Libro Manuel Tobar

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1.
Prlogo. ........................................................................................ XIX
Primera Parte
El Medio Ambiente de la Administracin Regional en Chile
Captulo Primero
Globalizacin y Descentralizacin
1. Contexto de la Administracin Regional del Estado.................
2. La globalizacin en su dimensin econmica...............................
3. La Globalizacin en su dimensin poltica...................................
4. La Globalizacin en su dimensin socio cultural .......................
5. La para diplomacia subnacional y la cooperacin descentralizada..............................................................................................
6. La insercin estratgica de las regiones en la globalizacin......
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Captulo Segundo
Los Sistemas Polticos y la Descentralizacin
1. La definicin de Easton y Lapierre de sistema poltico................
2. Sistemas polticos totalitarios......................................................
3. La utopa de la democracia segn Robert Dahl ..........................
4. E volucin de los sistemas polticos democrticos

occidentales...................................................................................
5. De la democracia directa a la democracia representativa...........
5.1. Democracia directa...................................................................
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5.2.Democracia representativa.........................................................
5.3. La pendiente Democracia representativa y participativa del
nivel regional............................................................................
6. Hacia la democracia participativa. ................................................
6.1. La devolucin del poder a la sociedad civil................................
6.2. La participacin ciudadana.......................................................
6.3. El principio de subsidiariedad...................................................
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Captulo Tercero
El Estado Unitario en Chile
1. Relacin entre Sistema poltico y Estado. ...................................
A. La Constitucin Poltica de la Repblica...................................
B. Relacin de la Constitucin con las leyes orgnicas

constitucionales.........................................................................
C. Las funciones generales del Estado............................................
2. Elementos constitutivos del Estado: Poblacin, Territorio, Estructura de poder ..............................................................
A. El territorio genera diferencias...................................................
B. La poblacin ............................................................................
1. De la homogeneidad a la diversidad......................................
C. La estructura institucional genera uniformidad ........................
3. Clasificacin de las formas jurdicas de Estado...........................
A. El Estado Unitario: Definiciones...............................................
1. Estado Unitario centralizado...............................................
a. El principio del centralismo.............................................
b. El principio de descentralizacin.....................................
2. Estado Unitario descentralizado..........................................
B. El Estado Regional....................................................................
1. Elementos constitutivos y copulativos del Estado Regional..
2. La doctrina italiana.............................................................
3. La descentralizacin poltica y el Estado Regional...............
C. El Estado Federal......................................................................
1. Definiciones de Estado Federal...........................................
2. En cualquier caso los rasgos caractersticos del Esta do Federal seran dos:..........................................................
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III
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Captulo Cuarto
Regmenes polticos y descentralizacin
1. Relacin rgimen poltico, Estado y sistema poltico..................
2. Definicin y tendencias de los tipos de gobierno........................
3. El rgimen Parlamentario. Resumen de sus principales caractersticas. .......................................................................................
4. El rgimen semi-presidencial: El caso francs. .............................
5. El rgimen presidencial. ................................................................
5.1. Caractersticas generales del presidencialismo . .........................
5.2. El Presidente y la descentralizacin administrativa....................
5.3. El Presidente y sus facultades de gobierno y administracin .....
5.4. Presidente y poltica nacional de desarrollo regional..................
A. Poltica de Fomento productivo..........................................
B. Poltica de Ordenamiento territorial....................................
C. Poltica de descentralizacin ...............................................
D. Evaluacin y crtica a la poltica nacional de desarrollo
regional...............................................................................
1. Fragmentacin en la conduccin...................................
2. La falencia de los instrumentos propios.........................
3. Articulacin nacional regional.......................................
5.5. Los rganos desconcentrados del Presidente en la Regin..........
5.6. El peso incontrarrestable del poder central en las regiones.........
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Captulo Quinto
La Sociedad Civil Centralizada
1. Marco de anlisis de la sociedad civil..........................................
2. Hitos en la conformacin histrica del centralismo social. .....
a. Federalismo versus unitarismo...................................................
b. La cuestin social en el centro de la disputa por el poder...........
c. Dictadura o democracia............................................................
d. Desconcentracin o descentralizacin.......................................
3. L os nudos gordianos que limitan el desarrollo del

movimiento social..........................................................................
3.1. La rigidez de la representacin .................................................
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IV
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3.2. Interdiccin de la sociedad civil................................................

3.3. Rol nacional y regional de los partidos polticos........................
3.4. Centralismo de las organizaciones sociales.................................
3.5. La socializacin centralista de los medios de comunicacin.......
3.6. La ausencia de formacin cvica conspira contra la demanda
regional....................................................................................
4. La descentralizacin se origina en los representantes................
5. El Movimiento regionalista y descentralizador en Chile...........
5.1. El movimiento municipalista y provincialista ...........................
5.2. El movimiento regionalista: Tres pocas....................................
A. El regionalismo en democracia: Actores...............................
B. Primera Cumbre de las Regiones 1998................................
C. Segunda Cumbre de la Regiones.........................................
D. Desafos del movimiento regionalista..................................
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Segunda Parte
Historia del Centralismo Poltico, Econmico y Territorial
Captulo Sexto
De la colonia a la independencia Continuidad o ruptura?
1. Introduccin.................................................................................
2. La concentracin del poder: Absolutismo tradicional

e ilustrado. ....................................................................................
2.1. El Rey en la cima de la organizacin piramidal..........................
2.2. Los rganos desconcentrados del Rey en la colonia...................
2.3. El influjo de 270 aos de historia colonial................................
3. Valdivia y la fundacin de Santiago: Centralizacin

territorial......................................................................................
4. La colonia en sus aspectos econmicos sociales...........................
5. De la independencia de Chile hasta la Constitucin

de 1925: Unitaristas y Federalistas...............................................
5.1. Unitaristas y federalistas en la conformacin del Estado............
5.2. El Estado Federal en Chile........................................................
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5.3. La vuelta al poder central y autoritarismo . ...............................

5.3.1. La reaccin de la aristocracia...........................................
5.3.2. La Constitucin de 1833: Intendentes, Gobernadores y
subdelegados...................................................................
5.3.3. Ethos Republicano .........................................................
5.3.4. El Gobierno de Manuel Montt: Las rebeliones de

Concepcin y Coquimbo...............................................
5.3.5. La era de los quinquenios liberales (1861-1891)..............
6. Una integracin de regiones. El centralismo territorial y
econmico......................................................................................
6.1. La perspectiva econmica..........................................................
7. Continuidad o cambio en el clivaje centralizacin/
descentralizacin..........................................................................

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Captulo Sptimo
La Repblica Presidencial. La Constitucin de 1925 hasta la ruptura
institucional de 1973
Introduccin. .........................................................................................
1. El poder presidencial sin contrapeso poltico..............................
A. La descentralizacin administrativa en la Constitucin

de 1925.....................................................................................
1. Los Municipios, nica realidad de la descentralizacin administrativa.........................................................................
2. La administracin Interior provincial..................................
3. Crtica al centralismo de Carlos Estvez..............................
4. La descentralizacin administrativa del artculo 107 . .........
B. Los Gobiernos presidenciales y la descentralizacin...................
1. Carlos Ibez del Campo (1927-1931//1952-1958)...........
2. Los Gobiernos Radicales: Pedro Aguirre, Juan A. Ros, Gabriel Gonzlez.....................................................................
3. Jorge Alessandri Rodrguez (1958-1964).............................
4. Eduardo Frei Montalva (1964-1970)..................................
5. Salvador Allende Gossens (1970-1973)...............................
2. La divisin poltica y el ordenamiento del territorio.................
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VI
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A. Divisin poltica y administrativa en la Constitucin de 1925...

B. Hitos del desarrollo urbano y territorial en el periodo...............
1. La impronta de Karl Brnner y el urbanismo en Chile........
2. La concentracin poblacional en la capital..........................
3. La centralizacin del ordenamiento territorial.....................
4. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo..............................
3. La desconcentracin econmica territorial...............................
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Captulo Octavo
La Regionalizacin en el Rgimen Militar 1973-1989
1. La Regionalizacin .......................................................................
A. La vocacin Regionalista del Gobierno militar..........................
B. La divisin poltico administrativa............................................
1. Los decretos leyes de la regionalizacin................................
2. Mapa regional pre y post 1973 . .........................................
3. CONARA y la definicin de Regin...................................
4. Requisitos para conformar una regin.................................
5. Definicin de Provincia como microrregin........................
C. El ordenamiento territorial de la poca......................................
2. El modelo econmico y sus relaciones con el desarrollo

regional. ........................................................................................
3. Gobierno y administracin interior del Estado. .........................
3.1. Desconcentracin o descentralizacin administrativa................
3.2. La estructura orgnica . ............................................................
A. Intendente regional.............................................................
B. El Consejo Regional de Desarrollo......................................
C. Las Provincias en el paradigma regionalizador ....................
D. Los sectores y su vinculacin con la administracin
regional . ............................................................................
3.3. Los instrumentos de la regionalizacin desconcentrada.............
a. Instrumentos financieros.....................................................
b. Instrumentos de planificacin.............................................
c. Instrumentos de capital humano.........................................
d. Instrumentos sociales..........................................................
4. Conclusiones del perodo. ............................................................
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Tercera Parte
Gobierno y Administracin Regional en Chile
Captulo Noveno
La Descentralizacin Regional en Democracia:
aspectos constitucionales en los gobiernos democrticos
1. La Transicin a la democracia......................................................
2. Presidente de la Repblica Patricio Aylwin Azcar.....................
2.1. Razones que originan la reforma constitucional N 19.097 ......
2.2. La descentralizacin administrativa en las Bases de la Institucionalidad................................................................................
a. La propuesta de modificacin del artculo 3 del Presidente
Aylwin................................................................................
b. La propuesta de modificacin del artculo 3 del Senado.....
c. Los requisitos de la descentralizacin administrativa............
d. Descentralizacin y/o desconcentracin..............................
e. Principio de descentralizacin y discrecionalidad le gislativa . ............................................................................
2.3. Creacin de la institucin Gobierno Regional........................
a. Distincin entre Gobierno de la regin y Gobierno
regional...............................................................................
b. La personalidad jurdica y patrimonio propio de la Administracin regional...................................................................
c. El Intendente Regional en la reforma de la Ley N 19.097..
d. El Consejo Regional. Representantes de la regin................
2.4. Principios bsicos que orientan la administracin regional........
2.5. Instrumentos para la gestin de los Gobiernos regionales..........
a. Presupuestos regionales y FNDR.........................................
b. Inversiones sectoriales de asignacin regional. ISAR............
c. Convenios de Programacin................................................
d. Asociaciones con privados: Corporaciones de desarrollo
regional.................................................................................
2.6. Sntesis del perodo del Presidente Aylwin.................................
3. El Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle.......................................
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VIII
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a. Articulacin del movimiento regionalista..................................

b. El abortado Proyecto de reforma del Presidente Frei..................
c. Razones del fracaso...................................................................
d. El aumento de las inversiones de decisin regional de 21 al 42%.
4. El Presidente de la Repblica Ricardo Lagos Escobar. ...............
4.1. El Chile descentralizado que queremos.....................................
A. Separacin de Gobierno Interior de Gobierno Regional......
B. Generacin democrtica de las autoridades regionales.........
1. Eleccin directa de los consejeros regionales..................
2. Eleccin del presidente del Gobierno Regional..............
C. Los servicios pblicos regionales dependientes del Gobierno
regional..............................................................................
D. Ley de rentas regionales. La descentralizacin fiscal por los
ingresos...............................................................................
4.2. Las indicaciones a la reforma constitucional: El Senado.............
4.3. Anlisis del artculo 3 modificado por la reforma constitucional N 20.050...........................................................................
4.4. Reforma Constitucional presentada a la Cmara de

Diputados.................................................................................
a. rgano Ejecutivo del Gobierno Regional............................
b. Potestad Reglamentaria del Intendente................................
c. Eleccin del Consejo Regional............................................
d. Gobierno Interior...............................................................
e. Participacin Intrarregional.................................................
f. Nmero de Regiones...........................................................
g. Estatuto Especial.................................................................
h. reas Metropolitanas..........................................................
i. Transferencia de Competencias...........................................
j. Convenios de Programacin................................................
4.5. Sntesis del periodo del Presidente Lagos...................................
5. Presidenta de la Repblica Dra. Michelle Bachelet....................
5.1. La eleccin directa de los consejeros regionales..........................
A. El Trmite en el Congreso Nacional....................................
B. Posibles escenarios en la modificacin de la LOCGAR
N 19.175 .........................................................................
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IX
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C. Conclusiones sobre democratizacin de la administracin

regional...............................................................................
5.2. Traspaso de Competencias a los Gobiernos regionales ..............
5.3. Otras normas e instrumentos aprobados en la Ley N 20.390...
a. Los convenios de programacin..........................................
b. Las reas metropolitanas......................................................
6. Corolario de los gobiernos de la concertacin..........................
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Captulo Dcimo
La Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin
Regional: distincin entre Gobierno Y Administracin
1. Antecedentes y mensaje presidencial de la Ley Regional. ............
A. Antecedentes de la LOCGAR...................................................
B. El mensaje del Presidente Patricio Aylwin.................................
2. Presidente de la Repblica titular del gobierno y la administracin del Estado........................................................................
2.1. Las funciones de gobierno y administracin del Presidente
de la Repblica en la Constitucin............................................
2.2. La sutil distincin entre Gobierno de la regin y gobierno

regional en el Captulo XIV de la Ley Suprema.........................
2.3. Distincin de Gobierno de la regin y gobierno regional en la
LOCBGAE...............................................................................
2.4. Distincin de Gobierno de la regin y Administracin regional
en la LOCGAR.........................................................................
3. Aspectos doctrinarios de la distincin gobierno y administracin...........................................................................................
3.1. La aproximacin de los especialistas..........................................
3.2. La crtica de Juan Carlos Ferrada...............................................
3.3. Un punto de inflexin en la doctrina administrativa.................
a. La aceptacin de las autonomas constitucionales y sus consecuencias...........................................................................
b. La actualizacin del concepto funcin administrativa..........
3.4. Balance de la problemtica definicin de gobierno y

administracin..........................................................................
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4. Las funciones de gobierno interior del Ttulo I de la

LOCGAR.....................................................................................
1. Las atribuciones de gobierno interior........................................
2. Competencias relacionadas con la administracin central..........
3. Las competencias administrativas residuales..............................
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Captulo Undcimo
Misin de Desarrollo Regional
de la Administracin Superior de la Regin
1. La Misin del desarrollo del Gobierno Regional.......................
A. La misin en la Constitucin y en la LOCGAR........................
B. La Administracin de la regin es superior................................
2. El desarrollo econmico, social y cultural de la regin...........
3. El Ajuste a las polticas nacionales de Desarrollo......................
A. Poltica nacional de Desarrollo regional del Gobierno Aylwin...
B. La poltica nacional de desarrollo del Presidente Frei

Ruiz Tagle.................................................................................
C. Poltica Nacional de Desarrollo del Gobierno de Lagos.............
D. Poltica Nacional de Desarrollo Presidenta Bachelet..................
E. A modo de sntesis y en relacin con las recomendaciones de
la OCDE .................................................................................
4. Principios bsicos de la administracin superior de la regin.....
4.1. El desarrollo armnico y equitativo de sus territorios, tanto en
sus aspectos de desarrollo econmico, como social y cultural.....
4.2. La equidad, eficiencia y eficacia en la asignacin y utilizacin
de los recursos pblicos y en la prestacin de servicios...............
4.3. La efectiva participacin de la comunidad regional....................
4.4. La preservacin y mejoramiento del medio ambiente................
4.5. Principios establecidos por el artculo 3 de la LOCGBAE........
5. Los atributos principales del Gobierno Regional. .......................
A. Personalidad Jurdica de derecho pblico..................................
B. El patrimonio propio de los Gobiernos Regionales....................
C. Las atribuciones que la Constitucin y la LOCGAR les

confiere.....................................................................................
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Captulo Duodcimo
Las Funciones y Atribuciones de los Gobiernos Regionales
1. Conceptos de competencia, funcin y atribucin........................
A. Competencia.............................................................................
B. Funcin y atribucin.................................................................
C. La confusin entre funcin y atribucin . .................................
D. Plan de anlisis de las funciones y atribuciones del GORE........
2. Funciones y atribuciones primarias: planificacin, presupuesto
e inversiones...................................................................................
2.1. La planificacin y el presupuesto regional ................................
2.2. La planificacin del ordenamiento territorial............................
2.3. Funcin general para enfrentar emergencias o catstrofes..........
2.4. Funcin general relativa a la inversin pblica regional.............
A. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional: FNDR.............
B. Funcin de decidir la Inversin Sectorial de Asigna cin Regional. ISAR............................................................
C. Atribucin del artculo 20 sobre convenios de programacin...
D. Artculo 20: Proyectos y programas de infraestruc tura social bsica.................................................................
E. Artculo 20. Subvenciones a programas sociales...................
F. Artculo 20. Aplicacin de tributos regionales.....................
G. Funcin general de conservacin urbana.............................
1. Funcin general de transferencias de competencias
y recursos.
y recursos
......................................................................
2. Funcin y atribucin reglamentaria del Gobierno
Regional.
........................................................................
Regional
3. Funciones de coordinacin y cooperacin de la administracin regional.................................................................................
A. Funcin general de Cooperacin Internacional.........................
B. Funcin general de coordinacin con el Gobierno Nacional.....
C. Funcin general de asesora a las Municipalidades.....................
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Captulo Decimotercero
Funciones Especiales de los Gobiernos Regionales
1. Funciones especiales del GORE..................................................... 377
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2. El Ordenamiento Territorial.......................................................
A. Concepto de ordenamiento territorial.......................................
B. Poltica de desarrollo integral del ordenamiento territorial.........
C. Anlisis del artculo 17 de la LOCGAR en materia de ordenamiento territorial: Literales a), b), c), d), e), f ) y g)....................
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3. Fomento de las actividades productivas....................................... 391

4. El desarrollo social y cultural....................................................
a. Conceptos.................................................................................
b. Alcance del artculo 19..............................................................
c. Anlisis del artculo 19 de la LOCGAR en materia de

desarrollo social y cultural: Literales a), b), c), d), e) y f )...........
5. Implementacin de las competencias de la Administracin
Regional.........................................................................................
1. Marco orgnico bsico..............................................................
2. Definicin de los Servicios Pblicos Regionales.........................
3. Atribuciones de los servicios pblicos regionales . .....................
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Captulo Decimocuarto
Los rganos del Gobierno Regional
1.
Intendente Regional: Ejecutivo del Gobierno Regional............

A. Requisitos legales para optar al cargo de Intendente .................
B. Significado Poltico de la exclusiva confianza poltica ...............
C. rganos de apoyo a la gestin ejecutiva del GORE...................
1. Los Secretarios Regionales Ministeriales, SEREMI................
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2. El Gobernador provincial.............................................................
a. Designacin de los gobernadores...............................................
b. Propuestas alternativas para las gobernaciones...........................
c. Funciones del Gobernador como Administrador Supe
rior de la Provincia....................................................................
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3. Los jefes de los servicios pblicos regionales. ..............................

a. Ley de Bases de la Administracin del Estado............................
b. Relacin de los Servicios y el Gobierno regional........................
c. El gabinete regional rgano auxiliar del Intendente ..................
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XIII
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1. Agenda Gobierno interior y coordinacin de la administracin central.....................................................................

2. Agenda Gobierno regional del gabinete auxiliar..................
3. Gabinete regional ampliado................................................
4. Diferencia entre Gabinete Regional y SAGORE.................
5. El consejo regional..............................................................
3. Atribuciones de los rganos del gobierno regional ...................
A. Atribuciones exclusivas del Intendente Regional........................
1. Atribuciones exclusivas pero relacionadas con otros rganos..
2. Atribuciones privativas propiamente tales............................
B. Competencias exclusivas del Consejo Regional............................
1. Reglamento de sala..............................................................
2. Emitir opinin que le formulen los poderes pblicos...........
3. Las atribuciones residuales del Consejo Regional.................
C. Competencias compartidas del Intendente y Consejo Regional....
1. Los reglamentos regionales..................................................
2. La Planificacin y el presupuesto de la regin......................
3. Propuesta y resolucin de inversiones..................................
4. Los Convenios de programacin.........................................
5. La administracin del patrimonio propio del Go bierno regional....................................................................
6. Planificacin del Ordenamiento Territorial.........................
7. La capacidad fiscalizadora del Consejo regional...................
4. Proceso de decisin en la administracin regional.....................
4.1. Trmite de una propuesta del Intendente en el CORE..............
4.2. La facultad resolutiva del Consejo regional................................
5. El servicio administrativo del gobierno regional. SAGORE.......
A. Estructura orgnica del SAGORE...............................................
1. La atribucin organizadora del artculo 27..........................
2. Las divisiones del artculo 68 de la LOCGAR.....................
3. La experiencia prctica en el caso el GORE de Valparaso...
B. Modernizacin de la Gestin del SAGORE: los PMG . ..............
1. La ley que crea el Programa de mejoramiento de la gestin...
2. El Reglamento de Hacienda que regula los PMG................
3. Crtica del encuadramiento centralista................................
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4. Los beneficios del PMG...................................................... 487
Captulo Decimoquinto
La Planificacin Integral del Desarrollo Regional
1. Marco normativo de la planificacin Regional...........................
2. El medio ambiente y el concepto de Desarrollo Regional..........
3. El Concepto de Estrategia Regional de Desarrollo...................
1. Desde un punto de vista teleolgico .........................................
2. Desde el punto de vista de la institucionalidad regional.............
4. Los nudos gordianos de la construccin estratgica.................
a. El conocimiento pertinente, un desafo permanente..................
b. Una maraa de intervenciones pblicas: Torre de Babel

regional.....................................................................................
5. Las fuentes de la Estrategia Regional de Desarrollo.................
1. Los programas presidenciales.....................................................
2. Los partidos polticos................................................................
3. La sociedad civil regional: otra fuente de ideas estratgicas........
6. Instrumentos de planificacin complementarios a la ERD..........
1. La gestin Estratgica: Los Planes de Inversin y el Pre
supuesto Regional.....................................................................
7. La gestin estratgica y control de gestin................................
1. Legislacin relativa al ordenamiento territorial........................
2. La primaca de la LGUC sobre la Ley Regional N 19.175...........
3. Plan Regional de Ordenamiento Territorial. .............................
4. Los Instrumentos de Planificacin territorial: PRDU, PRI,
PRC y PS . ......................................................................................
4.1. El Plan Regulador Regional Desarrollo Urbano.........................
a. Concepto............................................................................
b. Contenidos del PRDU........................................................
c. Aprobacin del PRDU por el Consejo Regional..................
d. El rol de la Contralora General de la Repblica..................
4.2. El Plan Regulador Intercomunal ..............................................
a. Concepto............................................................................
b. El Contenido de los Planes reguladores Interco munal y Metropolitano.......................................................
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c. Aprobacin y promulgacin................................................
d. Contralora General de la Repblica...................................
4.3. El Plan Regulador Comunal ....................................................
a. Concepto............................................................................
b. Contenidos del Plan Regulador...........................................
c. Aprobacin y promulgacin................................................
4.4. Planes seccionales......................................................................
a. Concepto............................................................................
b. La aprobacin y promulgacin............................................
4.5. Aspectos comunes a todos los planes reguladores.......................
1. Concepcin y Formalidad de su presentacin......................
2. Evaluacin del Impacto Ambiental......................................
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Captulo Decimosexto
La Funcin Presupuestaria de la Administracin Regional
1.
Importancia de la funcin presupuestaria en la administracin regional.................................................................................

2. Definicin de Presupuestos Regionales........................................
3. Los programas presupuestarios de la administracin regional. ...
3.1. Programa de gastos de funcionamiento ....................................
3.2. Programa de inversin regional.................................................
4. El ARI y el PROPIR.......................................................................
5. Procedimiento de negociacin y aprobacin del Presupuesto.....
6. La Subdere y el Presupuesto de las regiones.................................
7. Las modificaciones presupuestarias. D.L. N 1.263 de 1975.........
8. Limitaciones en la Ley de Presupuestos.........................................
9. Tramitacin de los proyectos aprobados por el Consejo.............
a. Identificacin presupuestaria.....................................................
b. Licitacin y adjudicacin..........................................................
c. Seguimiento de la ejecucin fsica y financiera de los proyectos.
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Captulo Decimosptimo
La Funcin de Inversiones de la Administracin Regional
Introduccin a la funcin de Inversiones del GORE........................... 555
1. Sistema Nacional de Inversiones: SNI........................................... 556
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A. Definicin del Sistema Nacional de Inversiones........................

B. Marco legal del Sistema Nacional de Inversiones.......................
C. Los Subsistemas del SNI conducidos por Mideplan..................
1. Anlisis tcnico econmico de las iniciativas de inversin....
2. Evaluacin de resultados de la IDI......................................
3. Supervisin de productos y procedimientos del anlisis
tcnico econmico de iniciativas de inversin......................
4. Subsistema de evaluacin ex post .......................................
2. Instrumentos de inversin de la administracin regional. .........
A. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional................................
1. Las fuentes de ingresos del FNDR.......................................
2. Distribucin interregional del FNDR.................................
3. Las Provisiones del FNDR .................................................
B. Las Provisiones sectoriales.........................................................
3. Otros instrumentos financiados por el FNDR: FRIL

y Circular 33..................................................................................
A. Fondo Regional de Iniciativa Local (FRIL)...............................
B. Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional, ISAR...............
1. Programa Mejoramiento de Barrios.....................................
2. Agua Potable Rural.............................................................
3. Fondo del Deporte..............................................................
C. Inversin Regional de Asignacin Local....................................
1. El Programa Mejoramiento Urbano y Equipamien to Comunal. PMU..............................................................
2. Fosis.................................................................................
D. Los convenios de programacin................................................
1. Marco legal de los Convenios..............................................
2. Los Ministerios y los convenios de programacin................
3. Comentarios sobre los Convenios.......................................
E. Los Programas 02, 03 y 04 del presupuesto de SUBDERE........
1. Programa 02: Fortalecimiento de la gestin subnacional.....
2. Programa 03: Desarrollo local.............................................
3. Programa 04: Recuperacin y desarrollo urbano de
Valparaso.............................................................................
F. Inversiones de decisin regional IDR .......................................
4. Perspectivas de la descentralizacin fiscal regional...................
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Parte Cuarta
Derecho Comparado y Perspectivas de la Descentralizacin Chilena
Captulo Decimoctavo
Derecho y Experiencias Comparadas en la Descentralizacin: Los casos
de Francia, Colombia, Per y Bolivia
1. Marco referencial de la comparacin..........................................
A. Bases generales de la clasificacin del concepto: Descentralizacin..
B. La subfuncin de la descentralizacin fiscal...............................
C. La subfuncin de gobierno........................................................
D. Frontera entre descentralizacin administrativa y poltica..........
2. Una metodologa comparativa: sistemas muy similares.................
3. Pases comparados: Francia, Colombia, Per y Bolivia.................
A. Descentralizacin administrativa o poltica................................
1. El caso de Francia................................................................
2. El caso de Per....................................................................
3. El caso de Bolivia................................................................
4. El caso de Colombia...........................................................
B. Descentralizacin Fiscal............................................................
1. El caso Francia....................................................................
2. El caso de Per....................................................................
3. El caso Bolivia.....................................................................
4. El caso Colombia................................................................
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Captulo Decimonoveno
Perspectivas Futuras de la Administracin Regional
1. El contexto de la Administracin regional. ............................... 667
A. La Glocalizacin una asignatura pendiente en el nivel regional.. 667
B. El sistema poltico como entorno de la descentralizacin regional 670
1. Democracia participativa y regional.................................... 670
2. El protagonismo de la sociedad civil.................................... 672
3. Estado Unitario descentralizado y regionalizado . ............... 673
4. Moderar el rgimen presidencial......................................... 675
2. La continuidad histrica del centralismo................................... 677
A. El carcter centrpeto del Estado Unitario................................. 677
XVIII
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B. La desconcentracin econmico territorial................................

C. Democracia y descentralizacin.................................................
3. El perfeccionamiento de la descentralizacin administrativa....
A. 34 aos de regionalizacin desconcentrada y descentralizada.....
B. Requisitos de la descentralizacin administrativa.......................
1. Eleccin de las autoridades regionales..................................
2. Autonoma financiera o la descentralizacin Fiscal..............
C. El Traspaso de competencias a la administracin regional..........
1. Blindar las competencias regionales.....................................
2. Redefinicin del mbito competencial de la Admi nistracin Regional.............................................................
3. Las capacidades regionales del conocimiento y la cultura.....
D. La estructura de Servicios Regionales de la Administracin
Regional.
...................................................................................
Regional
1. Administrador Regional......................................................
2. Divisiones ejes de la Administracin Regional . ..................
3. Servicios pblicos regionales desconcentrados ....................
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Bibliografa. ............................................................................................ 695
Prlogo
El cientista poltico Manuel Tobar Leiva, trata en este estudio de nuestro rgimen jurdico sobre Derecho y Administracin Regional.
El tema es expuesto en cuatro partes que versan sobre las siguientes materias:
La Primera Parte: El Medio Ambiente de la Administracin Regional en
Chile, que se desarrolla en cinco captulos:
El primero, Globalizacin y Descentralizacin;
El segundo, Los Sistemas Polticos y la Descentralizacin;
El tercero, El Estado Unitario en Chile;
El cuarto, Regmenes Polticos, y
El quinto, La Sociedad Civil Centralizada.
La Segunda Parte: Historia del Centralismo Poltico, Econmico y Social, se
expone en los captulos sexto: De la Colonia a la Independencia Continuidad
o ruptura?; sptimo: La Repblica Presidencial. La Constitucin de 1925 hasta
la ruptura institucional de 1973; y octavo La Regionalizacin en el Rgimen
Militar 1973 a 1989.
La Tercera Parte: Gobierno y Administracin Regional en Chile, se desarrolla en los captulos noveno: La Descentralizacin Regional en Democracia.
Aspectos Constitucionales en los gobiernos democrticos; dcimo: La Ley
Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, Distincin
entre Gobierno y Administracin; undcimo: Misin de Desarrollo Regional
de la Administracin Superior de la Regin; duodcimo: Las funciones y atribuciones de los gobiernos regionales; decimotercero: Funciones especiales de
los Gobiernos Regionales; decimocuarto: Los rganos del Gobierno Regional:
Intendente y Consejo Regional; decimoquinto: La planificacin Integral del
Desarrollo Regional; decimosexto: La Funcin Presupuestaria de la Administracin Regional, y decimosptimo: La Funcin de inversiones del Gobierno
Regional.
XX
Prlogo
Finalmente, la Cuarta Parte, titulada Experiencias comparadas y perspectivas

de la descentralizacin chilena, consta de dos captulos: El decimoctavo sobre
Experiencias comparadas en descentralizacin: Los casos de Francia, Colombia,
Per y Bolivia y el decimonoveno: Perspectivas futuras de la Administracin
Regional.
El mero enunciado del contenido sobre que versan los diecinueve captulos en
que el seor Tobar desarrolla su obra sobre Derecho y Administracin Regional,
revela la magnitud de su trabajo: La lectura de cada uno de ellos demuestra adems la seriedad con que el tema ha sido estudiado y expuesto, que hace de este
trabajo un valioso aporte al conocimiento y valorizacin de lo que es y representa
para Chile nuestro rgimen de Administracin Regional.
Patricio Aylwin Azcar
3 de agosto de 2011
Primera Parte
El Medio Ambiente de la Administracin
Regional en Chile
Captulo Primero
Globalizacin y Descentralizacin
Sumario: 1. Contexto de la Administracin Regional del Estado. 2. La globalizacin en su
dimensin econmica 3. La globalizacin en su dimensin poltica. 4. La globalizacin en su
dimensin socio cultural. 5. La para diplomacia subnacional y la cooperacin descentralizada.
6. La insercin estratgica de las regiones en la globalizacin.
1. Contexto de la Administracin Regional del Estado

Para abordar la realidad que rodea la administracin regional, me ha parecido
atinente escudriarla sobre la base del anlisis sistmico que nos sugiere David
Eastn.1 El politlogo canadiense propone centrar la observacin nicamente en
las relaciones del sistema poltico con su medio ambiente. Lo que cuenta realmente,
para l, son los intercambios e interacciones entre sistema y medio ambiente. El
medio ambiente es clasificado en dos categoras: el medio ambiente intrasocietal
y el medio ambiente extrasocietal. El primero comprende los sistemas no polticos
que forman parte del sistema global: sistema biolgico, psicolgico, ecolgico,
sistemas sociales, mientras, el medio ambiente extrasocietal alude a los sistemas que
estn fuera de la sociedad concernida, vale decir, a los sistemas internacionales.
Ciertamente, el medio ambiente, tanto intrasocietal como extrasocietal, tienen
una influencia compleja en el sistema poltico del cual forma parte la administracin regional.2 Dichas influencias pueden ser negativas o positivas para los
gobiernos regionales, por lo que interesar en este captulo explorar someramente
los mbitos globalizadores que afectan directamente el desenvolvimiento de los
territorios regionales. La administracin regional no es una isla desconectada del
mundo, por el contrario, es una instancia asentada en un territorio y articulada
a las complejas redes del mundo global, razn por la cual est desafiada a definir
su rol en el espacio global.
1 David
Easton, The Political System, New York, Alfred A. Knopf, Inc., 1953.
2 Complejidad
en el sentido que le da Niklas Luhmann, entendida como la presencia de mltiples alternativas, reino de diferencias y espacio donde gobierna la relacin frente a cualquier tipo de determinismo
mecnico.
Manuel Tobar Leiva
2. La globalizacin en su dimensin econmica

La expansin internacional del comercio, como el de las religiones, tiene antecedentes milenarios. Las colonizaciones y los imperialismos fueron vehculos que
difundieron en tiempos de guerra y de paz el desarrollo de las actividades econmicas y los valores culturales ligados a ellas.3 Al definirse los lmites fronterizos y
jurdicos de los Estados-nacin, el intercambio comercial y econmico entre los
pueblos no se detiene, al revs, se extiende con mayor fuerza, amparado en los
tratados y convenios internacionales. En la era de las organizaciones multilaterales
no slo se afianz esa realidad internacional, adems se la regul y promovi, a tal
punto que la fuerza del intercambio origin los bloques supra nacionales que entre
otras motivaciones se plantearon para aprovechar las oportunidades y defenderse
de las amenazas de la insercin en la economa mundo.4 Resuelta la cuestin de
la bipolaridad que vivi la sociedad mundial en la post guerra, tambin se resolvi
a favor de occidente su modelo de intercambio de bienes basado en el mercado
y la competencia.
El nacimiento de las multinacionales y la hegemona de la banca y organismos financieros internacionales han permitido al fenmeno globalizador seguir
escalando en amplitud e importancia. En paralelo, los avances tecnolgicos en
el campo de la conectividad digital amplifican la velocidad y visibilidad del
fenmeno globalizador, y por consiguiente se observa una valoracin mayor de
su influencia en el concierto de las naciones.5 El fenmeno de la globalizacin
no es un relmpago que aparece de repente en la vida mundial, es un proceso
con antecedentes histricos reconocibles.
Una caracterstica vertebral de la globalizacin econmica es la interdependencia entre los globalizados. Esta interdependencia es asimtrica, puesto
que los pases centrales acumulan ms recursos econmicos y polticos que los
perifricos. Amn de que se integran en uniones supra estados, amurallndose
para defenderse de toda competencia que les provoque desequilibrios e inestabilidades. Por ello, no nos puede extraar un discurso librecambista coexistiendo con acciones proteccionistas. En la Ronda del GATT, norteamericanos
3 Pablo Vzquez seala que el actual proceso de globalizacin es parte de un proceso mayor iniciado en
1492 con la conquista y colonizacin de gran parte del mundo por parte de Europa.
4 Me refiero a la ONU, el GATT, Banco Mundial, FMI y otras que se concibieron para reglar la paz entre
los pueblos y el comercio internacional. Los Bloques, ASEAN y Unin Europea entre otros.
5 Marshall McLuhan sostena ya en 1961 que los medios de comunicacin electrnicos estaban creando
una aldea global, La galaxia de Gutenberg, Origen Planeta, Mxico, 1985, p. 45.
Derecho y Administracin Regional
y europeos defienden el libre comercio, para luego interferir en el comercio

de nuestras uvas y salmones o proteger su agricultura.6
En este esquema, las economas ms abiertas son ms influidas y afectadas
por los vaivenes que ocurren en otras latitudes. La crisis asitica, como la reciente
crisis financiera norteamericana que sigue replicndose y afectando la economa
mundial, son ejemplos palmarios de esa realidad.7 En Europa, Grecia y Espaa
intentan salvarse de las secuelas de esas crisis que tienen a millones de griegos y
espaoles en el paro. Pero tales efectos estructurales de la globalizacin pegan
con dureza a los pases ms pobres.8 Chile no es una excepcin, aun cuando su
economa est muy bien catalogada, la contraccin de la demanda, la disminucin
de los precios internacionales, el costo del crdito, son factores que cuando estn
presentes repercuten en la performance de nuestras exportaciones, a las cuales la
estrategia de desarrollo del pas le ha asignado un rol principal en el despegue y
consolidacin de la economa.
Ahora bien, sucede que los salmones que exportamos son de Puerto Montt;
las uvas, de la Regin de Valparaso; el cobre, de Antofagasta, entonces resulta
simple inferir, por qu el comercio internacional y los sistemas que regulan su
funcionamiento no son indiferentes para las regiones. La prdida de competitividad de los salmones afectar especialmente a las regiones salmoneras de
Aysn y Los Lagos, la reconversin productiva a la que obliga esa situacin
tiene consecuencias en toda su comunidad. En Chile, an tenemos en la retina el caso del carbn de Lota Schwager. Por ello, los autores estn contestes
en que las regiones son destinatarias directas o indirectas de los efectos de la
6 Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, en el libro

Reflexin y anlisis sobre el proceso de descentralizacin en Chile, Edicin, Mideplan, Subdere, PNUD,
1998, pp.296-326.
7 Frente a la crisis desatada en EE.UU., el presidente Barack Obama ha promulgado en julio 2010 la
mayor reforma financiera desde la Gran Depresin, que, a su juicio, pondr fin a los planes de rescate de
Wall Street financiados por los contribuyentes. Esta ley otorgar las mayores protecciones a los consumidores
en la historia de EEUU.
8 Ver Joseph E. Stiglitz, despus de haber sido vicepresidente senior del Banco Mundial, de haber trabajado en el Consejo de Asesores Econmicos del presidente Clinton, y de haber obtenido el Premio Nobel
de Economa 2001, expresa en el prlogo de su libro, El Malestar en la Globalizacin, Ed. Taurus (2002):
Escribo este libro porque en el Banco Mundial comprob de primera mano el efecto devastador que la globalizacin puede tener sobre los pases en desarrollo y especialmente sobre los pobres en esos pases. Agrega:
son pocos los que defienden la hipocresa de pretender ayudar a los pases subdesarrollados, obligndolos a
abrir sus mercados a los bienes de los pases industrializados ms adelantados y al mismo tiempo protegiendo
los mercados de stos: esto hace a los ricos cada vez ms ricos y a los pobres cada vez ms pobres... y cada
vez ms enfadados, pp.18, 31, 37.
Manuel Tobar Leiva
economa mundial, por lo que tiene sentido que participen aceleradamente en

las decisiones de cmo hacerle frente.9
Pero la globalizacin es tambin una oportunidad para el desarrollo de las
regiones. Los expertos sostienen que confiere a ciertos territorios un acceso ms
abierto a recursos y oportunidades globales con relacin a la tecnologa, capital y
mercados; que permitira, asimismo, una valorizacin o revalorizacin de recursos
endgenos, y la formacin o acceso a redes interterritorios. Tambin advierten que
la globalizacin sera ventajosa especialmente para regiones de niveles intermedios
de desarrollo y dotadas de capacidades estratgicas relevantes, por ende, de un
capital social significativo.10
En una aproximacin ms integral al tema, el profesor Sergio Boisier destaca
que para que la globalizacin no sea slo el objeto de una lectura amenazante para
los territorios concretos y sea tambin objeto de una lectura que abra ventanas de
oportunidades para los territorios concretos, hay que rescatar la dialctica, o una
de las tantas dialcticas que caracterizan la globalizacin, la dialctica global/local,
la simultnea fragmentacin y construccin territorial, el carcter de innovacin
shumpeteriana de la globalizacin, la creacin de un nico espacio y de mltiples
territorios. Para ello, el territorio ha de ser objeto de un proceso de construccin
social y poltica que lo transforme en sujeto.11
En concreto la interdependencia globalizada conlleva un abanico de efectos de
resultados muy dismiles de regiones que ganan y otras que pierden, de pases que
pierden pero alguna de sus regiones gana y viceversa. La afectacin no es simple, ni
homognea.12 Podra igual darse que una economa de estructura productiva bien
diversificada, algn sector se salve de la debacle. En esa constatacin se basan los
pases y las regiones para impulsar la diversificacin de sus carteras de productos
y servicios y se esfuerzan por agregar valor y transformar sus bienes en donde el
papel de la innovacin y la plataforma cientfica y tecnologa resulta ser un recurso
estratgico para el desarrollo.13
9 Sergio
Boisier, Crnica de una muerte frustrada: El territorio en la globalizacin, pp.8, 9.
10
Federico Bervejillo, Territorios en la Globalizacin cambio global y estrategias de desarrollo territorial,

pp.16-17.
11 Sergio
Boisier, El vuelo de una cometa, una teora del desarrollo territorial, ILPES, CEPAL.
12 Ver
clasificacin de regiones en revista de la CEPAL N 95 de agosto de 2008, Globalizacin y desarrollo regional, evolucin econmica de las regiones chilenas 1990-2002, por Ivn Silva Lira y Juan Carlos
Ramrez.
13 Estudios
territoriales de la OCDE Chile, Edicin. Ministerio del Interior, 2009, p. 91.
3. La globalizacin en su dimensin poltica

Recurdese que el sistema bipolar se caracteriz por el enfrentamiento de EEUU
y sus aliados occidentales versus la Unin Sovitica con sus aliados orientales
organizados en el Pacto de Varsovia. Fue una confrontacin ideolgica y estratgica que enfrent dos visiones antagnicas del mundo, la sociedad, la poltica, la
economa. As el sistema comunista enarbolaba su dictadura del proletariado, por
oposicin a las democracias pluralistas de occidente.14 La bipolarizacin consisti
en la contaminacin de ese conflicto a los pases de la periferia. En 1985 Gorbachov
inici un proceso de reforma del sistema poltico ruso que comport una apertura
aprovechada por los movimientos democratizadores para provocar el desplome de
los socialismos reales.15 Comparto la idea de que este hito significa una victoria de
los principios democrticos sobre el totalitarismo. A partir de all, si bien no todos
los pases del mundo entran al club de las democracias, la estructura y organizacin
del mundo se articular teniendo como base el respeto a la diferencia, el pluralismo
poltico, ideolgico, religioso, las libertades, los derechos fundamentales de las
personas, as como los principios del derecho internacional; por consiguiente este
triunfo es un hito fundante de la globalizacin de la democracia poltica.
Este nuevo escenario se relaciona con la teora y la realidad de la descentralizacin, pues en el fondo, como lo explica Michel Schooyans, en los sistemas
totalitarios se revela la nocin de unidimensionalidad, que se estructura sobre la
base de un proyecto exclusivo, que siempre se encuentra amenazado, y en el que
el conflicto con los que no son sus iguales no se puede superar ms que por la
capacidad de concentrar y centralizar el poder. La gran tentacin de los totalitarismos consiste en amordazar las subjetividades para construir un sistema cerrado,
excluyendo los riegos de la libertad y la diferencia. En cambio, en la tendencia
dialogal, el conflicto aparece como una alteridad asumida que despliega su dinmica en la discusin, de donde finalmente resulta un dilogo con perspectiva
de concertacin. De esta forma, unos insistirn sobre la necesaria concentracin
del poder, en cambio los otros sern partidarios de un rgimen descentralizado y
participativo.16
14 Jos
Luis Cea, La incidencia de la Globalizacin en la Descentralizacin de Chile, Comunicacin

expuesta y debatida en el Seminario Internacional Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco
de la Globalizacin, realizado en la Universidad del Bo Bo el 14 y 15 de enero de 1999.
15 La Perestroika fue un proceso de reforma basado en la reestructuracin de la economa puesta en
marcha en la Unin Sovitica por Mijail Gorbachov, con el objetivo de reformar y preservar el sistema
socialista, pues se quera dar a la sociedad sovitica un cierto espritu de empresa e innovacin.
16 Michel
Schooyans, Dmocratie et libration chretienne, Editions Lethielleux, Pars, 1985.
Manuel Tobar Leiva
De ello se colige que la descentralizacin es consubstancial a la democracia poltica. En tal sentido y simtricamente a su consagracin como el sistema poltico
dominante, la descentralizacin se ha convertido en una mega tendencia, en la medida en que las sociedades abogan por la profundizacin de la democracia a travs
de los mecanismos de redistribucin y dispersin del poder poltico. Partiendo de
otra premisa, Boisier sostiene que en la lgica de la globalizacin no se puede ser
competitivo en el mundo actual con estructuras centralizadas, porque no poseen
la velocidad requerida. En otras palabras, la apertura externa de la globalizacin
obliga forzosamente a una apertura interna de carcter poltico.17
Ello explicara que la conformacin de bloques supranacionales en los continentes
no impida la subsistencia y desarrollo de una institucionalidad subnacional de sus
miembros, sin perjuicio de las diferentes tipologas de Estado y regmenes polticos.
En Europa, luego de un largo camino que comienza en 1951 con la Alianza del
Carbn y el Acero entre Francia y Alemania, se firma del tratado de Maastricht por
el cual se constituye la Unin Europea. En Asia, est presente la Asociacin de Pases
del Sureste Asitico; y en Amrica, el Nafta, Pacto Andino y el Mercosur.
En Europa, luego del shock petrolero de 1973, emergen los impulsos regionalizadores de pases como Espaa, Italia, Blgica, Francia, Suecia. La Unin Europea
crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, FEDER, y en la dcada pasada se ha
fundado el Comit de las Regiones18. En Amrica Latina, la mega tendencia descentralizadora viene asociada a la redemocratizacin de las sociedades. En Brasil la nueva
Constitucin de 1988 ha impulsado la recuperacin en los Estados y Municipios
de su autonoma poltica y financiera; en Venezuela, en 1989, tuvo lugar la eleccin
de Alcaldes y Gobernadores de Estado. Empero, en Amrica Latina, los organismos
multilaterales no han considerado instancias ni polticas de promocin del desarrollo
regional como acontece en la Unin Europea.
Estos procesos, con avances y retrocesos, circulan, como se ha sealado, por
una heterognea gama de instituciones polticas.19 Tanto en los Estados federados
como en los Unitarios, en los regmenes parlamentarios como en los presidencia17
Sergio Boisier, Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la

gente, Revista Eure (Vol. XXX, No. 90), pp.27-40, Santiago de Chile, septiembre 2004. Sostiene que habra
cuatro factores que dinamizan esta megatendencia: 1. La revolucin cientfica y tecnolgica, 2. La reforma
del Estado, 3. Demanda de la sociedad civil, 4. Las tendencias privatizadoras.
18 Pablo Corbaln, Descentralizacin y Regionalizacin, Centro de Investigacin de la Realidad Social,
CIRES, Edicin Ministerio del Interior, SUBDERE, agosto 1993, p. 114.
19 El
presidente Alan Garca refirindose a la descentralizacin en el Per: Este proyecto descentralista

ha nacido, como todo lo que hacemos, con un poco de exageracin. Ms que descentralismo buscamos el
antilimeismo, ms que redistribucin de poderes y autonomas buscamos el antipresidencialismo y como
consecuencia de esto se ha retrocedido an en conceptos que la Constitucin de 1979 estableca.
les, se manifiesta la descentralizacin. Podra pensarse que por sus caractersticas

orgnicas los Estados Federales son ms descentralizados que los Unitarios; en
la realidad, ello depende en cada caso de la reparticin competencial que se fije
entre la constitucin madre y las constituciones de los Estados federados. Igualmente, se sostiene que un fuerte impulso de la descentralizacin podra llegar a
modificar la naturaleza jurdica del Estado. No obstante, ninguno de los Estados
Unitarios de Amrica Latina que han emprendido avances descentralizadores se
ha transformado en Estado Federal.20
En general, se observa un ambiente internacional proclive a los procesos de
descentralizacin. Algunos pases, por motivaciones polticas que tienen que ver
con la democratizacin, en otros, por motivaciones econmicas relacionadas con
la competitividad. Este transitar no est exento de dificultades, pues conforme a la
tipologa de descentralizacin de que se trate se generan tensiones en los sistemas
polticos, a raz que en definitiva este mecanismo obliga a la reestructuracin del
poder poltico. Se comprende, que no sea sencillo avanzar en los espacios pedregosos del poder poltico, no es fcil redistribuir el poder que histricamente ha
estado concentrado en los poderes centrales.
El centralismo es una caracterstica presente en la fisonoma del poder poltico,
an en los sistemas democrticos. Por tanto, como lo advierte Eduardo Palma, hay
en los pases inercias centralistas que justifican la obstruccin de estos procesos
por razones que tienen su origen en los desequilibrios macroeconmicos que
eventualmente puede acarrear la descentralizacin, y en otros, como en el caso de
Chile, al fantasma del Federalismo.21
4. La globalizacin en su dimensin socio cultural
La innovacin tecnolgica ha sido la plataforma para el desarrollo vertiginoso
de las tecnologas de la info-comunicacin. Es la gran revolucin de fines del siglo
XX. La TV por cable, por satlites y la TV digital son medios de comunicacin
social que interconectan el mundo entero. El Mundial de Ftbol de Sudfrica fue
visto por millones de personas, un hecho social que une al mundo y marca un
jaln en la historia de las comunicaciones sociales.22 El internet es otra poderosa
20 Humberto
Nogueira, Reflexin y anlisis sobre el proceso de Descentralizacin en Chile, Edicin Mideplan Subdere, PNUD, 1998, p. 281.
21 Eduardo Palma, Los problemas polticos de la descentralizacin, ICHEH, 1993, pp.38-39. Palma se
refiere al fantasma de los desequilibrios macroeconmicos y al fantasma del federalismo.
22 El Mundial de Ftbol se emiti por televisin en 214 pases, a travs de 376 canales; 43.600 programas
especiales con una cobertura total de 73.072 horas. Audiencia 24.2 mil millones de espectadores en sus
hogares, y 2.1 mil millones fuera de sus hogares.
10
Manuel Tobar Leiva
plataforma en red que ofrece mltiples posibilidades de conexin con el mundo.

La sola cartera de los correos electrnicos ha aumentado la comunicacin de
las personas individuales e institucionales, haciendo casi desaparecer la carta de
papel. Estas bibliotecas digitales ayudan al instante a acumular conocimiento e
informacin, como era imposible de imaginar a mediados del siglo 20.
Uruguay es el pas lder en conexin a internet en Amrica Latina.23 El desarrollo de la industria de la conexin a internet en Chile ha sido acelerado. En
tan slo una dcada (1997-2007), los suscriptores pasaron de 62.500 a casi 1,5
millones de usuarios. Considerando slo las conexiones fijas, la penetracin del
servicio, medida como conexiones cada 100 habitantes, lleg a 9,73 en octubre
de 2009. En Sudamrica, Chile tiene el mayor nmero de suscriptores de banda
ancha en relacin con su poblacin, seguido por Argentina, Brasil y Uruguay.24
La gran atraccin que este medio produce en sus usuarios los puede llevar a la
adiccin. Los estudios arrojan que muchos usuarios van dedicando cada vez ms
horas a estar conectados, con lo que van abandonando rutinas que los vinculaban a espacios pblicos. La TV por cable, como internet, son medios que han
privatizado las relaciones sociales.
La visibilidad de la globalizacin con todos sus matices ha sido socializada por
este veloz factor comunicacional. En la era del Imperio Romano se transculturiz
a los pueblos vencidos inculcando nuevos valores, dioses, comportamientos, ritos
y costumbres por la fuerza de las armas o por diferentes mtodos de cooptacin
de la clase dirigente. En nuestra era, la globalizacin comunicacional vehiculiza
un proceso de uniformidad cultural a travs de una transculturizacin pacfica y
consentida por los miles de millones de receptores en el mundo. Esta cruzada no usa
las armas convencionales, sino las avanzadas tecnologas de la info-comunicacin,
pero al igual que Roma, consigue imponer valores, nuevos dioses y comportamientos socio-culturales.25
Interesa focalizarse en la temtica de la uniformacin de las culturas, en lo que
concierne al debilitamiento de las identidades nacionales, regionales y locales.26
23 Chile
ocupa el 5 lugar con el 32,5% de los abonados, segn la estadstica de la Unin Internacional
de las Telecomunicaciones para el ao 2008, www.itu.int/net.
24 Fuente:
Subtel. Informe: Situacin de Chile en Materia de Precios de la Banda Ancha.
25 Michel
Schooyans, Entrevista sobre Los riesgos ticos de la globalizacin, Fundacin Universitaria San
Pablo, Madrid, 2003.
26 Primer
Informe Mundial sobre descentralizacin del CGLU, Grard Marcou, Los sistemas de valores
modernos no hacen desaparecer las tradiciones; al contrario, entran en competicin y se combinan. Podemos
observar esta dinmica particularmente en el funcionamiento de las instituciones administrativas modernas,
fundadas en la constitucin y las leyes, p. 308.
11
La identidad regional es como la cdula de identidad de las personas e importa,

en muchos sentidos, la posicin competitiva de la regin frente al mundo. En esa
ruta, es un requerimiento insoslayable configurar una oferta-regin que presente
a las regiones en el exterior con sus especficas oportunidades de inversin, comercio, turismo.27 Pero tambin con ese algo substantivo que la distingue entre
los oferentes, vale decir, con su cultura autctona expresada simblicamente en
los logos, ritos, fotos y todo elemento de expresin que d cuenta de la fisonoma
imaginaria de la regin, que son sus fundamentos identitarios.28
Tradicionalmente, los pueblos han desarrollado su identidad cultural a partir
de su lengua, sus creencias, sus tradiciones, costumbres y leyes, en una palabra, a
partir de su historia. Tambin a partir de las encrucijadas histricas, que obligaron a una transculturacin a travs de invasiones y dominaciones. Sin embargo,
el intercambio globalizado que vivimos es de otra intensidad e implica factores
inditos.
Un reciente estudio de ciudades mexicanas fronterizas a EE.UU., nos revela
el grado de adhesin que despierta en los nios el Halloween. Para Lerins Varela,
la juventud y modernidad de la Comarca Lagunera, as como su cercana con la
frontera con Norteamrica, genera una inclinacin hacia la cultura estadounidense
dentro de la cual aparece el Halloween. Sugiere que ante la falta de apego a las
tradiciones autctonas en gran parte de las clases pudientes, se presenta una sustitucin, una transculturacin. En colonias como Campestre, La Rosita, Torren
Jardn, San Isidro, es posible observar a los nios con sus disfraces yendo de casa
en casa con los vecinos a pedir dulces o travesura.29 Esta realidad tambin se
vive en Chile, impulsada por los medios y la economa que se genera en base a
estas festividades.
Los nuevos comportamientos sociales que ocasiona la transculturacin por la
va de las tecnologas de la info-comunicacin son un desafo cierto para las identidades nacionales y regionales. Este fenmeno podra constituirse en una amenaza,
en el caso que las conductas adquiridas sean disfuncionales a las finalidades que
las comunidades democrticamente se han impuesto lograr. Esa realidad impone
27 Heraldo
Muoz, Ponencia titulada Carcter estratgico y oportunidades de la globalizacin para el

desarrollo de nuestras regiones, en el libro Estrategias de desarrollo regional y globalizacin, Edicin SUBDERE,
programa universidades y gobiernos regionales, diciembre 2000, p. 52.
28 La regin particip recientemente en una de las ferias ms importante del turismo a nivel mundial, la
Feria Top-Reza, realizada en 2009 en Pars, en la que los pases y regiones tenan como atraccin principal
precisamente sus danzas y expresiones culturales ms tpicas.
29 Lerins Varela, miembro del rea de investigacin social de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
de la Universidad Autnoma de Coahuila. Investigacin de El Siglo de Torren.
12
Manuel Tobar Leiva
anticiparse a las consecuencias e imaginar polticas pblicas que fortalezcan la

identidad de las regiones.30
De ah que comparta el planteamiento que expone el constitucionalista Jos Luis
Cea, al declarar que la descentralizacin exige una concrecin ms apremiante,
preparando al Estado para asumir mejor el impacto de la globalizacin, incrementando los beneficios de sta, a la vez que reduciendo su incidencia negativa,
especialmente en la conservacin del sentimiento y de la identidad nacional.31
Pues, en efecto, las races culturales son un motor espiritual que moviliza a las
sociedades hacia el desarrollo humano, sin desmerecer que las culturas de otras
civilizaciones puedan estar en la misma sintona, como tampoco que la propia
se transforme asimismo en un constante movimiento de creacin a partir de lo
que somos.32
5. La para diplomacia subnacional y la cooperacin descentralizada
Otro de los componentes de esta era globalizada es la integracin de los gobiernos locales, metropolitanos y regionales en grandes concntricas internacionales
que son referentes de Naciones Unidas y de otros organismos internacionales.
En estas organizaciones se cultiva el intercambio de la rica experiencia de gobernanza de los rganos subnacionales; se conciben las demandas transversales de
los gobiernos locales; como asimismo el estudio y promocin de soluciones a los
problemas comunes de las ciudades del mundo.33
En la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (AMCAL) reunida
en Estambul el ao 1996, se realiz un llamamiento a las organizaciones internacionales de gobiernos locales para que fortalecieran su coordinacin y crearan una
30 Ver Una red de ciudades para un mundo de ciudadanos. El patrimonio y la ciudad, Metrpolis, Barcelona,
1999, pp.311-342.
31 Jos Luis Cea, La incidencia de la Globalizacin en la Descentralizacin de Chile, Comunicacin
expuesta y debatida en el Seminario Internacional Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco
de la Globalizacin, realizado en la Universidad del Bo Bo el 14 y 15 de enero de 1999.
32
Carlos Fuentes, Transformaciones culturales y una agenda latinoamericana, Foro de Altos Estudios
sociales Valparaso, p. 37, Una cultura rgida e inamovible sera una cultura muerta.
33 Las Conferencias de Naciones Unidas como la experiencia de las organizaciones internacionales tanto
mundiales como regionales (Banco Mundial, Unin Europea, etc.) han revalorizado la dimensin local, en
dos aspectos principales: a) mbito para la aplicacin de las polticas integrales (por ejemplo medio ambiente,
promocin econmica e integracin social); b) marco para la concertacin entre Administraciones pblicas
y actores privados. Se han valorizado el principio de subsidiariedad o proximidad de la gestin pblica y
el de participacin o cooperacin de la sociedad civil. Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Medio
Ambiente, MOPTMA, Madrid, noviembre 1995, Nota introductoria a la Reunin de Comits Nacionales
de la Unin Europea.
13
nica organizacin de gobiernos locales.34 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

es el resultado de la unificacin de las tres asociaciones generalistas de gobiernos
locales ms grandes del mundo: la Unin Internacional de Autoridades y Gobiernos
Locales (IULA), la Federacin Mundial de Ciudades Unidas (FMCU-UTO) y
Metrpolis, que rene a las ciudades de mayor tamao en el mundo.35
Efectivamente, el ao 2004 se fund en Pars el referente internacional ms
representativo de los gobiernos locales denominado Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos, CGLU, el que se erige en portavoz de todos los tipos de gobiernos locales,
defendiendo y promoviendo sus intereses en el plano global. Con sede en Barcelona, la organizacin se ha fijado como objetivo ser la voz unida y la representacin
mundial de los gobiernos locales autnomos y democrticos, promoviendo sus
valores, objetivos e intereses, a travs de la cooperacin entre los gobiernos locales, ante la vasta comunidad internacional. La CGLU tiene un plan de acciones
concretas centradas en: 1. Aumentar el rol y la influencia de los gobiernos locales
y de las organizaciones que los representan en la gobernanza global; 2. Ser la principal fuente de apoyo a gobiernos locales democrticos, eficientes e innovadores,
prximos de la ciudadana, y 3. Asegurar una organizacin mundial democrtica
y eficiente.
Los miembros de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos representan a ms de
la mitad de la poblacin mundial. Participan 136 de los 191 pases miembros de
la ONU, sus miembros son ciudades individuales y asociaciones nacionales de
gobiernos locales que agrupan a la totalidad de municipios y gobiernos locales de
un mismo pas. Ms de 1.000 ciudades de 95 pases son miembros directos y 112
asociaciones de gobiernos locales son miembros, lo que equivale prcticamente a
todos los gobiernos locales del mundo.
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos tiene una estructura descentralizada con 7
Secciones Regionales en frica, Asia-Pacfico, Euro-Asia, Europa, Amrica Latina,
Oriente Medio y Asia del Oeste, Amrica del Norte y una Seccin Metropolitana. Estas Secciones Regionales y la Metropolitana son entidades legalmente
independientes que conducen sus propias actividades regionales. La Federacin
Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales,
FLACMA, tiene sus races en lo que fue el Captulo Latinoamericano de la Unin
34 Eugene D. Zapata, Manual prctico para internacionalizar la ciudad, Diputacin de Barcelona, p. 42.
En la Declaracin de Estambul se seala a las autoridades locales como los socios ms estrechos y esenciales
en la aplicacin del Programa Hbitat. Paralelamente a la Conferencia de los Estados, los gobiernos locales
celebran la Primera Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (AMCAL).
35 Particip en la fundacin y constitucin de CGLU representando al Consejo Regional de Valparaso,
2004, Pars.
14
Manuel Tobar Leiva
Internacional de Administradores Locales, IULA.36 Se fund el 17 de noviembre

de 1981 con sede en la ciudad de Quito, Repblica del Ecuador, y representa a
CGLU en Amrica Latina y el Caribe.
FLACMA es una organizacin propositiva, de libre adhesin, en la que participan activamente Alcaldes, Intendentes, Prefectos, Gobiernos Locales, Ciudades,
Cooperantes, Redes, que representan a la comunidad municipalista de Amrica
Latina y el Caribe, que reivindica los intereses locales y la vigencia de la autonoma
de sus gobiernos democrticos ante los Estados nacionales, los cnclaves estatales
y civiles, regionales y mundiales, las convenciones internacionales, los foros, la
ciudadana de la Regin y ante la CGLU. Chile forma parte del Comit ejecutivo
de FLACMA, integrado por 4 Alcaldes de la regin Metropolitana de Santiago.
Metrpolis, desde el momento de su creacin 1984 se ha convertido en el
principal foro internacional para cuestiones urbanas, reconocido por las Naciones
Unidas, y con un status de observador en el Grupo de Asuntos Urbanos de la
OCDE. En la actualidad, como principal organizacin mundial que representa
a las grandes metrpolis, alcanz un acuerdo con la nueva organizacin, CGLU,
para gestionar su seccin metropolitana y estar representada en sus rganos de
direccin. La asociacin cuenta con ms de 110 miembros, todos ellos metrpolis
o regiones metropolitanas, con una poblacin superior al milln de personas. Metrpolis ha creado el Fondo Mundial para el Desarrollo de las Ciudades (FMDC)
para ayudar a las autoridades locales a llevar adelante sus proyectos de desarrollo
urbano.37 En esta organizacin mundial participa la Regin Metropolitana de
Santiago, integrando su Consejo de Administracin. En su poca, integr como
miembro asociado la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales de Chile.38
La Organizacin Latinoamericana de Gobiernos Intermedios, OLAGI, fue
fundada en Chile por el Intendente de la Regin de Valparaso, Luis Guastavino.
Representa a los niveles regionales que no estn considerados en FLACMA.39
36 En el momento que se produce la fusin, el Presidente de IULA era el presidente de la Asociacin
Chilena de Municipalidades, luego ministro de Estado, Jaime Ravinet.
37 El Fondo Mundial para el Desarrollo de las Ciudades es una estructura en construccin que se pondr
en marcha durante la asamblea general fundacional del 7 de octubre de 2010 en Barcelona, coincidiendo
con la primera reunin de su Consejo de Administracin.
38
En el perodo 1995-2000 la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales se afili Metrpolis en

calidad de asociados.
39 En abril de 2004, siendo intendente, invit a gobernadores, intendentes y prefectos latinoamericanos
a conversar sobre la posibilidad de organizarnos como regiones. Vinieron 67 personas de 11 pases. All naci
la idea de crear la Organizacin Latinoamericana de Gobiernos Intermedios, que se concret en diciembre
de ese ao en Guayaquil, con el fin de unir a estas regiones en temticas e intereses comunes, proyectos de
cooperacin, e intercambios acadmicos. Reportajes de El Mercurio de Valparaso por Rosa Zamora.
15
Lo integran los ejecutivos de los gobiernos intermedios y tambin los respectivos

consejos de regiones, provincias o departamentos. En julio de 2010 desarroll su
V Cumbre, ahora mundial, de los niveles intermedios regionales. La SUBDERE,
con su Departamento de Cooperacin Internacional, ha respaldado estos procesos
de vinculacin y promocin de la cooperacin descentralizada.40
Estas organizaciones internacionales cumplen el rol de filtros, desde el punto
de vista del modelo de Easton. Ello, en razn de que no todas las necesidades
sern asumidas como demandas. Los afiliados a estas organizaciones pertenecen
a pases de realidades regionales y locales diversas y a veces contrapuestas, pero
la gracia es que se ponen de acuerdo en estos Foros internacionales identificando
los problemas comunes que se levantan como demandas transversales. Las organizaciones recogen esas demandas para exigirlas a los Estados y a los Organismos
del sistema multilateral formal.41
Tambin ha de considerarse que en seno de los foros internacionales de las organizaciones que representan el mundo local, se debaten y recomiendan soluciones
que llegan a los territorios como alternativas, por lo que estas entidades son articuladoras de demandas internacionales, pero tambin son productoras de soluciones
que se ofrecen a los gobiernos locales y regionales. Desde luego, como acontece en
el campo de la cooperacin internacional, no todo lo que se oferta tiene un sentido
de neutralidad o corresponde slo a las necesidades y exigencias del mundo local.
Subyace el inters de los gobiernos centrales de posicionarse desde todos los ngulos posibles; de ah la importancia que los partners de la periferia tambin fijen sus
condiciones.
6. La insercin estratgica de las regiones en la globalizacin
a. Es manifiesto que la dinmica globalizadora est transformando rpidamente
el escenario del acontecer mundial y que esa mutacin visible e invisible a la vez,
40 La cooperacin descentralizada local es el conjunto de iniciativas de cooperacin oficial al desarrollo
que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura estimular las capacidades de los actores de base territorial
y fomentar un desarrollo ms participativo. Sin negar la existencia de un tipo de prcticas que conservan
algunos elementos de la concepcin de la cooperacin como ayuda, la cooperacin descentralizada local se
asienta bsicamente sobre los principios de multilateralidad, inters mutuo y partenariado. Tiende cada vez
ms hacia iniciativas que agregan un valor aadido a las actividades, basadas en la propia especificidad de
los mbitos de competencia y experiencia de los gobiernos locales. Manual Prctico para Internacionalizar
la ciudad.
41 El 2005: La Cumbre del Milenio en Nueva York. Los Jefes de Estado y de Gobierno reconocen explcita-
mente el papel de los gobiernos locales en la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
El documento final abre nuevas posibilidades de dilogo directo entre la Asamblea General de la ONU y
CGLU y sita a los gobiernos locales como socios prioritarios de la ONU para alcanzar los ODM.
16
Manuel Tobar Leiva
desborda las regulaciones e instituciones del siglo XX. De entrada, el mercado,

convertido en el pilar central de esa dinmica globalizadora, no es controlable. Se
sabe, en todo caso, que las lgicas imperantes de la competencia de los mercados
se fundan en las teoras maltusianas y darwinianas de la seleccin natural.42 O
sea, el ms fuerte sobrevive, lo que se traduce en que los pases ms ricos tienen
mejores posibilidades de generar ventajas competitivas y ganar en el mercado.
Los dems pases tienen ventajas comparativas en base a sus recursos naturales, y
as pueden sobrevivir en la competencia. Pero: qu ocurre cuando los desarrollados
ponen barreras arancelarias a sus productos agrcolas? Qu pasa con la certificacin
de calidad en la era de las ISO? La aspiracin de vivir ms y mejor ha obligado a
desarrollar nuevas prcticas de produccin limpia de bienes; as, tales productos
tendrn una trazabilidad, de la misma manera en que las personas tienen su
biografa, y por cierto, en ese paisaje, un cultivo que se riegue con agua con alta
salinidad no pasar la prueba de la blancura. Ahora bien, sabemos que nos referimos a los cultivos de Lluta y Azapa de la Regin de Arica y Parinacota, es decir de
un territorio claramente determinado.43 En ese cuadro, los especialistas notifican
que la obsolescencia del Estado central y burocrtico se opone a la necesidad de
contar con atributos que le impriman a los rganos estatales velocidad, imaginacin creativa y una estructura flexible y maleable para responder adecuadamente
a los retos de la insercin y competitividad internacional.44
b. Se ha expuesto que la democracia es el sistema poltico prevaleciente despus
de la cada del muro de Berln. La ideologa liberal ha conjugado la dimensin
econmica de la globalizacin con sus aspectos polticos, en lo que se ha llamado
democracia de mercado. En esas concepciones priman la libertad econmica, las
privatizaciones y un Estado mnimo. En la otra esquina hay, como lo conceptualiza
el socilogo Schwartzenberg, una contracultura del mercado y de la democracia
de mercado.45 Aquella se enuncia en la aspiracin de humanizar las relaciones
econmicas, fortalecer el Estado para compensar las asimetras estructurales que
ellas generan, como tambin valorar y promover la actora de la sociedad civil en
la corresponsabilidad del bien comn.
42
Michel Schooyans, La derive totalitarie du liberalisme, Editions Universitaires, 13, rue Raymond
Losserand, F-75014, Pars, 1991, pp.137-138.
43 Amador Torres y Edmundo Acevedo, El problema de la salinidad en los recursos, suelo y agua que afectan
el riego y cultivos en los valles de Lluta y Azapa en el norte de Chile, Vol. 26, N3, pp.31-44, IDESIA (Chile),
septiembre-diciembre 2008, Proyecto Centro de Investigaciones del Hombre en el Desierto CIHDE.
44 Sergio Boisier, La modernizacin del Estado: Una mirada desde las regiones, Venezuela, 1995, Editorial
Nueva Sociedad, N 135.
45 Roger-Gerard
Schwartzenberg, Sociologie politique, Editions Montechrestien, pp.394-449.
17
En este tpico, corresponde destacar las posiciones de los entes internacionales

frente a la descentralizacin, dado el peso y la influencia que ejercen entre los actores nacionales. En esa perspectiva, considrese la evolucin de los planteamientos
del Banco Mundial, el cual, en el marco del Consenso de Washington, abog por
un Estado mnimo. Hoy en cambio promueve la idea de un Estado eficiente y
amigable para el mercado. El Banco Mundial impulsa en la actualidad la modernizacin del Estado; aproximar el Estado a la poblacin, dando voz al pueblo en la
formulacin y ejecucin de polticas sociales y aumentando la participacin popular;
los procesos de profundizacin de la democracia por la va de la descentralizacin;
recomienda avanzar en el proceso de descentralizacin administrativa, pero de forma
escalonada y por sectores, con el objetivo de evitar la desigualdad entre regiones, la
indisciplina fiscal y la captura del Estado por intereses locales.46
Cabe hacer notar que los referentes del Banco Mundial en los pases son los Ministerios de Hacienda y que la conduccin de aquellas polticas muchas veces escapa
al estamento poltico, entrando en la rbita de la gestin ese super ministerio. En
Chile, las competencias sobre descentralizacin y desarrollo regional estn dispersas
entre los Ministerios del Interior, de Planificacin y el de Hacienda. Resulta evidente,
no obstante, que esta ltima cartera, en la prctica, mediante la Ley de Presupuestos
y la evaluacin de las polticas pblicas, controla el proceso descentralizador.
c. En esta rudimentaria fotografa, en la que alcanzamos a visualizar slo los
perfiles de un panorama complejo y no lineal, constatamos una palmaria realidad:
las regiones y sus administraciones son directamente tocadas por lo que acaece
en el mundo globalizado. Lo que pasa en el mundo nos afecta cotidianamente
Pero en qu mundo vivimos: en uno virtual o en uno real? A esto se refera Alan
Touraine en una conferencia en Barcelona con motivo del aniversario de esa fantstica ciudad, en estos trminos: La mayor parte de la gente va al trabajo, vuelve
a su casa, se encierra y se comunica, no con su vecino, sino con un chino, con un
peruano o con un noruego que aparecen en televisin. Es ms fcil para la mayor
parte de la gente encontrar un dinosaurio que un vecino.47
La progresiva privatizacin de la sociedad y la desestructuracin de las culturas
que marcan la identidad de los pueblos, es una consecuencia de la globalizacin.
46 Joo Mrcio Mendes, El Banco Mundial y la reforma del Estado: ms all del Consenso de Washington?,
PVP Proyecto 567. Banco Mundial (1996) public su visin sobre la reforma del Estado en Amrica Latina y
el Caribe. En 1997, ya bajo la influencia de la llegada de James Wolfensohn y Joseph Stiglitz a la presidencia
y vicepresidencia del Banco Mundial respectivamente, fue publicado el informe sobre el papel del Estado en
la implementacin, consolidacin y avance de las reformas estructurales Banco Mundial.
47 La Factora N 6, septiembre 1998, La transformacin de las Metrpolis; este artculo es la transcrip-
cin de la conferencia que Alain Touraine pronunci el da 2 de febrero de 1998 en Barcelona con motivo
del 10 aniversari de la Mancomunitat Metropolitana.
18
Manuel Tobar Leiva
Habr escapatoria? La veo posible, a condicin de que la sociedad y el sistema

poltico asuman un protagonismo vital en la reivindicacin de los valores centrales de nuestra nacionalidad, sin exclusiones ni discriminaciones, cohesionado
a la sociedad en un proyecto histrico en el que se relegitime el bien comn, los
espacios pblicos, la conversacin, la pertenencia territorial, las instituciones y las
personas que se consagran al servicio pblico.
En su cuarto viaje a Mxico en 1989, el Papa Juan Pablo II dijo: Cada vez
ms, en muchos pases americanos impera un sistema conocido como neoliberalismo; sistema que haciendo referencia a una concepcin economicista del hombre, considera las ganancias y las leyes del mercado como parmetros absolutos
en detrimento de la dignidad y del respeto de las personas y los pueblos. Dicho
sistema se ha convertido, a veces, en una justificacin ideolgica de algunas actitudes y modos de obrar en el campo social y poltico, que causan la marginacin
de los ms dbiles. De hecho, los pobres son cada vez ms numerosos, vctimas
de determinadas polticas y de estructuras fuertemente injustas.
Las influencias de la globalizacin econmica, poltica y socio cultural sobre los
pases de la periferia y respecto de las instituciones subnacionales, son caracterizadas
como ambivalentes, riesgosas y plenas de incertidumbres. De ah que la insercin
en la globalizacin no puede ser concebida sin considerar estas condicionantes y
sin una estrategia de insercin de las regiones.
En lo econmico, la innovacin y la economa del conocimiento puede ser la
estrategia que contrarreste las sorpresas y anticipe soluciones, a la vez que diversifique las posibilidades de nuestra economa e impida que la cada de un sector
se convierta en la crisis del pas. En lo poltico, los poderes centrales como los
subnacionales que obtienen su legitimidad directamente del soberano no lo pueden ceder a una tecnocracia sin alma ni horizonte democrtico. La participacin
comunitaria es la palabra clave de una estrategia poltica. En el campo cultural,
recrear nuestros valores tradicionales reconocindonos en la diversidad globalizada, debiera ser un factor que nos infunda una fuerza movilizadora para realizar
nuestros fines en el encuentro con otras realidades humanas.
Y otra cosa: no estamos solos. Si bien son los Estados Nacin los que estructuran
las instituciones multilaterales, no es menor que en la actualidad haya potentes
organizaciones mundiales representando al mundo local y regional, que reivindican precisamente sus derechos democrticos, econmicos, culturales y sociales.
La Carta Mundial de la Autonoma Local, an no reconocida por la ONU, es
un ejemplo de la solidaridad de esta reivindicacin de lo local.48
48 La
Carta Mundial de la Autonoma Local se iba a promulgar como una Convencin de la ONU en
la que se establecan tres principios fundamentales: subsidiariedad, proximidad y autonoma local. Al 2006
la Carta no ha sido ratificada por los Estados.
Captulo Segundo
Los Sistemas Polticos y la Descentralizacin
Sumario: 1. La definicin de Easton y Lapierre de sistema poltico. 2. Sistemas polticos
totalitarios. 3. La utopa de la democracia segn Robert Dahl. 4. Evolucin de los sistemas
democrticos occidentales. 5. De la democracia directa a la representativa. 5.1.Democracia
directa. 5.2. Democracia representativa. 5.3. La pendiente Democracia representativa y
participativa del nivel regional. 6. Hacia la Democracia participativa. 6.1. La devolucin
del poder a la sociedad civil. 6.2. La participacin ciudadana. 6.3. El principio de la subsidiariedad.
1. La definicin de Easton y Lapierre de sistema poltico

En nuestra aproximacin nos fijaremos en todas las estructuras que rodean la
administracin regional como ncleo de nuestro examen. Nos interesan las relaciones entre el ncleo y las membranas que lo rodean. Conforme a ello, en este
captulo y en los que vienen de la primera parte de este tomo, lo consagraremos
al estudio del sistema poltico, los Estados, los regmenes polticos y la sociedad
civil, todos en la perspectiva de la descentralizacin.
La teora de sistemas ha colaborado en gran medida a centrar los anlisis
complejos en las relaciones entre instituciones, actores, valores y normas. En este
caso, sin profundizar en los elementos epistemolgicos, sus categoras servirn
para organizar la aproximacin hacia el ncleo de nuestro estudio.49 Por otra
parte, suelen confundirse los conceptos de sistemas, con regmenes polticos, que
apuntan a los tipos de gobiernos, tema que trataremos en otro captulo.
origen se atribuye a autores como David Easton, Almond, M. Weinstein o H. Jaguaribe, que
aplican por primera vez la teora sistmica a la vida poltica, aadiendo a su fundamento la concepcin
estructural funcionalista del socilogo estadounidense Talcott Parsons sobre el anlisis sistmico y estructural de la vida social que define funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la poltica. ste
define cuatro funciones que deben ser realizadas por un sistema y que se hacen requisitos imprescindibles para
atribuir efectivamente la conceptualizacin de sistema poltico a un ente determinado: La adaptacin, que se
configura por la relacin del sistema con el medio exterior, dentro del cual se encuentra y con el que, a su vez,
interacta. La persecucin de objetivos, que consiste en la movilizacin de las energas del sistema hacia
las metas que se han propuesto. La de integracin, que se define por las acciones que permiten mantener
la coherencia del sistema y la funcin de estabilidad normativa que mantiene y protege la coherencia de
los valores y su poder de control sobre los roles y colectividades. G. Thines, Dictionnaire general des sciencies
humaines, p. 916.
49 Su
20
Manuel Tobar Leiva
Para David Easton Un sistema poltico es un conjunto de interacciones polticas. Lo que distingue las interacciones polticas del resto de interacciones sociales,
es que se orientan hacia la asignacin autoritaria de valores de una sociedad.50
El trmino interaccin se refiere a una accin recproca entre dos o ms objetos
con una o ms propiedades homlogas.
Para Lapierre un sistema poltico es un conjunto de procesos de decisin que
conciernen la totalidad de una sociedad global.51 La asignacin autoritaria de
valores es la realizada por las autoridades sean estas legtimas o no. En el caso de las
democracias esa autoridad es elegida por el pueblo, lo cual inviste a esa asignacin
de valores de una connotacin distinta si fuera realizada por un dictador. Los valores
a que se refiere Easton son objetivos y principios orientadores de la accin.
2. Sistemas polticos totalitarios
2.1. En los sistemas polticos de los socialismos reales, las instituciones fueron organizadas centralizadamente y ramificadas verticalmente hasta la base de la sociedad. La
constitucin de la Unin Sovitica de 1936, varias veces modificada, estableca como
autoridad central al Soviet Supremo de la URSS compuesto por dos cmaras legislativas. Ambas cmaras eligen el Presdium del Soviet Supremo. El rgano superior del
Poder Ejecutivo y administrativo de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es el
Consejo de Ministros.52 La caracterstica peculiar de esta estructura era su dependencia
poltica de las resoluciones del Partido Comunista de la URSS.
El Poder Legislativo concentra todos los poderes, el Poder Ejecutivo decide,
aplica y controla. Se aprecia una extrema jerarquizacin de las instancias que se
justifica por el centralismo democrtico. Ello significa que la decisin del poder
poltico debe ser aplicada en todos los niveles.53 Las repblicas de la unin replican
similar estructura orgnica y el centralismo se impona facultando a los Ministros
para suspender los acuerdos de los rganos federados. En los territorios locales,
el soviet de los diputados, conforme al artculo 97, tena facultades de gobierno
y administracin.
50 David
Easton, The Political System, 1969. Citado por mi profesor de Ciencias Polticas, Andr Paul
Froignier, apuntes de clases, Universidad Catlica de Lovaina, 1987.
51 Jean
William Lapierre, Lanalyse des systmes, 1976.
52 Constitucin
53
1988.
poltica de la Unin Sovitica de 1936.
Prof. Engelborghs-Bertels, Estados socialistas, Universite Catholique du Louvain, UCL, Blgica,
21
Los socialismos reales fueron sistemas polticos en que los reguladores de las
demandas son monopolizados por el Partido Comunista, el cual formula el programa poltico y a su vez ejerce el poder desde el Gobierno. El soporte comunidad
poltica est fundado en la ideologa del marxismo leninismo la cual homogeniza
la sociedad, borrando todo vestigio de identidad distinta al inters oficial. La cada
de estos sistemas ha dejado al descubierto que las identidades nacionales y territoriales sobrevivieron al ahogo y la opresin. Ello es prueba que la descentralizacin
es antinmica con los sistemas llamados totalitarios, fundamentalmente porque
en stos, su ideologa no tolera el derecho a la diferencia, concentra el poder para
preservar su hegemona y no reconoce las heterogeneidades territoriales como
fundantes de una micro y meso sociedad democrtica.
2.2. En Chile, el General Pinochet determina en el manifiesto regionalista,
cul es el propsito de la regionalizacin: La regionalizacin permite a la ms alta
autoridad de la nacin disponer de una organizacin piramidal, ampliamente desplegada en el territorio nacional para hacer sentir su presencia y su accin en todo
el mbito de ste. Esta organizacin se expande en la base, a travs de las comunas,
cuya autoridad es el Alcalde y se proyecta hacia las provincias, bajo la autoridad del
Gobernador, las cuales confluyen hacia las regiones, bajo la autoridad del Intendente, para integrarse finalmente en la cpula, bajo la suprema autoridad de S.E.
el Presidente de la Repblica. Teniendo en consideracin las citadas afirmaciones,
para el profesor Francisco Cumplido, el modelo de la regionalizacin es ms un
instrumento de reafirmacin del poder autocrtico que un mbito de participacin
de los gobernados. Tcnicamente se trata de un proceso de centralizacin poltica y
administrativa con desconcentracin de decisiones, siempre sujetas a la autorizacin
previa de la autoridad jerrquica superior.54
En las experiencias autoritarias, la presencia del Estado en los diferentes niveles
territoriales se realiza por la va de la desconcentracin, de atribuciones, no por la
descentralizacin que importa dotar de autonoma al ente subnacional. Recurdese
que sobre este punto hubo una controversia en el rgimen militar, pues haba autoridades partidarias que la redaccin del artculo 3 de la Constitucin de 1980, que
defina la forma de la administracin de Estado, estableciera que la administracin
fuera funcional y territorialmente desconcentrada, posicin que qued consignada en la Acta Constitucional N 2 de 1976.55 En esa misma acta, refirindose
al captulo N 1 del cdigo poltico sobre Bases de la Institucionalidad, en su
54 Francisco
55 Luz
p. 17.
Cumplido, La estructura institucional del modelo de descentralizacin, 1982, CED.
Bulnes De Granier, La regionalizacin y sus antecedentes jurdicos, 1988, Editorial Andrs Bello,
22
Manuel Tobar Leiva
considerando N 4, se expone, en concomitancia con la postura precedente: Que

entre los valores esenciales en que estas bases se sustentan, coincidentes con la
Declaracin de Principios de la Junta de Gobierno de Chile, de 11 de marzo de
1974, cabe destacar: e) la existencia de un Estado unitario, con una administracin funcional y territorialmente desconcentrada, que haga posible el desarrollo
armnico, equilibrado y de participacin de las regiones.56
3. La utopa de la democracia segn Robert Dahl
Para el jesuita Michel Schooyans, en los sistemas democrticos habra esencialmente una tendencia hacia la descentralizacin y participacin por cuanto se asume
como base la alteridad, las nter subjetividades y la heterogeneidad de la sociedad.
Cmo se expresa esa tendencia? Las realidades que plasman esos conceptos son
variadas y van desde la democracia directa de los suizos hasta las democracias
representativas, con diversos regmenes polticos y Estados que las cobijan.57
Segn Robert Dahl ningn pas actual alcanza el ideal de democracia, que es
una utopa terica.58 Lograr ese ideal requiere cumplir 5 criterios: 1. Participacin
efectiva: Los ciudadanos deben tener oportunidades iguales y efectivas de elegir su
preferencia, lanzar cuestiones a la agenda pblica y expresar razones a favor de un
resultado u otro. 2. Igualdad de voto en la fase decisoria: Cada ciudadano debe
tener la seguridad de que sus puntos de vista sern tan tenidos en cuenta como
los de los otros. 3. Comprensin informada: Los ciudadanos deben disfrutar de
oportunidades amplias y equitativas de conocer y afirmar qu eleccin sera la
ms adecuada para sus intereses. 4. Control de la agenda: El Demos o el pueblo
debe tener la oportunidad de decidir qu temas polticos se deberan someter a
deliberacin. 5. Inclusividad: La equidad debe ser extensiva a todos los ciudadanos
del Estado. Todos tienen intereses legtimos en el proceso poltico.59
56 En el captulo relativo a la regionalizacin del rgimen militar ahondaremos sobre esta materia y como
se dilucid esta controversia.

