ANLISIS

N O 5/2015

fesamericacentral.org

Evaluacin del Primer Plan Nacional de Cambio

Climtico de El Salvador mediante la aplicacin
de los Principios Conjuntos para la Adaptacin
Francisco Soto
Octubre 2015
La aplicacin de los Principios Conjuntos para la Adaptacin, como un
punto de referencia internacionalmente consensuado y conjunto para
evaluar el marco ce polticas sobre adaptacin al cambio climtico en el
pas; ha facilitado la evaluacin del estatus del Primer Plan Nacional del
Cambio Climtico
El nivel de participacin e inclusin social en el desarrollo del marco de
polticas para la adaptacin, y especficamente el Primer Plan Nacional de
Cambio Climtico, es inferior a las capacidades y esfuerzos que debieron
haberse puesto con dicho fin. As mismo, el proceso no aplic el Principio
del Consentimiento Libre, Previo e Informado, ni la incorporacin del
conocimiento sectorial, ancestral y local en las medidas expresadas por
dicho plan.
El Primer Plan Nacional de Cambio Climtico slo expresa su buena
voluntad de integrar los grupos viviendo en condiciones de mayor
vulnerabilidad, sin que un enfoque de gnero y de reduccin de la
vulnerabilidad haya sido debidamente aplicado.
El Primer Plan Nacional de Cambio Climtico no ha considerado ni
incorporado las herramientas tcnico-cientficas sobre la evidencia de las
manifestaciones e impactos actuales y futuros del cambio climtico, con
base en el mejor conocimiento cientfico, ancestral y local; para desarrollar
medidas para una adaptacin apropiada y oportuna al cambio climtico a
nivel nacional y local.

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

| Francisco Soto

Tabla de Contenido

Pg.
Abreviaturas y acrnimos..5

1. Introduccin......................................................................................................................7

2. Marco nacional de polticas sobre cambio climtico .....7

3.Comprensin y priorizacin de los Principios Conjuntos para la
Adaptacin (PCA)...........................................................................................................9

3.1. Versin 2.0 de los PCA........ ..9

3.2. Criterios de priorizacin de los PCA................11

3.3. Anlisis de priorizacin................11

4.Calificacin de los principios y criterios....13

4.1. Calificacin del Principio A.............13

4.2. Calificacin del Principio E.............16

4.3. Calificacin del Principio G.............19

5.Conclusiones y recomendaciones..22
5.1. Sobre el Principio A............22

5.2. Sobre el Principio E.............23

5.3. Sobre el Principio G.............23

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

| Francisco Soto

Abreviaturas y acrnimos

CLPI
CMNUCC
ENCC
INDC
MARN
MCC-SLV
NAMA
PCA
PNAD
PNCC
PNMA
VSA

Consentimiento libre, previo e informado

Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico
Estrategia Nacional de Cambio Climtico, 2013
Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional
(por sus siglas en ingls)
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Mesa de Cambio Climtico de El Salvador
Acciones Nacionales de Mitigacin Apropiadas
(por sus siglas en ingls)
Principios Conjuntos para la Adaptacin
Plan Nacional de Adaptacin
Primer Plan Nacional de Cambio Climtico
Poltica Nacional de Medio Ambiente
Voces del Sur sobre la Adaptacin

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

1.Introduccin

| Francisco Soto

para la adaptacin al cambio climtico en El

Salvador

Los Principios Conjuntos para la Adaptacin (PCA)

son una declaracin de diversas organizaciones
de la sociedad civil de distintas regiones del
planeta que presenta lo que es considerado como
punto de referencia para un proceso apropiado
de planificacin, implementacin y monitoreo
de la adaptacin al cambio climtico. Los PCA
se presentan en un conjunto de siete principios,
cada uno con un subconjunto de criterios, y estn
diseados para evaluar el estado del marco de
polticas pblicas sobre adaptacin en los pases
en desarrollo, ya sea para la incidencia poltica,
promover el dilogo con los gobiernos y determinar
las necesidades de creacin y fortalecimiento de
capacidades.

Con el propsito de fortalecer su trabajo y aportes a

la sociedad salvadorea en materia de adaptacin al
cambio climtico y como socio afiliado al Programa
VSA; la MCC-SLV ha aplicado los PCA al Primer
Plan Nacional de Cambio Climtico. Lo anterior
sobre el hecho que los PCA son una herramienta
en proceso de desarrollo pero internacionalmente
consensuada por diferentes actores de la sociedad
civil, para evaluar la efectividad del marco de
polticas sobre adaptacin.
El propsito de este anlisis es evaluar el estado
del marco de polticas para la adaptacin al cambio
climtico en El Salvador mediante la aplicacin de
los PCA en el anlisis del Primer Plan Nacional
de Cambio Climtico, por ser este considerado
un instrumento de poltica insignia en la gestin
del cambio climtico en el pas. Lo anterior, en
articulacin con las lneas y directrices de trabajo y
posicionamientos clave de la MCC-SLV.

