XX Reunin Especializada de Agricultura Familiar (REAF) PPTV

Seminario sobre Produccin, Comercializacin y Polticas Pblicas para la Seguridad Alimentaria

El sector lechero uruguayo.

Contribuciones de las polticas pblicas y

la institucionalidad sectorial a su desarrollo

Documento elaborado por un equipo integrado por:

Sr. Eduardo Viera

Productor lechero. Presidente de la Asociacin Nacional de Productores de Leche.
Integrante del Consejo Directivo del Instituto Nacional de la Leche (INALE)

Dr. Federico Bengoa

Direccin General de Desarrollo Rural del MGAP

Ing. Agr. Gabriel Bagnato

Gerente del rea de Informacin y Estudios Econmicos
del Instituto Nacional de la Leche (INALE)

Ing. Agr. Ignacio Arboleya

Consultor contratado por el Programa FIDA-MERCOSUR.
Vicepresidente del Centro Cooperativista Uruguayo (CCU).
Asesor tcnico de la Intergremial de Productores de Leche (IPL)

Introduccin
Hacia el ao 1935 la situacin del abastecimiento de leche fluida y
pasteurizada era compleja en el Uruguay. En primer lugar, preocupaba a las autoridades y a la sociedad el problema de salud pblica
generado por la mala calidad de la leche y las consecuencias que
ello traa consigo. El segundo motivo de preocupacin era lo que en
su momento se llam el problema lechero. En efecto. el traslado de
la cuenca lechera que abasteca a Montevideo (capital del Uruguay
y principal ciudad) a otros departamentos, las dificultades de transporte, un sistema industrial dbil que pagaba un bajo precio por la
materia prima y un fuerte atraso productivo y tecnolgico a nivel de la
produccin primaria configuraban una situacin crtica para el sector.
En contrapartida, hacia el ao 2012 el consumo de leche y productos
lcteos por habitante en Uruguay se ubica en torno de los 250 litros
por ao (equiparable al de los pases desarrollados), el 70 % de la
produccin se exporta a mltiples mercados y la tecnologa y organizacin de la produccin primaria la transforma en una de las ms
eficientes del mundo. La principal empresa del sector es una cooperativa (elemento distintivo en relacin con la regin), que opera como
un elemento de referencia en trminos de transparencia y prcticas
comerciales para el conjunto del sector. Se cuenta con una vasta
institucionalidad en continuo desarrollo y con un instituto pblico de
carcter no estatal (el Instituto Nacional de la Leche, INALE, integrado en su directorio por el Estado y los otros actores de la cadena)
que busca articular las acciones de los diferentes componentes de
la cadena lctea en forma sinrgica.
El presente documento busca sintetizar el proceso de cambios y de
desarrollo del sector lechero uruguayo. Este proceso tuvo sus puntos
fuertes en las polticas pblicas generadas en diferentes momentos
de su evolucin, en la capacidad de organizacin e innovacin de sus
productores y tcnicos as como en un adecuado paquete tecnolgico,
tanto desde el punto de vista agroecolgico como econmico. Pero
tambin presenta sombras en la disminucin del nmero de productores lecheros (especialmente familiares), aunque en menor cantidad
que en otros rubros donde tambin se han procesado fenmenos de
modernizacin tecnolgica y concentracin.
El documento presenta en forma sinttica las principales caractersticas actuales del sector lechero uruguayo, cules fueron las
principales polticas y estrategias que posibilitaron su desarrollo y
qu desafos debe enfrentar. Se busca asimismo hacer una sntesis
interpretativa que pretende rescatar los principales factores que explican su desarrollo y que pueden ser tomados en cuenta fuera de
los contextos particulares del pas.
Por ltimo, parece clave resear que el presente trabajo es en s
mismo la conjugacin de un esfuerzo interinstitucional y cooperativo
entre diferentes organizaciones pblicas y privadas. Este elemento
ha caracterizado el proceso de desarrollo sectorial.

Captulo 1. Principales caractersticas del sector lechero

1.1. Breve presentacin del sector agropecuario uruguayo

1.2. Descripcin actual del sector lechero

Para el Uruguay, el sector agropecuario siempre ha tenido una importancia econmica y social estratgica. A la par de asegurar la
soberana alimentaria de su poblacin, es un importante generador
de trabajo y divisas para el pas. En efecto, el 70 % de las exportaciones son de base agropecuaria o agroindustrial. Las agroindustrias
tienen fuertes encadenamientos hacia atrs y generan un estmulo
disperso en varios sectores de la economa; asimismo, los sectores
agropecuarios de produccin de cereales, frutales, ganado y leche
tienen fuertes encadenamientos hacia delante.

En el ao 2012 se produjeron 2.200 millones de litros de leche, de

los cuales el 93 % fueron remitidos a plantas industriales. Esta produccin fue realizada por 4.500 productores (3.400 remitentes a industrias y 1.100 artesanales) que contaban con un rodeo de 665.000
cabezas (55 % de ellas son vacas en produccin) distribuidas en
unas 850.000 hectreas.

Como resultado del impulso de la demanda internacional de alimentos, la aplicacin sostenida de un conjunto de polticas nacionales
y sectoriales, y un fuerte proceso de modernizacin de la produccin, el crecimiento del sector agropecuario en los ltimos aos ha
sido muy relevante. Las exportaciones agropecuarias de Uruguay se
multiplicaron, en trminos corrientes, por ms de cuatro en una dcada (USD 1.300 millones a USD 5.700 millones). Sin embargo, este
proceso de modernizacin y cambio sectorial presenta tambin desafos en trminos de la concentracin de la produccin, la disminucin del nmero de productores y su sostenibilidad medioambiental.
A continuacin se presentan algunos datos bsicos que caracterizan
al sector agropecuario uruguayo.

CUADRO 1

Algunas caractersticas del sector agropecuario uruguayo

Superficie agropecuaria total:
16,3 millones de hectreas
Poblacin rural:
Aproximadamente 170.000 personas (5 % del total)

Otro elemento caracterstico de la produccin lechera es la alta presencia de productores familiares. La encuesta lechera del ao 2007
de DIEA estima que el 61 % de los productores lecheros son familiares, de acuerdo con la definicin oficial. Estos controlaban el 24 %
del rea destinada a la lechera y el 26 % de la produccin.
Los datos de DICOSE del ejercicio 2010-2011 ratifican la cantidad de
establecimientos pequeos presentes en el sector lechero:
Desde el punto de vista del tamao econmico (medido indirectamente por el volumen de leche remitido), se encuentra que el
82 % de las explotaciones lecheras producen menos de 1.500
litros por da (32 % de la produccin total)
Desde el punto de vista del tamao medido en superficie, el 68
% de las explotaciones tienen hasta 150 hectreas (un 21 % del
total de rea sectorial).
Los predios lecheros se ubican mayoritariamente en los departamentos cercanos a Montevideo (cuenca histrica cuyo rol era abastecer la capital) y sobre el litoral sur del ro Uruguay.

Figura 1
Distribucin de los predios lecheros en el territorio nacional

N de establecimientos:
44.890 (Ms del 70 % son productores familiares)
Distribucin:
56 % de las explotaciones tienen menos de 100 ha de
tamao y acumulan el 5 % de la superficie.
9 % de las explotaciones tienen ms de 1.000 hectreas
y acumulan ms del 60 % de la superficie.
Porcentajes de establecimientos por rubro:
(medido como principal ingreso de la explotacin)
Ganadera vacuna de carne y ovina: 55 %
Lechera vacuna: 9,8 %
Horticultura, fruticultura, vitivinicultura: 9,6 %
Cereales y oleaginosas: 5,5%
Trabajadores agropecuarios: 157.000
Producto bruto de las producciones agroindustriales:
USD 5.746 millones (ao 2011)
Fuente:
MGAP, Censo agropecuario 2011; DIEA-MGAP, Anuario estadstico agropecuario 2012.

Fuente:
DIEA-MAGP, Anuario estadstico agropecuario 2012, con base en DICOSE.

Desde el punto de vista de la generacin de puestos de trabajo a

nivel de la produccin primaria, se estima que la lechera ocupa
una persona cada 45 hectreas aproximadamente, y genera unos
20.000 empleos directos en la fase primaria.

