Procedimiento de ejecucin coactiva y

revisin judicial
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* Publicado en la revista Actualidad Jurdica del mes de octubre de 2014.

Marco normativo
Texto nico Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Ley N 26979,
aprobado mediante Decreto Supremo N 018-2008-JUS (06/12/2008): artculo 23.
Introduccin
La Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva[1] (en adelante LPEC) fue modificada
sustancialmente en enero del ao 2004, mediante la Ley N 28165. Antes de esa fecha, y con
todas sus limitaciones, la LPEC guardaba cierta coherencia y era consecuente con sus fines:
favorecer la ejecucin forzada de obligaciones y garantizar un debido proceso a los
administrados. Esta doble finalidad se logr mediante el simple expediente de tomar prestada
la parte pertinente del Cdigo Tributario de 1996 (referida al procedimiento de cobranza
coactiva) y agregar garantas y salvaguardas a favor del contribuyente. Empero visto en
retrospectiva sta fue una virtud, antes que un defecto. La LPEC no slo permiti ordenar la
actividad administrativa de los gobiernos locales sino que tambin otorg un aceptable grado
de eficacia al procedimiento de ejecucin coactiva, sin descuidar la defensa del administrado.
Sin embargo, la Ley N 28165 introdujo como causal de suspensin la simple interposicin de
una demanda de revisin judicial del procedimiento. A partir de ese momento, la ley destinada
a servir el inters pblico sirve al inters privado y permite evitar con facilidad el cumplimiento
de obligaciones de Derecho pblico.
En el presente trabajo intentaremos describir los excesos y consecuencias de una norma que
ha sancionado la crisis del sistema local de ejecucin coactiva y ha condenado a la pasividad
a la Administracin.
I.

Autotutela, inters pblico y procedimiento de ejecucin coactiva

El procedimiento de ejecucin coactiva consiste en un conjunto de reglas que regulan la

actuacin de la Administracin al momento de ejecutar de manera forzosa un acto
administrativo que contiene una obligacin de dar, hacer o no hacer a cargo de un particular.

Ahora bien, si la Administracin puede ejecutar de manera forzada un acto administrativo es

debido a que cuenta con una potestad de autotutela. Es decir, cuenta con el privilegio
excepcional de poder resolver sus propias situaciones jurdicas mediante el simple recurso de
declarar su propio derecho e imponerlo a su vez a los particulares de manera directa y sin
necesidad de intermediacin judicial alguna.[2] En virtud de tal potestad, la Administracin
puede dictar su propio derecho (v.g. determinar una deuda tributaria o imponer una multa) y
ejecutarlo si es que existe tal necesidad (v.g. mediante un procedimiento de ejecucin
coactiva). Para tal cometido no es necesario que la Administracin requiera el permiso o la
autorizacin del Poder Judicial y tampoco necesita contar con el consentimiento del
administrado. La Administracin se basta a s misma y por tal razn puede cautelar sus
propias situaciones jurdicas. Como es fcil apreciar, la Administracin cuenta con una facultad
de carcter extraordinario y exorbitante, puesto que a ningn particular o sujeto de derecho se
le otorga el privilegio de eximirse de recurrir a los tribunales.
Por supuesto, si la Administracin cuenta con una facultad de tal naturaleza es debido a su
deber de cautela y proteccin del inters pblico. La Administracin se encuentra al servicio
del inters pblico y es en procura de la defensa de tal inters donde se encuentra el
fundamento material de la autotutela, en una razn de expeditividad y eficacia en la gestin
de los servicios y asuntos pblicos que tiene confiada la Administracin.[3] Y esto es as
porque, por lo menos en sistemas como el nuestro, esta gestin no sera factible si la
Administracin tuviese que impetrar de los Tribunales por las vas comunes, propias de la vida
civil, asistencia para imponer sus pretensiones o derechos cada vez que un administrado se
opusiese a los mismos.[4] La Administracin, llamada a defender los intereses de la sociedad
en su conjunto, debe contar con las armas que posibiliten tal cometido ya que si el poder
administrativo debe resultar vencedor en la confrontacin poder administrativo/poder privado,
no es porque ste sea de naturaleza superior, sino porque persigue la realizacin del inters
pblico.[5]
En sntesis, mediante el procedimiento de ejecucin coactiva la Administracin podr ejecutar
de manera forzosa sus decisiones en forma directa y pese a la oposicin de los administrados
debido a la prevalencia del inters pblico sobre el privado. En nuestro caso, si la ley permite
que mediante un procedimiento de ejecucin se recauden tributos es porque tales ingresos
servirn para atender las necesidades pblicas (salud, educacin, seguridad, etc.). No puede
quedar en manos del particular decidir si debe tributar o no ya que, en tal caso, el Estado no
podra cumplir con sus fines esenciales.
II. La revisin judicial como causal de suspensin del procedimiento de ejecucin
coactiva
En la actualidad, el razonamiento expuesto slo constituye una declaracin de principios antes
que una realidad, ya que el artculo 23 de la LPEC introduce como causal de suspensin la
interposicin de una demanda de revisin judicial.[6]