Los PCA surgen en el marco del Programa Voces

del Sur sobre la Adaptacin (VSA) (http://
southernvoices.net/en/home/sv-on-adaptation.
html), uno de cuyos propsitos fue producirlos
y aplicarlos a manera de un cdigo de buenas
prcticas para que la planeacin nacional en
materia de adaptacin asegure que las necesidades
de las comunidades pobres y ms vulnerables al
cambio climtico, son satisfechas y sus derechos
respetados. Los PCA fueron desarrollados en 2014,
actualizados en la versin 2.0 en abril de 2015, y
sern nuevamente actualizados a finales de 2015,
a partir de las experiencias de su aplicacin por
los socios del VSA en trece pases en desarrollo
de Asa, frica y Amrica Latina, y se revisarn a
medida que se ponen a prueba en ms pases.

2. Marco nacional de polticas sobre

cambio climtico
Los compromisos y obligaciones adoptados por los
Estados en la Convencin Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC)
constituyen la normativa internacional sobre
cambio climtico y deben sustentar los marcos
nacionales de polticas en la materia. El marco
nacional de polticas sobre cambio climtico
existente en El Salvador es an dbil, pues hasta
el momento se ha omitido la necesidad de cumplir
e implementar dichos compromisos y obligaciones.
Esta falencia, ms all de darle al pas una brecha
de cumplimiento respecto al derecho internacional
y de colocarle en una desventaja comparativa
en el acceso sostenido y previsible a recursos de
mecanismos multilaterales para los medios de
implementacin de la adaptacin y la mitigacin
(investigacin, desarrollo y transferencia de
tecnologas, educacin, formacin y sensibilizacin
pblica, desarrollo de capacidades humanas e
institucionales y financiamiento); ha debilitado el
marco nacional de polticas y comprometido la
calidad ambiental, la reduccin de la vulnerabilidad

La Mesa de Cambio Climtico de El Salvador

(MCC-SV) es un espacio constituido por
organizaciones de la sociedad civil del pas,
para facilitar desde una ptica socio-poltica,
el intercambio, debate y articulacin de
conocimientos, posiciones y propuestas
respecto a la gestin de medidas de respuesta
ante el cambio climtico desde el nivel local,
hasta el nacional e internacional. Su marco
de trabajo est definido mediante enfoques,
principios rectores, temas transversales y
buenas prcticas de sus miembros; con el
propsito de vigilar e realizar incidencia
poltica sobre el marco de polticas pblicas

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

y la adaptacin apropiada y oportuna a las

manifestaciones e impactos del cambio climtico.

Aunque el PNCC se auto-define como un

instrumento clave para la aplicacin equitativa
de la CMNUCC, su marco de prioridades y
ocho componentes est desarticulado del marco
normativo internacional, de la dinmica del
proceso multilateral y del objetivo ltimo de la
CMNUCC. La estructura y contenidos del PNCC
no se concibieron visibilizando la informacin
requerida relativa a la mitigacin, ni a la adaptacin,
dificultndose la identificacin y articulacin con
los compromisos internacionales en materia de
Acciones Nacionales de Mitigacin Apropiadas
(NAMA) y PNAD.

La Poltica Nacional de Medio Ambiente (PNMA)

de 2012, tiene un objetivo general ligado a un
propsito de adaptacin mediante la reversin
de la degradacin ambiental y la reduccin de la
vulnerabilidad frente al cambio climtico. La lnea
de accin de adaptacin al cambio climtico y
reduccin de riesgos considera los componentes
importantes para un Plan Nacional de Adaptacin
al Cambio Climtico, aunque sin especificar la
naturaleza conceptual y un abordaje metodolgico
apropiado; ni tampoco la articulacin con el
compromiso legal de desarrollar y presentar el Plan
Nacional de Adaptacin (PNAD) y los avances en
materia de estudios sobre impactos, vulnerabilidad
y adaptacin, en las comunicaciones nacionales
cuadrienales en el mbito de la CMNUCC.

De haberse realizado o al menos retomado

y actualizado estudios y propuestas
disponibles, y articulado el PNCC a
los compromisos derivados del marco
normativo de la CMNUCC, el Estado
salvadoreo dispondra hoy en da de
informacin oficializada y sistematizada para
la elaboracin y comunicacin oportuna de
sus Contribuciones Previstas Determinadas
a nivel Nacional (INDC), con miras a una
apropiada armonizacin y aplicacin de los
nuevos compromisos a adoptarse en Pars
durante la COP-21 y post-2015 en el marco
del nuevo Acuerdo Mundial sobre cambio
climtico

La Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC) de

2013, se estructur en tres ejes: mecanismos para
enfrentar prdidas y daos recurrentes, adaptacin al
cambio climtico y mitigacin del cambio climtico
con co-beneficios. Sin embargo, la ENCC no hace
referencia al desafo y a la vez falencia de estudios
sobre las manifestaciones e impactos del cambio
climtico en el pas, como base de sustentacin de
las polticas, programas, planes, proyectos y medidas
en la materia; ni tampoco hace referencia al marco
de compromisos y obligaciones internacionales para
el Estado salvadoreo y emanados de la CMNUCC,
ni a los mandatos estipulados en la ley de Medio
Ambiente en materia de cambio climtico.