Figura 2
Composicin de las exportaciones lcteas segn producto

El subsector industrial de la lechera uruguaya est compuesto por

unas 40 empresas que cuenta con una capacidad de procesamiento
de 9,5 millones de litros diarios y ocupa a unos 5.000 trabajadores
en forma directa. Sin embargo, cinco empresas concentran el 85 % del
recibo lechero. Un elemento caracterstico del sector lechero uruguayo
es que el sistema cooperativo capta el 71 % de la produccin, lo cual
establece un diferencial con respecto a la regin. De hecho, la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) es la principal
industria lechera del pas (con un 65 % de captacin de la produccin
remitida) y una de las empresas privadas ms grandes del Uruguay.
El 70 % de la produccin de leche se destina a la exportacin. Si
bien las exportaciones en el ao 2012 se encontraban relativamente
concentradas en Brasil, Venezuela, Rusia, Mxico y Cuba, el nmero
de pases destino ha venido aumentando paulatinamente. Los productos lcteos uruguayos llegan a ms de 65 pases. En el ao 2012
se exportaron poco ms de 245.000 toneladas de productos lcteos
(principalmente leche en polvo y quesos) por un valor superior a los
785 millones de dlares.
Un estudio financiado por la FAO para OPYPA en el ao 2009 estimaba que la produccin de leche a nivel primario era la segunda
actividad agropecuaria de mayor efecto multiplicador de produccin
(cada dlar producido de leche se multiplica por 3,37 en la economa, cuando en el sector agropecuario es de 3,11 y en el promedio
del pas es de 3,09). Otro elemento diferenciador es que esa multiplicacin tiene un efecto de distribucin local importante por la propia
lgica de funcionamiento del sector.
La lechera actual requiere la combinacin de diversos factores de
produccin que involucran no solo una dotacin de recursos naturales adecuada sino de la existencia de infraestructura (caminos
apropiados, electrificacin, servicios) y fundamentalmente de capital
humano e institucional especializado.

Otros
11%

Manteca
13%

Queso
34%

Leche en polvo
descremada
14%
Leche en polvo
entera
28%

Fuente: INALE.

Si se puede considerar a la institucionalidad como un conjunto heterogneo de normas y convenciones formales e informales, prcticas
individuales y colectivas, as como organizaciones y arreglos que
constituyen un marco para las interacciones humanas, los intercambios y las relaciones sociales, la lechera uruguaya es uno de los
sectores donde existe mayor institucionalidad.
Una sntesis resumida de la cadena agroindustrial lechera se presenta en la figura 3.
Finalmente, es necesario sealar que una caracterstica distintiva del
sector es su gran tradicin en cuanto a cooperacin y a organizacin
en sistemas asociativos. Un rol destacado lo cumplen las asociaciones de productores que, a la par de representar gremialmente los
intereses de los lecheros, se han constituido en prestadoras de servicios fundamentales para el sector (campos de recra, distribucin
de insumos, servicios de maquinaria, operativos de reserva de forraje o granos, servicios sociales, de asesoramiento jurdico y contable,
ventanilla de crditos, asesoramiento tcnico, etc.).

Figura 3
Esquema resumido de la cadena lctea, ao 2012
PRODUCCIN
PRIMARIA

RECOLECCIN
TRANSPORTE

PRODUCCIN
INDUSTRIAL

A INDUSTRIA
- Sistema pastoriles
con uso de concentrado
- Distintas escalas de produccin y especializacin

Flota de transporte
Plantas de enfriado (tanque
refrigerado en tambo)

Leche para consumo (fluida)

Leche p/proc.
- Leche en polvo
- Quesos
- Postres, yogures, otros.
- Cooperativas
- Otras empresas nacionales
- Empresas extranjeras

2.000
millones
de litros

Integrados a las usinas

Agentes especializados

ARTESANAL

DISTRIBUCIN,
LOGSTICA Y TRANSPORTE
- Integrados
- Agentes especializados

MERCADO
EXTERNO
1.400
millones
de litros

Productos: leches en polvo,

quesos, manteca, sueros,
caseinatos (commodities)
INTERNO

730
millones
de litros

Productos ms
diferenciados

130 millones de litros

INSUMOS Y BIENES
DE CAPITAL

INSTITUCIONES DE
SOPORTE

- Gentica animal
- Ganado
- Tierra
- Equipos de ordee/fro
- Sanidad
- Alimentacin
- Tecnologa de proceso

- I & D (UDELAR, INIA)

- Tecnologas (LATU)
- Servicios de extensin
- INALE
- MIEM
- MGAP
- MRREE
- Industria
- Gremiales lecheras y
otros actores

INSUMOS Y BIENES
DE CAPITAL
- Insumos (biolgicos,
ingredientes saborizantes,
otros)
- Maquinaria y equipos
- Servicios tcnicos, etc.

Fuente: Gabinete Productivo, actualizado con base en esquema del captulo Cadena lctea, en Cadenas de valor (I), ao 2008.

CONSUMO

Captulo 2. La evolucin del sector lechero uruguayo: una construccin colectiva

2.1. Una breve retrospectiva
El sector lechero ha sido histricamente objeto de atencin del Estado. En algunos aspectos la actuacin gubernamental en la lechera
uruguaya ha sido utilizada como ejemplo del mantenimiento de ciertas polticas a lo largo de sucesivas administraciones (polticas de
Estado) que facilitaron la conformacin de un complejo fuertemente
integrado que abastece el consumo interno con productos diversos y
de calidad y que tiene una clara vocacin exportadora.
Pero junto con el despliegue de las polticas pblicas y sus instrumentos de apoyo, han jugado un rol fundamental las estrategias
asociativas y de cooperacin que se han dado a nivel de todos los
actores de la cadena. La fuerte presencia asociativa y gremial, junto
con la accin gubernamental, permiti crear una institucionalidad facilitadora del crecimiento. En este sentido, el ltimo logro institucional del sector ha sido la creacin del Instituto Nacional de la Leche.
El tercer elemento clave de este proceso de desarrollo ha sido la
conformacin de un modelo de produccin apropiado y apropiable
por el sector lechero. Gracias a la innovacin, cambios tcnicos y organizativos, la lechera uruguaya ha logrado aumentar su produccin
total y por hectrea durante casi cuarenta aos, sin aumentar la superficie ocupada. En efecto, si se considera el ao 1975 como punto
de partida del proceso de cambio tcnico (aunque la conformacin
del paquete tecnolgico tiene orgenes anteriores), la produccin de
leche se multiplic por tres en el ao 2011.
A continuacin se presenta una breve retrospectiva del sector lechero uruguayo mirado desde estos tres aspectos: la evolucin de su
desempeo productivo y sus causas, el rol que jugaron las polticas
pblicas y las estrategias asociativas y de cooperacin sectoriales.

2.2. La evolucin del desempeo sectorial

La primera expansin de la produccin de leche en Uruguay ocurri
entre los aos 1935 y 1955 (primer modelo: pastoril extensivo), y
tuvo como destino el mercado interno, en el marco de un importante
aumento del consumo de alimentos. Esta expansin se debi tanto
al aumento del nmero de productores como del rea dedicada a los
tambos (Montevideo y cuenca sur: Canelones, Florida y San Jos). En
el ao 1936 se estableci CONAPROLE, cooperativa abierta a todos
los productores de leche que desearan integrarla, para lo cual simplemente deban enviar leche regularmente para su pasteurizacin
e industrializacin. La remisin a la planta representaba en ese perodo aproximadamente un 30 % de la produccin y el consumo se
concentraba en Montevideo.
La tecnologa aplicada era escasa y se apoyaba en las buenas condiciones ambientales y de recursos naturales que contaba el Uruguay
para una ganadera de base pastoril. A esta oferta del campo natural
se le agregaba el suministro de concentrados, y resultaba una produccin muy estacional y a un costo por litro elevado.
La segunda expansin de la produccin ocurri a partir de 1975
aproximadamente y contina hasta nuestros das. Se ha fundamentado en la transformacin tecnolgica de los tambos. El cambio fundamental se apoy en la utilizacin de un sistema productivo donde
la fuente principal de alimento se genera mediante el consumo directo de las pasturas mejoradas (aportando mayor cantidad y calidad

de materia seca) por los animales y el aumento de la disponibilidad

de alimento (heno, silo, grano hmedo). Se ha logrado una mejora
de la eficiencia individual de los animales (ms litros por animal)
y ha permitido simultneamente un incremento de la dotacin (de
animales por hectrea). Por otra parte, el sistema de produccin en
la fase primaria logra bajar los costos de produccin de leche y se
constituye en uno de los principales factores de competitividad del
complejo lechero uruguayo.
Este modelo tecnolgico admite diferentes variantes, que implican
un proceso de creciente intensificacin del uso de los recursos, basado en la generacin de un incremento en la cantidad y calidad del
alimento disponible.