57 En Suiza cada una de las modificaciones de la Constitucin debe ser aprobada por la mayora del
pueblo y los cantones. Y la Carta Magna suiza contiene numerosos elementos susceptibles de ser modificados
regularmente. Su sistema poltico dispone de dos derechos inditos: el referndum popular y la iniciativa
popular. El primero permite a 50.000 ciudadanos pedir que una ley adoptada por el Parlamento sea sometida a una votacin nacional. Por su parte, la iniciativa popular permite a 100.000 ciudadanos presentar un
proyecto que, de ser aprobado en las urnas, pasa a integrarse en la Constitucin.
58
Robert Dahl, en Democracy and its critics, New Haven: Yale University Press, 1991.
59 Robert Dahl, Los sistemas polticos democrticos en los pases avanzados: xitos y desafos, en libro:
Nueva Hegemona Mundial. Alternativas de cambio y movimientos sociales, Atilio A. Barn (compilador),
CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina, 2004, p. 208. Disponible
en la world wide web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/hegemo/dahl.rtf
23
Dahl distingue esa democracia utpica de la poliarqua o democracias reales

de pases polticamente avanzados. Valga sealar que en la evolucin de su pensamiento, el autor ha relativizado esa categora colocando el acento en las poliarquas
ms bien como procesos democrticos. Los criterios arriba enunciados requieren
para ser operativos, una red de instituciones que asegure su vigencia y garantice su
efectividad. Luego, hay poliarquas cuando los funcionarios son electos; cuando
existen elecciones libres e imparciales; sufragio inclusivo; derecho a ocupar cargos
pblicos; libertad de expresin; variedad de fuentes de informacin; autonoma
asociativa.60 Estas instituciones son un notable avance en el sentido de que crean
mltiples centros de poder poltico. Subrayo esta ltima frase pues nos revela lo
inherente que es para la democracia la dispersin del poder poltico.
En efecto, Dahl se hace cargo de relacionar la democracia con la descentralizacin al plantear dos dilemas a resolver en los procesos democrticos: el primero
se refiere a la uniformidad versus la diversidad. El problema consiste en que el
principio de igualdad podra suponer uniformidad, al respecto el autor seala que
la diversidad es preciosa, no slo para los grupos que precian sus propios modos,
religin, lengua, lugar, costumbres, tradiciones, historia y valores, sino tambin
para cualquiera que sostenga que la diversidad humana es buena en s misma y
por sus resultados. La proteccin de las diversidades puede justificarse sobre bases utilitarias: da ms satisfaccin que la uniformidad. En Chile, Sergio Boisier
ha argumentado en ese mismo sentido al situar como factor del centralismo la
confusin entre las ideas de democracia, igualdad y homogeneidad, de tal
suerte que un Estado nacional fuerte y centralizado era el mejor instrumento
para aplastar los particularismos territoriales imponiendo un modelo de sociedad
uniforme e instaurando un modelo de relaciones sociales extremadamente centralizado de Arica a Magallanes, el pas parece ser uniforme, pero en verdad
dista de serlo.61 Por cierto esta problemtica tiene un ribete supranacional que
se ha analizado en el Captulo anterior, en el que la uniformidad se socializa por
la televisin y el internet.
El otro dilema de la democracia es la centralizacin versus la descentralizacin.
En relacin con el planteamiento anterior, la uniformidad a menudo requiere de
la centralizacin y la diversidad supone la descentralizacin. Segn R. Dahl, lo
que est en juego, es el nivel del control del centro hacia sus subsistemas, siempre
60 Santiago Leiras y Andrs Malamud, La evolucin de la idea democrtica en el pensamiento de Robert
Dahl, publicado en Julio Pinto, La democracia en el pensamiento contemporneo, Tomo 1, CEAL, Buenos
Aires, 1994, pp.115-116.
61 Sergio Boisier, Chile: La vocacin regionalista del gobierno militar, EURE, vol. 26, nmero 077, Pontificia Universidad Catlica de Chile, mayo 2000, p. 45.
24
Manuel Tobar Leiva
con el peligro de la autonoma y la dispersin de recursos, y por tanto, de poder.

El politlogo sugiere el reforzamiento de las instituciones de gobierno local, a la
vez que propone la creacin de organismos complementarios de ndole nacional
y tamao intermedio, denominados minipopulus, que sustentados sobre el
desarrollo tecnolgico cumpliran la funcin de compatibilizar la voluntad del
demos con la complejidad del conocimiento especializado.62
En otro plano, su anlisis se dirige a los sistemas polticos nacionales, pero,
como l mismo lo seala, es perfectamente aplicable a niveles inferiores de organizaciones polticas y sociales: municipios, provincias, sindicatos, empresas y
partidos polticos, entre otros. Este asunto tiene relevancia en este estudio debido
a que los pases, incluido el nuestro, pueden mostrar estndares aceptables de
democratizacin a nivel nacional, pero no presentar los mismos estndares en las
organizaciones subnacionales o a nivel de sociedad civil.
4. Evolucin de los sistemas polticos democrticos occidentales
4.1. Segn Duverger, los sistemas polticos occidentales han evolucionado con
el transcurso de los tiempos. Tienen su origen en el sistema aristo-monrquico
de la sociedad medieval, en el que predomina la aristocracia y la monarqua feudal.
Posteriormente se abre paso la burguesa que limita el poder monrquico y abre
camino al parlamentarismo.
4.2. El advenimiento de la ideologa liberal (Constitucin USA, Declaracin
de Derechos del Hombre, revoluciones de Pars, Viena, Bruselas...) con las ideas de
igualdad de los hombres, libertad de pensamiento, libre empresa, competencia, prosperidad para todos, se consolida la democracia liberal o pluto-democracia, es decir, el
poder reposa a la vez sobre el pueblo y sobre la riqueza. Desde 1945 en adelante, se
reconoce una etapa que se ha denominado la tecno-democracia, concepto que alude
a la influencia de los especialistas.63
El anlisis de Duverger tiene la ventaja de fusionar las dos ms significativas
dimensiones de la realidad social, la poltica y la econmica. Las recprocas influencias entre un mbito y otro es de normal ocurrencia en la democracia real.64
62 Atilio
Boron, ob. cit., p. 11.
63
Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel. Les grands systmes politiques, 16
editions, 1980, Themis, Science Politique, Chapitre premier, pp.41- 78.
64 Gonzalo Falabella, Centralismo y apertura externa: una estrategia inviable, 2004. Ms importante an,
entre Gran Empresa y ejecutivo existen anillos fluidos de poder, parafraseando a Cardoso. (F.H. Cardoso,
Autoritarismo e Democratizao, (Paz e Terra, 1978). l habla de anillos burocrticos de poder entre Gran
Empresa estatal, privada y Ejecutivo, a diferencia del silencioso traspaso chileno de Ministros y otros altos
ejecutivos a la Gran Empresa y viceversa durante estos aos.
25
Tambin es congruente con las principales dimensiones de la globalizacin.

El mismo Roberto Dahl ha explicado esta relacin en trminos de la desigual
distribucin de los recursos polticos, sosteniendo que quien tiene ms recursos
econmicos simtricamente tendr mayores recursos e influencia poltica.65 En
Chile estos asuntos tericos tienen aplicaciones en la prctica, as la concentracin de la riqueza en muy pocas manos genera condiciones para influir en el
sistema poltico. Santiago, sede de la concentracin poltica y econmica, detenta
y utiliza mayores recursos polticos que las regiones perifricas. El concepto de
tecno-democracia tiene enters para el movimiento descentralizador, toda vez
que es recurrente escuchar en el alegato centralista la inexistencia o precariedad
de especialistas en las regiones que puedan sustentar las administraciones regionales. Este argumento artificioso lleva a la conclusin que sera irresponsable
dotar de atribuciones a rganos que sern incapaces de ejercerlas por el dficit
de una masa crtica regional.
5. De la democracia directa a la democracia representativa
Quin es el titular de la soberana y quin ejerce esa soberana? En las monarquas el Rey era el titular de la soberana y al mismo tiempo la ejerca. En las
democracias el titular de la soberana es el Pueblo, pero el ejercicio de esa soberana
se delega como seala Sartori en representantes.66 En las democracias directas se
confunde el titular de la soberana con el poder de ejercerla efectivamente.
5.1. Democracia directa
La democracia directa, tal como fue establecida en esencia por las antiguas
polis griegas, es un sistema de gobierno aplicado hoy en da tan slo en 3 cantones suizos: Appenzell, Glaris y Unterwalden.67 Se renen en Landsgemeinde,
expresin alemana que equivale a Asamblea Territorial y que es empleada en la
politologa para referirse al sistema electoral de participacin directa en los cantones de Suiza. El pueblo se rene en la plaza pblica de la ciudad o en una pradera
65 Robert
Dahl, Lanalise politique contemporaine, Editions Robert Laffont, 1973, p. 97.
66 Horacio
Larran Landaeta, Magster en Ciencia Poltica, Sobre el concepto de democracia en el fin de

siglo, Universidad de Chile. Ver en ciencias polticas www.robertotexto.com.
67 Pero la Constitucin suiza en su artculo 136, sobre derechos polticos, dispone que: 1. Todos los suizos
y suizas mayores de 18 que no estn impedidos por causa de enfermedad o retraso mental, tienen derechos
polticos a nivel federal. Todos tienen los mismos deberes y derechos polticos. 2 Podrn tomar parte en la
eleccin del Consejo Nacional y en las dems votaciones federales, as como proponer y firmar iniciativas
populares y referndum en materia federal.
26
Manuel Tobar Leiva
una vez al ao, y all aprueban las leyes, el presupuesto y tambin las reformas
constitucionales.68
Otro ejemplo tpico, son los Estados Unidos, donde a pesar de no existir
democracia directa a nivel federal, ms de la mitad de los Estados permiten que
los ciudadanos promuevan la votacin de iniciativas y cuentan con mecanismos
para promover referendos. Estas experiencias tienen un flanco de crtica, sobre
todo relacionado con la gestin y manejo fiscal. El caso de California es un ejemplo que se suma a otras lecciones ocurridas en Argentina y Brasil, todos pases
federales.69
5.2. Democracia representativa
En la democracia representativa, acota Sartori, el hecho de que se aadan algunas instituciones de democracia directa, como el referndum o plebiscito, no
obsta a que sean indirectas, gobernadas por representantes. El poder se transmite
por medio de mecanismos representativos.
La representacin podra ser vista como una limitacin consentida por el soberano. Es el soberano el que elige a los representantes por un acto libre de su voluntad;
en ese acto se le delega y comunica el poder. El titular originario de la soberana,
el pueblo, al realizar ese acto delegatorio, est confiando en que los detentores de
la soberana derivada usarn el poder cedido en funcin del bien comn.
La representacin asegura un rol mediador entre la sociedad y el sistema poltico,
pues permite: 1. Presencia del pueblo en s mismo, y 2. Presencia del pueblo en el
Estado a travs de los representantes. Por esta mediacin, la voluntad soberana de
la nacin se concreta gracias al Estado. La nacin se reconoce o no en la gestin
del Estado.70
Los representantes, sea del ejecutivo nacional, legislativos o de los rganos subnacionales, obtienen la legitimidad de origen por la va de las elecciones libres, pero
tanto como aqulla importa sobremanera la legitimidad del ejercicio del poder. El
poder se ha atribuido para materializar las aspiraciones y demandas sociales de los
gobernados, as como los gobernados han votado por un programa poltico que
se le ha ofrecido, razn por la cual interesa conocer el cmo se est ejerciendo el
68 Los
cantones son el equivalente a los gobiernos regionales en Chile, pero aquellos tienen facultades
legislativas y constitucionales. Los referendos son por iniciativa popular, obligatorios o facultativos. Ver
Constitucin Federal Suiza, artculos 138 al 141.
69 California
EUA, Los excesos de la democracia y el populismo fiscal. La caja negra del gasto pblico,
Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. Fuente: Mara Casar. Peridico Reforma. 2010.
70 Michel Schooyans, Philosophie politique, 1ere. Partie, DAPI, 2101, Diffusin universitaire CIACO,
Universidad Catlica de Lovaina, 1988, pp.102-106.
27
poder por los representantes, ya que a priori nada garantiza que en ese ejercicio no
se genere un distanciamiento entre los representantes y el pueblo soberano.
De ah que la validez del mandato est muy ligada a la capacidad de comunicacin de los representantes con los representados. El Informe sobre el Desarrollo
Humano 2004 del PNUD seala que las relaciones entre representantes y representados requieren de canales de comunicacin, lo cual, indica, no es fcil, por la
diferenciacin social y su dinmica de cambio. Por ello recomiendan, instalar un
proceso de dilogo argumentativo abierto a todos y libre de coacciones, reflexivo
y crtico, que permita una participacin responsable e informada.71
Este Informe de Desarrollo Humano y otras fuentes, nos muestran un cuadro
sobre adhesin a la democracia en Chile:72 73
N
Con cul de las siguientes frases est usted

ms de acuerdo?
FLACSO
1989
PNUD
1999
PNUD
2004
UC73
2008
La democracia es preferible a cualquiera otra

forma de gobierno.
64
45
50
59,9
En algunas circunstancias es mejor un gobierno autoritario que uno democrtico
12
19
17
13,6
A la gente como uno le da lo mismo un gobierno democrtico que uno autoritario
21
31
31
17,7
NS-NR
8.8
100
100
100
100
Total
De las cifras antes consignadas, destaco que respecto al punto 1, la democracia

se inici con una alta preferencia del 64% y el 2008 ha cado al 59,9%. Esta cada
la interpreto como un distanciamiento de la realidad respecto de las expectativas
que las personas se hicieron del beneficio democrtico. El punto N 2, en 1989
alcanza a 12% quienes adhieren a gobiernos autoritarios y en 2008 la cifra sube
muy poco al 13,6. Se mantiene ese rango que haba subido en 1999 y 2004,
probablemente la esperanza en el triunfo de Piera hace que un sector opte por
descartar el autoritarismo. Finalmente, el punto N 3, en 1989 se parte con 21%
y se llega al 17,7%, es decir, baja la proporcin de indiferentes a quienes les da lo
71 Desarrollo Humano en Chile. El poder: Para qu y para quin?, Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, PNUD, 2004, p. 250.
72 Informe
73 La
Desarrollo Humano en Chile, El poder: Para qu y para quin? 2004, p. 254.
encuesta Lapop: Universidad de Vanderbilt y Universidad Catlica de Chile. Ver comentario de

scar Godoy A., en HYPERLINK "http://www.cep.cl" www.cep.cl centro de estudios pblicos con el ttulo
de Democracia y autoritarismo, 28 mayo 2008.
28
Manuel Tobar Leiva
mismo que haya democracia o dictadura, lo que puede interpretarse del mismo
modo que el punto anterior.
El 2009, en el Latn Barmetro, puntea el ranking de adhesin a la democracia
Venezuela con 85% y Chile se encuentra en un moderado noveno lugar con 59%.
En esa encuesta queda en claro, en concordancia con encuestas chilenas, que no
hay valoracin por el Poder Legislativo, ni por los partidos polticos. Respecto a la
pregunta de Cun justa es la distribucin de la riqueza?, el promedio de Amrica
Latina que la encuentra muy justa es de 21%, en cambio en Chile llega a 14%,
es decir 7 puntos menos que el promedio, y se ubica bajo 15 pases que perciben
la distribucin mejor que en el nuestro. Bolivia est en la punta con 34%. Este
ltimo dato podra muy bien explicar parte de la decepcin de los chilenos con
su democracia.
Desde luego, estas cifras son reveladoras que aumenta la distancia entre la sociedad y la organizacin de la democracia.74 Cuando las personas no se identifican
con las principales instituciones de la democracia y opinan que la distribucin de
la riqueza es injusta, no cabe ms que colegir que la democracia real no cuadra con
los criterios que Robert Dahl define para el ideal de democracia. En este desencaje
entre la sociedad civil y los representantes, distingo dos categoras que estn en
la base de este divorcio:
A. El autismo de los representantes que consiste en una autonomizacin del
ejercicio de su poder poltico, en funcin de un inters exgeno al bien comn,
en consecuencia sin participacin de la sociedad civil y sin conexin con las demandas sociales. Un ejemplo dramtico de ese divorcio fue el derrumbe de los
socialismos reales.
B. El otro fenmeno es el lobby de la oligarqua. Aqu acontece que los representantes actan en funcin de los intereses de los grupos de presin ms fuertes
de la sociedad.75 Por consiguiente se apartan de la defensa y promocin de un
inters general para hacer predominar intereses particulares. Autismo y oligarquizacin obtienen el mismo resultado, desviar la finalidad del poder ejercido y
excluir a la ciudadana.
En el plano normativo, la Constitucin Poltica de 1980 dispone en su
artculo 4 que Chile es una repblica democrtica. Seguidamente, en su
artculo 5 establece que la soberana reside esencialmente en la Nacin. Su
ejercicio se realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas
74 Informe
Desarrollo Humano en Chile, op. cit., p. 247.
75 Real Academia de la Legua Espaola: Oligarqua tiene la acepcin: f. Conjunto de algunos poderosos
negociantes que se anan para que todos los negocios dependan de su arbitrio.
29
y, tambin, por las autoridades que esta Constitucin establece. Ningn sector
del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio.
La Corte Suprema de Chile ha considerado, en relacin con la Constitucin
de 1925,76 que la soberana que tiene la nacin en cuanto al poder de legislar se
refiere, est, adems, irrevocablemente delegada por ella en los poderes constitucionales y no puede, por tanto, ejercerla directamente en ningn tiempo, salvo
para intervenir segn las normas vigentes de la Carta Fundamental, en la reforma
de sta.77
Luego, si la delegacin es irrevocable, la Carta Fundamental slo prev la posibilidad de castigo por el voto electoral a las autoridades distantes, pero no tiene
solucin para el divorcio entre el titular originario del poder y el titular derivado,
cuando el problema se suscita en el cumplimiento del mandato. El asunto de la
invariabilidad tributaria en el sector minero sometida a referndum habra arrojado
un rechazo a esa frmula, as como las encuestas de opinin fueron favorables a
la aplicacin del royalty. Una diferencia tan fundamental entre representantes y
representados no tiene alternativas en nuestro sistema poltico, por las limitaciones
del plebiscito y la ausencia de la revocatoria del mandato. Esta rigidez institucional podra eventualmente llevar al sistema poltico, segn Easton al estrs, o ms
todava a su desmoronamiento. Tal situacin puede presentarse cuando desaparece
la identidad entre sociedad y sistema poltico, pues por una parte no se responde
a las demandas sociales y por la otra se erosiona el soporte que a las autoridades
polticas le comunica la democracia.78 Las autoridades pierden la legitimidad en el
ejercicio del poder, porque su gestin se juzga fuera del marco del inters general
o del bien comn, a consecuencia de lo cual se debilita el peso que ellas tienen
para defender las instituciones y el orden jurdico. Todo ello se agrava cuando el
sistema se sostiene en una estructura central, sin mltiples centros de impulsin
poltica que eventualmente puedan posibilitarle un respiro.
76 En
el artculo 2 se preceptuaba que la soberana reside esencialmente en la nacin, la cual delega su

ejercicio en las autoridades que esta Constitucin establece, Constitucin 1925, Comentarios y concordancias
del Prof. Fernando Silva Snchez, Valparaso, 1969.
77 La
Constitucin Chilena, Tomo I, Neville Blanc, Humberto Nogueira, Emilio Pfeffer y Mario VerCEAL UCV, Ediciones Universitarias de Valparaso, 1990, p. 39, Corte Suprema, fecha 08.07.1967,
considerandos 7 y 8, R.t. 2 parte, sec. 1, p. 231.
dugo,
78 Sea que esos representantes tengan cualquiera de los tres tipos de legitimidad: ideolgica, legal o
carismtica.
30
Manuel Tobar Leiva
5.3. La pendiente Democracia representativa y participativa del nivel regional

Al aplicar los criterios que definen la democracia segn Robert Dahl y los factores que los hacen operativos en el nivel regional, resulta evidente que tenemos
un dficit manifiesto. De partida, desde la ptica de la representacin, no est
presente el criterio de igualdad de voto, pues los consejeros son elegidos por los
concejales. Luego esa eleccin hace una diferencia entre el voto de los ciudadanos
y el voto de los concejales. Los funcionarios no son elegidos, el Intendente, el
principal funcionario regional, es designado por el Presidente de la Repblica,
obviamente sin elecciones libres e imparciales, ni sufragio inclusivo.
En Chile tenemos una tradicin de elecciones libres e imparciales para elegir a
los representantes del nivel nacional: el Presidente de la Repblica y los Parlamentarios, igualmente en elecciones para Alcaldes y Concejales en el nivel comunal.
En la sociedad civil y en los partidos polticos se aplica de igual modo este
procedimiento democrtico. Desde la junta de vecinos, clubes deportivos hasta las
centrales sindicales y las organizaciones empresariales, a sus representantes se eligen
en elecciones Juan Ignacio Garca, Director del Servicio Electoral, ha sostenido que
cuando se habla de las falencias de nuestra democracia se seala como la ms destacada aquella que se relaciona con la baja participacin electoral; sin desmerecer
esa realidad, considero curioso que no se incluya en el anlisis de la modernizacin
electoral las falencias que presentan las elecciones indirectas y la promocin de
listas cerradas el nivel intermedio de la administracin del Estado.79
Con todo, ha sido un gran avance la aprobacin por el Congreso pleno de la
reforma constitucional, Ley N 20.390 publicada en el D.O el 28 de octubre de
2009, en virtud de la cual se dispone que los consejeros regionales sern elegidos por
sufragio universal en votacin directa y que stos a su vez elegirn a un Presidente
del Consejo Regional. La forma de aplicacin de esta disposicin constitucional
se remite a lo que disponga la LOCGAR N 19.175. A la fecha, no se conocen
las indicaciones del Ejecutivo a este respecto. Se debe reparar que una cuestin
tan compleja no ser de fcil acuerdo, por lo que la oportunidad para presentar el
proyecto es clave para calzarlo con las elecciones municipales del ao 2012.
Ntese que las competencias de mayor jerarqua siguen mantenindose en poder
del Intendente regional, como ejecutivo del gobierno regional, por lo que en el
escenario de que los consejeros sean elegidos en sufragio universal por votacin
directa, habr en el gobierno regional una asimetra de legitimidades de origen
79 Juan
Ignacio Garca, Modernizacin del rgimen electoral chileno. Hacia una participacin electoral de
mayor calidad, Editores Ignacio Walker, Jos Antonio Viera Gallo, Cristian Larroulet y Arturo Fontaine,
PNUD, 2007, p. 13.
31
de complejo manejo. Por un lado, los consejeros aumentarn la legitimidad de su

representacin regional; por el otro, los intendentes mantendrn la designacin
del Presidente de la Repblica a nivel nacional. Es notorio que los Intendentes en
la praxis son presentados por los medios de comunicacin como representantes
regionales, y as tambin los asimila la ciudadana. Desde luego, los Intendentes no
realizan ningn esfuerzo para aclarar esta ficticia figuracin. Se da por descontado
que cuando los consejeros sean elegidos directamente por la regin se terminar
esta confusin en la representacin regional.
Pero lo ms espinoso ser lo que pueda ocurrir en la gestin regional, estando
dado que los Intendentes y la SUBDERE se consagran cotidianamente a aumentar
el peso poltico de los ejecutivos y en disminuir el de los consejos. Anticipo que
en el nuevo escenario que se avecina, los consejos, dotados de su legitimidad, de
origen, reivindicarn sus fueros y los harn valer ante el funcionario impuesto por
el poder central. La eleccin de los consejeros regionales, en mi opinin, gatillar
una nueva conciencia en las comunidades regionales sobre el poder que les asiste
como actores sociales y colocar en jaque el diseo centralista del control poltico
de los Intendentes sobre el proceso de descentralizacin regional.
La Ley Fundamental, en su artculo 113 inciso primero encarga al consejo regional hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional. En los mismos trminos
lo establece el artculo 28 de la LOCGAR N 19.175. Pero en la realidad, estas
normas son letra muerta a pesar que ha habido programas de fortalecimiento institucional financiados con fondos del BID, nunca la SUBDERE ni el Ministerio de
Hacienda se han preocupado por establecer una glosa en favor de esta principalsima
atribucin encargada por el constituyente exclusivamente a los consejos regionales,
hecho que se puede interpretar en congruencia con el prrafo anterior.
La efectiva participacin de la comunidad regional ha sido consagrada en
la ley regional como un principio bsico a cumplir en la gestin de los gobiernos
regionales.80 Desgraciadamente, es probablemente uno de los principios menos
aplicados por esos entes subnacionales. Recurdese que el proyecto original del
Presidente Aylwin tena contemplado un Consejo Econmico Social Regional de
carcter consultivo, emulando a los que existen en los consejos regionales franceses,
sin embargo, esta iniciativa no tuvo eco en el Congreso Nacional y fue rechazado.
Se aprecia que la LOCGAR se limit a establecer el principio de participacin,
pero no cre los mecanismos que concretizaran dicho esencial principio.
80 Establecido
en el artculo 14 inciso 2 de la LOCGAR N 19.175.
32
Manuel Tobar Leiva
6. Hacia la democracia participativa81

Un sistema con un mnimo de poder ejercido por la sociedad civil es una democracia altamente representativa; por el contrario, un sistema con un mximo
de poder ejercido por la sociedad civil, es una democracia directa o semi-directa.
Por consiguiente, en la medida que nuestra organizacin poltica vaya radicando
mayores grados de poder para ser gestionado en pos del bien comn por la sociedad
civil, se producir una disminucin de la representacin y un relevamiento de la
participacin, lo que a fin de cuentas provocar una metamorfosis en el tipo de
democracia en que se desenvuelve el sistema poltico y la sociedad civil.
El Informe del Desarrollo Humano del PNUD anota que existe una sensacin
descontento frente a la democracia y que una de las causas es la incapacidad de
hacer realidad el poder de autodeterminacin de la sociedad en las actuales condiciones de globalizacin y cambio cultural.82 En esa senda, advierto la necesidad
de una restructuracin del sistema poltico con el propsito de profundizar la
democracia, transformndola en descentralizada y participativa.
6.1. La devolucin del poder a la sociedad civil
En ese curso de accin, una reforma poltica tendra por objetivo la bsqueda
de un nuevo equilibrio entre la sociedad civil y el sistema poltico. Los medios para
concretar ese propsito consideran procesos de devolucin del poder a la sociedad
civil, amparados en el principio de la subsidiariedad reconocido y garantizado
en el Cdigo Poltico.83 Esa va comprende la radicacin de competencias en las
comunidades organizadas, como lo son las juntas de vecinos, corporaciones de
voluntarios, agrupaciones gremiales, procurando que estos cuerpos intermedios
personificados se hagan responsables de la gestin directa de las polticas y bienes
pblicos.
Una reforma que propugne empoderar y/o devolver al soberano una capacidad
de crear y ser responsable del bien comn, enriquecer nuestra democracia real.
En las regiones, el Intendente es quien detenta el monopolio de la iniciativa, el
consejo regional que representa a la regin, no tiene atribuciones de iniciativas,
81 Ver Manuel Tobar Leiva, en El estado regional y la Democracia Participativa: Dos caras de una misma
Moneda, Pensando a Chile desde sus regiones, Editor H. Von Baer, Ediciones Universidad de La Frontera,
octubre 2009, pp.146-166.
82 Informe
83 La
Desarrollo humano, PNUD 2004, ob. cit., p. 250.
Constitucin en su artculo primero inciso 2 establece que: El Estado reconoce y ampara a los
grupos intermedios a travs de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada
autonoma para cumplir sus propios fines especficos.
33
menos la tiene la ciudadana regional. La privacin de una democracia de las

iniciativas importa una suerte de interdiccin de la sociedad civil regional para
proponer soluciones y acciones de bien comn, es un ahogo a la imaginacin de
la sociedad en general y a mi juicio parece ser una de las razones de la apata por
participar en la vida pblica.84
He usado el concepto de devolucin para relacionar la sociedad civil con el
sistema poltico. La sociedad es la titular originaria del poder poltico, el primer
soberano, en cambio, el sistema poltico, integrando a los poderes del Estado, es
el titular derivado del poder poltico, es el soberano derivado. La delegacin del
poder en representantes que gestionan las instituciones es naturalmente revocable.
Resalto este aspecto, muy tratado en la doctrina clsica, nada ms que para hacer
patente que estamos aludiendo a dos centros de irradiacin del poder poltico.85
En ese marco, la devolucin, en mi concepto, consiste en una demanda de la sociedad que quiere ejercer directa y autnomamente como titular de la soberana,
una competencia que antes haba delegado en el sistema poltico. Esa demanda
no puede ser resuelta por los canales formales si la Ley Suprema no abre el espacio para la iniciativa constitucional de la sociedad civil, de igual forma como la
ejercen los suizos.86
6.2. La participacin ciudadana
Otro mecanismo distinto pero muy familiar con la devolucin, es la participacin ciudadana. Es similar, en tanto esta frmula tambin relaciona a la
sociedad civil con el sistema poltico. La diferencia se encuentra en la instancia en
que se radica la competencia y en el modo en que esa competencia es ejecutada.
En el caso de la devolucin la competencia est radicada en un rgano intermedio
de la sociedad, en la participacin la competencia se encuentra radicada en un
rgano del sistema poltico. En la devolucin, la competencia traspasada desde el
sistema poltico a los grupos intermedios, es auto ejercida por la sociedad civil, en
84 Manuel Tobar
Leiva, La funcin planificadora del Gobierno Regional: Aspectos Bsicos, Revista de

Derecho Pblico de la Universidad de Chile N 70, de 2009.
85 Joseph Sieyes, Le Tiers-Etat 1789, en curso de Filosofa poltica de Michel Schooyans, Universidad
Catlica de Lovaina, 1986.
86
Artculo 139 de la Constitucin Suiza: Iniciativa popular redactada para la revisin parcial de la
Constitucin federal: 1. 100.000 ciudadanos con derecho de voto pueden solicitar la revisin parcial de la
Constitucin en un plazo de 18 meses a contar desde la publicacin oficial de su iniciativa, bajo la forma de
un proyecto escrito. 2. Cuando una iniciativa popular no respete el principio de unidad de la forma, el de
unidad de la materia o las disposiciones imperativas de derecho internacional, la Asamblea federal la declarar
total o parcialmente nula. 3. La iniciativa est sometida al voto de la poblacin y de los cantones. La Asamblea
federal recomendar su aceptacin o rechazo. En este ltimo caso, sta podr plantear un contraproyecto.
34
Manuel Tobar Leiva
cambio, en la participacin ciudadana, la competencia abre la posibilidad que a

travs de una atribucin normativa, la ciudadana pueda actuar en la cogestin de
las funciones del rgano estatal. La devolucin lleva a la responsabilidad directa en
gestin de las competencias, la participacin a la corresponsabilidad en conjunto
con la administracin del Estado.87
En el mbito municipal, el CESCO es una tpica estructura de participacin
ciudadana en la que las opiniones de sus integrantes colaboran en la misin que
tiene la municipalidad. La participacin, por lo tanto, fundada en esos criterios,
puede expresarse a travs de mltiples mecanismos: el plebiscito y la consulta a
la ciudadana para resolver dilemas entre los poderes horizontales y verticales.
Estos son mecanismos que desbloquean eternos debates que al no ser resueltos
van degradando la actividad y la credibilidad en las instituciones polticas.88 El
derecho de audiencia pblica, los presupuestos participativos, la participacin en
los consejos econmicos y sociales con capacidad resolutiva, la participacin directa
de las organizaciones sociales en los concursos de asignacin de fondos pblicos, el
voto electrnico,89 son, entre otras alternativas, una ruta que cambiara al menos
el rostro de la democracia representativa y por otro lado desencadenara un efecto
legitimizador de la democracia real.
La dispersin del poder poltico es el concepto madre de la descentralizacin,
devolucin y participacin ciudadana. Esta dispersin puede materializarse redistribuyendo el poder al interior del aparato del Estado; traspasando el poder del
sistema poltico a la sociedad o coparticipndolo con la sociedad civil al interior
de la estructura estatal. A partir de ese raciocinio he sostenido que Estado regional
y democracia participativa son dos caras de una misma moneda. Razn tiene el
rector de la Universidad Andrs Bello de Caracas al insistir que la descentralizacin
en Venezuela es uno de los puntos clave para la democratizacin del pas, para
acercar a la poblacin y eso no es slo descentralizacin de las gobernaciones,
sino tambin en la escuela, que las comunidades puedan participar. Si no, es
una contradiccin: defender una democracia participativa y hacerla centralizada.
Cmo puedo participar yo en la escuela de Biruaca, si las decisiones, hasta de la
87 Estas categoras no clausuran otras frmulas de participacin no relacionadas con el sistema poltico
y que son inherentes a la organizaciones sociales con sus modos y estatutos propios.
88 Ver John Naisbitt, Megatendencias, Grupo Editorial Mitre, Crculo de lectores, Bogot, 1984, pp.195
a 230. La dcada de 1970 marc el comienzo de la era participativa en la poltica con un aumento sin
precedentes de recursos a los referndums y las iniciativas. Estas consultas pueden producir una entusiasta
afluencia de votantes, porque los referndums satisfacen la necesidad de democracia directa, que es el alma
y cuerpo de la democracia participativa (Referencia a la experiencia local de USA).
89 Mahmud Aleuy, La votacin electrnica, en Modernizacin del rgimen electoral chileno, ob. cit.,
p. 221.
35
luz elctrica, las va a tomar el Ministerio de Educacin en Caracas? No es posible

una democracia participativa sin descentralizacin.90
Siendo esta dispersin uno de los criterios constitutivos de la democracia ideal
planteada por Dahl, tambin se usa el concepto de profundizacin de la democracia. Un aporte a ese proceso tan vital y definitivo para nuestra convivencia y
cultura pluralista es profundizar la democracia regional, dotando a sus autoridades
de representatividad, estableciendo canales de participacin en un entorno en
que a la sociedad civil le sean devueltas facultades que ahora quiere ejercer. Para
que ulteriormente, el divorcio entre el titular de la soberana y los representantes,
tienda a diluirse en la medida que la sociedad civil asuma responsabilidades en la
res pblica y en la medida que las autonomas territoriales estn ms prximas al
ciudadano resolviendo sus demandas y aspiraciones ms sentidas.
6.3. El principio de subsidiariedad
La Constitucin, en su artculo 1 inciso segundo, en el marco del captulo
primero sobre las Bases de la institucionalidad, dispone que La familia es el
ncleo nico fundamental de la sociedad. El Estado reconoce y ampara a los grupos
intermedios a travs de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza
la adecuada autonoma para cumplir sus propios fines especficos.
Trtase por ende de las relaciones entre el Estado y la sociedad, o lo que es
igual entre el titular originario y el titular derivado del poder poltico. Estas relaciones se ordenan y canalizan por medio del principio de la subsidiariedad, el
cual, conforme a la doctrina tiene un aspecto negativo para el Estado, al prohibirle
intervenir en las actividades de las sociedades intermedias cuando stas desarrollan
sus funciones y fines real y eficazmente dentro del bien comn.91 En consecuencia,
este principio de subsidiariedad negativa se conecta sincrnicamente con el de la
soberana nacional, en tanto, la nacin, en quien reside esa soberana, se reserva
un mbito de actuacin que no es delegable en el Estado.92
90 Entrevista a Luis Ugalde, Rector de la Universidad Catlica Andrs Bello, en el Correo del Caron, en
marzo 2009. Sin descentralizacin no hay democracia participativa.
91 Mario
92 Sergio
Verdugo y otros autores, Derecho Constitucional, Editorial Jurdica, T. 1, p. 112.
Boisier, La modernizacin del Estado: Una mirada desde las regiones, Editorial Nueva Sociedad
N 139, Metafricamente, el pacto poltico inicial que dio nacimiento a la figura institucional del Estado
(dnde y cundo se haya firmado), fue un pacto que estableci la subsidiariedad y la descentralizacin, porque los hombres crearon el Estado precisamente para realizar slo las tareas que individual o colectivamente
no podan ser realizadas (defensa, justicia, representacin frente a otros pactos similares, u otras que el bien
comn aconseje no dejar libradas a iniciativas individuales o de colectividades menores); lamentablemente,
en general, se desarroll una patologa estatizante y centralista, mediante la cual diferentes versiones histricas del Estado (el eclesistico, militar, monopartidista, oligrquico, etc.) arrebataron a la sociedad civil
36
Manuel Tobar Leiva
Para Jorge Tapia, el principio de subsidiariedad, por el contrario, viene a

organizar el reparto de responsabilidades entre los componentes de esa sociedad
y, sobretodo, entre las autoridades polticas pertenecientes a distintos niveles.93
Podra justificarse esa ponencia, en la medida que interpretemos que los rganos
subnacionales como las municipalidades y los gobiernos regionales son cuerpos
intermedios que estn fuera del Estado y por tanto pertenecen a la de rbita de la
sociedad. Sin embargo, se debe tener presente que tales rganos tienen competencias de rango constitucional y son el fruto de la descentralizacin administrativa
que proclama el constituyente en el artculo 3 de la Ley Fundamental. As lo
corrobora el artculo 1 de la LOCBGAE, que en coherencia con la Constitucin, en su inciso segundo establece que la Administracin del Estado estar
constituida por diferentes rganos que nombra, entre los cuales identifica a
los gobiernos regionales y a las municipalidades. Por consiguiente, es indubitado
que la Administracin Regional est informado por rganos integrantes de la
Administracin del Estado.
El principio de subsidiariedad cumple la funcin de fortalecimiento de la
sociedad civil, pues favorece la ampliacin de sus espacios de autonoma frente al
poder estatal. En Centesimus Annus, Juan Pablo II provey una caracterizacin
del principio particularmente esclarecedora: Una estructura de orden superior no
debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privndola
de sus competencias, sino que ms bien debe sostenerla en caso de necesidad y
ayudar a coordinar su accin con la de los dems componentes sociales, con miras
al bien comn.
Las ltimas frases del Santo Padre nos llevan aclarar el aspecto positivo de la
subsidiariedad. Ella implica una proteccin de las sociedades o grupos intermedios
menores frente a los mayores, como asimismo un derecho de intervencin del
Estado, cuando las sociedades intermedias no sean capaces de realizar su actividad
real y eficazmente o cuando ellas atenten contra el bien comn. En tales casos el
Estado debe suplir esa tarea y al superar los obstculos devolver a las sociedades
su autonoma.
La Sociedad y el Estado son dos pilares fundamentales del sistema social, no
est uno por sobre el otro, son dos centros de impulsin del poder, uno como
soberano titular y el otro con la legitimidad de tener esa soberana por delegacin.
sus prerrogativas. La modernizacin del Estado, en esta perspectiva, significa volver a los fundamentos,
vale decir, a reconocer que el poder originario corresponde a la comunidad de hombres libres, lo que otros
llaman sociedad civil.
93 Jorge Tapia Valds, Descentralizacin y subsidiariedad en la poca de la Globalizacin, Estudios Constitucionales, Universidad de Talca, 2003, Vol. 1, N 001, pp.99-111.
37
De acuerdo a esta forma de presentar las relaciones entre estos dos centros, sostengo
que el principio de subsidiariedad es horizontal. Es cierto que el Estado puede verse
agigantado frente a una junta de vecinos o la cruz roja, pero estas organizaciones
sociales representan a la sociedad civil, as como la municipalidad representa en
la comuna al Estado, por muy autnoma que sea del poder central.
La subsidiariedad, como la devolucin, la participacin social y el empoderamiento de las organizaciones sociales, son senderos que favorecen y potencian el
quehacer de la sociedad civil, robusteciendo sus redes, la coordinacin, cooperacin, y solidaridad de los grupos intermedios, lo que en buenas cuentas profundiza
la democracia.
Otro asunto es la descentralizacin, principio que atiende la reparticin de las
responsabilidades al interior del Estado. Se enfoca principalmente a las relaciones
entre los rganos centrales y los rganos perifricos, hecho por el cual nos encontramos en presencia de un movimiento vertical, puesto que las competencias se
vehiculizan de arriba hacia abajo.94
94 La
descentralizacin y la democracia local en el mundo, Informe Mundial de CGLU, Grard Marcou:

Es preferible reservar la nocin de descentralizacin para referirse a las relaciones entre poderes pblicos,
en donde unos se encuentran bajo el control de otros y no a las relaciones entre los poderes pblicos y la
economa o la sociedad en general, p. 135.
Captulo Tercero
El Estado Unitario en Chile
Sumario: 1. Relaciones entre sistema poltico y Estado: A. La supremaca de la Constitucin. B.
Relacin de la Constitucin con las leyes orgnicas constitucionales. C. Las funciones generales
del Estado. 2. Elementos constitutivos del Estado: A. Territorio. B. Poblacin y C. Estructura
de poder. 3. Clasificacin de las formas jurdicas del Estado: A. Estado Unitario: 1. Estado
Unitario Centralizado: a. Principio de la centralizacin; b. Principio de la descentralizacin. 2. Estado Unitario Descentralizado. B. Estado Regional: 1. Elementos constitutivos y
copulativos del Estado Regional. 2. La doctrina Italiana. 3. La descentralizacin poltica y el
Estado regional. C. Estado Federal.
1. Relacin entre sistema poltico y Estado

El sistema poltico es el asiento ideolgico del Estado y del rgimen poltico. El
sistema democrtico es depositario de los principios, valores, reglas y mecanismos
que operan por intermedio del Estado y los gobiernos. La democracia le transmite
sus concepciones filosficas y polticas, razn por lo cual los llamamos Estados y
gobiernos democrticos.
La organizacin estatal se estructura en base a funciones y consta de tres elementos esenciales: territorio, poblacin e instituciones. Para formalizar y regular
su organizacin se vale del derecho, siendo la Carta Magna, la columna vertebral
de la configuracin del Estado nacional.95
A. La Constitucin Poltica de la Repblica
Carlos Estvez define la Constitucin como un documento solemne, escrito,
en que los Estados consignan la forma de sus gobiernos, la organizacin y atribuciones de los poderes pblicos de que ste se compone, y las garantas, libertades
y derechos de que gozan los miembros de la colectividad poltica.96
95 Marcos
Kaplan: El sistema democrtico y el Estado de derecho deben ser cada vez ms una pluralidad
de agencias diferenciadas de decisin, cuyas actividades y relaciones deben ser definidas y reguladas. De all
deriva el papel crucial del derecho, como instancia de regulacin: un complejo institucionalmente especfico
de organizaciones y agentes, discursos y prcticas, que operan para definir [...] las formas y lmites de otras
organizaciones, agentes y prcticas.
96
p. 8.
Carlos Estvez Gazmuri, Elementos del derecho constitucional chileno, Editorial Jurdica, 1949,
40
Manuel Tobar Leiva
En cuanto a la Repblica, se funda en el imperio de la ley, de la igualdad ante la ley,

como la forma de frenar los abusos de los ms fuertes, del gobierno de las mayoras,
con el objeto de proteger los derechos fundamentales y las libertades civiles de los
ciudadanos, de lo que no puede sustraerse nunca un gobierno legtimo.97
En Chile, la Constitucin como norma fundamental del Estado es la fuente formal
de mayor jerarqua, a ella se subordinan todas las restantes fuentes jurdicas. Esta
subordinacin es doble: la subordinacin de carcter formal, consistente en que las
otras fuentes formales deben ser creadas por los rganos y los procedimientos que
la propia Constitucin establece, y la subordinacin material, en el sentido que las
restantes fuentes formales no pueden contradecir la preceptiva constitucional.
Para el profesor Rolando Pantoja, la Constitucin Poltica de la Repblica de
1980 abandon la teora clsica de los tres poderes del Estado para establecer una
organizacin estatal basada en el principio de la distribucin de competencias
pblicas. Esta mutacin tiene un impacto especialmente importante de destacar
en relacin a la administracin regional, toda vez que en esta nueva concepcin,
los rganos y organismos establecidos en la Ley Suprema no tienen una relacin
de dependencia del Presidente de la Repblica. La Constitucin Poltica de la
Repblica dispone que las autoridades que ella establece, por el solo hecho de
estar establecidas en la Carta Fundamental, son esencialmente depositarias de una
competencia pblica de base soberana, en un plano de igualdad jurdica de origen
con las dems, slo diferenciadas entre s por la naturaleza, extensin y nivel de
funciones que les reconoce la Carta Fundamental.98
Otra dimensin que importa enfatizar en la estructura constitucional, es el
captulo primero consagrado a las Bases de la Institucionalidad, que establece
los valores y principios tcnicos-jurdicos y los principios jurdicos polticos del
ordenamiento constitucional. Estos ltimos principios estn contenidos en los
artculos 3 a 7 de la Ley Suprema.99 La importancia otorgada por el constituyente al modelo de descentralizacin administrativa y de regionalizacin, se
consagra en el artculo 3 del captulo primero, corpus doctrinario de la Carta
Fundamental, ineludible para su correcta interpretacin. En concordancia con
la disposicin del artculo 3 se encuentra el Captulo XIV de la Constitucin,
97 La
Real Academia de la Lengua Espaola la define como organizacin del Estado cuya mxima autoridad es elegida por los ciudadanos o por el Parlamento para un perodo determinado, en contraposicin
del monarca que acceda al trono por herencia.
98 Rolando
Pantoja Bauz, La organizacin administrativa del Estado, Editorial Jurdica de Chile, 1998,
p. 274.
99 Humberto Nogueira, Derecho constitucional, T. 1, Bases de la Institucionalidad, Editorial Jurdica
de Chile, p. 115.
41
referido al Gobierno y la administracin interior del Estado, que organiza el

gobierno y la administracin regional con sus funciones, atribuciones y la personificacin de su rgano superior.
B. Relacin de la Constitucin con las leyes orgnicas constitucionales
Para Mario Verdugo y E. Pfeffer, estas leyes son aquellas que estando expresamente previstas y designadas como tales en la Carta Fundamental necesitan
para ser aprobadas, modificadas o derogadas, del qurum de las cuatro sptimas
partes de los diputados y de los senadores en ejercicio; que no admiten delegacin
en el Ejecutivo de la potestad legislativa, y que adems requieren siempre, como
trmite previo a su promulgacin e indispensable para su validez, del control de
constitucionalidad llamado a ejercitar el Tribunal Constitucional.100
Las leyes orgnicas constitucionales no son una simple variante de las leyes,
sino una especie diferente dentro del gnero de fuentes del derecho. Atendiendo
a este punto de vista, puede afirmarse que la diferencia entre ley orgnica constitucional y ley es del mismo grado que la que hay entre Constitucin y ley o entre
ley y reglamento.101
Estas leyes orgnicas son funcionales a la estabilidad del texto constitucional,
intentando que no sea modificado ordinariamente, buscando darles permanencia.
En nuestra esfera de estudio nos encontraremos con importantes leyes orgnicas
constitucionales que regulan la organizacin y competencias de los rganos de la
administracin del Estado en sus diferentes jurisdicciones territoriales.
C. Las funciones generales del Estado
El profesor Pantoja ha precisado que la Constitucin no sigue la teora clsica
de la separacin de los tres poderes y en su defecto se aplica el principio de distribucin de competencias pblicas, que inicialmente se denomin de funciones
pblicas. Conviene recordar que en la historia fidedigna de la Constitucin de
1980, se explic las razones de esta opcin, el ex senador Jaime Guzmn seal
que convena superar el esquema de la independencia de los poderes del Estado,
no obstante aclar que concordaba con la validez y permanencia del principio
de la distribucin del poder. Todas las funciones esenciales del Estado van a ser
ejercidas por rganos distintos, por rganos que van a ser independientes entre
100 Mario Verdugo y E. Pfeffer, Derecho Constitucional, T. 1, Introduccin, Editorial Jurdica de Chile,
p. 11.
101 Ricardo Seplveda I., Una propuesta para el establecimiento de las Leyes Orgnicas Constitucionales en
Mxico, Cuestiones constitucionales N 15, julio-diciembre 2006, p. 226.
42
Manuel Tobar Leiva
s, y no concentrados en uno solo, como ocurre en las que slo hay rganos simplemente delegatorios. El profesor Silva Bascun aclarar que la independencia
no es de los poderes, sino de los rganos del Estado, puesto que el poder pblico
es uno solo.102
Las funciones son aquellas que le encomienda el soberano, el pueblo, al Estado para cumplir con las finalidades que una sociedad determinada se ha fijado
como meta. Estas distintas tareas son realizadas por rganos y organismos independientes entre s, pero integradas en pro de objetivos comunes que se expresan
formalmente en la Ley Suprema. Ello sugiere que habra tantas funciones estatales
como rganos previstos en la constitucin. Ac en esta parte nos referiremos en
general a algunas de las funciones ejecutivas, legislativas y constituyentes que son
susceptibles de descentralizacin.
La funcin ejecutiva es aquella actividad estatal que es desarrollada en forma
continua y permanente. Le corresponde, por una parte, la determinacin, direccin
y coordinacin de la poltica general del Estado, y por otra parte, el desarrollo
de disposiciones jurdicas superiores, ya sea en forma general y/o particularizada,
a efectos de gestionar los asuntos pblicos. La funcin ejecutiva en un rgimen
presidencial como el nuestro se separa en gobierno y administracin. Las autoridades de gobierno estn dotadas de poderes de coercin.
La funcin legislativa es aquella actividad estatal que, manifestada en conformidad a la Constitucin, las leyes y los reglamentos de las cmaras, tiene por objeto
la produccin y sancin de actos jurdicos de naturaleza legislativa. El Congreso
Nacional tiene una potestad constituyente derivada conforme a la Constitucin,
pues la primigenia la ejerce el pueblo.103
La funcin judicial o jurisdiccional es aquella actividad estatal encargada de la
actuacin y mantenimiento del ordenamiento jurdico, mediante la determinacin
y posterior aplicacin del derecho al caso concreto, para la solucin de conflictos
surgidos entre los miembros de la comunidad, como asimismo, para la prevencin
y represin de las conductas antisociales que quebrantan dicho ordenamiento.
La funcin contralora es la actividad que ejerce la Contralora General de la
Repblica de Chile, organismo autnomo creado a nivel constitucional. La Contralora tiene como funcin el control de la legalidad de los actos de la administracin,
fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las municipalidades
102 Rolando
103 Ms
Pantoja, ob. cit., p. 277.
adelante en el captulo sobre Gobierno y Administracin de la III Parte de este tomo, se tratarn
los cuestionamientos a esta denominacin de Ejecutivo que algunos tratadistas estiman reductivo de las
efectivas funciones del gobierno.
43
y de los dems organismos y servicios estatales, que determinen las leyes como
tambin llevar la contabilidad general de la nacin.104
2. Elementos constitutivos del Estado:
Poblacin, Territorio, Estructura de poder
No hay consenso en la doctrina sobre este asunto, razn por la cual me guiar
por la distincin clsica de los tres elementos esenciales del Estado: La poblacin,
el territorio y la estructura institucional con sus jerarquas y finalidades, colocando de relieve los elementos que generan diferenciacin en contraste con los que
generan uniformidad en la configuracin del Estado.
Una definicin de Estado que comprende tales elementos y que es seguida entre
los tratadistas chilenos, es la de Andr Hauriou: Agrupacin humana, fijada en
un territorio determinado y en la que existe un orden social, poltico y jurdico
orientado hacia el bien comn, establecido y mantenido por una autoridad dotada
de poderes de coercin.105
A. El territorio genera diferencias
1. El territorio es el espacio fsico en donde se instala el elemento humano y
se ejerce el poder poltico, y es por lo tanto un elemento de la esencia de todo
Estado. Pero el territorio es ms que la tierra; el territorio comprende el espacio
areo, martimo y terrestre. El espacio areo es el ms homogneo de todos, aun
cuando no es lo mismo respirar a 4 mil metros de altura sobre el nivel del mar que
a mil metros sobre l. Le sigue, el espacio martimo, que en su contenido acuoso
es ms homogneo que el piso que lo contiene, cuya base es muy diversificada.
Igual, no son lo mismo las aguas de la Antrtica que las del Caribe, considerando
que el recurso pelgico orienta su localizacin conforme a la temperatura de las
aguas. Luego de todos estos espacios, el territorial es el ms heterogneo, condicin
que importa mayor consideracin a raz que es precisamente en ese espacio que
se instalan los asentamientos humanos y sus artefactos.
En el caso de Chile, resulta manifiesta su diversidad territorial. El desierto de
Atacama y Tarapac es la cara opuesta a Tierra del Fuego y Porvenir. La flora, la
fauna, la condicin climtica, tanto como la hidrografa y las cordilleras son variables que influyen en la morfologa del territorio e ingredientes que aumentan
los contrastes entre ellos. Los recursos naturales, como la minera, las calidades
104 Ver
105
p.118.
artculo 98 en el Captulo X de la Carta Magna de 1980.
Andr Hauriou, Derecho Constitucional e Instituciones Polticas, Editorial Ariel, 2 edic., 1980,
44
Manuel Tobar Leiva
de la tierra, los bosques, los espacios martimos y bordes costeros, amn de toda
la composicin territorial, determinan las actividades productivas de las comunidades que los habitan.
En la provisin de los servicios de la infraestructura social bsica, por ejemplo,
es muy diferente instalar una red de agua potable y alcantarillado en un terreno
plano que hacerlo en un cerro de Valparaso, donde hay costes adicionales para
elevar el agua. No es lo mismo edificar una Escuela o un Consultorio en Las
Condes que hacerlo en las islas de Pascua o de Juan Fernndez, pues en esos casos
se debern pagar costes adicionales por transporte martimo e incluso para paliar
la carencia de mano de obra.106
Sigo el pensamiento de los autores que sostienen que hay una relacin entre
territorio y formacin de la identidad humana. No al punto de Montesquieu, ni de
Toynbee,107 pero es dable sostener que en cada actividad productiva hay un modo
que la distingue: tirar la red en el mar, sembrar la semilla en la tierra, pirquinear
en el fondo de una mina, son acciones que engendran una manera de hacer las
cosas, un cdigo de actuacin y un vocabulario especficos. Si a ello le sumamos
la conformacin histrica de los territorios, sus tradiciones y aspectos simblicos,
tenemos una constelacin de factores identitarios que rodean el quehacer de esas
comunidades. El territorio y sus componentes influyen en los comportamientos
humanos contribuyendo, entre otros factores, a la formacin de una identidad.
2. La trascendencia que tiene la naturaleza fsica para la humanidad en nuestra poca
se palpa en la Agenda 21 de Naciones Unidas. Entre sus puntos estn: La proteccin
de la atmsfera; Enfoque integrado de la planificacin y la ordenacin de los recursos
de tierras; Lucha contra la deforestacin; Ordenacin de los ecosistemas frgiles: Lucha
contra la desertificacin y la sequa; Ordenacin de los ecosistemas frgiles: Desarrollo
sostenible de las zonas de montaa; Fomento de la agricultura y del desarrollo rural
sostenible; Conservacin de la diversidad biolgica; Gestin ecolgicamente racional
de la biotecnologa; Proteccin de los ocanos y de los mares de todo tipo, incluidos
los mares cerrados y semi cerrados y de las zonas costeras y proteccin, utilizacin
racional y desarrollo de sus recursos vivos; Proteccin de la calidad y el suministro de
los recursos de agua dulce: Aplicacin de criterios integrados para el aprovechamiento,
ordenacin y uso de los recursos de agua dulce. En esta agenda, como se ha hecho
presente en el primer captulo, le ha correspondido un rol activo a los rganos sub106 En la distribucin del 90% del FNDR, se considera estas diferencias en el literal b) del artculo 76
de la LOCGAR.
107 Francisco
Cumplido, Derecho Poltico, ICHEH, p. 114. Montesquieu elabor una teora sobre cmo
el clima modificaba las formas de gobierno y las instituciones. Toynbee, entre ms facilidad presenta en
contorno geogrfico, menor es el estimulo civilizador.
45
nacionales reunidos en la organizacin internacional Ciudades y Gobiernos Locales

Unidos, y perfectamente asumibles por las competencias de los gobiernos regionales
en materia de ordenamiento territorial y su rol medio ambiental.
3. El territorio es la base de la divisin poltica y administrativa. El cdigo
poltico establece que: Para el gobierno y administracin interior del Estado, el
territorio de la Repblica se divide en regiones y stas en provincias. Para los efectos
de la administracin local, las provincias se dividirn en comunas. La creacin,
supresin y denominacin de regiones, provincias y comunas; la modificacin de
sus lmites, as como la fijacin de las capitales de las regiones y provincias, sern
materia de ley orgnica constitucional.108
4. Tambin en el territorio se establecen los lmites de los distritos y circunscripciones electorales para las elecciones de diputados y senadores, respectivamente.
Dichos lmites se superponen a la jurisdiccin de las municipalidades y los gobiernos regionales, lo cual crea ambivalencias y eventuales confusiones de competencias
entre parlamentarios y las administraciones locales por la representacin de tales
territorios.109 Los partidos polticos tambin se ordenan en base a los niveles territoriales, comunales, provinciales y regionales siguiendo la lnea del gobierno y
la administracin. Pero algunos partidos nacionales han optado por seguir la lnea
del poder legislativo, organizndose en distritos y circunscripciones.110
5. El territorio es objeto de la planificacin del ordenamiento territorial. Esa
planificacin se realiza a travs de un variado arsenal de instrumentos: los planes
de desarrollo urbano regional, los planes intercomunales y metropolitanos, los
planes reguladores comunales y sus seccionales. Estos planes en general determinan
el uso del suelo, zonificndolo en consonancia con las estrategias de desarrollo de
la regin o de la comuna.
6. Los territorios especiales son una categora que ha tomado importancia a raz
de la constitucionalizacin de los estatutos especiales de Isla de Pascua e Isla Juan
Fernndez en la Regin de Valparaso.111 Se debe tener presente la necesidad de
108 Artculo
110 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
109 Ver en Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, 1998, p.
324. Especialmente la propuesta de un Poder Legislativo unicameral y la eleccin de parlamentarios nacionales,

que permitan distinguir claramente las diferentes representaciones en el territorio. La funcin legislativa es
nacional en consecuencia la representacin es nacional, en cambio la funcin de los CORE es regional.
110 Hecho que revela la escasa sensibilidad de los partidos hacia los asuntos territoriales y de la descentralizacin.
111
Constitucin Poltica, artculo 126 bis: Son territorios especiales los correspondientes a Isla de
Pascua y al Archipilago Juan Fernndez. El Gobierno y Administracin de estos territorios se regir por los
estatutos especiales que establezcan las leyes orgnicas constitucionales respectivas. Ley N 20.193 publ.
el 30/07/2007.
46
Manuel Tobar Leiva
elaborar una poltica para los territorios especiales insertos en otras realidades territoriales, como las comunas limtrofes con pases vecinos, los territorios de las zonas
extremas, otras islas, los territorios vulnerables por condiciones socioeconmicas:
Vallenar, Valparaso, San Antonio, Coronel. Talcahuano, Hualpn, Lota, Tom,
Arauco, Lebu, Caete, Contulmo, Tira, Los lamos y Curanilahue. 112
7. En fin, el territorio fsico cumple una funcin externa relativa a la distribucin
y ejercicio de las competencias entre los diferentes Estados en el marco del derecho
internacional. A este territorio fsico se agrega el territorio jurdico, vale decir, los
lugares que los tratados internacionales reconocen como parte de la jurisdiccin
estatal, por ejemplo, naves de guerra, embajadas, etc. Pero tambin el territorio
cumple una funcin interna, en el sentido que son aplicables en l las disposiciones
jurdicas referidas a las personas y al suelo de un pas.
B. La poblacin
1. De la homogeneidad a la diversidad
a. La poblacin es el conjunto de habitantes de un Estado, cada uno de los
cuales es titular de derechos y obligaciones civiles.113 Los habitantes viven en un
territorio delimitado y se distinguen, en lo que interesa, en nacionales o extranjeros.
La poblacin se agrupa al interior del territorio en comunidades intermedias, tales
como la familia, sindicatos, asociaciones profesionales, juntas de vecinos, centros
de madres, apoderados..., etc., formando un tejido social.
El conjunto de los nacionales constituyen la nacin, la cual se caracteriza por
poseer ciertos rasgos comunes objetivos, como el origen tnico, la religin, el
lenguaje, pasado comn, y tambin subjetivos tales como la voluntad de vivir en
comn, la conciencia de su identidad. En la nacin reside la soberana. Es decir,
la nacin es la titular originaria del poder poltico constituyente y el Estado es el
depositario de esa soberana nacional.114
El historiador Sergio Villalobos ha planteado que la poblacin nativa se redujo
pavorosamente con el roce de los conquistadores, pero no sin fundirse previamente en un mestizaje muy intenso, que con el paso del tiempo dara lugar a
un tipo racial homogneo, el chileno caracterstico, despus idealizado como el
112 Ver en el Chile descentralizado que queremos, p. 72. Ver tambin www.subdere.cl planes especiales
zonas extremas: Palena, Chilo, Aysn y Arica, Ley N 20.320, prorroga incentivos para Aysn, Magallanes
y Provincia de Palena.
113 Francisco
114 Ver
Cumplido, Derecho Poltico, ICHEH, 1987, p. 74.
en la Constitucin principales artculos referidos a la nacin y los nacionales: artculos 1 inciso

tercero y cuarto, artculo 2, 5, 10, 11, 12.
47
roto. Afirma Villalobos que la aristocracia y el sector medio, formado durante

la colonia, no escaparon a la mezcla racial y que un sentido unitario esencial
traspasaba a todos los sectores. La homogeneidad se estructurara sobre una base
biolgica con heterogeneidad social, en la que la aristocracia se constituye en el
poder hegemnico con asiento en Santiago. Concluye Villalobos en que este es el
germen del centralismo chileno.115
b. Desde otro punto de vista, como dira Jos Bengoa,116 lo que se retrata en
general en esta temtica es un discurso justificador de la unidad nacional, del
unitarismo del Estado. Pero la realidad de la comunidad es ms diversa y en estos
ltimos aos empieza a salir a flote.
1. En efecto, el punto es delicado y no pretendo entrar en una polmica que se
ha llevado muy en alto nivel por los historiadores,117 pero sumariamente habr que
constatar como ciudadano, que al menos personas y comunidades pertenecientes a
pueblos originarios no se reconocen como chilenos, tales como, Mapuches, Rapa
Nui, Aymars,118 Likan Antay, Colla, Tehuelches, Onas, Alacalufes, Ymanas que
son sociedades fundadas en el hecho del nacimiento y la ascendencia.119 Su historia
refleja la tragedia de ser diferente a los nacionales reconocidos, y los Gobiernos en
general los han desarraigado de sus culturas y territorios ancestrales, basados en la
lgica de la homogeneidad. Estos clivajes entre la nacin chilena y las otras nacionalidades se ha expresado en un conflicto entre algunos grupos indigenistas y el Estado
de Chile, que sin perjuicio de su carcter focal, rompe esa idea de homogeneidad de
la poblacin que haba predominado en la conciencia y realidad nacional.
Por otra parte, siguiendo a Villalobos en su explicacin del origen del chileno,
basado en un mestizaje entre espaoles con aborgenes, tenemos que los diferentes
pueblos indgenas estuvieron radicados en diferentes territorios. No haba un nico
115
Sergio Villalobos. La regionalizacin. Conformacin histrica del centralismo. Editorial Jurdica.

1988. p. 113.
116 Jos
Bengoa, Erosin y transformacin de las identidades en Chile, Indiana, 2003, pp.37-57.
117 Gabriel
Salazar y Julio Pinto, Historia contempornea de Chile II. Actores, identidad y movimiento,
pp.15-19.
118 En
Chile el pueblo Aymara habita en dos zonas del norte, en la Regin de Tarapac y, en menor proporcin, en la Regin de Atacama. en la franja precordillerana y altiplnica. Actualmente existen 48.477
aymaras (censo de 1992), de los cuales slo 2.397 residen en sus territorios originarios, ubicados
en las provincias de Parinacota-Putre y General Lagos. Esto significa que se est produciendo un abandono
de los territorios precordilleranos y altiplnicos de sus ancestros.
119 Ver
informe de la Comisin Asesora en temas de desarrollo Indgena, D.S. N 122, mayo de 1999,
Edicin Mideplan. Tambin los magnficos libros de la periodista Patricia Stambuk, Rosa Yagan: el ltimo
eslabn, 1986; El Zarpe Final: Memorias de los ltimos yaganes, LOM Ediciones, Santiago, 2007; y
Rongo, La Historia Oculta de Isla de Pascua, Editorial Pehun, 2010.
48
Manuel Tobar Leiva
pueblo indgena, sino varios, y con diversas identidades. Los Mapuches al sur del
ro Biobo, los Picunches en el Valle central, los Aymaras en el Norte Grande,
los Likan Antay en Atacama, el pueblo Colla en Copiap, los Tehuelches, Onas,
Alakalufes y Ymanas en las tierras del Sur, Tierra del fuego y la Patagonia. En
consecuencia el mestizaje del espaol fue con diferentes razas y culturas, conforme
a los territorios que habitaron, y dada la difcil movilidad de aquellos tiempos, el
factor de localizacin territorial del mestizaje marca un rasgo de heterogeneidad
poco estudiado en la identidad de las regiones.120
2. Otra expresin de la diversidad tiene que ver las colonias de extranjeros que
vinieron a poblar el territorio. Chile tiene una realidad de colonias que vinieron
a localizarse en el pas en diferentes olas migratorias, muchas de las cuales fueron
propiciadas por el Estado de Chile. Los descendientes de las familias alemanas,
italianas, rabes y de otras nacionalidades siguen asentados en las regiones en que
sus padres se instalaron.
3. Manteniendo el razonamiento de la influencia del medio ambiente en el carcter de las comunidades, debe destacarse que los pobladores de los hielos antrticos
no tienen la misma identidad que los pobladores de las arenas calientes del desierto
nortino. El territorio, el clima, la conformacin de sus ciudades, el desarrollo de sus
actividades econmicas, la minera en el norte, las maderas y el ganado ovino en
el sur, son aspectos marcantes en la identidad de los pobladores, as como no es lo
mismo la vida del campesino rural que la del ciudadano de la gran metrpoli.
c. La Nacin no es una realidad biolgica como la Raza, es una realidad ticosocial; es una comunidad humana fundada en el hecho del nacimiento y de la
ascendencia, pero con todas las connotaciones morales de esos trminos: 1.Nacimiento a la vida de la razn y a las actividades de la civilizacin; y 2. Ascendencia
propia de las tradiciones familiares, de la formacin social y jurdica, de la herencia
cultural, de las concepciones y las costumbres comunes.121
La definicin de Estado en Hauriou tiene la ventaja de ser amplia, usa la voz
agrupacin humana, la cual se entiende integrada por las mltiples naciones y
culturas que en la realidad conforman la sociedad civil chilena. Bolivia, por ejemplo, se constituye en un Estado Unitario de Derecho Plurinacional, intercultural,
descentralizado y con autonomas. Ese pas se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico.122 De lo cual se debe
120 Ver Jos Aylwin, Pueblos indgenas de Chile antecedentes histricos y situacin actual, Instituto de estudios
indgenas de la Universidad de La Frontera, Serie de documentos N 1, CEME, Archivo, Chile.

121 Henri
Bars, La poltica segn Maritain, Editorial Nova Terra, 1964, p. 40.
122 Artculo
1 de la Constitucin Poltica Boliviana.
49
destacar que la pluralidad nacional y cultural no excluye la condicin de unitario

del Estado, como lo conjeturan los idelogos del unitarismo en Chile.
Si partimos reivindicando al pueblo como el sujeto primero del poder poltico,
estamos afirmando que es la comunidad de comunidades la que decide cules son
las instituciones necesarias para la consolidacin de su unidad, la manutencin
y promocin de su identidad. Entonces, resultara que el Estado es ms bien el
depositario de ese poder poltico, correspondindole ejercer el ideal de justicia
que el conjunto de las plurinaciones se propone. El Estado tendra la misin de
asegurar la convivencia de los ciudadanos libres y diferentes, es el guardin de la
alteridad, de la diversidad, del pluralismo. El Estado es quien impulsa una justicia
siempre en vas de concrecin, que se llame bien comn, felicidad o inters
pblico.123
d. Retomando el tema de la unidad nacional es menester preguntarse si ella
estara en peligro ante la instalacin de una distinta configuracin estatal en
Chile?. Es recurrente en los debates en relacin con la necesidad de avanzar en los
procesos de descentralizacin, el argumento que ello importara el rompimiento de
la unidad nacional. Los temores y preocupaciones a este respecto tienen su base en
las experiencias histricas, pero tambin en los acontecimientos del ltimo tiempo.
Efectivamente, tenemos algunos Estados que han sufrido graves convulsiones por
la mutacin de su organizacin poltica. Es el caso de Yugoslavia, Checoslovaquia,
Rumania, los Estados Blticos, etc. En tales situaciones, los socialismos reales
aplastaron las reivindicaciones nacionalistas que existan en esas sociedades; luego
al llegar la democracia, las diversas naciones: eslovacos, checos, serbios, croatas,
lituanos, etc., se levantaron para clamar su independencia.
Pero: Por qu no acontece lo mismo en Europa occidental? En Blgica cohabitan francfonos, flamencos y germanfonos; en Suiza, una comunidad lingstica francesa, otra alemana e italiana; en Espaa los pueblos Vasco y Cataln son
naciones diferentes. Sin duda, la flexibilidad de los sistemas democrticos para
reconocer estatutos jurdicos diferentes conciliados con la unidad del Estado, ha
sido la clave para resolver conflictos y demandas separatistas tan fuertes como las
serbias y de otras naciones.
Es evidente que la poblacin de Chile no es en absoluto homognea, ni en
sus aspectos tnicos, ni en sus costumbres, ni en la religin que se profesa, ni en
la cultura territorial que los ha forjado. Pero tambin es cierto que en todos estos
aspectos existe un claro predominio del chileno medio. Por ello, esta diversidad
y sus clivajes no tienen la fuerza acumulada para provocar una desintegracin
123 Michel
Schooyans, Curso de Filosofa Poltica, Universidad Catlica de Lovaina, 1987.
50
Manuel Tobar Leiva
nacional, como la ocurrida en los casos de Ruanda, Burundi, Somalia o Malasia.