Las herramientas tcnico-metodolgicas y el marco

conceptual provistos por el proceso multilateral
fueron concebidos para crear y fortalecer las
capacidades nacionales para elaborar e implementar
un marco de polticas pblicas para la adaptacin
al cambio climtico, incluyendo sus instrumentos
de implementacin. La configuracin del PNCC
no parti de esta concepcin, y por tanto su
conceptualizacin, sustentacin, enfoques y
alcances acontecen de serios problemas y vacos
como para que su implementacin y monitoreo
puedan ser efectivos en trminos de una adaptacin
efectiva, oportuna y equitativa.
La aplicacin de los PCA, como un punto
de
referencia
consensuado
y
conjunto
internacionalmente para evaluar el marco ce
polticas sobre adaptacin al cambio climtico en
el pas; facilitar la evaluacin del estatus del PNCC
especialmente en cuanto a: (1) la sustentacin con
informacin clave, capacidades e instrumentos

Finalmente, el desarrollo del Primer Plan Nacional

de Cambio Climtico (PNCC) es un compromiso
derivado del derecho internacional retomado por
la Ley del Medio Ambiente. A inicios de junio
de 2015, el gobierno salvadoreo lanz el PNCC
pblicamente de manera oficial en cumplimiento
al mandato de la Ley de Medio Ambiente, sobre
la base fundamental de la PNMA y la ENCC. Al
igual que la elaboracin y ejecucin del PNCC por
parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) es un mandato legal en virtud de
la Ley del Medio Ambiente; el Estado salvadoreo
tambin ha adquirido compromisos y obligaciones
en materia de cambio climtico que tambin es
mandato legal en virtud de la CMNUCC como ley
secundaria de la Repblica.
8

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

sobre las manifestaciones, impactos y vulnerabilidad

actual y futura ante el cambio climtico en el pas;
(2) la participacin e inclusin de pueblos, actores
y sectores no gubernamentales en el proceso de
consulta, y (3) la identificacin y priorizacin de los
sectores socio-econmicos, poblaciones humanas
y sistemas naturales en condiciones de mayor
vulnerabilidad al cambio climtico.

| Francisco Soto

trabajan en materia de cambio climtico, de lo que

ellas consideran los puntos de referencia para la
buena planificacin, implementacin y monitoreo
de la adaptacin.
Los PCA fueron desarrollados en la versin 1.0 en
2014, y fueron actualizados en la versin 2.0 en 2015,
para ser finalmente actualizados a final de 2015.
La aplicacin de la versin 2.0 de los PCA sobre el
PNCC contribuir a determinar el estado del marco
de polticas para la adaptacin al cambio climtico
en El Salvador al igual que se ha hecho en otros doce
pases en desarrollo miembros del Programa VSA;
pero al mismo tiempo para probar su viabilidad
tcnica, poltica y operativa para evaluar los marcos
de polticas de adaptacin al cambio climtico en
pases en desarrollo.

3. Comprensin y priorizacin de
los Principios Conjuntos para la
Adaptacin (PCA)
3.1. Versin 2.0 de los Principios
Conjuntos para la Adaptacin
Los PCA son una iniciativa conjunta de redes de la
sociedad civil de frica, Asia y Latinoamrica que

Versin 2.0 de los Principios Conjuntos para la Adaptacin

LOS MARCOS NACIONALES PARA LA PLANIFICACIN DE LA ADAPTACIN

CONLLEVAN AMEDIDAS DE RESPUESTAS MS EQUITATIVAS Y MS EFECTIVAS
ANTE EL CAMBIO CLIMTICO, CUANDO
A. La formulacin,
1. Mltiples actores (como la sociedad civil, gobiernos sub-nacionales,
implementacin
institutos de investigacin, academia, sector privado y pueblos
y monitoreo son
indgenas, entre otros) participan en la definicin de opciones y
participativos e
prioridades
inclusivos
2. Se incorporan el conocimiento y la experiencia de las comunidades
locales y pueblos indgenas
3. Los planes se publican de manera que la gente local puede
comprenderlos e involucrarse con ellos
B. Los fondos pblicos 1.La implementacin y el financiamiento de los planes son
para la adaptacin
monitoreados peridicamente por una instancia en la cual la sociedad
son utilizados
civil tiene representacin
eficientemente
2. Se dispone de financiamiento para la adaptacin mediante un
y manejados
proceso de asignacin transparente de fondos
transparentemente y
3. Existe completo y libre acceso a la informacin sobre cmo se
con integridad
gastan los fondos para la adaptacin (finanzas y procesos)
4. Existe un mecanismo establecido como salvaguarda ante aquellas
iniciativas que podran ocasionar impactos negativos
5. Se dispone de un mecanismo firme para la expresin de quejas y la
demanda de compensaciones
9

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

C. Todos los sectores

y niveles de gestin
gubernamental
han definido sus
responsabilidades y los
recursos apropiados
para cumplirlas

D. Los planes locales

de adaptacin se
desarrollan mediante
enfoques que crean
la resiliencia de las
comunidades y los
ecosistemas
E. Se promueve la
resiliencia de los
grupos que son ms
vulnerables al cambio
climtico

F. Hay una
inversin apropiada
en la creacin
de habilidades
y capacidades,
como tambin en
infraestructura fsica
G. Los planes y
polticas responden
a la evidencia de las
manifestaciones e
impactos actuales y
futuros del cambio
climtico