En virtud de esta disposicin, el particular puede obtener la inmediata suspensin de un

procedimiento de ejecucin coactiva si es que interpone una demanda de revisin judicial ante
el Poder Judicial. No confundir. No se exige un pronunciamiento judicial (sentencia) ni tampoco
el dictado de una medida cautelar dentro o fuera del proceso. En verdad, ni siquiera se exige
que la demanda interpuesta se encuentre admitida a trmite (auto admisorio). Para ser claros,
slo se requiere la constancia de recepcin de la demanda presentada ante la mesa de partes
del Poder Judicial para suspender un procedimiento de ejecucin coactiva. Interpuesta la
demanda, basta solicitar la suspensin del procedimiento al ejecutor coactivo, acompaando
una copia de la demanda, para que dicho funcionario se encuentre obligado por ley a ordenar
la suspensin.
Como se puede apreciar, la incorporacin de la revisin judicial como causal de suspensin
del procedimiento ha consagrado la posibilidad increble de obtenerse la suspensin de un
procedimiento de ejecucin a sola voluntad del administrado. La situacin descrita no es
reciente. Data de muchos aos atrs y ha suscitado diversas crticas;[7] y, por supuesto, ha
daado gravemente el principio de autoridad, con el consiguiente perjuicio para la sociedad.
Como ejemplo puede mencionarse lo que ocurri en su momento con el transporte pblico. La
LPEC permiti a los conductores actuar con impunidad ya que no importaba cuntas multas
se les impusiera, bastaba interponer una demanda de revisin judicial para suspender la
cobranza y de este modo podan continuar ejerciendo su descontrolada actividad, con el
consiguiente perjuicio para el ordenamiento urbano y para la integridad fsica de los usuarios.
Es decir, la conducta socialmente daina era protegida por el propio Estado llamado a
combatirla.
Pero el dao no se limit a las multas de trnsito. Lo mismo ocurri en el caso del control
urbano. Establecimientos comerciales que no contaban con licencia o afectaban gravemente
la salud o la seguridad pblica eran clausurados por la autoridad municipal, pero seguan
operando gracias a la interposicin de una demanda de revisin judicial. Idntica situacin se
present en el caso de obras y construcciones que no contaban con licencia y que fueron
edificadas merced a la interposicin de una demanda de revisin judicial.
Estos hechos motivaron la expedicin de las leyes N 30076[8] y N 30185[9] por lo que, en la
actualidad, ya no es posible utilizar la revisin judicial para estos casos. Sin embargo, esta
anmala situacin contina y persiste en el caso de las deudas tributarias y multas no
tributarias, cuya cobranza corresponde a los gobiernos locales y a entidades distintas a la
Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria (en adelante SUNAT). En
la actualidad no slo existe un abuso de la revisin judicial sino que esta condenable prctica
ha reducido el sistema de ejecucin coactiva local a un conjunto de normas inoperantes.
III.