Con todo, el sistema poltico est desafiado a encauzar y asegurar la convivencia
de los ciudadanos libres y diferentes.
En este panorama, en mi opinin, no estara en peligro la unidad nacional por
un cambio en la naturaleza jurdica del Estado, puesto que la integracin chilena est consolidada, en gran parte gracias al centralismo histrico.124 Tampoco
ello ha ocurrido en Espaa con los vascos y catalanes, ni en Italia, ni en Francia,
Colombia, Per, Bolivia y otros pases que han iniciado avanzados procesos de
regionalizacin como lo demostraremos en la cuarta parte de este Tomo al refererirnos a las experiencias comparadas.
C. La estructura institucional genera uniformidad
A cada unidad territorial resultante de la divisin poltica y administrativa del
Estado corresponde una determinada institucionalidad. La Constitucin distingue
entre territorios en los que habr gobierno, de otros en que habr administracin,
de tal forma que en las regiones y provincias impera el gobierno y la administracin slo se establece en las comunas. Las estructuras organizacionales de estos
rganos pblicos estn bsicamente dispuestas en el Captulo XIV de la Carta
Fundamental y en sus respectivas Leyes Orgnicas Constitucionales sobre gobierno
y administracin regional N 19.175, en adelante LOCGAR o Ley Regional, y
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N18.695, en adelante, LOC
Municipal.
En los Estados unitarios, ms que en otras realidades estatales, se encuentra la
tendencia normativa a homogenizar el quehacer social, en oposicin con el territorio y la poblacin en los que naturalmente florece la diversidad. Entre los fines de
bien comn que preside la organizacin estatal, planteamos que es imprescindible
considerar la heterogeneidad territorial, puesto que ser una variable decisiva para
el equilibrio y la estabilidad del sistema poltico. En Inglaterra, las mayores protestas llevadas a cabo por Escocia y Gales se han debido a que se les ha intentado
equiparar a las regiones inglesas, tratndolas como tales, en circunstancias que esos
territorios tenan afincado un concepto de nacin y cultura propias.125
Este modelo normativo caracterstico del Estado unitario tiene excepciones y
stas son cada vez ms prometedoras. Por ejemplo, a nivel constitucional se han
124 Prof.
Yackemchouc, Relaciones polticas comparadas de los nuevos Estados, 1987, Asuntos pblicos e
Internacionales, Universidad Catlica de Lovaina.
125 Nuria Bosch Roca, Anlisis del proceso de regionalizacin como forma de descentralizacin fiscal en
Gran Bretaa, pp.420-421.
51
reconocido dos fenmenos territoriales que rompen la lgica homognea: las

reas metropolitanas, que constituyen una realidad a nivel mundial y que se
caracterizan por salirle al paso a la depreciacin de la calidad de la vida urbana, y
los territorios especiales de Isla de Pascua y Juan Fernndez.126 Inclyase en esta
categora a las leyes simples, como la que otorga incentivos para los territorios de
Aysn, Magallanes y la provincia de Palena, Ley N 19.606, prorrogada por la
Ley N 20.320.127 Agrguese el artculo 67 de la LOCGAR que aunque no se ha
utilizado, establece la posibilidad que un gobierno regional solicite al gobierno
central competencias y recursos para aplicarlos en exclusividad en su territorio,
caso en el cual la norma potencia la diversidad territorial, valindose del principio
de selectividad del proceso descentralizador.
3. Clasificacin de las formas jurdicas de Estado128
Se trata de las distintas formas de organizacin que puede revestir la estructura
del Estado. La doctrina ha clasificado los Estados en simples y compuestos, segn
si su estructura orgnica tenga un titular nico o diversos centros de decisin. En
el primer caso nos encontramos con el Estado Unitario y en el segundo, con el
Estado Federal. Examinaremos somera, pero especialmente, el Estado Unitario,
que corresponde al medio ambiente de nuestra administracin regional y cuya
conformacin determina el tipo de descentralizacin que le es autorizada por la
Constitucin.
A. El Estado Unitario: Definiciones
La definicin de M. Prelot seala que: El Estado unitario es aquel que posee
un centro de impulsin poltica, y un conjunto nico de instituciones de gobierno,
luego el Estado unitario en cuanto al poder, es estructuralmente uno, y en cuanto
a su poblacin, conserva la unidad poseyendo lmites territoriales comunes.
Para Francisco Cumplido, en el Estado unitario el poder conserva una unidad
en cuanto a su estructura poseyendo un solo centro de decisin poltica y guber-
126 Ley
Suprema, artculo 123 inciso 2 ley orgnica constitucional respectiva regular la administracin de las reas metropolitanas, y establecer las condiciones y formalidades que permitan conferir dicha
calidad a determinados territorios. Ver tambin LOCGAR artculos 109 y 110.
127 En las ponencias sobre el control ciudadano de los procesos de descentralizacin expuestos en el libro
Pensando Chile desde las regiones, pp.797-819, se propone la creacin de Observatorios. Una de funciones
de stos debiera ser el examen de las leyes que se tramitan en el Congreso y que impactan positiva o negativamente a los territorios.
128 Francisco
Cumplido, Derecho Poltico, Edita ICHEH, pp.239 a 317.
52
Manuel Tobar Leiva
namental. En el Estado Unitario se reconoce un centro de poder que es ejercido

por los respectivos organismos que estructuran y componen el Estado.129
Para Hauriou es una estructura simple no divisible. El Estado unitario posee
este centro poltico en el que concentra las funciones ejecutivas, legislativas y
judiciales.
Prelot basa su definicin en la simetra entre el centro de impulsin y el conjunto
de instituciones de gobierno. En cambio, Cumplido plantea la misma simetra,
pero se abre a otros organismos que estructuran y componen el Estado. Hauriou
por su parte, descarta el vocablo gobierno, para centrar su atencin en las funciones del Estado. En esta ltima perspectiva, se ha anotado que la Constitucin
chilena abandon la teora clsica de los tres poderes del Estado, para implantar
una organizacin estatal basada en el principio de distribucin de competencias
pblicas.130
Se sigue que estas funciones son ejercidas por diferentes organismos pblicos,
por lo cual se relativiza la definicin que la estructura del Estado unitario sea
simple y no divisible. En las monarquas, el Rey era el nico centro de impulsin
poltica, teniendo el monopolio absoluto del poder poltico. En el caso de un Estado Unitario moderno hay numerosos rganos que cumplen mltiples funciones
con rango constitucional. Lo que no quiere decir que no haya hegemona de una
funcin, cuestin que depende del rgimen poltico que impere.
En el presidencialismo, la funcin hegemnica es la ejecutiva, pero en el rgimen
parlamentario, la funcin preeminente es la legislativa. Por tanto, el centro de impulsin corresponde a la funcin constitucional prevaleciente, que tiene por caracterstica
central el cuasi monopolio de la iniciativa de la ley y el absoluto ejercicio del poder
coercitivo del Estado. Esta realidad revela una dinmica de balanzas y contra-balanzas
y de equilibrio de fuerzas entre las diferentes funciones estatales.
Me inclino por la idea que el concepto y la realidad unitaria tienen su fuerza
en la aplicacin de una normativa homognea. Ella sirve de articuladora de los
organismos estatales con la poblacin de un territorio. Las normas se difunden
en la poblacin y la cohesionan. El fenmeno influye las conductas sociales y
polticas de toda la poblacin en todo el territorio de su jurisdiccin. Rompe con
esta realidad, el Estado Federal, porque tanto las reglas del juego constitucional
como la legislacin ordinaria no son homogneas en toda la poblacin, ni en
todo el territorio. Tampoco aplican ese parmetro, los Estados regionales, que
129 Francisco
Cumplido y Humberto Nogueira, Derecho Poltico, Introduccin a la Poltica y Teora del

Estado, Edit. ICHEH, 1987, p. 240. En esta misma pgina aparece las definiciones de M. Prelot y de Andr
Hauriou.
130 Rolando
Pantoja Bauz, La organizacin administrativa del Estado, Editorial Jurdica, p. 273.
53
aun cuando siguen teniendo una singular Constitucin para toda la poblacin
y rige en todo el territorio, no tienen una legislacin homognea, dado que las
autonomas regionales tienen facultades legislativas propias que las llevan a diferir
de la legislacin de otros gobiernos autnomos.
Otro de los factores unificadores de gran influencia en la vida institucional de
los pases unitarios es la legalidad. Se ha sostenido, en efecto, que la homogeneidad
legal es el factor determinante en el unitarismo del Estado, pero ese contenido
jurdico no podra afectar a la poblacin de un territorio determinado sin que
hubiese hechos materiales para su real consecucin. Ese factor que traduce la ley
en realidad es la administracin central del Estado.
Tal punto de vista es el que propone el constitucionalista Juan C. Ferrada al
sealar que: El concepto de Estado unitario se ve asociado normalmente a la idea
de Estado simple o centralizado. Ello obedece a que el surgimiento del modelo
de Estado unitario tuvo una fuerte vinculacin histrica con la consolidacin de
los Estados nacionales y el Estado constitucional de derecho, lo que se tradujo,
en lo administrativo, en la centralizacin de las estructuras burocrticas dentro
del poder estatal. En efecto, el proceso antes descrito requera, para su realizacin,
de instrumentos eficaces de cohesin social y de identidad colectiva, que hicieran
realidad la unidad poltica y la uniformidad legal postulada.
Uno de esos instrumentos fue precisamente quizs el ms efectivo la centralizacin
administrativa, concepto que supone una forma de organizacin pblica en la que una
sola Administracin Pblica, la del Estado obviamente, asume la responsabilidad de
satisfacer todas las necesidades de inters general y, consecuentemente, se atribuye todas
las potestades y funciones necesarias para ello131. Ello no impide, evidentemente, la
existencia de agentes pblicos territoriales en todo el Estado, pero stos se encontrarn
sujetos a la autoridad central por vnculos de jerarqua, pasando a tener el carcter de
simples circunscripciones de una misma Administracin estatal. 132
Desde un punto de vista histrico, el unitarismo del Estado en Chile tiene su
primer antecedente en el Acta de la Unin del pueblo de Chile, y por sobre todo
se explica por el impacto traumatizador del proyecto poltico federalista en los
albores de la independencia. Se percibe un temor enquistado en la clase poltica
por una eventual fragmentacin institucional. No se usa como argumento, pero se
intuye que la desintegracin del Estado podra dejar al pas a merced del animus de
reivindicacin territorial de terceros pases. Desde otra ptica, el proyecto unitario
comportaba la construccin social de una sola nacin, uniforme, con un alma
131 Ramn
132 Juan
Parada Vsquez, Derecho Administrativo, T. II, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 39.
Carlos Ferrada, Revista de Derecho, Universidad Austral, Vol. X, diciembre 1999, pp.115-123.
54
Manuel Tobar Leiva
nacional e identidad simblica capaz de movilizar las energas de la comunidad

en pro del desarrollo y grandeza del pas en el concierto internacional.133
Eduardo Palma, en relacin con este tema, distingue la conceptualizacin de
la unidad y la centralizacin, la primera referida a la igualdad de leyes y derechos
de los ciudadanos de un mismo Estado y la segunda, en que todas las cuestiones
que podran interesar a un pas, han de ser resueltas por el gobierno central.134
1. Estado unitario centralizado
Para Humberto Nogueira, el Estado unitario centralizado se caracteriza por
tener un cuerpo nico de servicios dependientes y de agentes ejecutivos subordinados y vinculados imperativamente por rdenes recibidas desde las autoridades
centrales. Igualmente, se caracteriza esencialmente por el hecho de que la autoridad
central del Estado monopoliza el poder de mando y el ejercicio de las funciones
pblicas, como asimismo, por estar dotado de una organizacin piramidal, donde
las rdenes descienden verticalmente desde la cspide a la base, existiendo una
dependencia jerrquica estricta de las rdenes superiores y sin que exista delegacin
de atribuciones o competencias.135
a. El principio del Centralismo
Nogueira nos propone distintos criterios que pueden considerarse para clasificar
la centralizacin:
1. Criterio de interioridad. La Centralizacin puede ser relativa, cuando junto
a los organismos centrales de la administracin, hay organismos no centrales que
participan en ellos sometidos jerrquicamente a los primeros. (Ejemplo, la Direccin Nacional de Impuestos Internos, tiene en regiones bajo su dependencia
direcciones regionales.) La centralizacin es pura cuando slo existen organismos
centrales.
133 Jos Bengoa, ob. cit., p. 39. El Estado siempre es un proyecto inacabado de unificacin. Un conjunto
de smbolos, rituales, leyes, normativas, tradiciones, burocracias, sistemas de enseanza, aprendizaje, creencias
y autoridad. El Estado es un discurso acerca de un nosotros, de una sociedad en permanente construccin.
Siempre est el peligro a la disrupcin, a la ruptura de las partes que conforman ese Estado. Es por ello que
el Estado es autoridad y sus aparatos y sistemas burocrticos tienen por funcin reproducirlo, defenderlo, y
reprimir cualquier manifestacin de carcter centrfugo, que debilite su unidad.
134 Eduardo Palma y Dolores Rufin, La descentralizacin, problema contemporneo en Amrica latina,
Ilpes-CEPAL
135 Humberto
Nogueira, Un modelo de Estado unitario descentralizado administrativa y polticamente para Chile, libro Reflexin y anlisis del proceso de descentralizacin en Chile, Mideplan, 1998,
pp. 271-272.
55
2. Criterio de unidad. Nos encontramos con una centralizacin personal,

cuando no existe una divisin gubernamental de funciones de la colectividad
que se base en criterios raciales, religiosos, de castas, clases sociales o de nacionalidades entre otras posibilidades. En cambio, la centralizacin territorial rechaza
toda divisin basada en criterios territoriales como por ejemplo la existencia de
comunas, provincias o regiones.
3. Criterio del objeto que se aplica. Se distinguen tres tipos: a. Centralizacin
constitucional cuando existe un solo centro poltico del que emana el poder
constituyente; b. Centralizacin legislativa cuando existe un solo centro poltico
estatal del cual emana la legislacin nacional y, c. Una centralizacin administrativa cuando hay un solo centro de actividad ejecutiva y administrativa de la cual
depende toda la administracin del Estado.
El Estado unitario centralizado es un Estado con centralizacin constitucional,
legislativa y administrativa.
La doctrina que forj el centralismo estatal demostraba conviccin en sus
postulados. As, don Santiago Prado caracterizaba el modelo en los siguientes
trminos: La centralizacin administrativa es la concentracin en el Poder Ejecutivo de cuantas fuerzas son necesarias para dirigir los intereses comunes de una
manera uniforme. La centralizacin es la unidad de la nacin y en el poder, o la
unidad en el territorio, en la legislacin y en el gobierno. Centralizar es someter
todas las personas y todos los intereses a la ley de la igualdad, y distribuir equitativamente los beneficios y las cargas anexas a la cualidad de ciudadanos. Es al
mismo tiempo establecer una regla de orden, imprimiendo a las fuerzas sociales
una direccin nica y robusteciendo el poder que vela por la paz interior y por la
independencia nacional.136
b. El principio de la descentralizacin
La movilidad de las competencias es un rasgo natural y propio de los espacios
en que se define y despliega el poder. Se trata de diferentes formas en virtud
de las cuales se traslada el poder hacia otros centros de impulsin poltica. Las
transferencias de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo son horizontales.137 Las transferencias de poder desde la cima de la cpula hacia la base
son verticales. Ahora, la distribucin de los recursos polticos tiene que ver con
136 Santiago
Prado, Principios elementales de derecho administrativo chileno, Imprenta Nacional, 1859,

pp.14 y 15. Citado en la Organizacin administrativa del Estado del Profesor Rolando Pantoja.
137 El Congreso Nacional desde hace un tiempo viene abogando por equilibrar el poder del Presidente
de la Repblica.
56
Manuel Tobar Leiva
mltiples causas, y su evolucin est en constante tensin, por lo que por esencia
ese proceso es incierto. En esas condiciones, la descentralizacin cumple un rol
de vehculo en ese proceso de distribucin y redistribucin del poder entre los
rganos estatales, en la perspectiva de empoderar a los rganos que presentan
falencias, a fin de que se cumplan los cometidos que la Constitucin madre les
ha encargado.
Son las funciones del Estado las que se descentralizan y se redistribuyen en
rganos que gozan de personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio
propio y a los cuales la Constitucin y las Leyes Orgnicas dotan de funciones y
atribuciones para cumplir misiones de bien comn en sus territorios.
En efecto, he sugerido un concepto de descentralizacin tratando de abarcar
sus elementos generales, para no confundirla con las especificidades que asume segn sea la funcin estatal que se traspasa. Cabe dejar constancia que en
general las definiciones tienden a reducir la cobertura real del concepto y nos
sitan en la descentralizacin de la funcin ejecutiva del Estado, clausurando
otras alternativas. La verdad es que el campo a descentralizar va ms all de las
competencias de gobierno y administracin. As lo asegura el constitucionalista Jos Luis Cea al destacar que existen otras competencias a distribuir que
pudieran ser objeto de descentralizacin, entre las cuales desde luego estn las
funciones legislativas.138
En definitiva, segn las competencias que se traspasen, la descentralizacin
adoptar un apellido. Ser descentralizacin administrativa si se traspasa la funcin administrativa; descentralizacin fiscal, si se traspasan las competencias de
gastos e ingresos; descentralizacin poltica, si se traspasa la funcin legislativa.
Cobran as, especial relevancia las definiciones de cada una de aquellas categoras de descentralizacin, pues, dependiendo del alcance poltico y jurdico
que tengan, podran llegar a modificar la naturaleza del Estado. Se comprende
que no da lo mismo desde el punto de la configuracin estatal, si se adopta la
descentralizacin administrativa o la descentralizacin poltica. Con todo, reiteramos que se trata de un fenmeno poltico que ocurre intra-estado, proceso
que tiene que ver con la redistribucin del poder entre sus rganos y organismos
pblicos.139
138 Jos Luis Cea, Sobre el nuevo gobierno regional chileno, Revista de Derecho, Universidad de Valdivia,
Vol. III N 1-2, diciembre 1992, pp.7-12.

139 Manuel Tobar Leiva, Pensando Chile desde sus regiones. Estado Regional y Democracia participativa:
Dos caras de una misma moneda, Editor general, H. Von Baer, 2009, pp.147-148.
57
2. Estado Unitario descentralizado

a. En este tipo de Estado es caracterstica la pervivencia de una nica Carta
Fundamental que fija y regula el funcionamiento de todos sus rganos y organismos. La centralidad legislativa se relativiza levemente, en el sentido que
sin perder el control de la generacin y decisin de las normas, asigna a los
organismos descentralizados la facultad de generar reglamentos, ordenanzas
y decretos. En el caso de Chile, en la centralidad de la funcin ejecutiva se
deben distinguir la subfuncin de gobierno y la subfuncin administrativa; la
primera, conforme a la Ley Suprema no es descentralizable, y es la centralidad administrativa la que puede alterarse sustantivamente, pues en un Estado
Unitario descentralizado habr varios centros de actividad administrativa con
capacidad de autodeterminacin.
b. En diversas esferas se tiende a confundir el concepto de desconcentracin
con el de descentralizacin. La desconcentracin en su acepcin dinmica consiste
en una traslacin de competencias resolutorias de los rganos superiores de la
administracin en rganos inferiores sometidos jerrquicamente a los primeros.
El rgano superior posee respecto de las atribuciones delegadas facultades de
control emanadas del poder jerrquico, pero suficientes para mantener la reserva
de jurisdiccin.140 Los rganos inferiores, a su turno, actan con la misma personalidad jurdica que el rgano superior. Agrgase la tcnica de la delegacin de
muy similar formato a la desconcentracin.141 En cambio, la descentralizacin
administrativa constituye una escala superior a la simple desconcentracin, en la
medida que existe un traslado de competencias de la administracin central del
Estado a una nueva persona jurdica de derecho pblico, la cual est dotada de
patrimonio propio.142
c. Lo anterior tiene relevancia, entre otros aspectos, en cuanto permiten
identificar las configuraciones y tendencias de los Estados unitarios. La descon140 Humberto Nogueira, Reflexin y anlisis del proceso de descentralizacin en Chile, Mideplan,
p. 272.
141 Francisco Ziga, Estado Unitario. Un balance de las reformas constitucionales sobre gobierno y adminis-
tracin en Chile, p. 6. Tambin, nuestro ordenamiento contempla la tcnica de la delegacin como principio
de traslacin de facultades con carcter temporal, determinado y revocable. Tal delegacin puede ser de atribuciones o de firma. Documento indito presentado al Congreso Federalismo, Integracin y Organizacin
Territorial, organizado por la UBA y la Fundacin Manuel Jimnez Abad de Estudios Parlamentarios y del
Estado Autonmico Zaragoza, Espaa, 15-18 de abril de 2008, Buenos Aires.
142 La
tutela es un vnculo que otorga un poder de carcter limitado y concedido por la Constitucin o
la ley a una autoridad central sobre los agentes descentralizados y sobre sus actos, con el fin de proteger el
inters general y hacer respetar el ordenamiento jurdico.
58
Manuel Tobar Leiva
centracin es naturalmente el mecanismo que los Estados unitarios centralistas

emplean para su expansin en los territorios. Inversamente, la descentralizacin territorial (regional o comunal) es la forma que caracteriza a los Estados
unitarios descentralizados. En la realidad, operan y coexisten las dos frmulas
en los Estados unitarios. Es el caso de Chile, que en su Constitucin Poltica,
establece que El Estado de Chile es unitario. La administracin del Estado
ser funcional y territorialmente descentralizada y desconcentrada en su caso,
conforme a la ley.143
d. Con todo, esta fragmentacin administrativa del poder central no cambia
la naturaleza jurdica del Estado. Segn el profesor Luis Hernndez Olmedo, en
un anlisis de la reforma constitucional N 19.097, propuesta por el Presidente
Aylwin, seala que tanto el constituyente de 1925 como el de 1992, han sido
claros en sostener que la descentralizacin administrativa no conspira en ninguna
forma con la concepcin jurdica de un Estado Unitario. En cambio, la calidad
de unitario excluye por definicin la descentralizacin poltica. A la vez, y dado
que no existe tal contraposicin, los constituyentes han sido enfticos en declarar,
tanto en la historia fidedigna de la norma como en los alcances establecidos en
el texto positivo de la reforma, que ella no importa siquiera un germen de federalismo, sistema que, al contrario, es rechazado absolutamente por ser ajeno a la
idiosincrasia y desarrollo institucional del sistema poltico chileno.144
Ser muy conveniente precisar con rigor las diferencias entre la descentralizacin administrativa que acepta la Carta Magna y la descentralizacin poltica que
rechaza. Advierto desde ya que entre los autores no hay consenso en esta crucial
temtica, por lo que en lo que viene ser primordial desentraar este debate de la
doctrina y el entendimiento que de ella tienen los legisladores.
B. El Estado Regional
1. Elementos constitutivos y copulativos del Estado Regional
Es unitario, en el sentido que existe un centro de impulsin poltica gravitante, es decir las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales son originadas
en una Constitucin que organiza y dota de facultades a esos poderes horizontales del Estado, que actan coherentemente. Sin embargo, en ese esquema
institucional, junto a los poderes horizontales cohabitan regiones que tienen
143 Artculo
tercero, inciso primero de la Constitucin Poltica de la Repblica. Su anlisis en detalle se

realizar en los prximos captulos.
144 Luis Hernndez Olmedo, Algunos aspectos de la Reforma Regional en la Constitucin Poltica del
Estado, publ. en Revista Chilena de Derecho, Vol. 20, pp.535-555, Santiago, 1993.
59
un poderoso estatuto jurdico autnomo. Este estatuto, segn el profesor Jos

Luis Cea, debe reunir como mnimo y en trminos generales, los siguientes
requisitos copulativos:145
a. Los rganos regionales, provinciales, comunales, y vecinales tengan personalidad jurdica pblica, unida a funciones, atribuciones y patrimonio propio. Todo
dispuesto por la Constitucin en lo esencial y desarrollado por leyes dictadas con
sujecin aqulla.
b. Los integrantes de dichos rganos, cuando tengan naturaleza poltica, sean
democrticamente elegidos por el cuerpo electoral de la divisin territorial respectiva, mediante sufragio universal y en votacin directa, peridicamente efectuada.
c. Los rganos reciban de la Constitucin competencia para darse y cumplir
sus propios estatutos, o sea para dictar y ejecutar con autonoma derecho que rija
en las comunidades territoriales respectivas, si bien respetando siempre la carta
fundamental, las leyes del pas, y los cuerpos normativos del nivel subnacional
superior correspondiente.
d. El ejercicio de las funciones de administracin, jurisdiccin y control se realice
por rganos regionales, provinciales y comunales autnomos, no dependientes ni
subordinados jerrquicamente, a las autoridades correspondientes de la capital del
Estado, aunque sean stas las que retengan la facultad de vetar, o de revisar, solo
a posteriori, y por la va de la tutela si son entes administrativos o del control de
constitucionalidad y legalidad146 en los dems casos, lo resuelto en ciertos y graves
asuntos en la sede subnacional respectiva.
e. Se arraigue en la cultura del pas un concepto del servicio pblico ms que
nada a nivel local que, funcionalmente concebido y desplegado por entes sociales,
rebase como parte de una genuina modernizacin del Estado el monopolio estatal, tan anacrnico como ineficiente, con que se lo sigue concibiendo, desde los
ngulos slo orgnico y procesal, quedando siempre el control externo radicado
en instituciones pblicas eficientes.
f. Se dote a los rganos regionales, provinciales y comunales de potestades para
proteger, mediante requerimiento ante el Tribunal Constitucional, sus competencias ante trasgresiones, eventuales o ya consumadas, provenientes de la ley, de la
administracin central o de otras autoridades pblicas.
g. La carta fundamental otorgue a los rganos regionales iniciativa de ley, aunque
slo en las materias de su competencia y sin reconocerles ninguna injerencia cole145 Jos Luis Cea, en La administracin del Estado de Chile: decenio 1990-2000, Estado Regional y
sociedad Descentralizada, pp.301-322.
146 Se
refiere al Tribunal Constitucional y a la Contralora General de la Repblica en el caso de Chile.
60
Manuel Tobar Leiva
gisladora ni intervencin ulterior en la determinacin que se adopte con libertad

y para el bien comn del Estado-Nacin, por el rgano legislativo.
2. La doctrina Italiana
Para el jurista italiano Ambrossini, el Estado Regional es un modelo intermedio entre el Estado Federal y unitario. Se caracterizara por la existencia de dos
principios bsicos: 1. La unidad del Estado y 2. La autonoma poltica de los entes
territoriales. En consecuencia la regin gozara de autonoma poltica y normativa,
pero no de soberana, pues el derecho que dicta no es constitucional, sino legal. En
cambio, en la descentralizacin del Estado Unitario, la regin tiene una capacidad
normativa, pero slo en el mbito de los reglamentos, no de ley ni menos poder
constituyente, como ocurre en los Estado Federales147.
3. La descentralizacin poltica y el Estado regional
Desde el punto de vista de las demandas por mayores grados de descentralizacin regional y local, se ha argumentado en favor de tener en consideracin un
criterio de gradualidad del proceso. En ese contexto, parece ser ms viable y correspondiente con una lgica de continuidad ascendente, sostener para una escala
superior una descentralizacin poltica en el marco del Estado Unitario.148 Pero
avizoro dos nebulosas en esta materia, que es preciso disipar y fijar posiciones. En
primer lugar, respecto de los alcances y fronteras de la descentralizacin poltica
en segundo lugar, en cuanto a que la descentralizacin administrativa actual no
ha sido perfeccionada.
a. Se ha planteado que, dependiendo de la funcin estatal transferida, ocurre
una metamorfosis en la tipologa del Estado. La descentralizacin poltica es una
categora de descentralizacin que tiene la cualidad de modificar la naturaleza jurdica y poltica del Estado unitario por la configuracin de un Estado Regional.
La doctrina mayoritaria se pronuncia por definiciones como las del profesor Francisco Cumplido, para quien la descentralizacin poltica consiste en el
traspaso de poderes, competencias y funciones administrativas, normativas y de
gobierno a un rgano que tiene una base territorial determinada (regin, comuna) generado democrticamente y que goza de una cierta autonoma para crear
su propio derecho.149 El profesor Nogueira reafirma esa postura, sealando que
147 Zarko
Luksic, S., Administracin descentralizada en Chile, pp.6-7, CEAL UCV, 1991.
148 Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, en Reflexin
y anlisis del proceso de descentralizacin en Chile, Edicin Mideplan-Subdere-PNUD, pp.296-326.

149 Francisco
Cumplido y Humberto Nogueira, Derecho poltico, Edicin ICHEH, 1987, pp.245.
61
la descentralizacin poltica implica facultades y atribuciones no slo de carcter

administrativo, sino tambin en algunos casos, legislativas. Agrega que los fenmenos de descentralizacin poltica se han dado en el marco de Estados unitarios
que han iniciado procesos de regionalizacin.150
Concordante con esa posicin, Osvaldo Oelckers, quien fuera profesor de
Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso,
sostiene que la descentralizacin puede ser poltica cuando el centro decisional
tiene capacidad para crear derecho, es decir, normas de igual jerarqua que la ley
comn.151 La profesora de Derecho Constitucional Catherine Meyson-Renoux
nos reitera, por su parte, que la descentralizacin poltica implica una transferencia de atribuciones administrativas, pero tambin polticas, es decir, transferencia
o reparticin del Poder Legislativo y Judicial.152 lvaro Villanueva, abogado de
la SUBDERE, en su presentacin en la Mesa Tcnica sobre descentralizacin
regional, 2009, sostuvo que la descentralizacin poltica se manifiesta como una
distribucin del poder poltico; requiere base territorial, un mbito espacial propio;
est investido de poder para generar las normas; el poder poltico se distribuye en
varios territorios que lo ejercen en forma autnoma.153
De lo dicho se colige que el punto primordial en la descentralizacin poltica
es la fragmentacin del poder legislativo, radicndose la facultad de formar el derecho en los entes administrativos subnacionales. Los gobiernos regionales, en ese
escenario, tendran una capacidad autorizada por la Constitucin para legislar en
el territorio de su jurisdiccin. El poder legal traspasado es de una entidad mayor
que las competencias de administracin, puesto que la ley es la manifestacin ms
emblemtica del poder poltico, no as la administracin que slo acta dentro de
lo que la ley manda.154 De tal suerte que estaramos en presencia de varios centros de impulsin poltica, tantos como regiones existan, lo cual evidentemente
modificara la naturaleza jurdica del Estado Unitario, que, como se ha dicho, sin
ser Federal, sera un Estado Simple, pero con autonomas regionales gravitantes
150 H. Nogueira, Reflexin y anlisis sobre el proceso de descentralizacin en Chile, Mideplan, 1998,
pp.276-277.
151 Osvaldo
Oelckers Camus, Manual de Gestin Regional, Edicin CEAL, UCV, p. 23.
152 Catherine
153 Ver
154 La
Meyson-Renoux, Revista de Derecho, Vol. IV, diciembre 1993, pp.73-81.
en pgina web: www.subdere.gov.cl
ley es una declaracin de la voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita en la Constitucin manda, prohbe o permite. Cdigo Civil, artculo 1.
62
Manuel Tobar Leiva
en las decisiones polticas del pas lo que lo situara en la categora de Estado

regional.155
Un matiz diferente lo pone Mario Verdugo, al proponer que la descentralizacin poltica surge cuando las instituciones ejercen algunas funciones del poder
pblico, estando facultadas para dar rdenes obligatorias como las del Estado,
dotadas del mismo valor imperativo y operantes en una jurisdiccin territorial
determinada.156 Podra interpretarse que una de las funciones del poder pblico
es la legislativa y que cuando se refiere al valor imperativo de las rdenes, alude a
la potestad de gobierno de recurrir a la fuerza coercitiva del Estado.
Ms all de la doctrina, la Ley Fundamental contiene dos ejemplos probatorios
de la postura de Cumplido. Recientemente, se ha reformado la Constitucin para
dar lugar a la eleccin directa de los consejeros regionales, sin cambiar en una
coma el artculo 3 que consagra la descentralizacin administrativa. La segunda
prueba se testimonia clara y categricamente con la experiencia municipal chilena
amparada en la Constitucin.
La segunda nebulosa tiene que ver con la estrategia para lograr avanzar en la
descentralizacin poltica. Me inscribo entre quienes defienden el principio de
gradualidad del proceso como un criterio que nos permita evaluar cada etapa
del mismo para seguir avanzando a pasos seguros y sin tropiezos. En los estudios
comparativos del antepenltimo captulo de esta obra, se trata el caso de Bolivia
y sorprende la rapidez con que ese pas ha transitado hacia la descentralizacin
poltica, sin haber quemado etapas anteriores de descentralizacin administrativa.
Esa ausencia de transicin puede constituirse en un taln de Aquiles en la consolidacin del Estado Regional, amn de que el proceso boliviano de regionalizacin
est en medio de una turbulenta dinmica poltica.
Por ello participo de la preocupacin del socilogo francs Michel Crozier,
al sealar que un conjunto tan importante y delicado como el sistema poltico
administrativo, que toca tantas prcticas complejas de la sociedad no puede transformarse ms que en el tiempo y a travs de una construccin progresiva guiada
por una estrategia.157 Las reflexiones que se han efectuado en la SUBDERE han
155 Catherine Meyson-Renoux: En la medida que el Estado unitario se caracteriza por tener un ordenamiento jurdico nico, originario e independiente, nos parece muy difcil pensar la descentralizacin en trminos
de transferencia de atribuciones de carcter legislativo y judicial. En un Estado unitario, efectivamente, las
regiones no pueden poseer un poder legislativo, sino solamente un poder reglamentario. Ms todava, sus
atribuciones son objeto de una delegacin del poder central.
156 Mario Verdugo
y Ana Mara Garca, Manual de Derecho Poltico, Editorial Jurdica de Chile, 1979,
p. 232.
157 Michel Crozier, On ne change pas la socit par dcret, Editions Grasset & Fasquelle, 1979,
pp.136-137.
63
admitido que la profundizacin del proceso de descentralizacin debe contener

una agenda estratgica de mediano y largo plazo.158 Lo mismo se ha proclamado
desde los crculos regionalistas de CONAREDE y la academia.
En esa lnea, defender la nocin de que la ruta que aproxima el Estado al
ciudadano es la descentralizacin poltica, aun cuando para erigir este nuevo paradigma deberemos completar el ciclo de la descentralizacin administrativa, el
cul, segn demostraremos, es completo en el mbito municipal, pero incompleto
en el campo regional. La descentralizacin regional vigente cumple con dotar a la
administracin superior de la regin de personalidad jurdica de derecho pblico,
patrimonio propio, atribuciones y funciones establecidas en la Constitucin y
en la LOCGAR N 19.175, pero adolece de tres importantes debilidades: sus
autoridades no son elegidas directamente por la comunidad regional; la participacin ciudadana es igual a cero, y no posee autonoma financiera, pues sus gastos
provienen de transferencias condicionadas del nivel central y no cuenta con la
facultad para percibir ingresos propios por la va de la tributacin, tasas, permisos
y otros mecanismos, como los tiene la administracin municipal. Avanzar en la
descentralizacin en el mediano plazo significa, entonces, perfeccionar y completar
los requisitos de la descentralizacin administrativa, sin lo cual no tenemos piso
para proseguir escalando hacia la descentralizacin poltica.
El profesor Teodoro Ribera manifest en el Senado, refirindose a la reforma constitucional del nivel regional, que falta un marco terico que sustente
la regionalizacin. La cuestin fundamental, indic, es saber hacia dnde
se desea llevar el proceso de regionalizacin. Contrariamente a lo que algunos
sostienen, un adecuado marco conceptual ayuda mucho a la concrecin prctica
del modelo descentralizador.159
Esta preocupacin est presente en la generalidad de los tratadistas y especialistas en la materia. En una ponencia de 1998, que titul Moderar el rgimen
presidencial por la va de la descentralizacin160, compart desde el lugar de mi
experiencia de consejero regional con otros regionalistas y acadmicos, la idea
158 En esa Divisin se han entregado una serie de documentos que fijan la posicin inicial de la SUBDERE
y que se solicita contrastar con las opiniones que surjan de la reflexin sobre estas materias. Documentos como
Profundizacin del proceso de descentralizacin, agenda de mediano y largo plazo; Descentralizacin en
Amrica Latina: Un anlisis comparado de los casos de Colombia, Bolivia, Per, Brasil y Argentina; Modelo
institucional de los gobiernos regionales; Proyecto de ley que modifica la LOCGAR y otros cuerpos legales
en materia de descentralizacin, 2009.
159 Intervenciones
de los abogados especialistas en Derecho Constitucional y de los expertos en el tema

de la descentralizacin sesiones del 15 de junio, 6 y 13 de julio de 2004 del Senado de la Repblica.
160 Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, ob. cit.,
pp.296-326.
64
Manuel Tobar Leiva
de que Chile debe plantearse como objetivo de la regionalizacin y descentralizacin, avanzar gradualmente hacia un Estado Regional.
C. El Estado Federal
1. Definiciones de Estado Federal
Segn el profesor Carlos Estvez, el Estado Federal es aquel que una parte de
la soberana es retenida por las diversas secciones del territorio. Esta parte de la
soberana que se retiene es mayor o menor segn lo establecen las constituciones
de cada pas 161
En el Estado Federal, seala H. Nogueira, el poder se expresa en mltiples
centros de impulsin y decisin poltica. Estos mltiples centros tienen una base
territorial determinada. Es una estructura de carcter compuesta. Se trata de un
conjunto de Estados miembros, cada uno de los cuales se encuentran en un plano
de equiordenacin y ligados entre ellos por un principio de coordinacin organizativa y funcional. Pero esta igualdad entre los Estados federados es restringida
toda vez que existe un Estado Central que est en una posicin de supraordenacin en relacin a los Estados miembros, prueba de ello es la supremaca de la
Constitucin Federal sobre las constituciones de los Estados Federados, luego, la
equiordenacin slo se dara entre estos ltimos.162
Cada Estado federado tiene poder constituyente y por ende una constitucin
que rige en la jurisdiccin del Estado. Las constituciones de los Estados estn en
plena igualdad entre ellos, ninguna es superior a la otra, pero la Constitucin
madre del Estado federal las ordena a todas. Los Estados Federados tienen la
facultad de generar derecho dentro de la rbita de sus competencias establecidas
en la Constitucin madre, el cual se incorpora al ordenamiento jurdico y tiene
carcter obligatorio para los nacionales que habitan el territorio del Estado que
dicta tales disposiciones. Por cierto, cada Estado federado tiene su Poder Ejecutivo,
por medio del cual dirige los destinos del Estado.
2. En cualquier caso los rasgos caractersticos del Estado Federal seran dos:
a. La inexistencia de controles de tutela de la colectividad central sobre las
diversas colectividades particulares. Ello se debe a que el Estado Federal y los
Estados Federados se reparten las responsabilidades de poder, distribucin que se
realiza segn el principio de equiordenacin, luego cada Estado tiene su dominio
161 Carlos
Estvez, Elementos del derecho constitucional chileno, Editorial Jurdica, p. 48.
162 Giuseppe de
Vergottini, Derecho Constitucional comparado, Edicin Epassa, pp.267-268.
65
propio de atribuciones, no estando subordinado en dicha materia a ningn otro

Estado Federado.
b. La colaboracin orgnica y funcional entre los Estados Federados. (Provincias,
cantones o Lander=pases). Los Estados miembros se asocian para participar en la
conduccin de los negocios federales. La colaboracin funcional reposa sobre el
dilogo y la cooperacin entre Estados Federados conduciendo a la realizacin de
acciones coordinadas y complementarias. Por otra parte, ellos participan directa o
indirectamente en el nombramiento de las autoridades pblicas federales, como
as tambin en la reforma a la Constitucin.
3. Cada Estado federado goza de autonoma en la medida que tiene capacidad
de gobernarse a s mismo en aquellas materias que son de su competencia. Cada
Estado miembro conserva cierta independencia en la gestin de sus asuntos, lo que
se traduce en una Constitucin que es libremente establecida y modificada por el
Estado federado, salvo que se oponga a los principios de la Constitucin Federal.
A ello se agrega, la existencia de Tribunales federados encargados de aplicar las
normas jurdicas de sus legislaciones.
4. Por ltimo, existen variadas formas de federalismo. En Amrica Latina,
Venezuela, Argentina, Brasil y Mxico tienen distintas frmulas. Mientras en
Argentina,163 Mxico,164 y Brasil165 se eligen los gobernadores de los Estados,
en Venezuela se promueve un poder popular alternativo a las instituciones
formales. Luego, en los estudios del politlogo Eduardo Palma,166cuando se
habla de descentralizacin en esta categora de Estados se refieren al aumento
de competencias del Estado Federado frente a la Federacin Central, y no se
alude a la descentralizacin de los Municipios y Regiones dentro de los Estados
Federados.
Todo lo cual nos advierte que no hay necesariamente identidad entre descentralizacin y Federalismo. En la misma lnea, se debe tener presente que existen
Estados Federales que tienen servicios muy fuertes interviniendo en los territorios,
en cambio en los Estados federados esos servicios son dbiles, en consecuencia
la descentralizacin no es un proceso atinente slo a los Estados Unitarios, sino
corresponde a toda forma estatal.
163 Ver
artculo 122 de la Constitucin Federal argentina.
164 Ver
artculo 116 de la Constitucin mexicana.
165 Ver
artculo 28 de la Constitucin del Brasil.
166 Eduardo
Palma, La descentralizacin Poltica de Chile, Edit. ICHEH, p. 25.
66
Manuel Tobar Leiva
Captulo Cuarto
Regmenes polticos y descentralizacin
Sumario: 1. Relacin rgimen poltico, Estado y sistema poltico. 2. Definicin y tendencias de
los tipos de gobierno. 3. El rgimen Parlamentario. Resumen de sus principales caractersticas.
4. El rgimen semi-presidencial: El caso francs. A. Presidente de la Repblica. B. Primer
Ministro y C. Asamblea Nacional y Senado. 5. El Rgimen presidencial: 5.1. Caractersticas
generales del presidencialismo. 5.2. El Presidente y la descentralizacin administrativa. 5.3.El
Presidente y sus facultades de gobierno y administracin. 5.4. Presidente y Poltica nacional
de desarrollo. A. Poltica de Fomento Productivo. B. Poltica de Ordenamiento Territorial.
C.Poltica de Descentralizacin. D. Evaluacin y crtica de la Poltica nacional de desarrollo
regional: 1.Fragmentacin en la conduccin. 2. Falencia de instrumentos propios. 3.Articulacin nacional-regional. 5.5. Los rganos desconcentrados del Presidente, en la regin:
Intendentes, Gobernadores, Seremi, Directores regionales de los servicios pblicos. 5.6. El
peso incontrarrestable del poder central en las regiones.
1. Relacin rgimen poltico, Estado y sistema poltico

Se ha sostenido que el sistema poltico es el asiento ideolgico que transmite al
Estado y al rgimen poltico sus principios y elementos constitutivos: la existencia de elecciones competitivas; libertades fundamentales protegidas y respetadas;
pluralismo de los partidos; distribucin de competencias, independencia de los
tribunales, control constitucional, etc. El Estado de derecho consagra esos principios, valores y mecanismos en la Ley Suprema, la cual garantiza los derechos
de las personas y organiza la arquitectura institucional del Estado, definiendo los
roles de sus rganos, relaciones, funciones y atribuciones. En ese ordenamiento,
especial valoracin tienen los rganos llamados a gobernar la sociedad.
En la cmara poltica del Congreso Nacional se ha estudiado el tema del cambio del rgimen poltico, en dos ocasiones, pero en legislaturas diferentes; se han
organizado comisiones especiales para examinar este asunto, que por otra parte
es un tema ineludible para los politlogos y por tanto tiene sus promotores en el
mbito acadmico167, sin alcanzar resultados especficos.
El presidencialismo ha sido no pocas veces cuestionado en los ltimos lustros
por su exorbitante peso en relacin con el Parlamento. Este desequilibrio est
167
Ver Cambio de Rgimen Poltico, Editor scar Godoy, Ediciones Universidad Catlica de Chile,
1990. Tambin, Hacia una Democracia Moderna: La Opcin Parlamentaria, Editor scar Godoy, Ediciones
Universidad Catlica de Chile, 1990.
68
Manuel Tobar Leiva
latente e incluso se ha sugerido un Parlamento unicameral para fortalecer la interlocucin y eficacia de la funcin legislativa, como tambin, el advenimiento
de un rgimen semipresidencial.168
El cambio en el rgimen poltico es un asunto que incumbe fundamentalmente a
los poderes transversales del sistema poltico. Es una trama relativa a los equilibrios
de poder entre los rganos nacionales del sistema poltico. La descentralizacin
por su parte relaciona a esos poderes transversales con los rganos descentralizados
del Estado a nivel regional y comunal. En ese caso, se trata de una redistribucin
de poderes entre los rganos centrales o transversales y los rganos subnacionales
o descentralizados. Los poderes centrales transfieren sus competencias en rganos
descentralizados. Siendo as, el punto de conexin es evidente, pues si el problema
consiste en un excesivo poder del Presidente de la Repblica, se debe contemplar como una solucin posible la descentralizacin administrativa, que permite
descargar competencias a favor de las administraciones regionales y comunales,
produciendo una moderacin del poder presidencial. Si el problema es el excesivo
poder del Parlamento, tambin es una solucin la descentralizacin poltica, que
al dotar de capacidades legislativas a las regiones disminuye o modera su influencia.
En la descentralizacin gana poder el ente subnacional, sea regional o comunal, en
el cambio de rgimen poltico, siempre la distribucin del poder queda en manos
de los poderes centrales.
2. Definicin y tendencias de los tipos de gobierno
2.1. El Diccionario de Administracin Pblica Chilena seala que El rgimen
poltico se enmarca dentro del aspecto jurdico institucional de la organizacin de
los poderes pblicos al interior del sistema poltico.169 Para Maurice Duverger,
el rgimen poltico es un subsistema del sistema poltico consagrado al estudio
de las instituciones polticas. En esa perspectiva, por instituciones polticas se
comprender la Presidencia de la Repblica, el Primer Ministro, los Ministros, el
Parlamento, la Corte Suprema, las elecciones. Tales son las principales institucio-
168 Fernando Muoz Len, La reforma Poltica en Chile. Desafos y tareas pendientes, Centro de Estudios
de la Universidad Miguel de Cervantes, febrero 2009, Captulo tercero, Un Congreso Unicameral para
Chile del bicentenario: cultura constitucional e imaginacin poltica, pp.93-114; Captulo quinto, Eduardo
Verdugo, El Semi-presidencialismo. La reforma necesaria para el Chile del siglo XXI, pp.141-178.
169 Diccionario de la Administracin Pblica Chilena, Ministerio del Interior, SUBDERE, Editorial
Jurdica ConoSur, 1997, p. 230.
69
nes polticas, las que se interconectan y actan conformando diferentes modelos

o tipos de gobierno.170
2.2. Eduardo Palma y Dolores Rufin sealan que en los regmenes polticos europeos habra una tendencia marcada hacia la descentralizacin, y en
tanto en Amrica Latina, sus regmenes presidencialistas suponen una fuerte
influencia hacia la centralizacin. Los autores explican que ello se debi a
que la burocracia dependiente del Presidente fue concentrando poderes en
la misma medida que aumentaban las funciones encargadas al Estado, por lo
que el modelo consisti en fortalecer el centralismo a travs de una vigorosa
desconcentracin territorial. Agregan que en el conflicto entre los Presidentes
y las oligarquas locales por el control poltico y econmico, provoca una
mayor intervencin gubernamental desde el centro hacia la periferia espacial,
amplindose las funciones estatales que se radican en la administracin central. El aparato gubernamental entonces impone normas homogneas desde
el centro a todo el pas.171
Los autores mencionados son descentralistas, pero de lo citado pudiera interpretarse que el avance del proceso descentralizador dependera ms de un cambio
en el rgimen poltico que de una directa descentralizacin de competencias hacia
los entes subnacionales. He planteado que la depreciacin del sistema poltico,
sus instituciones y los polticos, est vinculada a una sensacin de divorcio con
la sociedad civil. Si esa hiptesis fuese vlida, para regenerar ese tejido herido,
comparto con otros autores que la solucin ms adecuada es la dispersin del
poder hacia las comunas y regiones, que adems de resolver el desequilibrio entre
el Presidente y el Parlamento, recupera e incorpora a las comunidades desafectadas a la rbita de los asuntos pblicos. Ello por cuanto la descentralizacin es
un movimiento hacia los ciudadanos, que les abre un espacio de participacin y
corresponsabilidad en las decisiones pblicas, el cambio de rgimen poltico por
su parte es una redefinicin del poder entre las clases dirigentes a nivel nacional,
en trminos periodsticos una silla musical.
170
Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionel, Thmis, Science politique,

pp.26-27.
171 Eduardo Palma y Dolores Rufin, La descentralizacin problema contemporneo en Amrica Latina,
ILPES, CEPAL, pp.54 y 55.
70
Manuel Tobar Leiva
3. El rgimen Parlamentario. Resumen

de sus principales caractersticas
a. El rasgo central del rgimen parlamentario radica en ser un gobierno que

surge de una mayora existente en el cuerpo de representantes del pueblo. El
Primer Ministro (que recibe distintos ttulos segn los pases) es elegido por los
parlamentarios, en su calidad de representantes del pueblo, en quien reside en
ltimo trmino la soberana. El Primer Ministro es un miembro de la cmara
parlamentaria. Por ello el politlogo Arend Lijphart seala que los primeros
ministros son seleccionados por los cuerpos legislativos.172
El Primer Ministro es el jefe de gobierno. l y su Gabinete de ministros dependen de la mayora que los eligi, ms especficamente de la confianza que sta les
confiere. En la confianza de la mayora se funda su autoridad. Por consiguiente,
si esa mayora se pierde, el gobierno no cuenta con piso poltico y al final la falta
de confianza puede desencadenar en un voto de censura por el cual el mandato
del Primer Ministro se termina.
b. Las mayoras y minoras parlamentarias tienen que ver con el sistema de
partidos de cada pas. En un sistema bipartidista, un partido se situar en el
gobierno y el otro en la oposicin. En esa situacin, la prdida de confianza
en el Primer Ministro es difcil, pero tambin acaece que el propio partido del
Primer Ministro le quite la confianza. En cambio, en un sistema multipartidista,
caracterizado por la presencia de tres o ms partidos, se forman coaliciones para
gobernar. En ese caso, puede suceder que en la dinmica del proceso poltico
se desarme la alianza y por tanto se pierda la mayora, lo cual gatilla la cada
del gobierno.
c. En los regmenes parlamentarios el Jefe de Estado no es el Primer Ministro.
En las monarquas constitucionales ese rol lo desempea el Rey (Inglaterra), en
tanto en las Repblicas, es ejercido por el Presidente (Italia, Alemania). El Jefe
de Estado tiene ciertas funciones de representacin de la unidad nacional, como
jefe simblico, pero en muchos casos con poderes suficientes para jugar un rol
importante en situaciones de crisis. 173
d. El Gobierno es un rgano colectivo y las decisiones son tomadas en comn
bajo la conduccin del Primer Ministro, quien habla en nombre de todos sus Ministros delante del Parlamento. La responsabilidad es colectiva y el Gobierno cae,
172
Arend Lijphart, Hacia una democracia moderna, la opcin Parlamentaria, Editorial Universidad
Catlica de Chile, p. 113.
173 Es el caso del Rey de Blgica, quien tiene facultades para formar los gobiernos y acta en tiempos
de crisis poltica.
71
aunque sea un solo Ministro el hostilizado, por el voto de censura, circunstancia

en la cual los otros ministros solidarizan y renuncian.
En cualquier caso, se debe destacar que en el rgimen parlamentario el Parlamento tiene restricciones en el uso del mecanismo de revocacin, por lo que en
este rgimen tambin existe la posibilidad de disolver el Parlamento para que la
cuestin conflictual entre los dos poderes la resuelva el pueblo soberano, por la
va de elegir un nuevo Parlamento.
4. El rgimen semi-presidencial: El caso francs
En este rgimen se da una mixtura entre el tipo de gobierno presidencial y el
tipo de gobierno parlamentario. El Presidente de la Repblica, a partir de 1962,
es elegido directamente por el pueblo. El fortalecimiento de la presidencia es el
cambio ms importante introducido por la V Repblica.174 Pero asimismo son
elegidos directamente por el pueblo los parlamentarios integrantes de la Asamblea
Nacional, de modo que al igual que en el presidencialismo estamos en presencia
de instituciones polticas que tienen una legitimidad bivalente.
A. El Presidente de la Repblica tiene un dominio de competencias propias y
otro compartido con el Primer Ministro, que acta como jefe de Gobierno:
1. Entre las atribuciones exclusivas que tiene el Presidente de la Repblica est
la de disolver la asamblea nacional. Existe acuerdo generalizado en la doctrina
francesa de que la disolucin es un elemento esencial para consolidar la influencia
del Presidente.175
2. La responsabilidad suprema de la Repblica en las circunstancias excepcionales, en la medida que debe velar, en todo caso, por el respeto de la ley fundamental;
asegurar por arbitraje el funcionamiento regular de los poderes pblicos; garantizar
la independencia nacional; integridad del territorio y el respeto a los tratados.
3. Posee un poder moderador por aplicacin del derecho a veto en varios mbitos de la poltica cotidiana que dependen en principio de la competencia del
Primer Ministro. Adems, es Presidente del Consejo de Ministros, donde fija la
orden del da, dirige los debates, etc.
5. Designa y remueve al Primer Ministro sin necesidad de aprobacin parlamentaria. En la prctica sin embargo, el Presidente nombra a un Primer Ministro
que tenga la mayor simpata en la Asamblea.176
174 Eduardo Barros, La distribucin del poder en un rgimen semipresidencial, p. 175, en Cambio de
Rgimen Poltico, Editor scar Godoy, Ediciones Universidad Catlica de Chile, 1990.
175 Eduardo
176
Barros, ob. cit., p. 176.
Artculo 8 de la Constitucin francesa.
72
Manuel Tobar Leiva
6. El consentimiento a otros ministros especialmente aquellos que tienen la

cartera de defensa y relaciones internacionales las realiza incluso siendo los ministros
de otros partidos. Es decir, se da lo que se ha denominado la cohabitacin. El Presidente, en estos roles intenta llegar a acuerdos sobre las competencias compartidas
de modo de mantener su criterio en los asuntos clave de su mandato.
7. El Presidente de la Repblica, a proposicin del Gobierno o de la proposicin
conjunta de las dos Asambleas, puede someter a referndum todo proyecto de
ley referido a la organizacin de los poderes pblicos, sobre reformas relativas a la
poltica econmica o social de la nacin y de los servicios pblicos que las apliquen,
o autorizar la ratificacin de un tratado que sin ser contrario a la Constitucin,
podra incidir en la marcha de las instituciones.177
B. El Primer Ministro, aunque designado por el Presidente, responde tambin
ante la Asamblea Nacional. As, el Jefe de Gobierno tiene una doble dependencia
poltica: ante el Presidente de la Repblica que lo design y ante el Parlamento.
De esta forma la Asamblea Nacional mantiene la facultad de censurar al Primer
Ministro por una cuestin de confianza.
El Presidente tiene la facultad de designar a los ministros del gabinete con consulta
al Primer Ministro, que los propone. El Jefe de gobierno es quien dirige la accin de
gobierno y conduce la poltica de la nacin, a l le corresponde mover al Poder Ejecutivo
y mantener contacto personal con todos los Ministros y los altos funcionarios. De este
modo el Primer Ministro goza de la autoridad superior sobre toda la administracin
pblica y tiene potestad reglamentaria exclusiva, adems, iniciativa de ley (con acuerdo
del Presidente), posee prioridad en la fijacin de la tabla, tiene el derecho a efectuar
indicaciones, y la iniciativa es exclusiva en materia de gastos pblicos.178
C. La Asamblea Nacional se compone de 577 diputados. El sistema de partidos es fuerte y disciplinado, por lo que logran salir adelante con sus programas
legislativos. El mayor poder relativo de la Asamblea est dado, sin duda, por su
prerrogativa de censurar al gobierno. Es esta facultad la que transforma al rgimen
en predominantemente parlamentario, cuando la mayora de la Asamblea difiere
de la opinin presidencial. A la larga, el rbitro del conflicto es el pueblo, pues a
travs del procedimiento de la disolucin ejercido por el Presidente de la Repblica,
al pueblo le corresponde dirimir los conflictos entre mayoras.179
177 Artculo 11 de la Constitucin. Entra en vigor a travs de artculo 46-1 de la Ley constitucional
N2008-724 del 23 de julio de 2008.
178 Artculos
20, 21, 22 de la Constitucin francesa.
179 Artculo 12 de la Constitucin de Francia. El Presidente puede, despus de consultar al primer Ministro
y a los presidentes de las asambleas, declarar la disolucin de la Asamblea Nacional.
73
En Francia, tambin hay un Senado que no se puede disolver. La importancia

legislativa del Senado es anloga a la de la Asamblea. Incluso, como tiene mayor estabilidad, su rol contralor en materia legislativa es ms independiente y
usualmente se traduce en una mejora en la revisin de las leyes. Pero en caso de
conflicto entre las cmaras, predomina la Asamblea Nacional. El senado se compone de 320 miembros representantes de los departamentos. Los senadores son
elegidos indirectamente por alcaldes, diputados, consejeros generales, consejeros
municipales y regionales.180
5. El rgimen Presidencial
5.1. Caractersticas generales del presidencialismo
a. En este tipo de gobierno, el Presidente es elegido por el pueblo a travs de
una eleccin directa o por medios indirectos (EEUU). El Presidente es electo por
un perodo de tiempo previamente establecido. Su permanencia en el poder no
depende del Parlamento y de una eventual mayora que lo apoye. El Presidente
rene la doble funcin de jefatura de Estado y Jefe de Gobierno. Mientras dura
su mandato, el Parlamento no puede destituirlo, salvo a travs de complejos mecanismos de juicio poltico, los que segn scar Godoy son en general difciles
y escasamente practicables.181 La doble funcin que el Presidente rene en su
persona le otorga grandes poderes reales y legales; no solamente es el titular del
Ejecutivo y el gabinete es de su exclusiva confianza, sino que su autoridad tambin
alcanza al Congreso, bajo la frmula de facultades colegisladoras.
b. En los regmenes polticos presidenciales tambin est presente la institucin poltica del Parlamento. Los parlamentarios son elegidos directamente por
el pueblo y permanecen durante un perodo determinado por la Constitucin
en el ejercicio de la funcin legislativa. De ah que la eleccin popular, directa o
indirecta del Presidente de la Repblica y su correlato la eleccin popular de los
parlamentarios, genera una legitimidad bivalente y coparticipada entre los poderes
Ejecutivo y el Legislativo. Por el contrario, el rgimen parlamentario simple se
caracteriza por un principio univalente de legitimidad, pues la generacin de las
autoridades est radicada en el Parlamento. Teniendo la misma legitimidad, la
eleccin presidencial culmina atribuyndole el Poder Ejecutivo a una persona, con
lo cual se personifica y unifica el Ejecutivo, as el sistema mismo tiende a brindarle
180 Artculo 24. El Senado es elegido en sufragio indirecto y asegura la representacin de las colectividades
territoriales de la Repblica.
181 scar Godoy, Hacia una democracia moderna. La opcin parlamentaria. El rgimen parlamentario:
una opcin poltica para Chile, Ediciones Universidad Catlica de Chile, 1990, p. 8.
74
Manuel Tobar Leiva
una mayor hegemona y a concentrar en l una magnitud mayor de autoridad.

El Parlamento en cambio, dada su composicin colectiva, resulta muy difusa la
comunicacin de esa legitimidad.182
Pero adems el desequilibrio de poderes, donde el Legislativo aparece disminuido respecto del Ejecutivo, es necesario tener en cuenta una fuente de legitimidad
que el Congreso desaprovecha. Se trata de los acuerdos unnimes y/o de consenso
entre los parlamentarios de diferentes y opuestos signos ideolgicos sobre materias
fundamentales. Desde luego, esos acuerdos representan y significan expresiones de
unidad nacional, soporte fundamental del sistema poltico. Ellos superan en representacin la mayora que en las elecciones obtuvo el Presidente y son una potente
seal poltica que ningn gobernante podra despreciar. Por otra parte, asevero
que la existencia de dos cmaras, desperfila la potencialidad del Congreso en su
interlocucin con los dems poderes del Estado, especialmente con el Ejecutivo,
por ello una institucin unicameral presidida por un parlamentario elegido entre
sus pares concentrara en l la representacin del Poder Legislativo y le dara un
mayor poder de negociacin frente al Presidente de la Repblica.183
c. El Presidencialismo tiene un gran arraigo en la cultura poltica chilena. La
Constitucin de 1833 est en el origen del concepto de gobierno fuerte y centralizado del Ministro Diego Portales, estableciendo una clara preponderancia
del Presidente de la Repblica sobre las dems instituciones que conforman el
Estado, entregndole el ttulo de jefe supremo de la nacin y de jefe de la administracin y gobierno del Estado. A sus facultades colegisladoras se le agreg
la facultad para suspender la vigencia de la Constitucin y otros poderes que le
permitan una abierta intervencin en las elecciones. Ms adelante nos referiremos a la Constitucin de 1925 y su contexto, pero desde el punto de vista de la
evolucin de esta institucin poltica se puede inmediatamente anticipar la neta
supremaca del Presidente de la Repblica sobre el Parlamento, a veces histricamente un poco morigerada, pero siempre presente, incluso en la era actual con
un presidencialismo reforzado por la Constitucin de 1980.
d. El Presidente tiene en la Constitucin, atribuida la facultad de Gobierno y
Administracin. Para su ejercicio designa a los Ministros, Subsecretarios, y Jefes de
Servicios Nacionales, todos ellos dedicados a los temas sectoriales, pero tambin
se despliega por regiones y provincias a travs de rganos desconcentrados, como
182 scar
Godoy Arcaya, ob. cit., pp.16 y 17.
183 Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen Presidencial por la va de la descentralizacin, El Congreso Na-
cional no siempre tuvo carcter bicameral. En la Carta de 1812 y de 1818 se estableca como rgano legislativo
un Senado compuesto por 7 personas en el primer caso y en el segundo por 5. En la Constitucin de 1812 se
contemplaba su eleccin por provincias y en 1818 fueron designados por el Ejecutivo.
75
los son los Intendentes y Gobernadores, quienes tienen atribuciones de gobierno

y administracin. En ese trazado, el Presidente se hace representar por un Intendente en cada una de las regiones, quin tiene por delegacin de facultades todo
el poder del Presidente en materia de orden pblico y gobierno interior, como
asimismo, monopoliza la iniciativa y ejecucin en materias de la administracin
superior de la regin. Desde el punto de vista de la funcin normativa, el rgimen
presidencial concede a los niveles subnacionales una potestad reglamentaria que
comparte con el Ejecutivo, pero que en el caso de los Gobiernos Regionales slo
se materializa por una habilitacin legal.
e. Existen diversas formas de presidencialismos asociadas a diversas frmulas
estatales. Efectivamente, el presidencialismo se desarrolla en Estados Federales
como lo son USA, Brasil, Mxico, Argentina y Venezuela. Pero tambin en los
Estados Unitarios de Chile, Bolivia, Per, Ecuador, Colombia. Segn Eduardo
Palma,184 un verdadero contrapeso descentralizador al presidencialismo en su
modalidad latinoamericana, son las instituciones representativas de origen federal, en el sentido que el poder est ms disperso en los Estados federados, pero
los especialistas recomiendan un examen caso a caso, dado que la relevancia de
sus potestades va a depender del arreglo constitucional. En los Estados Unitarios
con regmenes presidenciales, el contrapeso lo podran constituir los parlamentos,
pero tambin los Municipios democrticos u otras instancias intermedias (provincias, departamentos o regiones) que tengan representatividad y legitimidad.
Este contrapeso es de difcil desarrollo, dada la natural tendencia centrfuga del
binomio Estado Unitario-Rgimen Presidencial.185
5.2. El Presidente y la descentralizacin administrativa
El artculo 3 del Cdigo Poltico, incluido en el captulo I de las Bases de la
institucionalidad, orientador de la estructura orgnica del Estado como en sus
definiciones operativas, establece en su inciso primero que El Estado de Chile
es unitario. En su inciso segundo precepta que: La administracin del Estado
ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso,
de conformidad a la ley, y en su inciso tercero y final, que: Los rganos del
Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarro-
184 Eduardo
185 En
Palma, La descentralizacin Poltica de Chile, ICHEH, p. 21.
la IV parte en el Captulo primero sobre experiencias comparadas de este tomo tocaremos este
asunto estudiando la temtica en los casos de Per, Colombia, Bolivia y Francia.
76
Manuel Tobar Leiva
llo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio
nacional.186
Luis Hernndez Olmedo, analizando los alcances jurdicos de este artculo,
ha insistido en que se trata de un mandato imperativo para todos los rganos y
organismos del Estado, llmense Poder Legislativo o Presidente de la Repblica, y
nos sugiere dos argumentos: En virtud del carcter finalista del nuevo artculo 3,
pensamos que su mandato imperativo alcanza no slo al legislador, sino tambin
al Poder Ejecutivo. Ello se funda en primer lugar, en el rol colegislador asignado
por la Carta Magna de 1980 al Presidente de la Repblica.
En efecto, las atribuciones presidenciales en materia de descentralizacin del
Estado dicen relacin, en general, con la iniciativa exclusiva de ley para crear servicios pblicos y empleos rentados (Art. 65, N 2), adems de todos los aspectos
financieros y presupuestarios de la administracin descentralizada, y la facultad
para alterar los lmites de la divisin poltica administrativa (Art. 65, inciso 3). En
particular, tales atribuciones se ejemplifican en la iniciativa exclusiva para autorizar
la contratacin de emprstitos para los gobiernos regionales y municipios (Art.
65, N 3) y, en especial, la iniciativa para patrocinar la ley orgnica constitucional necesaria para el traspaso de competencias a los Gobiernos Regionales, segn
resulta de los artculos 3 y 114 de la Constitucin, en relacin al artculo 67 de
la LOCGAR. Sobre tales facultades del Presidente de la Repblica se ha sealado
qu, en lo que respecta a las materias objeto de iniciativa exclusiva, se configura
un verdadero deber constitucional para llevar adelante iniciativas legislativas.
En un segundo aspecto, el mandato imperativo del artculo 3 es vinculante
para el Poder Ejecutivo en su calidad de administrador e incluye los gobiernos
regionales en lo que corresponda, en cuanto se radican en ellos facultades para
impulsar la descentralizacin. En consecuencia, tales rganos del Estado (Legislativo y Ejecutivo) en el cumplimiento del mandato constitucional, no podran
considerar tal disposicin como meramente programtica; como asimismo estaran
impedidos de realizar consideraciones de conveniencia o derechamente arbitrarias
ajenas a la factibilidad tcnica para implementar el proceso descentralizador; por
ltimo, les estara impedido realizar actividad alguna que implique retrocesos
centralizadores, pues en virtud del relevamiento de la fuerza imperativa del actual
186 Este artculo ha sido objeto de importantes modificaciones, conviene estudiar en la Historia de la ley
Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1980. Artculo 3 Estado de Chile forma, administracin
y regionalizacin. Ver pgina web www.congreso.cl.
77
artculo 3 con la forma verbal anotada, la direccin descentralizadora se convierte

en camino de una sola va.187
En la prctica, los hechos ocurridos en el ltimo mandato presidencial colocan
un signo de interrogacin a las afirmaciones de Hernndez Olmedo. Recurdese
que la Presidenta Bachelet instruy a MIDEPLAN y al Ministerio del Interior
para la realizacin de los Planes maestros en las regiones. La idea era magnfica,
pues se aterrizaban las estrategias regionales de desarrollo, que son muy generales,
pero tena el inconveniente que se elaboraban y resolvan sin la participacin del
Consejo Regional, que de acuerdo a la preceptiva aprobada por el constituyente
es el representante de la comunidad regional y de consiguiente el nico cuerpo
poltico que podra entregar legitimidad a los objetivos all propuestos. Luego,
vino la propuesta de crear las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, con
el objetivo de promover la articulacin de las inversiones pblicas con las privadas
y en general promover el desarrollo regional. La Subsecretaria, seora Claudia
Serrano, anunci que esa iniciativa era una seal de descentralizacin y de apoyo
a la regionalizacin del pas. Pero, esas Agencias se constituyeron como Comits
CORFO, una dependencia del nivel central, por lo que se trataba en realidad de
un rgano interno dentro de una institucin pblica y no de un rgano descentralizado. Por otra parte, esas Agencias se superponan a las prerrogativas de los
Gobiernos regionales en orden a su cometido principal: el desarrollo econmico,
social y cultural de la regin, y entr en colisin, tambin con las Corporaciones de desarrollo establecidas en las ltimas modificaciones de la LOCGAR
N 19.175.188
Estas seales de desconcentracin regional hacen pensar que la descentralizacin y la desconcentracin, tienden a verse en un mismo plano, por lo que no hay
jerarqua entre ellas. Adems, el inciso tercero del artculo 3, se lee en el sentido
de focalizar el mandato en otro concepto ms general: La regionalizacin, pues
clara y tajantemente el constituyente dispuso que los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas. Hernndez Olmedo
sin embargo, reafirma que de la redaccin del inciso segundo se desprende que la
descentralizacin es la regla general y la desconcentracin es la excepcin. Volveremos sobre este punto.
187 Luis Hernndez Olmedo, La descentralizacin en el ordenamiento constitucional chileno, publ. en
Revista Chilena de Derecho, vol.20, pp.535-555, Santiago, (1993). La forma verbal anotada se refiere al carcter
imperativo del verbo ser, en la redaccin del artculo 3 La administracin ser descentralizada.
188 Si bien todos estos asuntos se fueron corrigiendo no es menos cierto que los movimientos regionalistas
y los consejos regionales debieron defender sus prerrogativas, en circunstancias que como seala Hernndez
estos asuntos forman parte de un mandato imperativo para el Presidente de la Repblica.
78
Manuel Tobar Leiva
5.3. El Presidente y sus facultades de gobierno y administracin

El artculo 24 inciso 1 de la Constitucin Poltica de la Repblica determina
que el gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la
Repblica, quien es el Jefe de Estado.189
La Ley Orgnica Constitucional sobre Bases Generales de la Administracin
del Estado puntualiza en su artculo 1 que el Presidente de la Repblica ejerce
el gobierno y la administracin del Estado con la colaboracin de los rganos que
establezca la Constitucin y las leyes. Y agrega, la administracin del Estado estar
constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los rganos
y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa,
incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblicas, los Gobiernos Regionales,
las Municipalidades y las Empresas Pblicas creadas por ley.
En el Captulo XIV, la Constitucin en su artculo 111 inciso primero, prescribe
que el Gobierno de cada regin reside en un Intendente que ser de la exclusiva
confianza del Presidente de la Repblica. Por su parte, en el inciso segundo y
tercero del mismo artculo, se establece que: La administracin superior de cada
regin radicar en un gobierno regional. El gobierno regional estar constituido por el intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el
gobierno regional gozar de personalidad jurdica de derecho pblico y tendr
patrimonio propio.
En suma, el Presidente de la Repblica gobierna y administra en el marco del
Estado Unitario, con la limitacin dispuesta en el artculo 3, que determina que
la subfuncin administrativa ejercida por el primer mandatario ser descentralizada
territorialmente. Tal disposicin funda y ampara la reparticin de las competencias administrativas del Estado en las municipalidades y gobiernos regionales,
organismos con personalidad jurdica de derecho pblico, patrimonio propio y
atribuciones y funciones asignadas por la Carta Fundamental y completadas por
las leyes orgnicas constitucionales respectivas.
El Presidente de la Repblica, no obstante, tiene una amplia esfera de actuacin
competencial a travs de sus rganos desconcentrados en la regin. La coordinacin, supervigilancia y fiscalizacin de los servicios pblicos que ejercen sus
prestaciones en los territorios, las competencias sobre orden pblico, y judiciales,
son materias de gobierno y administracin que compete ejercer a los Intendentes,
y son ms relevantes que las propias de la Administracin Regional. Esto, por
189 Este
artculo sigue la corriente del artculo 71 de la Constitucin de 1925.
79
cuanto los servicios pblicos no estn bajo la dependencia de la administracin

regional, sino de la administracin central, y por tanto subordinados a la jerarqua
del Presidente de la Repblica a travs de los Intendentes.190 La diferencia es muy
significativa. Un dato para ilustrarla: en el Anteproyecto Regional de Inversiones,
ARI, 2.011, de la Regin de Valparaso, se presentaron inversiones por un total
de 679 mil millones de pesos. De esa cifra, la administracin regional resuelve un
monto de 40 mil millones, en tanto la administracin central, con sus servicios
que operan en la regin, 630 mil millones.
Es muy notorio que prim la precaucin y la prudencia en los artfices del
modelo de la administracin regional y menos la pureza de las instituciones, las
doctrinas que la fundamentan y explican, y las experiencias comparadas. Ello
es ms visible an al cotejar ese diseo con la experiencia de la administracin
municipal.
En efecto, incluir al Intendente, agente natural e inmediato del Presidente de la
Repblica, como el principal centro de impulsin de la administracin superior de
la regin, es muy contrario a las definiciones conceptuales de la descentralizacin
administrativa. La autarqua que se pretende establecer es imposible perfeccionarla con la existencia de esta intromisin del gobierno central en un ente que
por definicin no puede tener lazos de dependencia jerrquica con el Presidente
de la Repblica. El Intendente es el centro del poder en el modelo chileno, pues
detenta el monopolio de la iniciativa y de ejecucin, por lo tanto, nada pasa si
los Intendentes no proponen iniciativas al Consejo Regional. Los representantes
de la regin se encuentran interdictos de tener iniciativa en los planes, polticas,
presupuestos e inversiones. En otros trminos, slo el poder central tiene la capacidad propositiva en las regiones, al contrario, los representantes de las mismas
son considerados incapaces de creatividad.191
El profesor seor Cordero expres en la comisin del Senado que tramit la
reforma constitucional recientemente publicada, Ley N 20.390 D.O. 28 de octubre de 2009, que en doctrina se distingue entre los conceptos de descentralizacin
real o ficta, siendo esta ltima la que suele presentar mayores conflictos para la
determinacin del carcter de un rgano del Estado. As, la descentralizacin ficta
190 Artculo 30. Ley de Bases de la Administracin del Estado. Los servicios pblicos centralizados o
descentralizados que se creen para desarrollar su actividad en todo o parte de una regin, estarn sometidos, en su caso, a la dependencia o supervigilancia del respectivo Intendente. No obstante lo anterior, esos
servicios quedarn sujetos a las polticas nacionales y a las normas tcnicas del Ministerio a cargo del sector
respectivo.
191 En
la filosofa poltica de Schooyans, que comparto, se hace el nfasis de que el poder tiene precisamente por misin esencial la promocin de la libertad y la creatividad. Michel Schooyans, Philosophie
Politique, DAPI 2101, Diffusion universitaire CIACO, 1988, p. 74.
80
Manuel Tobar Leiva
se presenta en aquellos casos como el de los gobiernos regionales en que si bien

son descentralizados, las autoridades a cargo de los servicios son nombrados por el
Presidente de la Repblica, lo que los sita bajo el control del Gobierno Central.
En esa lnea es efectivo que la influencia del Intendente en los gobiernos regionales
es manifiesta, porque es el representante directo del Presidente de la Repblica, de
manera tal que el organismo descentralizado pierde fuerza conceptual y operativa
en sus aspectos ms puros.192
5.4. Presidente y poltica nacional de desarrollo regional
La iniciativa de las polticas pblicas est radicada en la funcin ejecutiva del
Estado. Es al Presidente de la Repblica a quien corresponde esta tarea, la cual
ejecuta con el apoyo de todos los rganos que le colaboran en la administracin
central. La Constitucin dot de rango constitucional a la Poltica nacional de
desarrollo, sin embargo, el constituyente la elimin de ese pedestal en la ltima
reforma constitucional el 2009. En la historia de la Ley N 20.390 se lee que ello
se fund en la idea de desvincular a la administracin regional de la obligacin de
ajustarse a polticas del nivel nacional.193 No obstante, dejamos constancia que
la misma disposicin se mantiene en el artculo 16 de la LOCGAR al establecer
que corresponder al gobierno regional: Elaborar y aprobar las polticas, planes
y programas de desarrollo de la reginlos que deber ajustar a la poltica nacional de desarrollo. Por otro lado, esa misma norma deja en claro que es el
MIDEPLAN el responsable, en representacin del Presidente de la Repblica, de
elaborar la poltica nacional de Desarrollo y hacerla converger con las estrategias
regionales de desarrollo de las regiones.194
En 1997, Sergio Boisier adverta que si la aproximacin a la globalizacin es
descuidada sin una inteligencia conductora que le sirva de gua y que minimice las
posibilidades de fracaso en la insercin de las regiones al juego de la globalizacin, en
el que se sabe hay ms perdedores que ganadores. Quin puede proveer dicha conduccin inteligente, sino el Estado?. Agrega, en ese mismo artculo, que esa exigencia
192 Primer
informe sobre la Ley N 20.390, Comisin de Gobierno del Senado, p. 276.
193
Historia de la Ley N 20.390, p. 459, Segundo informe Comisin de Gobierno del Senado. Finalmente, luego de declarar que la ley orgnica constitucional determinar las funciones y atribuciones del
presidente del consejo, indicacin reproduce el ltimo inciso del texto actual del artculo 113, que asigna
como prioridad del consejo aprobar los planes de desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto regional;
pero en armona con la mayor autonoma que se postula para estas corporaciones, no subordina esta facultad,
como lo hace la norma actual, a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nacin.
194 Poltica Nacional de desarrollo regional. Accin regional del Gobierno, balance de la gestin 90/91,
Edicin MIDEPLAN, 1992, presentacin del Ministro Sergio Molina en el Gobierno de Patricio Aylwin,
pp.11-28.
81
de conduccin debiera expresarse en una poltica nacional de desarrollo regional, que

sugiere sea construida sobre la base de cuatro vectores: 1El ordenamiento territorial,
2 La descentralizacin poltica y territorial, 3. La poltica de Fomento productivo y
4 Coherencia interregional.195
A. Poltica de Fomento productivo
La LOCGAR dispuso que el gobierno regional contribuyera a la formulacin
de las polticas nacionales de fomento productivo, de asistencia tcnica y de
capacitacin laboral. No aparece explicitado qu Ministerio a nivel central se
har cargo de esta funcin pero cuando en alguna oportunidad se materializ
esa funcin especial de los gobiernos regionales, la interlocucin fue con el
Ministerio de Economa, al cual le compete el desarrollo productivo.196 Una
las primeras iniciativas que se implement en esta materia fueron los Foros de
Desarrollo Productivo, luego, en ese mismo Ministerio se ha impulsado la poltica nacional de innovacin para la competitividad. En ese mbito, vale tener
presente que los gobiernos regionales tienen el encargo competencial de promover la investigacin cientfica y tecnolgica en la regin, adems de administrar
la provisin Fondo de Innovacin para la Competitividad; en consecuencia,
esa poltica tiene un enlace directo con las administraciones regionales.197 En
relacin con la capacitacin laboral, el artculo 9 de la ley N19.518, que fija
el Estatuto de Capacitacin y Empleo, crea un rgano nacional de conformacin tripartita, denominado Consejo Nacional de Capacitacin, cuya funcin
es asesorar al Ministerio del Trabajo y Previsin Social en la formulacin de la
poltica nacional de capacitacin. En ese rgano no se integra a los gobiernos
regionales, no obstante que el artculo 18 letra a) de la Ley Regional le ordena
a la administracin regional contribuir a la formulacin de la poltica nacional
de capacitacin laboral.
195 Sergio
Boisier E., Post-scriptum sobre desarrollo regional: Modelos reales y modelos mentales, EURE,
v. 24, n. 72, Santiago, set. 1998.
196 Siendo Presidente de la Asociacin Nacional de CORE me correspondi reunirme con el Ministro
Economa, lvaro Garca, para los efectos de la consulta.
197 Hacia una estrategia nacional de innovacin para la competitividad, Vols. 1 y 2, Consejo de Innovacin.
El primer consejo fue instituido por el Presidente Lagos encargando a Edgardo Boeninger su presidencia,
el que en marzo de 2006 emiti el documento: Lineamientos para una estrategia nacional de innovacin
para la competitividad. Luego, la Presidenta Bachelet designa en su mandato a Nicols Eyzaguirre en la
presidencia del Consejo continuando con la elaboracin de los instrumentos de esta poltica. Ver tambin,
artculo 18 letra c) de la Ley Regional.
82
Manuel Tobar Leiva
B. Poltica de Ordenamiento territorial

Otro vector que se debe agregar es la poltica nacional de ordenamiento territorial.
Al respecto, es oportuno indicar que en Chile no existe una Poltica Nacional de
ordenamiento territorial, pues la que rega fue derogada en octubre de 2000 mediante
el Decreto Supremo MINVU N 259, y en septiembre de 2001, a travs del Decreto
Supremo MINVU-MINSEGPRES N 187, se crea el Consejo Nacional de la Reforma Urbana, siendo uno de sus objetivos la elaboracin de una nueva Poltica en la
materia, la cual a pesar del tiempo transcurrido el an no ve la luz pblica. En la Ley
Regional no se requiri la contribucin del gobierno regional en la elaboracin de la
poltica nacional de ordenamiento territorial, no obstante, el manejo y la gestin de
los instrumentos de planificacin territorial que le corresponde a la administracin
regional, incontestablemente estn en conexin con esa poltica pblica.
C. Poltica de descentralizacin
Por ltimo, cabe consignar que durante el Gobierno del Presidente Lagos se
formul una Poltica de Estado sobre Descentralizacin que fue elaborada por el
Ministerio del Interior, especficamente por la Subsecretara de Desarrollo Regional,
SUBDERE, con participacin de los ms diversos actores regionales y del mundo
municipalista. Sus propuestas estn contenidas en el Libro titulado El Chile
descentralizado que queremos, de junio de 2001. Las soluciones principales que
plantea dicha poltica no fueron consideradas por el propio Gobierno del Presidente Lagos, debido a la oposicin que despert en sectores de la Concertacin
de partidos que los apoyaba en su gestin.
D. Evaluacin y crtica a la poltica nacional de desarrollo regional
El ultimo vector de Boisier, titulado coherencia interregional, es de orden
procedimental y tcnico, correspondiendo a los procesos llamados a garantizar la
coherencia del conjunto de proposiciones regionales de crecimiento econmico,
incluyendo: 1) La modelizacin atinente; 2) El diseo de un proceso de retroalimentacin de informacin que genere un sendero de convergencia nacionalregional y 3) Una solucin de crecimiento regional coherente que evite que la
descentralizacin se transforme en un caos.
Este ltimo vector ha sido el taln de Aquiles de las construcciones de polticas
nacionales de desarrollo regional ,pues, en mi parecer, no se integr coherentemente
a los diferentes vectores del desarrollo regional, se adoleci de falta de los instrumentos
que la implementaran, y se fracas en la articulacin o convergencia entre la poltica
nacional y las estrategias regionales de desarrollo. Analicemos cada elemento.
83
1. Fragmentacin en la conduccin
La causa principal de esta falta de coherencia ha de encontrarse la fragmentacin en la conduccin del proceso de descentralizacin y desarrollo regional del
pas. En efecto, el proceso es conducido por diversos ministerios y cada ministerio
elabora su poltica en compartimentos estancos. En las Bases para una Poltica
Nacional de Desarrollo Regional diseada por el Mideplan 2000-2010,198 si
bien participan otros Ministerios, no lo hizo el Ministerio de Economa, clave
en el tema del Desarrollo Regional, que por su parte privilegia su propia poltica
de Fomento Productivo.199 El Ministerio de Vivienda y Urbanismo participa,
pero ocurre que los contenidos expresados no son el fruto de una poltica de
ordenamiento territorial, pues no la tiene desde el ao 2000.200 Los objetivos
de la poltica de descentralizacin del Ministerio del Interior, representado por
la SUBDERE, se incluyen, pero el mismo gobierno al presentar la reforma
constitucional en el 2003, para concretar esos propsitos, no los presenta a la
discusin parlamentaria.201
2. La falencia de los instrumentos propios
Otra dificultad que cabe destacar es la falta de instrumentos para plasmar sus
objetivos en realizaciones concretas. Como referencia, la poltica regional de la
Unin Europea cuenta con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
creado en 1975, cuyas intervenciones focalizadas en las regiones menos favorecidas
se destinan bsicamente a inversiones productivas, infraestructuras y desarrollo
de las PYME. La poltica nacional es indicativa, fragmentada, sin un ministerio
conductor claro y sin recursos que permitan hacerla creble. El resultado de esta
situacin ha llevado al desarrollo de una estrategia subrepticia, mediante la cual
las provisiones del FNDR suplen la ausencia de instrumentos de esa poltica, al
198 Desafos regionales 2000-2010. Bases de una Poltica nacional de Desarrollo Regional, Edicin
MIDEPLAN, 2001, presentacin de la Ministra Cecilia Prez Daz en el Gobierno de Ricardo Lagos,
pp.9-14.
199 El Desarrollo productivo de las regiones, Ministerio de Economa, Unidad regional, Foro de Desarrollo Productivo, Juan Carlos Scapini, Coordinador de Estudios Unidad Regional del MINECOM, octubre
1997. Presentacin de lvaro Garca, Ministro de Economa del Gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle.
200 Los antecedentes de la Poltica nacional de desarrollo urbano se remontan a 1979, en que se afirm
que el suelo urbano no era un recurso escaso. Luego por D.S. N 131, en 1985, fue reformada por la tesis
contraria, pero los gobiernos de la concertacin la derogaron. Ver Historia del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, 1906-2006: El gran Salto.
201 Manuel Tobar Leiva, La reforma regional inconclusa. Una visin desde los consejeros regionales,
Revista de derecho pblico, Universidad de Chile, Vol. 67, pp.291-328.
84
Manuel Tobar Leiva
materializar iniciativas de inversin pblica de carcter sectorial en las regiones,

limitando con ello las propias inversiones de decisin regional. En la actualidad,
la estrategia de las provisiones la lleva adelante el Ministerio del Interior a travs de la SUBDERE, y el Ministerio de Hacienda a travs de la DIPRES, dos
ministerios recelosos de la descentralizacin, uno por motivos polticos por su
temor de romper con el Estado Unitario y el otro por su temor a romper con los
equilibrios macroeconmicos.
3. Articulacin nacional regional
En este punto se haba avanzado en la poca en que se concibieron los convenios marco nacin-regin, que posteriormente se discontinuaron. La finalidad
de estos instrumentos de articulacin eran integrar los objetivos nacionales con
los regionales efectuando una priorizacin concordada entre nacin y regin.
La prelacin de objetivos daba lugar a convenios de programacin que son
acuerdos formales y obligatorios entre los gobiernos regionales y los ministerios
para financiar una cartera de proyectos plurianuales basados en la priorizacin
de objetivos sectoriales y regionales. Lamentablemente, este interesante instrumento no sigui siendo aplicado, ignorndose las causas de esa decisin del
poder central.
5.5. Los rganos desconcentrados del Presidente, en la Regin
a. Los Intendentes son los representantes naturales e inmediatos del Presidente de
la Repblica en la regin. Su vinculacin jerrquica est en la lnea del Ministerio
del Interior, especialmente con el Subsecretario del Interior. El Subsecretario de
Desarrollo Regional no tiene lnea jerrquica con el Intendente en su calidad de
ejecutivo del Gobierno Regional. El Intendente, de acuerdo con la Constitucin
y la LOCGAR, gobierna la regin y es el ejecutivo de la Administracin Regional.
En esa virtud tiene dos servicios directamente a su cargo en la regin, el servicio
de gobierno interior, radicado en la intendencia estricto sensu, y el servicio administrativo del gobierno regional.202
b. El Gobernador es un rgano territorialmente desconcentrado del Intendente
en cada provincia. Es nombrado y removido libremente por el Presidente de la
Repblica. En la provincia conduce una Gobernacin y tiene competencias con202 En
la Constitucin artculo 111 y en la LOCGR el artculo 1 otorgan competencia de gobierno de

la regin. El artculo 112 del cdigo poltico lo integra al GORE, pero la calidad de ejecutivo se lo reconoce
la LOCAGR en el artculo 23. Vale decir, la funcin de ejecutivo del Gobierno regional del Intendente no
tiene rango constitucional.
85
forme con las instrucciones del Intendente para la supervigilancia de los servicios
pblicos creados por ley para el cumplimiento de la funcin administrativa. Al
mismo tiempo, tiene a su cargo la administracin superior de la provincia, en
la esfera de atribuciones que corresponde al Intendente en su calidad de rgano
ejecutivo del gobierno regional.203
c. Los Secretarios Regionales Ministeriales son rganos desconcentrados de los
respectivos ministerios. En la prctica, tampoco hay representacin del Ministerio
del Interior, porque ya est representado por los intendentes y gobernadores.
Los SEREMI tienen doble dependencia: de los Ministerios y del Intendente
Regional.204
d. Directores regionales servicios pblicos, son rganos desconcentrados territorialmente de los servicios pblicos nacionales. Tienen doble dependencia: son
subordinados del director nacional del servicio y en ciertas condiciones se subordinan al Intendente regional a travs del SEREMI respectivo.205
e. Gabinete Regional. Todas estas autoridades dependientes del Presidente de la
Repblica se cobijan en el llamado gabinete regional, rgano auxiliar del Intendente e instancia de la gestin regional que les permite gobernar y administrar la
regin con el disminuido contrapeso del Consejo Regional.206
5.6. El peso incontrarrestable del poder central en las regiones
El Presidente de la Repblica ejerce una influencia de una envergadura hasta
tal punto determinante en los territorios regionales, que no se la puede comparar
con los Consejos regionales y su Secretara ejecutiva. El centro poltico indiscutido
de la regin es su representante, el Intendente, quien tiene en sus manos todos
los poderes, tanto desconcentrados como descentralizados; los Gobernadores,
SEREMI y directores de servicios son subordinados del Intendente y colaboran
en las funciones de gobierno de la regin y en los de gobierno regional. Las
Inversiones de los Ministerios a travs de sus SEREMI y servicios pblicos que
operan en la regin, expresado en los Anteproyectos Regionales de Inversin, ARI,
203 La Constitucin se refiere a su competencia de gobierno interior en el artculo 116, en concordancia
con el artculo 3 de la LOCGAR. Las competencias de administracin provincial slo se establecen en la
LOCGAR, en el artculo 44. Por tanto, no tienen rango constitucional las competencias sobre administracin
provincial de los gobernadores.
204 Los SEREMI no tienen consagracin constitucional. Aparecen instituidos en la LOCGAR en los
artculos 61 y 62, este ltimo define la doble dependencia.
205 Los directores de servicios regionales y provinciales estn previstos en el artculo 66 que fija las condiciones de su doble dependencia entre el Jefe del Servicio Nacional y el Intendente de la regin respectiva.
206 Artculo
65 de la LOCGAR N 19.175.
86
Manuel Tobar Leiva
son incomparablemente superiores a las inversiones de los Gobiernos regionales.