1. Los Planes Nacionales de Adaptacin tienen la potestad para

habilitar a los diferentes sectores gubernamentales a que trabajen de
manera coordinada
2. Se mejoran las iniciativas ya existentes, mediante la integracin del
cambio climtico
3. El financiamiento para la adaptacin se obtiene explcitamente
desde el presupuesto nacional y las respectivas asignaciones sectoriales
4. Los planes de adaptacin a nivel local se guan por mecanismos
que aseguran la coherencia con las polticas nacionales de adaptacin
1. Las comunidades afectadas por el cambio climtico participan en la
definicin de las opciones y prioridades de adaptacin
2. Los planes locales de adaptacin son oficializados e integrados
dentro de las prioridades de desarrollo de las administraciones locales
3. Se asignan recursos significativos para la implementacin de los
planes locales de adaptacin
4. Las disposiciones financieras establecen compromisos de programas
multi-anuales de apoyo para las comunidades vulnerables
1. Los planes y las polticas abordan los aspectos que afectan los
diferentes grupos de mujeres, hombres, nios y nias
2. Se identifican y se apuntan esfuerzos hacia los grupos de personas
que viven en condiciones de vulnerabilidad social, cultural, econmica
y ambiental
3. Las iniciativas toman en cuenta las necesidades y capacidades
diferenciadas de mujeres y hombres por grupos etarios
4. Las iniciativas promueven una mayor equidad y cohesin social
1. Se ponen a disposicin recursos adecuados para mejorar la
efectividad de las instituciones que son responsables de gestionar las
medidas de adaptacin ante el cambio climtico
2. Se ponen a disposicin recursos adecuados para aumentar la
sensibilizacin pblica y la educacin sobre cambio climtico
3. Los planes de inversin contienen objetivos para desarrollar
capacidades humanas, capital natural e infraestructura
1. Los planes de adaptacin consideran cmo el clima afecta las
vulnerabilidades ya existentes
2. Los escenarios de vulnerabilidad y adaptacin se fundamentan en
el mejor conocimiento cientfico disponible y en evidencias prcticas
3. Las intervenciones pueden modificarse a medida que nueva
informacin se vaya haciendo disponible
4. Todos los actores tienen acceso a informacin sobre el clima, de tal
manera que se habilitan para la toma de decisiones en trminos de
adaptacin

10

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

3.2. Criterios de priorizacin de los

PCA

| Francisco Soto

La naturaleza del PNCC, las manifestaciones e

impactos del cambio climtico y la vulnerabilidad del
pas, como tambin los contenidos y alcances de los
PCA, determinaron la seleccin de los principios y
criterios que fueron elegidos para evaluar el PNCC,
mediante este proceso de priorizacin. Lo anterior
para posibilitar resultados valiosos a la MCC-SLV
y otros actores y sectores no gubernamentales
del pas, como tambin pueblos y comunidades, a
mejorar y fortalecer sus capacidades de incidencia
sobre el marco de polticas pblicas en materia de
adaptacin a nivel nacional y local; como tambin
al Programa VSA.

Los PCA fueron estudiados y analizados en cuanto

a cinco criterios de priorizacin, con el propsito
de seleccionar aquellos que seran aplicados para la
evaluacin del PNCC.
Consistencia conceptual de los principios y
criterios para la adaptacin al cambio climtico en
las condiciones del pas
Pertinencia de los principios en trminos de su
contribucin para conllevar medidas de respuesta
ms equitativas y efectivas para la planificacin de
la adaptacin al cambio climtico
Relevancia de los criterios para el cumplimiento
del principio al cual estn referidos
Coherencia de los criterios entre si como parte
del principio al cual pertenecen; y armonizacin
necesaria entre principios que tienen una aplicacin
prctica similar
Posibilidad de estimacin mediante verificadores.

3.3. Anlisis de priorizacin

Para este anlisis se adjudic un puntaje de 0 a 100
a cada principio, de tal manera que la suma total de
los siete puntajes produjera un resultado igual a 100.
Se anot el nmero del criterio de priorizacin por
el cual dicho principio pudo haber sido calificado
con menor porcentaje, producindose el siguiente
resultado

11

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

El criterio de priorizacin (1) sobre consistencia,

fue especialmente aplicable para los Principios
D, E y F. En los dos primeros, el concepto de
resiliencia no es consistente con el concepto de
adaptacin, al no incluirse el atributo de capacidad
de adaptacin que incluye la adaptacin a largo
plazo y a las manifestaciones del cambio climtico
expresadas en los cambios en el promedio y
patrones de las variables climticas, como tambin
en la incidencia de eventos climticos extremos.
As mismo, el Principio E involucra tres conceptos:
grupos que son ms vulnerables (que bajo un
enfoque de derechos humanos y de la naturaleza,
debera expresarse como grupos viviendo en
condiciones de mayor vulnerabilidad); el concepto
de resiliencia, y mediante la inclusin de criterios,
algunos aspectos del enfoque de gnero. En el
principio D, el enfoque de resiliencia no debera
estar nicamente referido a los planes locales de
adaptacin. El Principio F tiene el problema de que
los trminos inversin apropiada, habilidades y
capacidades no se encuentran conceptualmente
definidos.