Figura 4
Algunos valores representativos de los modelos
de intensificacin lecheros
Pastoril mejorado

Modelo organizado

Modelo controlado

50 % pasturas mejoradas
Uso alto de heno
420 kg de racin/vaca
0.5 VM/ha
2000 litros/ha
Primer entore:
18 a 24 meses
Intervalo interparto:
16 meses

60 % pasturas mejoradas
Uso de silo y heno
650 kg racin por vaca
0.7 VM/ha
3200 litros/ha
Pimer entore:
18 a 24 meses
Intervalo interparto:
14 meses

60 % pasturas mejoradas
Uso alto de silo
1200 kg racin por vaca
1 VM/ha
4800 litros/ha
Primer entore:
18 meses
Iintervalo interparto:
13 meses

Fuente: Henry Durn, Alejandro La Manna. INIA La Estanzuela, Colonia, Uruguay.

Finalmente se puede identificar un modelo avanzado, que implica

una mayor utilizacin de concentrados y ensilaje de calidad, que
tiende a aprovechar el mximo potencial gentico del ganado lechero nacional y alcanza una produccin de 6.500 litros/hectrea.
La lechera especializada acumula la mayor cantidad de mejoramientos en las pasturas, que son la base alimentaria lechera y expresan el cambio tcnico en uno de los rubros ms importantes de la
produccin. Tambin se destacan: las salas de ordee, las ordeadoras, el tanque de fro para almacenamiento y el camin cisterna para
la recoleccin de la leche. Con estas transformaciones se ordean
ms animales a la vez y, por tanto, se reduce el tiempo de ordee; se
mejoran las condiciones de higiene y tambin la calidad del producto. Adems, la posibilidad de almacenar en el predio otorga mayor
autonoma de los procesos del establecimiento en relacin con los
que le siguen en la cadena.
La remisin a plantas creci por el doble mecanismo del aumento de
la produccin y de una mayor reorientacin de esta hacia las plantas
industriales. El dinamismo exportador se sustent en la competitividad de la fase primaria, que produca leche a bajo precio a nivel
internacional.

Figura 5

de informacin confiable sobre reas dedicadas a la lechera, la

superficie promedio de los tambos era de 59 hectreas, mientras
que para los aos ms recientes esa superficie es casi cuatro veces
mayor (180 a 190 hectreas).

Evolucin de la remisin a planta

1750000

Histrica (70)
ltimos 20 aos
ltimos 10 aos
ltimos 5 aos

1500000

Tasa de
crecimiento anual
5%
5%
7%
8%

Figura 7
Evolucin de la produccin total y nmero de productores lecheros

1250000
1000000

500000
250000

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

Fuente: Elaborado por INALE con base en DIEA y FFDSAL.

Figura 6
Evolucin de volumen y monto exportado

Produccin de leche (millones lt/ao)

750000

2000

10000

1800

9000

1600

8000

1400

7000

1200

6000

1000

5000

800

4000

600

Granelizacin
de la leche
Cambio tcnico
Inversiones

400
200

Endeudamiento
Relevo
generacional
Competencia x tierra

700

1000

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

Produccin total

600

2000

0
1965

800

3000

Nmero de productores

2000000

Nmero de productores

Fuente: DIEA, 2010.

500

2.3. Las polticas pblicas y su vinculacin

con el desarrollo sectorial

400
300
200
100
0
1980

1990
Cantidad (Ton)

2000

2010

2012

Facturacin (Miles USD FOB)

Fuente: Elaborado por INALE con base en DIEA y URUNET.

El proceso de crecimiento en la remisin de leche supuso que las

industrias receptoras efectuaran ajustes en su capacidad de procesamiento, para asegurar la utilizacin plena de la materia prima. Los
datos muestran un aumento sostenido de la capacidad industrial de
procesamiento de leche, que entre 1977 y 2012 aument 5,6 veces
para alcanzar los 9,5 millones de litros diarios. La mayor capacidad
se ha sumado a mejoras en la calidad de los productos, la incorporacin de nuevas lneas y la automatizacin de las tareas, buscando
alcanzar mayores grados de competitividad.
Sin embargo, estos procesos de modernizacin han tenido su costo
en trminos del nmero de establecimientos dedicados a la lechera. En el Censo General Agropecuario de 1960 se relevaron ms
de 9.500 establecimientos lecheros, mientras que en los aos ms
recientes, disponindose ahora de las declaraciones anuales juradas
de DICOSE, habra poco ms de 4.500 establecimientos que se dedican comercialmente a la produccin lechera.
Este fuerte ajuste en el nmero total de establecimientos se explica
en gran medida por la desaparicin de las unidades de menor tamao y por el crecimiento de las que sobreviven, ya que durante todo
este proceso se observa un casi continuo crecimiento del tamao
de los tambos. En el ao 1980 primer ao para el cual se dispone

El sector lcteo ha sido siempre considerado por el Estado como

una actividad estratgica para el pas (apreciacin que data desde
principios del siglo XX). La forma de canalizar y expresar esta prioridad estratgica del Estado ha ido variando con el tiempo. As, en
las primeras fases de su desarrollo, el sector fue altamente regulado
y controlado por el Estado. Actualmente el rol de este es ms de
promotor y articulador, si bien conserva potestades de control. El
Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP) es la institucin
que define la poltica en materia lechera y realiza los controles sanitarios y de calidad.
Respecto al marco normativo-institucional
La empresa lder de la rama, la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE), fue creada por la ley 9526, del 14
de diciembre de 1935. La creacin se haca a travs de la expropiacin y fusin de varias plantas procesadoras de leche. Los activos fueron adquiridos por el Estado uruguayo y luego traspasados
a CONAPROLE, la cual asumi esa deuda. La cooperativa obtena
tambin el monopolio del abastecimiento de leche fluida en la capital
y est legalmente comprometida a comprar una cuota mnima de
leche a cada productor primario.
La intervencin del Estado en la creacin de la cooperativa era muy
amplia. Entre otras cosas, la ley estableca que CONAPROLE fuera
dirigida por un directorio compuesto de cinco titulares y diez suplentes, elegidos por los productores que tuvieran al menos un ao
de antigedad. La eleccin del directorio sera instrumentada por
la Corte Electoral. Tambin estaba prevista la participacin de un
sndico del Banco Repblica que operaba como fiscal de la gestin
de la cooperativa.

El artculo 8 de la ley 9526 cre la Junta Nacional de Leche, compuesta por cinco miembros donde ya participaban instituciones pblicas y privadas. La Junta tena los siguientes cometidos: revisar
y fijar(dentro de ciertos lmites) los precios de la leche que deban
regir para el consumo; conceder estmulos a los productores que
se hubieran distinguido por la especial calidad de la leche remitida
durante el ao anterior; otorgar primas (subsidios) a la exportacin
de productos lcteos realizada por cualquier industrial.
La ley 10707, del 9 de enero de 1946, regula la ampliacin y funcionamiento de CONAPROLE y aumenta el nmero de directores con un
representante del gobierno nacional y otro del gobierno municipal.
La ley ampli la actuacin de la cooperativa e incentiv el ingreso de
productores de todo el pas. Tambin ampli la proteccin estatal facilitando el crdito para inversiones en maquinaria y nuevas plantas
de pasteurizacin en el interior del pas.
Una de las regulaciones ms importantes del Poder Ejecutivo fue
la fijacin de precios diferenciados para la materia prima destinada a la elaboracin de leche (precio de la leche cuota) y aquella orientada a la produccin de derivados (quesos, yogures, etc.),
llamada leche industria. El primero, determinado sobre la base de
los costos de produccin en los tambos y siempre superior al segundo, aseguraba al productor un ingreso estable y a la poblacin
el abastecimiento de leche fresca. El Poder Ejecutivo tambin fijaba
el precio de la leche fluida al consumidor, buscando garantizar su
disponibilidad y accesibilidad. A mediados de los aos setenta, el
precio de la leche industria fue liberalizado y, en los primeros meses de 2008, se hizo lo propio con el precio de la leche cuota. Por lo
tanto, actualmente, el nico precio regulado de este sector atae a
la leche fluida para el consumo.
El decreto ley 15640, del 4 de octubre de 1984, modifica la composicin y competencias de la Junta Nacional de la Leche quitndole algunas funciones de ejecucin y dndole un mayor carcter de asesor
al Poder Ejecutivo. De esta forma, la Junta pasa a tener competencia
consultiva en los asuntos relacionados con la produccin y negociacin de la leche y derivados, y se le comete mantener relaciones con
autoridades pblicas nacionales y extranjeras, entidades privadas
y particulares, pudiendo a tal efecto otorgar mandatos generales y
especiales. Esta Junta, que funcionara en el mbito de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, estaba integrada por
tres delegados del Poder Ejecutivo, dos por los
Municipios, dos por CONAPROLE, dos por las
empresas pasteurizadoras y dos ms por los
productores. Este decreto tambin desactiva
el monopolio de CONAPROLE para el abastecimiento de leche fluida en Montevideo,
pero establece la exigencia de que las industrias que participen de este mercado
cuenten con una capacidad de pasteurizacin y abastecimiento superior
a los 100.000 litros diarios de leche.
La ley 17243, del 29 junio de 2000, titulada de Servicios pblicos y privados, seguridad pblica y condiciones
en las que se desarrollan las actividades productivas, incluy una seccin sobre CONAPROLE. All se eliminan los representantes del Estado en
el directorio y el cargo del sndico del