Todos los funcionarios de la administracin central que operan en la regin trabajan a tiempo completo en sus respectivas funciones. El Consejo regional, que
representa a la regin funciona conforme a un calendario de reuniones de las
comisiones permanentes y de las reuniones del pleno del Consejo Regional, y no
tiene dedicacin exclusiva.
El servicio administrativo del gobierno regional que colabora en la gestin de la
administracin regional es claramente inclinado al ejecutivo del gobierno regional,
toda vez que l es su superior jerrquico.207 Subsiguientemente, el Consejo Regional
se ve reducido a la ms mnima expresin frente al potente aparato desconcentrado
que interviene decisivamente en las competencias de gobierno regional. En las
regiones no hay contrapeso alguno a esta posicin dominante, salvo en las contadas
excepciones en que los consejos han hecho prevalecer su prerrogativas.
Este patrn tiende a prolongarse en el tiempo, dado que incluso senadores
regionalistas lo defienden. As, por ejemplo, el Honorable Senador seor Bianchi
reafirm su criterio acerca de que la reforma constitucional Ley N 20.390 se
enmarca dentro del concepto de Estado unitario que rige en nuestro pas, y que
la descentralizacin seguir operando por medio de la figura del intendente, los
gobernadores y los secretarios regionales ministeriales nombrados por el Presidente
de la Repblica.208 La paradoja de este corolario es que mientras tengamos incrustado al poder central en las administraciones regionales no se podr perfeccionar
el ciclo de la descentralizacin administrativa que, repito, tiene por condicin la
plena independencia del poder central. Tampoco habr muchas probabilidades
de cambio si los legisladores regionalistas no reaccionan frente a la falacia que el
Estado unitario se rompe por dotar de autntica autarqua a las administraciones
regionales.
207
La identificacin con el Intendente del SAGORE llega en la Regin de Valparaso al punto que
esos servicios usan el logo del gobierno nacional en vez del logo del gobierno regional establecido en un
reglamento regional.
208 Historia
de la Ley N 20.390 que reforma el Captulo XIV de la Constitucin Poltica, p. 462.
Captulo Quinto
La Sociedad Civil Centralizada
Sumario: 1. Marco de anlisis de la sociedad civil. 2. Hitos en la conformacin histrica del
centralismo social: A. Federalismo versus Unitarismo. B. La cuestin social en el centro de la
disputa por el poder. C. Dictadura o democracia. D. Desconcentracin o descentralizacin.
3. Los nudos gordianos que limitan el desarrollo del movimiento social: 3.1. La rigidez de la
representacin; 3.2. Interdiccin de la sociedad civil; 3.3. Rol nacional y regional de los partidos
polticos; 3.4. Centralismo de las organizaciones sociales; 3.5. La socializacin centralista de
los medios de comunicacin; 3.6. La ausencia de formacin cvica conspira contra la demanda
regional. 4. La descentralizacin se origina en los representantes. 5. El Movimiento regionalista y descentralizador en Chile: A. Regionalismo en democracia. B. Primera Cumbre de las
Regiones. C. Segunda Cumbre de las Regiones. D. Desafos del movimiento regionalista.
1. Marco de anlisis de la sociedad civil

a. En este captulo nos situaremos en el anlisis que Easton denomina intrasocietal, aquel que relaciona la sociedad y el sistema poltico. En la sociedad
civil surgen las necesidades que el tejido social convertir en demandas y tambin desde all los partidos polticos cumplen una funcin de integracin de
las aspiraciones ciudadanas las que conforme a sus respectivas cosmovisiones
se articularn en programas polticos que se proponen para ser concretados en
los gobiernos.
b. Me mantengo en la primigenia idea que la sociedad civil es la titular originaria del poder poltico en los sistemas pluralistas.209 La sociedad delega en
representantes el ejercicio de ese poder poltico, pero nunca deja de ser su madre
biolgica. El delegado no tiene una soberana absoluta y el delegante no puede
desprenderse de su condicin de titular originario del poder. Ello implica que
la sociedad siempre est vigilante sobre la fundamental conexin entre ella y
el sistema poltico como artesano del ideal de justicia, en la definicin de
Schooyans. El punto de tensin principal se genera con la deriva totalitaria
del sistema poltico, que quiebra esa relacin. El sistema poltico desconoce a su
madre biolgica y asume la soberana absoluta en el ejercicio del poder. Hay un
divorcio entre representantes y representados.
209 Michel
Schooyans, Philosophie politique, ob. cit., p. 99. C est la natin qui est le sujet premier du
povoir politique; c est elle qui decide quelles sont les institutions necessaires l affirmation de son unit
et de son identit.
88
Manuel Tobar Leiva
De estas circunstancias que ocurren en la relacin de la sociedad con el sistema

poltico se desprende la exigencia de establecer espacios que acoplen sistmicamente
estos dos centros de poder. En las democracias representativas, como hemos visto,
los espacios de conexin se reducen a los eventos electorales mediante los cuales se
concreta la delegacin. Compartimos, desde la ptica de la descentralizacin, que
esos espacios son insuficientes y espordicos, por lo que se requiere abrir canales
adecuados para que el pueblo soberano se exprese, dotando a la relacin sociedad/
sistema poltico de alternativas para su equilibrio y la posibilidad de renovar su
identidad con la sociedad a la que sirve.
c. Participo de la concepcin de una sociedad civil activa y protagonista en la
construccin del bien comn, en algunos mbitos auto-gestionando directamente
el poder y en otros cogestionndolo. En los espacios delegados se requiere una
sociedad que exija rendicin de cuentas y en otros la revocacin de los mandatos
por abuso o desviacin del poder de los representantes. Se trata de proveer mltiples posibilidades de concertacin entre sociedad y sistema poltico, que tengan
por finalidad promover una dinmica social en pro de la democratizacin, el
desarrollo humano de las comunidades, y realizar la justicia en la historia como
sugiere M. Schooyans.210
En ese cuadro, interesa relevar la capacidad movilizadora de la sociedad civil
para colocar en la agenda pblica la cuestin de la devolucin, la participacin
y la descentralizacin del Estado. Tales aspiraciones entran en competencia con
otras demandas tan legtimas y justificadas como aquellas, en un campo de fuerzas
abierto, en el que se debatan intereses sociales, polticos, econmicos y culturales.
En mi percepcin las demandas sociales tendrn mayor o menor eco, en la medida que los actores sociales que las promuevan tengan fuerza propia; capacidad
de concertacin; congruencia con el bien comn; alta calidad de la demanda;
sintona con el programa de gobierno; y encuadre con el ordenamiento jurdico
del Estado, pues, aun cuando este ltimo requisito sea funcional, tambin puede
ocurrir que los requisitos precedentes sean tan poderosos que obliguen al derecho
positivo a cambiar en funcin del poder de los hechos sociales.
d. La temtica tiene numerosos aspectos y matices, por lo que me limitar a
destacar en primer trmino los elementos histricos que en mi consideracin llevan a la conformacin de una sociedad culturalmente centralizada, por otra parte,
ensayar la identificacin de los nudos gordianos que son necesarios de desatar
para el desarrollo de una demanda social por la descentralizacin, y finalmente,
210 Luciano Tomassini, Orientaciones para la modernizacin del Estado. Las relaciones con la sociedad civil,
Cieplan, FLACSO, Foro 90, 1993, pp.80-81.
89
describir el estado del arte del movimiento regionalista con sus propuestas y
esquemas de negociacin, teniendo en cuenta los factores de xito propuesto en
el prrafo anterior
2. Hitos en la conformacin histrica del centralismo social
Los perodos examinados los estudiaremos con mayor extensin en cada uno de
los tres captulos de la segunda parte de este tomo. De ah, recogemos los hitos que
nos parecen marcadores de la conformacin de la sociedad centralista chilena.
a. Federalismo versus unitarismo
Desde 1810 hasta 1925 ocurren cuatro hechos histricos que dejan una huella
en la sociedad de la poca y que han sido heredados por las generaciones posteriores.
1. En el primer perodo de la historia patria el conflicto ms grave que separ a
la sociedad fue el Federalismo versus el Unitarismo. En ese conflicto, las provincias
fueron protagonistas y lucharon incluso con las armas para conquistar el poder
poltico. El asunto se resuelve en favor de la capital de Santiago con la derrota de
Freire en la batalla de Lircay, pero las rplicas se suceden en 1851 y en 1859. Para
el historiador Sergio Villalobos, estos hechos dejan una huella imborrable en la
sociedad chilena, que se observa hasta la poca actual, cuando ante los intentos de
amplificar la descentralizacin se responde con el fantasma del federalismo.
2. La internalizacin del ethos republicano en la sociedad de esa poca. Se haba
socializado la creencia que el Presidente de la Repblica era una autoridad superior
dotados de conocimientos, ilustracin y con la misin de la justicia y equidad; una
magistratura que estaba por sobre los partidos y grupos sociales. Para Villalobos,
esta era la expresin de una tica colectiva compartida socialmente y que deba
ser apoyada por todos los ciudadanos, as como los antiguos reyes haban tenido
la adhesin de sus sbditos.
3. El socilogo Godoy Urza destaca la hegemona del grupo criollo en la
sociedad de la independencia. Este grupo rector aristocrtico estuvo tradicionalmente vinculado a los intereses agrarios y comerciales; ms tarde, a los mineros y
financieros. No obstante tener intereses o propiedades en las provincias, hizo de
Santiago su cuartel general y desde all administr el pas. Ello lo realiz a travs
de la poltica del clientelismo, que permita la dominacin de los notables de la
capital mediante la cooptacin de los notables de provincia.211
211 Hernn Godoy Urza, La regionalizacin. El proceso de regionalizacin en Chile: Enfoque sociolgico,
Editorial Jurdica de Chile, 1988, pp.56-57.
90
Manuel Tobar Leiva
4. La homogeneidad social fue socializada por un sistema legal homogneo212,

por un sistema de enseanza uniforme para todo el pas y por una administracin
pblica que aplic con rigor la doctrina central. Las escuelas se cieron en todas las
regiones a los mismos programas de educacin. De ese modo, el sistema educativo
contribuy a unificar culturalmente a Chile. Se consolid una cultura nacional
regida desde Santiago, con una ostensible orientacin europea en su espritu y
objetivos, los que fueron complementados con temas de la historia, geografa y
literatura nacionales. Largas generaciones de estudiantes egresaron de las escuelas
sin haber estudiado prcticamente nada de la regin en que vivan. Este hecho
ayud a desarraigarlos. Dado que hasta avanzado el siglo XX slo hubo universidades en Santiago, quienes aspiraban a estudios superiores deban trasladarse a
la capital, con lo cual se fue estableciendo como pauta la migracin de las elites
provinciales a Santiago, con la consiguiente prdida para las regiones de los ms
valiosos contingentes jvenes.213
b. La cuestin social en el centro de la disputa por el poder
1. El perodo de la Repblica presidencial, desde 1925 hasta 1973, es influido
por la bipolarizacin ideolgica este/oeste. En ese perodo juegan un rol crucial los
partidos polticos. A los partidos tradicionales conservadores y liberales se suman los
partidos que con matices asumen las banderas de la revolucin bolchevique de 1917
y los partidos del centro poltico. La mdula de la disputa poltica es la cuestin
social. Cada sector poltico articula su proyecto tendiendo a representar una clase
social: la derecha, a las clases altas, el centro a la clase media y la izquierda a los
sectores populares. El juego poltico consiste en rebasar su representacin social y
poltica. El FRAP y la Concertacin son ejemplos de alianzas de centro izquierda,
representando socialmente a las clases medias y a los sectores populares.
En ese marco, subrayo dos caractersticas de aquel proceso: primero, que
los partidos polticos son nacionales y su centro de operaciones se establece en
Santiago, y segundo, ms significativo an, es que los partidos, en la lucha por la
cuestin social, toman el control de las organizaciones sociales, privndolas de su
necesaria autonoma.214 Recurdese que la sindicalizacin fue el resultado de la
212 La
homogeneidad del sistema legal ha sido comentado en el captulo sobre el Estado de esta primera
parte del T. II.
213 Hernn
Godoy Urza, ob. cit., p. 58.
214 Ver Gabriel Salazar y Julio Pinto, Historia Contempornea de Chile II, Ediciones LOM, 1999, p. 119.
La politizacin de las cpulas sindicales fue una de las caractersticas ms notables del movimiento gremial
chileno. De hecho, se le considera uno de los fundamentos en que la izquierda hizo descansar su proyecto de
sociedad socialista.
91
accin de los partidos de la izquierda y del centro poltico (PDC), que promueve la
sindicalizacin campesina, las juntas de vecinos y los centros de madres. Ello tiene
consecuencias, pues al ser puestos fuera de la ley los partidos por el golpe de Estado
del 11 de septiembre de 1973, afect a las organizaciones sociales dependientes
del control poltico, hecho por el cual la sociedad civil recibe un nuevo revs.
2. En esta poca, en que el clivaje lucha de clases transversaliz a la sociedad,
paradojalmente reapareci la cuestin territorial, no en su vertiente poltica despreciada y abominada por la clase dirigente, sino en la vertiente econmica. En
efecto, en la CORFO se comprendi que el cobre no estaba en Santiago, sino
en Antofagasta, por lo que nace la preocupacin del pas por la regionalizacin
econmica, accin que se prosigue fuertemente en ODEPLAN, liderada por el
Presidente Frei Montalva. Pero la sociedad de la poca no reaccion frente a esa
oportunidad histrica de demandar poder para contribuir a gestionar ese proyecto
territorial: Aun cuando se daban los supuestos para exigir la concrecin de las
Asambleas provinciales, la sociedad de esa poca estaba exigida por la cuestin
social y cautivada por los proyectos globales y finalistas de los partidos polticos
y no hizo suya aquella oportunidad histrica.
c. Dictadura o democracia
Despus del golpe de Estado, el clivaje predominante es democracia poltica
o dictadura militar. Es una poca dominada por la cercana de las violaciones sistemticas de los derechos fundamentales de las personas, ahogo de las libertades
pblicas y persecucin de los partidos de oposicin al rgimen.215 Desde luego,
una primera repercusin en las organizaciones sociales fue a raz de su fusin con
los partidos de la oposicin, por lo cual tambin sufren el embate de la represin.216 Aquello genera en los primeros tiempos el miedo social a organizarse y
por ende un debilitamiento del tejido social forjado en el perodo de la Repblica
Presidencial. Posteriormente, un lapsus de apertura del rgimen es aprovechado
por los partidos para rearticular el movimiento social, de ah surgen las iniciativas
de la Asamblea de la Civilidad y el fortalecimiento del movimiento sindical y
estudiantil que asumen un protagonismo histrico y en su avance no se detienen
hasta ganar el plebiscito del 1988.
215 El autor fue cofundador de la Comisin de Derechos Juveniles de Valparaso el ao 1977 y presidente
de esa instancia de defensa y promocin de los derechos humanos.
216 Ejemplo
patente es la Asamblea de la Civilidad.
92
Manuel Tobar Leiva
d. Desconcentracin o descentralizacin
La democracia en el perodo de la Concertacin de partidos por la democracia
hace reaparecer la cuestin regional en su vertiente poltica. Se podra afirmar que
es la poca de oro de la descentralizacin del nivel intermedio. En los perodos
anteriores, el desarrollo comunal fue de dulce y de agraz; luego se constitucionaliz la descentralizacin administrativa y las asambleas provinciales, pero nunca
se realizaron, y finalmente el gobierno militar regionaliz el pas pero no lo descentraliz. A partir del gobierno del Presidente Patricio Aylwin, se propone al
Congreso Nacional la reforma constitucional, Ley N 19.097 y la Ley Orgnica
Constitucional sobre gobierno y administracin regional N 19.175, las que tienen el mrito de constitucionalizar la descentralizacin administrativa y llevarla a
cabo a travs de la creacin de los gobiernos regionales con personalidad jurdica
de derecho pblico y patrimonio propio, pero todo ello en el marco de una dbil
presencia social.
3. Los nudos gordianos que limitan el desarrollo del movimiento social
Sobre movimientos sociales hay una vasta literatura especializada, mi foco sigue
la dialctica centralismo/descentralizacin. Sin pretensin alguna, propongo seis
factores que en mi opinin son altamente limitantes del desarrollo de una fuerte
sociedad civil descentralizada. Algunos de estos factores se encuentran radicados
en la estructura misma del sistema poltico, pero otros son inherentes a los comportamientos transmitidos por generaciones en la sociedad civil.
3.1. La rigidez de la representacin
Durante los 200 aos de historia patria los representantes han congelado al
sujeto primero del poder poltico, la sociedad civil. Slo se la consulta para la
importante misin de elegir a los representantes; sin perjuicio que el Cdigo
Poltico contempla los plebiscitos y consultas no vinculantes para los municipios,
la cobertura de este mecanismo es muy restringido.217 Excepcin hecha del histrico plebiscito del 5 de octubre de 1988, en el la sociedad civil defini la vuelta
a la democracia, no hay nada comparable con la democracia de los suizos, cuyos
postulados comienzan a extenderse en el concierto de las naciones.
Esta falencia de vasos comunicantes abre una brecha entre los representantes
y los representados que muy bien se puede cubrir con la participacin de la so217 Ver en relacin con las municipalidades el artculo 118 inciso quinto en la Constitucin Poltica de
la Repblica. En tanto respecto de las reformas constitucionales vase artculos 128 y 129.
93
ciedad civil.218 El efecto de esta rigidez institucional provoca en la sociedad, por

una parte, una cultura perniciosa de desafeccin por la accin pblica; y por la
otra, una cultura de la delegacin de su responsabilidad en las obligaciones que
le cabe como titular del poder poltico en la construccin del bien comn y la
promocin del ideal de justicia.
3.2. Interdiccin de la sociedad civil
La arquitectura institucional atribuye el monopolio de la iniciativa pblica
en las autoridades uninominales del Estado. Conformemente, el Presidente de la
Repblica, los Intendentes, Gobernadores y Alcaldes, son principalmente quienes
tienen la exclusividad de las iniciativas. Cierto es que por excepcin, el Congreso
tiene un espacio de maniobra a travs de las mociones, pero nada la sociedad civil.
Se ha vivido en la idea que la sociedad est interdicta, con una incapacidad para
proponer asuntos que atiendan a su propio bien comn.
El 2007, la Presidente Bachelet present un proyecto de reforma constitucional
que incorporaba la iniciativa de ley de los ciudadanos. A tres aos de su tramitacin, sigue en la Cmara de origen en el primer trmite constitucional, a pesar
que sobre el punto, el mismo mensaje entrega una relacin de 10 proyectos de la
misma ndole presentados por los parlamentarios de distintos signos ideolgicos,
incluso mociones transversales, pero no hay avances ni urgencia del Ejecutivo al
respecto.219 Han pasado generaciones de chilenos que teniendo capacidades para
ofrecer soluciones, han sido asfixiados por el sistema poltico, que no ha permitido
lo ms positivo que podramos esperar de la sociedad civil: su aporte creativo en
la construccin comunitaria del pas. Por cierto, una sociedad que se ha estructurado sobre la exclusin de la iniciativa de la base social acumula una impotencia,
desazn y desapego por las instituciones y las autoridades polticas.
3.3. Rol nacional y regional de los partidos polticos
Para Easton, los integradores de demandas por excelencia son los partidos polticos. En Chile como en otras latitudes los partidos son nexos entre la sociedad
218 El
30 de noviembre de 2010 se ha finalizado la tramitacin en el Congreso Nacional de la llamada

Ley de Participacin Ciudadana, registrada en Boletn N 3562-06. Tambin, ver Decreto N 474 Exento,
publ. el 26-05-2009, que aprueba Norma general de Participacin.
219
N Boletn: 5221-07:Reforma constitucional que incorpora la iniciativa ciudadana de ley. Fecha

de Ingreso: martes 31 de julio, 2007. Cmara de Diputados Urgencia actual. Primer informe de Comisin
de Constitucin, Legislacin y Justicia. Ver en la parte Fundamentos, los antecedentes sobre experiencias
comparadas.
94
Manuel Tobar Leiva
civil y el Estado, canalizando las demandas de la sociedad y ofreciendo soluciones

a los problemas que las aquejan.
En el ao 1991, la democratizacin municipal y la descentralizacin regional se
originan en el mundo de los partidos con expresin parlamentaria, por iniciativa
del Presidente Aylwin. En esa oportunidad, se arriba a un acuerdo poltico sin
mediar participacin protagnica alguna de la sociedad civil en lo que concierne
a los gobiernos regionales, salvo, de la elite regionalista.
La experiencia es que en la generalidad de los partidos que actan en comunas,
provincias y regiones privilegian un rol electoral. Los Alcaldes, concejales y consejeros regionales no tienen en sus partidos referentes que apoyen intelectualmente la
gestin descentralizada. Los partidos subnacionales se consagran primordialmente
a mantener la estructura partidaria en pie, con el objetivo de que cooperen con
la competencia electoral. Del tal suerte que se puede afirmar que los partidos
subnacionales no juegan protagnicamente el rol de canalizacin de demandas y
oferta de programas regionales y comunales en su respectiva comunidad.220 Ello
dificulta el espacio de reflexin y debate ante la sociedad regional sobre los temas
locales. En general, los polticos locales hablan de los temas nacionales, porque
entre otras razones es precaria la cultura de la descentralizacin y el desarrollo
regional y local
3.4. Centralismo de las organizaciones sociales
Al centralismo de los partidos le sigue el centralismo de las grandes organizaciones de representacin de intereses sectoriales que tienen influencia en el
escenario poltico nacional.221 La Confederacin de la Produccin y del Comercio, la Confederacin del Comercio Detallista y Turismo de Chile, la Cmara
de Comercio, la Cmara Chilena de la Construccin y la Sociedad de Fomento
Fabril, SOFOFA, son todas organizaciones que tienen sus instancias resolutivas
con asiento en la capital y no siempre todas llegan a extenderse a travs del pas.222
No obstante, estas organizaciones empresariales tienen un compromiso en favor
de la regionalizacin, incluso forman parte del Consejo Nacional por la Regionalizacin y Descentralizacin de Chile, CONAREDE. Igualmente, es notaria su
activa participacin en las instancias que se han creado para la elaboracin de las
220 En la Regin de Valparaso un esfuerzo en ese sentido lo hizo en su poca la Democracia Cristiana
siendo presidente don Alex Avsolomovich. Pero la experiencia fue discontinuada.
221 Andrs
Allamand, Los poderes fcticos.
222 Destaca
entre ellas el espritu regionalista de la Confederacin del Comercio Detallista dirigida por
Rafael Cumsille, y el ex consejero regional de Valparaso, scar Bruna Malbrn.
95
estrategias regionales de desarrollo, en las agencias productivas de desarrollo y en

las corporaciones que la Ley Regional ha concebido.
Otra institucin significativa es la Central Unitaria de Trabajadores, extendida
hasta el nivel provincial, que no est ligada a los temas de la descentralizacin, y
la Confederacin de Uniones Comunales de Vecinos de Chile, CONFUCH. Sin
embargo, esta organizacin no tiene ninguna relacin orgnica con el CONAREDE, pese a ser la estructura vecinal, la expresin ms bsica de la territorialidad
de la comuna.223
3.5. La socializacin centralista de los medios de comunicacin
La cultura centralista de la sociedad chilena es reforzada por los medios de
comunicacin social, a travs de los contenidos que se entregan y el nivel de
concentracin econmica que acusan estos medios. En relacin a los contenidos,
los temas regionales no tienen ninguna relevancia para la prensa nacional, para
ella es ms importante mostrar los tacos que se producen en la capital por la
congestin vehicular, que las noticias de las regiones de Chile. Pero ciertamente
les interesan los asuntos anormales que ocurren en las regiones, los accidentes
automovilsticos, alguna corruptela en las municipalidades o gobiernos regionales, el hospital fantasma de Talca, etc. Mientras, los hechos positivos no suelen ser
noticias, configurndose as un desequilibrio a tratamiento, proyectndose una
imagen descompensada de la vida nacional que sirve al propsito del peoplemeter, pero que no es representativa de la realidad.224
Los efectos son muy perjudiciales en el nimo de las comunidades, pues entre
la farndula y la violencia, los medios plagan artificialmente el espacio pblico
de enajenacin y conflicto. Si a ello se le suma la moda del periodismo de tratar
en forma disminuida a la clase poltica, se comprende que cunda un aire de descrdito de lo pblico, de relativismo y nihilismo, internalizando una mentalidad
223 El Mercurio, Cuerpo C, edicin del 29 de septiembre 2001. Patricio Aylwin, Presidente de la DC
se muestra partidario a reforzar el papel de las juntas de vecinos: Soy partidario de fortalecerlas para hacer
ms efectiva la participacin en todos los planos y una mayor democracia en la vida poltica y administrativa
del pas.
224 Es el nombre del dispositivo electrnico que se instala en cada uno de los hogares seleccionados como
parte de la muestra. Este microcomputador tiene la capacidad de registrar automticamente en su memoria
el momento en que se enciende el televisor y el canal sintonizado, adems de registrar a las personas que
se encuentran viendo la televisin. Mide minuto a minuto: Encendido de la televisin, seleccin de canal,
tiempo de permanencia en un canal, cambios de canal y personas que ven la televisin.
96
Manuel Tobar Leiva
de escepticismo e incredulidad.225 No rinde el rating al mostrar a hroes civiles

y/o vidas ejemplares, buenas prcticas sociales, educacin cvica y cultura?226 En
cambio, se ha propiciado lo que se llama farndula, favoreciendo as el peor y
ms antivalrico programa de TV, pero que aporta rating. Quin responde por
este perjuicio al bien comn?227
Es preocupante, al mismo tiempo, la concentracin de los medios de comunicacin en unos pocos propietarios que manejan esos negocios desde la capital.228
La accin concentradora conlleva el cierre, la quiebra o la venta de los medios de
comunicacin en regiones. Esta deriva centralista de los medios de comunicacin
social debilita el fortalecimiento de la regionalizacin establecido en el inciso 2
del artculo 3 de la ley fundamental. Los medios regionales son imprescindibles
en un concepto de democracia participativa regional y descentralizada. Abrir espacios de reflexin y debate sobre la realidad regional, promover las identidades
regionales y locales, y cultivar la formacin cvica de la sociedad civil regional
son tareas ineludibles para los medios regionales. Al contrario, de la mala prensa
nacional estos medios pueden contribuir a la movilizacin de la comunidad en
pro del desarrollo regional.229
3.6. La ausencia de formacin cvica conspira contra la demanda regional
Los impactos de esta distorsin de la realidad son absorbidos sin mayor cuestionamiento por la audiencia de los medios. Esta falta de juicio crtico revela otra
de las carencias manifiestas de la sociedad: La generalizada falta de formacin
cvica de los ciudadanos. Esta debilidad es el taln de Aquiles de nuestro sistema
democrtico.230 En esta materia, se impone un acuerdo nacional que permita la
formacin cvica de los ciudadanos que lo requieran y que sea un ramo incor225 Corriente
que tiene como fundadora a la directora del Diario L Express, Franoise Giroud, fallecida
en 2003. Entre su obra figura La Comdie du Pouvoir, edicin Librairie Gnrale Franaise; y B.H Levy, en
el Testamento de Dios, Edicin Grasset, Pars, 1979.
226 La
cifra de rating representa el porcentaje de hogares o individuos en el caso de rating personas, del
universo objetivo, que estn viendo un programa de televisin en un momento determinado.
227 Ver Giovanni Sartori, El Homo Videns. La sociedad teledirigida, Taurus, 1998. La televisin puede
mentir y falsear la verdad, exactamente igual que cualquier otro instrumento de comunicacin. La diferencia es
que la fuerza de la veracidad inherente a la imagen hace la mentira ms eficaz y, por tanto, ms peligrosa.
228 Ver Mara Olivia Mnckeberg, Magnates de la prensa y la concentracin de los medios de comunicacin
en Chile, Edit. Random House Mondadori, Sello Debate, 2009.
229 Diego
Benavente Milln, Descentralizacin. La revolucin Olvidada, Editorial UC, Temuco, 2007,

Cultura y medios, pp.155-199.
230 Vase el tema en Sofa Correa y Pablo Ruiz-Tagle, Ciudadanos en democracia: Fundamentos del
sistema poltico chileno, Edit. Random House Mondadori, 2010.
97
porado en la malla curricular de estudiantes de la enseanza media, tcnica y

universitaria, en vez de buscar anular horas consagradas a la historia y geografa,
como se propusiera hace poco tiempo. Especialmente en las regiones, la promocin de una cultura cvica debiera ser la oportunidad para que la ciudadana se
entere, informe y estudie la institucionalidad descentralizada y desconcentrada en
su regin, sus funciones y quehacer, la prestacin de los servicios que se realizan,
etc. Las regiones deben tomar la iniciativa a este respecto, por ejemplo, a travs
de convenios de programacin que impulsen un plan de educacin cvica regional con el financiamiento de todos los gobiernos regionales en conjunto con el
Ministerio de Educacin.
La ruptura de una sociedad centralista podra ocurrir por la socializacin de una
contracultura de la descentralizacin y el desarrollo regional en la comunidad
regional.231 Los aspectos que supone esta opcin son mltiples: redescubrir la heterogeneidad de la regin, integrar a la poblacin, potenciar el capital humano, sus
mitos y su historia local, as como, generar un clima de autoestima y confianza en
el porvenir, propiciar la educacin cvica y comunicar los valores de la cooperacin
y el bien comn regional, en suma cultivar la identidad regional.
4. La descentralizacin se origina en los representantes
No obstante el carcter centrfugo del binomio Estado Unitario-Rgimen
Presidencial en Chile, la descentralizacin ha venido desde arriba. Ha sido la clase
poltica la impulsora de este proceso, anticipndose y aproximando el poder hacia
los ciudadanos, lo que no quita que el impulso en parte proceda de la influencia
del Banco Mundial y ahora ltimo de la incorporacin de Chile a la OCDE.232
Esta situacin es la que hace sostener a muchos expertos que este proceso no
es sostenible sin que haya en un momento determinado una convergencia de aspiraciones y responsabilidades entre la comunidad y la superestructura233. Otros
autores apuestan a que la sociedad civil moldeada por el Estado, seguir igual
231 Roger Grard Schwartzenberg, Sociologie politique, Editions Montechrestien, 1977. La contracultura
es un movimiento que pretende establecer una nueva cultura desplazando la hegemnica. El autor propone
varias caractersticas, entre ellas se identifica la idea de una sociedad pluralista en la que no se imponga un
modelo nico de cultura, de comportamiento, sino se admita el derecho a la diferencia, la diversidad de
conductas y prcticas. Diversidad de las identidades nacionales y regionales en una sociedad que admita la
heterogeneidad de las sub-culturas, p. 429.
232 Ver
Captulo primero de la Parte I de este Tomo, y las recomendaciones del Estudios Territoriales de
la OCDE de 2009.
233 Eugenio Ortega, Descentralizacin, regionalizacin y concentracin: clarificaciones necesarias, ob.
cit., p. 70.
98
Manuel Tobar Leiva
metamorfosis, transformando, su atributo centralista en descentralizado, habra

una especie de encasillamiento de la participacin.234
El profesor belga Andr Frognier sugiere la hiptesis que el ciudadano no
es actor del sistema poltico ms que cuando hay una serie de cambios rpidos
que le dan el sentimiento de tener ms importancia que antes235. Ha habido un
punto de inflexin en la estructura del Estado con la creacin de los gobiernos
regionales. Sin duda ese es un cambio, pero que el ciudadano sienta que con
l tiene ms importancia que antes es relativo. Es difcil tener ese sentimiento
cuando esa instancia no se acopla con la sociedad civil, ni siquiera para cumplir
la ms bsica conexin en la democracia representativa: las elecciones de sus
representantes regionales.
La tesis del encasillamiento tiene fundamentos histricos, pero las seales son
difusas, por ejemplo la mayora de los partidos se organiza en regiones sobre la base
electoral parlamentaria, siguiendo la ruta del Poder Legislativo, en circunstancias
que los gobiernos regionales tienen por base la divisin poltica administrativa en
regiones. Seguir la ruta de la descentralizacin regional sera organizar potentes
partidos regionales, que hagan poltica regional y tengan como punto de referencia
a los gobiernos regionales o en su defecto, los mismos partidos nacionales pero
fuertemente descentralizados a nivel regional. En la realidad, los Partidos a nivel
central son los que conducen poltica e ideolgicamente esos conglomerados,
por lo que los temas de la descentralizacin y regionalizacin son reflexionados
y elaborados por las comisiones tcnicas o por sus centros de Estudios a nivel
nacional, sin la participacin de las regiones.
Por ello importa saber en qu estn los representantes a nivel nacional en
relacin con la descentralizacin. Brevemente aludir a un seminario organizado
por el ILPES CEPAL con los think tanks de los partidos polticos, que nunca
fue publicado. En ese encuentro me centrar en dos variables que se encuentran
plenamente vigentes: La eleccin de las autoridades regionales y la autonoma
financiera, regional, puesto que ellas, como se ha manifestado, cierran el ciclo de
la descentralizacin administrativa.
En materia de democratizacin del nivel regional, el tema recurrente es el
mecanismo de generacin de las autoridades administrativas y de representacin
social y la pertinencia o no del doble rol del Intendente Regional. En cuanto al
primer aspecto, los partidos polticos de la Concertacin respaldan la idea de la
generacin de los Consejeros Regionales mediante eleccin popular directa. Del
234 Eduardo
235 Andr
Palma, Descentralizacin Poltica en Chile, ICHEH, p. 32.
P. Frognier, Politique Compares. Syllabus, Diffusion universitaire, CIACO, UCL, 1988.
99
mismo modo, se plantea la creacin del cargo de Presidente del GORE y su generacin democrtica directa o al menos indirectamente. Especial nfasis en estas
propuestas hace el PPD y el PDC. Con relacin al segundo aspecto, este ltimo
partido plantea el concepto de Administracin Regional Dual, como una forma de
resaltar la idea de separar la subfuncin de gobierno de la administracin regional,
la que debera democratizarse, eligiendo a sus autoridades, pero manteniendo al
Intendente en las funciones de gobierno. En este sentido, el PPD sostiene similar
planteamiento, profundizando la idea del mecanismo de eleccin directa por
voto popular de las autoridades regionales, encabezadas por un Presidente de la
administracin regional.
Para los partidos polticos que conforman la coalicin Alianza por Chile, en
trminos generales, el actual esquema de autoridades regionales debe ser mantenido
en el aspecto relacionado con la dualidad de poderes o representaciones que tiene
el Intendente Regional, representante del Presidente de la Repblica y mxima
autoridad del Gobierno Regional. El matiz est dado por RN que promueve la
eleccin popular de los consejeros regionales, acercando posiciones en este sentido
con los partidos de la Concertacin. En el prximo captulo, examinaremos cmo
estas ideas toman fuerza normativa, despejndose el tema de la eleccin de los
consejeros regionales, pero quedando pendiente el debate sobre la eleccin del
ejecutivo de la administracin regional.
En cuanto a la descentralizacin fiscal, los partidos polticos de la Concertacin,
en particular el PDC y el PPD, proponen la dictacin de una Ley de Rentas
Regionales. Esto se relaciona con la idea de generar mayores recursos propios para
las regiones y as definir un patrimonio propio, ya sea mediante la transferencia
de inmuebles fiscales y otros espacios pblicos, o tambin mediante la posibilidad que las administraciones regionales y locales se endeuden. Por otro lado, el
PPD enfatiza la necesidad que dentro este proceso se asegure una mejor forma de
participacin de la ciudadana en la toma de decisiones acerca de la inversin de
los recursos pblicos y el control de la gestin.
Los partidos polticos de la Alianza por Chile plantean la necesidad de
modificar el actual FNDR reorientndolo y fortalecindolo en funcin de los
requerimientos de las administraciones regionales y comunales. En tal sentido,
la UDI propone el traspaso de los recursos asignados mediante las modalidades
de inversin IRAL e ISAR a la administracin local, y RN impulsa la creacin
de un Fondo Comn Regional. Por otro lado, ambos partidos coinciden en el
fortalecimiento e incentivo a la migracin de las empresas a regiones como
mecanismo dinamizador de las economas territoriales. Por ltimo, RN coincide con las propuestas de la Concertacin en cuanto a la idea de autorizar el
100
Manuel Tobar Leiva
endeudamiento de las administraciones regionales con el objetivo de generar

un patrimonio regional propio, as como tambin las transferencias de bienes
inmuebles fiscales a los GORE.236
5. El Movimiento regionalista y descentralizador en Chile
5.1. El movimiento municipalista y provincialista
Los historiadores Julio Pinto y Gabriel Salazar han aseverado que los movimientos municipalistas no acumularon su memoria histrica. De congreso en
congreso, siempre el ltimo fue el primero. En cuanto a nosotros, al hablar de
movimiento descentralizador no olvidaremos que en el pas el primer defensor de
la descentralizacin fue el movimiento municipalista, que registr sus demandas
en los congresos que agrupaban a alcaldes y regidores. De ah resultaron: la Junta
de la reforma municipal de 1908; el Consejo Permanente del Gobierno Local de
1914; La Unin Nacional de Municipios de 1938 y la Confederacin Nacional
de Municipalidades de 1951, todas estas orgnicas fueron predecesoras de la
Asociacin Chilena de Municipalidades de nuestra poca.237 Tampoco pueden
olvidarse las Asambleas Nacionales de centros para el progreso de las Provincias,
de la dcada de los aos 40. La ms importante se celebr en Valparaso durante
el mes de septiembre de 1946; la segunda, en Concepcin, en enero de 1948. En
Valparaso se postul, la necesidad urgente de descentralizar orgnicamente la
administracin pblica que las divisiones territoriales tengan una base geogrfica
con extensin de riquezas suficientes que la divisin que se establezca para los
fines de la administracin debe estar regida por un organismo autnticamente
regional y que sea genuinamente representativo de la zona.238
5.2. El movimiento regionalista: Tres pocas
En el mbito regional distingo tres pocas: 1. El regionalismo econmico de
la Repblica Presidencial, en el que se destaca una elite de expertos chilenos y
extranjeros como Walter Sthr,239 John Friedmann, Jaime Ahumada, Eduardo
236 El
Resumen de este seminario fue redactado por el profesor Luis Lira, en ese entonces investigador
del ILPES CEPAL.
237 Ver Gabriel Salazar y Julio Pinto, Historia contempornea de Chile I, Ediciones LOM, 1999, Captulo
IV Comunidad, gobierno local, participacin, pp.263-311.
238 Sergio Carrasco, Iniciativas sobre descentralizacin y regionalizacin durante el perodo de vigencia
de la Constitucin Poltica de 1925, Revista Chilena de Derecho, Vol. 24, N 2, 1997, p. 327
239 En el libro Pensando a Chile desde sus regiones, Sergio Boisier rinde homenaje a Walter Sthr en su
artculo: El retorno del actor territorial a su nuevo escenario, p. 19.
101
Garca DAcua, Sergio Jara Duhalde, Manuel Achurra, Gabriel Pumarino,

Guido Miranda, Sergio Boisier, Esteban Soms, Bernardino Sanhueza, Eduardo
Palma, Juan Cavada, entre otros destacados especialistas del mbito territorial,
en general ligados a ODEPLAN. 2. El Regionalismo desconcentrador, que surge
en el marco del rgimen militar. En la Regin del Biobo nace la Corporacin
para la Regionalizacin del Bo Bo, CORBIBIO, la que luego dio paso a CORCHILE bajo el liderazgo de Claudio Lapostol. Creada en Concepcin en 1984
en las primeras jornadas nacionales de regionalizacin, estuvo integrada por las
universidades regionales y las corporaciones de Chile.240 3. El regionalismo en
democracia, poca en que germinan la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales, la Asociacin Chilena de Municipalidades, la Bancada parlamentaria
regional. Todas estas organizaciones, ms otras que proceden del sector privado,
se agruparn en el Consejo Nacional por la Regionalizacin y Descentralizacin
de Chile, en adelante CONAREDE, a partir de mayo de 1998.241
A. El regionalismo en democracia: Actores
En efecto, el CONAREDE, integrado inicialmente por Asociacin Nacional
de Consejeros Regionales, CORCHILE; la Agrupacin de las 20 Universidades
Regionales integrantes del Consejo de Rectores, AUR; la Asociacin Chilena de
Municipalidades; la Confederacin de la Produccin y del Comercio; la Confederacin del Comercio Detallista y Turismo de Chile; la Cmara de Comercio
y la Cmara Chilena de la Construccin, adems de la Bancada de Senadores y
Diputados Regionalistas, incorpor ms adelante la Sociedad de Fomento Fabril,
SOFOFA, y a representantes de los medios de comunicacin regionales.
B. Primera Cumbre de las Regiones 1998
La principal actividad inicial desarrollada por l fue la realizacin de la I Cumbre
de las Regiones, en Via del Mar y Valparaso en octubre 1998, con participacin
de ms de 600 personalidades de todas las regiones de Chile y de todos los sectores,
cada uno de los cuales suscribi un compromiso programtico solemne con el
proceso de regionalizacin, que luego dio origen al libro titulado Todo Chile es
Chile. En el acto inaugural, el entonces Presidente de la Repblica, Eduardo Frei
240 Cumbre de las regiones. Todo Chile es Chile, Editor Hernn lvez, 1998, pp.22-25. Ver tambin en
Hernn lvez, Centralismo y desarrollo regional en Chile, Captulo cuatro, Las catorce jornadas nacionales
organizadas por CORCHILE, 1984-1997.
241
La iniciativa fundacional del CONAREDE se debe a: Claudio Lapostol, Vctor Barrueto, Carlos
Cantero, Rodrigo Gonzlez, Heinrich Von Baer, Hernn lves, Mario Ros, Ariel Ulloa, Guillermo Crespo,
Diego Benavente, Antonio Horvath y Manuel Tobar, entre otros.
102
Manuel Tobar Leiva
Ruiz-Tagle, reconoci en su discurso que el CONAREDE era la organizacin

plural y calificada de la sociedad civil chilena en materia de descentralizacin y
desarrollo regional.242
Despus de la cumbre regional, el CONAREDE estableci un trabajo colaborativo con la SUBDERE, que culmin en un convenio para la realizacin conjunta
de 15 Talleres Regionales en los que se enriquecieron las propuestas de regionalizacin del Gobierno, que se debatieron en el Congreso de la Descentralizacin,
de Concepcin, y que fueron plasmadas en el libro: El Chile Descentralizado
que queremos.243
Para asegurar el necesario respaldo legislativo a las reformas planteadas, CONAREDE impuls la primera versin de la iniciativa ciudadana Yo Voto por las
Regiones, logrando que el 100% de los Senadores y el 82% de los Diputados
elegidos en Regiones suscribieran un compromiso formal con un Declogo de
Reformas de Regionalizacin, que se redact sobre la base de las definiciones de
la I Cumbre realizada en Valparaso y del Congreso de la Descentralizacin en
Concepcin.
El Declogo contena los siguientes puntos: 1. Eleccin Directa de Autoridades del Gobierno Regional: Consejeros Regionales y Presidente del Gobierno
Regional. 2. Transferencia de servicios pblicos y fondos de desarrollo a los Gobiernos Regionales y Municipios. 3. Ley de Rentas Regionales y Fortalecimiento
del Patrimonio del Gobierno Regional. 4. Incentivos al Desarrollo de las Regiones
(salud, educacin, vivienda, infraestructura, fomento productivo, etc.). 5. Desincentivos al crecimiento inorgnico de la Capital. 6. Potenciacin del Capital Humano Regional. 7. Fortalecimiento de las Universidades Regionales y de la capacidad
cientfica y tecnolgica descentralizada. 8. Promocin de las identidades, la cultura
y los valores regionales. 9. Apoyo a los medios de comunicacin regionales. 10.
Evaluacin del impacto regional de los proyectos de ley y de inversin.
El Declogo y el proceso llevado adelante, dirigido especialmente a incidir en
las reformas constitucionales y legales, fracas, pues el gobierno del Presidente
Frei, por diversas razones que ahondaremos ms adelante, no envi al Congreso
Nacional la correspondiente reforma constitucional, ni tampoco la modificacin
a la LOCGAR N 19.175, que pudieran concretarlo.
242 Cumbre
de las regiones, ob. cit., p. 89.
243 Memoria
de la descentralizacin: 2000-2006, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo.

SUBDERE, p. 23. Ver tambin: Congreso de la Descentralizacin. Culminacin de un proceso participativo.
Regin del Biobo 7 y 8 de junio de 2001, Edicin LOM, Discurso de Francisco Vidal, Subsecretario de
Desarrollo Regional, pp.19-23.
103
El CONAREDE sigui promoviendo la regionalizacin con el liderazgo de

H. Von Baer, a la sazn rector de la Universidad de la Frontera y Presidente de las
Universidades regionales. El ao 2004 se actualizaron las 10 Reformas Estratgicas de Regionalizacin, que a diferencia de la versin anterior, se materializo en
una seleccin de las medidas especficas requeridas en cada caso para su puesta en
prctica. Todo este proceso cont con la colaboracin de destacados especialistas
en las diferentes materias, vinculados a diversas universidades regionales.244
Durante el ao 2005 se realiz la segunda versin de iniciativa ciudadana del
CONAREDE Yo Voto por las Regiones, que a diferencia de la eleccin parlamentaria del ao 1998, en esta oportunidad tambin estuvo dirigida a los cuatro
candidatos a la Presidencia de la Repblica. El Declogo actualizado con las 10
Reformas Estratgicas de Regionalizacin, que comprometieron los candidatos
parlamentarios y presidenciales planteaba:
1. Eleccin directa de Gobierno Regional: Presidente del Ejecutivo Regional
(Intendente) y Consejeros Regionales245, asegurando su legitimacin ciudadana,
capacidad de gestin estratgica y estabilidad, con mantencin de la esencia del
Estado Unitario.246
2. Incentivos a la inversin regional en educacin, salud, vivienda, empleo,
desarrollo productivo, ciencia, tecnologa y cultura, compartidos con actores
pblicos y privados. Ley de Rentas Regionales; Presupuesto Regionalizado; Descentralizacin fiscal (capacidad de comunas y regiones de crear impuestos propios,
dentro de marco acotado de tributacin).
3. Reconocimiento de la diversidad de los territorios como la principal riqueza
y potencial para el desarrollo integral de Chile y su competitividad global, potenciando las expresiones histricas, culturales y de identidad ms singulares, creando
instrumentos diferenciados de fomento, fortaleciendo los medios de comunicacin
locales y regionales.
244 Propuesta CONAREDE de 10 Reformas Regionales, actualizada a noviembre 2004, elaborada participativamente en base a aportes institucionales y personales de: I Cumbre de las Regiones CONAREDE
(Valparaso-Via, 1998); programas de candidatos Ricardo Lagos y Joaqun Lavn (1999); 15 Talleres Regionales SUBDERE-CONAREDE (2000); Declogo de Reformas Regionales de campaa CONAREDE Yo
voto por las Regiones(2001); propuestas de asesor CONAREDE Jos balos (2003); Equipos de Tarea y
Paneles de la Red Sinergi@Regional (2003-2004); aportes de abogados Juan Carlos Ferrada y Sergio Nez
(2004); encuestas y taller del programa Regin Activa de GTZ (2004).
245 Esta importante reforma poltica ya formaba parte de los anteriores programas presidenciales de
Ricardo Lagos y Joaqun Lavn (eleccin 1999).
246 Juan Carlos Ferrada, Estado Unitario y Descentralizacin, 2004, Profesor de Derecho Administrativo,
Universidad Austral; demuestra que la eleccin directa de las autoridades regionales no pone en cuestin el
carcter unitario del Estado, sino que, al contrario, refuerza la legitimidad de ste.
104
Manuel Tobar Leiva
4. Flexibilizacin de la institucionalidad pblica: introducir criterios de diferenciacin territorial en la institucionalidad del Estado, sus polticas e instrumentos;
flexibilizar su divisin poltico-administrativa (permitiendo la creacin de macroregiones, nuevas regiones, nuevos municipios y territorios especiales).
5. Fortalecimiento de los Municipios: modernizar y flexibilizar normativa; profundizar autonoma competencial y financiera; eliminar duplicidades y triplicidades
de competencias entre el nivel local, regional y nacional; asignar recursos proporcionales a sus responsabilidades; ampliar el Fondo Comn Municipal; flexibilizar
las plantas municipales y el rgimen de remuneraciones de los funcionarios.
6. Creacin de servicios pblicos y fondos de dependencia regional, traspasando
a los Gobiernos Regionales la capacidad de articular territorialmente sus principales
recursos y decisiones y estableciendo sistemas de gestin e informacin en lnea
y transparentes, de acceso directo a la ciudadana.
7. Ampliacin de Infraestructura y conectividad regional, re-priorizando los
megaproyectos del Bicentenario en 70% a favor de las regiones para ampliar la
capacidad productiva, exportadora y social de las comunas y regiones y la igualdad
de oportunidades de sus habitantes.
8. Fortalecimiento del capital humano, conocimiento y competitividad territorial, creando incentivos para profesionales que ejercen en regiones y fortaleciendo los Centros y Fondos Regionales de Innovacin Cientfica, Tecnolgica
y Productiva.
9. Calidad de vida y gobernabilidad para los habitantes de Santiago, desincentivando su expansin urbana y poblacional y creando Gobiernos Metropolitanos
(Santiago, Valparaso, Concepcin).
10. Participacin ciudadana efectiva en decisiones de inters local y regional:
instituir la evaluacin del impacto regional de los proyectos de ley e inversin, la
iniciativa de ley de la ciudadana y su derecho de acceder al Tribunal Constitucional; aprobar la Ley de Participacin Ciudadana con instrumentos vinculantes
de consulta; aplicar indicadores de descentralizacin y de participacin ciudadana
en decisiones locales y regionales; establecer la obligacin de los candidatos a cargos ejecutivos de los gobiernos locales y regionales a formalizar su programa y la
facultad de revocar su mandato en caso de manifiesto incumplimiento.
C. Segunda Cumbre de las Regiones
El 2007, el CONAREDE, apoyado por el Centro de Estudios Regionales de
Valparaso, organiza la II Cumbre de las Regiones. En la ceremonia inaugural,
realizada en el Saln de Honor del Congreso Nacional de Valparaso asistieron
cerca de 800 personas, entre stas, las mximas autoridades de los tres poderes
105
del Estado: S.E. la Presidenta de la Repblica, Dra. Michelle Bachelet, los

Presidentes del Senado y de la Cmara de Diputados, Presidente de la Corte
Suprema, Senadores y Diputados de todos los partidos, Ministros de Estado,
Intendentes, representantes de las Fuerzas Armadas, Rectores de Universidades,
Alcaldes, Consejeros Regionales, Concejales, dirigentes de organizaciones nacionales y regionales empresariales, dirigentes de instituciones integrantes del
CONAREDE, acadmicos, estudiantes, dirigentes sindicales y representantes
de las ms diversas e importantes instituciones de la sociedad civil de todas las
regiones de Chile.
En esa ocasin, la Presidenta Bachelet firm ante la II Cumbre, el mensaje con
las indicaciones sustitutivas de las reformas constitucionales para elegir a los consejeros regionales y para promover el traspaso de competencias del poder central
hacia la administracin regional. El ao 2009 esa reforma se hizo realidad, despus
de un largo camino, iniciado con el proyecto de reforma presentado en la Cmara
de Diputados por el Presidente Ricardo Lagos el ao 2003. Se estaba cumpliendo
un ciclo que pudo haberse consumado antes, con la reforma constitucional de la ley
N 19.097 del Presidente Aylwin, pero, como veremos, no cont en el Congreso
con el acuerdo de la oposicin, y la democratizacin del nivel regional tuvo que
esperar una dcada ms.247
En las ltimas elecciones presidenciales del 2009, el CONAREDE repiti su
esquema con la campaa Yo voto por las regiones, al que fue suscrito por la
mayora de los candidatos a senadores y diputados, y por los candidatos presidenciales. El entonces candidato, Sebastin Piera, suscribi los compromisos, pero
del examen del programa de su candidatura se puede desprender que no fueron
incluidas la ley de rentas regionales, ni la eleccin del ejecutivo del gobierno regional, elementos de fundamental importancia para el avance del proceso regionalizador y el perfeccionamiento de la descentralizacin administrativa regional.
D. Desafos del movimiento regionalista
El programa de accin del CONAREDE ha consistido en legitimar la demanda
regional mediante la adhesin de la ciudadana al Declogo de las reformas regionales, a travs de una campaa ciudadana. En esa campaa se recoge especialmente
la adhesin de los candidatos que luego sern los representantes en el gobierno y en
el Parlamento. En una segunda fase, el CONAREDE potencia estos compromisos
247 El Proyecto de reforma constitucional del Presidente Aylwin contemplaba la eleccin directa de los
consejeros regionales. El tema lo trataremos en el Captulo primero de la tercera parte de este tomo.
106
Manuel Tobar Leiva
con la realizacin de las Cumbres Regionales, en las que adems de enriquecer los
contenidos de la demanda regional, se las notifica a las autoridades nacionales. En
una tercera fase, el CONAREDE participa junto al gobierno y al Parlamento en
mesas de dilogo para discutir la agenda temtica o los proyectos en elaboracin
o en trmite legislativo relativos a la regionalizacin.248
En ese formato no se observa el objetivo de masificar la organizacin, ni
tampoco actuar como movimiento, sino ms bien se ha optado por enlazar las
cpulas de los principales actores de la vida nacional en pro de la regionalizacin
con el fin de hacer presin en favor de las demandas regionalistas. Se ha formado
un estado mayor de la regionalizacin a nivel nacional, que no se replica a nivel
regional.249 Lo anterior no clausura el desarrollo de movimientos en las regiones,
que se organizan por cuestiones concretas, en la Regin de Valparaso, en la defensa de la localizacin del Congreso Nacional, en la Regin de Los Lagos por la
independencia de Valdivia, en la Regin de Coquimbo en contra la instalacin
de las termoelctricas en Punta de Choros, demanda con eco en Arica e Iquique,
y recientemente en el exitoso movimiento de la Regin de Magallanes frente al
alza del gas.
Por otra parte, el Declogo regionalista, en lo medular, parece tener la simpata
de vastos sectores. As lo demuestra una encuesta Adimark del ao 2009. En efecto,
a la pregunta si est de acuerdo con elegir a sus propias autoridades regionales, el
72% opina que s y el 8% est en contra. En seguida se pregunta si est de acuerdo con que puedan disponer de sus recursos con total independencia y manejar
su propio presupuesto, el 64% responde que s y el 15% rechaza esa posibilidad.
Oportuno es destacar que en las dos preguntas estn contenidos los dos elementos
que le faltan a las administraciones regionales para completar todos los requisitos
que se requieren para perfeccionar la descentralizacin administrativa regional.
El profesor Pantoja, en una visin ms global, observa que la movilizacin
social de los ltimos 10 aos ha dejado al descubierto una fosa entre el derecho
y los hechos sociales, afectando con esa brecha el equilibrio institucional y el
cumplimiento de las finalidades de bien pblico que han de satisfacerse por la
Administracin del Estado. Esas movilizaciones demandan la necesidad de
reconocer que se est ante un Cambio de poca, ms que en una poca de cambios, obligando, por consiguiente, a una profunda y madura reformulacin de
248 El CONAREDE ha presentado su agenda para el avance de la regionalizacin y descentralizacin al
gobierno de turno con el propsito de concertar especialmente con la SUBDERE los temas que el Gobierno
est en disposicin de desarrollar.
249 En este ltimo perodo sin embargo, CONAREDE se ha determinado a reproducir los CONAREDES
a nivel regional, as se cre el primero este ao 2010 en Valparaso.
107
las visiones de un Estado legislador y ejecutivo, de partidos polticos superestructurales y de ciudadanos con derecho a voto obligatorio o voluntario, para abrir
nuevos espacios a una sociedad contempornea que sincere responsablemente las
exigencias del mundo de hoy250.
En mi opinin, sin embargo, en esta temtica, el Declogo del CONAREDE es
funcional al modelo de descentralizacin administrativa establecido en el artculo
3 de la Ley Suprema. No es antisistmico, como podra ser la demanda de una
descentralizacin de funciones de gobierno, legislativas y constituyentes, lo cual
estara indicando que lo que se pretende en el fondo es arribar al Estado Federal.
No, los planteamientos estn en plena armona con la descentralizacin de la
subfuncin administrativa y la subfuncin fiscal autorizadas por nuestra Carta
Magna. Es decir, habra lo que llamo un encuadre de las demandas regionales con
el ordenamiento jurdico del pas.
Con todo, el lobby y las negociaciones tienen sus lmites como estrategia
para lograr la aprobacin de estas complejas reformas. Los actores principales,
el gobierno y los parlamentarios, tienen su dinmica propia, y el tema de la descentralizacin puede ser usado como comodn en acuerdos de otra naturaleza.
Recuerdo que en las reuniones con el Presidente Lagos en que se impuls la eleccin de los CORE, frente a la consulta sobre su voluntad para la democratizacin
del Ejecutivo regional, el Presidente sugera en cambio el tema del binominal.
En verdad, en definitiva, los acuerdos se adoptan entre los poderes pblicos sin
la participacin de la representacin de la sociedad civil. Los actores sociales no
controlan la variable decisoria.
Por ello, en lo que respecta al movimiento regionalista se observa que cumple con
casi todas los elementos que permiten influir eficazmente en los decidores: Capacidad
de concertacin; congruencia con el bien comn; alta calidad de la demanda; sintona
con el programa de gobierno, y encuadre con el ordenamiento jurdico del Estado.
Pero en el escenario nacional hay muchas demandas que cumplen con todas las
condiciones y entran en competencia unas con otras para integrar la agenda pblica.
Ahora, en el caso regional, observo el taln de Aquiles en uno de los factores que lo
hace determinante: el CONAREDE es cupular, como dira Maritain, es una vanguardia proftica de choque, faltndole el pueblo de respaldo. Es decir, una fuerza
social propia movilizada en torno a los objetivos descentralizadores y regionalistas,
una fuerza con capacidad de generar en el Estado la necesidad de profundizar la
democracia regional y local. He ah su desafo fundamental.
250 Vase: Rolando Pantoja Bauz, Derecho y Administracin del Estado, en Tratado de Derecho
Administrativo, Edicin Bicentenario, Abeledo Perrot, LegalPublishing, 2010, pp.347 a 360.
Segunda Parte
Historia del Centralismo Poltico, Econmico y
Territorial
Captulo Sexto
De la Colonia a la Independencia Continuidad o ruptura?
Sumario: 1. Introduccin al captulo. 2. La concentracin del poder: Absolutismo tradicional
e ilustrado: 2.1. El Rey en la cima de la organizacin piramidal. 2.2. Los rganos desconcentrados del Rey en la Colonia. 2.3. El influjo de 270 aos de historia colonial. 3. Valdivia y la
fundacin de Santiago: Centralizacin territorial. 4. La Colonia en sus aspectos econmicos y
sociales. 5. De la Independencia de Chile hasta la Constitucin de 1925: Unitaristas y Federalistas. 6. La integracin de las regiones: Centralismo territorial y econmico. 7. Continuidad
o cambio en el clivaje centralizacin/descentralizacin.
1. Introduccin
De las aproximaciones medioambientales externas e internas antes analizadas,
que rodean y en ciertas condiciones determinan la conformacin del subsistema
regional, nos trasladaremos a otra variable explicativa del proceso en comento:
la historia de las instituciones. En esta segunda parte intentaremos, basados en
historiadores de Chile, identificar los hitos y acontecimientos histricos relativos
al proceso de centralizacin y descentralizacin que han marcado a la sociedad. La
historiografa contribuye a este intento, aportando el material con el que ensayar
breve y sumariamente auscultar las caractersticas, hechos y personajes, que han
dejado una marca en relacin con este fenmeno poltico.
Examinaremos tres perodos en esta II parte del Tomo: a. De la Colonia a la
Independencia, hasta 1925, b. La Repblica Presidencial de 1925 a 1973, y c. El
rgimen militar, 1973 a 1989. Este captulo lo consagraremos a la Independencia
de Chile, su organizacin y consolidacin, pero previamente haremos un paso
por la Colonia.
En cada uno de estos captulos nos enfocaremos transversalmente a describir
selectivamente tres aspectos de este proceso que nos interesa destacar: 1. La concentracin poltica del poder, 2. El centralismo territorial, y 3. La concentracin
econmica y demogrfica.
2. La concentracin del poder: Absolutismo tradicional e ilustrado
En la Europa colonialista, el rey representaba al Estado. Clebre es la frase
pronunciada por Luis XIV, El Estado soy yo. Las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales, separadas en la doctrina de Montesquieu, las encarnaba el rey,
supremo soberano.
112
Manuel Tobar Leiva
Hasta el siglo XVIII, las monarquas haban justificado su existencia y su poder

mostrndose histricamente como el mejor sistema. Los reyes ejercan su soberana
por mediacin divina, lo que les otorgaba una slida base terica para la defensa
del absolutismo. Sin embargo, el poder absoluto del monarca contradeca los
postulados del derecho natural y aunque todava no se creyera en la necesidad de
leyes capaces de garantizar las libertades conforme al derecho natural, s pareci
imponerse la idea de que el rey tena legitimidad slo cuando gobernara buscando
el bien comn.
De ah, los partidarios del absolutismo tradicional harn de la soberana divina
la base legitimadora de su poder, mientras que los seguidores del absolutismo ilustrado concebirn al Rey como el eje rector del Estado, fundando sus prerrogativas
en la razn y en su especial disposicin para ponerse al servicio de los sbditos.251
Pero en ambos tipos de absolutismo no se reconocan lmites al poder real y la
ilustracin no consigui imponerlos. En cualquier caso, el bon vouloir sigui
ejercitndose hasta el motn de 1808.252
2.1. El Rey en la cima de la organizacin piramidal
El segundo elemento a ponderar es el proceso de transculturacin, de fuente
romana con que los colonizadores imponen su organizacin poltica. Su organizacin piramidal tena en la cima de la jerarqua poltico-administrativa al Rey,
quien para el caso de las colonias, era asesorado por el Consejo de Indias, organismo
creado en Sevilla en 1511, el cual tena funciones delegadas por el Rey en el mbito legislativo, encargndose de elaborar las ordenanzas y las reales cdulas, pero
tambin era Tribunal Supremo de Justicia y de Control de los actos administrativos
y de gobierno en las colonias.
De acuerdo con los principios mercantilistas imperantes en la poca, la riqueza
de las naciones se meda por la acumulacin de metales preciosos.253 Para estos
251 Jos Luis Gmez, profesor de la Universidad de La Rioja, en El Absolutismo regio en Espaa durante
la Ilustracin, p. 154, seala que habra que admitir que haba ilustrados y que el rey sin embargo no lo
fue.
252 Real gana es un dicho por el cual se quiere expresar que el rey tiene todo el derecho y no es capaz
de ser obligado por nadie o por nada para hacer cierta actividad. En 1808, cae Fernando VII tras el golpe
de Napolen Bonaparte.
253 Jaime Fuentealba, en su tesis para obtener el grado de licenciado en economa, observa que la actividad exportadora particularmente de metales preciosos y de algunos productos agrcolas, se orienta hacia
la metrpolis, la que a su vez abastece de diferentes artculos manufacturados a sus provincias perifricas. Se
establece entonces desde muy temprano los trminos desiguales de intercambio entre la pequea economa
abierta primario-exportadora de sus recursos naturales, y el pas grande que re-exporta mercancas con mayor
valor agregado, buscando, adems, tener un control monoplico sobre los mercados perifricos.
113
efectos, Espaa instituy la llamada Casa de Contratacin, encargada de llevar

a cabo la poltica de monopolio comercial de Espaa con las Indias. Entre sus
atribuciones estaban: Control del trfico comercial de flotas y galeones; Registro
de todos los que venan Amrica; Tribunal de comercio para arbitrar todos los
problemas de tipo econmico y comercial. Tanto el Consejo de Indias como la
Casa de Contratacin tenan su sede en la misma Espaa.
2.2. Los rganos desconcentrados del Rey en la colonia.
a. El virreinato fue la mxima expresin de la jerarqua territorial y administrativa que existi en las Indias y tena una jurisdiccin muy extensa. El virrey
era la superior autoridad existente, pero para administrar tan lejanas posesiones,
la desconcentraba en las Gobernaciones y Capitanas Generales. Chile se inclua
en el Virreinato del Per.
b. El Gobernador,254 dependiente del Virrey, era designado por el propio monarca o el mismo, y duraba entre cinco o seis aos en el ejercicio de su cargo. El
Gobernador era la ms alta autoridad en la administracin de las Gobernaciones,
que correspondan a territorios ya pacificados y tomaba el nombre de Capitn
General cuando ejerca su mando en los territorios no pacificados, Una de sus
funciones era la de presidir la Real Audiencia. Chile era en esa poca catalogado
de Capitana.
c. La Real Audiencia. Con anterioridad en 1565, se haba establecido la Real
Audiencia en Concepcin. Luego de la destruccin de esa provincia, se suprimi
y 10 aos ms tarde ser restablecida en la ciudad de Santiago. Era el mximo
tribunal de justicia civil y criminal; asimismo actuaba como organismo asesor
del gobernador. Estaba compuesto por varios oidores. Tanto los gobernadores
como los miembros de la Real Audiencia eran espaoles y gozaban de especial
consideracin.
e. Las ciudades y el Cabildo. El cabildo fue una de las primeras instituciones que
Espaa instal en Amrica. Dicha corporacin tiene su origen en los municipios
espaoles de la Edad Media, eran instituciones urbanas que existan en Castilla, las
cuales fueron cuna y defensa de las libertades populares.255 En cuanto los espaoles
fundaban una ciudad, se instauraba el Cabildo. Estas entidades representaban a
la comunidad y derivaban su nombramiento de aqulla, y caso nico no del
254 Hubo
255 Se
66 Gobernadores en el Chile Colonial.
seala que los antecedentes estn relacionados en la guerra de Espaa con los rabes, donde los
espacios y villas eran parte importante de la logstica, del reclutamiento, y reserva de soldados. Luego se
constituan para escuchar las demandas y cooptar a la ciudadana para sus objetivos blicos.
114
Manuel Tobar Leiva
rey. El Cabildo se ocupaba del gobierno y administracin de las ciudades y tena

jurisdiccin sobre todo su territorio.
En estas instituciones se concentr la aristocracia de cada reino americano,
privilegiado sector social que en aquellos aos era capaz de reflexin y accin
polticas.Ello explica que en los Cabildos surgieran los debates y acciones que
culminaran con la Independencia. El profesor Iribarren acota que Pedro de Valdivia form el 7 de marzo de 1541 el cabildo de la novsima ciudad de Santiago,
nombrando dos alcaldes, seis regidores y un procurador que se instalaron el 11
de marzo del mismo mes y ao.256 Sus funciones fueron en general las que tienen
los municipios actuales. Con esa base, el Cabildo de Santiago eligi gobernadores. Por ejemplo, design gobernador al mismo Pedro de Valdivia, hasta que Su
Majestad mandase otra cosa.
2.3. El influjo de 270 aos de historia colonial
1. Hago notar un dato que por obvio pasa desapercibido, y es el hecho que
esta estructura de poder se mantiene por 270 aos en la sociedad colonial.257
A lo menos representa a cinco generaciones de personas. En ese perodo reinaron ocho Reyes espaoles, a los cuales se agrega Jos Bonaparte entre 1808
y 1813. Hubo 66 gobernadores en el Chile Colonial. El monopolio poltico
era absoluto y por ende ese tiempo dejar una huella indeleble en la cultura
de los colonizados. Ese monopolio tiene, sin embargo, en el pueblo Mapuche,
un contradictor inesperado. Igualmente fue antisistmica la subcultura que
se gener en la frontera de la guerra; bandoleros y vagabundos, en busca de
sacar provecho de la conflagracin, creando inseguridad e inestabilidad en las
haciendas y villas coloniales.
Durante el siglo XVIII, la tendencia absolutista se acentu debido a la entrada en escena de la dinasta de los Borbones, que, procedente de Francia, aport
un sentido ms estricto del poder del rey y determin un mayor centralismo en la
administracin. El gobierno se gestion con sentido de eficacia, crendose las intendencias, que dividieron los territorios para un mejor control. Los intendentes
designados por el Rey, especialmente con funciones de Hacienda, para la gestin
de sus asuntos, se comunicaban directamente con los ministros de la Corona y
256 Juan
Antonio Iribarren, Historia General del Derecho, Editorial Nascimento, Santiago, 1938, p.
333.
257 Por contraste, el perodo de independencia recin cumplir 200 aos el ao 2010 del
bicentenario.
115
tenan el encargo de preocuparse del progreso de su jurisdiccin258, llevando en