La revisin judicial permanente

Como es sencillo suponer, la revisin judicial fue mal utilizada desde un inicio: el deudor que
no deseaba honrar su deuda se limitaba a interponer una demanda de revisin judicial para

evitar la cobranza. Por supuesto, los que con mayor frecuencia mal utilizan este mecanismo de
defensa son los grandes deudores; por lo que, en parte por inters fiscal y en parte por evitar
que se propague una conducta nociva, la Administracin les dedic mayor atencin. De esta
manera, se inici una sorda batalla entre la Administracin y los contribuyentes que hacan
uso de este recurso, la que ha concluido con la aplastante derrota de la primera y la
instauracin de una patologa que, a falta de mejor trmino, hemos denominado revisin
judicial permanente; es decir, el uso ilimitado e indefinido de demandas de revisin judicial
para impedir una accin de cobranza coactiva.
Para una mayor ilustracin detallamos las diversas modalidades mediante las cuales se
expresa esta prctica:
1. La simple pero determinante suspensin del procedimiento
Ya indicamos que la interposicin de una demanda de revisin judicial conlleva como principal
efecto la suspensin del procedimiento. Pero, adems, la suspensin determina tambin el
levantamiento de cualquier embargo trabado sobre los bienes del obligado, conforme ya lo ha
resuelto el Tribunal Fiscal:
Que en consecuencia, al haber presentado la quejosa demanda de revisin judicial el 3 de
enero de 2012 ante la Corte Superior de Justicia del Callao, segn se aprecia a fojas 3 a 8, la
Administracin estaba obligada a suspender, entre otros, los procedimientos de ejecucin
coactiva seguidos con Expedientes N 16781-2011-CC a 16790-2011-CC y a levantar las
medidas cautelares trabadas en su contra, por lo que procede declarar fundada la queja
presentada, debiendo aquella proceder a suspender los referidos procedimientos y levantar las
medidas cautelares trabadas, notificando con arreglo a ley las respectivas resoluciones
coactivas a la quejosa.[10]
Esto ha sido aprovechado por los deudores de mala fe sometidos a un proceso de cobranza,
quienes no dudan en interponer una demanda de revisin judicial pese a no contar con
fundamentos y a sabiendas de sus nulas o escasas posibilidades de xito.
Los defensores de la revisin judicial sealan que, en todo caso, la suspensin del
procedimiento no es definitiva ya que la misma ley prev su reinicio. Esta afirmacin es cierta,
pero prescinde de un dato de la realidad. En efecto, el numeral 23.4 del artculo 23 de la
LPEC[11] seala que transcurridos sesenta das hbiles de interpuesta una demanda de
revisin judicial sin un pronunciamiento judicial y sin que el deudor otorgue garantas,
corresponder reiniciar el procedimiento de ejecucin. Claro est, salvo excepciones, nadie
otorga tales garantas y, por tal motivo, la Administracin reinicia el procedimiento. Sin
embargo, la situacin ya no es la misma: en el nterin el deudor ha transferido sus bienes (en
la mayora de los casos mediante una conveniente simulacin) o los ha ocultado, por lo que al
momento de trabarse nuevamente embargo ste resulta infructuoso debido a que no existen