cumplimiento o calificacin ptima al aplicar

la herramienta de los PCA, no necesariamente
garantiza el cumplimiento o calificacin ptima
del principio al cual pertenecen. Tal es el caso del
Principio C, para el cual el cumplimiento de los
criterios (potestad de planes, mejora de iniciativas,
financiamiento explcito y coherencia con polticas
nacionales) es irrelevante para el alcance planteado
en el principio; o bien para el Principio D, cuyos
criterios bastante dirigidos al financiamiento, a la
participacin y oficializacin, no son relevantes ni
coherentes para garantizar enfoques que aseguran
la resiliencia de comunidades y ecosistemas. De
hecho, el tema de los ecosistemas o sistemas
naturales y humanos no aparece en ningn criterio
del Principio D. Similar es el caso del Principio
B, para el cual los criterios son de importancia
para garantizar el buen manejo de los recursos
financieros, pero no para garantizar que los fondos
son utilizados eficientemente y con integridad. En
el caso del Principio F, slo el Criterio F3 gozara
de relevancia y coherencia con el principio que lo
engloba. As mismo, el tema de la necesidad de
armonizar criterios que en la prctica gozan de
una aplicacin similar, cobra relevancia cuando
se comparan entre si los Principios C y D, y los
Principios B y F. La unificacin de los Principios C y
D podra basarse en el fortalecimiento institucional
a nivel nacional, lo cual garantizara que las medidas
de adaptacin puedan ser funcionales en todas
direcciones, y bajo esa pauta, producir planes de
adaptacin locales y nacionales, al mismo tiempo
que su viabilidad, monitoreo y evaluacin. En el
caso de los Principios B y F, sus mensajes deberan
englobarse bajo el principio de la disponibilidad y
manejo eficiente de recursos. De hecho, el Principio
F podra considerarse parte del Principio B. Entre
estos cuatro principios, tambin existen criterios
que deberan alojarse en otros, tal es el caso del
Criterio D1 que debera alojarse bajo el Principio
A; los Criterios C3, D2 y F1 que deberan ser parte
del Criterio B o de un nuevo principio hbrido
entre B y F; y los Criterios C1 y F2 que deberan
formar parte de un nuevo principio relacionado
con la sensibilizacin pblica, la educacin y
fortalecimiento de capacidades individuales e
institucionales en materia de adaptacin al cambio
climtico.

El criterio de priorizacin (2) sobre pertinencia,

fue especficamente aplicable al Principio C, el cual
podra ser ajustable a cualquier proceso de cualquier
rea de trabajo, aunque no se estuviese hablando de
adaptacin ni de cambio climtico. La adaptacin se
hace visible en este principio, porque se menciona
explcitamente en los enunciados de los criterios.
Sin embargo, el criterio C4, hace que este principio
pueda convertirse en uno adverso a una adaptacin
ms equitativa y efectiva ante el cambio climtico,
al asegurar que las polticas deberan guiarse por
mecanismos que aseguran la coherencia con las
polticas nacionales de adaptacin, las cuales
precisamente se estaran evaluando mediante la
herramienta de los PCA, sin garantizarse desde una
perspectiva poltica y prctica que estn mejorando
la resiliencia y la capacidad de adaptacin, y que su
enfoque no es basado en medidas extractivistas,
desadaptativas o que aumentan la vulnerabilidad al
cambio climtico.
El criterio de priorizacin (3) sobre relevancia y
el criterio de priorizacin (4) sobre coherencia y
armonizacin fueron aplicados a los Principios
B, C, D y F. En todos ellos, hay criterios cuyo

12

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

El criterio de priorizacin (5) sobre la posibilidad

de estimacin, tuvo una mayor relacin con el
Principio B, el cual est bsicamente orientado a
evaluar la implementacin del marco de polticas de
adaptacin desde el punto de vista de los medios
de implementacin financieros; y por tanto su
estimacin mediante la evaluacin de una poltica
recientemente planificada, como lo es el PNCC, es
compleja.

| Francisco Soto

insumos importantes para la revisin de la Versin

2.0 de los PCA.

4. Calificacin de los Principios y

criterios
4.1. Calificacin del Principio A
Priorizacin de los Criterios de A

Con base en los criterios de priorizacin y el anlisis

realizado, se decidi la utilizacin de los Principios
A, E y G para su aplicacin en la evaluacin del
PNCC en El Salvador. As mismo se han generado

Con base en los mismos criterios de priorizacin, se

obtuvo el siguiente resultado de priorizacin para
los Criterios del Principio A.

Los criterios de priorizacin sobre consistencia

y relevancia fueron especialmente aplicables al
Criterio A3, pues los planes no slo necesitan ser
publicados, sino tambin divulgados; se requiere
de que los planes hayan sido desarrollados bajo
el Principio del Consentimiento Libre, Previo e
Informado para que dicha publicacin y divulgacin
con la gente local sea comprensible y envolvente,
y el hecho que hayan sido as publicados, no
necesariamente implica que la adaptacin es ms
equitativa y efectiva.

incluyendo la formulacin, la implementacin y

el monitoreo; se procedi a identificar aquellos
atributos del PNCC que podran brindar puntos
a favor o puntos en contra para su calificacin
respecto al cumplimiento de los criterios bajo dicho
principio.
Los resultados son presentados mediante los
siguientes cuadros, en los cuales se establecen los
principales hallazgos del PNCC respecto a cada
criterio, y entonces su estado actual y la calificacin
otorgada segn la herramienta de calificacin
preparada y facilitada por el Programa VSA, la cual
establece una escala de 0.0 (no cumplimiento) a 3.0
(total cumplimento) para cada criterio.