1718, a la dictacin de la Ordenanza de Intendentes, texto normativo de 143
artculos. La primera Intendencia en Amrica se instala en La Habana en 1762.
La Ordenanza se fue adaptando, y en Chile rigi la de Ro de la Plata, reformada
en 1786. La primera Intendencia fue la de Chilo, adscrita directamente al Virreinato del Per; y un ao despus se constituyen las Intendencias de Santiago,
y Concepcin, con lo cual se comienza a perfilar la importancia institucional que
juega cada una de estas ciudades en el desarrollo de los acontecimientos. 259
2. Salazar y Pinto sugieren que el Estado Imperial Espaol se bas en la imposicin de la idea abstracta de unificacin en el origen divino del poder centralista
del monarca. Las tierras conquistadas eran donadas por la Santa Sede, por lo
que deban constituirse en unidad a perpetuidad por la voluntad del soberano.
Cualquier intento de divisin de esta unidad abstracta constitua un acto de
subversin contra la donacin de origen divino y el mandato del Seor. El bien
comn era dependiente del buen juicio del soberano, facultado para definir el
bien y el mal y aplicar premios y castigos. Esta idea legitimadora fue socializada
por la burocracia colonial, no sin articularla a una poltica concreta de proteccin
social que le permitiera tambin por otra va legitimarse en los estratos plebeyos
de las colonias americanas.260
3. Para el historiador Sergio Villalobos, el hecho que la ley se hiciera en Espa261
a y que all se resolviera todo lo relativo al gobierno y a la administracin de
las colonias, contribuy a crear una atmsfera de enajenacin poltica y administrativa entre los hispano criollos. El espacio de maniobra para intervenir en
los asuntos pblicos era muy estrecho, lo que trajo como consecuencia en los
crculos cultos una conciencia poltica adormecida y complaciente, funcional a
un poder que les guiaba desde lejos, con el prestigio que otorga la lejana, Todo
258 Ver Juan Antonio Iribarren, ob. cit., pp.350-351. En 1782 se dictaron las Ordenanzas de Intendentes del Ro de la Plata, 276 artculos, aplicadas en Chile en 1786.
259 Vicente Carvallo y Goyeneche, Descripcin Histrico Geografa del Reino de Chile, precedida
de una biografa del autor por don Miguel L. Amuntegui, T. III, en: Coleccin de Historiadores de Chile y
documentos relativos a la Historia Nacional, T. X, Santiago de Chile, 1875, Chilo, dependiendo directamente
del Virreinato del Per.
260 Gabriel Salazar, Julio Pinto, Historia contempornea de Chile I. Estado, Legitimidad, ciudadana,
LOM Ediciones, 1999, pp.22-23.
261 El
Derecho indiano es aquel derecho que rigi en las Indias durante el perodo de dominacin de la
Corona Espaola. Es un derecho evangelizador, asistemtico, casustico, protector del aborigen, predomina
el derecho pblico, da importancia a la moral. El derecho castellano se aplicaba en lo relativo a materias de
derecho privado.
116
Manuel Tobar Leiva
lo cual termin por crear una mentalidad sumisa al poder central.262 Interesa esta
observacin, sobre todo en relacin con la debilidad del tejido social comentada
en el Captulo anterior. En la democracia representativa, la ausencia de espacios
de participacin activa tambin terminan por crear una atmsfera de enajenacin
en la sociedad civil.
4. En medio de la teora y la prctica del poder absoluto, cobra mayor significacin la oposicin armada de los araucanos, que sin poseer un poder imperial que
poda ser reemplazado por los espaoles, sin tener imponentes construcciones, ni
grandes depsitos estatales de mercadera como en los imperios precolombinos263,
tenan a su favor una fuerte comunidad de peis, unidos por su lengua, historia
y raza, y dueos ancestrales de la tierra en que habitaban.264 Es decir, una nacin
en el sentido moderno del trmino, con una organizacin poltica descentralizada,
Aucacoyac (Asambleas plenarias), sustentadas en principios jurdicos y Admapu
(costumbres del pas), que caracterizaban su estilo de vida. Los espaoles lo consideraron un Estado y en medio de las beligerancias llegaron a acuerdos que se
tradujeron en convenciones vinculantes para el derecho indiano.
5. El Cabildo, vocablo que an se escucha en las municipalidades de Chile, fue
otro factor que rompa tajantemente con la centralidad y verticalidad del mando
de la Corona espaola. Los Cabildos gozaban de cierta autonoma y sus normas y
funciones perduraron hasta la dictacin de la ley de municipalidades de 1854. Fue
un espacio de encuentro para el dilogo del hombre de las villas, primordialmente
para la aristocracia criolla, que cohabit con el rgimen centralizado. Es una de
las instituciones que por la fuerza de su cercana con los habitantes, permaneci
y se proyect ms all del nuevo escenario independentista del pas, a pesar del
control y las imposiciones del autoritarismo.
Tanto fue el influjo de este diseo colonial, que para el autor Julio Pinto, entre
1817 y 1854, o sea durante 37 aos, los grupos centralistas que dominaron el
proceso poltico no aprobaron ninguna ley orgnica que refrendara la organizacin
colonial de los cabildos o la reformularan de modo funcional al nuevo Estado, en
el marco de la independencia de Chile.265 El jurista Iribarren destaca que el 27
262
Sergio Villalobos, La regionalizacin, Editorial Jurdica, 1988, La conformacin histrica del

centralismo, pp.111-128.
263 Sergio
Boisier, ob. cit., p. 91.
264 Peis,
vocablo que significa hermanos. Ver tambin Juan Antonio Iribarren, ob. cit., pp.85 y
86, quien explica la diferencia entre superposicin que aplic Inglaterra y Roma, de la suplantacin que
aplic Espaa en sus Colonias.
265 Julio Pinto y Gabriel Salazar, Historia contempornea de Chile, T. I, Ediciones LOM, 1999,
p. 270.
117
de julio de 1826 se dict la primera ley constitucional referente a los Cabildos,

que contena un solo artculo, segn el cual los pueblos eligirn popularmente
a sus cabildos.266
3. Valdivia y la fundacin de Santiago: Centralizacin territorial
a. Pedro de Valdivia, hijo de familia hidalga, hizo su carrera militar destacndose por sus habilidades, en las luchas armadas en que particip. Lleg a Per y
le solicit al Virrey Francisco Pizarro que lo designara Gobernador de Chile. Sin
embargo, Pizarro lo nombr slo teniente gobernador y tampoco le financi la
expedicin, que tuvo que acometer personalmente.
b. El jueves 26 de octubre de 1540, la expedicin de Valdivia lleg al valle de
Copiap, o Copayapu en lengua indgena. Como en ese lugar comenzaba su jurisdiccin, el conquistador tom posesin del valle en nombre del rey de Espaa
y orden se le denominase Valle de la Posesin. Para el historiador Villalobos,
cuando Valdivia fund Santiago el ao 1541, lo hizo bajo un concepto bastante
aproximado a la realidad geogrfica del territorio. Las informaciones de los compaeros de Almagro en el Per y las noticias dadas por los Incas, le permitieron
elegir con certeza el lugar requerido para el primer asentamiento humano. Este
sera el centro territorial y base para dominar un espacio que el conquistador
conceba de grandes dimensiones, conforme a sus ambiciones.267
b. Despus de la fundacin de Santiago, Valdivia se lanza a la conquista de las
ciudades adyacentes que ya conoca por su paso hacia el sur. Primero funda Quillota, luego La Serena268 y Copiap hacia el Norte (1542-1544-1549). Enterado
del levantamiento de Pizarro contra la Corona en el ao 1548, Valdivia vuelve
al Per en defensa del Rey, por lo que La Gasca, el nuevo Virrey, le confirm el
ttulo de Gobernador que le haba concedido el Cabildo de Santiago. Regres a
Chile en 1549. Posteriormente, a la destruccin de Santiago por Michimalonco,
su campaa se reanuda en 1550 hacia el sur. Funda Concepcin, las ciudades
de Valdivia y Villarrica, con el apoyo de Gernimo de Alderete, y al final de su
campaa, Angol y los fuertes de Tucapel, Purn y Arauco. Pero en la campaa de
266 Juan
Antonio Iribarren, ob. cit., p. 88. No contradice a Pinto y Salazar toda vez que los redactores
de esa reforma fueron los liberales anti-centralistas.
267 Jaime Fuentealba, consejero de la RM de Santiago, en su tesis de licenciatura, sin embargo sostiene
que Valdivia no otorg nunca la categora de capital a Santiago, pues tena en mente que lo fuera la propia
ciudad que lleva su nombre. Por otra parte, en 1565 la real audiencia se instal en Concepcin, invistiendo
a esa ciudad en los hechos como capital del reino. Pero en 1609 volvi a radicarse en Santiago.
268 Enva
al alemn, Juan Bohon, a fundar la regin de Coquimbo.
118
Manuel Tobar Leiva
1553 muere, comido en bocaditos por los indgenas al mando de Lautaro,269

lo que revela el nivel de violencia y crueldad que ambas partes se infligen en la
guerra de Arauco.270
El hecho es que durante los 13 aos que Valdivia gobierna la colonia, y despus
de su muerte, cada una de las villas fundadas por l asumirn un rol especfico en el
sistema poltico colonial. Por el Sur, entre el Maule y el BioBo, haba una poblacin de 200 mil habitantes, teniendo como centro Concepcin y un complejo de
fuertes de su hinterland con que los espaoles defienden su conquista amenazada
por los indgenas del sur del ro BioBo. Esta barrera de contencin en la frontera
tiene el efecto de aislar a Villarrica y Valdivia con 35 mil habitantes. Por el Norte,
con una poblacin de 75 mil habitantes, La Serena y Copiap adquirirn cierta
autonoma gracias a su comercio con Potos. Al centro, Santiago, reconstruido,
se erige como un lugar tranquilo, donde la paz reina y las actividades agrarias y
ganaderas, como las sociales y culturales progresan con el paso del tiempo. Al
decir de Edwards, la nica poblacin de Chile, digna de llamarse ciudad, era
Santiago. All est concentrada la riqueza y el movimiento comercial del Reino
y sus magnates eran dueos de la mayor parte de las propiedades territoriales de
algn valor. Con las grandes familias, los magistrados y altos funcionarios de la
colonia, reuna Santiago en su seno casi todo lo que poda significar influencia
social, tradiciones de cultura y experiencia administrativa.271
c. Boisier en su tesis doctoral sostiene que Santiago era proveedor y sostenedor
de la conquista, abasteciendo de soldados, comida, pertrechos, ropa y dinero a
los territorios del sur. El establecimiento de un ejrcito permanente en la lnea
del BioBo era un mercado para los productos agropecuarios producidos en Santiago. Los burcratas y mercaderes estaban alcanzando los ms altos lugares de
la estructura social desplazando a los guerreros y encomenderos de la sociedad
seorial. A fines del siglo XVII, la ciudad de Santiago no slo mantena su rango
de capital, sino que haba afirmado en forma concluyente su primaca sobre el
resto de las ciudades de Chile.
269 Carta
del Cabildo a la Real Audiencia de Lima, dndole noticia de la muerte de Valdivia, Memoria
chilena, DIBAM, www.memoriachilena.cl
270 Recurdese que los espaoles de Valdivia, despus de la batalla de Penco, le cortaron mano y nariz
a los 200 prisiones para luego devolverlos vivos. Ver sobre este tema a Esteban Mira, en Terror, violacin y
pederastia en la Conquista de Amrica: el caso de Lzaro Fonte, 2007.
271 Alberto Edwards, La Fronda Aristocrtica. Historia Poltica de Chile, Santiago, 1928. Nota preliminar
de Alberto Edwards a la primera edicin (1928). La provincia de Santiago, que se extenda desde el Choapa
hasta el Maule, contaba ella sola 500.000 habitantes y casi toda la riqueza agrcola y comercial del Reino.
119
Luego, por ser la ms acaudalada atraa ms poblacin; por ser la ms poblada

atraa ms capitales y comercio, y por ser el primer centro comercial del reino
atraa ms riqueza y poblacin. Ello contribuy a que se transformara ante el resto
del pas en un modelo que todos admiraban, imitaban y queran hacer suyo.272
La integracin de las regiones de Chile fue siempre una iniciativa de Santiago en
la Colonia y posteriormente en la Independencia.273
4. La colonia en sus aspectos econmicos sociales
Por la proyeccin que tienen dos componentes, en relacin con el manejo
econmico colonial: 1. La estructura interna de la produccin 2. El comercio
internacional.
a. Repartimientos y Encomiendas. Iribarren, basado en Ots y Capdequi, comenta que Pedro de Valdivia dispuso el reparto del territorio y los indios desde ro
Aconcagua hacia el sur, en 1544. Form 60 lotes, que, luego redujo a 32 por la
disminucin de la poblacin indgena, generndose una situacin conflictiva. El
mismo se asign el repartimiento de Marga-Marga. Ms tarde, las concesiones de
tierras se extendieron desde el BioBo hasta orillas del ro Bueno. A pesar de los
conflictos que ocasion la reparticin de tierras, el rgimen qued en pie y sirvi
de primer fundamento a la adquisicin de la propiedad agraria en Chile.274 Los
productos principalmente transados en los tiempos coloniales fueron la ganadera,
productos silvo-agropecuarios, minera, y para explotar estos bienes se organizaron
en encomiendas. En un comienzo, el sistema fue utilizado en la minera especialmente en la extraccin de oro sin embargo, la decadencia de esa actividad llev
a la ruralizacin al servicio del personal indgena.275
b. Durante siglos, la Hacienda fue otro de los pilares en los que descans la
estructura socio-econmica chilena. El orden jerrquico imperante en el campo,
con los patrones, mayordomos, inquilinos y peones, reflej de manera patente el
ordenamiento semi-estamental que caracteriz a nuestro pas durante los siglos
XVII, XVIII, XIX, e incluso durante parte del siglo XX. Las haciendas, conside272 Sergio Boisier, Territorio, Estado y Sociedad en Chile. La Dialctica de la descentralizacin: Entre la
geografa y la gobernabilidad, 2007, pp.96-97.
273 Jaime
Fuentealba, ob. cit., destaca la importancia de las cuencas hidrogrficas como factor principal
en la toma decisiones de Valdivia para localizar las principales ciudades que estructuran el pas. La Historia
Urbana nos presenta, en resumen, a Valdivia como un gran planificador del futuro de los territorios bajo su
mando, dejando sus huellas hasta el presente.
274 Juan
Antonio Iribarren, ob. cit., pp.340-341.
275 Segn
J.A. Iribarren, ob. cit., p. 341. Las encomiendas slo vinieron a ser definitivamente abolidas
en 1791, a instancias del Gobernador Ambrosio O'Higgins.
120
Manuel Tobar Leiva
radas como la segunda etapa econmica del perodo colonial en el siglo XVII,
fueron la base de los latifundios de la aristocracia.276 En ellas se concentraban
las faenas y la poblacin rural, constituyndose en el fundamento de la riqueza
de los altos crculos y de su poder social.277 El hacendado, sin embargo, no era
un hombre arraigado en el campo.278 Su vida giraba en torno a la capital, en sus
crculos sociales, gubernativos y eclesisticos, conformando todo lo que poda
designarse como vida pblica en la poca. Se estructur de ese modo una red de
poder econmico y social en manos de la aristocracia santiaguina.279
Villalobos sostiene que dentro de las concepciones de la poca, las iniciativas
privadas que de alguna manera se relacionasen con la vida pblica, necesitaban de
la autorizacin y el respaldo del Estado, si es que no eran alentadas por l mismo,
de suerte que no haba accin posible sin la intervencin oficial. Se produjo as el
acostumbramiento a la tutela del gobierno central. Estaba inhibida la voluntad
de acometer empresas de bien pblico por los particulares. Y si algn individuo
o algn crculo experimentaban necesidad de llevar adelante una iniciativa, deba
acogerse al amparo del gobernante. En definitiva, la eficacia y progreso eran vistos
como emanacin del absolutismo gubernativo.
Cabe hacer notar la proyeccin y reproduccin del modelo de la Hacienda, en
el sentido que la propiedad de la tierra originada en el repartimiento constituy
tambin determinadas relaciones de produccin. Efectivamente, la Hacienda fue
una unidad econmica cuyo capital lo detent el dueo de la tierra y la fuerza de
trabajo el pen, en la actualidad esa relacin no ha sufrido variaciones substantivas,
excepcin hecha a los sistemas cooperativos. Tal asimetra estructurante lleva naturalmente a que los dueos del capital estn en el origen de la concentracin del
poder econmico. Otro punto a retener es que la libertad econmica alcanzada
a partir de la acumulacin de riqueza de los hacendados y concomitantemente la
bsqueda de bienes no logrables en su hbitat laboral, son las causas principales
del desarraigo de sus lugares de produccin. En cambio, los trabajadores que no
276 Aun
cuando se sostiene la tesis contraria en el sentido que el latifundio se dividi en territorios ms

pequeos que permitan una mejor gestin del negocio agrcola. Con todo, no est en duda que los patrones
de estas estructuras conformaban la clase social dominante.
277 El hacendado, generalmente criollo, estaba a cargo de su hacienda. l se encargaba de contratar inqui-
linos y peones como mano de obra. Los primeros trabajaban en faenas productivas y protegan los lmites del
territorio, a cambio, reciban una tierra para vivir, cultivar y criar ganado, los peones, solan vagabundear
por los campos, buscando trabajo en las haciendas durante los tiempos de cosecha.
278 El
desarraigo de los hacendados tiene que ver con mltiples factores, entre los cuales su necesidad de
aproximarse al poder en un ambiente en que el Estado lo era todo.
279 Historia Urbana, p. 26. La capital del reino estuvo en disputa y slo se zanja a favor de Santiago con
la llamada: destruccin o ruina de las 7 ciudades provocada por el pueblo mapuche entre 1598-1604.
121
logran esa acumulacin, se desvinculan de su territorio en la bsqueda de mejores

empleos, he ah el germen de la migracin hacia Santiago.
c. El comercio interno e internacional. En una primera etapa, la organizacin
econmica no satisfaca las necesidades y la Corona deba hacerse cargo dada la seria
amenaza del sector indgena que no se dej avasallar. Pero en tiempos de guerra,
como se ha consignado, se forjan nuevas demandas y se fortalece la industria semi
elaborada del cuero, de los vestuarios, etc., que los ejrcitos requieren para cumplir
su misin. En la zona central con condiciones ms favorables, la explotacin agrcola y ganadera comienza a dejar excedentes y parte de su produccin a exportarse
a Lima y Espaa. El problema surgi cuando los productores criollos ya estaban
en condiciones de desarrollar su comercio con el exterior y se encuentran con las
manos atadas por las reglas aplicadas por el Estado.
Espaa tena el monopolio comercial a travs del sistema de flotas y galeones
impuesto en el siglo XVI. Dos flotas, compuestas por mercantes y galeones, cruzaban anualmente el ocano Atlntico rumbo a Amrica, donde se celebraban
grandes ferias en Veracruz, Cartagena de Indias y Portobelo. Desde ese ltimo
puerto, el cargamento de los galeones atravesaba el istmo de Panam y en esa
ciudad se reembarcaba hacia el Callao, donde se almacenaba y distribua al resto
de Sudamrica, entre ellos a Chile.
Como un modo de adecuarse a los nuevos tiempos, de controlar las relaciones
comerciales de las colonias y de incrementar la produccin industrial peninsular,
el centralismo Borbn se vio obligado aprobar una serie de disposiciones que
permitieron un contacto comercial ms fluido entre Espaa y sus colonias. En
ese contexto, el siglo XVIII implic para Chile la apertura de rutas comerciales
alternativas, como la ruta por el Cabo de Hornos o la ruta por el virreinato de la
Plata. Asimismo, en la dcada de 1740 se introdujeron los navos de registro, que
pusieron fin al sistema de flotas y galeones, y en 1778 se implement un decreto
de libre comercio entre Amrica y los distintos puertos espaoles.
Salazar explica que una idea fundante del Estado Imperial consista en la unificacin monoplica del mercado intercontinental. Esta idea se aplic al mercado
con el mismo diseo burocrtico que al territorio imperial, vale decir, lineal,
centralista y homogeneizador. Pero los hechos ocurridos demostraron que el monopolio comercial regulado por el poder central constitua una camisa de fuerza
para los grandes mercaderes hispnicos, a quienes urga competir sin trabas contra
la agresividad liberal de Inglaterra y Francia.280 Esta razn los puso en contra del
Monopolio, como as tambin a sectores del comercio en Chile y especialmente a
280 Gabriel
Salazar y Julio Pinto, ob. cit., pp.23-24.
122
Manuel Tobar Leiva
la clase dirigente, que en 1810 aboli las trabas comerciales proclamando el libre
comercio, en la perspectiva de dar una seal de ruptura con el imperio espaol,
sin considerar que un sector del comercio se vio perjudicado por la apertura y
muchos de ellos quebraron a raz de esa situacin.
En una visin ms holstica, Julio Pinto observa que durante dos siglos y medio que dur el perodo colonial, las actividades ms rentables fueron siempre las
orientadas hacia la exportacin, fue tambin en torno a ellas que se configuraron
los procesos ms dinmicos de acumulacin. Para quienes creen en la actualidad
que esta apertura es una experiencia indita, Pinto les recuerda que la opcin
exportadora no es ninguna novedad.281 Esta realidad colonial se proyectar en
el perodo de la independencia hasta la crisis de 1930, en la cual, al igual que en
la actualidad, hay provincias que ganan y otras que pierden en su insercin en el
comercio mundial.
En fin, 270 aos de colonia dejan huellas determinantes en la formacin de
la sociedad chilena y su sistema poltico. El absolutismo espaol con sus instituciones y su derecho legan el carcter concentracionario del poder poltico, as
como el repartimiento de las tierras, las encomiendas y las haciendas legan una
estructura socio-econmica en la que los dueos de la tierra concentran el poder
econmico, asumiendo la cspide de la escala social. El desarraigo de la aristocracia de las provincias en que generan sus fortunas y su localizacin en la capital,
consolida la primaca de Santiago como el centro neurlgico del pas. Los legados
de la Colonia sern los elementos de base del centralismo poltico, econmico y
territorial de Chile.
5. De la independencia de Chile hasta la Constitucin de 1925:
Unitaristas y Federalistas
Nos encauzaremos en los hitos que van dotando de una fisonoma propia al
sistema poltico en relacin a la temtica descentralista. Para orientarnos en ese
propsito, proseguiremos con la pauta con que examinamos la poca colonial, vale
decir, concentracin poltica, centralizacin territorial y concentracin econmica.
La primera parte, trata del clivaje federalista versus unitaristas, la segunda recoge
la historia de las luchas militares de las provincias contra Santiago y la divisin
poltico administrativa, y la tercera se relaciona con la proyeccin econmica de
las regiones y los modelos de desarrollo econmico de la poca.
Pinto, Permanencia del modelo primario exportador en Chile, 1994, pp.1, Vol. 24, Santiago de
Chile, Ediciones SUR, 1994. Obtenido desde: http://www.sitiosur.cl
281 Julio
123
5.1. Unitaristas y federalistas en la conformacin del Estado

Una vez que el pas logr su independencia, la responsabilidad de construir
un Estado en forma le concierne por primera vez a esa generacin de criollos
que Villalobos reputa de enajenados y sumisos al poder central, a causa que no
fueron actores del proceso poltico colonial, sino meros receptores de las resoluciones del imperio Espaol.282 Ello no impidi que al generarse una oportunidad
de autonoma, los criollos la asumieran en la primera Junta de Gobierno del 18
de septiembre de 1810. Pero esa Junta declar su obediencia al Rey Fernando VII,
por lo que la descarto como hito de la independencia.
Algunos sealan que esta fue declarada en el reglamento constitucional provisorio de 1812, bajo el mando de Jos Miguel Carrera, pero en el artculo III de
esa Constitucin tambin se reconoce como Rey a Fernando VII, y, asmismo,
hace descansar su legitimidad en la aceptacin de sus normas por ese soberano. En
definitiva, la Independencia de Chile es proclamada oficialmente el 12 de febrero
de 1818, en la plaza de armas de la ciudad de Talca, en una regin del pas y no
en el cabildo de Santiago, como insiste en destacarlo la historia del centralismo
chileno. Para ser coherentes, el Bicentenario de la Repblica de Chile debiramos
celebrarlo el 12 de febrero del 2018.
En aquella poca, el medio ambiente internacional pasaba por una fase de gran
ebullicin, especialmente en los temas de orden poltico, con la puesta en escena de
la democracia liberal. Las mentes ilustradas de la aristocracia criolla iban y venan
de Europa trayendo las informaciones y los libros que abogaban por las libertades
fundamentales de las personas, el nuevo orden social, la soberana de la nacin,
el parlamentarismo, la separacin de los poderes del Estado, etc. Tambin haban
llegado noticias que en Norteamrica se implantaba un Estado Federal, que dotaba
de soberana legislativa y constituyente a los Estados que integraban la Federacin.
Estos acontecimientos y las doctrinas que los sustentaban debieron influir en los
sucesos que aconteceran con posterioridad, como lo concede la mayor parte de
los historiadores, aun cuando otros relativizan ese factor.283
282 Tengo la lectura que esta afirmacin de Villalobos ha sido dicha como una regla general, porque si
bien la independencia nace de una coyuntura internacional, en que el oportunismo es lo clave, no es menos
cierto que haba criollos que amasaban la idea de autonoma de mucho antes.
283 Alberto Edwards, La fronda aristocrtica. Historia Poltica de Chile, Santiago, 1928. Nota preliminar
de Alberto Edwards a la primera edicin (1928). Algunos otros aficionados al cultivo del espritu haban
ledo incidentalmente a Rousseau o a Raynal. Pero basta seguir paso a paso la crnica del ao 1810, para
convencerse de que las generalidades filosficas que unos pocos pudieron beber en tales lecturas no tuvieron
gran influencia sobre los acontecimientos.
124
Manuel Tobar Leiva
Por otra parte, el pas deba afrontar los problemas heredados de la colonia, entre
ellos la guerra de Arauco; el bandolerismo fronterizo, que con el paso del tiempo se
haba transformado en una subcultura rebelde y antisistmica; los espaoles, que
no se daban por vencidos; las diferentes y a veces opuestas posiciones y liderazgos
ante la nueva situacin. El conjunto de estas amenazas podra hacer efmera la
construccin de una independencia, si no se adoptaban medidas adecuadas para
la consolidacin del proceso que se iniciaba. En fin el cuadro era complicado, no
se tena experiencia en funciones de gobierno y la poblacin deba seguir viviendo, lo cual por cierto engendraba una presin social que exiga reglar urgente y
perdurablemente la nueva situacin.
Las provincias de Coquimbo, Concepcin y Santiago, creadas en las reformas
borbnicas van a asumir un protagonismo esencial en el proceso de conformacin
del Estado, que hoy no tienen, ni se recuerda. Estas provincias se encontraban lejos
unas de otras, hecho significativo si se considera la importancia de las comunicaciones en un trance como el que se estaba viviendo. Agrguese que las provincias
haban jugado roles diferentes en el pasado colonial: Concepcin en el mbito militar, Coquimbo, en su desarrollo minero, y Santiago, como un centro articulador
del trajn entre el norte y el sur, por tanto, un espacio obligado de considerar, en
el que adems se instal el poder poltico. Estas particularidades, de aislamiento y
de contraste de roles genera identidad y al liberarse de los espaoles una aspiracin
de autonoma. En consecuencia, los primeros arreglos constitucionales no sern
fciles, pero habr un dinmico proceso de aprendizaje.
a. As, los dismiles arreglos constitucionales y las estructuras de poder que
de ellos emanan como reaccin de los actores frente a esas reglas, se expresaron
en un escenario social y polticamente polarizado, expresado y liderado por tres
movimientos: realistas, moderados y revolucionarios. Desde el punto de vista de
la distribucin del poder poltico, los dos primeros reglamentos constitucionales
se inclinaron por establecer la divisin de los poderes del Estado. De ah que en el
reglamento de 1811 haya una autoridad ejecutiva provisoria de Chile, compuesta
de tres miembros y un congreso unicameral.284
a.1. Villalobos deja anotado que el espritu regionalista se dej sentir cuando el 4
de julio de 1811, al instaurarse el Primer Congreso Nacional, ste, en sus primeras
284 Ver artculos 1 y 13 del Reglamento para el arreglo de la autoridad ejecutiva provisoria de Chile,
14 agosto 1811.
125
medidas, erigi a Coquimbo como provincia.285 Considrese que la primera Junta

de Gobierno qued disuelta, por lo que el Congreso ejerci las funciones ejecutivas y
legislativas con una marcada tendencia conservadora leal al Rey de Espaa, mientras
en Concepcin los vecinos ms connotados, reunidos en cabildo abierto procedan
a formar una Junta de gobierno que fue expresin del descontento por la poltica
absorbente de Santiago y el carcter conservador del Congreso. Entremedio, se form
tambin una Junta de Gobierno en Valdivia, gracias a un golpe preparado por unos
cuantos patriotas, pero su existencia fue de corta duracin.
a.2. El Reglamento Constitucional Provisorio de 1812 establece un Poder
Ejecutivo compuesto de tres personas, y un Legislativo unicameral de siete senadores. Patrocinado por Jos Miguel Carrera, este Reglamento de 27 artculos se
asemeja mucho a una Constitucin, y se destaca por instituir la autonoma de
sus gobernantes, pero tambin sus lmites; por proteger las libertades pblicas,
por consagrar la libertad de imprenta, y establecer la garanta de los derechos
individuales. El Senado es representativo, correspondiendo dos a cada una de
las provincias de Concepcin y Coquimbo, y tres a la de Santiago. En cuanto al
rgimen interior, el artculo XII dispone que los Cabildos sean electivos y en el
XIII se nombra tangencialmente la divisin en provincias y partidos.
b. Las Constituciones de 1814, 1818 y 1823 concentran el poder en un Director Supremo, no hay Junta de Gobierno. El Senado es nombrado por el Director
supremo. Bajo perfil de las provincias. Sin duda estas constituciones son el antecedente ms prximo de la Constitucin de 1833.
b.1. Reglamento para el Gobierno Provisorio de 1814. Fue promulgado el
7 de mayo, de ese ao. Instituye un Ejecutivo unipersonal, con el nombre de
Director Supremo, al cual se asignan amplias atribuciones con el objeto de hacer
frente el problema blico existente. Asimismo, se establece un Senado integrado
por siete personas. Como Director Supremo es nombrado el coronel Francisco
de la Lastra, gobernador de Valparaso. En cuanto al rgimen interior, es muy
escueto, el artculo 7 le da relevancia al Intendente gobernador, para que en
caso de fallecimiento del Director Supremo ha de reemplazarlo. En tanto, el
artculo 10 dispone que el Intendente presida el Cabildo.
b.2. Constitucin de 1818. Conserva la idea de un ejecutivo unipersonal en la
forma de Director Supremo, a quien se asignan amplias atribuciones, y sin fijarle
duracin del mandato. En materia legislativa, se mantiene el Senado de cinco
vocales permanentes nombrados todos por el Director Supremo cuya funcin era
velar por la observancia de la Constitucin y las leyes. Establece los derechos y
deberes del hombre en la sociedad; determina las facultades y lmites del ejecutivo;
285 En La Serena haban realizado una Asamblea de notables en la que se mandataba a sus representantes
a representar las demandas de esa provincia.
126
Manuel Tobar Leiva
El Poder Judicial se entrega a un Supremo Tribunal Judiciario y a una Corte de

Apelaciones y juzgados subalternos; establece una administracin provincial de
tres provincias Coquimbo, Santiago, y Concepcin.286
Respecto del rgimen interior, la Ley Suprema de 1818 define esas normas con
mayor detalle en los captulos IV y V. Se mantiene la divisin en tres provincias.
En cada una existe un gobernador Intendente, que tiene por objeto las materias
de gobierno, y que se dirigen a la seguridad, bien y felicidad del Estado. En el
artculo primero del captulo V se prescribe una adelantada norma democratizadora: La capital y todas las ciudades y villas del Estado, luego que el Senado
de acuerdo con el Director lo tengan por conveniente, harn la eleccin de sus
Gobernadores, Tenientes y Cabildos, conforme al reglamento que para este efecto
deber metodizar el Senado.
b.3. La Constitucin de 1823 tiene el mrito de haber declarado expresamente la independencia de los tres poderes del Estado, de fijar un plazo para la
duracin del mandato presidencial, de proponer un sistema legislativo, y crear
los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda, Guerra y Marina. En ella
se reconoce al Ejecutivo como el gran poder del Estado, cuyo mandato sera
ejercido por un Director Supremo por un perodo de cuatro aos, reelegible
por una sola vez. En cuanto al Legislativo, estaba constituido por un Senado y
una Cmara Nacional.287
En relacin con el rgimen interior se establece en el ttulo XVIII, una nueva
divisin administrativa: Departamento, Delegaciones, Subdelegaciones, Distritos
e Inspecciones. En el nivel departamental se dispone un gobierno departamental
constituido por el Gobernador y un Consejo Departamental de carcter consultivo.
El Gobernador tiene competencias de orden y seguridad pblica, pero tambin la
intendencia econmica sobre la hacienda fiscal y pblica y promulgan las leyes
y las ejecutan en sus distritos. El Consejo departamental por su parte representa
en su departamento la direccin econmica nacional y vela sobre la inversin legal
de los caudales pblicos.
Esta Constitucin fue vista con la finalidad de alargar el perodo de OHiggins.
Villalobos destaca que a fines del gobierno de OHiggins (1817-1823) el descon286 La Constitucin de 1818 realiz el primer fraccionamiento explcito, oficial y efectivo del espacio
chileno, al sealar en su artculo primero que el Estado de Chile se halla dividido por ahora en tres provincias:
la capital, Concepcin y Coquimbo.
287 Egaa redact un texto que explicaba la Constitucin: La mejor Constitucin ser aquella en que
los que administran el Estado obtienen toda la centralidad, facultades y recursos para cumplir sus deberes,
y los que obedecen, todas las garantas suficientes para evitar los abusos de poder y la ambicin de los funcionarios, sin turbar la tranquilidad pblica. Examen instructivo sobre la Constitucin. Fue promulgada
en diciembre de 1823.
127
tento regional se mostr duramente en Concepcin debido a la pobreza dejada

por la lucha emancipadora y a la discriminacin de que se crea ser objeto, lo que
motiv el levantamiento del Intendente de Concepcin, Ramn Freire, quien pide
la dimisin de OHiggins. El Director Supremo abdica el 28 de enero de 1823,
entregando el poder a una tercera Junta de Gobierno, que fue inmediatamente
abolida por la falta de reconocimiento de las provincias y reemplazada por otra
integrada por representantes de las tres provincias del pas. Se nombr Director
Supremo a Ramn Freire Serrano, quien ejerci interrumpidamente esta magistratura hasta mayo de 1827.
En consecuencia, recin promulgada la nueva Constitucin, el panorama
poltico era incierto. Por ello se intent buscar la tranquilidad poltica interna a
travs de una reorganizacin institucional que asegurase el orden y la conciliacin entre las tres provincias. Despus de algunas discusiones se acord que stas
escogieran un delegado para reunirse en un Congreso de Plenipotenciarios, el
cual representara a cada una de las jurisdicciones de forma equitativa. Su tarea
principal fue establecer un reglamento fundamental que regulara la administracin
de la Repblica y que garantizara la participacin poltica de las provincias. En
ese escenario, los plenipotenciarios acordaron, el 30 de marzo de 1823, el Reglamento Orgnico y Acta de Unin del pueblo de Chile, cuyo objetivo primordial fue
restablecer la unidad nacional y que tuvo como finalidades inmediatas instaurar
las lneas generales del ordenamiento institucional de la Repblica y convocar a
un Congreso Constituyente encargado de elaborar una Carta Fundamental.288
5.2. El Estado Federal en Chile
a. Con todo, afirma Villalobos, los regmenes habidos en nada se diferenciaban
del viejo sistema monrquico.289 Los ideales de libertad y rgimen representativo
parecan haber sido ahogados por los gobiernos personales y arbitrarios de Carrera
y OHiggins, y haban suscitado fuerte descontento, lo que exacerb el deseo de
disminuir el poder del gobernante y dar mayor participacin a los ciudadanos de
todo el pas, mediante un rgimen verdaderamente representativo.290
288 Mara
Carolina Sanhueza, ob. cit. Se declaraba vigente la Constitucin de 1818 en todo lo que no
fuese contraria al Acta de Unin de las Provincias.
289 Sergio
290 Ver
Villalobos, ob. cit., p. 119.
Gabriel Salazar y Julio Pinto, Historia contempornea de Chile, Ediciones LOM, 1999, p. 31.
En la que se sostiene que en Chile hay dos clivajes: centralistas y federalistas como conservadores y liberales.
Los centralistas fueron los conservadores y los federalistas los liberales, lucharon contra los monopolios,
restriccin de los extranjeros en la economa, promover la industria y agricultura, crear un banco estatal,
elegir a los cargos pblicos por voto popular.
128
Manuel Tobar Leiva
b. Como efecto de lo anterior, y en continuidad con la idea de dispersin

del poder poltico, el sector liberal liderado por Jos Miguel Infante propuso el
establecimiento de un sistema federal mediante ocho leyes de carcter constitucional
dictadas en 1826. Esta propuesta se desarroll en momentos en que el Director
Supremo Ramn Freire tena en sus manos los que se juzgaban como exorbitantes
facultades.
c. En el Congreso, don Domingo Eyzaguirre291 manifest su desacuerdo con
el nuevo tipo Estado, anticipando que el federalismo no concordaba con las condiciones de la sociedad y sus costumbres, y su principal problema sera el desnivel
de riqueza entre unas y otras provincias. Algunas de ellas, por su pobreza no podran
sustentar los gastos pblicos. Era indudable que la mayor riqueza se encontraba en
la regin de Santiago, como asimismo las grandes fortunas familiares y ni siquiera
sus recursos eran suficientes para atender el gasto de las provincias. La pobreza de
muchas de stas creara una situacin de miseria, desorganizacin y desorden que
terminara por afectar a todo el pas.
d. La Comisin Constitucional del Congreso de 1826 hizo entrega de un Proyecto de Constitucin Federal para el Estado de Chile. Los principales artculos
de inters para el tema que nos ocupa fueron los siguientes: 1) El territorio de la
Nacin se divida en ocho provincias: Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepcin, Valdivia y Chilo; 2) La nacin chilena constituye su
gobierno por la forma republicana representativa federal; 3) El Poder Legislativo
constar de dos cmaras: una de representantes y otra de senadores; 4) El Senado se
compondr de diecisis senadores, elegidos por cada Asamblea Provincial a razn de
dos por provincia; 5) El Poder Ejecutivo cumplir sus funciones ms importantes
con acuerdo del Senado y de un Consejo de Gobierno, integrado por un senador
por cada provincia; 6) Cada provincia tendr un poder legislativo denominado
Asamblea Provincial, uno ejecutivo y uno judicial propios, cuya eleccin y organizacin estar determinada por sus constituciones respectivas, las que deberan
concordar con la Constitucin General; 7) La legislacin provincial no puede
establecer derechos y contribuciones sobre comercio exterior, ni trabar relaciones
diplomticas por cuenta propia, ni firmar tratados con otras provincias, ni tener
fuerzas militares sin el consentimiento y acuerdo del Congreso General.292
Pero el Congreso, al preparar el proyecto de nueva Constitucin, lleg al
problema central de precisar el sistema del Estado sin adoptar decisin alguna,
291 Reelegido diputado suplente por Melipilla, en el Congreso Nacional Constituyente de 1826, el 22 de
junio de 1827; se incorpor en propiedad, en lugar del propietario don Juan Egaa, que no pudo presentarse
al Congreso. Fue vicepresidente del Congreso.
292 Sergio
129
y en mayo de 1827 suspendi sus sesiones y decidi consultar directamente a

las provincias. Las respuestas de stas tardaron en llegar o no llegaron, debido al
rechazo al federalismo. Y ese mismo ao, el Congreso tuvo que dejar sin efecto
los pasos dados hacia su instauracin.
e. Causas del fracaso federalista.
En general enfatizaremos dos tipos de causas en el fracaso federalista: las polticas y las econmicas. 1. Causas polticas, segn Villalobos, fueron derivados de
las rivalidades entre las localidades, las ambiciones personales y una total ausencia
de moral cvica. Algunas ciudades reclamaron el derecho a ser capitales provinciales293; se plante con vehemencia la revisin de la divisin territorial; los bandos
locales se mostraron amenazantes y perturbaron la tranquilidad en la pugna por
el poder, mientras ciertas autoridades y aspirantes al caciquismo poltico se trenzaban en disputas y disponan sus fuerzas para un choque armado. Adems, una
gran confusin se produjo en las elecciones de representantes de las Asambleas y
de autoridades, en donde se formularon reclamaciones imposibles de resolver. En
suma, se acumulaban las disputas por la divisin poltica administrativa y lmites
territoriales, con los problemas de legitimidad de los representantes, lo cual generaba una aguda inestabilidad poltica. 2. A esos problemas polticos se agregan
los econmicos, que revelan que las provincias no fueron capaces por s solas de
generar una dinmica de crecimiento y desarrollo. El caos pareca sumir al pas en el
desconcierto y result muy claro que ninguna localidad poda resolver sus asuntos
por separado. La situacin de las ms importantes provincias era como sigue:
1. La asamblea de La Serena, que entre situaciones legales y de facto vena
funcionando desde haca varios aos con relativo acierto y mantena comunicaciones con otras provincias, pudo exhibir un xito relativo. Juzgando ella
misma esa situacin, la atribua a la riqueza minera, que le proporcionaba buenos
recursos y le permita adquirir en las provincias agrcolas los bienes de consumo
que le faltaban.
2. Valdivia, en cambio, que en un comienzo haba declarado que el nuevo sistema era tericamente el mejor, no tard en comprender y manifestar que careca
de recursos para sustentarse y que si se permita el federalismo estaba condenada
a la miseria.
3. La asamblea de Concepcin, por su parte, en un oficio dirigido al Congreso,
se preguntaba si las provincias de Concepcin, Valdivia, Chilo, Cauquenes y
Colchagua, en medio de su miseria, podran buscar recursos de su interior para
293
Los problemas por la designacin de capitales provinciales se concentraron principalmente en las

determinaciones sobre Chilln, Valparaso y Talca. Ver: La primera Divisin Poltico Administrativa de Chile
1811-1826, Mara Carolina Sanhueza.
130
Manuel Tobar Leiva
subsistir en aquella forma? Quien conoce por experiencia estas porciones del
Estado, ver que si es liberal el sistema, la situacin de cada una de ellas las hace
alejarse mucho de recibir este aparente bien y que, por admitir innovaciones de
espritus pensadores, se les encaminaba a lo ltimo de sus desgracias. La asamblea
estaba convencida de que el federalismo era daino para la provincia, fuera de ser
un rgimen dbil que facilitaba la anarqua.
f. La inestabilidad poltica y el desastre econmico deslegitim la propuesta
federal que ya se haba acogido con gran entusiasmo, por la promesa de libertades y autonoma que proclamaba. Como volviendo sobre su eje, las provincias
se rearticularon en la capital de Santiago que en ese entonces, seala Boisier, ya
era el modelo a imitar. Este fracaso penar en el Chile profundo, incluso hasta
nuestros das.
Villalobos concluye que desde entonces, esa experiencia qued grabada fuertemente en la conciencia nacional, se perpetu su recuerdo y los historiadores la
exhibieron y siguen exhibindola como un desvaro intelectual, divorciado por
completo de la realidad.
g. Durante el perodo comprendido entre el 25 de febrero y el 7 de agosto de
1828, el Congreso Nacional sesion en la ciudad de Valparaso, finalizando la
redaccin de la Constitucin de 1828. Esa Constitucin, dictada todava bajo
el imperio de la tendencia liberal, mantuvo las asambleas provinciales, elegidas
directamente por el pueblo, pero sin potestad legislativa. Las redujo, en cambio,
a un carcter administrativo, de vigilancia, tuicin sobre las municipalidades y
les dio atribuciones para proponer planes y participar en la generacin de algunas
autoridades locales. Los intendentes y viceintendentes eran propuestos en ternas
al ejecutivo. En el fondo, las asambleas asesoraban y compartan atribuciones con
el intendente.294
La Constitucin de 1828 fue obra del Congreso elegido en enero de ese ao,
redactada por el literato espaol, de tendencia afrancesada, don Jos Joaqun de
Mora. En ella, se precisa el concepto de nacin, territorio y la divisin del pas en
ocho provincias; confirma la abolicin de la esclavitud; considera al Presidente y
vicepresidente elegidos por los electores de las provincias, quienes en caso de no
obtener mayora absoluta, elegiran entre los que lograron mayoras relativas.295
294 Constitucin de 1823, artculo 114, N 11. Darle cuenta anual del estado agrcola, industrial y
comercial de la provincia, de los obstculos que se oponen a su adelantamiento, y de los abusos que se noten
en la administracin de los fondos pblicos.
295 Frente
al centralismo que promovan los pelucones y que implicaba una tuicin de Santiago sobre
las dems provincias, la Constitucin liberal promova una gran autonoma de stas, al punto que poda
considerarse una transaccin con el federalismo.
131
Este artculo ocasion el inicio de la revolucin de 1829, que se zanj por el triunfo
de los conservadores en la batalla de Lircay.296
5.3. La vuelta al poder central y autoritarismo
5.3.1. La reaccin de la aristocracia
Lo que la aristocracia colonial no pudo ganar con los votos, lo gan por las
armas, justificndose en una violacin de la Constitucin en la eleccin del Vicepresidente de la Repblica, slo un pretexto falaz para desalojar a los liberales
del poder.297 Las reformas liberales, en la onda de dispersar el poder poltico y
ampliar los espacios de libertad de los ciudadanos, colisionaron con las ideas de
orden, autoridad, concentracin del poder y centralismo de las instituciones
que motivaban a las huestes aristocrticas. La situacin social y poltica que ello
provocaba no era el ideal de la armona, sino la polarizacin y enfrentamiento, al
punto de llegar al fratricidio.
La aristocracia cont con dos hombres clave en la conformacin del nuevo
orden poltico, el jurista Mariano Egaa y el empresario Diego Portales. Se ha
testimoniado por los historiadores que Portales tena una gran inteligencia y
sentido prctico, por lo que se empe en ejercer el poder con rigor y astucia
maosa. No era un hombre ilustrado, pero fue acertado en pasajes clave de la
historia nacional; sin embargo, al decir de Amuntegui, en ningn caso puede
ser presentado como un modelo a las nuevas generaciones298. Al final, fueron las
frmulas constitucionales pensadas por Egaa y aceptadas por la Gran Convencin las que an despus de la desaparicin de Portales permitieron el xito del
Gobierno conservador.299
17 de abril de 1830. Batalla de Lircay. Los pelucones, unidos con O'Higginistas y otros grupos,
liderados por Jos Joaqun Prieto, derrotan a pipiolos y federalistas, al mando del General Ramn Freire, e
imponen un rgimen de gobierno conservador y autoritario. Por orden de Portales, se hizo el silencio en torno
a esta batalla fratricida, para que el rgimen de 1830 surgiera de la libre voluntad de los pueblos.
296
297 Eric
Eduardo Palma Gonzlez, Historia del derecho Chileno. 1808-1924. No hubo violacin porque
el artculo 72 facultaba al Congreso para que eligiera al vicepresidente entre candidatos que no hubieran obtenido mayora absoluta: Art. 72. En caso de que ninguno obtuviese mayora absoluta de votos, las Cmaras
elegirn entre los que obtengan mayora relativa, el Presidente de la Repblica, i despus el vice-Presidente
entre los de la mayora inmediata.
298 Domingo Amuntegui Solar, Pipiolos y Pelucones, Imprenta Universo, p. 199. Ver en www.memoriachilena.cl
299 Eric Eduardo Palma Gonzlez, ob. cit., p. 205. La participacin de Portales en el establecimiento de
estas instituciones constitucionales no fue decisiva. Cabe recordar que el Ministro desconfiaba profundamente
de los abogados y los jueces, a quienes consideraba dbiles en la represin de los criminales. Por lo tanto,
podemos pensar que tena tambin muy poco aprecio por los textos constitucionales.
132
Manuel Tobar Leiva
5.3.2. La Constitucin de 1833: Intendentes, Gobernadores y subdelegados

La conservacin del orden fue la preocupacin dominante del gobierno y qued
asegurada con la dictacin de la Constitucin de 1833, que regira la vida del pas
por 92 aos hasta 1925. En forma muy significativa, el exordio manifestaba que
ella no era ms que el modo de poner fin a las revoluciones y disturbios, a que
daba origen el desarreglo del sistema poltico en que nos coloc el triunfo de la
independencia.
Se estableci una nueva divisin poltica administrativa: Provincias encomendadas al Intendente; Departamentos encargados a los Gobernadores; Subdelegaciones y Distritos confiados a subdelegados e inspectores, respectivamente. En el
nuevo Cdigo Poltico no haba asomo de descentralizacin en ningn sentido;
desaparecieron las asambleas provinciales, los intendentes eran designados por el
Presidente de la Repblica y hasta las municipalidades quedaron subordinadas al
ejecutivo, no obstante, los regidores fueron de eleccin popular.
En efecto, la Constitucin de 1833 destin diez artculos a disear el perfil
estructural de las municipalidades. Todos ellos reflejan claramente la voluntad de
disminuir la influencia y ascendencia que tenan los ex cabildos en la comunidad
local, y, en consecuencia, la de quitarles sus fueros e independencia, que configuraban su derecho privativo a ejercer el poder, exigir su devolucin y determinar
el tipo de gobierno que haya de rejir. Habra un municipio en cada capital de
departamento, as como tambin en las dems poblaciones que determinara el
Presidente de la Repblica, oyendo a su Consejo de Estado y el jefe superior de
los municipios sera el Gobernador del Departamento respectivo, y el Subdelegado
que correspondiera, su presidente.
Hago notar que tanto el Gobernador, el Intendente, como el Subdelegado eran
los ajentes naturales e inmediatos del Presidente de la Repblica. Estos mismos
agentes como se sabe controlaban los actos electorales que le permitan al Ejecutivo elegir a su acomodo todo o la mayora de los cargos representativos en el
pas. La Constitucin de 1833, de una plumada, cercen de raz la soberana
del viejo Cabildo comunalista.300
Refirindose a las caractersticas de los Intendentes, Portales comentaba en sus
famosas cartas, en 1832, despus de su primer ministerio, que No encontramos
funcionarios que sepan y puedan expedirse, porque ignoran sus atribuciones. Si
300 Artculo
128 CP 1.833: Atribuciones de las Municipalidades: Formar las ordenanzas municipales

sobre estos objetos i presentarlas por el conducto del Intendente al Presidente de la Repblica para su
aprobacin, con audiencia del Consejo de Estado. Ver Julio Pinto y Gabriel Salazar, ob. cit., captulo IV,
pp.263 a 311.
133
hoy pregunta usted al Intendente ms avezado, cules son las suyas, le responder
que cumplir y hacer cumplir las rdenes del gobierno y ejercer la subinspeccin
de las guardias cvicas en su respectiva provincia. El pas est en un Estado de
barbarie que hasta los Intendentes creen que toda la legislacin est contenida en
la Ley Fundamental y por esto se creen sin ms atribuciones que las que leen mal
explicadas en la Constitucin. Para casi todos ellos no existe el cdigo de intendentes, lo juzgan derogado por el cdigo constitucional, y el que as no lo cree,
ignora la parte que, tanto en el de intendentes como en su adiccin, se ha puesto
fuera de las facultades de estos funcionarios por habrselas apropiado el gobierno
general. Agregaba Portales: En el tiempo de mi ministerio procur mantener
con maa en este error a los intendentes, porque vi el asombroso abuso que iban
hacer de sus facultades si las conocan.301
5.3.3. Ethos Republicano
La concepcin y la prctica del poder no eran simplemente expresin del
derecho positivo, sino que provenan de un Ethos republicano302, en que se entrecruzaban las modernas formas institucionales con una mentalidad subyacente
en que sobreviva la antigua idea del prncipe justo y equitativo, preocupado del
bien comn, y la del dspota ilustrado, voluntarioso y decidido a usar su poder
para abrir paso al progreso. Para Villalobos esa combinacin iba mucho ms all
que a resucitar el rgimen colonial e investir al presidente de facultades casi monrquicas, como lo ha sealado la historiografa a partir de Alberto Edwards. Era
la expresin de una tica colectiva, que vea en el jefe del ejecutivo una entidad
superior, por encima de grupos y bandos polticos, cuya gestin deba ser apoyada
por todos los ciudadanos, as como los antiguos reyes haban tenido la adhesin
poco razonada de sus sbditos.
Acota el profesor Cea que en la Repblica de Portales, se permitira la oposicin, aunque bajo la condicin que fuera decente y moderada, no tumultuaria
ni facciosa. La autoridad obrara dentro de las leyes, pero en la medida que stas
le dieran amplias facultades para imponer el orden como supuesto del progreso
en su ms vasto sentido. Crease entonces que la legalidad era instrumental, un
301
Diego Portales, Los problemas polticos de Chile. Documentos oficiales y administrativos, en

Ideas y confesiones, Portales, compilacin y comentarios de Ral Silva Castro, Santiago, Edit. Del Pacifico,
1954, p. 152.
302 En
el lenguaje filosfico general, Ethos significa conjunto de actitudes, convicciones, creencias, morales y formas de conducta ya sea de una persona individual o de un grupo social. El Ethos es el fenmeno
cultural de la moralidad que suele presentarse con aspectos muy diversos, pero no puede estar ausente en
ninguna cultura.
134
Manuel Tobar Leiva
medio a disposicin de la autoridad para actuar en el momento oportuno, con

honradez y sin favoritismo.303
En tales condiciones, las provincias, con su Intendente a la cabeza, no tenan ms
que seguir las orientaciones polticas sealadas desde la capital. En fin, sol con la
llegada de Portales, Prieto, Bulnes y Montt se impone un Estado en forma, que
opta por el Centralismo y un Presidencialismo monrquico para evitar la posible
desintegracin del nuevo pas que se diagnostica amenazado por el militarismo,
el caudillismo y el regionalismo exacerbado de Concepcin y Coquimbo, entre
otros. Este poder poltico de signo absolutista, se expres territorialmente en favor
de Santiago y en claro detrimento de las provincias, lo que provocar el reclamo
regional en los gobiernos conservadores.
5.3.4. El Gobierno de Manuel Montt: Las rebeliones de Concepcin y Coquimbo
En el marco de la Constitucin de 1833 tenemos tres hitos de inters para el
tratamiento de la cuestin regional en Chile. Las rebeliones de 1851 y 1859, y la
comuna autnoma de 1891.
a. Durante la administracin de Manuel Bulnes la oposicin a los conservadores reapareci fundando el Club de la Reforma y luego la Sociedad de la Igualdad.
Las ramificaciones de esta ltima, y la subversin puesta en marcha por las capas
medias y artesanales en San Felipe, gatillaron el conflicto.304 En Santiago se quiso
impedir la celebracin de las elecciones presidenciales, pero Manuel Montt, que
representaba el autoritarismo, asumi la candidatura presidencial y le gan a J.M.
de la Cruz. El triunfo de Montt fue apreciado por los historiadores como un temor de la ciudadana de volver al desorden y la anarqua de pocas pasadas. Pero
la intervencin electoral en favor de Montt fue el detonante que sublev a De la
Cruz en contra del orden establecido.
La revolucin de 1851 estall en las ciudades de La Serena y Concepcin. Este
movimiento armado iba dirigido en contra del excesivo autoritarismo y centralismo del gobierno y a favor de una ampliacin de la libertad electoral. 305 Para
Alberto Edwards, ambos levantamientos, casi simultneos, tenan por centro las
303 Jos Luis Cea, Rasgos de la experiencia democrtica y constitucional de Chile, Revista Chilena de
Derecho, Vol. 14, 1987, p. 26.
304 Valenzuela, Alegato histrico regionalista: La chispa haba comenzado en provincia, entre las
capas medias y artesanales progresistas de San Felipe, que al desafiar al poder oficial fueron violentamente
reprimidas.
305
Ver en Memoria chilena, Manuel Montt Torres, La revolucin de 1851, DIBAM, www.me-
moriachilena.cl
135
dos ciudades de Chile en que el espritu de autonoma provincial resisti por ms

tiempo al centralismo de la capital.306
El historiador Villalobos plantea dudas sobre el origen regional de esa revolucin, debido a que Jos Mara de la Cruz fue tentado por los crculos opositores
de Santiago, que le convencieron de que era liberal. Probablemente no habra
recurrido a las tropas si no lo hubieran asediado los agentes polticos despachados
desde la capital. Tampoco puede desconsiderarse que De la Cruz era nacido y
criado en Concepcin y que gran parte de su trayectoria en el ejrcito y la poltica
tuvo como centro esa regin. Como sea, en definitiva en estos hitos histricos que
he presentado se observa esta fusin entre liberales y regionalistas.
El levantamiento de La Serena cont con una fuerza doctrinaria asentada en
la Sociedad Patritica de La Serena, smil de la Sociedad de la Igualdad, donde
liberales antiguos y liberales nuevos; pipiolos y reformistas, fraternizaron con los
artesanos. Alberto Edwards seala que una de las motivaciones de los rebeldes
era su odio al centralismo que en aquella sociedad orgullosa y aislada no se haba extinguido nunca del todo.307 El liderazgo fue encabezado por Jos Miguel
Carrera hijo, al que se sum Vicua Mackenna, quien luego intent levantar
Ovalle e Illapel, pero fracas; del mismo modo, hacia el Norte, en Copiap, no
encontraron eco, pues ms pesaron en esas provincias las transversalidades con los
partidos y la aristocracia santiaguina que la demanda regionalista.
En Concepcin, el Intendente Alemparte y el General Cruz no pudieron vencer
a Manuel Bulnes siendo aplastados por las fuerzas del gobierno en Loncomilla y
Purapel. Con el fin de evitar nuevos problemas, la mayora del Congreso aprob
prorrogar por catorce meses ms una ley de facultades extraordinarias, lo que dio
al Presidente Montt amplios poderes polticos para sepultar la insurreccin.308
b. Una nueva insurreccin: 1859.
Esta vez se trataba de una nueva expresin regional proveniente de las provincias mineras de Atacama y Coquimbo. La crisis econmica de 1858 trajo
consecuencias inevitables en el desenvolvimiento econmico de la minera de
la regin. Segn Boisier, el inicio del asunto se debi a la dictacin de la ley
de municipalidades de 1854, que se juzg muy intervencionista y que rest
poder a las instancias locales otorgndole la decisin final al intendente. En el
marco de la grave crisis de la minera de Copiap, y como reaccin del poder
306 Alberto
Edwards, El Gobierno de Manuel Montt: 1851-1861, Santiago, Editorial Nascimento, 1932.
p. 70.
307 Alberto
Edwards, ob. cit., p. 70.
308 Memoria
chilena. Revolucin de 1851, Presentacin, www.memoriachilena.cl
136
Manuel Tobar Leiva
local ante la decadencia, el descontento general y la represin del poder central, la elite regional tomar la iniciativa armada contra el gobierno central en
1859.309 En otra lectura, Pedro Len Gallo consider abusiva la ambicin del
entonces Presidente Manuel Montt de obligar a aceptar como nuevo Presidente
de la Repblica a Antonio Varas, ya que en esta etapa de la historia chilena el
Presidente es el gran elector, es decir, l elige al presidente. Producto de ello se
abre la lucha entre el constante y ominoso centralismo chileno y la idea liberal
y luego federalista de Len Gallo.
Su lder, Pedro Len Gallo era un rico empresario minero, quien fue secundado
en ella por los hermanos Guillermo y Manuel Antonio Matta, por la oposicin
liberal-conservadora y por una pequea burguesa formada en el trabajo de las
minas e influida por las ideas liberales. El movimiento, favorecido por la distancia
y las condiciones semidesrticas, alcanz un xito inicial. La insurreccin encontr
acogida entre algunos vecinos destacados y oficiales de La Serena, pero segn aclara
Villalobos, fueron jvenes de Santiago, entusiastas e inexpertos, los que provocaron
el estallido y dinamizaron las acciones. Sin perjuicio que ello pudo influenciar los
acontecimientos, desde nuestro punto de vista es insoslayable relevar lo que sostena
Len Gallo: No soportaremos ms este centralismo ciego y delirante. Al autoritarismo de Santiago opondremos nuestra valenta; a la ceguera de sus jefes, nuestra
sana voluntad de progreso regional; al afn de imponer sus desaciertos, nuestra
conciencia batalladora.
El triunfo de Gallo en la batalla de Los Loros y su avance victorioso hacia
Santiago, junto a sus ideas avanzadas en lo poltico y anticlericales en lo religioso, llev a los miembros de la fusin Liberal-conservadora a considerar a los
revolucionarios de Copiap ms peligrosos que Montt. As, discurriendo que al
presidente le quedaban slo dos aos de gobierno y que en definitiva su alianza
impondra su supremaca en la designacin del reemplazante, prefirieron unir sus
fuerzas al gobierno conservador para enfrentar a un enemigo que era abiertamente
ajeno a las elites polticas dominantes.
Esto determin que el movimiento revolucionario fuera derrotado militar y
polticamente, por lo cual Gallo debi huir a Argentina. No obstante, sobre la
simiente diseminada por Gallo, surgi el Partido Radical, que agrup al liberalismo radicalizado, a los grupos sociales vinculados al artesanado, a los mineros y al
anticlericalismo. Sus propuestas fundamentales se dieron en torno a una reforma
constitucional, educacin estatal, descentralizacin administrativa y libertad
absoluta de sufragio.
309 Sergio
Boisier, ob. cit., Tesis doctoral, p. 115.
137
Una observacin que delata un elemento sobresaliente de la cuestin regional

es la que hace Villalobos al indagar sobre la participacin de los actores en los
procesos de rebelin, al descubrir que en su mdula aparecen los santiaguinos; por
consiguiente, concluye, no slo el orden pblico era impuesto desde el centro,
sino tambin los movimientos en contra de l.310
Esta apreciacin tiene una arista que conviene comentar por las lecciones que
derivan de ella. De partida, la existencia de esta confrontacin entre Liberales/
Conservadores se extenda a todo el territorio nacional. En aquella poca estos
partidos, centralizados en Santiago, eran las nicas referencias ideolgicas de los
ciudadanos, por lo que este antecedente y el relato de los hechos, me sugieren
una analoga con el modelo de actuacin de centro-periferia de la bipolarizacin
en la guerra fra. All, la lucha estratgica se daba entre los pases centrales, pero
para ganar era necesario sumar a los pases de la periferia. La leccin es que si las
luchas regionales no estn sostenidas en un ideario propio, lo ms probable es
que su accin sea sumada a estrategias de otros actores. Si en las regiones no hay
una masa crtica e intelectual que defienda el bien comn regional por sobre las
estrategias de acumulacin de fuerzas de los partidos nacionales, es claro que se
dificultan sus aspiraciones de autonoma.
Agrguese otra arista aleccionadora ocurrida en la poltica de alianzas de la
revolucin. Al principio, la fusin liberales-conservadores los apoya, en vista de
hacer caer a Manuel Montt, pero en una lectura posterior no le agrada el pliego
que propone Gallo y lo dejan caer, y no slo eso, se alan con los conservadores
para hacer causa comn nacional contra la regin sublevada. En otros trminos,
el sistema poltico de Estados Unitarios no es solamente una nica constitucin,
una sola legislacin, un centro de poder radicado en el presidente, sino tambin,
y fundamentalmente, es el sistema de partidos nacionales que dinamizan su accionar. El consenso de los partidos nacionales que han hegemonizado el proceso
poltico desde la independencia hasta la Constitucin de 1925 y que se proyecta
hasta nuestros das, es lo que determina los avances o retrocesos en la marcha por
la descentralizacin.
5.3.5. La era de los quinquenios liberales (1861-1891).
El sentido autoritario de los Presidentes Domingo Santa Mara y Jos Manuel
Balmaceda prolong el gran poder del Ejecutivo. Sin embargo, no se puede omitir
310
Es muy posible esa interpretacin, pero tambin es cierto que los santiaguinos que promovan las
rebeliones procedan del bando liberal o como la Sociedad de la Igualdad, radicales con proyecto de socialismo utpico que se confundan con movimientos de autonoma provincial como los de Vallejos en Talca,
que tuvo el apoyo de la elite talquina por esa razn.
138
Manuel Tobar Leiva
un hecho histrico notable en el proceso de descentralizacin: la clebre Ley de

Comuna Autnoma, aprobada el 22 de diciembre de 1891.311 Fue importante esta
ley, pues asegur la autonoma de las municipalidades mediante la eliminacin de
la tutela municipal de intendentes, gobernadores y subdelegados, y, en particular,
mediante el establecimiento de las Asambleas de Electores. Sobre los ajentes del
Ejecutivo, la Ley dispuso que los cargos de Intendente y Gobernador son absolutamente incompatibles con todo empleo pblico o municipal... de modo que
los nombrados para aquellos cargos cesan en los empleos....312
Los artculos ms avanzados de la ley fueron los relativos a las asambleas de
electores, a las que les concedi poder para votar los presupuestos... i cuentas de
inversin que les someta el Municipio; adems, para deliberar sobre los gastos
posteriores, para pronunciarse sobre la tasa de las contribuciones municipales,
resolver las enajenaciones de los bienes races de la Municipalidad, acordar la contratacin de emprstitos, deliberar sobre los acuerdos, reglamentos i ordenanzas, y
para resolver entre las dems cuestiones que les proponga la Municipalidad.313
Tal proceso de autonoma sufri en la prctica serios inconvenientes por el
hecho que grupos locales o personas muy influyentes terminaron por controlar
en muchos casos los intereses comunales. A esto se sumaba la carencia de fondos
para hacer efectivo el rol que se le haba encomendado. De este modo, la llamada
comuna autnoma, que tan bien marchaba en otros pases, no tuvo igual xito
en Chile, principalmente por la escasa cultura poltica demostrada por quienes
estaban encargados de su funcionamiento.
Con posterioridad, entre 1914 y 1915, a fin de paliar tan graves inconvenientes, dos leyes electorales excluiran al municipio del mecanismo electoral y reemplazaran la Asamblea de Electores por la de Contribuyentes. A partir de 1915,
los municipios dejan de administrar el padrn electoral, confeccionndose uno
de carcter permanente. Sin embargo, la utilizacin de las policas locales como
mecanismo de intervencin electoral, el cohecho y todo tipo de irregularidades
en el proceso eleccionario, continuaron siendo la tnica hasta pasada la dcada
de 1930.314
311
Sobre el debate parlamentario correspondiente, ver M.A. Illanes, El proyecto comunal..., loc. cit.,
pp.256.
312 La promulgacin de esta ley de 106 artculos fue durante el gobierno de Jorge Montt, vale decir al
final de los gobiernos liberales. De hecho Irarrzaval era un parlamentario conservador.
313 Artculos
86 a 90 de la ley de la comuna autnoma de 1891.
314 Memoria
chilena. La comuna autnoma de 1891. Presentacin, www.memoriachilena.cl.
139
6. Una integracin de regiones. El centralismo territorial y econmico

Las encomiendas y haciendas fueron los pilares de la estructura econmica
colonial. Estas unidades tenan una lgica de localizacin basada en las cualidades
de los territorios. Esa pauta de localizacin las dispersaba en el territorio, fragmentndolo, y afectando con ello la radicacin de economas del sector secundario y/o
de servicios financieros; la instalacin de los poderes pblicos y su administracin;
para el culto y otras actividades sociales y culturales que requieren una lgica
opuesta de aglomeracin. De ah, la poltica de poblaciones del antiguo rgimen,
que apuntaba a localizar a los grupos humanos en espacios que deban reunir
condiciones de habitabilidad, suministro de agua, caminos, defensa y seguridad.
La villas, como en el medievo europeo, son los asientos de los intercambios comerciales, de los servicios, de la cultura y la vida en sociedad. Esa poltica chocaba
con el inters del hacendado, acostumbrado, como los seores feudales, a resolver
todo tipo de asuntos en la misma hacienda.
El asentamiento del poder poltico est asociado a la localizacin urbana, no
tiene sede en el mundo rural, minero, ni ganadero. Luego, es dable sostener que el
desarraigo observado entre los patrones de los territorios que cultivan y producen,
tiene que ver con su necesidad de cohabitar con el poder poltico, que en esa poca
lo era todo, y de paso gozar de las bondades de vivir en sociedad, especialmente
cuando se era rico.315 El centralismo no cede espacios para que los propietarios
resuelvan in situ sus problemas ms acuciantes. Los cabildos, nicos entes diferenciados del poder central, no tenan el tamao, las funciones, ni las facultades
para zanjar las cuestiones que importan en los asuntos mercantiles.
Dicho lo anterior se colige que la integracin del pas, luego de la fundacin
de las ciudades coloniales, se estructur como una extensin del centro hacia la
periferia.316 Ese proceso qued inconcluso en la Colonia, por lo que en el perodo
de la Independencia constituy uno de los desafos de mayor trascendencia. La
integracin de las provincias y territorios es un proceso de enrolamiento de los
territorios al sistema poltico imperante. No hay novedad, excepto por la heterogeneidad que tienen esos territorios y las dismiles situaciones que comprenden la
315 Sergio Boisier, ob. cit. Se sostiene que los hacendados se opusieron al establecimiento de las Villas,
porque como los seores feudales en su territorio eran el poder y la ley.
316 Las ciudades de Angol, Caete, Imperial, Villarrica, Valdivia y Osorno, situadas en las cercanas de
las arenas aurferas, llevaron una vida accidentada y, finalmente, desaparecieron durante la rebelin araucana
iniciada en 1598. La vida de los dominadores se reconcentr entonces en el ncleo central, afirmando su
importancia y la de Santiago, mientras Concepcin quedaba reducida a una plaza eminentemente militar en
funcin de la lnea fronteriza del BioBo y sus fuertes. Era el reflujo de la dominacin que busc el equilibrio
de nuevo en Santiago.
140
Manuel Tobar Leiva
historia de su desarrollo. En esa perspectiva recogemos los anlisis de Villalobos y

Boisier, especialmente en lo que se refiere a los asuntos econmicos y sociales que
importa esta integracin, marcados por la expansin econmica y la insercin de
Chile a la economa mundo.
En los casos de La Araucana y Los Lagos, Boisier sostiene que la necesidad de
alimentacin en el proceso de industrializacin de Europa tuvo como corolario
la necesidad de buscar nuevos graneros de trigo en el mundo, lo cual presion la
incorporacin de las tierras al sur del Biobo al cultivo agrcola. Tambin cooper
el crecimiento demogrfico y la demanda sostenida de alimentos de las regiones
mineras del norte del pas.317 Todo ello favoreci la colonizacin alemana en Los
Lagos, auspiciada, dirigida y apoyada por el Estado. Bastaron unos 4.000 alemanes en las dcadas iniciales para dinamizar enteramente la regin y darle cierta
fisonoma propia, tanto en lo material como en lo cultural.
En cuanto a Magallanes y Aysn, su ocupacin se asent definitivamente con la
importacin de 300 cabezas de ganado lanar desde las Islas Malvinas. Esta actividad
econmica polariz los esfuerzos del mundo empresarial y progresivamente la ovejera gan terreno, crendose grandes estancias de crianza de ese tipo de ganado.318
Por otra parte, la organizacin y la fortuna alcanzadas por las sociedades ganaderas
magallnicas indujeron a algunos capitalistas del centro a fundar explotaciones de
categora semejante en Aysn, formndose as las sociedades ganaderas de Aysn,
Ro Cisnes y Ro Baker. En los grandes terrenos concesionados destac la Sociedad
Ganadera de Aysn, que estructur un sistema de caminos y asentamientos que
perdura con un rol central en la regin hasta la actualidad.
En el norte, La Serena y Coquimbo tuvieron su poca de gloria cuando la
riqueza de la plata y del cobre aflor en innumerables yacimientos, algunos de las
cuales alcanzaron nombres insignes. Entre 1840 y 1870, la produccin de plata
y oro de la zona constituy la mayor riqueza del pas y atrajo hacia ella peones,
tcnicos y empresarios de la regin central. Villalobos hace notar que la burguesa
minera no permaneci en la regin que le haba deparado su fortuna, sino que se
radic en la capital, de la que nunca se haba desvinculado, para adoptar el tono
y las costumbres de la vieja aristocracia.
Los desiertos del Norte Grande: Tarapac y Antofagasta fueron incorporados
tambin como una expansin de la gente del ncleo central. Hacia all marcharon obreros, tcnicos, exploradores y empresarios, cuando el espacio dominado
por el Per y Bolivia an permaneca dbilmente poblado. La explotacin de sus
317 Sergio
Boisier, ob. cit., 2007, p. 103
318 Sergio
Boisier, ob. cit., 2007, cita a Fuenzalida, 1951, p. 106.
141
riquezas tambin les lig a la plaza comercial y bancaria de Valparaso, donde

operaban importantes compaas extranjeras y bancos chilenos. Antes que estallase
la guerra del Pacfico, la vinculacin de la poblacin chilena era muy fuerte con
ese territorio y ese fue el factor que suscit los mayores recelos en Lima y La Paz,
lo que condujo finalmente al conflicto.
La actividad salitrera, que comenz en la dcada de 1860, lleg a constituir el
pilar fundamental del segundo gran ciclo de auge de la economa chilena, que se
extiende entre la Guerra de Pacfico y la gran depresin mundial de 1930. Como
sealramos, la vigorosa expansin de la economa haba llevado a los empresarios
nacionales a ampliar en varias direcciones el territorio ocupado a comienzos de
siglo. La penetracin del desierto nortino se haba iniciado en 1846, cuando una
compaa chilena empez a explotar el guano en Mejillones. Hacia mediados de
la dcada de 1860 comenz en Antofagasta la explotacin del salitre, y en los aos
siguientes se descubri el mineral de plata en Caracoles. Al estallar la guerra, gobernantes y polticos, banqueros y economistas creyeron que se les vena encima la
peor catstrofe de la historia patria. Muy por el contrario, los negocios mejoraron
rpidamente; la economa nacional, en vez de deprimirse, entr en un perodo
de vigoroso crecimiento, hasta el punto de enfrentar, los gastos de guerra sin
emprstitos externos y absorber 28.000.000 de pesos de papel moneda en tres
aos, sin que se abatieran los cambios internacionales ni la moneda se depreciara
en el interior en la medida que todos teman.319
6.1. La perspectiva econmica.
El perodo que tematizamos cuadra con los dos ciclos de expansin que Sunkel
analiza en su Historia econmica, cuyo eje principal es la insercin del pas en el
comercio internacional. Las actividades econmicas en que se apoy esta insercin
son especialmente dos: la minera, a travs de una secuencia de auges y decadencias
en la explotacin del oro, plata, cobre y salitre; y la agricultura, particularmente
trigo, gracias a la recuperacin y ampliacin de los mercados tradicionales.
El primer ciclo se ubica entre la dcada de 1830 a 1878, y se caracteriz en
sus fases iniciales por la herencia de instituciones, tendencias culturales y grupos
sociales derivados de la Colonia; por el proceso de reorganizacin y consolidacin
del Estado, atribuido a la gestin del Ministro Diego Portales; y por la insercin
de la economa chilena en la internacional a travs del auge de las exportaciones,
319 Osvaldo
Sunkel y Carmen Sutter, ob. cit., p. 42.
142
Manuel Tobar Leiva
fundamentalmente plata, cobre y trigo. Este ciclo de expansin decay y entr en

crisis en la dcada de 1870.320
El segundo ciclo comenz a fines de la dcada de 1860 con la explotacin
del salitre en el Norte Grande y adquiri todo su empuje desde 1879, a raz de
la Guerra del Pacifico, que incorpor definitivamente a la economa chilena la
fabulosa riqueza salitrera. La produccin del salitre regir la economa del pas
hasta la dcada de 1920, en que los primeros sntomas de decadencia anticiparon
su crisis definitiva, que se desencadenara conjuntamente con la Gran Depresin
de 1930.
Estos ciclos, con altos y bajos, en general trajeron, segn Sunkel, una expansin
considerable de Chile en todos sus aspectos, poblacional, urbano, econmico, etc.,
pero dicho crecimiento no se realiz en una forma progresiva y equilibrada, muy
por el contrario, el desarrollo produjo desequilibrios y el proceso no se llev a
cabo suave y gradualmente sino a travs de ciclos de violenta expansin y crisis de
aguda decadencia, que afectaron, en distintos momentos y grados, a determinadas
actividades y a ciertas regiones del pas.
En lo que al primer aspecto se refiere, si bien el crecimiento de la poblacin
fue acompaado de una importante urbanizacin y ocupacin territorial, trajo
consigo fuertes desequilibrios y contrastes entre las diferentes regiones del pas,
entre el campo y la ciudad, y entre las grandes urbes y las dems localidades. Esto
se expresa, tambin, en la administracin del Estado, que tendi a concentrarse
en las ciudades principales, sobre todo en Santiago, dejando en relativo abandono
a las ms pequeas, y particularmente a las provincias rurales. De esta manera,
la administracin estatal se debilitaba al alejarse de los centros importantes. Las
actividades econmicas, por su parte, se concentraron en las zonas mineras del
norte, en las provincias agrcolas del valle central y en las tres principales ciudades
del pas. Adems, como consecuencia del extraordinario auge del comercio exterior
y de la adaptacin de la economa nacional a dicho proceso, hacia fines del perodo
la estructura productiva acusaba un grave contraste entre la expansin de algunas
actividades primarias de exportacin y el subdesarrollo de la manufactura y la
industria en general, desajuste inherente al modelo de crecimiento dependiente
que fue inducido el pas.
320 Los
pilares de la expansin econmica cobre, plata y trigo que haban alcanzado su auge
mximo, iniciaron, con la crisis de esa dcada, un proceso definitivo de deterioro. La nueva industria del cobre que se comienza a desarrollar en la dcada de 1910, no alcanza a tener importancia
sino hacia fines del perodo, y en todo caso, por su modo de organizaci6n y niveles tecnolgicos,
constituye una actividad enteramente diferente a la explotacin de cobre del siglo XIX.
143
Ciertamente, la apertura econmica, matizada a la postre, pues algunos productos fueron protegidos, con sus vaivenes de altos y bajos crecimientos influye en
territorios con nombre y apellido, del tal forma que la prdida de competitividad
de un sector obliga a reconvertirse, y ello afecta a la comunidad concernida. El
caso del salitre es un ejemplo clsico: En 1913 se descubri salitre sinttico ms
barato en Alemania, lo cual ech por tierra la competitividad del nacional. Pero
son las regiones del Norte las mayormente golpeadas por la crisis. El panorama
econmico es muy similar, aunque no igual, al de la poca actual y se podra repetir
la historia de un proceso largo de expansin sin desarrollo armnico. Se aprecia
que en tal poca si bien hubo una poltica de integracin regional, no hubo una
poltica nacional de desarrollo regional. la uniformidad fue la caracterstica de las
polticas pblicas, pues de no ser as, difcilmente se habra dejado caer el esfuerzo
industrializador de los alemanes en Valdivia.
7. Continuidad o cambio en el clivaje
centralizacin/descentralizacin
a. Una continuidad metamorfoseada es la tendencia que se observa como teln
de fondo en el proceso poltico que discurre entre la Colonia y la Independencia. Ruptura, en cuanto al cambio de los titulares en el poder y por cierto de las
estructuras republicanas que se instalan. Pero, como se ha visto en los captulos
precedentes, los sistemas democrticos no se salvan de la epidemia de la concentracin del poder poltico y el centralismo.
Tal deriva concentracionaria se ve formalizada y fortalecida por la Constitucin de 1833. En ella se concibe un centro de impulsin poltico todopoderoso
que asimila al Presidente de la Repblica en muchos aspectos a la figura del Rey
espaol. En el rgimen presidencial, las contrabalanzas que pueden equilibrarlo
tanto horizontal como verticalmente son de difcil factura, dada la legitimidad
que consigue y el nulo papel del soberano original. Siguiendo las categoras de
centralizacin del profesor Nogueira, acontece que desde el punto de vista de los
rganos internos de la estructura estatal el rgimen portaliano sera calificado como
de centralismo relativo, nada ms que por la existencia de las municipalidades,
que fueron rganos no centrales, pero que estuvieron sometidos jerrquicamente
a la rbita del poder presidencial.
Otro fenmeno diferente son las divergencias econmicas que se generan entre las provincias. En el perodo estudiado, Santiago es la provincia locomotora,
aprecindose la existencia de un crculo virtuoso que la fortalece. El punto de
partida es su gran poblacin, que equivale al tamao mercado fuerte y dinmico,
ese factor atrae el inters de las empresas por aprovechar economas de escala, a
144
Manuel Tobar Leiva
su vez la localizacin en su sede concita naturalmente la bsqueda de economas

de aglomeracin, lo cual ayuda a la eficiencia, hecho que genera condiciones para
aumentos de productividad y para ofrecer precios democrticos. Ese circuito es
respaldado por las inversiones pblicas en infraestructuras que mejoren la competitividad; en proteccin social a los pobladores; mejorando la performance de
las empresas y el gasto de los consumidores.
A la concentracin econmico-territorial que responde a los procesos de
localizacin empresarial y a la concentracin del poder poltico, que explican la
hegemona del poder por el Presidente de la Repblica, se le suma el centralismo
territorial, que lo entiendo como el asiento fsico del poder poltico en la capital
de Santiago y el aprovechamiento que ese territorio realiza como sede del poder
econmico. En ese sentido interpreto a Villalobos, quin refirindose a la migracin de la burguesa minera a Santiago, seala que la adquisicin de grandes
haciendas, la construccin de palacios y el enlace con las familias tradicionales,
la asimilaron a la burguesa santiaguina, reforzndola significativamente. En
suma, la riqueza de la regin minera contribuy a consolidar los altos crculos
de la capital, mientras en el Norte Chico quedaba un sector medio carente de
real figuracin pblica.
Boisier plantea que la ventaja comparativa de Santiago sobre el resto de las
ciudades radic en buena medida en el poder administrativo que se requera para
hacer funcionar el centro de acopio, el eje redistributivo, la aduana seca y la hacienda pblica de la nacin. Como lo anota Salazar, no slo la Gobernacin, la
Real Audiencia y el Cabildo, jugaron un papel en la consolidacin del poder de
Santiago, sino tambin los cargos de Superintendente de Aduanas, de la Casa de
Moneda, del Sndico del Consulado, de los fiscales supervisores de la Contadura
Mayor y el Tesoro Real, aparte del Capitn General. Las reformas borbnicas que
introdujeron estos ltimos cargos, vinieron a fortalecer la posicin hegemnica
de Santiago y su primaca urbana.321
b. Desde el Acta de Unin del Pueblo de Chile se advierte una conciencia
profunda de la necesidad de unir al pas, sin perjuicio de las formas estatales a
concebir y definir. A la postre, como lo registran los datos histricos, el predominio de la postura unitaria se dio gracias a la victoria armada en Lircay. Pero los
gobiernos liberales no cuestionaron ms la naturaleza jurdica del Estado, sino
su rgimen poltico. En la revolucin de 1891, a Balmaceda le ocurri lo mismo
que a Len Gallo: Su cada, entre otras causas, se debi al consenso entre liberales
321 Sergio
Boisier, ob. cit., 2007, p. 118.
145
y conservadores, lo que permiti el cambio en el tipo de gobierno, en lo que se

conoce como la Repblica Parlamentaria. Es notable que todo acontezca sin
tocar el Estado unitario, que en mi opinin es el consenso ms fuertemente
custodiado por la clase poltica chilena.
146
Manuel Tobar Leiva
Captulo Sptimo
La Repblica Presidencial. La Constitucin de 1925 hasta la ruptura
institucional de 1973.
Sumario: Introduccin. 1. El poder presidencial sin contrapeso poltico: A. La descentralizacin
administrativa en la Constitucin de 1925. 1. Los Municipios, nica expresin de la descentralizacin administrativa. 2. La administracin Interior provincial. 3. Crtica al centralismo,
de Carlos Estvez. 4. La descentralizacin administrativa del artculo 107. B. Los Gobiernos
presidenciales y la descentralizacin: 1. Carlos Ibez del Campo.(1927-1931//1952-1958)
2. Los Gobiernos Radicales: Pedro Aguirre, Juan A. Ros, Gabriel Gonzlez. 3. Jorge Alessandri
Rodrguez (1958-1964) 4. Eduardo Frei Montalva. (1964-1970) 5. Salvador Allende Gossens.
(1970-1973). 2. La divisin poltica y el ordenamiento del territorio: A. Divisin poltica y
administrativa en la Constitucin de 1925. B. Hitos del desarrollo urbano y territorial en el
perodo. 3. La desconcentracin econmica territorial.
Introduccin
En este captulo abordaremos un perodo que abarca desde la Constitucin de
1925 a la interrupcin del ciclo democrtico por el golpe de Estado de 1973. Esta
etapa coincide con lo que los historiadores han llamado la Repblica Presidencial
y con los inicios de la regionalizacin econmica promovida por el Presidente
Eduardo Frei Montalva, teniendo como antecedente lo realizado por la CORFO
a partir de 1939.
El captulo se ordenar sobre la base de tres ejes: Primero. la descentralizacin
administrativa en la Constitucin de 1925 y su aplicacin; en seguida, una resea de los gobiernos de la poca focalizndonos en sus polticas de apoyo a las
provincias; segundo, la divisin poltica administrativa hasta 1974 y los hitos que
marcaron las polticas de ordenamiento del territorio en ese perodo, finalmente,
en tercer lugar, un esbozo de la poltica econmica, examinando su relacin con
el desarrollo de las provincias.
1. El poder presidencial sin contrapeso poltico
A. La descentralizacin administrativa en la Constitucin de 1925
1. Los Municipios, nica realidad de la descentralizacin administrativa
La Constitucin de 1925 se distancia del Cdigo de 1833 en lo relativo a la
administracin interior del Estado. En el artculo 122 del Cdigo poltico de
148
Manuel Tobar Leiva
1833 se estableca que en cada capital de departamento habra una municipalidad, y en aquellas poblaciones que estimare el Presidente de la Repblica.
En la Constitucin de 1925, su artculo 101 consagr la comuna o agrupacin
de comunas como asiento de la municipalidad. La administracin comunal
estableca que al constituirse cada Municipalidad se designar un Alcalde para
presidir y ejecutar sus resoluciones. Los alcaldes eran elegidos por los Regidores
(actuales concejales). Por ende, se modificaba sustancialmente la disposicin de
la Constitucin de 1833, pues en ella Gobernadores y Subdelegados presidan
las Municipalidades. Sin perjuicio de lo anterior, el subdelegado subsiste como
representante del Gobierno Nacional en la comuna en funciones de gobierno
interior y el Gobernador en el Departamento, pero la administracin se hallaba
radicada en el cuerpo edilicio.322
Con todo, el Intendente mantena la facultad de suspender las resoluciones
adoptadas por las municipalidades, si las estimare contrarias a la Constitucin o
a las leyes, o perjudiciales al inters de la provincia o del Estado. Asimismo, las
Municipalidades estaban sometidas a la vigilancia correccional y econmica de la
respectiva Asamblea Provincial y podan ser disueltas por la Asamblea Provincial
por causales que determinara una ley.323
Las municipalidades de la poca presidencial fueron una realidad, as como
lo haban sido bajo la Constitucin de 1833 y en el perodo colonial, a partir del
primer Cabildo inaugurado por Valdivia. Con altos y bajos en su autonoma, es,
sin duda, la institucin de ms historia en el territorio nacional, 470 aos, de
existencia marcar para el Bicentenario de la Repblica(2010).
2. La administracin Interior provincial
En la Constitucin de 1925, la administracin de cada provincia se radica en
el Intendente, quin era asesorado por una Asamblea Provincial, de la cual era su
presidente. Cada Asamblea Provincial se compona de representantes designados
por las Municipalidades de la provincia. Estos cargos se denominaban concejiles
y duraran tres aos en el cargo. Se dispona en el inciso tercero del artculo 95
322 Dicha regla conoce la excepcin en el inciso 3 del mismo artculo 101 de la Constitucin, al establecer
que en las ciudades de ms de 100 mil habitantes, el Presidente de la Repblica designaba los Alcaldes. En
ese momento Santiago, Valparaso y Via del Mar. Ver Fernando Silva Snchez, Constitucin Poltica de la
Repblica, 1969.
323 Ver artculo 106 de la Constitucin de 1925. No obstante sabemos que las Asambleas Provinciales
de la Constitucin de 1925 jams funcionaron. Pero sus atribuciones fueron asumidas por los Intendentes
conforme a la Ley N 7.164 que se dispuso para salvar provisoriamente la situacin pero a la larga se convirti
en definitiva ya que nunca se dict la ley que implementaba dichas asambleas. Ntese que una ley de rango
inferior se usa para transferir atribuciones desbordando as la propia Ley suprema.
149
que las Municipalidades designarn el nmero de representantes que para cada