bienes o resultan insuficientes para cubrir la deuda. En pocas palabras, el acreedor ha sido
burlado.
2. La sucesiva e ilimitada interposicin de demandas de revisin judicial
Se podra decir que, en todo caso, la interposicin de una demanda de revisin judicial es solo
un placebo, ya que transcurridos sesenta das hbiles deber reiniciarse el procedimiento de
ejecucin coactiva y, mal que bien, la Administracin nuevamente podr ejercer su facultad de
coaccin. Pero tal suposicin es incorrecta. Ocurre que en la actualidad, obtenida la
suspensin del procedimiento en mrito de una demanda de revisin judicial, los deudores ni
siquiera se preocupan en ocultarse o transferir sus bienes. Transcurridos sesenta das hbiles,
y ya reiniciado el procedimiento de ejecucin, el deudor interpone una segunda demanda de
revisin judicial, logrando suspender nuevamente el procedimiento. Se dir que ya interpuesta
una demanda de revisin judicial no es posible interponer una nueva demanda sobre los
mismos hechos, pero ocurre que el problema se desenvuelve en dos planos distintos: el
judicial y el administrativo.
En el mbito judicial, es claro que la interposicin de una nueva demanda permitir a la
Administracin deducir, por ejemplo, una excepcin de litis pendencia, con lo cual la segunda
demanda deber ser rechazada. Pero es en el mbito administrativo donde en realidad se
decide la suerte de la Administracin y del administrado. Y es aqu donde la interposicin de
una nueva demanda de revisin judicial determinar la suspensin del procedimiento,
conforme ya lo ha sealado el Tribunal Fiscal en la RTF N 03120-1-2012 de 2 de marzo de
2012:
Que cabe precisar que el hecho que la quejosa hubiera presentado anteriormente demanda
de revisin judicial ante la Corte Superior de Justicia de Lima, no justifica la negativa de la
Administracin a suspender la cobranza coactiva de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, por cuanto es
el rgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, no
correspondiendo dicho anlisis a la Administracin, criterio recogido de las Resoluciones del
Tribunal Fiscal N 06069-2-2010 y 00206-2-2001.
Conforme a este pronunciamiento, no importa que con anterioridad el deudor haya interpuesto
una demanda de revisin judicial. Puede interponer una segunda demanda de revisin judicial
y es deber legal del ejecutor coactivo suspender el procedimiento.
Este razonamiento ha sido llevado al extremo y en la actualidad ocurre que los deudores
interponen sucesivas demandas de revisin judicial en cada oportunidad que un procedimiento
de ejecucin coactiva es reiniciado por la Administracin. Es decir, se interpone una segunda,
tercera, cuarta demanda y as hasta el infinito. De esta manera, la farsa est completa. Al
deudor le bastar interponer demandas sucesiva e ilimitadamente para que, de igual manera,

el procedimiento de ejecucin se suspenda indefinidamente, con lo cual la Administracin ve

burlado su crdito.[12]
3. El rechazo in limine de las demandas de revisin judicial
Podra argirse que, en todo caso, el Poder Judicial tiene la oportunidad de corregir estas
distorsiones con motivo de emitir sentencia, pero esto no es posible.
Ocurre que, en la gran generalidad de los casos, las demandas interpuestas son rechazadasin
limine debido a que adolecen de defectos formales. Esto impide un pronunciamiento de fondo
por parte del Poder Judicial, pero tal imposibilidad carece de inters para el deudor. Su nica y
real pretensin era suspender el procedimiento de ejecucin y esto lo ha logrado con slo
interponer una demanda. La suerte del proceso judicial le es ajena.
Es ms, debe indicarse que en la actualidad los deudores presentan demandas de revisin
judicial incumpliendo adrede los requisitos formales (v.g. no acompaan tasas judiciales,
poderes insuficientes, etc.) a fin de que el Poder Judicial las declare inadmisibles. De esta
forma, perdiendo ganan: evitan un pronunciamiento sobre el fondo (que previsiblemente les
ser desfavorable) y se encuentran en posibilidad de interponer nuevas demandas.
4. La carencia de eficacia de las sentencias y mandatos judiciales
Pero, qu ocurre cuando se admite a trmite una demanda de revisin judicial y existe un
pronunciamiento de fondo? En este caso el drama es mayor: puede haberse dictado sentencia
en calidad de cosa juzgada a favor de la Administracin pero esto es irrelevante: el deudor
tiene la posibilidad de interponer una nueva demanda de revisin judicial y obtener la
suspensin del procedimiento de ejecucin.
Se dir que en tal caso ya existe una sentencia en calidad de cosa juzgada y por lo tanto el
deudor no podr solicitar la revisin de lo ya discutido con anterioridad. Es probable que este
razonamiento sea correcto, pero ocurre que al momento de admitirse la nueva demanda de
revisin judicial el Poder Judicial ordena tambin suspender el procedimiento de ejecucin
coactiva y levantar los embargos trabados.[13] Puede que finalmente la nueva demanda sea
desestimada, pero el dao ya est hecho.
No existen pronunciamientos del Tribunal Fiscal sobre este caso concreto, pero se presume
que mantendr el criterio ya expuesto con anterioridad respecto a que el ejecutor coactivo no
puede evaluar la procedencia o improcedencia de una demanda y deber ordenar la
suspensin. Esto debido a que ya en la RTF N 03275-Q-2014 del 27 de junio de 2014 dej
entrever tal razonamiento.[14]
5. La suspensin indefinida del procedimiento de ejecucin coactiva