Anlisis y calificacin de los Criterios

de A
Con base en una lectura crtica del PNCC, y
comprendiendo que la importancia del Principio
A radica en el tema de la participacin e inclusin
durante todas las etapas del marco de polticas,
13

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

14

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

Calificacin del Principio A

| Francisco Soto

El nivel de participacin e inclusin social

en el desarrollo del marco de polticas para
la adaptacin, y especficamente el PNCC,
es inferior a las capacidades y esfuerzos que
debieron haberse puesto con dicho fin. As
mismo, el proceso no aplic el PCLPI, ni la
incorporacin del conocimiento sectorial,
ancestral y local en las medidas expresadas en
el PNCC.

Con base en la priorizacin realizada, se otorgaron

cuotas porcentuales a cada calificacin hecha
sobre los criterios: 40% de valor para la calificacin
del Criterio A1; 40%, para el Criterio A2, y 20%
para el Criterio A3. Como resultado, se obtuvo un
valor de 0.8 de calificacin para el Principio A.

15

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

4.2. Calificacin del Principio E

Priorizacin de los Criterios de E
Con base en los mismos criterios de priorizacin, se
obtuvo el siguiente resultado de priorizacin para
los Criterios del Principio E.

El criterio de priorizacin (4) sobre coherencia

y armonizacin fueron especialmente aplicables
a los Criterios E1 y E3, los cuales se refieren a
aspectos comunes a un enfoque de gnero, segn
el cual el cambio climtico debera ser analizado
desde los siguientes atributos: los aspectos que
contribuyen a que hombres y mujeres generen
mayor vulnerabilidad y desadaptacin ante el
cambio climtico; los atributos relacionados con
las diferentes condiciones de vulnerabilidad entre

hombres y mujeres; las necesidades y capacidades

para la adaptacin de hombres y mujeres ante
los efectos e impactos del cambio climtico. Los
criterios de priorizacin (1) sobre consistencia,
(3) sobre relevancia y (5) sobre posibilidad de
estimacin, provocaron que el Criterio E-4 sea
dejado fuera de este anlisis.

16

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

Anlisis y calificacin de los Criterios

de E

| Francisco Soto

Los resultados son presentados mediante los

siguientes cuadros, en los cuales se establecen los
principales hallazgos del PNCC respecto a cada
criterio, y entonces su estado actual y la calificacin
otorgada segn la herramienta de calificacin
preparada y facilitada por el Programa VSA, la cual
establece una escala de 0.0 (no cumplimiento) a 3.0
(total cumplimento) para cada criterio. Es de hacer
notar que en este caso se utiliz una herramienta de
calificacin aplicable a la Versin 1.0 de los PCA,
por lo que es posible que la escala no coincida con
la utilizada en otros estudios debido a los cambios
realizados en este Principio y sus criterios durante
la etapa de revisin para generar la Versin 2.0 de
los PCA.

Con base en una lectura crtica del PNCC, y

comprendiendo que la importancia del Principio
E radica en promover la resiliencia (y capacidad
de adaptacin) de aquellos grupos que viven
en condiciones de mayor vulnerabilidad ante el
cambio climtico; se procedi a identificar aquellos
atributos del PNCC que podran brindar puntos
a favor o puntos en contra para su calificacin
respecto al cumplimiento de los criterios bajo dicho
principio.

17

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

Calificacin del Principio E

El PNCC slo expresa su buena voluntad de

integrar los grupos viviendo en condiciones
de mayor vulnerabilidad, sin que para ello
un enfoque de gnero y de reduccin de la
vulnerabilidad sea debidamente aplicado.

Con base en la priorizacin realizada, se otorgaron

cuotas porcentuales a cada calificacin hecha
sobre los criterios: 25% de valor para la calificacin
del Criterio E1; 50%, para el Criterio E2, y 25%
para el Criterio E3. Como resultado, se obtuvo un
valor de 0.75 de calificacin para el Principio E.

18

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

| Francisco Soto

4.3. Calificacin del Principio G

Priorizacin de los Criterios de G
Con base en los mismos criterios de priorizacin, se
obtuvo el siguiente resultado de priorizacin para
los Criterios del Principio G.

Anlisis y calificacin de los Criterios

de G

Los criterios de priorizacin (1) sobre consistencia

y (5) sobre posibilidad de estimacin, fueron
aplicados a los Criterios G3 y G4; mientras que
tambin el criterio de priorizacin (2) sobre
pertinencia y el (3) sobre relevancia fueron
aplicados al Criterio 3G. El criterio 4G no hace
referencia explcita al acceso a informacin
sobre el cambio climtico, y su estimacin estara
determinada por una serie de factores que dependen
de las capacidades del pas para la observacin
sistemtica del clima, la educacin y sensibilizacin
pblica y el tejido comunicacional para la poblacin.
Por su parte el criterio 3G desestima el hecho
que los estudios sobre impactos, vulnerabilidad y
adaptacin necesarios para desarrollar medidas y
estrategias de adaptacin como parte de un marco
nacional de polticas pblicas, deben fundamentarse
en la informacin cientfica ms actualizada que se
encuentre disponible. Las modificaciones, avances
o cambios que deban realizarse por la generacin
de nueva informacin disponible, serviran para
actualizar dichas polticas, pero no para realizar
cambios de las llamadas intervenciones sobre
las polticas planificadas, pues esto podra quedar
sujeto a una decisin arbitraria e improvisada.