Asamblea Provincial determine la Ley.
El trmino asesorado, que usa la Constitucin de 1925 en el artculo 94, y
que se repite en el texto original de la Constitucin de 1980, en el artculo 102,
es contradictorio, en el sentido que el Constituyente otorga facultades resolutivas
tanto para las Asambleas provinciales como los consejos regionales de desarrollo.
Ello puede explicarse en la intencin de bajar el perfil a este nivel intermedio que,
como dir Arturo Alessandri, fue el origen de todos los trastornos ocurridos en
el pas.
La Ley Suprema estableca que las Asambleas Provinciales funcionarn en la
capital de la respectiva provincia y designarn anualmente, en su primera sesin,
por mayora de los miembros presentes, a un individuo de su seno para que desempee el cargo de Vicepresidente de la Asamblea.324
Las Asambleas tendran atribuciones administrativas y dispondran de las
rentas que determinara la ley, la cual podra autorizarlas para imponer contribuciones determinadas en beneficio local. Las Asambleas Provinciales, seala La
Ley Suprema, debern representar al Presidente de la Repblica, por intermedio
del Intendente, las necesidades de la provincia, e indicarn las cantidades que
necesiten para atenderlas.
Este artculo 98, en concordancia con el artculo 107, establece el principio
de descentralizacin administrativa tiene un alcance jurdico fundamental en el
diseo de actuacin del Estado de aquella poca. Dicha normativa instala un nuevo organismo que, al igual que el Presidente de la Repblica, tiene atribuciones
administrativas, y adems dispone de los recursos financieros para la realizacin
de sus actos administrativos. Lo ms significativo es que se abre la puerta para
imponer contribuciones determinadas en beneficio local, previamente autorizadas por la ley. Vale decir, que al igual que las municipalidades, las Asambleas
Provinciales podan tener una ley de rentas provinciales que les autorizara para
obtener ingresos propios.
Presumo que este artculo fue el taln de Aquiles de esa arquitectura institucional, puesto que es difcil para los unitaristas aceptar que tres niveles diferentes
del Estado se impongan contribuciones e impuestos en una misma jurisdiccin.
Carlos Estvez, analizando estas disposiciones, seala que no parece que esta
ltima atribucin pueda ser beneficiosa. Valdra la pena haber conservado el rgimen general de no permitir la delegacin de la facultad de la ley para imponer
324 Esta institucin del Vicepresidente surgi en el debate sobre institucionalidad regional a propuesta
de Marcelo Schilling, SUBDERE en el gobierno de Frei Ruiz Tagle.
150
Manuel Tobar Leiva
contribuciones. Esta disposicin rompe la armona del sistema tributario sealado

en otros preceptos de la Constitucin.325
Por otra parte, las Asambleas Provinciales tenan atribuciones para dictar ordenanzas y resoluciones que deban ser puestas en conocimiento del Intendente,
quien poda suspender su ejecucin dentro de diez das, si las estimare contrarias a la
Constitucin o a las leyes, o perjudiciales al inters de la provincia o del Estado. En
el caso del perjuicio al inters provincial, por los 2/3 de la Asamblea se impeda ese
veto y el Intendente estaba obligado a promulgar la ordenanza o resolucin. Pero si
el veto estaba fundado en causales de inconstitucionalidad o ilegalidad, el Intendente
deba remitir los antecedentes a la Corte Suprema para que resolviera en definitiva.
Es claro que el constituyente se inclin por dar siempre una salida a las decisiones
de la Asamblea Provincial, lo que contrasta con su definicin de rgano asesor.
Estos formatos haban sido usados en la Constitucin de 1833, pues en su
artculo 129 permita a los gobernadores y subdelegados, en su caso, suspender
una resolucin municipal si encontraban que ella perjudicaba al orden pblico. En
cambio, el texto original de la Constitucin de 1980, en su artculo 115, remite a
una ley establecer las frmulas para resolver los conflictos de competencia.
El Presidente de la Repblica, con acuerdo del Senado, poda disolver una Asamblea
Provincial. Disuelta la Asamblea, proceda la designacin por las municipalidades de la
provincia de una nueva Asamblea por el tiempo que faltare para completar el perodo
de tres aos. No se establecen las causales en virtud de las cuales el Presidente podra
proponer la disolucin de la Asamblea, de manera que se otorgaba un amplio espacio
de discrecionalidad para decidir, que naturalmente poda caer en la arbitrariedad de
los poderes centrales, norma que una vez ms confirma el celo y los resguardos que el
rgimen presidencial tomaba en relacin con estos rganos intermedios. 326
Constitucin
Nivel Territorial326
Gobierno Interior
Administracin interior
Constitucin
1833
Provincia
Departamento
Intendente
Gobernador
Subdelegacin
Subdelegado
Intendente
Gobernador jefe superior de las Municipalidades del departamento. (Art.
127 inc. 1))
Subdelegado preside la Municipalidad
respectiva. (Art.127 inc.2)
Provincia
Departamento
Comuna
Intendente
Gobernador
Subdelegado
Constitucin
1925
Intendente-Asamblea Provincial.
Municipalidad-Alcaldes y Regidores
325 Carlos Estvez Gazmuri, Elementos del Derecho Constitucional de Chile, Editorial Jurdica de Chile,
1949, p. 357.
326 Captulo
IX del gobierno y administracin interior, artculo 115, Constitucin Poltica de 1833.
151
3. Crtica al centralismo, de Carlos Estvez

El constitucionalista Carlos Estvez327 sealaba que la Carta de 1833 haba
sido de rigurosa centralizacin poltica, como corresponde a un Estado unitario,
y al mismo tiempo como consecuencia de ello, haba imperado una pronunciada
centralizacin administrativa. Este hecho, segn Estvez era producto ms bien
de la fuerza de las cosas, derivado de la pobreza, carencia de hombres preparados,
dficit en los medios de comunicacin, baja cobertura de los servicios pblicos,
etc. Pero el progreso de la Repblica hizo poco a poco nacer un anhelo de descentralizacin administrativa sin que por ello furamos a caer en un rgimen de
Estado Federal, que por razones dichas en otro lugar, no nos convena.
Pero lo notable es que este constitucionalista, que escribe en 1949, hace un
resumen sobre la crtica al centralismo de aquella poca:
1. En el orden poltico, mata todo espritu de progreso pblico; no despierta en los
ciudadanos el inters por la resolucin de sus problemas y no ana sus esfuerzos.
2. En el orden administrativo se observa que la centralizacin establece servicios
lentos y dispendiosos. El ideal de una buena administracin es la supresin de
consultas intiles para el despacho de las resoluciones, haciendo que stas sean
rpidas, expeditas y eficaces. La centralizacin tiene el grave inconveniente de no
adaptar la administracin a las necesidades de las diversas regiones y existe en ella
el peligro de que se carezca de personal capacitado para resolver problemas de tan
variadas condiciones.
3. En el orden econmico, seala Estvez, la centralizacin importa una inversin injusta y desproporcionada de las rentas pblicas, ya que en su mayor parte
se destina a la capital. Descentralizando los servicios se distribuyen mejor las
entradas y se atiende mejor a las necesidades que se desea satisfacer.
a. Impacta al lector ms desprevenido, que en 1950 se haya advertido sobre
el peligro de que las regiones carezcan del personal capacitado para resolver
problemas de tan variadas condiciones y que ese mismo argumento se reitere
despus de 60 aos de vida institucional. Los gobiernos han tenido todo el tiempo
del mundo para resolver esa situacin, que no me cabe duda exista en aquella
poca. Es ms, hubo planteamientos en el sentido de crear una Escuela Nacional
de Administracin Pblica, conforme al modelo francs de la ENA, pero fue una
promesa no cumplida por el Estado de Chile.328
327
Carlos Estvez, Elementos del Derecho Constitucional chileno, Editorial Jurdica, 1949, pp.368-
370.
328 Ver en Sergio Boisier, Una visin crtica de la poltica territorial en Chile, Revista Chilena de estudios
Regionales, N 1, p. 93.
152
Manuel Tobar Leiva
b. Estvez interpretaba, seguramente sobre la base del artculo 107 en concordancia con el 98 de la Constitucin, que se estableca con meridiana claridad la
posibilidad que las Asambleas Provinciales tuvieran bajo su rbita de atribuciones
los Servicios Pblicos que operaban en las provincias. Tal atribucin debe haber
sido el otro cuello de botella de este armazn descentralista. La experiencia que en
la actualidad se ha tenido para encontrar caminos para dotar a la administracin
regional de servicios pblicos regionales, est plagada de fracasos. Cabe tambin
la lectura que Estvez se refiera nada ms que a la descentralizacin funcional de
los servicios, sin cambio de jerarqua, o sea, siempre sometidos a la administracin
central.
c. Se han sugerido varias hiptesis que explicaran la debilidad con que resurgen
las Asambleas Provinciales. stas tienen su primer antecedente en los Consejos
Departamentales de carcter consultivo que contemplaba la Constitucin de 1823,
en una poca en que se cambi la denominacin de provincia por departamento.
Esos Consejos tenan funciones econmicas y de inversin pblica, en tanto el
Gobernador, representante del Presidente de la Repblica, ejerca las tareas de
gobierno interior. Hasta ese diseo estbamos en el marco de la descentralizacin
administrativa. Despus, en 1826, vino un vuelco fundamental hacia la descentralizacin poltica, otorgndole facultades legislativas y de gobierno a las Asambleas
Provinciales. La Constitucin de 1828 retorna al modelo de descentralizacin administrativa, derogando las facultades legislativas y de gobierno de esas Asambleas.
La Constitucin de 1833 las borr del mapa institucional en un intento radical
de extirpar la experiencia de estos rganos intermedios entre la municipalidad y
el gobierno nacional. Pues bien, la Constitucin de 1925 retoma el debate de la
descentralizacin intentando una solucin de compromiso entre los temerosos del
federalismo y los promotores de la descentralizacin administrativa, an cuando,
como veremos, los conceptos no fueran tan afinados.
d. A este respecto resulta muy revelador el debate en que se origina y resuelve
esta frmula de Asamblea Provincial en la Constitucin de 1925, y que ha presentado el profesor Teodoro Ribera.329 En efecto, en la discusin constitucional
se postularon dos tesis alternativas: La primera, propugnada por el seor Hctor
Zaartu, abogaba por una nueva divisin y reordenamiento territorial en provincias, atendiendo a criterios que mejor sirviesen los objetivos de descentralizacin
perseguidos hasta entonces. Buscaba la creacin de provincias grandes, con
329 Teodoro Rivera, La Regionalizacin en Chile. Desde el ensayo federal a la descentralizacin
poltica, Revista Societas de la Academia Chilena de Ciencias Sociales, Polticas y Morales, N 11,
ao 2009, Santiago, pp.151 a 163.
153
poblacin numerosa e intereses comunes importantes. Paralelo a ello, aleg que

era necesaria la instauracin de las Asambleas Provinciales y que era indispensable
dotarlas de amplios poderes, con el objeto de servir de contrapeso a las potestades
que la nueva Constitucin confera al Presidente de la Repblica, que se consideraban con carcter de omnipotencia por parte del comisionado.330
La segunda alternativa, impulsada por el Presidente Arturo Alessandri Palma,
se fundaba en el sistema italiano, el cual amalgamaba dos conceptos: la unidad
poltica, indispensable en un Estado Unitario como el nuestro, y la descentralizacin administrativa para llegar a establecer en el hecho la vida provincial.
Concretamente, se basaba en el fortalecimiento de los Intendentes y la creacin
de Asambleas Provinciales con funciones de asesora al Intendente. Finalmente,
la Comisin opt por la alternativa propuesta por el Presidente Alessandri Palma,
fundada en que todos los trastornos, todas las tentativas revolucionarias tuvieron su
cuna en esas Asambleas, rememorando el perodo de 1820 a 1830.331
Sin perjuicio que por diversos motivos dichas Asambleas no funcionaron, el
modelo que se estructuraba amalgamando al Intendente con la Asamblea Provincial propiciado por Alessandri, pero que tena su antecedente en el gobierno
departamental de la Constitucin de 1823, puede considerarse como una tpica
expresin de organizacin poltica chilena y como un hito que marca el pacto
poltico entre todos los sectores que queran avanzar en la descentralizacin pero
con la tutela del Presidente de la Repblica, representado por el Intendente en
la propia institucionalidad descentralizada. Tan fuerte ha sido este modelo que
ningn proyecto de reforma constitucional os modificarles no obstante la clara
y notoria desfiguracin de la autonoma provincial.
4. La descentralizacin administrativa del artculo 107
Con todo, la Constitucin de 1925 tuvo el mrito de recoger este anhelo,
expresado en diversas oportunidades histricas y por distintos medios, institucionalizando esta aspiracin simptica de la descentralizacin.332 Efectivamente, el
artculo 107 de la Constitucin de 1925 dispona lo siguiente:
330 Carlos
Andrade Geywitz, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurdica de Chile,

Santiago, 1971, p. 642. Tambin, Encina, ob. cit., Tomo IX, p. 392.
331 Ministerio del Interior, Actas Oficiales de las Sesiones celebradas por la Comisin y Subcomisiones
encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitucin Poltica de la Repblica, Imprenta Universitaria,
Santiago 1925, Sesin XX y XXI de la Subcomisin de Reformas Constitucionales, celebrada el 10 y 15 de
junio de 1925.
332 Jorge Huneeus, La constitucin frente al Congreso, Imprenta Cervantes, 1890-1891. Ver en Luz Bulnes,
La regionalizacin, ob. cit., p. 4.
154
Manuel Tobar Leiva
Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales o comunales

las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras
autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del rgimen administrativo interior.
Los servicios generales de la nacin se descentralizarn mediante la formacin
de las zonas que fijen las leyes.
En todo caso, la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al
Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica.333
1. El significado de la voz confiarn es ambiguo, aunque la forma verbal sea
imperativa. Confiar es un acto de fe, que relaciona al legislador con los organismos provinciales, de tal manera que el legislador no puede obligarse a confiar si
no tiene fe en los rganos provinciales. Esa situacin genera un ancho espacio de
discrecionalidad en el que se mueve la voluntad del legislador. En el texto original de la Constitucin de 1980 se propone en esta misma materia otro verbo, el
propender, y en el actual artculo 3 se usa el verbo ser: su administracin ser
funcional y territorialmente descentralizada. El examen del real contenido de
los vocablos empleados es relevante para encontrar en su ntima significacin la
fuerza obligatoria que irradian. En ese sentido, el verbo ser y la forma verbal
ser, es muy elocuente e imperativa, no as confiaran o propender.
2. La descentralizacin deber hacerse paulatinamente, es decir poco a poco,
procediendo por la va del ensayo a fin de no malograr el resultado final. Este
criterio en la actualidad sigue vigente y se le ha denominado gradualidad, pero se
ha criticado que el modelo no cuente con objetivos finales que permitan que los
pasos que se den tengan un horizonte y no sean el fruto del ensayo.334
3. Se distingue la descentralizacin administrativa territorial que recae en
los organismos pblicos: Asambleas Provinciales o comunales, a los cuales la ley
promete confiarles atribuciones y facultades administrativas. En tanto, la descentralizacin administrativa funcional recae en los servicios descentralizados de
la administracin central. El constituyente, en este caso, mandata al legislador a
fijar zonas en las que actuarn dichos servicios.
4. Los traspasos de atribuciones y facultades se consultan para las Asambleas
Provinciales y para las municipalidades. Es decir, el poder central juzgar cuando
333 El artculo 39 del proyecto de reforma constitucional del Presidente Eduardo Frei Montalva ingresa el
ao 1964, propona la derogacin de este artculo. En cambio, se incorporaba en el Captulo IX dos ttulos,
uno relativo al gobierno interior y el otro nuevo relativo a la administracin regional (30 de noviembre
de 1964).
334
p. 300.
Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, ob. cit.,
155
les corresponder a una u otra instancia recepcionar las atribuciones que se les
confiere. Este artculo 107 tambin puede ser considerado como precursor de
los artculos 114 y 118 de la Constitucin vigente, pero a diferencia del Cdigo
de 1925, el constituyente contemporneo divorci los traspasos de atribuciones
entre regin y comuna.
5. En estricto rigor, el ltimo inciso no tiene que ver con la descentralizacin,
sino ms bien con la desconcentracin. Se le encomienda al Intendente fiscalizar
los servicios pblicos de la administracin central que operan en la provincia. Del
tenor de la redaccin se deduce que no se le entrega esta facultad a las asambleas
provinciales, pero, se reserva la atribucin de la vigilancia superior de esos servicios a su jefe mximo el Presidente de la Repblica.
Luz Bulnes advierte que del estudio de las actas de la subcomisin de reformas constitucionales se detecta que el concepto de descentralizacin no
apareca an precisado y hubo quienes sostenan que poda alcanzarse la meta
deseada dando a los intendentes la fiscalizacin de todos los servicios pblicos.
Se pensaba en la delegacin de atribuciones fiscalizadoras a los entes locales, en
la creacin de Asambleas Provinciales con la funcin de asesorar al Intendente,
pero en ningn momento se consider, cmo se hara ms tarde, la creacin de
entes locales personificados con atribuciones propias emanadas directamente
de la Ley.335
6. El profesor Pedro Pierry concluye que la Constitucin de 1925, al establecer
un Poder Ejecutivo y un rgimen presidencial fuerte, permiti el extraordinario
crecimiento posterior de la administracin del Estado. Este crecimiento no tuvo
como correlato una efectiva descentralizacin administrativa que le ayudara a
gestionar mejor sus asuntos, sino, por el contrario, su artculo 107, no slo no
se cumpli, sino que se cumpli al revs, producindose una centralizacin cada
vez mayor.336
En definitiva, las leyes que permitan implementar las Asambleas Provinciales nunca se materializaron. El Intendente hace las veces de Asamblea
Provincial 337 En fin, Luz Bulnes, en diferentes citas a propsito del debate de
esa Constitucin explica que si bien el constituyente demuestra una marcada
tendencia a buscar mecanismos que liberen al pas de un excesivo centralismo, se muestran renuentes a la creacin de entes locales con atribuciones
335 Luz Bulnes, La regionalizacin y sus antecedentes jurdicos. La regionalizacin, Editorial Jurdica de
Chile, p. 6.
336 Pedro Pierry, Las transformaciones del Derecho Administrativo del siglo XX, Revista de Derecho,
N 5, 2001, p. 1.
337 Fernando
Silva Snchez, CPR de 1925, comentarios y concordancias, 1969, p. 66.
156
Manuel Tobar Leiva
propias, eran renuentes a adoptar mecanismos jurdicos que significaran

correctivos al centralismo, tenan un temor ante todo lo que significara un
debilitamiento del poder central, se tema debilitar la unidad poltica y el
Estado unitario.338
7. El profesor Sergio Carrasco anota que durante la vigencia de la Constitucin
de 1925 hubo ocho proyectos de reforma constitucional, tres de iniciativa del
Presidente de la Repblica y cinco de iniciativa parlamentaria que se refirieron a
materias de descentralizacin. En 1938, el mismo Alessandri insiste en su planteamiento, aumentando la competencia de las Asambleas, pero fracasa. En 1940, el
Senador Florencio Durn propone la creacin de zonas o regiones en atencin a
las caractersticas geogrficas y a los intereses econmicos de las diversas regiones.
Propuso dividir el territorio de la Repblica en seis regiones, todas administradas
por consejos zonales de administracin.
En 1947, el senador Salvador Allende Gossens y otros senadores plantean
dividir el territorio en no ms de 10 regiones, y stas en comunas, crendose las
Asambleas Regionales encargadas de la administracin de cada regin. Segn
Carrasco, este proyecto est inspirado en los acuerdos de la Primera Convencin
de las Provincias de Chile, efectuada en Valparaso en septiembre de 1946. Recurdese que esa convencin propona adems el otorgamiento de atribuciones a
las Asambleas Regionales en la iniciativa de proyectos de ley en materias de inters
regional, de inversin de rentas y descentralizacin de servicios administrativos,
estudio y resolucin de obras pblicas regionales y remocin de jefes zonales de
servicios por manifiesta incompetencia. En 1964, el Presidente Eduardo Frei
Montalva propondr un proyecto que sigue estas mismas inspiraciones, instalando la idea de la provincia grande que el seor Hctor Zaartu defendi en la
constituyente de 1925.339
Ninguno de estos proyectos tuvo xito, pues en la realidad siempre prim
el temor que bien expresa el comisionado Guillermo Edwards: se deben tener
mayores precauciones. Las Asambleas que se quieren crear tendern en el futuro
a transformarse en pequeos Congresos, que aspirarn a tener mayores facultades
que las constitucionales, y que, en todo caso, sern campo propicio para los que
intenten crear dificultades al Gobierno central, a fin de obligarlo a ceder ante la
presin de los descontentos con la poltica de la capital340
338 Luz
Bulnes, ob. cit., pp.6, 7, 8.
339 Sergio Carrasco, Iniciativas sobre descentralizacin y regionalizacin durante el perodo de la vigencia
de la Constitucin Poltica de 1925, Revista Chilena de Derecho, Vol. 24, N 2, 1997, pp.327-333.
340 Actas
oficiales Sesin 21, 15 de junio de 1925, p. 279
157
B. Los Gobiernos presidenciales y la descentralizacin

Se ha esbozado el rgimen interior de gobierno y administracin tal cual se concibi en la Constitucin de 1925. La nueva Constitucin, en trminos generales,
no est alejada de lo que fueron las columnas en que se asentaba la Constitucin
elaborada por Mariano Egaa. Se trata de un rgimen presidencial fuerte, de un
Estado unitario centralizado y de una repblica democrtica, cuyas reglas fundamentales garantizan la propiedad privada, el emprendimiento y el desarrollo
del mercado. Bajo el prisma de esas concepciones, examinaremos algunos sucesos
descentralizadores que se rescatan de los gobiernos desde 1925 hasta 1973.
Los acontecimientos y reflexiones que nos interesan estn, como en otros
captulos, vinculados con la respuesta de estas administraciones a los vectores del
desarrollo regional: la descentralizacin, el desarrollo econmico y productivo, y
el ordenamiento territorial. En ese contexto, examinaremos las obras y proyectos
de los gobiernos que tuvieron una sensibilidad mayor con el ncleo de nuestro
estudio.
1. Carlos Ibez del Campo (1927-1931//1952-1958)
a. El gobierno de Ibez intent impulsar una nueva divisin poltica administrativa. En efecto, el propsito fue reorganizar la divisin territorial atendiendo
las caractersticas regionales y conformar unidades ms vastas que permitiesen una
mejor administracin y el desarrollo de la cultura y el progreso. Villalobos interpreta que se pretenda superar la exagerada subdivisin, que ocasionaba retardo
y tropiezos en la accin gubernativa, un mal aprovechamiento de los fondos del
Estado y dificultades en la fiscalizacin. Segn la ley, los elementos administrativos
regionales estaran en mejores condiciones de controlar la inversin de los fondos,
por su proximidad a las necesidades que deban satisfacer.341
Se ve que esta opcin sigue la orientacin de la provincia grande de Hctor
Zaartu, de la cual todos los proyectos futuros sern tributarios. Finalmente, la
reforma de Ibez qued sin efecto y se volvi a la divisin tradicional. A partir de
1930 se restablecen todas las provincias suprimidas. El centralismo segua operando
en todo su esplendor. En los aos que vienen se volver a replantear el tema de la
provincia grande como lo prueban los 8 proyectos de reformas constitucionales
destacadas por el profesor Sergio Carrasco.
b. Por otra parte, en relacin a las comunas, el General Ibez quiso disciplinar a los municipios bajo un Plan orgnico de desarrollo nacional, en el cual su
341 Sergio
Villalobos, ob. cit., p. 126.
158
Manuel Tobar Leiva
gobierno tena el rol conductor. As, se cre el Departamento de Municipalidades

del Ministerio del Interior, cuya funcin era unificar la legislacin municipal, y
la Oficina de Presupuestos Municipales del mismo ministerio, cuya funcin fue
patrocinar y controlar el presupuesto de cada municipio. La centralizacin de
los municipios responda a una doctrina que Santiago Macchiavello resumi as:
la administracin de la comuna no es algo tan autnomo, como se ha dicho; el
buen xito de ellas requiere, tambin, que la accin de las diversas comunas sea
uniforme y obedezca a un plan integral.342 El departamento municipal creado
an se conserva en el Ministerio del Interior, especficamente convertido en una
de las divisiones de la SUBDERE.
c. En el segundo gobierno de Ibez hubo una poltica y estrategia en favor de
Arica,343 Chilo y Magallanes, cuya principal medida fue la implantacin de zonas
de libre comercio, con beneficios especiales para la industria. Posteriormente las zonas de comercio franco y otras disposiciones que favorecieron a Arica y Magallanes.
Esas medidas contribuyeron a arraigar a la poblacin local y dieron por resultado
una migracin de tcnicos y obreros calificados procedentes del centro.
2. Los Gobiernos Radicales: Pedro Aguirre, Juan A. Ros, Gabriel Gonzlez
a. Chile, en esta poca, mostraba una acentuada disparidad territorial en
cualquier variable que se le estudiara. Mientras Santiago creca en poblacin,
educacin, poder poltico, localizacin de inversiones, mejoramiento de la infraestructura, las provincias en la periferia eran marginadas del desarrollo. A las
desigualdades sociales del pas se sumaban aquellas disparidades territoriales. De
ah que al pensar en las soluciones, una corriente de opinin se detuvo y fij en
los datos de nuestra geografa econmica, descubriendo la variedad de riquezas en
recursos naturales diseminados en las regiones, lo cual despierta una conciencia y
una visin econmica territorial.
En esta poca distingo el comienzo de una etapa de regionalismo econmico.
Es en el Gobierno del Presidente Aguirre Cerda que se promueve esta manera de
apreciar el desarrollo, ideas que ya balbuceaba Hctor Zaartu, vinculadas tambin
con el nuevo estatus econmico de las zonas extremas y la novedosa nomenclatura
postulada por el senador Durn en 1940, que propiciaba la creacin de 6 regiones
en funcin de caractersticas geogrficas e intereses econmicos de los territorios y
que sera famosa en la Geografa econmica de Chile. Es decir, el eje se mueve
342 Julio
343 Se
Pinto, Gabriel Salazar, ob. cit., p. 292.
solucion en diferendo Tacna-Arica por su intervencin directa con el Per. Arica queda definitivamente en poder de Chile, el 29 de junio de 1929 se firm el Tratado en Lima.
159
desde la descentralizacin hacia una nueva divisin poltica administrativa que

tiene su fundamento en un regionalismo enfocado en el desarrollo econmico, por
lo que esa aproximacin rehabilita la necesidad de volver al actor territorial.
b. En enero de 1939 se produjo el terremoto que devast las provincias comprendidas entre Talca y BioBo, con epicentro en Chilln. Como una forma de
enfrentar esta catstrofe, el gobierno de Aguirre Cerda instituy dos organismos:
la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, y la Corporacin de Fomento de la
Produccin. La CORFO se cre por la Ley N 6.334, de 24 de abril de 1939, con
posterioridad se le introdujeron modificaciones fijndose su texto definitivo en
la Ley N 6.640, de enero de 1941.344 Fue el punto de partida para el desarrollo
industrial del pas, favoreciendo la construccin de plantas elctricas y siderrgicas,
la elaboracin de materias primas, la mecanizacin de la agricultura y el fomento
a la minera.345
La CORFO se preocup de impulsar el desarrollo de Chile, sobre la base de
un manejo ms dinmico de sus riquezas naturales, de ah que propusiera una
divisin territorial basada en las condiciones naturales del paisaje y la distribucin
geogrfica de la poblacin.346 En la prctica, la divisin por regiones naturales
postulada por CORFO en la obra Geografa Econmica de Chile, no alter
la divisin administrativa de veinticinco provincias, sino que propuso, en 1950,
la existencia de seis regiones cuyos nombre fueron adoptados de acuerdo con las
caractersticas fisionmicas y del desarrollo territorial histrico de las unidades
propuestas.
Norte Grande
Norte Chico
Ncleo Central
Concepcin y La Frontera
Regin de Los Lagos
Regin de Los Canales
La nomenclatura de CORFO es aplicada por ENDESA en el plan de electrificacin nacional. Al dividir la regin de los canales en Aysn y Puerto Natales,
344 Vale
recordar que en la discusin en el Senado de este proyecto, la derecha se opuso y pudo ser aprobado por un voto, gracias al senador conservador Francisco Urrejola.
345 Biblioteca
346 En
del Congreso. Reseas Parlamentarias del senador Pedro Aguirre Cerda. www.bcn.cl
1962, el editor de la obra Geografa Econmica ofrece los volmenes tercero y cuarto. El cuarto
volumen contiene, adems, un importante trabajo denominado Sntesis Regional, el cual se debe al profesor
Sergio Seplveda, de la Universidad de Chile. Bsicamente, esta ltima parte es el recuento de los potenciales
de recursos y sus posibilidades en las unidades regionales establecidas previamente por Humberto Fuenzalida.
Ver en: Notas para la historia de la geografa contempornea en Chile (1950-1980), por Hernn Santis y
Mnica Gangas, Revista Geogrfica, p. 15.
160
Manuel Tobar Leiva
resultan siete regiones.347 El arraigo que posee hasta la actualidad esta denominacin de macro-regiones puede ser entendida debido a que no nace a partir de
un criterio arbitrario, sino que es consecuencia no slo de elementos fsicos o
humanos, sino tambin de divisiones histricas provenientes de la percepcin
de los propios habitantes. Los nombres otorgados a estas regiones son parte del
imaginario colectivo nacional.348
Para Sergio Boisier,349 en rigor, el plan industrializante de la CORFO produce,
como efecto secundario un proceso modernizador en varias regiones debido al tipo
de programa ejecutado por este organismo (azcar, acero, electricidad, fruticultura,
hotelera, etc.), sin que ello respondiese a un deliberado esfuerzo de planificacin
del desarrollo de las regiones. No obstante, la magnitud de ese proceso modernizador la situacin no mejoraba para las provincias de la periferia.
En 1958, el economista Jorge Ahumada en su famoso libro En vez de la miseria, analiza los indicadores que ponen de relieve la situacin econmica y social
del pas por el excesivo centralismo.
Regiones
Contienen las provincias
Regin I
Regin II
Regin III
Regin IV
Tarapac a Atacama
Coquimbo a Colchagua (Centro)
Curic a Linares
uble, BioBo, Concepcin,
Arauco
Malleco-Cautn
Valdivia-Osorno
Chilo-Aysn
Magallanes
Regin V
Regin VI
Regin VII
Regin VIII
Total
Poblacin
% del pas
6,2
50,7
8,1
14,7
Producto
% del
pas
7,6
63,2
5,3
11,4
Producto por
habitante
% de la
regin II
98,6
100,0
52,6
62,4
8,8
8,4
2,1
1,0
100,0
4,7
5,4
0,9
1,5
100,0
43,1
51,5
33,6
129,9
80,3
De acuerdo con las cifras del cuadro, y si se hace abstraccin de Magallanes,

Ahumada seala que hay dos pases en Chile: uno pobre, con un nivel de ingreso
bajo por habitante, que se extiende de Coquimbo al Norte, y otro pauprrimo,
desde Colchagua al Sur, que tiene un nivel por habitante que se cuenta entre los
347 20
aos de labor de CORFO, 1939-1959, CORFO, Santiago, 1962, p. 11.
348
Federico Arenas, Propuesta de nuevos criterios para redefinir unidades poltico administrativas
regionales en Chile, www.politicaspublicas.uc.cl, p. 3.
349 Sergio
Boisier, La vocacin regionalista del Gobierno Militar, Ilpes-Cepal.
161
ms bajos ingresos per cpita del mundo. En cambio, el ncleo central representa
la mitad del pas en lo que a poblacin se refiere y casi los dos tercios de la produccin.350
3. Jorge Alessandri Rodrguez (1958-1964)
Por el D.F.L. N 22 de 1959, el gobierno de Alessandri modific la ley de rgimen interior dictada el 22 de diciembre de 1885. Estas modificaciones actualizaron
las atribuciones de Intendentes, Gobernadores, subdelegados e inspectores y cuya
aplicacin, seala Alessandri en su cuenta de 1964, ha cumplido los objetivos
de robustecer las atribuciones administrativas y fiscalizadoras de los agentes del
Ejecutivo. Ello era plenamente concordante con la definicin de gobernar del
Presidente Alessandri: gobernar un pas significa mandar con autoridad, lo que
implica como deber supremo mantener el orden pblico y el respeto riguroso de
las jerarquas, sin lo cual se hace imposible la vida civilizada.351
Promulg las Leyes N 13.375 y N 15.230, que cre en la provincia de Aysn los departamentos de Aysn, Chile Chico y Coyhaique, y el departamento
de Palena.
En el ao 1961, por Decreto Supremo N 874, se cre el Comit de Programacin Econmica y de Reconstruccin, COPERE, reestructurado por Decreto
N 1.377, en el que se agreg la creacin de los Comits Provinciales de Desarrollo, COPRODE. Estos organismos, adscritos a CORFO tenan por objetivo
impulsar el desarrollo del pas mediante una efectiva labor de descentralizacin
y divulgar el Programa Nacional de Desarrollo Econmico. Se integraban a l
representantes de todas las actividades provinciales del sector pblico y privado,
presididos por el Intendente de la provincia, teniendo una conexin con la Direccin de Presupuestos a travs de informes en las que se registran las opiniones
de las provincias.352
En su cuenta al pas del ao 1964, el Presidente Alessandri seal que los
COPRODE tenan el propsito de equilibrar el desarrollo econmico del pas,
eliminar los focos de centralismo, la concentracin productiva y el crecimiento
350 Jorge Ahumada, En vez de la miseria, Editorial Del Pacfico, 6 edic., 1967, pp.159-183. El cuadro
fue preparado por el ingeniero comercial Eduardo Garca, a base de los censos y de informaciones de la
CORFO.
351 Discurso Programa del candidato independiente don Jorge Alessandri Rodrguez, Editorial Lord
Cochrane, p. 3.
352 Veinte
aos de labor de CORFO, 1939-1959, ob. cit., pp.102 y 103.
162
Manuel Tobar Leiva
dispar de las diversas regiones del pas. 353 Ello lo hacan a travs de la formulacin de Programas Regionales de Desarrollo, los cuales posteriormente eran
sometidos a la aprobacin del COPERE.
4. Eduardo Frei Montalva (1964-1970).
Boisier, en el reciente seminario sobre los 30 aos de la regionalizacin en
Chile, organizado por el Centro de Estudios de la Regin de Valparaso, CER,
afirma categricamente que Si hubiese que atribuir el surgimiento de la cuestin regional a una persona, esa sera Jorge Ahumada, el notable agrnomo y
economista chileno, funcionario de la CEPAL, y que fuera uno de los principales
asesores de Eduardo Frei Montalva.354
En efecto, el libro de Ahumada En vez de la miseria, caus profundo impacto
en la intelligenztia chilena. En l, planteaba un acertado diagnstico del subdesarrollo nacional, identificando como uno de los factores de retraso, el centralismo
productivo, al mismo tiempo que propona soluciones. Ahumada recomendaba la
creacin de cuatro polos de crecimiento: Antofagasta, Valparaso, Concepcin, Puerto
Montt, para contrarrestar la concentracin en Santiago, polos/ciudades que necesariamente anidaran en sus respectivas pero todava no definidas regiones.
Puede notarse la clara influencia del economista Franois Perroux, nada de extrao considerando la extensa experiencia de Ahumada en Venezuela en donde la
influencia del economista francs ya era muy ntida.355
Eduardo Frei Montalva hizo suyo el planteamiento de Ahumada, lo que le
indujo, una vez en la Presidencia, a crear la Oficina de Planificacin Nacional
ODEPLAN como rgano asesor del Presidente de la Repblica y una de cuyas
funciones fue justamente la planificacin del desarrollo regional. Inicialmente,
ODEPLAN se nutri del obligado traspaso de personal y de recursos financieros
desde la CORFO, institucin que a propsito de su participacin en los terremotos
y en los COPREDE, del cual fue la Secretara Tcnica, inici la formulacin de
los planes regionales en Chile. Para dar sustento a su nueva responsabilidad, la
CORFO firm un convenio de cooperacin con la Universidad de Chile, a fin de
353
Jorge Alessandri Rodrguez, Cuenta administrativa a la nacin 21 mayo de 1964, p. 176, www.
memoriadechile.cl
354 Sergio
Boisier, 30 aos de regionalizacin en Chile, CER Valparaso. Ver en: www.cervalparaiso.cl
355 F. Perroux, economista francs, profesor en las Universidades de Lyon y Pars, en 1955 ocup la ctedra
de anlisis de los hechos econmicos y sociales en el Colegio de Francia. Entre sus obras figuran Economa y
sociedad (1961), Industria y creacin colectiva (1964), Para una filosofa del nuevo desarrollo (1981).
163
preparar diversos estudios regionales, una tarea que se transform en un importante

semillero de ideas y de tcnicos.
Contribuy tambin de manera decisiva a la generacin de una nueva poltica
pblica planificacin del desarrollo regional/nacional el pensamiento y posteriormente su vivencia en el pas, de John Friedmann, a esas alturas ya consolidado
como un intelectual mundial de primera lnea en materia de desarrollo urbano/
regional. Friedmann haba vivido un par de aos en Venezuela, como asesor. Su
primer libro refleja su experiencia en dicho pas, en donde adems haba establecido contacto con Jorge Ahumada, quien en aquella poca se desempeaba en el
Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela.
Friedmann, enviado por la Fundacin Ford para evaluar un programa en Chile,
concluy que la sociedad chilena estaba marcadamente dividida por dos clivajes:
la separacin rural/urbano, y la separacin marginados/integrados, y sostuvo en
sus informes acadmicos que el logro de una sociedad ms consensual sera difcil
de alcanzar en tales condiciones, por lo que sugera crear un nuevo marco socioreferencial de naturaleza territorial. Friedmann, a su vez, invit a formar parte de
esta misin a Walter Sthr, economista austraco que ayud a dar un fundamento
terico a la regionalizacin y las metodologas para delimitarlas.356
Una reciente conceptualizacin acerca de las polticas regionales las define como
una matriz de polticas pblicas conformada por tres vectores: 1. Ordenamiento
territorial, 2. Descentralizacin, 3. Fomento al crecimiento y al desarrollo. La
poltica regional del Gobierno de Frei fue, en trminos de esta conceptualizacin,
principalmente una poltica de fomento al crecimiento econmico regional. Se
expres mediante el establecimiento de prioridades regionales, a travs de la definicin de los polos de crecimiento como localizaciones prioritarias para el desarrollo
integrado urbano regional, delimitacin de regiones, proposicin de organismos
regionales tanto de coordinacin como de ejecucin y mediante estatutos especiales
para ciertas regiones. Fue, fundamentalmente, un esfuerzo, de no escaso xito, por
regionalizar el desarrollo sectorial. 357
La ODEPLAN, a partir de 1965, avanz en la regionalizacin, estableciendo
nuevas regiones basadas en el sistema de polos de desarrollo. El territorio qued
356 Walter Stohr, Doctor en economa y geografa econmica, Jefe del Instituto austriaco de Planificacin Urbana y Regional en Viena. Entre otras obras est: El desarrollo regional en Amrica latina:
Experiencias y Perspectivas, Ediciones SIAP, 1972; La definicin de regiones en relacin con el desarrollo
nacional y regional de Amrica Latina. Metodologa para la delimitacin de regiones en Chile, ILPES, Doc.
33 de 1967 y 42 de 1968.
357 Este
anlisis aparece en un documento que forma parte de un libro en preparacin de Sergio Boisier
que fue presentado en el Seminario: Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina y Europa, organizado
por la Friedrich Ebert Stiftung, Santiago de Chile, 19 de abril de 2007.
164
Manuel Tobar Leiva
dividido en once regiones y una zona metropolitana. Este sistema se caracteriz

por la creacin de unidadesespaciales en las que cada una tuviera un lugar central,
determinado por una ciudad o polo de desarrollo que se expandiera al resto de la
regin. Se estableci como centro del desarrollo nacional la ciudad deSantiago,
con la zona metropolitana a su alrededor, y tres polosde desarrollo multirregional,
fueron: Antofagasta, Valparaso y Concepcin, y en un tercer nivel de jerarqua
otra serie de polos de desarrollo regional.
I
Regin: Provincia de Tarapac.
II
Regin: Provincia de Antofagasta
III
Regin: Provincias de Atacama y

Coquimbo
IV
Regin: Provincias de Aconcagua

y Valparaso
Regin: Provincias OHiggins y

Colchagua
VI
Regin: Provincias de Curic,

Talca, Linares y Maule
VIII
Regin: Provincia de Cautn
VII
Regin:Provincias de uble, Biobo, Concepcin, Arauco y Malleco
IX
Regin: Provincia de Valdivia y

Osorno
XI
Regin: Provincia de Magallanes
ZM
Regin: Provincias de Llanquihue, Chilo y Aysn

Zona Metropolitana
El proyecto de Frei Montalva tambin aspiraba a resolver la cuestin poltica

que planteaba la regionalizacin econmica. De ah, es preciso tener en cuenta
el proyecto de reforma constitucional enviado por el Presidente al Congreso y
aprobado en el primer trmite por la Cmara de Diputados, el 31 agosto de 1965,
Boletn N 21.725. En lo concerniente al gobierno y administracin interior,
el proyecto modificaba el artculo 93 estableciendo que para la administracin
interior, el territorio nacional se dividir en no ms de diez zonas o regiones y stas
en comunas. Por su parte, el artculo 94 del proyecto dispona que: La administracin de cada zona o regin corresponde a un Intendente Zonal, asesorado
por un Consejo de Administracin Regional. Este Consejo ser presidido por el
Intendente Zonal.
La reforma constitucional de Frei Montalva, sometida al Congreso el 30 de
noviembre de 1964, es decir, poco despus que asumiera la primera magistratura
de la nacin, derogaba todos los artculos relativos a la descentralizacin administrativa y a las asambleas provinciales, para instalar un nuevo modelo. Tal maqueta
se edificaba sobre la base de un cambio en la divisin poltico administrativa,
basada en la regin o zona, y en una estructura administrativa compuesta
por el Intendente Zonal, un Consejo de Administracin Regional, y una Junta
165
Representativa. El Consejo estaba formado por los intendentes de las provincias

de la regin, los jefes zonales de los servicios pblicos, y las dems autoridades
que una ley sealara. La Junta Representativa era integrada por delegados de las
municipalidades, los intereses econmicos y sociales de la zona y por las dems
personas que una ley establecera. El Consejo y la Junta seran presididos por el
Intendente Zonal.
El proyecto constitucional remita a la ley determinar la organizacin, atribuciones, recursos de los rganos descritos, vinculacin con la administracin
comunal y con las entidades regionales o locales, las normas que regulaban su
funcionamiento, etc. Dejaba en claro que el Intendente se mantena como agente
natural e inmediato del Presidente de la Repblica, durara 3 aos en el cargo,
tendra la administracin general de la regin y para tales efectos le correspondera
especialmente impulsar, coordinar, supervigilar, el funcionamiento de los servicios
pblicos en la zona. Para mejor entendimiento de la jerarqua del Intendente en
la nueva estructura se estableca que con acuerdo del Consejo de Administracin
Regional, del cual era su superior jerrquico, y oyendo previamente a la Junta
Representativa, el Intendente Zonal podr dictar las ordenanzas necesarias para
la coordinacin y mejor aprovechamiento de los servicios pblicos que operen en
la zona, y para la promocin y planificacin del desarrollo de la misma.358
No obstante que en el mensaje de la reforma se refiere a la necesidad de descentralizar el pas, lo cierto es que el proyecto era clara y definitivamente un intento
de desconcentracin administrativa regional, como lo prueba la derogacin que
propona del artculo 107, que estableca la descentralizacin administrativa, la
que a decir verdad ningn gobierno de la Repblica Presidencial quiso realmente
aplicar.359 Desde luego, ese programa era muy innovador, dado el centralismo existente, y claramente servir de antecedente para la divisin poltico-administrativa
del siguiente gobierno. Con todo, comparto con el maestro Boisier la idea que
el Gobierno de Frei avanz en un indito plan de desconcentracin econmico
territorial, con la aplicacin de la estrategia de los polos de desarrollo localizados
en las provincias del pas.
En cualquier caso, resulta aleccionador retener que este formato es similar en
una cuestin esencial al proyecto de la Asamblea Provincial, al considerar la inclu358 Texto del mensaje y del proyecto de reforma constitucional propuesto por S.E. el Presidente de la
Repblica, don Eduardo Frei Montalva, 30 de noviembre de 1964.
359 Teodoro
Ribera, La regionalizacin en Chile, ob. cit., p. 9. En la prctica, el proyecto de reforma

constitucional constitua un avance solamente en materia de desconcentracin administrativa, puesto que
su principal mrito era transferir competencias a rganos de menor jerarqua subordinados al poder central,
sin crear entidades jurdicas nuevas con patrimonio propio.
166
Manuel Tobar Leiva
sin del Intendente como el centro de impulsin de la administracin provincial.

Este modelo no sigue el derrotero de la administracin comunal, en el sentido
que en ella hay un categrico divorcio con el gobierno nacional. Es cierto que
en los tiempos de mayor autoritarismo, las autoridades nacionales superpusieron
jerarquas nacionales en las municipalidades, pero, con la normalidad, todo vuelve
a su cauce natural y la administracin comunal al final no tiene como presidente,
ni principal impulsor de la administracin a un subdelegado. Al contrario en la
Provincia, los Gobiernos, los constituyentes y legisladores no quisieron separar
las aguas entre la administracin central y la administracin provincial, cambio
que hubiese permitido desarrollar la autonoma de la administracin provincial
al igual que la tiene la municipalidad.
5. Salvador Allende Gossens (1970-1973).
La poltica de desarrollo regional de la Administracin Allende debe ser entendida, como casi todos los aspectos de dicha administracin, como un intento
no acabado, ciertamente frustrado, de alterar radicalmente el sistema y el estilo
de desarrollo del pas. Pero segn Galilea (1990). la administracin Allende
contina con las tareas propias de la planificacin regional, esbozando diversos
cambios que intentan ser congruentes con el proyecto poltico de movilizacin
social y transicin al socialismo de la Unidad Popular....
El programa de la Unidad Popular contena dos prrafos relativos al tema de
la descentralizacin:
1. El Gobierno Popular iniciar de inmediato una real descentralizacin administrativa, conjugada con una planificacin democrtica y eficiente que elimine
el centralismo burocrtico y lo reemplace por la coordinacin de todos los organismos estatales, y
2. Se modernizar la estructura de las municipalidades reconocindoles la
autoridad que les corresponde de acuerdo a los planes de coordinacin de todo el
Estado. Se tender a transformarlas en los rganos locales de la nueva organizacin
poltica, dotndolas de financiamiento y atribuciones adecuadas, a fin de que
puedan atender, en interaccin con las Juntas de Vecinos y coordinadas entre s,
los problemas de inters local de sus comunas y de sus habitantes. Y al contrario
de Frei Montalva que propuso la instalacin de una estructura regional, en el
programa de la UP, se aboga por la concretizacin de las Asambleas Provinciales
de la Constitucin de 1925, dicha propuesta tampoco cuadraba con el proyecto
que el mismo Senador Allende present en 1947 al Congreso, postulando la regionalizacin y la creacin de Asambleas Regionales.
167
Solamente en 1972 se precis la funcin de la planificacin regional, al publicarse la estrategia denominada Estrategia de Desarrollo Espacial a Largo Plazo.360
La funcin provincial deba ser relacionada con la planificacin nacional de acuerdo
con los siguientes principios:
1. El desarrollo regional deba ser un componente del desarrollo nacional.
2. En el proceso de transicin hacia la nueva economa, era la planificacin
nacional la que deba determinar las prioridades regionales siempre considerando
que uno de los objetivos ms importantes era la disminucin de las desigualdades
regionales.
3. El desarrollo nacional y regional era un proceso por medio del cual las modificaciones de la actual estructura espacial era el objetivo a largo plazo.
4. Para la estrategia de desarrollo regional integrado las desigualdades regionales y la centralizacin eran un freno para la utilizacin plena y racional de los
recursos naturales y de la infraestructura. En ese perodo se propone el concepto
de macro-regiones: Norte, Centro y Sur.
2. La divisin poltica y el ordenamiento del territorio.
A. Divisin poltica y administrativa en la Constitucin de 1925
En la Constitucin de 1833, la divisin del territorio estaba contemplada en
los artculos 115 al 131.361 El territorio de la Repblica se divida en provincias,
las provincias en departamentos, los departamentos en subdelegaciones y las
subdelegaciones en distritos.
La Constitucin de 1925, en su artculo 88, dispuso que para el gobierno
interior del Estado el territorio se dividira en provincias, departamentos, subdelegaciones y distritos, repitiendo el esquema de la Constitucin de 1833. Pero se
distancia de ella respecto de la organizacin administrativa provincial y municipal.
En efecto, en el artculo 93 se aludir a la administracin de provincias y comunas,
dejando exclusivamente con competencias de gobierno interior al departamento,
pero descartndolo de las competencias de administracin departamental. Traigo
a colacin este punto, porque no pocas veces en la actualidad se han escuchado
planteos que proponen mantener al gobernador slo con competencias de gobierno interior.362
360 Federico
361 Ver
Arenas, ob. cit., pp.25-28.
constituciones polticas 1811, 1812, 1822, 1823, 1828, 1833, 1925 y 1980, en www.bcn.cl
362 Actualmente,
los gobernadores tienen competencias de gobierno interior pero tambin de la administracin superior de las provincias.
168
Manuel Tobar Leiva
1. La composicin de provincias y departamentos con que partimos el examen

de este perodo es la que a continuacin presentamos, y que cotejaremos con la
que terminamos el perodo en 1974 antes de la nueva divisin poltico administrativa en regiones.363
N
Provincias
Departamentos
Tacna
Tacna, Arica
Tarapac
Pisagua e Iquique
Antofagasta
Tocopilla, El Loa, Antofagasta y Taltal
Atacama
Chaaral, Copiap, y Huasco
Coquimbo
La Serena, Elqui, Ovalle e Illapel
Aconcagua
Petorca, San Felipe y Los Andes, Quillota, Valparaso
Santiago
Santiago, Melipilla y Maipo
Colchagua
Rancagua, Cachapoal, Caupolicn, Santa Cruz y San Fernando
Talca
Curic, Talca, Lontu y Mataquito
10
Maule
Loncomilla, Linares, Parral, Constitucin y Cauquenes
11
uble
Itata, San Carlos, Chilln, Bulnes y Yungay
12
Concepcin
Tom, Arauco, Concepcin, Coronel y Yumbel
13
Bo Bo
La Laja, Angol y Mulchn
14
Cautn
Traigun, Victoria, Lautaro Imperial, Temuco y Villarrica
15
Valdivia
Valdivia, La Unin y Osorno.
16
Llanquihue
Puerto Varas, Maulln, Llanquihue y Calbuco
17
Chilo
Llanquihue, Ancud y Castro
18
Aysn
Aysn
19
Magallanes
Natales, Magallanes y Tierra del Fuego, adems del Territorio

Chileno Antrtico364
19 Provincias
70 departamentos.
2. El gobierno superior de cada provincia reside en un Intendente, quien lo

ejerce con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente de la
Repblica de quien es agente natural e inmediato.364365La disposicin es muy pare363 El 30 de diciembre de 1927, con los D.F.L. N 8.582 y N 8.583, se racionalizan las municipalidades, y se modifican las provincias, los departamentos, las comunas/subdelegaciones, y distritos.
364 Artculo
365 El
89, inciso 1 de la Constitucin de 1925.
territorio Antrtico fue incorporado a Chile a partir de 1940, a travs del Decreto Supremo
N 1.747.
169
cida a la Constitucin de 1833, salvo que esta ltima se refiere a dos conceptos:
gobierno y administracin.366 El Gobierno de cada departamento reside en un
Gobernador, subordinado al Intendente de la provincia. Los subdelegados ejercen
sus funciones de gobierno interior en la comuna. Obsrvese que desde la independencia, el pas ha contado con tres niveles territoriales, provincia, departamento,
comuna, lo que se proyectar en las reformas del D.L. 575 de 1974, con la frmula: regin, provincia, comuna. En 1974, las provincias y los departamentos
eran los siguientes:367
N
Provincias Gobierno y
Administracin
Departamentos
Gobierno interior
Tarapac
Arica, Pisagua e Iquique
Antofagasta
Tocopilla, El Loa, Antofagasta y Taltal
Atacama
Chaaral, Copiap, Freirina y Huasco
Coquimbo
La Serena, Coquimbo, Combarbal, Elqui, Ovalle e Illapel
Aconcagua
Petorca, San Felipe y Los Andes
Valparaso
Quillota, Isla de Pascua, Valparaso
Santiago
Santiago, Melipilla, Maipo, Puente Alto, Talagante, San

Antonio, San Bernardo, Pedro Aguirre Cerda
OHiggins
Cachapoal, San Vicente, Caupolicn, Rancagua
Colchagua
Santa Cruz, San Fernando, y Cardenal Caro
10
Curic
Curic, Mataquito
11
Talca
Talca, Lontu y Curepto
12
Maule
Constitucin, Chanco y Cauquenes
13
Linares
Loncomilla, Linares, Parral
14
uble
Itata, San Carlos, Chilln, Bulnes y Yungay
15
Concepcin
Tom, Talcahuano, Concepcin, Coronel y Yumbel
16
Arauco
Arauco, Lebu, Caete
17
Bo Bo
La Laja, Nacimiento y Mulchn
18
Malleco
Angol, Collipulli, Traigun, Victoria, Curacautn
366 Artculo 116, inciso 1 de la Constitucin de 1833. El gobierno superior de cada provincia, en todos
los ramos de la administracin, residir en un intendente, quien lo ejercer con arreglo a las leyes y a las
rdenes e instrucciones del Presidente de la Repblica, de quien es agente natural e inmediato.
367 A partir de 1930 se restablecen todas las provincias suprimidas, y algunos de los departamentos supri-
midos en 1927, en el Gobierno de Ibez, pero con las modificaciones territoriales ya establecidas: OHiggins
y Arauco en 1934. Valparaso, Curic y Linares en 1936. Malleco y Llanquihue en 1937. En 1940 se crea
la Provincia de Osorno con los departamentos de Osorno y Ro Negro.
170
Manuel Tobar Leiva
19
Cautn
Lautaro, Imperial, Temuco, Pitrufqun y Villarrica
20
Valdivia
Valdivia, Panguipulli, La Unin, Ro Bueno
21
Osorno
Osorno, Ro Negro
22
Llanquihue
Puerto Varas, Maulln, Llanquihue y Calbuco
23
Chilo
Ancud, Quinchao y Castro
24
Aysn
Aysn, Coihaique, General Carrera, Baker
25
Magallanes
Magallanes, ltima Esperanza y Tierra del Fuego, adems

del Territorio Chileno Antrtico
25 Provincias
96 Departamentos.
B. Hitos del desarrollo urbano y territorial en el perodo

1. La impronta de Karl Brnner y el urbanismo en Chile
En 1920, a comienzos del Gobierno de Arturo Alessandri Palma, ante el desarrollo de las obras pblicas relacionadas con el auge del salitre, como tambin de
las necesidades de los sectores ms pobres en el terreno de la construccin aparecieron ms ntidamente los principales problemas generados por el crecimiento
urbano de las ciudades, principalmente la de Santiago. Fue as como el Gobierno
contrat al urbanista austriaco Karl Brnner, quien formul los fundamentos del
primer Plan Regulador para proyectar el Santiago urbano.368
En 1925, la capital tena una poblacin aproximada de 600.000 habitantes y se
incentiva la edificacin en los sitios eriazos de los radios urbanos y la reedificacin
de viviendas demolidas por insalubres. Se construyen 29 poblaciones en Santiago
y 14 en provincias, pero no bastan para satisfacer una demanda que aumentaba
cada da.369 En la Cronologa del diseo Urbanose sita el plan de remodelacin
urbana de Santiago entre 1929 y 1932. Zonifica la ciudad en 4 reas: zona mixta de
equipamiento, oficinas y vivienda en densidad; zona residencial y zona industrial.
Con una estructura vial en base a diagonales y vas radiales interurbanas, barrio
cvico y eje monumental.370
En 1928, el arquitecto Alberto Schade cre en la Escuela de Arquitectura de la
Universidad de Chile, el primer Curso de Urbanismo, formulando un programa
368 El
Intendente Benjamn Vicua Mackenna entre 1872 y 1875 fue impulsor de la Remodelacin y
Plan General de Santiago.
369
Historia del Ministerio de Urbanismo. El gran salto 1906-2006, www.minvu.cl
370 Fernando Castillo Velasco, Chile Espacio y Futuro, Editorial Aconcagua; coautor Gustavo Munizaga,
Cronologa del diseo Urbano, p. 374.
171
inspirado en sus conocimientos de Urbanstica, y en parte en los planteamientos del

urbanista viens Camilo Sitte. En 1930, el Dr. Karl Brunner, promovi en la Escuela
de Arquitectura de la Universidad de Chile el primer Seminario en Urbanismo para
postitulados en Amrica Latina, preparando a la primera generacin de profesionales
Urbanistas del pas.371 Gonzalo Cceres apunta a que la causa inmediata que explica la
fundacin del urbanismo cientfico en Chile fue el sismo que azot Talca, Constitucin
y Curic en diciembre de 1928, acontecimiento que fortaleci las opiniones a favor
de la promulgacin de una normativa que regulara los procesos de edificacin.372
2. La concentracin poblacional en la capital
Entre 1929-1935, el proceso de migracin del campo a la ciudad produce un
grave problema en la mayora de las urbes. Para encararlo, se crea la Junta Central
de Habitacin Popular y se dicta la primera versin de la Ley General de Urbanismo y
Construccin, que busca ordenar la planificacin urbana.373 El gegrafo Federico Arenas menciona dos elementos que se suman a las migraciones rurales: 1. La emigracin
a consecuencia de la crisis del salitre de las poblaciones del Norte, contribuyendo as
a la aceleracin del proceso de concentracin urbana en Santiago, y 2. El modelo de
desarrollo que privilegiaba la industrializacin, consubstancial con el desarrollo de
las aglomeraciones urbanas en las cuales las economas de escala permiten diversos
encadenamientos productivos que atraen mano de obra.374
Segn un estudio de la CEPAL, Santiago fue la provincia persistentemente
ganadora en sus intercambios migratorios con el resto del pas. Santiago ha
concentrado el grueso de los emigrantes originados en las dems provincias. Tan
intensa ha sido esta inmigracin neta que las tasas pertinentes, pese al fuerte incremento de la poblacin base, se han mantenido entre las ms elevadas. Sobre la
base de las estimaciones de Conning y Arvalo, surge con bastante claridad que el
formidable envin de la concentracin demogrfica en Santiago se asienta sobre
el binomio que componen un Estado centralizado y una industria orientada al
mercado domstico. En 1950, con un total de 1.152.158 migrantes absolutos
371
Historia de la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Chile. Antecedentes Perodo 1900-1949, ver

en pgina web: www.fau.uchile.cl
372 Gonzalo Cceres, Ordenamiento del Territorio en Chile. Desafos y urgencias para el tercer milenio,
Ediciones Universidad Catlica de Chile, 2001, p. 121.
373 30 de enero de 1929 fue dictada la primera Ley General de Construcciones y Urbanizacin N 4.563,
y un ao ms tarde su ordenanza.
374 Federico Arenas, El Chile de las regiones: una historia inconclusa, Estudios Geogrficos, Vol. LXX,
266, pp.11-39, enero-junio 2009, p. 17.
172
Manuel Tobar Leiva
interprovinciales, las unidades territoriales con predominio de la inmigracin se

redujeron a seis. La provincia de Santiago segua presentando la mayor concentracin, ya que sus 582 mil inmigrantes de toda la vida equivalan al 63% de la
migracin absoluta interprovincial. 375
3. La centralizacin del ordenamiento territorial
Las principales innovaciones que se realizaron en Chile en la dcada de 1950
respecto de las polticas de vivienda y de la planificacin urbana, estuvieron en
relacin con el proceso de reforma que vivi la administracin pblica de este
pas en esos aos. Rodrigo Hidalgo destaca que para llevar a cabo la reforma de
la administracin pblica, el gobierno de Ibez obtuvo la promulgacin de la
Ley N 11.1517, que le otorg facultades econmicas y administrativas para
reorganizar el aparato estatal.376
Uno de los postulados bsicos de esta reforma fue centralizar las funciones
duplicadas y dispersas en mltiples servicios en el Ministerio de Obras Pblicas,
robusteciendo el poder de dicha Cartera en el mbito de la planificacin y coordinacin, con el propsito de incidir dentro de los planos regionales y planos
reguladores.377 La Junta de Planeamiento y Coordinacin de Obras Pblicas
tena por su parte la competencia de aprobar los anteproyectos, los proyectos y
sus modificaciones de los planos reguladores, como as tambin los anteproyectos
y proyectos de los planes regionales con sus respectivas ordenanzas y modificaciones.
La reformulacin de la Ley Construccin y Urbanizacin en 1953 vino a complementar la reestructuracin del Ministerio de Obras Pblicas. La nueva normativa de regulacin urbana de 1953 estableci dos instancias diferentes para legislar
en materia de urbanismo: los Planes Reguladores Intercomunales y los Planes
Reguladores Comunales. A diferencia de los Planos Oficiales de Urbanizacin
establecidos en la normativa de 1931, con la nueva ley de 1953 cada uno de los
municipios del pas deba contar con un Plano Regulador Comunal.
375 Miguel
Villa y Felipe Rivera, Taller nacional sobre Migracin interna en Chile: Diagnstico, perspectivas y polticas, CEPAL 2007. Celade-Divisin de Poblacin con apoyo del BID.
376 Rodrigo Hidalgo, La dcada de 1950 en Chile. Un perodo clave en la definicin de las polticas
de vivienda y la planificacin urbana contempornea, Revista de Geografa del Norte Grande, N 27, Ao
2000, pp.173-180.
377 Decreto
con Fuerza de Ley N 150, de 4 de julio de 1953. Aprueba la Ley Orgnica del Ministerio
de Obras Pblicas. En Contralora General de la Repblica. Recopilacin de Decretos con Fuerza de Ley,
desde 1 al 270, Vol. I, 1953, p. 279.
173
El citado texto legal entreg un papel protagnico en la elaboracin de los

citados planes a los Municipios, debiendo para ello coordinarse con el Ministerio
de Obras Pblicas, a cargo de supervigilar la elaboracin de los instrumentos de
planificacin. Tambin estaban facultados para elaborarlos en el caso que las municipalidades no pudiesen hacerlo o tuviesen limitaciones de carcter profesional
o financiero; con ello muchas veces se pas por encima de los intereses locales y
las proyecciones fijadas por el Ministerio fueron las que presentaron mayor peso
en las decisiones de zonificacin de los Planos Reguladores.
Con los planes de uso del suelo el Ministerio de Obras Pblicas pretendi rentar
las bases de un sistema de Planificacin Territorial, complementado con las escalas
superiores por los Planes Regionales, instrumentos mayores llamados a dar las
directrices de inversin tanto en infraestructura vial como en equipamientos de
mayor alcance. Ellos estuvieron abocados a definir los grandes objetivos de desarrollo de las diferentes regiones del pas, sus limitantes y potencialidades y la funcin
de cada una de las ciudades que integraban los sistemas urbanos regionales.
En 1954, la Direccin de Planeamiento de esa cartera aprob una nueva divisin
regional de Chile, originando modificaciones en la administracin regional del
Estado en torno a los criterios de optimizacin, racionalizacin y coordinacin de los recursos pblicos que prevalecan en aquella poca. En la redaccin
de la Ley de Urbanismo de 1953, le cupo un papel fundamental al arquitecto
chileno Luis Muoz Malushka. Este profesional tuvo una destacada participacin
en el planeamiento urbano chileno de las dcadas de 1930 y 1940. Entre 1946
y 1952, como Director de la Seccin de Urbanismo de la Direccin de Obras
Pblicas impulsar, junto a cinco profesionales a su cargo, la aplicacin de ms
de 150 Planes Reguladores. Muoz Malushka efectu, junto a otros destacados
profesionales, los estudios de los aspectos urbansticos para la modificacin de la
Ley que dio origen a la normativa de 1953, a partir de los cuales se incorporaron
los conceptos de metrpoli, intercomuna, microrregin y regin con la
finalidad de que el gobierno central asumiera la responsabilidad del planeamiento
a nivel intercomunal y regional, afianzndose la necesidad de que los futuros planos
reguladores poseyeran una correlacin e integrasen esas nuevas dimensiones.378
En 1957 comienzan los conflictos por el acceso a la tierra urbana. El enorme
crecimiento demogrfico de Santiago provoca carencia de viviendas y servicios.
La desorganizacin general de la ciudad tiene importantes consecuencias para los
sistemas de produccin de viviendas y el ordenamiento general de las urbes. Hacia
378 Mara Isabel Pavez, Precursores de la enseanza del urbanismo en Chile. 1928-1953, Revista de
Arquitectura, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, 1992, N 3, p. 10.
174
Manuel Tobar Leiva
finales de los aos cincuenta se toman medidas para incentivar ms decididamente

a las empresas inmobiliarias. Se establece una larga lista de franquicias que intentan
promover la accin de los privados y motivar la edificacin de viviendas tanto
para los grupos ms pobres de la poblacin como para los estratos con capacidad
adquisitiva.
En 1960, la Corporacin para la Vivienda propone el barrio popular de alta
densidad en la extensin del sector de Manuel Rodrguez en Santiago. Caso tpico
de urbanizacin tipo campamento para fines de erradicacin. Unos de los proyectos
ms extensos en Amrica Latina, con una poblacin de 100 mil personas.379
4. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Hacia comienzos de los sesenta existen por lo menos 28 instituciones dependientes de ocho Ministerios que intervienen en asuntos de vivienda, urbanizacin
y equipamiento. Para enfrentar esta situacin, el gobierno del Presidente Eduardo
Frei Montalva crea el primer Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, en adelante
MINVU, en Amrica Latina.380 El ao 1966, en consonancia con el proceso de
regionalizacin continuado y promovido por el Presidente Frei, se crea el CIDU,
Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano, orientado a la investigacin,
asistencia tcnica y docencia de posgrado. Establece programas de magister e
inicia las investigaciones sobre barrios marginales a la vez que provee de asesora
de planificacin urbana y regional al gobierno de Chile. Auspician, la Fundacin
Ford, la UC de Chile, M.I.T. Rice University y la Universidad de Harvard. El
Director del CIDU fue el Arquitecto Ricardo Jordn y su Coordinador, el profesor
John Friedmann.381
En esa misma dcada se aprueba el primer Plan Regulador Intercomunal de
Santiago, que ajusta el crecimiento de las ciudades, protegiendo las reas de cultivo
y la ecologa. Se establece una zonificacin para construir barrios industriales y
un cinturn suburbano. Se define la red bsica de transporte y vialidad regional,
intercomunal y comunal. Se regulan los sistemas de reas verdes, la creacin de
multicentros cvicos y comerciales, y la proteccin de las reservas de suelo para
grandes equipamientos metropolitanos.
Una de las caractersticas que distinguen a la poblacin chilena es su alto grado
de urbanizacin. Entendida demogrficamente como el proceso de concentracin
379 Fernando
380 Ley
Castillo, ob. cit., p. 380.
N 16.391, crea el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, 1966. Ver Fernando Castillo, ob.
cit., p. 386.
381 Fernando
Castillo, ob. cit., p. 387.
175
de personas en localidades que se definen urbanas, en Chile ella tiene sus races en
la conformacin histrica de la nacin y se refuerzan en los primeros cien aos de la
independencia con la vocacin exportadora de la economa nacional. Pero es en el
siglo XX cuando adquiere mayor dinmica, impulsada por los mltiples efectos de
la estrategia de industrializacin sustitutiva asumida por el Estado chileno.382
En suma, se puede destacar que en este perodo el urbanismo entra en escena
como disciplina rectora del ordenamiento territorial y nombres como Brnner,
Shade y Muoz son claves para entender la ideologa urbana de la poca. Tambin
en esta poca de la Repblica Presidencial se propone la regionalizacin en una
perspectiva de desarrollo urbano, cuya expresin son los planes regionales urbanos
y la propuesta de divisin regional formulada por el MOP, en concordancia con
la regionalizacin planteada por CORFO en su Geografa Econmica. Otra
constancia que revela una de las caractersticas de este perodo es el centralismo en
la direccin, planeamiento y coordinacin del ordenamiento territorial, en manos
del Ministerio de Obras Pblicas. El desarrollo de las regiones se piensa y se decide
en Santiago. La normativa de nivel nacional, ley general de urbanismo prima por
sobre toda competencia que tenga las municipalidades y ello se proyectar hasta
nuestros das incluso con el nivel regional.
No obstante el avance logrado en esos aos en relacin con la racionalizacin
de la multiciplicidad de organismos encargados de las mismas funciones y que culmina con la creacin del MINVU, tengo la percepcin que en la organizacin del
Ministerio fueron ms potentes las funciones vinculadas a la vivienda, que aquellas
relacionadas con el urbanismo. Prueba de ello es que dicha funcin est a cargo
de una de las divisiones de ese ministerio, es decir, en el tercer nivel jerrquico. Es
posible que aqu radique la fragilidad con que se ha enfrentado el crecimiento desmesurado de Santiago, que se encaramaba en los 3.845.927 habitantes en 1970, lo
que representaba el 37,1% del total del pas y el 93,7% de poblacin urbana.383
3. La desconcentracin econmica territorial
Segn Felipe Larran, el florecimiento de la industria en Chile es una consecuencia de la Guerra del Pacfico y de la incorporacin de las provincias del norte.384
La demanda del quehacer militar debi ser satisfecha por productos ms elabora-
382 Jorge Martnez P., Revista de Geografa Norte Grande, N 24, 1997, Urbanizacin, Crecimiento
urbano y Dinmica de la poblacin de las principales ciudades de Chile entre 1952 y 1992, pp.23-30.
383 Geochile,
384
Enciclopedia de la regionalizacin, 1976, Editorial Lord Cochrane, N 14, p. 14.
Felipe Larran, Proteccionismo y desarrollo econmico, Estudios Pblicos, Universidad Catlica de

Chile, p. 63.
176
Manuel Tobar Leiva
dos.385 El inicio de una poltica orientada a proteger los productos y la industria

nacional tiene lugar a comienzos de 1900. Primeramente como casos especiales,
pero despus, como producto de la crisis mundial se establecieron gravmenes
arancelarios proteccionistas en forma sistemtica, por medio de un conjunto de
leyes que segn Larran fueron el solo propsito de aprovisionar las arcas fiscales,
lo que con posterioridad fue variando hacia una prctica de proteccin al sector
industrial.386
La gran depresin de los aos 30 golpea al pas como a ningn otro, tuvieron
atendida la estructura abierta de su comercio exterior. Los sectores ms afectados
fueron la agricultura, la minera del salitre y el cobre.387 La industria fue, de alguna
manera, menos vulnerable, debido a las polticas proteccionistas ya existentes.
Estos negativos efectos sobre el crecimiento de los pases en desarrollo debido al
deterioro de los precios relativos de los productos primarios de exportacin, unido
a la tesis de la industria naciente, origin que los pases de la periferia orientaran
su proceso de crecimiento hacia al desarrollo del mercado interno y que como
consecuencia de ello las industrias nacientes necesitaran de proteccin.388 Esta
proteccin, entre otros efectos, generaba un incremento de la demanda interna,
la cual apoyara a las condiciones del despegue econmico postuladas por los
clsicos del desarrollo.389
A fines de la dcada del 30, el gobierno consigui la recuperacin econmica
del pas con la aplicacin del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones que operaba por alzas de los aranceles de los productos importados, en
funcin de erosionar la competitividad de los bienes forneos, y por consiguiente
dejar el monopolio del mercado interno a la industria nacional.390 Otra caracterstica emblemtica de aquella poca es el rol jugado por el Estado en materia
econmica, asumiendo activamente funciones empresariales y de planificacin.
385 Tambin
considrese que en Concepcin y en Valdivia se desarrollan experiencias industriales.
386 La
heterogeneidad de la proteccin otorgada a los distintos sectores se debera a la influencia poltica

que ostentaban los grupos industriales dominantes, ejercida ya sea directamente ante el Congreso, o indirectamente a travs de su asociacin, la SOFOFA.
387 La
Minera del Norte, Antofagasta, y Copiap, y la Agricultura del sur del pas. O sea, las regiones.
388 La
industria naciente. El argumento bsico es que en un pas en desarrollo podra haber una nueva
industria potencial que ya estuviera establecida en el resto del mundo, y que podra tener una ventaja comparativa a largo plazo. No obstante, no podra establecerse sin apoyo pblico debido a los aspectos dinmicos
de la reduccin de los costes y a las externalidades originados por aquellos que lo inician.
389 Mario
Tello, Teoras del desarrollo econmico, y teora y prctica del proceso de descentralizacin en los
pases en desarrollo, Documento de trabajo, 247, http: //www.pucp.edu.pe., pp.22-23.
390 Despus de 1935 se utilizan otros instrumentos para la proteccin: las cuotas, licencias de importacin,
controles de cambio, tipos de cambio mltiples y depsitos previos.
177
As, el Estado empresario se dedic a la creacin de industrias en distintas reas

para diversificar la produccin nacional, y el Estado en su funcin planificadora,
brind apoyo al sector privado para su expansin y diversificacin en otros sectores
que tambin eran de importancia econmica para el pas.
Lo interesante para nuestra aproximacin es descubrir el factor territorial en
medio de esta nueva estrategia de desarrollo econmico. Ello pues el Estado en su
rol planificador determin la localizacin de las industrias nuevas en regiones distintas a la metropolitana. En efecto, en el Balance de 20 aos de labor de CORFO
se puede apreciar un factor regionalizador natural. Hasta 1960, el potencial
hidroelctrico de Endesa estaba todo localizado en las provincias; la refinera de
petrleo en Concn; Petrleo en Manantiales en la Regin de Magallanes, lo que
gener la creacin de ENAP por ley N 9.618 en 1950; el acero en Huachipato
y la creacin de la Compaa de Acero del pacifico, CAP en 1948; la remolacha
en los ngeles, que da lugar al nacimiento de Ia Industria Azucarera, IANSA en
1952; los abonos en el Norte con el impulso de la Sociedad Chilena de fertilizantes; empresas metalrgicas, en Corral; la industria qumica y farmacutica, el
cemento etc.391
En la dcada del 60, la sustitucin de importaciones es el contexto para la
aplicacin del modelo de polos de desarrollo, siguiendo ese enfoque acota Federico Arenas se crean en el sur del pas franquicias especiales para la importacin,
con el objetivo de crear por esa va, polos de crecimiento capaces de permitir el
desarrollo de las regiones respectivas. Bajo la administracin de Frei Montalva,
se crea Odeplan por Decreto 1.104 del ministerio del Interior. Se divide el pas
en 12 regiones de planificacin con el objeto de aplicar una estrategia explicita
de uso y ocupacin del espacio geogrfico chileno, en el marco de la denominada
Estrategia de Desarrollo Regional Polarizado.392 Esta poltica de Frei Montalva
abre la puerta de la desconcentracin econmica territorial, clave para el desarrollo
econmico de las provincias, hoy regiones.
Estas seales de desconcentracin que llegaron a materializarse tuvieron su
impacto positivo en las provincias, pero en otras con vocacin en la agricultura
y giradas hacia el exterior la situacin fue diferente. Nicols Eyzaguirre sostiene
que esa estrategia fracas pues al poner el nfasis en la sustitucin de importaciones gener el estancamiento de la agricultura y desincentiv el desarrollo de
391 Luis
Escobar Cerd, 20 aos de labor de CORFO 1939-1959.
392 Federico
Arenas, Pensando Chile desde sus Regionales. La construccin de las regiones de chilenas: Desde
los hitos histricos hasta los desafos actuales, pp.66-67.
178
Manuel Tobar Leiva
las exportaciones. Adems, se reprocha que fuera, inconsistente con las ventajas
comparativas naturales del pas.393
Podra ser acertada la crtica de Eyzaguirre, pero el punto central aqu tiene que
ver con apertura y flexibilidad poltica e ideolgica para enfrentar el desarrollo. Se
ha observado que los pases europeos desarrollados no tienen inconvenientes en usar
los mecanismos de proteccin para defender su agricultura y cuando les conviene
los del librecambio. No obstante su defensa del mercado, no se hacen problemas
cuando deben usar toda la fuerza del Estado para regularlo y orientarlo. En Europa,
por ejemplo, el objetivo del FEDER es contribuir al fortalecimiento de la cohesin
econmica y social, reduciendo las disparidades regionales. Dicha contribucin
se lleva a cabo a travs del apoyo al desarrollo y a la adaptacin estructural de las
economas regionales, incluida la reconversin de las regiones industriales en declive. Es decir, se advierte una poltica de desconcentracin econmica territorial
que se gatilla con la ayuda a la regiones industriales en declive.394
Con todo, la CORFO y ODEPLAN fueron instituciones que expresan una respuesta a la demanda por una mejor y mayor equidad territorial y desconcentracin
econmica. La Repblica Presidencial se sube al tren de la unidad nacional por
la va de integrar a los territorios a una poltica nacional econmica: Es el inicio
de la regionalizacin. No obstante, en esa clase poltica de proyectos globales, no
estaba en su agenda la idea de implementar la descentralizacin administrativa.
No hubo Asambleas Provinciales, que con representatividad, legitimidad debatieran los desafos que implicaba esa regionalizacin econmica e industrial y que
hicieran posible un aporte desde el conocimiento de su identidad y capacidad
endgena propia.
393 Nicols Eyzaguirre y otros autores, Hacia la economa del conocimiento: El camino para crecer con
equidad en el largo plazo, CEP, Estudios Pblicos, N 97, 2005, p. 1.
394 Fondo Europeo de Desarrollo Regional, FEDER, 2007-2013. Reglamento (CE) N1080/2006 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006.
Captulo Octavo
La Regionalizacin en el Rgimen Militar 1973-1989
Sumario: 1. La regionalizacin: A. La vocacin regionalista del gobierno militar B. La divisin
poltico administrativa: 1. Los decretos leyes de la regionalizacin. 2. Mapa pre y post 1973. 3.
CONARA y la definicin de regin. 4. Requisitos para conformar una regin. 5. Definicin de
Provincia como micro regin. C. El ordenamiento territorial en la poca. 2. El modelo econmico
y sus relaciones con el desarrollo regional. 3. Gobierno y administracin interior del Estado. 3.1.
Desconcentracin o descentralizacin administrativa. 3.2. La estructura orgnica. A. Intendente
regional. B. El Consejo Regional de Desarrollo: 1. Integrantes y funciones de los COREDE en
los Decretos Leyes. 2. Integrantes y funciones de los COREDE en la Constitucin de 1980 y el la
LOC de los COREDE. 3. Comentarios sobre la integracin y funcionamiento de los COREDE.
C. La provincia. D. Los sectores. 3.3. Los instrumentos de la regionalizacin: a. Instrumentos
financieros. b. Instrumentos de planificacin. c. Instrumentos de capital humano. d. Instrumentos
sociales. 4. Conclusiones del perodo.
1. La Regionalizacin
Se ha sealado que la idea de regin y regionalizacin parte en 1925 con la
provincia grande de Hctor Zaartu, sigue con la reforma constitucional del
senador Florencio Durn que propone las zonas o regiones en 1940, y contina
en la Convencin de las Provincias en Valparaso en 1946, y en las divisiones
propuestas en CORFO de 1950 y el Ministerio de Obras Pblicas en 1953.395 En
el Gobierno de Frei se progresa, postulndose 12 regiones de planificacin y una
reforma constitucional para crear una administracin regional desconcentrada.
Sergio Boisier, uno de los ms destacados estudiosos de la temtica del desarrollo
regional y la descentralizacin, ha consignado en un ensayo que titul La vocacin
regionalista del gobierno militar, las pruebas que confirman la continuidad de
estas ideas de regin y regionalizacin.396
A. La vocacin regionalista del gobierno militar
Boisier sostiene que la vocacin regionalista del rgimen militar se debi a las
ideas que le propuso a la Junta de Gobierno un equipo de economistas que artigegrafos hacen resaltar como las primeras propuestas de la divisin en regiones, la de Elas Almeyda, que divida el pas en siete zonas, la de Humberto Fuenzalida de 1942, que adopt la CORFO
con modificaciones en 1950, y la de Carlos Keller en 1948.
395 Los
396 Sergio Boisier, La vocacin regionalista del gobierno militar, Documento preparado para la Corporacin Tiempo 2000, agosto de 1996.
180
Manuel Tobar Leiva
cularon sus ideas en un documento denominado El ladrillo, como as tambin

en otro documento titulado Restauracin nacional y desarrollo regional. Bases para
una poltica, que fue redactado por un amplio grupo de expertos de la ODEPLAN
que l mismo dirigi y cuya finalidad principal fue rescatar la obra realizada en la
ODEPLAN, en materia de planificacin regional.397
Textualmente, en l se sealaba que La etapa actual de reconstruccin y
restauracin que vive Chile presenta una oportunidad inmejorable para atacar
las causas de fondo que determinan la forma que asume el desarrollo econmico
territorial de Chile. En verdad, de no aprovecharse esta coyuntura, parece poco
probable que sea posible alterar de manera significativa el patrn de desarrollo
espacial del pas. El documento indicaba entre otros argumentos que la excesiva
concentracin econmica en algunas ciudades del pas, especialmente en Santiago,
alcanza hoy niveles de tal magnitud, que obliga a distraer cuantiosos recursos en
obras urbanas, que obviamente tendran una rentabilidad social mayor si fuesen
invertidos en actividades productivas que permitiran un crecimiento econmico
ms acelerado y regionalmente equilibrado. El texto se reprodujo ntegramente
en el denominado Manifiesto de la Regionalizacin del gobierno militar, as como
tambin en los fundamentos del D.L. 573 de 1974.398
Explica Boisier que el documento encontr un terreno culturalmente abonado
entre los militares, puesto que el concepto de territorio es a la cultura castrense lo
que el mercado a la cultura de los economistas, es decir, el espacio profesional por
naturaleza. La geopoltica tiene ms que puntos de contacto con la planificacin
regional; en realidad posee amplias reas de traslapo, de forma que no result difcil,
para un sector militar particularmente el sector que dara forma a la CONARA,
entender y aceptar el trabajo previo de la ODEPLAN en esta materia.
En este captulo, siguiendo la estructura de esta parte de la obra, comentaremos
en un primer bloque, los factores territoriales, especialmente la nueva divisin
poltica y sus conceptos fundantes, y la poltica de ordenamiento del territorio.
En el segundo bloque temtico nos abocamos a la regionalizacin de la economa, presentando las conexiones de la estrategia de apertura econmica con los
territorios. En el tercero, y final, estudiaremos la estructura administrativa y los
instrumentos de gestin de la poltica regional de aquella poca.
397 Este grupo fue, accidentalmente, dirigido por el autor de este documento e incluy a Jaime Ahumada,
Juan Cavada, Helio Surez, Esteban Marinovic, Esteban Soms y muchos otros.
398 Tambin
lo reproduce el Decreto Ley N 573 de 1974 en el considerando N 3, prrafo segundo.
181
B. La divisin poltico administrativa

1. Los Decretos leyes de la regionalizacin
El Gobierno Militar encarg a la Comisin Nacional de Reforma Administrativa, CONARA, la tarea de proponer e implementar una nueva divisin
poltico-administrativa del pas, y de los sistemas de Gobierno y Administracin
Interior. Como resultado de ese cometido fueron promulgados por la Junta de
Gobierno los Decretos Leyes N 573399 y N 575, de 1974400, que establecieron
una nueva divisin poltica administrativa en regiones. El artculo 2 del D.L.
N 575 encomendaba al Intendente proponer los lmites de las provincias y
comunas de su jurisdiccin. Los proyectos de lmites deban ser estudiados e
informados al Gobierno por la CONARA, a fin de que se redactaran las normas
pertinentes. El prximo paso fue la dictacin del Decreto Ley N 1.230 que
instituy las provincias y sus lmites en las regiones pilotos I, II, VIII, XI y XII,
en conformidad al D.L. 575. Posteriormente, el 7 de enero de 1976, se dict el
D.L. N 1.317, que establece las provincias y sus lmites en las regiones III, IV,
V, VI, VII, IX y X., completando el proceso de divisin provincial. Para cerrar el
cuadro, se procedi en 1979 a la dictacin del D.L. 2.867, en virtud del cual, se
ajustan y modifican los lmites de las regiones y provincias.401
2. Mapa regional pre y post 1973
REGIN
PROVINCIAS-Pre.- 1973
PROVINCIAS- Post.- 1974
PRIMERA
Tarapac
Tarapac (Arica, Iquique)
SEGUNDA
Antofagasta
Antofagasta (Tocopilla, Antofagasta, El Loa)
TERCERA
Atacama, Coquimbo
Atacama (Chaaral, Copiap, Huasco)
CUARTA
Valparaso, Aconcagua
Coquimbo (Elqui, Limar, Choapa)
QUINTA
OHiggins, Colchagua
Valparaso, Aconcagua (Valparaso, San Antonio,

Quillota, Petorca, San Felipe, Los Andes, Pascua)
SEXTA
Curic, Talca, Maule, Linares
O`Higgins, Colchagua (Cachapoal, Colchagua)
399 El
Decreto Ley N 573 fue publicado el 12 de julio de 1974. Principalmente determina la institucionalidad regional radicada en el Intendente regional y tiene rango constitucional, en consecuencia derog
la normativa de las Asambleas Provinciales de la Constitucin de 1925.
400 El
Decreto Ley N 575 fue publicado el 13 de julio de 1974. Fija la nueva divisin poltica administrativa en regiones y determina las funciones de intendentes, gobernadores, seremis, etc.
401 En 1976 la Junta de gobierno promulga el Decreto Ley N 1.289, referido a la Ley Orgnica de Municipalidades, la cual se encuentra derogada en la actualidad.
182
Manuel Tobar Leiva
SPTIMA
uble, Concepcin, Arauco,

Bo Bo, Malleco
Curic, Talca, Maule, Linares (Curic, Talca,

Linares)
OCTAVA
Cautn
uble, Concepcin, Arauco, Bo-Bo (uble,

Concepcin, Arauco, Bo Bo)
NOVENA
Valdivia, Osorno
Malleco, Cautn (Malleco, Cautn)
DCIMA
Llanquihue, Chilo, Aysn.
(Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chilo, Palena)
UNDCIMA
Magallanes
Aysn (Aysn, General Carrera, Capitn Prat)
DUODCIMA
REGIN 402
METROPOLITANA
Magallanes (ltima Esperanza, Magallanes, Tierra

del Fuego, Antrtica Chilena)
Santiago
Santiago (Santiago, Chacabuco, Cordillera, Melipilla, Maipo, Talagante)
Segn Boisier, una comparacin superficial del mapa regional pre y post
1973 abona la tesis de que la regionalizacin de la CONARA fue un ajuste de la
regionalizacin existente.402
En el cuadro anterior (tercera columna) figuran entre parntesis las nuevas provincias. Como puede notarse, en principio, las modificaciones a la regionalizacin
vigente a 1973 seran pocas: separacin de la Provincia de Coquimbo para dar origen a la CUARTA REGIN, incorporacin del Departamento (ahora provincia)
de San Antonio a la Regin de Valparaso, separacin de la Provincia de Malleco
de su antigua regin para conformar con Cautn la actual NOVENA REGIN,
la agrupacin de las Provincias de Valdivia y de Osorno con Llanquihue, Chilo
y (posteriormente) Palena, para configurar la actual DCIMA REGIN, la
transformacin de la Provincia de Aysn en la UNDCIMA REGIN y, como
obvio, la secesin del Departamento de San Antonio de la REGIN METROPOLITANA a la regin de Valparaso.
Advirtase, que aun cuando se eliminaron del mapa los departamentos, nacieron las regiones, lo que mantiene tres niveles subnacionales: Regin, Provincia
y Comuna. Tambin es notable la prudencia en la ejecucin gradual y paulatina
en que se implement la nueva divisin, lo que al fin de cuentas fue uno de sus
factores de xito.403 Nuestro foco est puesto en la regin, y nos aproximaremos
402 En el artculo 8 del D.L. N 1.317, se bautiz al rea metropolitana como Regin Metropolitana,
y por D.L. N 3.260 de abril de 1980, se cre y delimit la RM de Santiago. El cuadro comparativo es de
Sergio Boisier.
403 Ver
Arturo Aylwin, El proceso de descentralizacin administrativa, Revista Poltica, pp.172 a 173.