A todo esto debe agregarse otra anomala que amenaza con propagarse. Ocurre ahora lo
siguiente: ya suspendido el procedimiento de ejecucin debido a la interposicin de una
demanda de revisin judicial, el deudor no aguarda siquiera que el procedimiento se reinicie.
Antes del vencimiento del plazo de sesenta das hbiles el deudor interpone una nueva
demanda de revisin judicial, con lo cual logra que el procedimiento que ya se encuentra
suspendido se mantenga en ese estado indefinidamente. Es decir, de alguna manera, se
produce la re-suspensin del procedimiento. Lo descrito puede resultar inverosmil, pero ya
existen pronunciamientos a nuestro juicio errados del Tribunal Fiscal sobre el tema:
Que de otro lado, si bien la quejosa ha presentado ante la Tercera Sala Contenciosa
Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima una cuarta demanda de revisin
judicial contra el mencionado procedimiento de ejecucin coactiva seguido con Expediente N
2012-010193, la que se viene tramitando con el Expediente Judicial N 04624-2014-0-1801SP-CA-03, no se aprecia de autos que la Administracin haya reiniciado el mencionado
procedimiento de ejecucin coactiva o trabado alguna medida cautelar en dicho
procedimiento, por lo que la suspensin del procedimiento solicitada por la quejosa carece de
sustento, dado que como se ha mencionado en los considerandos precedentes ste se
encuentra suspendido.
Que sin perjuicio de lo expuesto y a ttulo ilustrativo cabe indicar que el mencionado
procedimiento de ejecucin coactiva deber mantenerse suspendido mientras se encuentre en
trmite la demanda de revisin judicial seguida con Expediente Judicial N 04624-2014-01801SP-CA-03 conforme con las normas antes mencionadas. [15]
En buena cuenta, esto significa que, en la prctica, el procedimiento de ejecucin coactiva se
mantendr suspendido de manera indefinida.
Los problemas hasta aqu expuestos pueden resumirse de la siguiente manera:
a) La interposicin de una demanda de revisin judicial es causal de suspensin de un
procedimiento de ejecucin coactiva, lo que permite al deudor sustraer sus bienes,
determinando la ineficacia de la cobranza.
b) En cada oportunidad que se reinicie un procedimiento de ejecucin coactiva podr
interponerse una nueva demanda de revisin judicial, lo que determina que el procedimiento
deber suspenderse nuevamente.
c) Se interponen demandas ante el Poder Judicial incumpliendo adrede los requisitos
formales, lo que evita un pronunciamiento de fondo.
d) Toda decisin judicial deviene en ineficaz debido a la interposicin de una nueva demanda
de revisin judicial.

e) Antes de reiniciarse un procedimiento de ejecucin coactiva se puede interponer una nueva