BROU que cumpla funciones de fiscalizacin de la empresa. Tambin se elimina la obligacin de rendir cuentas al Estado, debiendo
hacerlo solamente a la Asamblea de Productores.
La ley 18242, Ley de Lechera, aprobada a fines de 2007, cre el Instituto Nacional de la Leche (INALE), que sustituye a la Junta Nacional
de la Leche como organismo consultivo y de negociacin. El INALE
tiene cometidos de asesoramiento al Gobierno en poltica lechera,
coordinacin, articulacin y promocin del desarrollo de la produccin del sector. Su Consejo Ejecutivo est integrado por delegados
del Poder Ejecutivo (Ministerio de Ganadera, de Industria, de Economa y Finanzas y de Relaciones Exteriores), de las gremiales de
productores remitentes de leche, delegados de la industria lctea y
de los productores artesanales.
Respecto al desarrollo sectorial
El primer objetivo de la poltica de apoyo al sector lechero estaba
referido a asegurar el abastecimiento del mercado interno de productos lcteos de calidad. Pero a partir de mediados de la dcada
de los setenta se produce la segunda expansin del sector lechero.
A impulsos de la poltica econmica del momento se incentivaron
las exportaciones a travs de diferentes instrumentos que fueron
variando en el perodo considerado.
Como ya se ha mencionado, se producen cambios importantes en
la base agropecuaria, en el desarrollo industrial y en la composicin
de los mercados. Satisfecho el objetivo de abastecimiento de leche
pasteurizada a la poblacin, se comienzan a destinar volmenes
crecientes de leche a la produccin de derivados y a la exportacin.
Los cambios en la base agropecuaria estn sustentados por la disponibilidad de un paquete tecnolgico basado en la utilizacin de
pasturas mejoradas que el Estado haba desarrollado inicialmente
para la produccin ganadera de carne pero que obtena sus mejores
resultados productivos y econmicos en las zonas lecheras.
Los modelos de produccin que pautan en cierta medida el carnet
de ruta de innovacin tecnolgica sectorial fueron elaborados en
sus orgenes sobre la base de la investigacin realizada en la rbita del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca y la Facultad de
Agronoma. Posteriormente en 1989 se cre el Instituto Nacional de
Investigaciones Agrcolas (INIA), que retoma y profundiza la investigacin en el sector y otras actividades afines. Finalmente una de las
decisiones ms importantes del Gobierno en el quinquenio anterior
ha sido promover el desarrollo tecnolgico, mediante la creacin
del Gabinete Interministerial de la Innovacin. Como resultado del
anlisis y diagnstico realizado, el Gabinete recomend la creacin
de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), la cual
tiene como cometido central la promocin y fomento de la ciencia,
tecnologa e innovacin, mediante la coordinacin interinstitucional
en forma transversal, articulando las necesidades sociales y productivas con las capacidades cientficas y tecnolgicas.
Diversas instituciones pblicas contribuyeron a la difusin del cambio tcnico en los tambos: comienzan los programas de apoyo a
la produccin familiar (o de poltica focalizada), asistencia crediticia
pblica, el apoyo a los servicios de asistencia agronmico-veterinaria de la industria y las organizaciones de productores, etc. Paralelamente se empiezan a apoyar instancias de formacin laboral y
tcnica para productores, trabajadores y profesionales vinculados a
la lechera en aspectos productivos, de organizacin y gestin.

El papel del Estado tambin incide sobre la competitividad del sector,

con roles tales como:
La funcin de contralor sanitario de animales lecheros y certificaciones de tambos.
El desarrollo de caminera apropiada para el transporte de insumos para la produccin y leche para las plantas y la electrificacin rural. En la actualidad la mayora de los tambos cuentan
con electrificacin rural. El cambio tuvo la doble cualidad de
contribuir al desarrollo de la actividad, pero tambin mejorar las
condiciones de vida de los residentes en el rea rural.
La implementacin en 1995 del Sistema Nacional de Calidad
(SNCL) y a partir de 1997 la leche se calific de tal manera que
si la industria paga por calidad, debe hacerlo ajustndose a las
pautas establecidas por el SNC. La forma de premiar la mejor
calidad depende de cada industria y est en funcin directa del
tipo de producto elaborado. A partir de este ao (2013) el SNCL
estar en la rbita del INALE. La leche recibida por las empresas lcteas para su posterior procesamiento industrial deber
cumplir con un mnimo de grasa de 2,9 gramos cada 100 cc y
protenas de 2,7 gramos cada 100 cc. El ltimo decreto indica
que el recuento bacteriano mximo permitido por mililitro ser
de 500.000 y de 800.000 para las clulas somticas. Al ao de
entrada en vigencia del decreto, el recuento lmite de bacteriano
bajar a 300.000 y el de clulas somticas a 600.000. Finalmente, a los tres aos de la nueva normativa el mximo permitido en
el primer caso ser de 100.000 y de 400.000 para las clulas
somticas.
La realizacin acuerdos bilaterales, tratados comerciales y el
apoyo a misiones de promocin y ventas para facilitar las exportaciones. Acuerdos con Argentina y con Brasil desde la dcada
de 1970, acuerdos con ALADI en la dcada de 1980, Irn, Rusia,
participacin en el MERCOSUR a partir de 1991, acuerdos con
Mxico en 2003, acceso al mercado cubano en 2005, acuerdos
con Venezuela, Corea del Sur y recientemente participacin en
el mercado chino.
La aplicacin de reducciones arancelarias para la importacin de
maquinaria y equipos vinculados al sector lechero.
Finalmente se deben mencionar dos elementos claves en esta breve
resea de la trayectoria de polticas y medidas:
La alta exposicin del sector lechero uruguayo al mercado internacional de lcteos (uno de los ms complejos) junto con
las situaciones de crisis econmica y climtica por las que ha
atravesado el pas motiv que en diferentes circunstancias el
Gobierno instrumentara apoyos financieros directos a la lechera.
Quizs los ms relevantes sean los fondos de financiamiento de
la actividad lechera. En noviembre de 2002 se cre por Ley el
Fondo de Financiamiento de la Actividad Lechera, que tuvo como
destino financiar la produccin de leche y atender deudas de
los productores con el Banco de la Repblica (luego de la crisis
y devaluacin de junio de 2002). En el ao 2007 se conform
un nuevo fondo, llamado Fondo de Financiamiento y Desarrollo
Sustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL), a travs de la ley
18100. Esta ley cre un Fideicomiso Financiero Fondo Lechero
(FFAL II), con el producido de una prestacin pecuniaria que se
paga en la primera enajenacin de la leche (remisin a plantas
industriales, importacin, etc.). En esta oportunidad, el objetivo
no fue abatir deuda de los productores sino ms bien inyectar
liquidez al sector y financiar su crecimiento.

Desde la dcada de 1980 hasta la actualidad se han desarrollado

varios mecanismos para que los productores familiares saquen
de sus predios la recra de reemplazos de animales lecheros, y
liberen as tierra a los efectos de incrementar las cantidades de
animales en ordee, lo cual redunda en una mayor produccin
de leche y mejora en su economa. Los reemplazos se remiten a
los llamados campos de recra, que son unidades de produccin
que se especializan en la recra asociativa de terneras y vaquillonas de una cantidad de productores lecheros. Esta estrategia
asociativa ideada por las organizaciones de productores y de
apoyo planteaba la utilizacin de tierras del Estado mediante la
forma de arrendamiento. La poltica, que se ha mantenido y en
forma paulatina va creciendo, es la modalidad donde la tierra del
Estado est asignada al Instituto Nacional de Colonizacin (INC)
y este organismo estatal le arrienda los campos a las organizaciones de productores lecheros. Actualmente est compuesta
por trece campos que funcionan en tierras del Estado, ocupan
una superficie de 17.000 hectreas y son usados por unos 620
pequeos y medianos productores. En esos campos hay aproximadamente 15.000 vaquillonas lecheras.