Ver tambin: Disposiciones para implementar el plan de acciones, para iniciar el proceso gradual de regionalizacin del pas, 11 julio 1974. Firmado por Augusto Pinochet, jefe supremo de la Nacin. Documentos
oficiales sobre regionalizacin. www.subdere.cl
183
a su definicin y los factores de su constitucin, con los antecedentes que nos

aporta la CONARA, el centro ideolgico de la reforma administrativa del rgimen
militar.404
3. CONARA y la definicin de Regin
CONARA fue el artfice de la creacin de las regiones. Para implementar ese
proceso, se le dot de amplias facultades mediante el D.L. N 212 de 1973 ,y
convertida posteriormente en un servicio pblico dependiente directamente del
Presidente de la Repblica, como lo dispuso el D.L. N 2.093, de 4 de enero de
1978.
De acuerdo a la CONARA, por regin debe entenderse una unidad territorial que abarca dos o ms provincias vinculadas por intereses socioeconmicos y
culturales ms o menos compartidos, que permite el manejo de sus recursos en
cantidad que facilite su desarrollo integral; dotada de poblacin suficiente para
impulsar dicho desarrollo y con un lugar central que acte como impulsor de las
actividades econmica sociales y oriente la dinmica de su crecimiento. Constituye la base territorial de la administracin del Estado, al conjugar los intereses
nacionales con los locales y radicarse en ellas servicios pblicos y organizaciones
sociales que son interdependientes. Es por tanto marco de referencia geogrficojurdico para encuadrar los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de
la administracin centralizada y descentralizada y de los rganos de planificacin
econmico social. La regin es finalmente, el ms eficiente eslabn de la plena
participacin de las iniciativas creadoras del sector privado en {intima armona
con las autoridades.405
Luz Bulnes repara en que la regin no se encuentra definida en los textos
legales, por lo que es difcil precisar un concepto de regin. En general, agrega,
dada la multiplicidad de manifestaciones que reviste la regin, se ha preferido
no consagrar una definicin de carcter jurdico, sino a limitarse a tener presente
que, en definitiva, la regin no es otra cosa que el ente territorial estructurado
sobre las bases y concordancia con la regin geogrfica y socioeconmica y cuyo
grado de competencia estatal dependen de muchas variables.406
404 CONARA, creada por D.L. N 212 de 17 de diciembre de 1973. Artculo 1, le atribua estudiar y
programar medidas tendientes hacer una adecuada regionalizacin administrativa del pas. Valga consignar
que en 1965 el gobierno de Frei haba creado la Comisin especial de racionalizacin de la administracin
civil del Estado, antecesora de CONARA.
405 Francisco
406 Luz
Cumplido, La estructura institucional del modelo de descentralizacin, 1982, CED.
Bulnes, La regionalizacin y sus antecedentes jurdicos. La regionalizacin, ob. cit., p. 14.
184
Manuel Tobar Leiva
4. Requisitos para conformar una regin

Hubo una racionalidad detrs de este intento de reordenamiento territorial?
Sin duda; se aplicaron determinados criterios como requisitos para configurar las
regiones proclamados en el Manifiesto Regionalista del Gobierno, dichos requisitos
fueron los siguientes:407
a. Cada unidad regional debera contar con una dotacin de recursos naturales
que avalara una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base, compatible
con el ritmo de crecimiento que se desea imprimir al pas;
b. Deba poseer una estructura urbano-rural que garantizara un nivel de servicios bsicos a la poblacin regional y, adems, contar con un lugar central que
actuara como ncleo de las actividades econmicas y sociales para orientar la
dinmica de crecimiento;
c. Es imprescindible, que exista una base poblacional suficiente para impulsar
el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo;
d. Adems es indispensable que su delimitacin geogrfica contemple los objetivos de la seguridad nacional en armona con las metas de desarrollo regional
y nacional;
e. Y, finalmente, el tamao de las regiones debe ser tal, que facilite la eficiencia
desde el punto de vista de la administracin territorial y el manejo de recursos.408
5. Definicin de Provincia como microrregin
Las nuevas provincias, antes departamentos, se les conceptualiz como microrregiones, definidas como un mbito geogrfico con un destino productivo caracterstico
y predominante, dentro del cual existe una estructuracin de entidades de poblacin
jerarquizadas e intercomunicadas con su centro urbano principal, mediante un
sistema vial concurrente a ste, sistema vial que funciona dentro de un ptimo de
distancia-tiempo, en consideracin de la frecuencia de las actividades habituales
de la poblacin y, particularmente, en relacin con el equipamiento urbano.
As, entre regin y provincia no hay, por tanto, una simple diferencia de
tamao, es decir, no se trata del mismo elemento territorial visto en dos escalas.
407
Chile hacia un Nuevo destino. Su reforma administrativa integral y el proceso de regionalizacin.

CONARA. Manifiesto del Presidente de la Repblica, General de Ejrcito, Augusto Pinochet Ugarte. Con
motivo de la iniciacin del proceso de regionalizacin del pas, Santiago, 11/07/1974, p. 12.
408 Ver
una revisin crtica en Propuesta de nuevos criterios para redefinir unidades poltico administrativas regionales en Chile, de Federico Arenas, Rodrigo Hidalgo, Arturo Orellana y Gastn Aliaga,
Concurso Polticas Pblicas, 2007, Captulo 11, DAP, Pontificia Universidad Catlica de Chile, SUBDERE,
SEGPRES, MIDEPLAN, Santiago de Chile, 2007, pp.349-374.
185
Las diferencias entre ambas son bsicas y de sus respectivos contenidos se deduce
que: la microrregin debe desarrollarse intensificando su produccin tpica; en
cambio la regin lo har sobre la base de integrar diversos sectores de la produccin, representados por las provincias.409
Obsrvese la ligazn que los arquitectos de esta regionalizacin hacen entre el
territorio y la base econmica. El centro de sus preocupaciones es que la regin
sea capaz de promover el desarrollo regional, integrando los sectores de la produccin. Ahora para articular efectivamente territorio y economa en una direccin acorde a la poltica, es necesario acudir al ordenamiento territorial, que por
medio de sus distintos instrumentos de planificacin, potencia el uso social del
suelo apoyando las vocaciones productivas y organizando el territorio en funcin
de los intereses generales de la regin.
C. El ordenamiento territorial de la poca
Federico Arenas asevera que hay una vinculacin ideolgica en este perodo
entre el modelo econmico y el ordenamiento territorial. La liberalizacin
econmica implementada en el perodo se expres en la Poltica Nacional de
Desarrollo Urbano de 1979, PNDU, en la que se estableci que el suelo urbano
no era un recurso escaso. Manifestacin de aquello fue la dictacin del Decreto Supremo N 420, de 1979, que modific el Plan Regulador Intercomunal
de Santiago de 1960, suprimiendo las regulaciones urbanas y estimulando su
crecimiento segn el mercado. Asimismo, en 1980, se aprob el Decreto Ley
N 3.516, que ha permitido la formacin de parcelas de agrado o viviendas en
terrenos agrcolas, lo que ha implicado la expansin de las reas urbanas fuera de
los lmites de la ciudad, ampliando considerablemente el tamao de sta y subutilizando terrenos aptos para la produccin econmica.410
En la misma lnea, Gross precisa que en el perodo de la aplicacin de la PNDU1979, en Santiago se agregaron a suelos urbanos ms de 60.000 mil hectreas
nuevas. Se buscaba legitimar esta opcin argumentando que entre ms tierra haya
en oferta en el mercado, menor ser su precio, lo que favorecera al consumidor.
Pero ocurri que los precios, en vez de bajar, subieron. Ello simplemente, porque
el bien, al contrario de lo que se proclamaba, era escaso. Todas las condicionantes
sociales eran subestimadas por los conductores de la nueva poltica. As, la Ley
409 Manifiesto
Regionalista. Fundamento de la poltica del Gobierno de Chile en materia de descentralizacin y desconcentracin de servicios, p. 15. Ver en pgina web: www.subdere.cl
410 Federico
Arenas, El Chile de las regiones: una historia inconclusa, Estudios Geogrficos, Vol.
LXX, 266, pp.11-39, enero-junio 2009, pp.31-32.
186
Manuel Tobar Leiva
General de Urbanismo entregaba la posibilidad de expropiar en beneficio de la

funcin social, pero el D.S. N 420 era el que menos se utilizaba, porque siempre se defenda el derecho de propiedad por sobre el bien comn. As el suelo es
considerado como una mercanca que produce ganancias legtimas y la especulacin un mal necesario, aunque se apropie de beneficios de la sociedad. El Estado
interviene slo en forma subsidiaria a travs del gasto social para compensar el
costo social que se deriva del sistema, el que debera tender a ser cada vez menor
en la medida que el pas se desarrolla.411
Daher por su lado, consigna inconsistencias basado en que la Poltica Nacional defina desarrollo urbano como el proceso de concentracin espacial de las
actividades econmicas y sociales y de la poblacin, a partir de densidades que
permitan captar las economas externas de aglomeracin. En consecuencia, si
aglomeracin, concentracin y densidad constituyen los medios para alcanzar el
objetivo: economas externas de aglomeracin. Cmo entender entonces que se
favorezca la extensin, dispersin y menor densidad como poltica de crecimiento
urbano?412 El crecimiento en extensin de la ciudad de Santiago seala Arenas,
ha implicado la prdida de funcionalidad de la ciudad, lo que se ve reflejado, por
ejemplo, en el progresivo aumento de los tiempos de viaje, en la contaminacin
atmosfrica y acstica. La ciudad es descrita como segmentada, asediada, enrejada,
vigilada, privada, segregada, no planificada e insegura.413
La diversidad de problemas relacionados a la liberalizacin del mercado de suelo
urbano provoc un cambio en la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, la que
fue aprobada por Decreto Supremo N 131 de marzo de 1985. La nueva poltica
ajustada declar explcitamente que el suelo urbano era un recurso escaso y que
por lo tanto deba estar sujeto a la planificacin.
Llama la atencin la incompatibilidad entre la poltica de regionalizacin
expresada en la frases del manifiesto regionalista que abogan por un patrn de
crecimiento equilibrado entre las regiones y la poltica de ordenamiento territorial
que sustentaba lo contrario, es decir, la expansin de Santiago. La excesiva concentracin econmica en algunas ciudades del pas, especialmente en Santiago,
alcanza hoy niveles de tal magnitud, que obliga a distraer cuantiosos recursos en
obras urbanas, que obviamente tendran una rentabilidad social mayor si fuesen
invertidos en actividades productivas que permitiran un crecimiento econmico
411
Patricio Gross, Santiago de Chile (1925-1990): Planificacin urbana y modelo poltico, Revista
EURE, Vol. XVII, N 52-53, 1991, pp.49-50.
412 Antonio
Daher, Neoliberalismo Urbano en Chile, Estudios pblicos, p. 285.
413 Federico
Arenas, El Chile de las regiones, ob. cit.
187
ms acelerado y regionalmente equilibrado. De lo que se colige que haba dos

vectores del desarrollo colisionando. Esta experiencia es instructiva en el sentido
que las polticas nacionales de desarrollo regional deben ser integrales, de modo de
asegurar su coherencia interna y sin perjuicio que sean ejecutadas por organismos
diferentes.
2. El modelo econmico y sus relaciones con el desarrollo regional
Me interesa llamar la atencin sobre el hecho que las dos experiencias econmicas pasadas, modelo primario exportador y sustitucin de importaciones, se
encontraron con un Estado desconcentrado al mnimo y sin administraciones
intermedias autnomas de ningn tipo. Recurdese el fracaso del federalismo, de
la comuna autnoma y de las asambleas provinciales. En las provincias haba intendentes que como dijera Portales nunca supieron de sus facultades, y en la Repblica
presidencial fueron siempre y como es comprensible, un eco de Santiago.
Yendo al meollo del asunto, segn Olmos y Silva, en los primeros aos del
gobierno militar surge la necesidad de realizar un proceso de ajuste estructural y
de estabilizacin econmica, aplicando el modelo neoliberal, que busca mantener
equilibrios macroeconmicos, reducir la inflacin, retirar el Estado de la actividad
productiva, aumentar la participacin privada, acrecentar competitividad interna
de las empresas, modernizar aparato del Estado e incrementar las exportaciones
como motor de la economa.414
La nueva visin del desarrollo foment la diversificacin de las exportaciones
nacionales bajo el principio de las ventajas comparativas. En ese sentido, la explotacin de los recursos naturales era, potencialmente, el ms importante de los
productos con que el pas poda competir en el exterior. Se estimul entonces, el
desarrollo de una economa primario exportadora sustentada en la minera del
norte, la fruticultura del centro, la silvicultura del sur y la pesca a travs de todo
el territorio martimo nacional.415
Eyzaguirre y otros autores416 llegan a la conclusin que los resultados de la
aplicacin del modelo de crecimiento hacia fuera con un Estado ingenuoprescindente y, en la mayor parte, con un marco macroeconmico inadecuado,
fueron mediocres: un bajo y voltil crecimiento del PIB por habitante, que en
414 Claudio Olmos y Rodrigo Silva, El rol del Estado chileno en el desarrollo de las polticas de bienestar,
Expansiva, Serie Indagacin, N 27, pp.7-8.
415 Federico
416 Nicols
Arenas, ob. cit., p. 29.
Eyzaguirre, Mario Marcel, J. Rodrguez y Marcelo Tokman, Hacia la economa del conocimiento: El camino para crecer con equidad en el largo plazo, CEP, Estudios Pblicos, N 97, 2005, p. 9.
188
Manuel Tobar Leiva
promedio alcanz a un magro 1,5% anual. Sealan que las consecuencias del
perodo en materia de equidad fueron incluso peores: las asignaciones familiares, las
remuneraciones y el gasto social en educacin y salud se redujeron fuertemente417;
el desempleo y la pobreza aumentaron significativamente418; y la distribucin del
ingreso se hizo mucho ms desigual419.
Aproximndonos a nuestro ncleo temtico, Tello advierte que el modelo liberal
no toma en cuenta los factores distintivos de las teoras de desarrollo econmico
local. En los temas locales, las acciones o intervenciones del Estado no van ms
all de correcciones de las distorsiones en los mercados.420 En ese plano, Luis Lira
sostiene que el largo perodo 1973-1990 es complejo dadas las motivaciones del
Gobierno Militar hacia el proceso de descentralizacin que se vieron en una permanente contradiccin con la lgica del modelo econmico.421 La contradiccin
entre la poltica regional y la lgica de un modelo econmico neoliberal, que para
1978 ya se afianza en el pas, plantea una ecuacin de difcil solucin, advierte
Lira, que en definitiva se traduce en la casi total desaparicin de la Subdireccin
Regional de ODEPLAN, la consecuente no puesta en prctica de la Estrategia
Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990422, la eliminacin de la principal
poltica de control de crecimiento de la ciudad de Santiago,423 un gradual pero
417 En trminos reales, la asignacin familiar alcanz en 1989 un valor equivalente a slo el 28,4% del
valor de 1970. Por su parte, las remuneraciones reales cayeron en promedio cerca de un 9% en igual perodo; mientras que el gasto social lo hizo en ms de un 16%, con una cada cercana al 38% en educacin
(Ffrench-Davis, 2003).
418 La primera medicin de la pobreza, efectuada en 1987 a travs de la encuesta CASEN, muestra que
la poblacin en dicha condicin era al menos un 45,1%. En cuanto a la tasa de desocupacin, sta se elev
a 17,6% en 1975 y a 31,3% en 1983 (considerando a las personas en programas de emergencia como desempleados). Slo a partir de 1989 se retorn a una tasa de un dgito (French-Davis, 2003).
419 Las
Encuestas de Presupuestos Familiares efectuadas por el INE en el Gran Santiago muestran que
la razn entre el gasto del quintil ms rico y el del quintil ms pobre aument de 5,86 en 1969, a 12,48 en
1988 (Ffrench-Davis, 2003).
420 Mario D. Tello, Las teoras del desarrollo econmico local y la teora prctica del proceso de descentralizacin
en los pases en desarrollo, Documento de Trabajo N 247, http://www.pucp.edu.pe/economia/pdf/DDD
421 Luis
Lira Cossio, La descentralizacin y el desarrollo regional: La experiencia chilena, presentado

en mesa redonda en el Seminario Internacional Descentralizacin y Federalismo Fiscal, organizado por ILPES/
CEPAL, entre el 2 al 13 de agosto de 2004.
422
Sergio Boisier, La vocacin regionalista del gobierno militar, A medida que el modelo econmico
global comienza a mostrar xitos aparentes de corto plazo (reduccin inflacionaria, saneamiento de las finanzas pblicas, situacin de comercio exterior, etc.), el poder relativo del equipo de poltica econmica se
incrementa para, finalmente, eliminar de hecho la funcin de planificacin regional en 1978, aprovechando
la coyuntura de una reorganizacin interna de la Oficina de Planificacin Nacional.
423 Fundado en el antecedente de la poltica de desarrollo urbano que hemos comentado en este mismo
Captulo la que considera la tierra como una mercanca ms, declarando que no es un bien escaso. Ello
189
persistente cambio desde la regin hacia la comuna que se inicia en ese ao con
la modificacin a la Ley de Rentas Municipales y el inicio de la municipalizacin
de los servicios de salud y educacin.
Alejandro Foxley asegura, por su parte, que el modelo econmico supuestamente neutral en sus efectos, al ser aplicado a una realidad regional heterognea,
produjo impactos diferenciados, alterando significativamente la composicin de
produccin y del empleo regional. Foxley alude a que, a algunas regiones les
fue bien y a otras mal, haciendo notar en todo caso que lo que no mejor fue el
empleo.424 En relacin al empleo, Ffrench-Davis ha sealado que la hiptesis
convencional de que la apertura indiscriminada promovera la expansin de
actividades intensivas en mano de obra aparece por lo menos parcialmente
controvertida por las caractersticas de los cambios registrados en la estructura
productiva.425
Una visin diferente de los hechos es la que nos presenta Antonio Daher, quien
ha planteado que la apertura econmica en Chile gener un ajuste territorial que
en rigor ha sido una verdadera revolucin para las regiones. Para Daher, el ritmo
de la concentracin demogrfica en Santiago declina persistentemente. La brecha
entre las tasas de crecimiento de la capital y del pas se redujo a slo un tercio en
veinte aos. As, lo que no se haba logrado en veinticinco aos de planificacin
habra sido posible mediante la economa de mercado, la apertura al exterior, el
fomento exportador, el sector privado, la inversin extranjera; mientras Santiago ha
disminuido su crecimiento, el resto de las regiones del pas creci aceleradamente.
De este modo, el Estado, persiguiendo equilibrios macroeconmicos, termin
reduciendo los desequilibrios regionales.426
El hecho cierto es que al promover las exportaciones con el criterio de las ventajas comparativas, se produce a una dispersin natural de las localizaciones de las
empresas. Se argumenta que la mano invisible del mercado orienta los negocios
econmicos hacia las regiones que tienen recursos y condiciones que hacen favorable su competitividad. Lo que no descarta a Santiago, muy por el contrario, su
fortaleza ya demostrada la hace generadora de ventajas competitivas en diversos
mbitos. En otros trminos la desconcentracin econmica territorial ocurre por
debilita las regulaciones del Plan intercomunal de Santiago y la aplicacin de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones.
424 Alejandro
Foxley, Chile y su Futuro. Un pas posible, CIEPLAN, 1987, p. 180.
425 Ricardo
Ffrench-Davis, Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres dcadas de poltica

econmica en Chile, Dolmen ediciones, 2001, p. 132.
426 Federico Arenas, El Chile de las regiones: una historia inconclusa, Estudios Geogrficos, Vol. LXX,
266, pp.11-39.
190
Manuel Tobar Leiva
la tendencia natural de los agentes econmicos a localizarse buscando rentabilidad, sin poltica pblica de por medio. Todo esto cuadra con los mecanismos
de la globalizacin y el comercio internacional, la pregunta es qu ocurre con
las regiones que pierden? Es all donde juega un rol insustituible el Estado y sus
polticas pblicas de desarrollo regional.
En lnea con la necesidad de aplicar polticas Boisier acota que el Gobierno
Militar adopt algunas medidas tendientes a fomentar actividades en las cuales la
inversin por parte del sector privado haba estado histricamente deprimida, ello
en el marco de la simultnea apertura econmica y de eliminacin de distorsiones.
Entre los instrumentos que configuran esta categora estn la Ley de Fomento
Forestal de 1974, que signific un estmulo notable para la forestacin; adems,
en 1985 se dicta el D.L. N 18.450 de Fomento a las Obras de Riego y Drenaje,
buscando aumentar la superficie agrcola bajo riego y mejorar el abastecimiento
de agua en superficie. Tambin se establecieron Subsidios a la Contratacin de
Mano de Obra y Subsidios a las Inversiones, ambos para las regiones extremas del
Norte y del Sur del pas.427
3. Gobierno y administracin interior del Estado
3.1.Desconcentracin o descentralizacin administrativa
a. En el Manifiesto regionalista, el General Pinochet expres: En cada regin
se establece una nueva institucionalidad homognea y equivalente, basada en el
principio de la desconcentracin del poder y la descentralizacin administrativa,
debidamente integrada al sistema nacional de planificacin y al proceso de toma
de decisiones.
De ese modo debe quedar muy en claro que no se trata de debilitar el nivel
nacional, que es el ncleo vital, o eje principal del sistema, del cual emana el reconocimiento y la delegacin de facultades y la creacin de precisos niveles que,
ordenados jerrquicamente, permiten el cumplimiento de la descentralizacin
deseada en forma responsable. Ms adelante, precisa: lo anterior no implica
un debilitamiento del poder central, sino que por el contrario, el ejercicio del
poder delegado, debidamente supervisado, lo robustece al convertirse en decisiones y acciones que siguiendo su propio pensamiento y superiores instrucciones,
se manifestar en resultados que apoyarn su gestin y acrecentarn su base de
sostenimiento.428
427 Segn Dagmar Raczyinski, la poltica de desarrollo regional que existi se redujo a favorecer a las
regiones extremas del pas, esto es, primaron los criterios de geopoltica y seguridad nacional.
428 Manifiesto
regionalista, General Pinochet, p. 100.
191
En otro prrafo, Pinochet aclara an ms el propsito de la regionalizacin:

La regionalizacin permite a la ms alta autoridad de la nacin disponer de una
organizacin piramidal, ampliamente desplegada en el territorio nacional para
hacer sentir su presencia y su accin en todo el mbito de ste. Esta organizacin
se expande en la base, a travs de las comunas, cuya autoridad es el Alcalde y se
proyecta hacia las provincias, bajo la autoridad del Gobernador, las cuales confluyen
hacia las regiones, bajo la autoridad del Intendente, para integrarse finalmente en
la cpula, bajo la suprema autoridad de S.E. el Presidente de la Repblica.
En 1977, un episodio ocurrido durante una reunin anual del General Pinochet con los Intendentes revela muy bien las caractersticas del modelo. A
raz de los duros efectos que tuvo en las regiones el ajuste estructural iniciado
en 1982, los Intendentes reaccionaron en contra de la poltica econmica de la
poca. Ese conflicto fue abortado por el propio General Pinochet quien enrostr
a los Intendentes su postura, a travs de la famosa frase: Recuerden los seores
Intendentes que son representantes del Presidente de la Repblica en las regiones
y no representantes de las regiones ante el Presidente!.
Esta frase es tan certera y reveladora de la secular tradicin del Intendente, originados en los Reyes Borbones, que pudo haber sido perfectamente pronunciada
por los presidentes democrticos antes y despus de 1973. Lo cierto es que los
Intendentes nunca fueron ni sern representantes del pueblo regional. Este episodio
deja en claro que los Intendentes destinados en las regiones para implementar y
conducir el proceso regionalizador, fueron y son parte de una organizacin piramidal, en la cual su jefe directo es el Presidente de la Repblica.
b. Con todo, la Constitucin de 1980, en su artculo 3, consagr con meridiana claridad la descentralizacin administrativa como forma de organizar el
Estado Unitario. Dicho precepto seala que: El Estado de Chile es unitario. Su
territorio se divide en regiones. La ley propender a que su administracin sea
funcional y territorialmente descentralizada.
Estando contestes en la clasificacin de Estado Unitario, la Comisin de Estudios de la nueva Constitucin postul una redaccin diferente, en el sentido de
agregar el concepto de la desconcentracin. La redaccin se plante en los siguientes trminos: su territorio se divide en regiones y su administracin es funcional
y territorialmente desconcentrada y descentralizada.429 En esa instancia, Luz
Bulnes anota que hubo quienes propusieron otra redaccin: su administracin
429
p. 33.
Blanc, Nogueira, Pfeffer, Verdugo, La Constitucin chilena, T. 1, edicin CEAL, UCV, 1990,
192
Manuel Tobar Leiva
es funcional y territorialmente desconcentrada, posicin que qued consignada

en la Acta Constitucional N 2 de 1976.430
El Consejo de Estado, en cambio sigui la lnea de perfilar con nitidez la
descentralizacin, al proponer la redaccin siguiente: su territorio se divide en
regiones y su administracin es funcional y territorialmente descentralizada.
Pngase atencin en que en los tres proyectos se utiliza el verbo ser y en tiempo
presente, con el propsito de confirmar una realidad que est ocurriendo. Pero el
texto definitivo us otro verbo y otro tiempo gramatical, se redact en trminos
de futuro, la ley propender, dice dndole un sentido programtico. Conjeturo
que se rechaz el uso del verbo ser, porque lo que exista como institucionalidad
regional no era descentralizada, como se pretenda que lo fuera.
La jurisprudencia de los tribunales de justicia, en relacin a la centralizacin
y descentralizacin administrativa, indic que la funcin ejecutiva del Estado
de Chile se cumple mediante los organismos de administracin que constituyen
el sistema centralizado o rgimen de centralizacin administrativa, en el que
los servicios pblicos que lo integran dependen directamente del Ejecutivo o
poder central, representado por el Presidente de la Repblica; y el sistema descentralizado o rgimen de descentralizacin administrativa, descentralizacin
que puede ser territorial, cuyos rganos estn representados por las municipalidades, y descentralizacin funcional, en que los rganos que lo componen,
debido a la naturaleza de sus funciones, son independientes del poder central
pero relacionados con ste a travs de un ministerio con personalidad jurdica
y patrimonio propio.431
Segn la doctrina, la descentralizacin administrativa se basa en el principio de
autarqua, que G. Zanobini define como la facultad de un ente de administrarse
por s mismo para la consecucin de sus fines mediante actividad administrativa
de la misma naturaleza y efectos que la desarrollada por el Estado.432
La profesora Meyson-Renoux precisa que dentro de un Estado unitario la descentralizacin debe lograr un punto de equilibrio y realizar un compromiso entre
dos fuerzas, dos ideas: la fuerza de la unidad nacional, la unidad del Estado que
hay que mantener a cualquier precio, por un lado, y la fuerza de la diversidad y
de la vida local, por otro. Este equilibrio es muy frgil e inestable y puede bascular,
o del lado del Estado central o del lado regional. Esta es la razn por la cual parece
430 Luz
Bulnes, La regionalizacin y sus antecedentes jurdicos, 1988, Editorial Andrs Bello, p. 17.
431
Corte de Apelaciones Santiago, fecha 5.1.1983, Considerando N 5, Revista Gaceta Jurdica,

N 33, p. 59.
432 Francisco Ziga U., Democracia Constitucional, Autonomas constitucionales e instituciones contra
mayoritarias.
193
indispensable fijar, de manera estricta, los requisitos, las condiciones imperativas

para que se pueda realizar la descentralizacin. Esos requisitos son al menos cinco
y tienen carcter copulativo: 1.Transferencia de atribuciones o, mejor dicho, una
reparticin de competencias entre el Poder central y el nivel local; 2.Transferencia
de los recursos correspondientes; 3. Autonoma administrativa y financiera, con
poder de control muy limitado por parte del poder central; 4. Reconocimiento
de la personalidad jurdica de las colectividades territoriales descentralizadas, y 5.
Eleccin, por sufragio universal, de todos los representantes locales como garanta
de su independencia.433
Atendidas las consideraciones de la jurisprudencia, as como las de la doctrina,
la institucionalidad regional instalada avanza en varios de los requisitos, que la
caracterizan, pero es manifiesto que no cumple otros, la autonoma administrativa y financiera y la eleccin por sufragio universal de los representes regionales.
Agrguese el considerando de la Corte de Apelaciones, segn el cual debe haber
una independencia del poder central, atributo que evidentemente no se cumple,
desde el momento que el articulador, conductor y ejecutor de la institucionalidad
generada es el agente natural e inmediato del Presidente de la Repblica en la
regin.
En 1987 casi al trmino del gobierno militar, se dict la LOC de los
COREDE, que en su artculo 37 facultaba al Ministerio del Interior para rechazar parcial o totalmente los planes regionales, cuando stos se contrapongan
a los nacionales.434 Dicha norma es muy similar a la que en la Constitucin
de 1925 otorgaba al Intendente la facultad de suspender la ejecucin de una
ordenanza acordada por la Asamblea Provincial, cuando la juzgara contraria a la
Constitucin y a las leyes. En el fondo, ella permite al poder central arrogarse la
facultad de derogar cupularmente lo que los representantes de las comunidades
han aprobado en funcin del bien comn regional. Amn que en un sistema
naturalmente concentracionario, dicha facultad es precaria en legitimidad y
resulta por tanto an ms arbitraria. Por todo ello es dable compartir con el
jurista Francisco Cumplido la afirmacin que las caractersticas y atributos de
la institucionalidad que oper en esa poca era la desconcentracin regional,
que se avena enteramente con la naturaleza del sistema poltico imperante.
433 Catherine
434
Meyson-Renoux, Revista de Derecho, Vol. IV, diciembre 1993, pp.73-81.
Ver Decreto Supremo N 1.285, D.O de 30 septiembre de 1981, Plan Nacional de Desarrollo
Regional.
194
Manuel Tobar Leiva
3.2. La estructura orgnica

Segn CONARA, los criterios tcnicos esbozados para la nueva divisin poltica administrativa deban tambin acompaarse con un conjunto de medidas y
normas que permitieran su adecuada administracin y gobierno. Es as como el
Decreto Ley N 573, con rango constitucional, publicado el 12 de julio de 1974,
estableci que el territorio de Chile se dividir en regiones y stas en provincias
y para los efectos del gobierno y la administracin interior determina una nueva
institucionalidad que deroga lo dispuesto en el Captulo IX de la Constitucin de
1925.435 Por su parte, el D.L. N 575, publicado el 13 de julio de 1974, y fundado
en el anterior D.L. N 573, establece los lmites de cada una de las regiones del
pas, como as tambin las instituciones que en ellas regirn.
A. Intendente regional
El Decreto N 573 dispone en su artculo 4, que Gobierno y la Administracin superiores de cada Regin residen en un Intendente Regional, quien los
ejercer con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Poder Ejecutivo, de quien es agente natural e inmediato en el territorio de su jurisdiccin,
y permanecer en su cargo mientras cuente con la confianza del Jefe Supremo
de la Nacin.
Se observa, sin embargo, que el artculo 2 del D.L. N 575 promulgado
por la Junta de Gobierno, no reproduce ntegramente el texto constitucional y
se aparta de l al sealar que: Su nombramiento (Intendente) corresponder al
Poder Ejecutivo, de quien ser su agente natural e inmediato en el territorio de su
jurisdiccin. Permanecer en su cargo mientras cuente con la confianza de ste.
La norma constitucional dice que permanecer si cuenta con la confianza del jefe
supremo de la nacin, es decir el General Pinochet y el D.L. N 575, si cuenta
con la confianza del Poder Ejecutivo, que en aquel entonces era integrado por los
4 comandantes en jefes de las FFAA. La situacin es reveladora del conflicto por
la supremaca del mando al interior en ese gobierno de facto.
1. El texto original de la Constitucin de 1980, en el Captulo XIII, relativo
al Gobierno y la administracin interior del Estado y en consonancia con el D.L.
N 573 establece en el inciso primero del artculo 100 que el gobierno y la administracin superior de cada regin residen en un intendente que ser de la exclusiva
confianza del Presidente de la Repblica. El Intendente ejercer dichas funciones
435 Segn Luz Bulnes este D.L. N 573 tena rango constitucional. Recurdese que el rgimen era de facto y
el poder constituyente fue depositado en la Junta de Gobierno. Ver en: La Regionalizacin, ob. cit., p. 11.
195
con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente, de quien es
su agente natural e inmediato en el territorio de su jurisdiccin.
2. El D.L. N 573 en su artculo 5 le asigna las responsabilidades constitucionales a los Intendentes: Corresponder al Intendente Regional formular y llevar
a cabo las polticas y planes de desarrollo regional de los organismos del Estado
y promover la accin del sector privado que favorezca ese desarrollo; aprobar el
presupuesto regional y establecer prioridades en los programas y proyectos especficos. La ley determinar la forma en que el Intendente ejercer estas facultades
y la superior direccin que, para estos efectos, le corresponder sobre todos los
servicios de la administracin del Estado de carcter civil existentes en la regin.
En todo caso, ejercer la supervigilancia y fiscalizacin de los mismos servicios, y
velar por su debida coordinacin.
El D.L. N 575, en correspondencia con el artculo 5 del D.L. N 573, desglosa
pormenorizadamente las facultades del Intendente regional en 11 competencias.
Al intendente regional le corresponder: 1. Dirigir las tareas propias del gobierno
interior de acuerdo con las instrucciones que le impartan el Poder Ejecutivo a
travs del Ministerio del Interior, o ste directamente. 2. Resolver respecto de
los proyectos de polticas, planes de desarrollo y presupuesto regional, oyendo al
Consejo Regional de Desarrollo. 3. Fijar las prioridades de los proyectos y programas regionales. 4. Elevar en su oportunidad los proyectos de polticas, planes
de desarrollo y presupuestos regionales al supremo gobierno para su aprobacin o
modificacin, a fin de hacerlos compatibles con las polticas, planes y presupuestos
nacionales. 5. Coordinar y regular la forma en que deben actuar los servicios de
la administracin del Estado, de carcter civil, para la debida ejecucin, por su
intermedio de las polticas, planes y proyectos a que se refiere el artculo 5 del D.L.
N 573, de 1974. Para estos efectos, quedarn subordinados al Intendente regional
los jefes de servicios existentes en la regin, sin perjuicio de las facultades propias,
de carcter tcnico que correspondan a los jefes superiores a que pertenezcan. Igual
Norma se aplicar a los de otras instituciones del Estado. En el ejercicio de estas
facultades, podr disponer comisiones de servicio y destinaciones de cualquier
funcionario pblico en el territorio de su jurisdiccin. Asimismo podr formar
comits coordinadores de la administracin del Estado regionales, integrados por
los secretarios regionales ministeriales. 6. Crear comisiones regionales sectoriales
e intersectoriales para hacer estudios o preparar recomendaciones especficas.
7. Ejercer la supervigilancia y fiscalizacin de todos los servicios pblicos de la
administracin del Estado, de carcter civil, y de los servicios de utilidad pblica
de la regin, a fin de cautelar la legalidad de sus actuaciones y su funcionamiento
regular, continuo y eficiente y, asimismo, supervigilar y fiscalizar todas las obras
196
Manuel Tobar Leiva
que dichas entidades ejecuten, directamente o a travs de terceros. 8. Dictar los

reglamentos, resoluciones e instrucciones que estime necesarios en el ejercicio de
sus atribuciones. 9. Fomentar la actividad privada, orientarla hacia el desarrollo
regional y procurar su coordinacin con la actividad estatal. 10. Girar y disponer
de las sumas que contemple anualmente el presupuesto de la regin, en conformidad con las normas que rijan la materia, y 11. Representar extrajudicialmente
al Estado en la respectiva regin, en la realizacin de los actos y celebracin de
los contratos que sean necesarios para el desarrollo de la misma, con cargo al presupuesto regional, pudiendo delegar esta representacin en los jefes de servicios,
segn la naturaleza de la materia de que se trate. Las atribuciones que este artculo
confiera a los intendentes regionales sobre los servicios pblicos no sern aplicables
respecto de la Contralora General de la Repblica.436
3. En el texto original de la Constitucin de 1980, Captulo XIII, inciso
segundo del artculo 100, se dispona que, corresponder al Intendente formular la poltica de desarrollo de la regin, ajustndose a los planes nacionales, y
ejercer la supervigilancia, coordinacin y fiscalizacin de los servicios pblicos,
con excepcin de la Contralora General de la Repblica y de los tribunales
de justicia. La ley determinar la forma en que el Intendente ejercer estas
facultades.
4. Del anlisis comparativo de los textos constitucionales, se observa que la
Constitucin de 1980 es ms cauta y reductiva al establecer las atribuciones de
los intendentes. Derog por ejemplo, el encargo de promover la accin del sector
privado que favoreca el desarrollo regional; tambin elimin, la aprobacin de
los presupuestos regionales y el establecimiento de prioridades en los programas
y proyectos especficos. Por otra parte, en general, en todos los textos estudiados
hay una confusin entre las atribuciones de gobierno interior y de la administracin regional.437 Tampoco se define un concepto administrativo comn a la
dupla Intendente COREDE, como har la Reforma Constitucional N 19.097
en tiempos democrticos.
En el D.L. N 575, la mayora de las competencias atribuidas al Intendente
son de administracin regional (2, 3, 4, 5, 9, 10 y 11), y las menos, de gobierno
interior. He destacado dichas prerrogativas en razn de que prcticamente todas
esas competencias se han proyectado y replicado en las normativas actuales sobre
funciones y atribuciones de los Intendentes.
436 Artculo
437 Jos
5 del D.L. N 575.
Fernndez R., Anlisis de los principios contenidos en el Decreto Ley N 575 sobre regionalizacin del pas, Revista Chilena de Derecho, Vol. 1, 1974, p. 676.
197
B. El Consejo Regional de Desarrollo

Otra institucin fundamental en el diseo de CONARA, desde el punto
de vista de la representacin regional, fue el rgano colegiado denominado
Consejo Regional de Desarrollo, en adelante COREDE. Con ello, se segua la
proposicin de los Consejos Departamentales de la Constitucin de 1823,
de las Asambleas Provinciales, de la Constitucin de 1828, reaparecida en la
Ley Suprema de 1925, y en cierta medida el proyecto de Frei Montalva de las
Juntas Representativas.
Esta materia se halla normada en el D.L. N 573 en general, y en el D.L. N 575,
en particular. Adems, el gobierno dict el reglamento N 43, del Ministerio
del Interior, de fecha 13 de enero de 1975, en el que regula el funcionamiento
de los COREDE. En el ao 1987 se promulg la Ley Orgnica Constitucional
de los COREDE, N 18.605, D.O. de 6 de abril de 1987 que deroga el artculo
7 y 8 del D.L. N 573 y el segundo prrafo del artculo 6, el 7, 8, 9, 10,
y 11 del D.L. 575. Esta ley orgnica tiene su base de sustentacin en la Constitucin de 1980.
Desde el punto de vista de la normativa que sostiene el sistema regional
distinguir dos pocas: la de los decretos leyes fundacionales y la poca de la
Constitucin de 1980 y la ley orgnica de COREDE.
1. Integrantes y funciones de los COREDE en los Decretos Leyes
a. El D.L. N 573, en su artculo 7, dispona que en cada regin hubiera un
Consejo Regional de Desarrollo, presidido por el Intendente regional, e integrado
por los gobernadores provinciales y por representantes de las principales actividades,
organismos e instituciones pblicas y privadas del rea territorial correspondiente.
Las normas generales sobre organizacin y funcionamiento de este consejo eran
determinadas por ley.
Por su parte, el D.L. N 575 determinaba en su artculo 7 los integrantes del
COREDE: 1. El Intendente que lo preside 2. Los gobernadores provinciales. 3.
Dos representantes de la Municipalidad de la regin designados por los alcaldes.
4. Un representante del Ministerio de Defensa Nacional; 5. El Director regional
de CORFO; 6. Tres representantes del sector empresarial privado de la regin.
7. Tres representantes del sector laboral de la regin. 8. Dos representantes de la
confederacin de colegios profesionales de Chile o de los colegios profesionales,
en el caso que la confederacin no exista en la regin 9. Dos representantes de
las cooperativas de la regin y 10. Un representante de los bancos privados de la
regin. Los representantes sealados en los numerales 6, 7, 8, 9 y 10 eran designados por el Intendente a propuesta de ternas que confeccionaban las organiza-
198
Manuel Tobar Leiva
ciones correspondientes. En el caso de los Alcaldes, eran tambin designados por

el Gobierno central y los dems representantes igualmente. Es evidente concluir
que dada la influencia en las designaciones los representantes tenan un escaso
margen de independencia del nivel central.
b. En el artculo 8 del D.L. N 573 se encargaba al Consejo Regional de Desarrollo participar en el estudio y aprobacin de las polticas y planes de desarrollo
de las respectivas regiones y en la aprobacin de los presupuestos regionales en la
forma que determinara la ley. El COREDE actuara como rgano asesor del Intendente regional y podra tener facultades decisorias en los casos y formas que la
ley estableciera. La estructura fue dicotmica, pues el rgano asesor tambin tena
facultades resolutivas. Recurdese que esta misma redaccin se us para definir a las
Asambleas Provinciales en la Constitucin de 1925. La idea era proyectar la imagen
que en definitiva era el Intendente la mxima expresin del poder en su jurisdiccin,
propsito que claramente se ha conseguido con el paso del tiempo.
El D.L. N 575 complementariamente, en su artculo 11 defina las atribuciones de los COREDE: 1. Formular las observaciones y proposiciones
que estimen necesarias a los proyectos de polticas y planes de desarrollo de
la respectiva regin, que le deber presentar el intendente regional. 2. Formular las observaciones y proposiciones que estimen necesarias al proyecto
de presupuesto regional que le deber presentar el Intendente regional; 3.
Recomendar prioridades a los programas y proyectos especficos; 4. Proponer
al Intendente regional normas de aplicacin relativas a las materias indicadas
en los nmeros anteriores; 5. Emitir opinin en los casos en que el Intendente
regional lo consultare, y 6. Efectuar las dems funciones que le asignen otras
disposiciones legales.
Respecto al Reglamento N 43 de 1975, su texto no presenta novedad y reproduce lo establecido en el D.L. N 575, salvo que agrega un reglamento de sala del
COREDE, que deba ser aprobado por el Intendente regional; que los consejeros
designados por la municipalidad deban ser alcaldes; y normaba la prescindencia
poltica de los consejeros, que podan ser sancionados con la destitucin en caso de
no cumplimiento.
2. Integrantes y funciones de los COREDE en la Constitucin y en la LOC
a. En la Constitucin de 1980, el artculo 101 preceptuaba que en cada regin
habr un COREDE, presidido por el Intendente e integrado por los gobernadores
de las provincias respectivas; por un representante de cada una de las instituciones
de las Fuerzas Armadas y de Carabineros que tengan asiento en la respectiva regin,
y por miembros designados por los principales organismos pblicos y privados
199
que ejerzan actividades en el rea territorial de la regin. El sector privado tendr

representacin mayoritaria en dicho Consejo. Una ley orgnica constitucional
determinar, atendidas las caractersticas de cada regin, el nmero, forma de
designacin y duracin en el cargo de los miembros del consejo, y lo relativo a
su organizacin y funcionamiento y los casos en que los integrantes de ste, que
sean funcionarios pblicos, tendrn derecho a voto.
El artculo 102 del Cdigo Poltico dispone que el COREDE tiene por objeto
asesorar al Intendente y contribuir a hacer efectiva la participacin de la comunidad
en el progreso econmico, social y cultural de la regin. La ley determinar las
materias en que la consulta del Intendente al Consejo ser obligatoria y aquellas
en que necesariamente se requerir el acuerdo de ste. En todo caso, ser necesario dicho acuerdo para la aprobacin de los proyectos relativos al plan regional
de desarrollo y al presupuesto regional. Corresponder al COREDE resolver la
distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
b. Complementando la organicidad de Constitucin de 1980 en esta materia,
el gobierno promulg y public la Ley Orgnica Constitucional de los Consejos
Regionales de Desarrollo, COREDE, N 18.605, de 1987. En su artculo 1,
esta ley repite los preceptos constitucionales, al disponer que en cada regin
del pas habr un Consejo Regional de Desarrollo, cuyo objetivo ser asesorar al
Intendente y contribuir a hacer efectiva la participacin de la comunidad en el
progreso econmico, social y cultural de la respectiva regin.
Ese consejo estaba integrado por los Gobernadores, representantes de las Fuerzas Armadas y Carabineros, representantes del sector privado, representantes de
la administracin del Estado. Los organismos privados deban ser representativos
a la vez de los siguientes estamentos: Empresarial, laboral, profesional, cultural y
de fomento al desarrollo social y econmico. Esta composicin exclua cualquiera
posibilidad de representacin poltica, incluso el artculo 20 literal i) estableca
una causal de cesacin de funciones del consejero regional de desarrollo, si ste
fuere designado como dirigente de un partido poltico o el haber recibido una
instruccin del partido en materias relativas al desempeo de su cargo.
El artculo 3 de esa ley orgnica instaur una comisin integrada por el
Intendente, quien la presida, por el Contralor Regional y por un Ministro de
la Corte de Apelaciones con asiento en la capital regional respectiva designado
por el Tribunal en pleno, la que determinara los organismos pblicos a que se
refiere la letra c) del artculo anterior438 y las principales actividades privadas que
438 Cinco representantes que tengan la calidad de directores, gerentes o jefes regionales, de los principales
organismos de los sectores econmico, social y cultural de la Administracin del Estado, o de sociedades
cuyo capital pertenezca en un 50% o ms al Estado o a sus organismos, y que tengan su sede o desempeen
funciones en la Regin. Uno de estos representantes ser el rector de una universidad estatal o, en subsidio,
200
Manuel Tobar Leiva
se realicen en la regin, dentro de cada uno de los estamentos sealados en el

inciso segundo del artculo 4,439 as como el nmero de representantes que cada
estamento tendr derecho a elegir.
c. En relacin con las atribuciones del COREDE, se contemplaron en los
artculos 23, 24 y 25 de la LOC regional N 18.605. As el artculo 23 dispona
que: El Intendente requerir el acuerdo del Consejo para: a) Aprobar los proyectos relativos al plan regional de desarrollo y sus modificaciones, y b) Aprobar
el proyecto de presupuesto regional y el de sus modificaciones. Sin embargo,
en el artculo 37 de la misma orgnica constitucional, ya citado, se facultaba al
Ministerio del Interior para rechazar total o parcialmente dichos planes cuando
stos se contrapongan a los nacionales. Ese precepto tena su origen en el artculo
31 del D.L. N 575 de 1974, y produjo un gran ruido entre los regionalistas, al
punto que el mismo Pinochet pidi que fuera revisado.440
Por su parte, en el artculo 24 se establecan las atribuciones exclusivas del
COREDE: a) Resolver la distribucin del fondo regional de desarrollo; b) Designar
a los representantes regionales en todos los rganos de participacin consultiva de
carcter oficial; c) Designar, cuando corresponda, alcaldes a propuesta en terna de
los Consejos de Desarrollo Comunales y removerlos, por las causales que seale
la ley orgnica constitucional respectiva, tambin a proposicin de dicho Consejo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 108 de la Constitucin Poltica;
d) Resolver las controversias que se produzcan entre el alcalde y el Consejo de
Desarrollo Comunal, en todos aquellos casos en que la Constitucin y la ley orgnica constitucional respectiva exijan el acuerdo de este ltim;e) Designar nuevos
representantes del sector pblico o privado, en los casos de los artculos 17, inciso
segundo, y 18, inciso tercero; f ) Designar y remover al secretario ejecutivo del
Consejo, determinar sus funciones y fijarle su remuneracin, yg) Aprobar todos
los actos y contratos necesarios para su buen funcionamiento, los que debern ser
suscritos por el Intendente.
Por ltimo, en el artculo 25 se dispona el deber del Intendente de consultar
la opinin del Consejo sobre: a) El informe anual respecto de la ejecucin del
plan regional de desarrollo y presupuesto regional del ao que antecede, que
deber presentar el Intendente a ms tardar en el mes de marzo de cada ao, y
el de un instituto de educacin superior del mismo carcter o, a falta de ellos, el rector o director de un
establecimiento estatal de enseanza. Letra c del artculo 2 de la Ley N 18.605.
439
Los principales organismos privados debern ser representativos de los siguientes estamentos: 1)
Empresarial; 2) Laboral; 3) Profesional; 4) Cultural, y 5) De fomento al desarrollo social y econmico. Inciso
2 del artculo 4 de la ley 18.605.
440 Discurso
General Pinochet en el primer Congreso de los COREDE, 1989, ob. cit., p. 122.
201
b) Las proposiciones sobre modificacin a la divisin poltica y administrativa de

la Regin.
3. Comentarios sobre la composicin y funciones de los COREDE
a. Desde el punto de vista temporal, se distinguen dos etapas en este proceso
de instalacin del gobierno y la administracin regional. Una primera, expresada
en la dictacin de los Decretos Leyes N 573, N 575, y el Reglamento N 43
de 1975. Es una etapa de gran concentracin de poder en manos del Intendente
y en la que el COREDE es un rgano ms bien decorativo. Es un colegio prcticamente dependiente del Intendente, por el hecho que l lo designa directa
o indirectamente, de modo que la autonoma de ese cuerpo era prcticamente
nula. Haba una o dos reuniones en el ao y no resolvan nada o muy poco. En
definitiva el funcionamiento de los COREDE dependa exclusivamente de la
voluntad del Intendente.441
Una segunda etapa, que comienza con la Constitucin de 1980, viene a mejorar
la posicin del COREDE, en cuanto a que la calidad de asesor del Intendente
es matizable debido a su enorme influencia en la resolucin y distribucin del
Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR. Ahora bien, de conformidad
con la disposicin 5 transitoria de la Constitucin de 1980, las normas del D.L.
N 575, de 1974, tuvieron plena vigencia hasta que se dict la Ley Orgnica
Constitucional de los COREDE en 1987.
Esta etapa finaliza con la instalacin de los actuales Consejos Regionales el
23 de abril de 1993. Es decir, una buena parte de la gestin de los COREDE se
realiz en el Gobierno democrtico de don Patricio Aylwin Azcar. Por cierto,
la gravitacin del Intendente es siempre preponderante, pero el COREDE, en
este ltimo perodo, tiene mayor independencia que en el diseo anterior y una
cierta cuota de poder que en alguna medida lo hace imprescindible para la toma
de decisiones en las materias de competencia de la administracin regional.442
b. Valga recordar, a modo de cotejo, que el proyecto de la reforma constitucional
de Frei Montalva se articulaba sobre la base de un Intendente zonal, presidente
de un Consejo de Administracin Regional integrado por los intendentes de las
provincias que no fueran sede capital, por servicios pblicos y asesorado por una
Junta Representativa de carcter consultivo, en la que participaban representantes
de las municipalidades y de los distintos intereses econmicos sociales de la regin.
441 Maximiano
442 Por
Errzuriz, La regionalizacin, Editorial Jurdica de Chile, 1988, p. 30.
ejemplo, en el caso que existiese una discrepancia entre el Intendente y el Consejo, primaba la
voluntad del Consejo si por la mayora absoluta de sus miembros insista en sus acuerdos.
202
Manuel Tobar Leiva
El esquema orgnico que analizamos tiene similares propiedades; un centro de

impulsin poderoso radicado en el Intendente regional con potentes atribuciones
y un rgano colegiado integrado por los gobernadores y los intereses econmicos sociales de la regin. Tambin hubo representantes de las municipalidades,
pero stos fueron desechados en la reforma de la ley N 18.605. A diferencia del
proyecto de Frei, CONARA fundi el Consejo de Administracin Regional con
la Junta Representativa en un solo rgano de contrabalanza, el COREDE, que
conforme al deseo de Pinochet, estaba llamado a ser uno de los principales canales
de expresin del poder social.443
C. Las Provincias en el paradigma regionalizador
El artculo 11 del D.L. N 573 dispone que: La autoridad superior de la provincia
ser el Gobernador Provincial, quien estar subordinado al Intendente Regional.
Ser nombrado por el Poder Ejecutivo, oyendo al Intendente Regional respectivo,
y permanecer en su cargo mientras cuente con la confianza del Jefe Supremo de la
Nacin. Por su parte, el artculo 105 del texto original de la Constitucin de 1980
prescribe que el gobierno y la administracin superior de cada provincia residen en un
gobernador, quien estar subordinado al Intendente respectivo y ser de la exclusiva
confianza del Presidente de la Repblica. Le corresponde la supervigilancia de los
servicios pblicos, puede designar delegados de una o ms localidades y una ley
determina las atribuciones que le delegue el Intendente.444
El modelo defini gobierno y administracin para las provincias, y en el campo
de esta ltima competencia instituy un rgano representativo de la provincia
pero slo a nivel consultivo, el consejo econmico y social provincial, ello en
coherencia con las definiciones de microrregin que colocaban el acento en las
vocaciones productivas de esos territorios.
D. Los sectores y su vinculacin con la administracin regional
En los artculos 9, 10 y 19 del D.L. N 573, de 1974, se especific la organizacin de cuatro instituciones administrativas muy caractersticas del perodo,
relativas a la administracin regional: 1. Las Secretaras Regionales Ministeriales,
en adelante SEREMI, rganos desconcentrados de los Ministerios nacionales y
destinadas a ejecutar las polticas nacionales de sus ministerios respectivos y a
coordinar a los servicios pblicos de su sector; 2. Las direcciones regionales de los
443 La
participacin social y regional en el camino de la nueva democracia. Primer congreso nacional

de consejos regionales de desarrollo, COREDE, 1989, Discurso de Clausura, p. 122.
444 Obsrvese que el texto constitucional mejora la redaccin estableciendo el concepto de gobierno y
administracin provincial.
203
servicios pblicos;445 3. Las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin,

organismo desconcentrado de la ODEPLAN, con una funcin de coordinacin
de las dems SEREMI y de secretara tcnica del Intendente;446 4. La Subsecretara
de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior creada en 1984
por Ley N 18.359, la cual le encomienda funciones de coordinacin, impulso y
evaluacin del desarrollo regional, provincial y local, colaborando adems con el
Ministerio del Interior en las funciones de modernizacin y reforma administrativa
y en las de estudio, apoyo tcnico y otras. La SUBDERE se transformar as en
la heredera de la CONARA.447
Todos estos rganos asesoraban al Intendente en las competencias regionales,
andamiaje muy superior al COREDE, representante de las regiones, que tena
una pequea Secretara ejecutiva que lo asesoraba.
3.3. Los instrumentos de la regionalizacin desconcentrada
Boisier ha catalogado los instrumentos de la poltica de desarrollo regional
que el Gobierno Militar utiliz a lo largo de todo el perodo, fundamentalmente
en cinco categoras de instrumentos: a. Financieros; b. Planificacin; c. Capital
humano; d. Sociales. Los instrumentos econmicos los he sealado a propsito
del anlisis de la poltica econmica de ese gobierno.
a. Instrumentos financieros
Fueron principalmente dos: el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR,
instituido en 1975, y el Fondo Comn Municipal, FCM, creado a travs de la
Ley de Rentas Municipales, D.F.L. N 3.036 de 1979.
El FNDR era una idea ya planteada durante el Gobierno de Frei Montalva,
pero el mrito de su puesta en prctica cabe al Gobierno Militar.448 Inicialmente, el artculo 24 del D.L. N 575 lo defini como una partida del presupuesto
de la Nacin, de manejo regional, al cual debera destinarse a lo menos un
5 % de los recursos obtenidos por ingresos tributarios y arancelarios, excluida
la contribucin de bienes races que pasara al Fondo Comn Municipal. Segn
445 Ver
Arturo Aylwin, ob. cit., p. 39.
446 Los
SERPLAC adems eran secretarios ejecutivos y ministros de fe del COREDE. Ver reglamento
N 43 del COREDE. Ver tambin, D.L. N 937 de 1975, orgnico de las SERPLAC.
447 Todo
lo relacionado con SUBDERE, ver en pgina web: www.subdere.cl
448 Vase al respecto el documento oficial de la ODEPLAN, El desarrollo regional de Chile en la dcada 1970-
1980 (ODEPLAN, C/PR/70-002, Santiago de Chile). All se formulaba y se desarrollaba la idea de establecer
un verdadero sistema de fondos regionales. Este tipo de mecanismo financiero exista, por lo dems, en varios
pases latinoamericanos, pp.197 y ss.
204
Manuel Tobar Leiva
Claudia Serrano, constituye el ms potente instrumento de descentralizacin

fiscal, por cuanto es el ms importante mecanismo de asignacin de inversin
pblica propiamente regional: La regin decide en qu quiere invertir, formula
sus proyectos y los financia por intermedio del Fondo.449
Este piso presupuestario ulteriormente fue eliminado por las Comisiones
redactoras de la Constitucin de 1980, con el argumento que se introduca una
rigidez inconveniente en el presupuesto nacional; ms importante todava, es
recordar que en su origen, el FNDR fue concebido como un fondo para financiar
proyectos capaces de generar crecimiento econmico en las regiones, doctrina
abandonada debido a la profundidad de la crisis de comienzos de los ochenta,
quedando el FNDR como una fuente de financiamiento para proyectos de pequea escala local. Es decir, se transform el FNDR de una categora inicial de
fondo productivo a fondo social. Bernardita Garca sostiene que ms que nada
se financiaron proyectos de Obras Pblicas y servicios, por lo que el fondo slo
ha constituido un medio alternativo de canalizar los recursos con los que siempre
han contado las regiones. De esta manera, el FNDR no estara cumpliendo con
las caractersticas que inicialmente le fueron otorgadas.450
b. Instrumentos de planificacin
Tres son los instrumentos de esta categora que mencionan los propios especialistas de la ODEPLAN de la poca: el Plan nacional de Desarrollo Regional, los
planes regionales de desarrollo y el Banco Integrado de Proyectos, en adelante BIP.
Segn Boisier, los planes no ameritan mayores comentarios y fueron tan ineficaces
como los anteriores y como los actuales451. El BIP, por el contrario, constituy
una importante innovacin, vigente hasta ahora. Consiste en una base de datos
que incluye todos los proyectos de inversin pblica en sus distintas etapas, a nivel
sectorial y regional. El BIP ha tenido reconocimiento internacional y ha sido un
gran avance en el proceso de inversin pblica.
449
Claudia Serrano, ex Subsecretaria de Desarrollo Regional, Descentralizacin, Nudos crticos, Edicin

CIEPLAN, 2001, pp.11-151.
450 Bernardita Garca Lecaros, El Fondo Nacional de Desarrollo Regional: Una anlisis descriptivo,
Revista EURE, Ns. 34-35, p. 104.
451 Sergio
Boisier ha insistido, en numerosas publicaciones, que la ineficacia de los planes regionales de

desarrollo, en cualquiera de los gobiernos contemporneos de Chile, tiene que ver con su excesivo formalismo, pero sobre todo, con la carencia de un conocimiento cientfico acerca de la causalidad del desarrollo
regional. En esas condiciones, los planes son, popularmente hablando, meros disparos al aire.
205
c. Instrumentos de capital humano

Tres programas dieron forma a esta categora: por un lado, un programa de capacitacin que incluy un elevado nmero de becas para estudios de posgrado en el
extranjero, en combinacin con el BID, la OEA y la propia Universidad Catlica de
Chile, as como un exitoso Curso de Preparacin y Evaluacin de Proyectos (CIAPEP)
contratado con la misma Universidad; por el otro, un esfuerzo ms o menos sistemtico
de tecnificacin de la Administracin Pblica a nivel regional y municipal.
El profesor Boisier hace ver que la creacin de las Universidades Regionales fue
una de las decisiones ms acertadas y trascendentes del Gobierno Militar. Compartiendo esta afirmacin, es claro que las universidades han contribuido desde
entonces a generar las capacidades regionales y formar el capital humano que se
precisa en los procesos del desarrollo regional.
d. Instrumentos sociales
Subsidios y subvenciones, y gasto en infraestructura bsica, dan forma a esta
categora. Se trata del Subsidio nico Familiar y Pensiones Asistenciales, cuya
regionalizacin se aprob en 1986 y que operaba entregando al Intendente la distribucin de los recursos entre las comunas y a los Alcaldes la entrega directa del
beneficio. Las Subvenciones en Educacin y Salud, un mecanismo de acompaamiento de la municipalizacin de la educacin y salud primaria, y, finalmente, de
la construccin de infraestructura social bsica mediante los recursos del FNDR.
No obstante, desde su creacin los subsidios y subvenciones son distribuidos por
el Intendente y no por la administracin regional.
4. Conclusiones del perodo
a. Este proceso de desconcentracin regional ha sido valorado por amplios
sectores y autores, Francisco Cumplido, por ejemplo, ha consignado que: No se
trata de una improvisacin, sino de un plan metdicamente pensado y traducido
a instituciones y normas jurdicas; tiene una clara lgica, bien estructurada y desde
el punto de vista tcnico, jurdico-administrativo, puede funcionar con eficiencia
para cumplir los fines que se han propuesto sus autores.452
Para Arturo Aylwin, cualquiera sea el enfoque que se tenga sobre el desarrollo
econmico social y administrativo del pas, y los criterios que se sustenten sobre
452 Francisco
Cumplido, ob. cit., p. 65.
206
Manuel Tobar Leiva
la realidad nacional y sobre las regiones, existe un claro consenso sobre la validez
de la regionalizacin y sobre la necesidad que siga su curso progresivo.453
Hay que llamar la atencin, dice Boisier, acerca de la coherencia de la accin
del Gobierno Militar en esta materia. Se establece una poderosa institucionalidad
nacional, representada por la SUBDERE, se crea un verdadero tejido institucional
regional pblico (Intendentes, SEREMI, COREDE, etc.), se dota al proceso de
un potente instrumento de descentralizacin fiscal, el FNDR, desvirtuado no
obstante en la prctica, y se introduce en la incipiente sociedad civil de las regiones
un organismo de la mayor importancia, como son las Universidades Regionales.454
Agrego, que todas las instituciones citadas, salvo el COREDE, fueron mantenidas
por los gobiernos democrticos.
El tejido institucional construido por CONARA hace prevalecer al gobierno
nacional por sobre la expresin regional. No hay punto de comparacin entre todo
el andamiaje de organismos que apoyan a la administracin central que opera en la
regin y la dbil institucionalidad del COREDE que en ese esquema representa a la
regin.455 El actor principal de esta arquitectura es el Intendente regional, funcionario
de confianza del Presidente de la Repblica. Esta actora protagnica tambin, no
obstante los cambios, ha sido mantenida por los gobiernos de la Concertacin.
En suma, la caracterstica de los cuatro proyectos hasta ahora mencionados
que intentan articular el nivel intermedio de la administracin del pas: gobiernos
departamentales, Asambleas provinciales, Junta representativa y corede, tienen
en comn dos pilares centrales que se proyectarn en la futura institucionalidad
regional de Chile: un ejecutivo unipersonal, el Intendente, representante del poder
central y figura principal del modelo descentralizador y un rgano colegiado de
integracin vario pinta, pero elegido indirectamente por otros rganos representativos de la comunidad.
b. En cuanto al ordenamiento territorial, se ha planteado una suerte de colisin
entre los objetivos consagrados en el Manifiesto regional y la poltica nacional de
desarrollo urbano.456 Mientras el Manifiesto aboga por el desarrollo equilibrado
453 Arturo Aylwin Azcar, Antecedentes, realidad actual y proyeccin del proceso de regionalizacin,
Revista EURE, N 34-35, p.42.
454 Sergio
455 Conforme al artculo 8 del D.L. N 575 de 1974, las universidades podan asesorar al COREDE,
pero a requerimiento del Intendente.
456 Descentralizacin
o desconcentracin territorial se refiere a la cuestin demogrfica, a la extensin

urbana de Santiago, a limitar el crecimiento de Santiago. No se refiere al concepto administrativo, referido
a la delegacin de facultades.
207
de las regiones, la poltica de ordenamiento promueve la extensin urbana de

Santiago, ahondando tales desequilibrios. En 1985, el Gobierno reaccion modificando dicha poltica por otra, en la que se afirma que la tierra es un bien escaso.
Desafortunadamente, 6 aos bastaron para que la ley de la selva dejara la capital
al borde del colapso, generando costos asociados a las externalidades negativas de
toda megpolis, costos que pagaron las regiones.
c. Por ltimo, hay divergencias sobre los efectos de la poltica de apertura econmica en las regiones. En el mnimo, parece aceptarse lo aleatorio que resulta ser
la suerte de las regiones en la competitividad abierta: algunas ganan, otras pierden.
De ah se reconocen polticas puntuales llevadas adelante por el gobierno militar,
apuntando a fortalecer ciertos sectores y regiones en las que primaba el aspecto
geopoltico. Queda en entredicho la mentada neutralidad para las regiones del
modelo de apertura al exterior. Cualquiera sea la opinin sobre esta materia, lo
que es innegable de ese perodo histrico, es que hubo un aparato estatal desconcentrado muy bien armado, que eventualmente pudo apoyar desde el territorio
las ventajas de sus regiones.
Tercera Parte
Gobierno y Administracin Regional en Chile
209
210
Manuel Tobar Leiva
Captulo Noveno
La Descentralizacin Regional en Democracia: aspectos
constitucionales en los gobiernos democrticos
Sumario: 1. La Transicin a la democracia. 2. Patricio Aylwin y la reforma de la ley N 19.097:

2.1. Razones que originan la reforma constitucional N 19.097. 2.2. La descentralizacin
administrativa en las Bases de la Institucionalidad: a. La propuesta de modificacin del artculo
3 del Presidente Aylwin. b. La propuesta de modificacin del artculo 3 del Senado. c. Los
requisitos de la descentralizacin administrativa. d. Descentralizacin y/o desconcentracin.
e. Principio de descentralizacin y discrecionalidad legislativa. 2.3. Creacin de la institucin
Gobierno Regional: a. Distincin entre Gobierno de la regin y Gobierno regional. b. La
personalidad jurdica y patrimonio propio de la Administracin regional. c. El Intendente
regional en la reforma de la ley N 19.097. d. El Consejo Regional. Representantes de la
regin. 2.4. Principios bsicos que orientan la administracin regional. 2.5. Instrumentos
para la gestin de los Gobiernos regionales: a. Presupuestos regionales y FNDR. b. Inversiones
sectoriales de asignacin regional. ISAR. c. Convenios de Programacin. d. Asociaciones con
privados: Corporaciones de desarrollo regional. 2.6. Sntesis del perodo Aylwin. 3. Eduardo
Frei Ruiz-Tagle, el legado de las inversiones: a. Articulacin del movimiento regionalista. b.
El abortado Proyecto de reforma del Presidente Frei. c. Razones del fracaso. d. El aumento
de las inversiones de decisin regional de 21 al 42%. 4. Ricardo Lagos y la reforma de la ley
N 20.050: 4.1. El Chile descentralizado que queremos: A. Separacin de Gobierno Interior
de Gobierno regional. B. Generacin democrtica de las autoridades regionales. C. Los servicios pblicos regionales dependientes del Gobierno regional. D. Ley de rentas regionales. La
descentralizacin fiscal por los ingresos. 4.2. Las indicaciones a la reforma constitucional: el
Senado. 4.3. Anlisis del artculo 3 modificado por la reforma constitucional N 20.050.
4.4. Reforma Constitucional presentada a la Cmara de Diputados. 4.5. Sntesis del perodo
del Presidente Lagos. 5. Michelle Bachelet y la reforma de la ley N 20.390. 5.1. La eleccin
directa de los consejeros regionales: A. El Trmite en el Congreso Nacional: 1. Cmara de
Diputados: Primer trmite constitucional. 2. Senado: Segundo trmite constitucional. 3. Cmara de Diputados. Tercer trmite constitucional. B. Posibles escenarios en la modificacin de
la LOCGAR N 19.175: 1. Los candidatos presidenciales. 2. Las tendencias parlamentarias.
3. El movimiento regionalista. C. Conclusiones sobre democratizacin de la administracin
regional: 1. Elecciones de Consejeros Regionales. 2. Presidente del Consejo Regional. 3. Intendente como Ejecutivo de la administracin regional. 5.2. Traspaso de Competencias a los
Gobiernos regionales. 5.3. Otras normas e instrumentos aprobados en la Ley N 20.390: a.
Los convenios de programacin. b. Las reas metropolitanas. 6. Corolario de los gobiernos de
la concertacin.
1. La Transicin a la democracia
a. En esta difcil etapa de la historia de Chile, una salida pacfica requera de
consensos polticos para arribar a la democracia. Se debe reconocer que hubo entre
las partes el acierto histrico de recurrir al titular originario del poder poltico, el
212
Manuel Tobar Leiva
pueblo, quin en el plebiscito de 1988, se expres categricamente en favor de la

vuelta a la democracia. Asentados en esa potente base de sostenimiento, se inici
la negociacin para establecer un mnimo comn democrtico y dejar abierta la
puerta para continuar perfeccionando esa frgil institucionalidad. Como se sabe,
despus de complicadas negociaciones se lleg a un acuerdo que aunque no fue
del todo satisfactorio para las fuerzas democrticas, despejaba el paso que conduca
al Estado de derecho y en consecuencia al respeto de los derechos fundamentales
de las personas. Dicho acuerdo, traducido en normas constitucionales, se plebiscit, siendo apoyado por el 85% de los chilenos, cerca de 6 millones de personas
aprobaron la propuesta y 600 mil la rechazaron.457
b. Ninguna de las 54 propuestas de modificacin de la Ley de Reforma Constitucional N 18.825 del 17 de agosto de 1989, toc la administracin regional,
ni el artculo 3, sobre la descentralizacin administrativa. Con excepcin del
artculo 99 inciso 2, referido a la modificacin de los lmites de las regiones y
a la creacin, modificacin y supresin de las provincias y comunas, que siendo
materias de ley simple, la reforma estableci como de por qurum calificado. Es
decir, se intent proteger la estabilidad de los lmites trazados a la divisin poltico
administrativa del rgimen militar, que estaba en relacin con las circunscripciones
senatoriales.
Por ello, es dable corroborar la sentencia de Arturo Aylwin, en el sentido que
en esta materia exista un claro consenso sobre la validez de la regionalizacin y
sobre la necesidad que siga su curso progresivo.458 Ms escptico, Eduardo Palma
tema que en la competencia con otras exigencias polticas por un nuevo arreglo
constitucional, se sacrificara la demanda descentralizadora. Lo nico que la podra
salvar era una movilizacin social de las regiones. Con todo, el hecho que no se
hubiera incluido en la reforma de 1989, tambin podra ser interpretado como
una indiferencia de parte de la Concertacin de Partidos por la Democraca.459
c. En mayo de 1989 se organiza el primer Congreso de Consejeros Regionales
de Desarrollo, asistiendo obligatoriamente a l sus presidentes, y alrededor de
450 consejeros todo el pas, con la presencia del Presidente de la Repblica y el
457
Humberto Nogueira, La evolucin poltico constitucional de Chile 1976-2005, Estudios constitucionales, Universidad de Talca, ao 6, N 2, 2008, pp.325-370. Ver tambin, Justo Tovar Mendoza, La
Negociacin de la Transicin democrtica en Chile (1983-1989), Estudio de caso N 42, Universidad de Chile,
Ingeniera Industrial.
458 Arturo
Aylwin Azcar, Antecedentes, realidad actual y proyeccin del proceso de regionalizacin,