demanda de revisin judicial, con lo cual se produce la re-suspensin del procedimiento.
En conclusin, un deudor puede no cancelar una deuda tributaria y su tranquilidad no se ver
perturbada ni su patrimonio sufrir desmedro. Le bastar interponer sucesivas demandas de
revisin judicial para suspender de manera indefinida un procedimiento de ejecucin coactiva.
IV. La injustificable existencia de la revisin judicial
El hecho que motiv y justific la creacin de la revisin judicial fue el abuso de las
municipalidades en el caso de la imposicin y cobranza de multas no tributarias. En realidad,
utilizando como herramienta un procedimiento de ejecucin coactiva se cometan ilcitos
penales. Ocurra que diversas municipalidades distritales imponan millonarias multas a las
empresas de servicio pblico bajo cualquier pretexto (v.g. instalar postes de alumbrado o de
telefona sin autorizacin municipal). Posteriormente iniciaban un procedimiento de ejecucin
coactiva y se dictaba una orden de embargo sobre el dinero de la empresa depositado en las
entidades bancarias. Acto seguido, y de manera inmediata, el dinero era retirado, sin que la
empresa afectada pudiera siquiera oponerse a la ejecucin.
Pero si bien el problema era solamente la ejecucin de obligaciones dinerarias de carcter no
tributario, la solucin fue general, permitindose que una demanda de revisin judicial
suspenda la ejecucin de obligaciones tributarias y no tributarias.
Sin embargo, en lo que respecta a las obligaciones tributarias (que constituyen el ingreso ms
importante de los gobiernos locales) el contribuyente ya cuenta con diversos y eficaces medios
de defensa. Basta mencionar la queja, prevista en el artculo 155 del Cdigo Tributario. Este
remedio procesal se interpone ante el Tribunal Fiscal y tiene como principal finalidad corregir
las actuaciones de la Administracin Tributaria y reencauzar el procedimiento. Es decir, la
queja y el proceso de revisin judicial tienen el mismo objeto y finalidad, pero la primera no
requiere mayor formalidad y se resuelve en un plazo no mayor de veinte das hbiles. Es ms,
el Tribunal Fiscal tiene la facultad de ordenar temporalmente la suspensin del procedimiento
antes de emitir un pronunciamiento. Lo resaltante es que se trata de un tribunal administrativo
de reconocida capacidad e independencia, por lo que el contribuyente puede obtener un
pronunciamiento conforme a ley; en tal sentido, era innecesario crear otro medio de defensa
en materia tributaria.
El Tribunal Constitucional tambin ha ensayado una defensa y sealado en su momento que
la revisin judicial protege el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado, por lo
que al suspenderse la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva se evita que la
administracin ejecute el patrimonio del administrado, situacin que garantiza la efectividad de
las decisiones del Poder Judicial (STC N 0015-2005-PI/TC).

Empero, este razonamiento desconoce la potestad de autotutela de la Administracin y que

constituye uno de los pilares de su actuacin. En nuestro ordenamiento, la regla general es
que el control judicial de los actos de la Administracin se realiza con posterioridad a su
ejecucin y no antes. Es por tal razn que, por ejemplo, la SUNAT ejecuta de manera forzada
sus acreencias y la existencia de un posterior proceso contencioso administrativo no suspende
el procedimiento de ejecucin coactiva. Si el razonamiento del Tribunal Constitucional fuera
vlido, entonces debe por fuerza concluirse que tambin los procedimientos de cobranza
coactiva iniciados por la SUNAT afectan el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del
administrado; lo que, por supuesto, el Tribunal nunca ha afirmado.
V. Los efectos de una irrefrenable litigiosidad
Como se comprender, uno de los organismos ms afectados con la revisin judicial es el
Poder Judicial. Flaco favor se le ha hecho al encomendrsele la revisin de la legalidad de los
procedimientos de ejecucin. En primer lugar, porque, en el mejor de los casos, los
pronunciamientos del Poder Judicial concuerdan con anteriores pronunciamientos del Tribunal
Fiscal, lo que obliga a preguntar respecto a la utilidad de los primeros. Y en segundo lugar,
porque la revisin judicial constituye una carga gravosa. No existen datos respecto a la
cantidad de demandas de revisin que se presentan o que se encuentran en trmite, pero de
acuerdo a lo sealado por el propio Poder Judicial, las demandas de revisin judicial han
contribuido a la sobrecarga procesal y obligado en su momento a declarar en emergencia las
salas especializadas en lo contencioso administrativo.[16]
Otro problema es el econmico: cunto dinero se ha dejado de percibir debido a la
irrefrenable litigiosidad? No existen datos al respecto, pero de seguro (si consideramos
agregados a nivel nacional), hablamos de cifras de siete u ocho dgitos. Por supuesto, el
tesoro administrado por el gobierno nacional permanece inclume. Es la ya dbil economa de
los gobiernos locales la que se ve mermada, con lo cual se acenta su deterioro.
Conclusin
La patologa que aqu hemos denominado revisin judicial permanente no consiste en una
hbil defensa judicial de los administrados que saben sacar partido de los vacos o defectos
de una ley para evitar el pago de una deuda. En realidad, es la natural consecuencia de una
norma que antepone el inters privado al inters pblico y que ha sido concebida para dilatar y
entorpecer los procedimientos de ejecucin coactiva.
Puede uno preguntarse respecto a los intereses que se esconden detrs de esta ley y la razn
por la cual subsiste pese a sus claras y evidentes desventajas, pero responder estas
interrogantes escapa a los lmites del presente trabajo y es una tarea que le corresponde a la
teora poltica.