Figura 8
Breve esquema de las polticas pblicas vinculadas al sector lechero
1935-1975
1935: Creacin de
CONAPROLE
Promocin de la
lechera para abastecer
mercado interno
Sistema tarifado de
precios para dar
estabilidad al sistema
Primera Junta Nacional
de la Leche

1975-2000
Apoyo a exportacin
Caminera y
electrificacin
Primeros campos de
recra

2000-2013
Creacin de fondos de
financiamiento
Programas de apoyo
focalizados
Nueva Ley de Lechera

Sistema Nacional de
Calidad de la Leche

Fin de los precios

tarifados al productor.

Nuevo rgimen de venta

de leche fluida en el
pas.

Creacin del INALE

Creacin del INIA

Atencin a nueva
agenda: seguros,
cambio climtico,
inocuidad, conservacin
recursos naturales, etc.

Fuente: Elaboracin propia con base en diferentes fuentes.

Programas de fortalecimiento institucional

2.4. Un elemento distintivo:

Las estrategias asociativas en el sector lechero
La competitividad de la cadena lctea depende de las caractersticas
de cada eslabn y de la articulacin que se ha logrado entre cada
uno de ellos. La caracterstica de alta perecibilidad del producto primario (leche), impone un rol clave a la relacin entre la fase primaria
y el complejo agroindustrial. Esto ha determinado la conformacin
de una caracterstica muy particular a este sector, que refiere a una
fuerte tradicin de cooperacin y organizacin en sistemas asociativos, que ha permitido el desarrollo del sector y su consolidacin
como uno de los ms integrados, y referente obligado como modelo
a seguir por otros sectores de la produccin agropecuaria uruguaya.
Este modelo de integracin que no es patrimonio del Uruguay y se
puede observar en todos los pases lecheros permite asegurar la
disponibilidad de una materia prima altamente perecedera con una
relativa estabilidad en el mediano plazo.
Con este modelo se desarroll la Cooperativa Nacional de Productores de Leche, que se trasform en la mayor empresa del sector, con
ms del 60 % de la remisin de leche y asimismo constituyndose
en la principal empresa privada del Uruguay. Sin embargo, la propia
creacin de CONAPROLE como instrumento de una poltica pblica
para solucionar diversos aspectos (abastecimiento de leche pasteurizada, desarrollo del sector, etc.), fue posible porque previamente
en 1933 se haba creado la Asociacin Nacional de Productores de
Leche (ANPL). Esta fue la impulsora de la creacin de una cooperativa, a la que dio sustento societario y movilizador. Resulta claro que,
desde el ao 1935, la lechera cont con un mbito de discusin y de
incidencia para la contribucin a la generacin de polticas hacia su
sector. Es obvio que durante ese largo perodo de tiempo su grado de
incidencia fue variable, dependiendo de la voluntad de los diferentes
gobiernos. Sin embargo, ha ido generando una prctica de cooperacin institucional que se vuelve un factor clave de explicacin de
su desarrollo.
La empresa ms grande, en tanto cooperativa, brind apoyo para la
reconversin y cambio tcnico de sus productores socios a travs de
la formacin de grupos de productores, que reciban asesoramiento
tcnico y bonificaciones en su produccin, como estmulo a su participacin en los grupos. Tambin cre una empresa, PROLESA, para
la compra de insumos como raciones balanceadas, granos, semillas,
productos veterinarios, que luego financia a sus socios.
Esta modalidad de relacin entre industria y productores implantada por CONAPROLE estableci prcticas institucionales que fueron
adoptadas en el conjunto de las plantas procesadoras, ya que se
han constituido en importantes estrategias de fidelizacin. El nivel de
integracin y articulacin alcanzado entre las empresas del sector
(las cooperativas y las no cooperativas) con los productores, es sin
duda una fortaleza importante que le da competitividad al rubro. Las
empresas lecheras han desarrollado un sistema de servicios al productor, tales como asistencia tcnica agronmica y veterinaria, insumos, crditos, pago de impuestos, otros servicios, etc., con lo que
adems de contribuir a la consecuencia de los productores, facilitan
la gestin y el desarrollo de estos. Esta relacin empresa-productor,
articulando con otros servicios de apoyo, ha sido histricamente un
patrimonio de la lechera, y sin dudas ha contribuido a la competitividad del rubro.
Por otra parte, frente a los grandes desafos de los productores (problemtica de la tierra y crecimiento en produccin por una mayor
tecnificacin), las gremiales lecheras han instrumentado estrategias

asociativas que fueron relevantes para atenuar los posibles efectos

sociales negativos de la modernizacin sectorial y los cambios en el
sector agropecuario. Estas iniciativas, que surgen como respuestas
de las necesidades de sus asociados por las organizaciones de productores, en muchos casos fueron respaldadas y amplificadas por la
institucionalidad pblica agropecuaria (un caso emblemtico es el
de los campos de recra).
Las organizaciones gremiales lecheras como tales actan en representacin de los intereses y el desarrollo de sus productores socios,
brindan informacin y capacidad de anlisis en temas comunes tanto sectoriales como nacionales y generan capacidad de propuesta
conjunta. Pero tambin cumplen diferentes funciones asociadas a
su objetivo gremial. As, tempranamente desarrollaron una multiplicidad de servicios vinculados fundamentalmente a experiencias
asociativas que permitan superar limitantes de escala, facilitar la
gestin o la transferencia de tecnologa y brindar asistencia financiera de sus asociados.
A continuacin se presenta la significacin de tres estrategias asociativas impulsadas por las gremiales lecheras en las ltimas tres
dcadas:
Estrategia Finalidad Impacto
Sistemas de recra de
reemplazos lecheros
cooperativos.
Innovacin que
comienza en la
dcada de 1980.

Servicios de maquinaria colectivos.

Innovacin de
impacto en la
dcada de 1990.

Mejorar la recra de
terneras y vaquillonas
de un n de predios
lecheros familiares.
Aumentar n de VO.
Incorporar mejoramiento gentico.

Prestacin de
servicios para labores
que insumen un
equipamiento que los
productores familiares
no pueden tener por
razones de escala
pero que hace a su
desempeo productivo
y econmico.

13 campos de recra
arrendados al INC.
17.000 hectreas
600 usuarios (40 %
de los usuarios
potenciales)
15.000 vaquillonas
(50 % de la demanda
potencial)
Actualmente los servicios de maquinaria
trabajan en unas
25.000 hectreas de
1.300 productores.
Esto es un 40 % de
las hectreas sembradas y un 50 % de los
usuarios potenciales.

Referencia de
tarifas para servicios de
terceros.
Suministro de
raciones y granos.
Innovacin de la
primera dcada
del 2000.

Produccin colectiva
de granos forrajeros
para hacer reservas
como grano hmedo,
con operativa de
transporte y acondicionamiento en el
establecimiento del
productor.
Compra conjunta
de granos.

No son significativas
respecto al total
producido (10 %) pero
alcanzaron el 25 %
del total comercializado por el sector
lechero y atienden a
21 % de los usuarios
potenciales (la mayora de los productores
de menor escala).

Atiende tendencia de
mayor peso en la dieta
de los concentrados.
Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de Gabriel Giudice y Adrin Tambler, La competencia por la tierra de los productores lecheros familiares lecheros del Uruguay y sus estrategias
para enfrentarla, CCU, 2011.