Con base en una lectura crtica del PNCC, y

comprendiendo que la importancia del Principio
G radica en que las polticas y sus instrumentos de
implementacin deben responder a la evidencia de
las manifestaciones e impactos actuales y futuros del
cambio climtico; se procedi a identificar aquellos
atributos del PNCC que podran brindar puntos
a favor o puntos en contra para su calificacin
respecto al cumplimiento de los criterios bajo dicho
principio.
Los resultados son presentados mediante los
siguientes cuadros, en los cuales se establecen los
principales hallazgos del PNCC respecto a cada
criterio, y entonces su estado actual y la calificacin
otorgada segn la herramienta de calificacin
preparada y facilitada por el Programa VSA, la cual
establece una escala de 0.0 (no cumplimiento) a 3.0
(total cumplimento) para cada criterio. Es de hacer
notar que en este caso se utiliz una herramienta de
calificacin aplicable a la Versin 1.0 de los PCA,
y los estados que se hallaron para cada criterio
19

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

requirieron un re-fraseo debido a los cambios

realizados en este Principio y sus criterios durante
la etapa de revisin para generar la Versin 2.0 de
los PCA.

20

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

21

| Francisco Soto

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

Calificacin del Principio G

evidencia de las manifestaciones e impactos

actuales y las proyecciones a futuro del
cambio climtico, con base en el mejor
conocimiento cientfico, ancestral y local;
para desarrollar medidas de adaptacin que
puedan ser apropiadas y oportunas en los
diferentes sectores socio-econmicos y
sistemas naturales y humanos con mayores
condiciones de vulnerabilidad ante el cambio
climtico.

Con base en la priorizacin realizada, se otorgaron

cuotas porcentuales a cada calificacin hecha
sobre los criterios: 40% de valor para la calificacin
del Criterio G1; 40%, para el Criterio G2, y 20%
para el Criterio G4. Como resultado, se obtuvo un
valor de 0.0 de calificacin para el Principio G.
El PNCC no ha incorporado ni considerado
las herramientas tcnico-cientficas sobre la

5. Conclusiones y recomendaciones

de sensibilizacin, participacin y creacin

de capacidades nacionales para enfrentar el
cambio climtico, pues se ha contado con
los recursos, facilidades y financieros para el
establecimiento de estrategias y medidas de
adaptacin apropiada y oportuna, adems
de las de mitigacin, ante las que el PNCC
debera dar pautas hacia su implementacin.

Mediante la aplicacin de tres PCA priorizados, se

ha logrado identificar serias falencias en el marco
de polticas de cambio climtico en El Salvador. El
PNCC, que ha sido considerado un distintivo en el
marco de polticas pblicas sobre cambio climtico;
posee un bajo estatus en cuanto a (1) la generacin
de informacin clave, capacidades e instrumentos
sobre las manifestaciones, impactos y vulnerabilidad
actual y futura ante el cambio climtico en el pas;
(2) la participacin e inclusin de pueblos, actores
y sectores no gubernamentales en el proceso de
consulta, y (3) la identificacin y priorizacin de los
sectores socio-econmicos, poblaciones humanas
y sistemas naturales en condiciones de mayor
vulnerabilidad al cambio climtico.

La MCC-SLV ha retomado algunas observaciones

y recomendaciones emanadas de los estudios
analticos realizados sobre el PNCC, respecto al
estatus de los temas abordados por los PCA A, E
y G.

5.1. Respecto al Principio A sobre la

participacin e inclusin en el proceso
de planificacin del PNCC

No es vlido que el PNCC se auto-conciba

como un marco para el despliegue de procesos
22

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

El diseo de la consulta fue inapropiado para

una participacin plena, equitativa y efectiva,
y no se trat de un proceso de consulta basado
en el principio del consentimiento libre,
previo e informado (CLPI), reconocido a nivel
internacional en diversas esferas que afectan a
comunidades rurales y de pueblos indgenas. El
proceso de consulta para la revisin y actualizacin
del PNCC, debe disearse, implementarse y
legitimarse a la luz del principio del CLPI, aplicado
a los pueblos indgenas, sectores y actores no
gubernamentales relevantes para el cambio
climtico, a fin de que las personas participantes,
cuenten previamente con el marco normativo y las
bases conceptuales y metodolgicas necesarios para
aportar criterios, pautas y propuestas sustentadas,
coherentes y legitimadas; y validar las acciones,
conceptualizacin y enfoques a adoptarse.

| Francisco Soto

ni prioriza de manera visibilizada los sectores

socio-econmicos, territorios, sistemas naturales
y humanos, y poblaciones humanas, en los que
especialmente se deber reducir la vulnerabilidad
para aumentar su resiliencia y capacidad de
adaptacin ante el cambio climtico.
Los criterios de priorizacin de los componentes
y acciones del PNCC, en materia de
adaptacin, debern redefinirse y sustentarse
en los estudios tcnico-cientficos y propuestas
de polticas a partir de las evaluaciones del grado
de vulnerabilidad y gravedad de los efectos e
impactos del cambio climtico en los sectores
socio-econmicos, sistemas naturales, poblaciones
humanas y territorios del pas. Lo anterior
sobre la base de la transicin a una economa y
sociedad equitativas socialmente, sustentables
ambientalmente, bajas en niveles de emisiones de
carbono y adaptables a un clima cambiante.