Lo que toca ahora es restituir las cosas al estado anterior a la introduccin de la revisin
judicial y garantizar un debido proceso a los administrados. En materia tributaria, el Tribunal
Fiscal brinda una adecuada proteccin mediante la queja, pero si esto resulta insuficiente
puede mejorarse su trmite o agregarse otras garantas sin necesidad de recurrir a la revisin
judicial. En el caso de la cobranza de multas no tributarias el Tribunal Fiscal carece de
competencia, por lo que ser necesario idear mayores frenos o cortapisas.
Esta labor de reforma es imperativa. No se trata en este caso de un debate de ideas respecto
al papel de la Administracin o si debe existir una mayor o menor intervencin administrativa.
Se trata de un tema tico y de eficacia de la actuacin estatal. La Administracin puede no
funcionar adecuadamente e inclusive puede abusar de su poder y convertirse en un temible
Leviatn, pero esto nos obliga a reformarla y no a destruirla. Porque si optamos por la
inoperancia de la Administracin, ella no estar cuando se la necesite. Y entonces, como
tema Hobbes, el hombre se convertir en lobo del hombre.

[1] La ley resulta de aplicacin slo para los procedimientos de ejecucin coactiva que deben
llevar a cabo los gobiernos locales y entidades distintas a la Superintendencia Nacional de
Aduanas y Administracin Tributaria. En el caso de esta ltima institucin, resulta de aplicacin
el Cdigo Tributario, cuerpo legal que regula los procedimientos de cobranza coactiva.
[2] MENDOZA UGARTE, Armando. La ejecucin coactiva. Comentarios al Texto nico
Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. Lnea Negra Editores, Lima,
2009, pp. 32-33.
[3] GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho
Administrativo. Civitas, Madrid, 1986, Tomo I, p. 475.
[4] Ibdem, Tomo I, p. 475.
[5] BADELL MADRID, Rafael. La ejecucin administrativa de los actos administrativos. En el
portal electrnico: www.badellgrau.com.
[6] Texto nico Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
Artculo 23.- Revisin judicial del procedimiento.
El procedimiento de ejecucin coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto
exclusivamente la revisin judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para
su iniciacin y trmite para efectos de lo cual resultan de aplicacin las disposiciones que se
detallan a continuacin:
()

23.3 La sola presentacin de la demanda de revisin judicial suspender automticamente la

tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva hasta la emisin del correspondiente
pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 16,
numeral 16.5 de la presente Ley.
[7] MENDOZA UGARTE, Armando, op. cit., pp. 513-525. Nuestras opiniones pueden ser
revisadas en el blog: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdearmandomendozaugarte.
[8] Ley N 30076 del 19 de agosto de 2013.
Undcima Disposicin Complementaria Final. Revisin judicial en casos de accidentes de
trnsito.
No es de aplicacin a los casos de imposicin de papeletas de trnsito lo previsto en el
numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
En estos casos, la presentacin de la demanda de revisin judicial no suspende la ejecucin
de los cobros coactivos por aplicacin de papeletas de trnsito, salvo mandato judicial.
[9] Ley N 30185 del 6 de mayo de 2014.
Artculo nico.
Modifcase el numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de
Ejecucin Coactiva, modificado por la Ley 28165, Ley que Modifica e Incorpora Diversos
Artculos de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, en los trminos siguientes:
Artculo 23.
()
23.3 La sola presentacin de la demanda de revisin judicial suspender automticamente la
tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva, nicamente en los casos de actos
administrativos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisin del correspondiente
pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 16,
numeral 16.5 de la presente Ley ().
[10] RTF N 2627-8-2012 del 22 de febrero de 2012. Se trata de una jurisprudencia invariable
del Tribunal Fiscal y que data de hace muchos aos.
[11] Texto nico Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
Artculo 23
()