Captulo 3. Los desafos futuros de la lechera uruguaya: Implicancias para la institucionalidad sectorial
La agenda del sector lechero uruguayo est compuesta de temas
actuales y futuros que pautarn su desarrollo en los prximos aos.
Algunos de estos estn vinculados a temticas estructurales que el
pas an debe superar, otros son la consecuencia del claro sesgo
exportador y los desafos que ello implica en un mercado altamente
competitivo como el lcteo, y otros son consecuencia de cuestiones
globales (como la variacin y cambio del clima). La necesidad de polticas es algo tan dinmico como el concepto de desarrollo. Nuevas
restricciones y oportunidades requieren de una nueva generacin
de polticas.
A continuacin se presenta una breve enumeracin de algunos de
los principales temas de la agenda:
Mecanismos de acceso al recurso tierra: La lechera en trminos
generales ha optado por controlar el recurso tierra bajo la combinacin de dos modalidades en forma paritaria: propiedad y arrendamiento del recurso. De las 850.000 hectreas que actualmente se
destinan a la lechera, un 46 % se explotan bajo el rgimen de propiedad, otro 46 % bajo la forma de arrendamiento, y el 8 % restante
bajo otras formas (pastoreo, medianera, aparcera, etc.). La tierra
est en la base de competitividad del sector lechero; este recurso se
vuelve ms o menos restrictivo segn la tecnologa disponible. Por
ello, la necesidad por la tierra adquiere relevancia en la medida que
la brecha tecnolgica se va reduciendo. Una vez que los productores
agotan la adopcin de nuevas tcnicas para mejorar la productividad
y la competitividad, comienzan a pujar por la tierra disponible como
ltima alternativa a seguir creciendo y reduciendo de esta forma los
costos unitarios de produccin. Un tercio de los productores ms
eficientes de la lechera nacional son familiares y tienen fuertes restricciones de tierra. Este sector de productores familiares es uno de
los grupos objetivo prioritarios de la poltica pblica. A tales efectos
el Estado est instrumentando dos fideicomisos financieros: uno en
la rbita del Instituto Nacional de Colonizacin para la compra de tierras con destino a la creacin de colonias y de campos de uso asociativo para productores familiares y asalariados rurales de diversos
rubros pero con una opcin preferencial para la actividad lechera; el
otro es instrumentado por el Ministerio de Ganadera, Agricultura y
Pesca y tiene como destino especfico facilitar el acceso a tierra a
productores lecheros.
Mejorar y ampliar los sistemas de transferencia tecnolgica y extensin:
A nivel del sector primario si bien el cambio tcnico ha sido
uno de los pilares de la evolucin de la lechera uruguaya, es
posible an observar que independientemente del tamao y
tipo de empresa (familiar o no) la base productiva est integrada por predios con diferentes niveles tecnolgicos, y hay
grupos que presentan un importante grado de rezago relativo. Por otra parte, si bien el Gobierno ha venido desplegando
un conjunto creciente de programas de apoyo a la produccin
familiar (y por ende a la lechera familiar), es posible observar que los establecimientos de menor escala en superficie
(menos de 200 hectreas) reciben proporcionalmente menos
asistencia tcnica que los de ms escala (64 % para productores de menos de 50 hectreas, 78 % para productores que
tienen entre 51 y 199 hectreas, contra ms del 95 % del resto).
A nivel del sector industrial tambin se plantea la necesidad de
contar con sistemas de transferencia tecnolgica que permitan

mejorar la capacidad y eficiencia de produccin de las industrias lecheras, especialmente a las de menor porte (mipymes
lecheras) que cumplen un rol importante fundamentalmente en
el mercado interno.
Promover la renovacin generacional de productores y trabajadores: El sector agropecuario uruguayo en general y el lechero en
particular no escapan al fenmeno de migracin del campo a la ciudad o (en aos ms recientes y fruto de la mejora en el empleo y
las remuneraciones a nivel urbano o el desarrollo de otros rubros)
del pasaje de los trabajadores familiares y asalariados a otras actividades. Revertir o mitigar este proceso supone la implementacin
de una serie de polticas y acciones que tanto el Gobierno como las
organizaciones de productores vienen trabajando en conjunto.
Investigacin y desarrollo:
Anlisis de estrategias de intensificacin sustentables: Se plantea el desafo de brindar nuevas respuestas tecnolgicas que integren las diferentes dimensiones (incremento de la produccin
sustentable econmicamente y ambientalmente) involucradas.
Trabajo conjunto entre INIA, INALE, Universidad de la Repblica,
servicios y redes de asistencia tcnica de industrias, organizaciones de productores y organizaciones de apoyo.
Profundizar en los aspectos de gestin y organizacin predial. Trabajo conjunto entre MGAP, INALE, organizaciones de productores.
Apoyos a la innovacin asociativa, esto es, a la identificacin y
validacin de nuevas estrategias de cooperacin sectorial. Trabajo conjunto entre MGAP, INALE, INC, organizaciones de productores, organizaciones de apoyo.
Investigacin e innovacin en productos y tecnologa industrial:
Temtica siempre presente en uno de los sectores productivos
agroindustriales donde ms se innova a nivel mundial. Involucra
acciones de diferentes ministerios (Industria, Agricultura), el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU), la Universidad de la
Repblica y la reciente creada Universidad Tecnolgica (UTEC).
Capacitacin de recursos humanos: Delinear programas de capacitacin que alcancen a todos los actores del proceso de produccin
de leche. En este punto se destaca el acuerdo de trabajo entre el
INALE y el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Ocupacional
(INEFOP) para la formacin de trabajadores de la lechera, los apoyos
en formacin organizacional instrumentados en el marco del Programa de Fortalecimiento Institucional del MGAP-INALE, etc. Tambin
cobra especial importancia la accin de la Escuela de Lechera de la
Universidad de Trabajo (formando tcnicos lecheros industriales) y
el potencial que ofrece la reciente creada UTEC que ha definido que
una de sus primeras carreras ser la de tecnlogo lcteo.
Manejo sustentable de los recursos naturales: Uruguay necesita
disponer de indicadores que certifiquen que los sistemas de produccin de leche son ambientalmente balanceados. En este sentido
se viene trabajando en estandarizar y promover el tratamiento sistemtico de efluentes y acumulaciones de estircol as como en el
monitoreo del balance de nutrientes en suelo y agua a nivel de los
sistemas lecheros, micro y macrocuencas.
Adaptacin a la variabilidad y cambio climtico: establecer los
instrumentos y programas de apoyo a las medidas de adaptacin.

El MGAP junto con el INALE viene trabajando la factibilidad de la

incorporacin del riego en la lechera, la implementacin de seguros
de riesgo climtico sobre la base de ndices, etc.
Nuevos mecanismos de financiamiento acordes para los nuevos
desafos: La volatilidad de precios y los riesgos climticos determina
la necesidad de trabajar en nuevos instrumentos (innovadores en su
concepcin y diseo) que operen como un apalancamiento positivo
del desarrollo sectorial.
Diversificacin de mercados de exportacin: Como ya se ha sealado, la cooperacin pblico-privada para la apertura y consolidacin
de los mercados de exportacin del sector lcteo es fundamental. La
poltica del Gobierno uruguayo ha sido sostenida en trminos de la
promocin sectorial a nivel internacional. La mayora de los mercados a los cuales exporta el sector lechero uruguayo han sido fruto de
acuerdos comerciales gubernamentales con pases que implican intercambio de bienes y por lo tanto fijacin de prioridades en trmino
de polticas. Supone un trabajo conjunto del MGAP, la Cancillera, el
INALE, el Instituto Uruguay XXI (de promocin del pas en el exterior)
y las industrias lecheras.
Como se puede apreciar, la mayora de los temas no solo suponen un
desafo para la institucionalidad pblica vinculada, sino que tambin
implican la profundizacin y mejora de las estrategias asociativas y
de cooperacin sectorial. Tres ejemplos para ilustrar lo anterior:
El Consorcio Regional de Innovacin (CRI) consiste en la integracin de actores pblicos y privados, bajo el formato de consorcio, en torno a la problemtica productiva de un mbito regional
previamente definido y con el foco puesto en la Innovacin de los

sectores involucrados. El consorcio constituye un desarrollo articulado de actividades entre empresas e instituciones pblicas,
mediante una alianza pblico-privada, cuya finalidad es fortalecer el conocimiento cientfico tecnolgico para que se traduzca
en valor econmico y social. La fuerte interaccin entre la investigacin y los usuarios de la tecnologa es la clave en el proceso
de cambio e innovacin. Una de las primeras alianzas de este
tipo es el CRI Lechero del Litoral, que involucra a la Facultad de
Agronoma, el INIA, el LATU, las industrias lecheras de la regin
y las organizaciones gremiales de productores. El CRI realiz su
primer plan estratgico en el ao 2011.
Frente a las nuevas temticas productivas emergentes se plantean nuevos desafos para las estrategias asociativas. La preservacin de bienes pblicos como la calidad del agua en cuencas
lecheras puede suponer la prestacin de servicios de recoleccin de residuos lquidos y slidos de las piletas de tratamiento
de efluentes de los tambos. Este servicio puede ser instrumentado por las organizaciones de productores con apoyos estatales.
Esta temtica viene siendo trabajada entre la Direccin Nacional
de Medioambiente, el INALE, el MGAP y las organizaciones de
productores.
La utilizacin del riego como medida de adaptacin a la variabilidad y cambio climtico supone un proceso de validacin que se
est iniciando en la aplicacin de esta tcnica en campos de uso
asociativo para la produccin de reservas, granos y forrajes. La
experiencia de implementacin de los sistemas de riego es apoyado por el MGAP y muchos de estos campos son del Instituto de
Colonizacin que los arrienda a organizaciones de productores.