Las consultas carecieron de criterios sustentados

para la convocatoria de determinados sectores,
actores y poblaciones; ya que no cuenta con
estudios, evaluaciones y propuestas de mitigacin
y adaptacin, mediante los cuales se identifican los
sectores, fuentes, y actividades ms emisores de
gases de efecto invernadero, y los sectores, sistemas
naturales y humanos, y poblaciones ms vulnerables
a los efectos e impactos del cambio climtico.

5.3 Respecto al Principio G sobre

la respuesta a la evidencia de las
manifestaciones e impactos actuales y
futuros del cambio climtico
El marco de prioridades y acciones
correspondiente a los ocho componentes
del PNCC, no se orient por los criterios
tcnico-cientficos, directrices y herramientas
metodolgicas generadas para tal fin, ni por el
marco normativo de compromisos derivados
de la CMNUCC; contraviniendo un abordaje
apropiado del cambio climtico. El PNCC no
incluye un diagnstico o contexto nacional que
aborde las manifestaciones, efectos e impactos
del cambio climtico, observado y proyectado a
futuro. Las fases secuenciales debieron sustentarse
en los hallazgos de los escenarios de cambio
climtico, sus efectos e impactos, los niveles de
vulnerabilidad de sectores y sistemas naturales y
humanos priorizados, y las estrategias y anlisis de
las medidas de adaptacin.

El PNCC no visibiliza la dimensin de

vulnerabilidad e impactos, ni el conocimiento
y la experiencia de las comunidades locales y
pueblos indgenas, ni se articula con las polticas
y acciones de adaptacin que se requeriran en los
diferentes sistemas humanos y naturales, territorios,
gobiernos locales, sectores y poblaciones rurales,
urbanas y de pueblos indgenas; ni con los planes
municipales de gestin integrada de riesgos y de
desarrollo local.

5.2. Respecto al Principio E sobre

la promocin de la resiliencia de los
grupos que son ms vulnerables al
cambio climtico
El PNCC omite los sectores socio-econmicos,
sistemas naturales y grupos humanos de la
poblacin salvadorea viviendo en condiciones
de mayor vulnerabilidad. El PNCC no identifica

En un proceso de revisin y actualizacin

del PNCC, se deber incorporar de manera
visibilizada las acciones encaminadas a
23

Francisco Soto| EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

superar la brecha de informacin que el pas ha

acumulado, como tambin los procesos, resultados
y medidas de poltica que se estarn incorporando
en el paquete nacional de las INDC. Las INDC
sern definidas con base en un paquete de polticas
sobre adaptacin, adems del de mitigacin, a ser
identificado mediante una estrategia nacional de
adaptacin, que incluya la meta agregada nacional
de adaptacin y sirva de sustento para la adopcin
de una estrategia o plan nacional de desarrollo
adaptable al clima cambiante y el PNAD; adems de
los medios de implementacin para la adaptacin y
la mitigacin.

24

EVALUACIN DEL PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMTICO DE EL SALVADOR

MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS CONJUNTOS PARA LA ADAPTACIN

25

| Francisco Soto

Autor

Impresin

Francisco Soto

2015 Friedrich-Ebert-Stiftung FES (Fundacin

Friedrich Ebert)

Es un profesional que desde su formacin

acadmica y experiencia laboral ha contribuido con
su pas y la regin centroamericana para una mejor
gestin de medidas de respuesta ante el problema
del cambio climtico, mediante la generacin de
acciones, iniciativas y propuestas que ayudan a
comprender la problemtica del medio ambiente,
el cambio climtico y la vulnerabilidad, y a incidir
en los gobiernos y la sociedad civil para enfrentar
efectivamente el cambio climtico e implementar una
mejor adaptacin desde sus diversas dimensiones.
Actualmente se desempea como facilitador de la
Mesa de Cambio Climtico de El Salvador para la
Fundacin Friedrich Ebert en El Salvador

Direccin: Pasaje Bella Vista No. 426, entre 9. Calle

Poniente y 9. Calle Poniente bis, Colonia Escaln.
San Salvador, El Salvador, Centro Amrica
Apartado Postal: 1419
Telfonos: (503) 2263-4342 / 2263-4339 /
Fax: (503) 2263-4347
e-mail:elsalvador@fesamericacentral.org
www.fesamericacentral.org
Responsable: Flor de Mara Alvarez de Goitia
Coordinadora de Programas

La Fundacin Friedrich Ebert (en alemn Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una fundacin
poltica alemana que ofrece espacios de debate en ms de 100 pases del mundo y que tiene
oficinas en todos los pases de Amrica Central. Su objetivo es fortalecer la democracia y la
justicia social y, para estos efectos, coopera con actores polticos, sindicales y sociales de
diversa ndole en todo el mundo.

www.fesamericacentral.org

Las opiniones expresadas en esta publicacin no

reflejan necesariamente los puntos de vista de la
Friedrich Ebert Stiftung.

ANLISIS - ISSN: 2413-6611