23.4 La Corte Superior deber emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisin por el
solo mrito de los documentos presentados, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 23.2.
Si la Corte Superior no emite resolucin al trmino de los sesenta (60) das hbiles desde la
presentacin de la demanda, se mantendr la suspensin del procedimiento de ejecucin
coactiva, inclusive durante el trmite del recurso de apelacin ante la Corte Suprema a que se
refiere el numeral 23.8, siempre que el demandante a su eleccin, presente en el proceso
pliza de caucin, carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecucin inmediata, emitida por
un Banco local de primer orden a nombre de la entidad acreedora por el importe de la
obligacin renovable cada seis (6) meses; o efecte la consignacin del monto exigido ante el
Banco de la Nacin, a nombre de la Corte Superior de Justicia. La ejecucin de la pliza de
caucin, carta fianza o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados slo
proceder cuando medie orden judicial expresa.
[12] Un ejemplo concreto de lo descrito puede apreciarse siguiendo las RTF N 20076-112011, 8254-3-2012, 12845-4-2012, 6769-3-2013 y 3275-Q-2014. El expediente coactivo N
2011-001820 materia de sucesivas quejas ha sido objeto de siete revisiones judiciales y de
igual nmero de suspensiones. Y la cuenta sigue.
[13] Por ejemplo, mediante sentencia REV. JUD. N 3757-2010 la Corte Suprema confirma la
sentencia emitida por la Segunda Sala Contenciosa Administrativa que declara improcedente
una demanda de revisin judicial. Reiniciado el procedimiento, el contribuyente interpone una
nueva demanda de revisin judicial ante la Primera Sala Contenciosa Administrativa, la que
admite a trmite la demanda y nuevamente ordena la suspensin del procedimiento coactivo
(expediente judicial N 02288-2014-0-1801-SP-CA-01).
[14] Se trata de un procedimiento de ejecucin coactiva suspendido por haberse interpuesto
una demanda de revisin judicial. Transcurridos sesenta das, el Poder Judicial emite un auto y
ordena levantar la suspensin y reiniciar la cobranza coactiva, pero el contribuyente interpone
una nueva demanda de revisin judicial. Interpuesta una queja el Tribunal Fiscal consider lo
siguiente:
Que ahora bien () la quejosa interpuso una nueva demanda de revisin judicial contra los
procedimientos de ejecucin coactiva materia de autos, ante la Tercera Sala Contenciosa
Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, el que se viene tramitando con
Expediente N 02979-2014-0-1801-SP-CA-03, por lo que la Administracin est obligada a
suspender los procedimientos coactivos (), de conformidad con los artculos 16 y 23 de la
Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, an cuando aqulla hubiera presentado
anteriormente demandas de revisin judicial, por cuanto es el rgano jurisdiccional el
encargado de evaluar la procedencia de la demanda, criterio recogido por este Tribunal en la
Resolucin N 20428-8-2011.

[15] RTF N 4442-Q-2014 del 5 de setiembre de 2014. En igual sentido la RTF N 08207-32013 del 20 de mayo de 2013. En este caso el Tribunal Fiscal orden suspender el
procedimiento de ejecucin en mrito a haberse interpuesto una nueva demanda de revisin
judicial. Al hacerle notar la Administracin que ya el procedimiento se encontraba suspendido
por una demanda de revisin judicial anterior, el Tribunal seal: Que sin perjuicio de lo
expuesto, a ttulo ilustrativo, debe sealarse que de haberse suspendido los procedimientos
coactivos materia de la referida queja con anterioridad a la emisin de la aludida resolucin [se
refiere a la resolucin del Tribunal Fiscal que orden la suspensin] ya no existira necesidad
de que el ejecutor coactiva disponga nuevamente su suspensin, debiendo nicamente
mantenerse en aquel estado, segn corresponda.
[16] Poder Judicial. Proyecto de ley N 1525/2012 remitido al Congreso de la Repblica
mediante Oficio N 5518-2012-SG-CS-PJ del 18 de setiembre de 2012. En este mismo
documento se ha sealado que si bien es deseable proteger los derechos de los ciudadanos,
no se puede hacer uso de los mecanismos legales vigentes de forma abusiva con el solo
objeto de beneficiarse con los defectos de la ley y con el nico propsito de paralizar las
ejecuciones coactivas, pese a que los impugnantes saben del poco o nulo xito que tendrn.