Captulo 4. Sntesis interpretativa

El objetivo de este captulo es realizar una breve sntesis interpretativa del proceso de desarrollo del sector lechero uruguayo, tratando
de identificar algunos de los elementos que pueden ser tiles ms
all del contexto nacional.
Como se ha buscado demostrar, en los orgenes del proceso uruguayo los fundamentos que sustentaron la aplicacin de ciertas polticas
pblicas son muy similares a la realidad an presente en numerosos
pases de la regin: necesidad de abastecimiento de un alimento
bsico en forma saludable y a un costo razonable para la poblacin,
necesidad de contar con un eslabn productivo sustentable (segn
las posibilidades agroecolgicas y de recursos naturales) que opere
como factor de desarrollo territorial, que est articulado y que asegure mnimamente la soberana alimentaria.
Ms all de que la lechera uruguaya se realiza en una regin de
clima templado y dotada de muy buenos recursos naturales para
ello (lo cual es una clara fortaleza), las caractersticas de su desarrollo se explican mejor por la aplicacin sostenida en el tiempo
de un conjunto de polticas pblicas, la temprana incorporacin de
estrategias societarias cooperativas a nivel industrial (que signaron
el tipo de desarrollo sectorial) y la especializacin productiva de un
conjunto relativamente importante de productores medianos y pequeos (la mayora familiares) que tuvieron la capacidad y el apoyo
para implementar diferentes estrategias asociativas tendientes a
atenuar los posibles impactos negativos del proceso de modernizacin tecnolgica.

4.1. El rol de las polticas pblicas

Una definicin sinttica de poltica pblica es la que la considera
como un programa de accin de una autoridad dotada de poder poltico y de legitimidad gubernamental que afecta (abarca) a un sector
de la sociedad o bien a un espacio geogrfico determinado.
El mantenimiento de ciertas polticas a lo largo del tiempo junto con
una integracin del sector de carcter positivo (presencia cooperativa) gener una institucionalidad adecuada a los requerimientos de
crecimiento de un sector como el lechero.
En efecto, las caractersticas del producto y el ciclo productivo de la
lechera requieren de un conjunto de polticas activas y estables que
habiliten su desarrollo. La experiencia de Uruguay indica que una
de las estrategias clave, desde la rbita de la poltica pblica, fue
la creacin de un marco normativo institucional que facilitara el ordenamiento sectorial y diera un escenario estable para el desarrollo
lechero. Esto supuso:

y evolucin del sector (actualmente ya no rige para el pago de

leche al productor y solo se mantiene para asegurar el precio al
consumidor de leche pasteurizada).
La participacin activa del Estado, que fue variando su carcter
en funcin de la evolucin sectorial, desde un claro rol interventor en sus etapas iniciales a un rol ms promotor y articulador de
las capacidades pblico-privadas en el presente.
El fomento de la cooperacin al interior del sector pblico y de
las alianzas estratgicas que se puedan formar con el sector
privado y las organizaciones sociales involucradas. La institucionalidad pblica generada tuvo desde sus inicios un componente
de articulacin interinstitucional tanto en la rbita estatal como
con el conjunto de los sectores involucrados.
La provisin de bienes pblicos necesarios para la produccin
lechera, tales como la tecnologa y la sanidad agropecuaria, la
transferencia tecnolgica, etc. En este sentido es clave contar
con alternativas tecnolgicas adecuadas a las caractersticas
ambientales, econmicas, sociales y culturales de cada pas.
Pero la tecnologa disponible es condicin necesaria pero no suficiente si no existen sistemas de transferencia que potencien las
capacidades pblicas con las privadas (trabajo en red y fomento
de la cooperacin tcnica).
La implementacin de polticas pblicas especficas dirigidas a
facilitar la produccin tales como el crdito, el diseo de sistemas de apoyo financiero en los momentos crticos (fruto de crisis
de precios, econmicas del pas o por inclemencias climticas),
el acceso al recurso tierra o la inversin en la infraestructura
necesaria (caminos, electrificacin, servicios), etc.
La implementacin de polticas comerciales adecuadas a cada
momento sectorial y la utilizacin de diferentes instrumentos de
acuerdo con estas.
Polticas pblicas dirigidas a proteger y apoyar a la produccin
lechera familiar. La experiencia uruguaya ratifica la creciente
opinin regional de que los productores lecheros familiares son
una fortaleza y no un problema sectorial. Por un lado, una adecuada articulacin de la cadena les permite a los productores
familiares generar condiciones de ingresos y calidad de vida que
otros rubros no posibilitan. Por otra parte, aseguran un volumen
de leche clave para las industrias que no se modifica por eventuales coyunturas de mercado.

4.2. El rol de una institucionalidad de carcter

cooperativo-asociativo

La creacin de CONAPROLE (una experiencia temprana de fusin

de industrias bajo la forma de cooperativa que actualmente es
practicada en diferentes pases) que, a la par de fortalecer el
rea industrial, estableci un tipo de relacionamiento industriaproductor ms articulado y transparente.

El sector lechero uruguayo estuvo signado en las ltimas dcadas por

un crecimiento en produccin y productividad, manteniendo un pool
de pequeos productores familiares y siendo liderado por una cooperativa que insert al complejo agroindustrial a nivel internacional.

El aseguramiento de ciertas porciones del mercado interno hasta que el sector y la empresa se consolidaran (monopolio de la
venta de leche pasteurizada en Montevideo por casi 50 aos).

La caracterstica de liderazgo de la produccin cooperativa en el

sector no es patrimonio exclusivo del Uruguay, sino que est presente en la mayora de los pases mayores productores de leche. A pesar
de que estos pases difieren mucho en trminos de tamao, poltica agrcola, estructura del sector primario, sistemas de produccin,
productividad y costos de produccin, tienen una caracterstica comn: el primer manejo de la leche (la recogida de leche y su primer
procesamiento) est dominado por cooperativas de productores.

La implementacin de un sistema tarifado de precios de la venta de leche pasteurizada que aseguraba un equilibrio entre los
diferentes componentes de la cadena (productor-industria-consumidor). Este sistema fue variando de acuerdo con la realidad

Uno de los aspectos claves que se identifican en el caso uruguayo

es que la presencia de liderazgo cooperativo, contribuy a generar
un nivel de integracin y articulacin entre las empresas del sector
(las cooperativas y las no cooperativas) con los productores que la
transform en una fortaleza importante sectorial. En este sentido la
prestacin de diversos servicios refuerza la estrategia de fidelizacin
de los productores:
Provisin de insumos que mejora capacidad de compra y/o facilita su acceso a productores de menor escala.
Muchas veces son fuente de financiamiento (generalmente de
insumos pero tambin de inversiones como tanques de fro) de
los productores.
Brindan asistencia tcnica y/o bonifican el precio de la leche para
facilitar que los productores incorporen la asistencia tcnica.
Quizs uno de los elementos ms importantes es que operan
como agentes de retencin para el pago de crditos, de servicios prestados por sus organizaciones gremiales, de pago de
arrendamientos, etc. Este elemento facilita los dispositivos administrativos y financieros de los productores y sus proveedores.
En otro orden, las estrategias asociativas a nivel de la produccin
primaria son herramientas tiles para atemperar las tendencias excluyentes del cambio tcnico. El proceso de modernizacin y creci-

miento de la produccin muchas veces impone exigencias crecientes de recursos, escala y gestin.
Una buena parte de los productores familiares no pueden incorporar
por s solos estas tecnologas pero s es viable cuando lo hacen en
forma asociativa. Los campos de recra de reemplazos lecheros, la
maquinaria en comn, los campos de produccin de granos y forrajes con riego y otras opciones son respuestas a necesidades objetivadas de la produccin familiar.
Estas necesidades varan de acuerdo con el momento, modelo productivo y caractersticas de cada emprendimiento. La clave est en
lograr una institucionalidad facilitadora para la concrecin e innovacin de estos procesos.
Tambin se ha comprobado que los efectos de las estrategias asociativas son ms viables y sustentables si se dan en complejos integrados, con una trama institucional diversa y con un marco de
polticas estables.
Finalmente es conveniente aclarar que las estrategias de cooperacin-articulacin no significan inexistencia de intereses diversos
entre los diferentes actores de la cadena. Vale decir que un complejo articulado no elimina el conflicto de intereses (tampoco es su
finalidad), sino que le da un marco institucional adecuado para su
resolucin, en el cual el Estado cobra un rol fundamental.

ANEXO: Informacin complementaria

Informacin sobre el abastecimiento de leche y productos lcteos a
la poblacin.

Rol de la transferencia tecnolgica y las estrategias asociativas

en la lechera familiar

El objetivo de incrementar el consumo de leche pasteurizada en

Montevideo se logr rpidamente. Se pas de 53 millones de
litros en 1936 a 166 millones en 1960 para luego crecer y mantenerse estable en los 200 millones de litros.

Como se ha sealado, el sector lechero no ha escapado a la

tendencia general de la disminucin del nmero de establecimientos agropecuarios que opera en el pas y la regin. Si bien
las acciones de transferencia tecnolgica y/o la implementacin
de estrategias asociativas para superar problemas de escala no
frenan este proceso, es claro que han sido efectivas para mitigarlo. Para un sector de productores familiares estas estrategias
fueron relevantes para seguir en el circuito productivo y mejorar
sus ingresos.

Hacia la dcada de 1970 se fue capaz de abastecer al mercado

de productos de buena calidad adecuados al consumo de masa
impidiendo que, como sucedi en otros pases latinoamericanos,
este mercado fuera captado por las trasnacionales.
El Uruguay es el pas de Latinoamrica que registra el mayor
consumo anual per cpita de leche equivalente (fluida y como
productos): 250 litros
Uruguay es uno de los pases donde el costo de la leche pasteurizada a la poblacin es ms bajo.

Figura 11
Tasa anual de reduccin de explotaciones lecheras (%)
14
12
10
8

Figura 9
Consumo de litros de equivalente leche por persona y por ao

6
4

150

Nueva Zelanda

Uruguay-8

Uruguay-18

Francia

Irlanda

Austria

EUA

Holanda

Suecia

Unin Europea

Italia

Fuente: M. Taverna 2009 con base en (GEB/IE 2006, ADP 2007, USDA 2007)

100

Bolivia

Per

Guatemala

Panam

R. Dominicana

Cuba

Nicaragua

Paraguay

Honduras

Mxico

El Salvador

Ecuador

Venezuela

Chile

Colombia

Brasil

Costa Rica

Uruguay

50

Fuente: FAO-FEPALE, Situacin de Amrica Latina y el Caribe 2011.

Figura 10
Precio del litro de leche pasteurizada al consumidor (USD por litro)
1,2
1,1
1
0,9
0,8
0,7
0,6

Fuente: FAO-FEPALE, Situacin de Amrica Latina y el Caribe 2011.

Promedio

Uruguay

Paraguay

Panam

Mxico

Honduras

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Brasil

Argentina

0,5
0,4

Reino Unido

200

Argentina

Litros de equivalente leche

por persona y por ao

250

Dinamarca

300

Espaa

Los productores familiares ms productivos se ubican entre los

300.000 y los 400.000 litros de produccin anual y representan
en la actualidad en torno al 20 % de la poblacin de remitentes.
La tecnologa disponible permite que estos logren una mayor
produccin y remuneracin del trabajo familiar. En contrapartida
supone una fuerte capacidad de gestin y produccin y cierta
vulnerabilidad a los cambios de precios (de la leche y de los
insumos), as como a las inclemencias climticas.

Bibliografa
Azar. P., M. Espino, S. Salvador. Uruguay: Cambia el comercio, la
produccin y el trabajo: Cambian las relaciones de gnero? El
caso del sector lcteo. Montevideo: Red de Gnero y Comercio,
diciembre de 2008.

Cuadro 2
Comparacin de dos modelos de produccin lechera familiar
(promedio y avanzado)

Produccin
leche
Produccin
carne
Produccin
leche equiv.
Superficie
lechera
Superficie total
Vacas ordee
Vacas masa
Relacin VO/VM
Carga
Productividad
animal
Productividad
animal
Productividad
tierra
Productividad
tierra

Barbato de Silva, C., C. Paolino (comps.). Una dcada de cambio en

la lechera uruguaya. Montevideo: CINVE-Ediciones de la Banda
Oriental, 1987.

Modelo familiar
promedio

Modelo familiar
avanzado

litros/ao

318.884

359.844

kilos/ao

9.370

8.775

litros/ao

384.474

421.269

Bertamini. F., J. Fernndez, J. C. Gilles, A. Pedemonte. Conociendo

el sector de la micro, pequea y mediana industria lctea del
Uruguay. Montevideo: MIEM, Direccin Nacional de Artesanas,
Pequeas y Medianas Empresas - Instituto Nacional de la Leche,
2012. Disponible en www.inale.org.
Consorcio Regional de Innovacin de la Cadena Lctea del Litoral. La
cadena lctea en Uruguay: planeamiento estratgico para el litoral
oeste, 2012. Disponible en www.inale.org.

Indicadores

Hectreas

114

76

Hectreas

114

79

Cabezas
Cabezas

54
69
0,78

50
60
0,84

VM/ha lechera

0,61

0,79

litros/VO/da

16,2

19,7

litros /VM

4.622

6.025

litros /ha lechera

2.809

4.752

litros equiv./ha
total

3.373

5.366

Ingreso por
mes disponible
Salarios mnimos
para remunerar
nacionales**
trabajo familiar*

Fuente: Elaborado con informacin de DIEA e INALE.

DIEA-MGAP. La lechera comercial en Uruguay. Contribucin a su conocimiento. Montevideo: 2003.

La produccin lechera en el Uruguay (Encuesta 2007).
Montevideo: 2009. Disponible en www.mgap.gub.uy.
Anuario estadstico agropecuario 2012.
Disponible en www.mgap.gub.uy.
Estadsticas del Sector Lcteo 2012. Serie de trabajos especiales
N. 313. Montevideo: septiembre de 2013.
Disponible en www.mgap.gub.uy.
Presentacin preliminar de los datos del censo general
agropecuario 2011. Disponible en www.mgap.gub.uy.

* Descontados costos de produccin, renta, intereses, y gastos

por inversin.
** (1 SMN = USD 360/mes).

Chaddad, F. R. El sector lechero uruguayo en un contexto internacional: organizacin y estrategia sectorial. Informe tcnico TCP/
URU/3103. Montevideo: MGAP-FAO Uruguay. Disponible en
www.inale.org.

Durn, H. El camino de la lechera, en: Revista INIA, n. 1, diciembre

de 2004.
Giudice, G., A. Tambler. La competencia por la tierra de los productores
familiares lecheros del Uruguay y sus estrategias para enfrentarla.
Montevideo: ILC-CIRAD-CISEPA CCU, enero 2011.
Instituto Nacional de la Leche. La lechera uruguaya. Montevideo: 2011.
Disponible en www.inale.org.uy.
Informacin sectorial disponible en www.inale.org.uy.
Mart, J. P., Anlisis de los programas pblicos de fomento del cooperativismo en el mbito rural en Uruguay. El caso de CONAPROLE,
en 5.as Jornadas Nacionales de Historia Econmica, noviembre
de 2011.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO)-Federacin Panamericana de Lechera (FEPALE).
Situacin de la lechera en Amrica Latina y el Caribe en 2011.
Santiago de Chile: 2012.
Sierra, M. Oferta tecnolgica a nivel del sector primario y su relacin
con el estado actual del desarrollo de la produccin de leche en
Uruguay. Informe Tcnico TCP/URU/3103. Montevideo: MGAP-FAO
Uruguay. Disponible en www.inale.org.
Terra, J. P. Proceso y significado del cooperativismo uruguayo.
CEPAL, 1984.
Uruguay XXI. Sector lcteo. Oportunidades de inversin en Uruguay.
Montevideo: julio de 2012. Disponible en www.uruguayxxi.gub.uy.

La publicacin de este informe es posible gracias

al apoyo del Programa Regional Fida Mercosur Claeh.

Maquetacin: Eliana Gonnet

Correccin: Alejandro Coto
Agradecemos al Ing. Agr. Gabriel Bagnato las imgenes
fotogrficas cedidas gentilmente para esta publicacin.
Noviembre de 2013.