Revista EURE, Ns. 34-35, p.42.
459 Eduardo Palma, El tema de la descentralizacin en la transicin a la democracia, Revista EURE,
Ns. 34-35.
213
Subsecretario de Desarrollo Regional. Desde luego, el objetivo era defender la

integracin estamental de los COREDE, amenazada por los partidos polticos.460
El hecho es que los COREDE se mantuvieron hasta la instalacin de los Consejos
Regionales el 23 de abril de 1993, por lo que hasta esa fecha, a las autoridades de
los gobiernos democrticos les correspondi designar al COREDE e interactuar
con l. Muchos de los antiguos COREDE sern luego consejeros regionales,
principalmente en la primera generacin (1993-1997).
d. El Grupo de Estudios Constitucionales, representando las posiciones de la
entonces disidencia al rgimen militar, tena propuestas en el mbito regional que
no se distanciaban en mucho de lo existente, en el sentido que aceptaban que el
ejecutivo de la administracin regional fuera un Gobernador, designado por el
Presidente de la Repblica, y una Asamblea Regional fuera elegida directamente
por la comunidad regional, que integraran los senadores por derecho propio461.
Se le atribua al Gobernador dirigir las tareas propias de gobierno regional;
preparar y presentar a la Asamblea Regional el plan de desarrollo; tomar parte en
la formulacin de los reglamentos regionales, sancionarlos y promulgarlos; poner
en vigencia las leyes de la Repblica mediante la dictacin de decretos regionales;
designar intendentes de provincias y dems autoridades administrativas de la regin, as como removerlos; recaudar las rentas regionales y decretar su inversin
de acuerdo con lo establecido por el presupuesto de la regin y segn lo dispuesto en las leyes de la Repblica y los reglamentos regionales, etc.462 La Asamblea
tendra competencia exclusiva para; establecer el plan de desarrollo y aprobar el
presupuesto regional; fiscalizar los actos del Gobernador.463
Haba en ese Grupo de Estudios temores por eventuales desbordes de las
regiones, al parecer marcados por la experiencia federalista de una pasada centuria y media. As, por ejemplo, se deca que Las regiones debern garantizar y
mantener la independencia e integridad nacionales y estn obligados a cumplir
y hacer cumplir las disposiciones de la Constitucin y las leyes de la Repblica.
460 La
Participacin social y regional en el camino de la nueva democraciaPrimer Congreso Nacional de Consejos Regionales de Desarrollo, COREDE, mayo de 1989, patrocina Ministerio del Interior. Ver
discurso del Presidente del Congreso, Jos Tovaras Marimn, p. 111.
461 Por
lo que se puede apreciar era una antigua aspiracin de la Concertacin, que por cierto vulnera
el espritu y desnaturaliza el concepto de la descentralizacin. No obstante esa demanda se ha materializado
en la ltima reforma a la Constitucin, ley N 20.390, con la participacin de los senadores con derecho a
voz en los consejos regionales.
462 Esta
propuesta de recaudar rentas tiene su antecedente en la atribucin que la Constitucin de 1925

le asignaba a la Asamblea Provincial para imponer contribuciones, siempre autorizada por la ley (artculo 98
inciso primero).
463 Grupo
de Estudios Constitucionales, enero de 1985, pp.78-79-80.
214
Manuel Tobar Leiva
Al mismo tiempo, estn obligados a reconocer los actos pblicos emanados del
gobierno central y de las dems regiones.
En tanto, ms realista, Francisco Cumplido, uno de los coordinadores tcnicos
de la negociacin de 1989, anticipaba en 1982 que haba aspectos positivos
en la regionalizacin de Pinochet que podan aprovecharse en un rgimen poltico democrtico, y otros modificarse sustancialmente. Consideraba positivos,
la divisin poltica en regiones; la unificacin del gobierno y la administracin
interiores; la existencia de las lneas de planificacin y coordinacin; la creacin
de instrumentos tcnicos como planes, presupuestos, financiamiento del FNDR.
En cambio, en relacin a las instancias polticas propona que la regin fuera
administrada por un Intendente y un Consejo Regional elegido en votacin
directa por sufragio universal. Correspondera al Intendente las atribuciones
de gobierno interior, presidir el consejo regional y ejecutar y poner en prctica
los acuerdos de ese Consejo sobre polticas generales. Al CORE, le competera
aprobar los planes de desarrollo regional, las propuestas y planes financieros y
fiscalizar los actos de la administracin del Intendente. Calcado de lo que tenemos hoy en da, salvo por el hecho que est pendiente la eleccin directa de los
consejeros regionales.
2. Presidente de la Repblica Patricio Aylwin Azcar
2.1. Razones que originan la reforma constitucional N 19.097
Luego del triunfo de Patricio Aylwin en las elecciones presidenciales, Gonzalo
Martner, Subsecretario de Desarrollo Regional, destaca que uno de los primeros
proyectos de reforma constitucional presentados por el Ejecutivo tuvieron el propsito de permitir la eleccin de autoridades municipales. El mensaje respectivo
fue enviado por el ejecutivo en mayo de 1990 y fue aprobado por la Cmara de
Diputados en noviembre de dicho ao. Sin embargo, el Senado la rechaz en enero de 1991, al no reunirse el qurum necesario para su aprobacin.464 Producto
de una larga y compleja negociacin poltica con los partidos de la oposicin
(Alianza), el gobierno envi el 17 de mayo de 1991 un nuevo proyecto de reforma
464 El senador Francisco Prat (RN) seal que su sector no estaba en condiciones de aprobar la reforma
municipal, sin primero considerar los temas relacionados de regionalizacin y gobierno regional. En respuesta, el Gobierno envi en mayo de 1991 una nueva propuesta que inclua tanto la reforma municipal
como la regional, con la intencin de que las elecciones locales se realizaran a ms tardar el 30 de junio de
1992. Retroceso total en conversaciones sobre reforma municipal, El Mercurio, Cuerpo C, 10 de enero
de 1991.
215
constitucional, que una las modificaciones al sistema municipal con la iniciativa

de crear Gobiernos Regionales.465
En efecto, el modelo de regionalizacin, tal como fue concebido por CONARA,
se conserv en la prctica hasta octubre de 1992 en la estructura municipal y hasta
abril de 1993 en lo que se refiere a la estructura regional. Cabe reiterar que los
dirigentes de la nueva coalicin de gobierno no incluyeron en las negociaciones
de las reformas constitucionales de 1989 el tema del gobierno y administracin
interior del Estado. Pero tal situacin no poda esperar mucho tiempo, dado el
hecho que se avecinaban las fechas para la designacin de alcaldes en las diferentes
municipalidades y el gobierno quera elecciones para decidir democrticamente
esas autoridades municipales, tras el impasse en el Senado, se iniciaron las conversaciones entre Gobierno y Oposicin para abordar la reforma del Captulo XIII
de la Constitucin Poltica. Fruto de esas negociaciones se suscribe un acuerdo
entre los representantes del Gobierno encabezados por el Ministro del Interior,
Enrique Krauss y de la oposicin, Andrs Allamand y Julio Dittborn, ms otros
personeros de todo el arco partidario. El acuerdo se firma en Valparaso el 21 de
agosto de 1991.466
Ese compromiso poltico fue respetado ntegramente, traducindose en el
proyecto de reforma constitucional N 19.097 que, aprobado por el Congreso
Nacional, se public en el D.O. de 12 de noviembre de 1991. Consignemos que
en dicho acuerdo se establece la necesidad de trabajar paralelamente en el estudio
de las leyes orgnicas constitucionales de Municipalidades y de Gobierno Regional, de tal modo que cuando se promulgue la reforma constitucional, dichas
leyes tengan un rpido despacho. As, el 6 de enero de 1992, el gobierno envi
a la Cmara de Diputados el proyecto de Ley sobre Gobierno y Administracin
Regional, la que luego de su aprobacin por el Congreso y la sentencia del Tribunal Constitucional, se public en el Diario Oficial con el N 19.175, el 11 de
noviembre de 1992.467
La reforma constitucional contiene 12 artculos y tres disposiciones transitorias.
Los artculos modifican completamente el Captulo XIII titulado Gobierno y
465 Gonzalo
Martner, Descentralizacin y modernizacin del Estado en la Transicin. Intervencin en el

congreso constituyente de la Asociacin Chilena de Municipalidades, realizado en Via del Mar en marzo de
1993, editado por LOM, noviembre de 1993, p. 71.
466 Ver
anexos, en Gonzalo Martner, ob. cit., pp.168-175.
467 El programa de Gobierno del Presidente Aylwin contemplaba una reforma constitucional en materia
de regiones, especficamente se propona un gobierno regional compuesto por un Intendente y un Consejo

Regional. Ver Programa de Concertacin de Partidos por la Democracia, en diario La poca, documentos.
1989, pp.1 y 8.
216
Manuel Tobar Leiva
Administracin interior del Estado del texto original de la Constitucin de 1980,

y se modifica el artculo 3 que se encuentra en el Captulo N I, relativo a las
Bases de la Institucionalidad. Iniciaremos el anlisis del artculo 3, en razn a
que l determina el modelo de descentralizacin en Chile.
2.2. La descentralizacin administrativa en las Bases de la Institucionalidad
He comentado en el Captulo anterior, los antecedentes histricos que se
tuvieron a la vista para la redaccin de este artculo en el texto original de la
Constitucin de 1980.468 Ahora me abocar a estudiar su modificacin por la
reforma de la ley N 19.097.
El artculo 3 estaba redactado en los siguientes trminos:
El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. La ley propender a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada.
a. La propuesta de modificacin del artculo 3 del Presidente Aylwin
El proyecto de reforma de Aylwin modificaba este artculo en el sentido de
agregar a la divisin territorial, las provincias y comunas, lo dems se mantena
con la misma redaccin: El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide
en regiones, provincias y comuna. El objeto de esta modificacin, se explic,
era para concordar este precepto con artculo 99 que se refiere a estas nociones
territoriales en el mismo texto constitucional.
La historia de la ley N 19.097 revela que las Comisiones Unidas rechazaron
esta modificacin del Ejecutivo. En relacin con la idea de hacer concordantes
los artculos 3 y 99 de la Constitucin, se tuvo presente que el artculo 3 est
inserto en el Captulo I, sobre Bases de la Institucionalidad, en tanto que el
artculo 99 forma parte de las normas relativas al Gobierno y Administracin
Interior del Estado. En opinin de las Comisiones Unidas, mencionar slo a
las regiones en el artculo 3 le dara ms fuerza a la idea de regionalizacin
que es el propsito perseguido con la reforma. En segundo lugar, la nocin de
regiones debe estar referida al territorio del Estado y ello debe explicarse en este
artculo 3. Por el contrario, las normas relativas a la administracin interior
del Estado, como son las que regulan la divisin territorial de las regiones en
provincias y las de stas en comunas, no corresponden a preceptos sobre bases
esenciales de la institucionalidad, por lo que deben insertarse en un captulo
diferente, tal como est sealado en el texto vigente.469
468 Ver,
II Parte, captulo tercero, La regionalizacin en el rgimen militar 1973-1989.
469 Historia
de la Ley N 19.097, p. 41 de 631, Informe Comisin de Gobierno del Senado.
217
Por consiguiente, debe interpretarse que en la divisin territorial del Estado hay
una primaca de la regin por sobre la provincia y la comuna. El artculo 3 del
Cdigo Poltico destacara a la regin como unidad bsica de la divisin territorial
del Estado y asiento territorial principal en el proceso descentralizador. La importancia otorgada por el constituyente a la idea de regin se consagra al integrarla
en el captulo referido a las Bases de la Institucionalidad, corpus doctrinario de la
Carta Fundamental ineludible para su correcta interpretacin.
b. La propuesta de modificacin del artculo 3 del Senado
El constituyente fue ms all y en este mismo artculo modific su frase ms
sustantiva La ley propender a que la administracin sea funcional y territorialmente descentralizada.
Las Comisiones Unidas, recogiendo una inquietud manifestada por los representantes de las regiones, concordaron en que la forma verbal propender que
emplean tanto el texto vigente como el proyecto, no enfatiza con suficiente fuerza
la voluntad de descentralizacin que inspira a la iniciativa. Antes bien, dicha expresin puede constituir una disposicin programtica que deje a la discrecionalidad
del legislador materializar el proceso de descentralizacin, a travs del tiempo, con
mayor o menor intensidad.
Por tanto, se aprob una indicacin para reemplazar el texto propuesto en el
mensaje por el siguiente: Su administracin ser funcional y territorialmente
descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.
El empleo de la forma verbal ser contiene un mandato para que la legislacin
se oriente inequvocamente en un sentido descentralizador que d satisfaccin a los
propsitos de esta reforma constitucional. No obstante, otros senadores propusieron emplear la referida expresin verbal en tiempo presente, para armonizarla con
la asercin inicial de este precepto que declara que Chile es un Estado unitario.
En el mismo sentido haban razonado los miembros de la Comisin de Estudio,
y el Consejo de Estado al redactar este artculo, pero, como se ha recordado, el
constituyente tambin us un verbo en el tiempo futuro.
Sostengo que al igual que ocurri en la redaccin de este artculo en el texto
original de la Constitucin de 1980, es decir, antes de las modificaciones que la
han perfeccionado, el constituyente opt por usar un verbo en su tiempo futuro
en razn de que la descentralizacin administrativa regional no es una realidad, s
lo es el Estado Unitario. El verbo ser, en este sentido, es ms definitorio que el de
propender. Las cosas son o no son, es un verbo que tiene que ver con la existencia
o no de un hecho, en esa lnea argumental no era aceptable armonizar un hecho
que existe y est consolidado con otro que es una promesa y no es real.
218
Manuel Tobar Leiva
c. Los requisitos de la descentralizacin administrativa

La doctrina est acorde en los requisitos que debe cumplir una colectividad
regional para perfeccionar y ajustar su institucionalidad al modelo de la descentralizacin administrativa de carcter territorial: 1. Un rgano subnacional con
base territorial, creado por la Constitucin o la ley, al cual se le dota de competencias para actuar en su jurisdiccin. 2. Autarqua administrativa y financiera
que les permita con independencia resolver el encargo de la Constitucin y las
leyes nacionales, sometido a poder de tutela. 3. Personalidad jurdica de derecho
pblico y patrimonio propio, los que son esenciales para gestionar los asuntos
que pertenecen a la colectividad regional, y 5. Eleccin por sufragio universal de
todos los representantes regionales, como garanta de su independencia del poder
central.470
De ah que el profesor Cordero, aludiendo al requisito de la representatividad
regional que garantiza la independencia del rgano subnacional, expresara en la
comisin del Senado que en doctrina se distingue entre los conceptos de descentralizacin real o ficta, siendo esta ltima la que suele presentar mayores conflictos
para la determinacin del carcter de un rgano del Estado. As, la descentralizacin
ficta se presenta en aquellos casos como el de los gobiernos regionales en que si
bien son descentralizados, las autoridades a cargo de los servicios son nombrados
por el Presidente de la Repblica, lo que los sita bajo el control del Gobierno
Central. En esa lnea es efectivo que la influencia del intendente en los gobiernos
regionales es manifiesta, porque es el representante directo del Presidente de la
Repblica, de manera tal que el organismo descentralizado pierde fuerza conceptual
y operativa en sus aspectos ms puros. As, el Estado de Chile es unitario pues la
funcin de gobierno est centralizada, constituyendo la forma relacional entre los
Poderes del Estado, o lo que derechamente se conoce como funciones de Estado,
cual es el caso, entre otras, de relaciones exteriores, defensa y nombramientos
de ministros de los tribunales superiores de justicia. Sugiri como alternativa la
descentralizacin de la administracin de ciertas competencias en la regin con
potestades concretas, de manera de dotarlas de mayor autonoma en la ejecucin
470 Humberto Nogueira, Reforma Poltica en Chile. Desafos y tareas pendientes, Captulo N 2 Consideraciones sobre descentralizacin regional en Chile, Edicin Universidad Miguel de Cervantes, p. 55. Ver
tambin, Catherine Meyson-Renoux, La descentralizacin o la complejidad de una terminologa, Revista
de Derecho Valdivia, Vol. IV, diciembre 1993, pp.73-81. Ver Manual de Gestin regional, Coordinado por el
profesor de derecho administrativo Osvaldo Oelckers, editado por CEAL UCV, 1994. p. 22. Tambin en
Francisco Cumplido, Derecho Poltico. Introduccin a la Poltica y teora del Estado, Editado ICHECH, 1987,
pp.242-243. Patricio Aylwin y Eduardo Azcar Brnner, Derecho administrativo, Universidad Andrs
Bello, 1996, pp.161-162-163-164. Luz Bulnes, La regionalizacin. La regionalizacin y sus antecedentes
jurdicos, Editorial Jurdica, 1988, pp.9-10.
219
de determinadas polticas pblicas. De esta forma, no se quiebra dijo el concepto

de Estado unitario y se logra el objetivo planteado.471
La descentralizacin ficta es la nota distintiva que ha caracterizado todos los
proyectos constitucionales presentados hasta la fecha.472 Las Asambleas Provinciales de la Constitucin de 1925; la Junta de Representantes del proyecto de Frei
Montalva; las Asambleas Regionales del Grupo de los 24; los COREDE de la
regionalizacin militar y los Gobiernos Regionales de la Concertacin, en todos
ellos la figura central es el Intendente, agente natural e inmediato del Presidente de
la Repblica en la provincia, hoy en la regin. La filosofa que est detrs de esta
concepcin es la de mantener la unidad del Estado, impidiendo dividir, en este
nivel, las funciones de gobierno de las funciones de administracin. La idea que
ha prevalecido en Chile es limitar la autarqua del nivel intermedio, claramente
por las aprensiones y fantasmas que ese nivel despierta en la clase dirigente. Esta
es una visin poltica, no es una cuestin de tcnica administrativa, pues se ver
que en las comunas hay divisin de gobierno y administracin, estando la funcin
administrativa a cargo de una corporacin autnoma denominada Municipalidad,
que no tiene relacin jerrquica con el Presidente de la Repblica. El Alcalde no
es representante del Presidente en la comuna, es representante de la comunidad
local que le encomienda encargarse de los asuntos de la competencia comunal.
El Ministro Krauss sealaba ante el Senado que es necesario prevenir respecto
de explosiones regionalistas que pretendan reivindicar en forma exagerada, y a
veces superficial, aspiraciones legtimas en la base, pero que al concretarse podran
conducir a recetas supuestamente mgicas, pero que a la larga llevaran al pas a
una forma de federalismo.473
En consecuencia el Ministro Kraus explica que, en el marco del Estado unitario, es indispensable que el intendente sea simultneamente representante del
Presidente de la Repblica en la regin y rgano ejecutivo del gobierno regional.
Enseguida, adujo que la propuesta de descentralizacin que el Gobierno plantea
reafirma el sentido unitario de la estructura institucional y es totalmente ajena a
cualquier intento de federalizacin del Estado chileno. As, en lo institucional, se refuerza la figura del intendente como cabeza ejecutiva del gobierno regional.474
471 Primer
informe Comisin de Gobierno del Senado. Sesin del 20/06/1991, p. 19, en Historia de la
ley N 19.097.
472 El senador Ros record en la discusin en sala que en el proyecto de Constitucin provisoria de 1818
haba establecido la eleccin directa de los Intendentes en el Captulo V (Santiago, Concepcin y Coquimbo)
Historia de la ley 19.097, p. 117.
473 Historia
474 Primer
de la Ley N 19.097, p. 20 de 631, Informe Comisin de Gobierno del Senado.
Informe Comisin de Gobierno del Senado, cit., p. 21.
220
Manuel Tobar Leiva
El Ministro Foxley, despus de referirse a la experiencia de las provincias argentinas, que desataron el caos en las finanzas pblicas, seal que era partidario de
la regionalizacin y de la descentralizacin, y que sus expresiones tienen el propsito de llamar la atencin sobre la necesidad de concebir un sistema de finanzas
pblicas que implemente adecuadamente dichos procesos, de modo de evitar los
errores cometidos en otros pases y avanzar por etapas hasta llegar finalmente a
una autonoma en la que podra incluirse, como una posibilidad, los impuestos de
base regional. Pero ello debera concretarse en la etapa final del proceso y no en la
inicial, una vez que el sistema hubiere sido probado, pues de otro modo podran
comprometerse objetivos fundamentales de la poltica econmica chilena como
es, por ejemplo, el control de la inflacin.475
El agudo cientista poltico Eduardo Palma ha prevenido en varias ocasiones
sobre lo que ha bautizado como los fantasmas de la descentralizacin, refirindose
al federalismo y a los desequilibrios macroeconmicos. Se trata de ideologas de
justificacin que acuden al temor ante lo desconocido, sostiene Palma.476 Desde
luego, ninguno de esos argumentos tiene un asidero en la realidad, pero en cambio,
tienen la misin de justificar al Intendente como un dique de contencin de las
explosiones regionalistas.
En cualquier caso, el tema de la descentralizacin est inserto en un campo de
fuerzas dinmicas en el que se combinan la continuidad y el cambio, por lo que
no todo est clausurado y los intentos por aproximarse a una descentralizacin
autntica tambin avanzan. En tal predicamento, es significativa la modificacin
del artculo 3, atendido el carcter imperativo que irradia, lo que por cierto le da
un podero que no tena la anterior disposicin. Hernndez Olmedo postula que
el uso de la frmula imperativa ser, deja establecido un mandato ineludible,
permanente e integral para impulsar de manera consistente la descentralizacin.
En efecto, dicho artculo tiene un carcter teleolgico, pues no se trata de un medio
para, sino de lograr el objetivo de la descentralizacin.477 Es integral, en cuanto
la descentralizacin es un objetivo que coopera en el cumplimiento de los fines
del Estado, a los cuales toda su estructura organizativa se integra armnicamente
y debe desplegar su accin pro activa en su favor.
475 Primer
Informe Comisin de Gobierno del Senado, cit., p. 34.
476 Eduardo Palma, La descentralizacin Poltica de Chile. Los Gobiernos Regionales. Los problemas polticos
de la descentralizacin, ICHECH, noviembre 1993, pp.38, 39 y 40.

477 Si el antiguo texto resaltaba el medio para estructurar un Estado descentralizado: la ley propender,
el nuevo texto realza el fin u objetivo: su administracin ser descentralizada.
221
Tambin Hernndez Olmedo478 colige de este carcter finalista del nuevo

artculo 3, que su mandato imperativo al legislador y al Ejecutivo les obliga a
una doble actuacin. Primero en relacin a las leyes que propone, y en segundo
lugar, en cuanto a las relaciones que despliega respecto de los gobiernos regionales.
Recurdese el rol colegislador del Presidente, que tiene atribuciones exclusivas en
materias que inciden directamente en los grados de autonoma de los gobiernos
regionales, especialmente contempladas en el artculo 65 de la Carta Fundamental479, y que en lo relativo a los GORES, el Cdigo pblico establece su facultad
de traspasar competencias a la administracin de las regiones sobre la base de
una solicitud de los gobiernos regionales. Adems, se debe considerar su potestad
reglamentaria, que encauzada hacia los fines de la descentralizacin, ayudara en
mucho la gestin regional.
d. Descentralizacin y/o desconcentracin
Otra novedad que el constituyente agreg en el mismo artculo 3 es la desconcentracin administrativa. Como se recordar, en el artculo 107 de la Constitucin de 1925, la descentralizacin administrativa era el nico mecanismo que
la administracin central tena para desplegarse funcional y territorialmente en el
pas.480 En la Constitucin de 1980, la desconcentracin era tratada en el Captulo
XIII sobre Gobierno y administracin interior del Estado, en su artculo 103. Ese
artculo dispona que: La ley contemplar, con las excepciones que procedan, la
desconcentracin regional de los ministerios y de los servicios pblicos y los procedimientos que permitan asegurar su debida coordinacin y faciliten el ejercicio
de las facultades de las autoridades regionales
El constituyente aprob mantener la modalidad de la desconcentracin,
aduciendo que no toda la Administracin se descentralizar progresivamente en
el tiempo, pues hay servicios o actividades que deben quedar bajo la tuicin o
478 Luis Hernndez Olmedo, La descentralizacin en el ordenamiento constitucional chileno, publ. en
Revista Chilena de Derecho, Vol. 20, 1993, pp.535-555.
479 Las
atribuciones presidenciales en materia de descentralizacin del Estado, dicen relacin en general,

con la iniciativa exclusiva de ley para crear servicios pblicos y empleos rentados (CPE, Art. 65, N 2), adems
de todos los aspectos financieros y presupuestarios de la administracin descentralizada, (Art. 65, inciso 3).
En particular, tales atribuciones se expresan en igual iniciativa exclusiva en aquellos proyectos que alteren la
divisin poltico-administrativa del pas (Art. 65, inciso 3 y 110, inciso 2); que autoricen la contratacin
de emprstitos para los gobiernos regionales y municipios (Art. 65, N 3) y en especial, la iniciativa para
patrocinar la ley orgnica constitucional necesaria para el traspaso de competencias a los Gobiernos Regionales,
segn resulta de los artculos 3 y 114 de la CPE, en relacin al artculo 67 de la LOCGAR N 19.175.
480 Artculo 107, inciso segundo: Los servicios generales de la nacin se descentralizarn mediante la
formacin de las zonas que fijen las leyes.
222
Manuel Tobar Leiva
dependencia del Presidente de la Repblica. La nocin de desconcentracin est

concebida en el sentido de asignar atribuciones a un rgano inferior para resolver
sobre determinadas materias, manteniendo la supeditacin jerrquica de ste a otro
superior, el cual le podr impartir criterios generales de accin, pero no arrogarse
la resolucin de los asuntos confiados al inferior.481
En base a esos argumentos, el Senado rechaz una indicacin que eliminaba la
inclusin de la desconcentracin en ese artculo. Para ello se reafirm la tesis de
referir la territorialidad del Estado slo a las regiones y la necesidad de mantener
en la Administracin central determinadas actividades nacionales, para lo cual es
menester incluir en este artculo el concepto de la desconcentracin. En efecto,
privar a la Administracin del atributo de la desconcentracin impedira al Poder
central la conduccin de ciertas actividades nacionales desconcentrables en las
regiones, que ayudan a mejorar la prestacin de los servicios de la administracin
central.482
La misma reforma de la Ley N 19.097 incluye en el artculo 103, manteniendo
la redaccin primitiva sobre la desconcentracin, un inciso primero en el que
se establece que La ley deber determinar las formas en que se descentralizar
la administracin del Estado, as como la transferencia de competencias a los
gobiernos regionales. De modo que se estructura un sistema simtrico, en que
el artculo 3, incluido en el Captulo sobre las Bases de la Institucionalidad se
establecen como principios jurdico polticos la descentralizacin y la desconcentracin de la administracin del Estado, y en el Captulo sobre gobierno y
administracin regional, en el artculo 103, se definen los medios en virtud de
los cuales se materializan dichos principios consagrados en el Cdigo Poltico.
Ahora bien, es pertinente volver al ncleo bsico de esta discusin para poner
en orden las prioridades, porque muchas veces las ramas no dejan ver el bosque.
La descentralizacin administrativa es la reaccin de la sociedad y sus representantes ante el fenmeno negativo de la centralizacin del Estado, esa es la cuestin
principal. En ese plano, la modalidad de la desconcentracin, admitiendo que
es necesaria e imprescindible en la gestin del Estado, es un mecanismo de despliegue del centralismo en determinadas circunstancias. Tambin concedo que la
desconcentracin administrativa territorial es una modalidad que crea condiciones
y climas para una posterior mejor adaptacin y funcionamiento de la descentralizacin administrativa. En otras palabras, es mejor para la regin que el Director
481
Historia de la Ley N 19.097, p. 42 de 631, Primer Informe de la Comisin de Gobierno del

Senado.
482 Historia de la Ley N 19.097, pp.184 de 631, Segundo Informe Comisin de Gobierno del
Senado.
223
Regional de CORFO tenga delegacin de atribuciones, pues ello significar un

aprendizaje y una experiencia importante para CORFO regional, que deber
ser aprovechada cuando esas atribuciones pertenezcan al Gobierno Regional. En
ese sentido, una estrategia responsable debe partir por un programa de desconcentracin de los Ministerios, de manera que la transferencia de competencias
sea un paso que encuentre una cultura organizacional preparada para la toma de
decisiones autnomas.
Con todo, resulta muy ntido que existen competencias que no son definitivamente descentralizables. Pero hay un mbito de la administracin central que
puede desconcentrarse o descentralizarse, en este caso comparto con Hernndez
Olmedo la idea que la regla general debe interpretarse como descentralizacin, y la
excepcin, la desconcentracin.483 Otra interpretacin es que las dos modalidades
estn en un plano de igualdad, por ende, el mandato de los poderes horizontales
se cumplira en uno u otro sentido, no pesando una modalidad sobre la otra. Esta
frmula entrega, tanto a la discrecionalidad del Presidente como a la del legislador,
optar por uno u otro camino, siendo la desconcentracin una alternativa que
favorece el fortalecimiento del poder central.
e. Principio de descentralizacin y discrecionalidad legislativa
En la Constitucin de 1925, el constituyente encarg al legislador, en el artculo 107 concretar la descentralizacin: Las leyes confiarn paulatinamente a los
rganos provinciales. El texto original de la Constitucin de 1980, de igual
forma encomienda al legislador la tarea de descentralizar la administracin: La
ley propender a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada. En estos dos ejemplos, sin embargo, la materia es unvoca, la descentralizacin administrativa, de forma tal que el legislador no tena dudas respecto a
su interpretacin. Distinta es la situacin que se presenta con la modificacin del
artculo 3 por el constituyente de 1992, en cuanto dispone que su administracin ser descentralizada o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley,
presentando dos modalidades, y no una como en los ejemplos antes citados.
El asunto plantea dos interrogantes. La primera es que el legislador efectivamente legisle sobre estas materias y no se repita la experiencia de las Asambleas
483 En la Historia de la Ley 20.050. La Comisin de Constitucin del Senado le pidi un informe a la
secretara sobre la historia del artculo 3, quedando en claro en dicha relacin que el propsito fundamental
era hacer ms imperativo el mecanismo de la descentralizacin, operando el de la desconcentracin tan slo
en aquellos casos en que no pueda recurrirse al anterior. Por lo tanto, no seran frmulas alternativas, HL
N 20.050, Informe Comisin Constitucin, p. 110.
224
Manuel Tobar Leiva
Provinciales, y la segunda tiene que ver con el criterio que el legislador usar
para discernir entre la alternativa de descentralizar o desconcentrar.
En el debate del constituyente de 1992 se seal que el artculo 3 permite librar
al discernimiento del legislador la definicin de cules funciones y atribuciones
del nivel central son susceptibles de transferirse a los rganos descentralizados o
desconcentrados en su caso, y cules son las que por naturaleza deben ser competencia exclusiva de los rganos centralizados.
Respecto a la primera inquietud, la omisin no est sancionada en la Constitucin, dado que el artculo 7 se refiere a todo acto. es decir, el deber constitucional impele a actuar, pero nada dice sobre el no actuar, por lo que es dable
interpretar que queda a la discrecin poltica de las autoridades la oportunidad
y preferencia de concebir y concretar las polticas pblicas.484 El abandono de
deberes y haber dejado leyes sin ejecucin son los tipos ms anlogos a esta
situacin. 485 Tambin es cierto que la Constitucin, como gua de las finalidades
de la sociedad poltica, est estructurada en trminos de promover acciones que
tiendan a concretizar dicho proyecto constitucional aceptado por todos. Pues
bien, entre los objetivos que se plantea la Ley Fundamental est la descentralizacin, por lo que no es posible admitir, afirma Hernndez Olmedo, que sea
la inactividad o arbitrio del legislador un medio que impida el cumplimiento
de tal vocacin. La norma no puede contener en s misma el germen de su
inaplicabilidad. Al contrario, de la interpretacin sistemtica de las disposiciones
constitucionales y legales podemos constatar que ellas estn informadas por un
criterio dinmico en el establecimiento de la descentralizacin y la regionalizacin, concebido como un proceso institucional progresivo.486 Es ms, el inciso
segundo del artculo 3 se redacta taxativamente por el constituyente al expresar
que los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin. Sin embargo, compartiendo el argumento de Hernndez Olmedo, la
484 Artculo 52 N 2, literal a) de la CPR, sobre procedencia de acusaciones: Del Presidente de la Repblica, por actos de su administracin que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la
Nacin, o infringido abiertamente la Constitucin o las leyes. Ntese que se emplea el vocablo actos, pero
no omisin. Ver artculo 93 N 8 Tribunal Constitucional, caso de no promulgacin por el Presidente de un
proyecto de ley aprobado en el Congreso.
485 Vase artculo 52 letra b) entre las causales de acusacin a Ministros est la de haber dejado sin ejecucin una ley, y en la letra c) se sienta el principio de abandono de deberes de los magistrados y el Contralor
General de la Repblica. Tambin, la letra c) del artculo 60 de la Ley N 18.695, Orgnica Constitucional
de Municipalidades, el abandono deberes del Alcalde. Antese que tanto la doctrina como la jurisprudencia
de los Tribunales incluye la omisin como causa del abandono de deberes. Ver Alejandro Silva Bascun,
Tratado de Derecho Constitucional, 3 Vols., Editorial Jurdica, Santiago, 1963, T. III, pp.104-08.
486 Luis
547.
Hernndez Olmedo, La descentralizacin en el ordenamiento constitucional chileno, ob. cit., p.
225
verdad es que el soberano es impotente ante el vaco de nuestro ordenamiento

jurdico relativo a la inconstitucionalidad por omisin del legislador, como lo
testimonia la no dictacin de la ley que deba crear las Asambleas Provinciales
en la Constitucin de 1925, y actualmente, el atraso en modificar la LOCGAR
que determine la forma de la eleccin de los CORE, impidiendo que sean elegidos el ao 2012.487 En ambos casos la supremaca constitucional es puesta a
prueba desacreditndola.
En cuanto a la segunda inquietud, el asunto es igual de complejo. Hernndez
sostiene que la potestad del legislador para regular el proceso de descentralizacin
est sujeta a parmetros sustanciales, segn lo demuestra la misma Constitucin.
Tales limitaciones surgen del claro carcter excepcional de la desconcentracin.
El legislador est impedido de considerar como alternativas equivalentes descentralizacin y desconcentracin, de tal suerte que slo puede establecer sta ltima
en consideracin a la naturaleza de las materias. Precisamente, la complejidad
radica en que el texto, sin una interpretacin contextual, pareciera indicar que
estas alternativas son equivalentes. En el mismo sentido se orienta la Ley de
Bases de la Administracin del Estado, que razona sobre la equivalencia de los
conceptos de descentralizacin y desconcentracin.488La misma posicin sustenta
Nogueira al sealar que el constituyente establece un imperativo al legislador
para desconcentrar o descentralizar la administracin estatal489. Por otro lado,
en este incordio no slo est el legislador, sino y principalmente el Presidente de
la Repblica, por sus facultades de iniciativas de ley que, como se ha anotado,
ataen a la descentralizacin regional.
Con todo, comparto con Hernndez Olmedo la afirmacin de que no corresponde al legislador ni al colegislador disponer si hay o no descentralizacin, pues
el asunto ya est resuelto por la Carta Fundamental, sino que sol le incumbe
escoger entre las formas adecuadas para implementarla. De esta manera, tanto
el Presidente de la Repblica como el legislador debern examinar respecto de
las diversas materias, si de conformidad a su naturaleza deben ser centralizadas o
desconcentradas, en su caso. El resto de la administracin, necesariamente ser
descentralizada y el legislador deber establecer las formas en que ello se realice.
487 Leer a Luz Bulnes Aldunate, La inconstitucionalidad por omisin, Centro de Estudios Constitucionales, Universidad de Talca, Vol. 4, n 001, 2006, pp.251-264.
488 Ver
489
artculos 29 y 30 de la LOCBGAE.
Mario Verdugo, Emilio Pfeffer, Humberto Nogueira, Derecho Constitucional, T. 1,6 Editorial
Jurdica de Chile, 1994, p. 115.
226
Manuel Tobar Leiva
2.3. Creacin de la institucin Gobierno Regional

a. Distincin entre Gobierno de la regin y Gobierno regional
El texto original de la Constitucin de 1980 estableca en su artculo 100 que
el gobierno y la administracin superior de cada regin residen en un Intendente
que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica... En el artculo
101 agrega que en cada regin habr un Consejo Regional de Desarrollo, presidido por el Intendente. El artculo 102 de la Carta Fundamental define a los
COREDE, al sealar que tienen por objeto asesorar al Intendente y contribuir
hacer efectiva la participacin de la comunidad en el progreso econmico, social
y cultural de la Regin.
Pues bien, la reforma constitucional N 19.097 propone un nuevo artculo 100,
que ordena en su inciso 1 que El gobierno de cada regin reside en un intendente
que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. El intendente
ejercer sus funciones con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del
Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su
jurisdiccin. En el inciso segundo del artculo 100 se dispone que la administracin superior de cada regin radicar en un gobierno regional que tendr por
objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. Finalmente, en el
inciso 3 se establece que el gobierno regional estar constituido por el intendente
y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional gozar
de personalidad jurdica de derecho pblico y tendr patrimonio propio.
Respecto a las ideas matrices del proyecto, en relacin a la parte orgnica de
este artculo, el ministro Krauss seal: En cuanto a su estructura orgnica, el
gobierno regional se compondr de tres rganos: El intendente, el consejo regional
y el consejo econmico y social regional.490 El Intendente se concibe con un
carcter dual, por cuanto seguir siendo el representante directo del Presidente de
la Repblica en la regin y, adems, asumir la condicin de rgano ejecutivo del
gobierno regional. En estas calidades ejercer atribuciones que se suscriben tanto
en uno como en otro campo de competencia.
En las Comisiones Unidas, el criterio imperante fue el de que la funcin de
gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de
imperio. Es comprensiva, tambin, de todo cuanto tienda a la preservacin del
orden pblico y a la conservacin de la seguridad interna y externa. Finalmente, es caracterstica de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones
490 Esta ltima figura no fue aprobada en la reforma. En realidad se trataba de que el COREDE siguiera
participando pero ahora en forma consultiva.
227
discrecionales. Como se quiera, el artculo 24 de la Constitucin reserva al Presidente de la Repblica el resguardo del orden pblico en el interior y la seguridad
externa. En esa lnea prim en el debate la idea de que la tutela de estos bienes
jurdicos, en el mbito regional, debe quedar radicada en el Intendente, que es el
representante del Jefe del Estado.
A su turno, la funcin administrativa supone un conjunto de atribuciones
que se orientan ms bien a la aplicacin de las normas legales y decretales para la
consecucin de los objetivos del poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios pblicos. Por lo que a las funciones de administracin en el
mbito regional se refiere, ellas deben ser de competencia del Gobierno Regional,
cuyos componentes son el Intendente y el Consejo Regional. Con ello se satisfacen
dos propsitos: por un lado, se permite a la comunidad regional, expresada en el
consejo, una participacin activa en los asuntos de direccin superior de la regin
aspiracin unnimemente manifestada durante las audiencias de las Comisiones
unidas y, por otro, se otorga al Intendente una doble calidad: es al mismo tiempo,
rgano ejecutivo en cuanto realiza actos administrativos o de gestin en el mbito
territorial y titular de las competencias de gobierno interior.491
Es fcil confundirse entre los conceptos gobierno de la regin y gobierno
regional, aunque no son lo mismo. En la Constitucin plebiscitada, el gobierno y
la administracin interior de la regin radicaba en una sola persona, el Intendente
Regional. En cambio, con esta modificacin, se distingue el Gobierno de la Regin
,que reside en el Intendente, como representante del Presidente de la Repblica y
tiene por funcin las potestades polticas del orden y la seguridad, de la administracin superior de la regin, radicada en un Gobierno Regional, integrado por el
Intendente y el Consejo regional, cuyo objetivo es el desarrollo regional.
Esta distincin me parece muy adecuada y aclaratoria de las diferencias de
competencias entre uno y otro rgano, mientras en uno se radican los temas del
orden pblico, al otro se le confan los temas de desarrollo regional. Pero, an as lo
que aparece muy confuso es la incorporacin del representante del Presidente de la
Repblica, el Intendente Regional, a un organismo autnomo de la administracin
central, que el constituyente dota de personalidad jurdica y patrimonio propio
y de facultades de administracin para ser ejercidas en la regin. Como ya se ha
expresado, esta fusin impide salvar todos los requisitos de la doctrina y la jurisprudencia exigen para caracterizar con propiedad los gobiernos regionales como
rganos del Estado descentralizados administrativamente. No es real sostener que
el Intendente como ejecutivo del gobierno regional, sea un rgano descentraliza491 Historia
de la Ley N 19.097, pp.53 de 631, Primer informe comisin Gobierno del Senado.
228
Manuel Tobar Leiva
do, por ende, no sometido a las rdenes del Presidente como superior jerrquico.
Evidentemente esta afirmacin no soluciona los problemas prcticos que plantea
el desdoblamiento que la ley exige a este funcionario como representante simultneo de intereses nacionales y regionales.492 De hecho, se recordar el caso del
Intendente Hardy Knittel, quien, cumpliendo un acuerdo del Consejo Regional,
demand a la Empresa ESVAL, por la restitucin de aportes reembolsables, pero
el Ejecutivo, en desacuerdo con la medida, le pidi la renuncia.493
Desde luego, este tema no se discuti en el Congreso Nacional, por mediar
un acuerdo poltico suscrito por los presidentes de todos los partidos y por el
Ministro Krauss, aun cuando algunos parlamentarios criticaron la estrechez de
esos acuerdos, por no dar espacio para otros aportes.494
b. La personalidad jurdica y el patrimonio propio de la Administracin regional
En el mismo artculo 111 inciso tercero, luego de determinar la integracin
del gobierno regional, la Carta Fundamental dispone que Para el ejercicio de sus
funciones, el gobierno regional gozar de personalidad jurdica de derecho pblico
y tendr patrimonio propio.
Recurdese que la institucionalidad generada durante el rgimen militar por
los D.L. Ns. 573 y 575, confirmada en la Constitucin plebiscitada de 1980, el
gobierno regional nunca goz de personalidad jurdica, requisito que la doctrina
considera esencial para reconocer al rgano como descentralizado. En efecto, la
personificacin del gobierno regional constituye el ms importante avance en este
siglo respecto de la descentralizacin administrativa. Se consagra una administracin con atribuciones establecidas en la Constitucin, y completadas en una
ley orgnica constitucional, con la misin de propender al desarrollo econmico, social y cultural, y para actuar como sujeto de derechos y obligaciones se le
concede la personalidad jurdica de derecho pblico, distinta de la personera del
Estado central.
Cabe dejar constancia que la personalidad jurdica se otorga al organismo
constitucional Gobierno Regional y no a la regin, como ocurre en otras experiencias del derecho comparado. La opcin adoptada impide que se generen
diversos problemas sobre los bienes que integrarn el patrimonio regional.
492 Manual
de Gestin regional, ob. cit., p. 28.
493 Mercurio
de Santiago, Nacional, sbado 17 de junio de 2000, Aportes reembolsables: Esval
Obligada a Millonaria Devolucin.

494 H.
Diputado Sr. Elgueta.
229
En efecto, una indicacin de los senadores propuso atribuir al territorio de la

regin personalidad jurdica de derecho pblico. Pero al final se lleg a la conclusin que era inconveniente personificar al territorio regional, pues ello significara
que a la regin le corresponde el dominio de los bienes pblicos situados dentro
de su territorio, lo que no parece aconsejable si con ello se disgrega el patrimonio
nacional. Se advierte que esta proposicin significa entregar a un territorio potestades pblicas, lo cual conspira contra la unidad del Estado. La unanimidad de
las Comisiones Unidas convino en modificar la indicacin de este nmero, en el
sentido de establecer que para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno Regional,
como institucin del Estado, gozar de personalidad jurdica de derecho pblico
y tendr patrimonio propio, y no su territorio.495
c. El Intendente Regional en la reforma de la Ley N 19.097
El intendente presidir el Consejo Regional y le corresponder la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos creados por ley para
el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la regin. En el
inciso segundo se establece que: La ley determinar la forma en que el Intendente
ejercer estas facultades, las dems atribuciones que le correspondan y los rganos
que colaboran en el cumplimiento de sus funciones.496
1. En todos los proyectos constitucionales hay una continuidad inmutable en
orden a que los Intendentes presidan al cuerpo colegiado, sea el Consejo Departamental, la Asamblea Provincial, el COREDE o el Consejo Regional. En verdad,
presidir el Consejo tiene un valor simblico, en la lgica de supeditar la administracin regional al poder central representado por el Intendente. El constituyente
del 92 dispuso que el Intendente integrara el Gobierno Regional y que presidiera
el Consejo Regional, pero no defini cul sera su rol en la administracin regional. El constituyente remite a la ley orgnica la determinacin el rol que ocupar
el Intendente en la administracin superior de la regin. A contrario sensu, el
gobierno de la regin reside en el Intendente, con competencia para ejercer la
coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos.
2. En la historia de la ley, este vaco qued consignado por el senador Ros, que
en la sala expres su posicin, diciendo El Intendente cumple la doble funcin
de gobernar como representante del Presidente de la Repblica en la Regin y de
ser ejecutivo regional en materia de administracin descentralizada. Es decir, este
495 Historia
496
de la Ley N 19.097, pp.190 de 631, Segundo informe comisin de gobierno.
Artculo 112, inciso primero de la Constitucin Poltica de la Repblica. Ver tambin artculo 30
de la LOCBGAE.
230
Manuel Tobar Leiva
personero tiene funciones de coordinacin en cuanto a los servicios nacionales

existentes en su regin, pero tambin es un rgano ejecutivo. Por tal motivo, es
el jefe superior de los servicios regionales, o sea, de aquellos que por imperio de
la ley se descentralicen. Pues bien, el artculo ledo, desde mi punto de vista, no
contempla esta situacin. Algunos estiman que, si bien se insina, no existe claridad
absoluta acerca de esa doble responsabilidad del Intendente. Pero, en mi opinin,
en el inciso segundo no quedan claramente consignadas las responsabilidades del
Intendente de hecho no estn en lo referente a sus funciones ejecutivas y de
jefe superior de los servicios regionales. 497
El mismo senador expres que reglamentariamente ya no se podan presentar
nuevas indicaciones y que la alternativa de corregir el artculo quedaba en manos de
la Cmara de Diputados con la limitante que haba un acuerdo poltico, por lo que
no era posible ir ms all. En definitiva el artculo qued sin explicitar la funcin
ejecutiva del Intendente en el Gobierno Regional, situacin que se encomend
a la LOCGAR N 19.75, la que efectivamente establece la responsabilidad del
Intendente como Ejecutivo del Gobierno Regional. Volveremos sobre este punto
en las reformas y proyectos posteriores.
d. El Consejo Regional. Representantes de la regin
En el artculo 113 se prescribe que El consejo regional ser un rgano de
carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del mbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participacin de la
ciudadana regional y ejercer las atribuciones que la ley orgnica constitucional
respectiva le encomiende, la que regular adems su integracin y organizacin.
En el inciso 2, el constituyente, al contrario del silencio que guard en relacin
al Intendente, le atribuye al Consejo roles definidos: Corresponder desde luego
al Consejo Regional aprobar los planes de desarrollo de la regin y el proyecto de
presupuesto del gobierno regional, ajustados a la poltica nacional de desarrollo
regional y al presupuesto de la nacin. Asimismo, resolver la inversin de los
recursos consultados para la regin en el fondo nacional de desarrollo regional,
sobre la base de la propuesta que formule el intendente.498
1. El constituyente de 1991 nada dice sobre la representatividad del Consejo
Regional. En el artculo 95 de la Constitucin de 1925 se defina esta caracterstica
estableciendo que en cada asamblea provincial se compondr de representantes
designados por las municipalidades. La Constitucin plebiscitada de 1980, en
497 Historia
498 Inciso
de la Ley N 19.097, pp.276 de 631, DISCUSIN SALA, intervencin del Senador Ros.
segundo del artculo 113 que ser infelizmente modificado en el proyecto Bachelet.
231
tanto, dispuso en su artculo 101 que el consejo regional de desarrollo tena una
integracin estamentaria, en que el sector privado tendr una representacin
mayoritaria en dicho Consejo. En cambio, los redactores de la Ley N 19.097
prefirieron remitir esta delicada cuestin a la ley regional, con lo cual se cerraba el
paso a la eleccin directa por sufragio universal de los consejeros regionales, por
cuanto, en el inciso 2 del artculo 15 del Cdigo Poltico, se precepta que: Slo
podr convocarse a votacin popular para las elecciones y plebiscitos expresamente
previstos en la Constitucin.
En efecto, en el mensaje de la LOCGAR N 19.175, el Presidente Aylwin seal
que las negociaciones que precedieron al acuerdo poltico en la materia no permitieron arribar, al menos por ahora, a la frmula de generacin directa del rgano
colegiado del Gobierno Regional, como era el propsito de este Ejecutivo.499 El
Presidente se refiere al acuerdo poltico que dio origen a la Reforma Constitucional
contenida en la ley N 19.097. La situacin surgi a raz de que la Ley Suprema
dispone que slo podr convocarse a votacin popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en esta Constitucin. El Gobierno propuso la
eleccin de los consejeros por votacin popular, pero esta iniciativa fue rechazada
por la oposicin, representada por Andrs Allamand, Presidente de RN, y Julio
Dittborn, Presidente de la UDI. As el acuerdo vio la luz en agosto de 1991 sin
dicha vital disposicin democratizadora.500 En cambio, en esta misma reforma, en
el artculo 108, se dispuso la eleccin por sufragio universal de los concejales.
Este aspecto de la descentralizacin tiene connotaciones diversas desde el
punto de vista de la doctrina, la representatividad de las colectividades locales y
regionales son un requisito sine qua non para encuadrar al rgano subnacional en
la categora de la descentralizacin administrativa. Hay autores que otorgan a este
requisito una investidura poltica, que la tiene, lo que ocurre es que extrapolan los
alcances de esa condicin para construir un nuevo tipo de descentralizacin que
denominan poltica. Ms adelante me har cargo de este asunto, pero desde ya
anticipo que est ampliamente aceptado en la doctrina que la caracterstica fundante de la descentralizacin poltica es la transferencia de facultades legislativas.
Ahora bien, en el Chile real hay dos administradores del Estado, uno nacional, el
Presidente de la Repblica, y otro local, el Alcalde con sus concejales, todos ellos
son elegidos directamente por la ciudadana. En fin, sostengo que no se requiere,
ni se ha requerido enmendar el artculo 3, para los efectos de dar lugar a las
499 Diario
Oficial, Leyes anotadas y concordadas, N 8, Ley N 19.175, abril 1993, p. 3.
500 Gonzalo
Martner, Descentralizacin y modernizacin de Estado en la transicin, 1993, pp.168-175.
232
Manuel Tobar Leiva
elecciones directas de los concejales, los consejeros regionales y del Presidente del
Consejo regional.
2. En relacin con las funciones y atribuciones del Consejo Regional, cabe realizar un ejercicio comparativo de la Constitucin de 1925 con de la Constitucin
de 1980. La primera otorgaba a las Asambleas tres competencias fundamentales:
1. Atribuciones administrativas. 2. Disposicin de las rentas que determine la
ley, la cual podr autorizarlas para imponer contribuciones determinadas en beneficio local y 3. Potestad reglamentaria para dictar ordenanzas o resoluciones. A
su vez, el texto original de la Constitucin de 1980 explicita las siguientes: 1. La
aprobacin de proyectos relativos al plan regional de desarrollo, 2. La aprobacin
del presupuesto regional y 3. Resolver la distribucin del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional.
Un examen detenido de estas atribuciones nos permite concluir que todas ellas
estn reproducidas en la propuesta aprobada de la reforma, salvo la posibilidad
de imponer contribuciones determinadas en beneficio local autorizadas por la
ley. Sin embargo, esta atribucin se plante en la reforma de manera atenuada,
valindose de una disposicin establecida en la Constitucin plebiscitada, que
inclua slo a las comunas. En efecto, en el artculo 20 se estableca una excepcin
al rgimen tributario que permita en que la ley autorizara que determinados tributos pudieran estar afectados a fines propios de la defensa nacional o autorizar
que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificacin local
puedan ser establecidos dentro de los marcos que la misma ley seale, por las
autoridades comunales y destinados a obras de desarrollo comunal. La reforma
propici un cambio en la redaccin hacindola ms restrictiva: Asimismo podr
autorizar que los que graven actividades o bienes que tengan una clara identificacin regional o local pueden ser aplicados, dentro de los marcos que la misma
ley seale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de
obras de desarrollo.
Desde el punto de vista poltico, el Gobierno notific en la voz del Ministro
Foxley, que estaba disponible para avanzar por etapas hasta llegar finalmente a
una autonoma en la que podra incluirse, como una posibilidad, los impuestos de
base regional. Pero ello debera concretarse en la etapa final del proceso y no en la
inicial. As se explica que en esta materia, en vez de un desarrollo constitucional,
tengamos una regresin, pues es claro que el constituyente de 1925 tena mayor
sensibilidad respecto de este otro gran requisito de la doctrina, cual es el de la
autarqua de los rganos subnacionales para gestionar sus recursos. Luis Lira nos
sugiere la hiptesis que desde la segunda etapa del gobierno militar, el Estado se ha
inclinado por favorecer el desarrollo municipal: de ah la ley de rentas municipales
233
y el traspaso de los servicios de atencin primaria y educacin a las competencias

municipales. Por qu los municipios tienen ley de rentas y no los gobiernos regionales? Lo importante, en cualquier caso, es que no se clausura la posibilidad
que la administracin regional goce de autarqua financiera, hoy en da limitada
a la descentracin fiscal por el gasto, y un gasto muy condicionado por las glosas
presupuestarias y por la estructura del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
2.4. Principios bsicos que orientan la administracin regional
En el inciso 1 del artculo 104, la reforma estableci el principio bsico de la
equidad territorial y solidaridad entre las regiones. Para el gobierno y la administracin interior del Estado a que se refiere el presente Captulo se observar como
principio bsico la bsqueda de un desarrollo territorial armnico y equitativo.
Las leyes que se dicten al efecto debern velar por el cumplimiento y aplicacin
de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribucin de los recursos
pblicos.501
Este principio es una novedad en el mbito constitucional chileno, no hay
antecedentes en las constituciones anteriores sobre este principio, que se entiende
alude a las relaciones entre las provincias, y comunas de una misma regin. Se
ha argumentado que las capitales de regiones son favorecidas en la distribucin
de las inversiones pblicas, cuya situacin ha sido bautizada como centralismo
regional. Aunque no hay antecedentes que lo demuestren, se ha presentado como
un problema equivalente al centralismo nacional. Este principio, al cual se le ha
dado mucha relevancia, es muy difcil cumplir en las administraciones regionales.
En la realidad, los consejos regionales estn constituidos por consejeros procedentes de las provincias, los cuales se encargan de hacer respetar la equidad entre
las provincias de la regin, pero Quin controla la equidad en la distribucin de
los recursos sectoriales?
En captulos precedentes se ha esbozado el volumen de los fondos regionales
respecto de los sectoriales. Se puede decir, grosso modo, lo que despus afinaremos
en el Captulo sobre las inversiones regionales, que los presupuestos de las regiones
no llegan al 10% de los presupuestos sectoriales en su conjunto. Por consiguiente, si bien resulta necesario la consagracin de la regla de la equidad territorial,
el foco hacia donde apunta la norma es equivocado. No es en la administracin
regional donde se genera la inequidad territorial, es en la administracin central
que opera en las regiones.
501 Actual
inciso primero del artculo 115 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
234
Manuel Tobar Leiva
2.5. Instrumentos para la gestin de los Gobiernos regionales

a. Presupuestos regionales y FNDR
El inciso 2 del artculo 104 dice: Sin perjuicio de los recursos que para
su financiamiento se asignen a los gobiernos regionales en la ley de presupuestos de la nacin y de aquellos que provengan de los dispuesto en el
N 20 del artculo 19, dicha ley contemplar una proporcin del total de los gastos
de inversin pblica que determine, con la denominacin de Fondo Nacional de
Desarrollo Regional.502
Este inciso debe ser concordado con el inciso 2 del artculo 102, en virtud del
cual el consejo regional aprueba el presupuesto regional ajustndose al presupuesto
de la nacin. De la redaccin del artculo se deduce que se trata de un presupuesto de gastos por transferencias del nivel central, en que el FNDR aparece como
el principal aporte del gobierno central. Tiene 35 aos de aplicacin, desde su
creacin el ao 1975. Lo dispuesto en el N 20 del artculo 19, lo examinamos a
propsito de los tributos, pero en todo caso es preciso aclarar que es un artculo
meramente programtico. Al presentar el proyecto de reforma constitucional, el
Ministro Foxley seal que el FNDR, al asumir el gobierno de Patricio Aylwin,
ascenda a la suma de 36 mil millones; en la actualidad, al ao 2011, ese presupuesto es de $782.960.215 millones, que se desglosan en $291.378.474 millones
del FNDR, de $58.508.731 millones de ingresos propios, y en $433.073.010
millones de provisiones del FNDR.503
b. Inversiones sectoriales de asignacin regional. ISAR
Prescribe el inciso 3 del artculo 104: La ley de presupuesto de la nacin contemplar asimismo gastos correspondientes a inversiones sectoriales de asignacin
regional cuya distribucin entre las regiones responder a criterios de equidad
y eficiencia, tomando en consideracin los programas nacionales de inversin
correspondientes. La asignacin de tales gastos al interior de cada regin le corresponder al gobierno regional.504
Este es un nuevo instrumento de la administracin regional, mediante el cual
los Ministerios orientan sus inversiones en el territorio de las regiones. En una
primera fase, el Ministerio tiene una cartera de proyectos previamente evaluados
502 Actual
inciso segundo del artculo 115 de la Ley Suprema.
503 Proyecto
de Presupuesto 2011, Partida 05, Captulo 05, Programas 1, 2, 3 y 4 de SUBDERE. www.
dipres.cl . No se consideran los gastos de funcionamiento de los GORE, igual a $ 39.803.065.mm.

504 Actual
inciso tercero del artculo 115 de la Ley Suprema.
235
y encauzados hacia un determinado foco de inversin que le interesa desarrollar.

En una segunda fase, el Ministerio le propone a la regin que elija de esa cartera,
los proyectos que estime ms pertinentes a los objetivos buscados. Por ejemplo,
el agua potable rural en el Ministerio de Obras Pblicas, ese ministerio enva al
Gobierno regional la cartera de proyectos con un marco presupuestario predeterminado, correspondindole al consejo regional priorizar esos proyectos conforme
a los criterios que este cuerpo colegiado resuelva y a los principios bsicos que
orientan la inversin pblica establecidos en la Constitucin y la LOCGAR.
c. Convenios de Programacin.
En el inciso 4 del artculo 104 se preceptu: A iniciativa de los gobiernos
regionales o de uno o ms ministerios, podrn celebrarse convenios anuales o
plurianuales de programacin de inversin pblica en la respectiva regin o en el
conjunto de regiones que convengan en asociarse con tal propsito.505
Estos convenios son tambin una novedad propuesta en esta Ley de reforma
constitucional y son un potente instrumento para la gestin de los gobiernos
regionales. Es una de las modalidades que se usan para coordinar las inversiones
sectoriales con las regionales en funcin de las estrategias y planes de los gobiernos regionales. Estos convenios en general son plurianuales, por lo que se debe
confeccionar un programa de financiamiento de inversiones que contemple una
cartera de proyectos a ejecutar en el plazo que determinen las partes. En cada ao,
se ejecutan los proyectos correspondientes y son financiados por ambas partes. La
decisin de la cartera de proyectos a ejecutar le corresponde al consejo regional,
previa propuesta del Intendente regional. La LOCGAR N 19.175 completa la
normativa con el artculo 81 en el que se puntualizan los deberes y derechos de
las partes en el convenio.
d. Asociaciones con privados: Corporaciones de desarrollo regional
El inciso 5 del artculo 104 estableci que La ley podr autorizar a los gobiernos regionales y a las empresas pblicas para asociarse con personas naturales
o jurdicas a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Las entidades que al efecto se constituyan se regularn
por las normas comunes aplicables a los particulares. Lo dispuesto en el inciso 5
se entiende sin perjuicio de lo establecido en el nmero 21 del artculo 19.506
505 Actual inciso cuarto del artculo 115 de la Ley Suprema. Posteriormente este artculo ser modificado
por la Ley de Reforma Constitucional N 20.390 de 2009.
506 Actuales
incisos quinto y sexto del artculo 115 de la Ley Suprema.
236
Manuel Tobar Leiva
El legislador orgnico constitucional rechaz aprobar la normativa propuesta

por el Presidente Aylwin, en orden a materializar estas asociaciones con personas
naturales o jurdicas con el propsito de constituir entidades destinadas a promover actividades o iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo
regional.
Por otra parte, conviene concordar el artculo en comento con el N 21 del
artculo 19, el cual consagra el derecho de las personas a desarrollar cualquiera
actividad econmica. El inciso segundo de ese artculo fue el que tom en consideracin el constituyente para condicionar el ejercicio de la facultad de asociacin, pues a la letra seala que: El Estado y sus organismos podrn desarrollar
actividades empresariales o participar en ellas slo si una ley de qurum calificado
los autoriza. En tal caso esas actividades estarn sometidas a la legislacin comn
aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deber ser, asimismo de qurum calificado.507
Se puede claramente percibir la carga ideolgica de este artculo. Si un empresario privado de regiones desea ejercer su libertad econmica de asociarse con la
Administracin Regional para realizar una actividad econmica, la ley le coloca
el qurum ms alto, para hacer ms difcil el ejercicio de esa libertad. Ahora, las
asociaciones que establece la Constitucin no tienen fines de lucro, por lo que la
prevencin del ltimo inciso no tiene objeto. Sin perjuicio de ello, considero que
los gobiernos regionales en el futuro debern focalizar ms su accin en las actividades de fomento de la economa regional y para ello el Estado central debera
abrir las vlvulas que impiden realizar actividades econmicas con fines de lucro
en asociacin con el privado.508 Por ejemplo, se podra flexibilizar la normativa
para el caso de los aportes reembolsables, all las sociedades privadas reembolsan
al gobierno regional con acciones, por qu no permitir que las mantengan en su
patrimonio y no se les obligue a venderlas en el curso de ao como ocurre en el
presente.
507 Vase la Ley N 18.971, de 10 de marzo de 1990, que establece que cualquier persona podr denunciar
las infracciones al artculo 19 N 21 de la CPR.

508 En enero de 1974, la Subcomisin constitucional sobre descentralizacin regional, en conjunto con
Odeplan, prepararon un informe a la comisin madre, en la que entre otras materias se promueve: b) La
creacin de empresas regionales, principalmente de carcter mixto, cuando las necesidades de la respectiva
regin as lo aconseje. Ver en Historia de la ley del artculo 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica,
p.19.
237
2.6. Sntesis del perodo del Presidente Aylwin

Al cerrar el examen sobre esta reforma constitucional, se debe reconocer que
frente al edificio bien armado de la regionalizacin del gobierno militar, esta
reforma ha avanzado sustancialmente perfeccionando esas instituciones e instrumentos, pero con un giro hacia la descentralizacin administrativa efectiva. La
instauracin de los gobiernos regionales es una paso indito en la historia poltica
de nuestras instituciones, que como se ha demostrado a lo largo de la historia ha
sido de muy difcil concrecin. Esta no es la historia de las Asambleas Provinciales,
en la que nunca hubo ley; ahora, a pocos meses de puesta en vigencia la reforma
constitucional, se public en noviembre de 1992 la Ley Orgnica Constitucional
sobre Gobierno y Administracin Regional, y lo que es ms importante, en abril
de 1993 se instalaron materialmente los gobiernos regionales, cumpliendo, en
abril del 2012, 19 aos de vida institucional. Por todo lo cual, ha de reconocerse
un papel histrico al Presidente Patricio Aylwin Azcar, quien no puede sino tener
una clara conciencia del trascendental significado de su reforma, pues es profesor
emrito de la ctedra de Derecho Administrativo, en la Facultad de Derecho de
la Universidad de Chile.
3. El Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle
a. Articulacin del movimiento regionalista
Los gobiernos regionales se instalaron en todas las regiones del pas un 23 de
abril de 1993. Un ao despus, en julio de 1994, se realiz el primer Congreso de
Consejeros Regionales, en Valparaso, concurriendo a su inauguracin el Ministro
del Interior, Germn Correa, y el Subsecretario de Desarrollo Regional, Jorge
Rodrguez Grossi. El Presidente de la Repblica, Eduardo Frei, se excus509. En
1995, se crea la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales de Chile, con la
finalidad de profundizar la descentralizacin y regionalizacin del pas, para lo cual
se propone un acuerdo nacional.510 A principios de 1996 se suscribe en el Palacio
509 En ese congreso salieron a relucir los temores del Gobierno. El subsecretario Jorge Rodrguez sealaba
a El Mercurio de Valparaso, de 2 julio de 1994: que ha tomado conocimiento de concepciones de corte

federalista al interior de los consejos. El ministro del Interior, Germn Correa: Fustig el nacimiento de una
Asociacin Nacional de Consejeros Regionales sealando que atentara contra el proceso de descentralizacin
e ira directamente en contra del perfil unitario y el rgimen presidencialista del pas. De hecho, estas recomendaciones impidieron con la concomitancia de los consejeros de la Regin Metropolitana y de Concepcin
el nacimiento en ese Congreso de tal Asociacin, y slo se acord una coordinacin entre consejeros.
510
La Asociacin Nacional de Consejeros Regionales se constituy en el segundo Congreso Nacional

de los Consejeros Regionales realizado en Puyehue, eligiendo como su primer Presidente a Manuel Tobar
Leiva, consejero regional de Valparaso.
238
Manuel Tobar Leiva
Arizta, en Santiago, un Compromiso para una agenda de la regionalizacin

entre los consejeros regionales y los Presidentes nacionales de todos los partidos
con representacin parlamentaria.511
En 1997, en el marco de un Consejo Nacional de los Consejeros, se trazan las
bases para crear un organismo llamado a agrupar a todas las instancias en pro de
la descentralizacin y regionalizacin del pas, el CONAREDE. Este organismo
debutar en Valparaso organizando la primera Cumbre de las Regiones, en 1998,
que concluy en propuestas y compromisos suscritos por los diversos actores.512
Por otra parte, en la misma poca, el Gobierno del Presidente Frei-Ruiz Tagle impuls, a travs de la SUBDERE, el programa Universidades y Gobiernos
Regionales, a que se integran los consejeros regionales. Dicho programa nace de
hecho en abril de 1995 en la Universidad Santa Mara, siendo rector el Dr. Adolfo
Arata, y se refuerza con la dictacin del Decreto Supremo N 6.954, de noviembre
de 1999. En todas estas instancias y organismos se entabl y mantuvo una frtil
reflexin en torno al proceso de descentralizacin y regionalizacin en Chile, con
la participacin activa de la SUBDERE y el MIDEPLAN. Fruto de esos debates
acadmicos y polticos surgi la iniciativa de una nueva reforma al captulo XIII
de la Constitucin Poltica.513
b. El abortado Proyecto de reforma del Presidente Frei
En mayo de 1998, el Presidente Frei tena definido un proyecto de reforma
constitucional que modificara el Captulo XIII de la Constitucin de 1980 y que
despachara al Senado. Sin embargo, en octubre de ese ao, en la Cumbre de las
Regiones, el Presidente anunciara solamente una modificacin de la LOCGAR
N 19.175.514
511 Firmaron el protocolo los presidentes de los Partidos: Alejandro Foxley (DC), Vctor Barrueto (PPD)
Andrs Allamand (RN), Carmen Lazo (PS), Jovino Novoa (UDI) y Ernesto Velasco (PR).
512 Cumbre
de las regiones. Todo Chile es Chile, Editor Hernn Alves, pp.35-36.
513
Vase la importante produccin de libros, actas y documentos relativos al desarrollo regional y la

descentralizacin del programa coordinado por Luis Guastavino y el Secretario Ejecutivo del Programa
universidades y gobiernos regionales Patricio Sanhueza, en la poca del SUBDERE Marcelo Schilling: Desarrollo cultural de las regiones; Los administradores pblicos que el pas necesita; Inversiones exportaciones
perspectivas regionales; Encuentro nacional de consejeros regionales de la cultura, las artes y el patrimonio;
Encuentro nacional Universidades Empresas; Experiencias y proyecciones de las regiones en tiempos de
globalizacin e internalizacin; Planificacin, Estrategias y Desarrollos coordinados; Cuarto encuentro
Nacional Volumen I y II.
514 Cumbre
de las regiones. Todo Chile es Chile, pp.89-97.
239
Veamos primero los contenidos del anteproyecto de reforma constitucional

que quedaron en el escritorio del Presidente:515
1. Facultar al Presidente de la Repblica para que en el ejercicio de su potestad,
pueda a su vez autorizar a los gobiernos regionales para regular aquella parte de
las materias reglamentarias que tengan un reflejo especfico en cada regin.
2. Flexibilizar el nmero de las regiones, suprimiendo en el artculo 45 de la
CPR la expresin trece. Complementariamente incorporar la creacin y supresin
de regiones como una nueva materia de ley con qurum calificado y de iniciativa
exclusiva del Presidente de la Repblica.
3. Consagrar constitucionalmente al Intendente como rgano ejecutivo del
Gobierno Regional. Por consiguiente, se le encomienda una dedicacin prioritaria
a las tareas de administracin regional.
4. Eleccin directa de los Consejeros Regionales y eleccin de un Presidente
del Consejo de entre sus propios miembros.
5. Se consagra dentro de las atribuciones del Presidente de la Repblica, en su
calidad de Jefe de Estado y mediante decreto supremo, la facultad de adscribir al
Intendente o al ejecutivo del Gobierno Regional, determinados servicios pblicos
que operan en la regin.
6. Al Gobernador se le encomienda de manera prioritaria las tareas tradicionalmente englobadas en el concepto de gobierno interior. Se le priva de la coordinacin de los servicios pblicos en la provincia.
7. Se elimina el CESPRO. Se propone que los Gobiernos Regionales definan
las instancias ms apropiadas para la coordinacin intraregional.
8. Se propone el establecimiento a nivel constitucional de una administracin
para las reas metropolitanas y encarga al legislador la determinacin orgnica y
competencial de esta nueva administracin.
c. Razones del fracaso
En la discusin de la reforma propuesta por el SUBDERE Marcelo Schilling
se confundieron los asuntos relativos a la reforma a la Constitucin con aquellos
que estaban relacionados con las modificaciones a la LOCGAR. En ese contexto,
se difunda un discurso de promocin de las competencias de los gobiernos regionales, pero al examinar la normativa propuesta se constataba un desequilibrio entre
las facultades que se asignaban al Intendente y aquellas atribuidas a los Consejos
515 Minuta conocida por la asociacin de consejeros regionales en su relacin con la SUBDERE. Consta
en los archivos de la Asociacin.
240
Manuel Tobar Leiva
Regionales. En concreto, en la estructura orgnica se levantaba la figura de un supra

Intendente516 y se debilitaba la instancia de los Consejos Regionales. Se adverta un
un contrasentido, ya que por un lado se impulsaba la eleccin directa de los consejeros regionales y la eleccin de un Presidente del CORE por sus pares, y por otro
se postulaba, a nivel de la LOCGAR, suprimir dos de sus principales atribuciones:
1. La resolucin de los proyectos especficos de inversin del FNDR, competencia
que traspasaba al Intendente517, y 2. La resolucin sobre los planes reguladores
comunales, competencia que traspasaba al MINVU, es decir, a dos rganos de la
administracin central. Razn por la cual esa reforma no satisfaca a los consejeros
regionales.
Pero el gobierno no advirti, que para materializar su propsito de derogar
la atribucin de los CORE, deba modificar previamente el artculo 102, inciso
segundo, de la Constitucin.518 Esta situacin represent una gran dificultad
para el Gobierno, pues los parlamentarios del entorno del Presidente exigan la
derogacin de esa facultad del CORE a cambio de aprobar la eleccin directa de
los consejeros, pero otros parlamentarios se oponan a esta reforma, con lo cual se
prevea no alcanzar el qurum suficiente para alcanzar xito en la iniciativa.
Se ha recordado que la Asociacin de Consejeros Regionales suscribi un
Protocolo Regional con todos los partidos polticos con representacin parlamentaria, profundizar la regionalizacin. Sin perjuicio de este compromiso, muchos
parlamentarios, transversalmente, criticaban la frmula de las elecciones directas
de los CORE. Se cuestionaba la posibilidad que un CORE fuera elegido con una
votacin superior a la de un diputado o senador; adems que tuvieran atribuciones
para definir proyectos de inversin pblica, lo cual se entenda como una ventaja
para los consejeros desde el punto de vista del reconocimiento de la comunidad
un consiguiente trampoln para postularse en seguida como parlamentarios.
Esta percepcin de amenaza condujo a senadores de la Regin del BioBo a
sustentar la propuesta que los Consejos Regionales fueran integrados por los par516
El Mercurio, domingo 25 de mayo de 1997, p. A-15. Entrevista a Marcelo Schilling: Una de las
acciones ms importantes radica en la reforma a la LOCGAR que busca dar carcter de supraintendente
a la autoridad que ocupa actualmente ese cargo, pues siendo ellos los representantes del Presidente de la
Repblica, en la prctica dependen del Ministerio del Interior.
517 Cumbre
de las regiones. Todo Chile es Chile, Discurso de S.E. el Presidente de la Repblica, Eduardo
Frei Ruiz-Tagle, p. 93. He considerado indispensable superar el actual procedimiento de aprobacin, por
los consejeros regionales, de proyectos especficos.
518 Carta
de la Asociacin Nacional de consejeros regionales al Presidente Frei, Archivo Asociacin de

CORE, Sostenemos que este es una de las contradicciones mayores del anteproyecto, pues se le resta una
atribucin a quienes representan la comunidad regional para entregarla a un rgano desconcentrado del
nivel nacional.
241
lamentarios.519 Por otra parte, tambin surgieron diseos alternativos en el campo

de los Alcaldes y Concejales, quienes sostenan su rechazo a la eleccin directa de
los consejeros regionales y proponan, en su reemplazo, que esas instancias fueran integradas por los alcaldes y concejales de la regin respectiva. Otras crticas
procedentes de ambos mundos apuntaban a consolidar lo avanzado y aplicar el
principio de gradualidad del proceso, lo cual significaba que la reforma era un
apresuramiento injustificado del Gobierno, amn de que sealaban que no haba
una reflexin madura respecto de estas nuevas instituciones.520
Con todo, resulta notable que el Gobierno no variara su propuesta de eleccin
directa de los consejeros regionales y desechara de plano aquellas alternativas, que
por cierto eran disfuncionales al ordenamiento jurdico del Estado, pero que sin
duda enredaron el proceso e impidieron un acuerdo nacional, lo que motiv que
el Presidente Frei, a pesar de su voluntad, terminara su mandato sin presentar el
proyecto de Reforma a la Constitucin ni el de modificacin de la LOCGAR, N
19.175.
d. El aumento de las inversiones de decisin regional de 21 al 42%
No obstante, en su administracin se aument significativamente el FNDR,
pasando del 21% al 42% al trmino de su gobierno. Se presentaron proyectos que
modificaron la LOCGAR; la Ley N 19.806, sobre la reforma procesal, que modific el artculo 102 de la ley regional; Ley N 19.653, sobre Probidad, que incorpor
dichas normas en el artculo 14 de la ley regional; la Ley N 20.000, cuyo artculo 69
N 2 ordenaba a los Intendentes y Gobernadores hacerse el chequeo para verificar
presencia de drogas. Si bien, las reformas abortadas del Presidente Frei no llegan
a destino en su perodo, no fueron letra muerta, tales ideas sern recogidas por
los otros gobernantes de la Concertacin.
4. El Presidente de la Repblica Ricardo Lagos Escobar
4.1. El Chile descentralizado que queremos
El Presidente Lagos, en su mensaje del 21 de mayo de 2001, al referirse a las
reformas constitucionales, manifest que era su deseo convocar a un dilogo
con las regiones de Chile y con todos los sectores polticos para que la reforma
constitucional incorpore tambin un enfoque moderno acerca de la urgente
519 Los
senadores H. Sabag y Viera-Gallo. Recurdese que el programa de la concertacin de Aylwin se

propuso incluir a los parlamentarios y Alcaldes en el Consejo Regional. Programa citado p. 8.
520 Personalmente recog esta opinin del Diputado y en ese entonces Presidente de la Cmara de Diputados, Gutenberg Martnez.
242
Manuel Tobar Leiva
descentralizacin que necesita nuestro pas.521 Asumiendo esa convocatoria, la

SUBDERE, dirigida por el ex consejero regional de la Regin Metropolitana,
Francisco Vidal, organiza en Concepcin un Congreso de la Descentralizacin,
en el mes de junio de 2001. En ese Congreso se lanza la ponencia del gobierno
nacional denominada El Chile descentralizado que queremos.522 Ese mismo ao,
el Presidente Lagos le sugiri a la Directiva de los Consejeros Regionales dialogar
con los Presidentes de ambas cmaras del Congreso, con el objeto de incluir los
temas de la descentralizacin en las reformas constitucionales.523
Con esta sentencia empieza la propuesta del gobierno del Presidente Lagos en
el Chile descentralizado que queremos: Al alcanzar el bicentenario, aspiramos a
que Chile sea una democracia plena; para ello es fundamental ampliar las fronteras
de la representacin y de la participacin, siendo condicin necesaria el trmino
del centralismo poltico, que impide echar races ms profundas a nuestra democracia y debilita el desarrollo nacional equilibrado. En consecuencia, aspiramos
a que el Chile del 2010 sea un pas descentralizado que, respetando la tradicin
histrica de Estado unitario, exprese las diferencias polticas, econmicas, sociales
y culturales diseminadas a travs de su geografa.
Las propuestas, efectivamente abarcaban todos los aspectos de la descentralizacin. Me referir slo aquellas relacionadas con la administracin regional, y
en ellas, a sus ejes principales.
A. Separacin de Gobierno Interior de Gobierno Regional
1. La propuesta propiciaba la separacin definitiva de las lneas de gobierno interior y gobierno regional, quedando en la primera las competencias propias del nivel
central, bajo la autoridad directa del representante del Presidente de la Repblica; y en
la segunda, aquellas materias propias del desarrollo territorial, radicadas en el Gobierno Regional, o sea, la lnea de gobierno interior estar a cargo del Intendente como
representante del Presidente de la Repblica, y de los gobernadores en las provincias.
Una funcin importante de esta lnea de gobierno es la representacin de la poltica
521 Ver
Mensaje del 21 de mayo de 2001.
522 El Chile descentralizado que queremos. Un proyecto de todos, Ministerio del Interior, Subsecretara
de Desarrollo Regional, LOM Ediciones, junio, 2001. Presentacin de Francisco Vidal, Subsecretario de
Desarrollo Regional.
523 En reunin con la Directiva Nacional de los CORE en el Palacio de La Moneda. El Presidente Lagos
se haba reunido en dos ocasiones anteriores siendo candidato presidencial con los dirigentes de los CORES.
En efecto, la Directiva se reuni con Andrs Zaldvar, Presidente del Senado, en esa poca, pero su respuesta
no fue alentadora, el senador Zaldvar opinaba que el tema de los gobiernos regionales estaba muy verde
para efectuar una reforma de esta naturaleza. Al contrario, el Presidente de la Cmara de Diputados Vctor
Barrueto, se expres de acuerdo con impulsar la reforma regional.
243
nacional en sus diferentes mbitos, y consecuente con ello, la supervisin de su cumplimiento. La lnea de gobierno regional estara constituida por el Gobierno Regional,
entidad integrada por su Presidente y el Consejo Regional, siendo su tarea el diseo de
la poltica regional y la adaptacin territorial de la poltica nacional a la regin.524
2. Consecuente con las lneas de gobierno as definidas, se propona una estructura institucional que distinguiera claramente dos estructuras administrativas
a l subordinadas: Una de carcter descentralizada, dependiente del gobierno
regional, y una de carcter desconcentrada, dependiente del Intendente. Este
planteamiento correspondera a la propuesta de descentralizacin administrativa.525
Sin embargo, el concepto de gobierno regional conspira en el entendimiento del
correcto significado de la propuesta, ya que de mantenerse ese concepto es dable
interpretar que se le estn incluyendo facultades de gobierno, que corresponderan
a un escaln ms avanzado que la descentralizacin administrativa.
B. Generacin democrtica de las autoridades regionales
1. Eleccin directa de los consejeros regionales
La eleccin directa de los consejeros por la ciudadana perfecciona el nexo
democrtico entre la ciudadana y sus representantes regionales, fortaleciendo la
transparencia y el control ciudadano. Frente a la posibilidad de que un consejero en
ejercicio tenga aspiraciones de ocupar cargos de eleccin popular a nivel nacional,
se aplicar el artculo 54 de la Constitucin Poltica de la Repblica que obliga a
los candidatos que ocupan determinadas funciones pblicas, a dejarlas con tiempo
suficiente para evitar posibles usos electorales de esos cargos.
2. Eleccin del presidente del Gobierno Regional
Se impulsa la idea que la figura del Ejecutivo del Gobierno Regional se elija
por sufragio universal en su respectivo territorio, bajo la denominacin de presidente del Gobierno Regional, con funciones de presidente de la conduccin de la
administracin superior de la regin.526 Esto, en el contexto de la reformulacin
524 Adelanto que este planteamiento era de difcil aceptacin para los unitaristas que transversalmente
constituyen la mayora del Congreso. Ello por cuanto, la concepcin de gobierno importa el control de la
fuerza pblica, una competencia poltica que para los unitaristas no es descentralizable. Esta propuesta se ha
edificado sobre la base del concepto de descentralizacin poltica.
525 Se insiste en subordinar la administracin regional al gobierno, en circunstancias que esa instancia
puede conducir el desarrollo de la regin sin necesidad alguna de las competencias de gobierno, as como lo
hacen las municipalidades en el nivel comunal.
526 Nuevamente, en esta proposicin aparece la eleccin de un Presidente del Gobierno regional, en vez
de plantear como lo hicieron los franceses un presidente del Consejo Regional, pero con las facultades de un
244
Manuel Tobar Leiva
de sus funciones y atribuciones. Atendido el criterio de gradualidad, en el primer

perodo sera el propio Consejo al que designe entre sus pares al Presidente del
Gobierno Regional, para, posteriormente, implementar su eleccin directa por
la ciudadana.
C. Los servicios pblicos regionales dependientes del Gobierno regional
En el mbito regional la propuesta sugera dar forma a una institucionalidad
pblica descentralizada con dependencia directa del Gobierno Regional bajo
supervisin del CORE y que estara constituida por el actual Servicio Administrativo, los servicios pblicos regionales y otros que se creen. En el marco de las
competencias instaladas y traspasadas, el actual Servicio Administrativo debera
potenciar su funcin de direccin estratgica, por lo cual su propia organizacin
interna deba profundizar sus tareas de anlisis, planificacin, coordinacin, control y evaluacin.
Adscrito al Gobierno Regional se postulaba un cuerpo de servicios pblicos
regionales, responsables de gestionar grandes reas de desarrollo, tales como fomento productivo, infraestructura, desarrollo urbano, compuesto por aquellos que
para el efecto se creen y los que resulten de la fusin o traspaso de los existentes.
En este ltimo caso, se trasladara la entidad completa o parte de sus funciones y
atribuciones, as como los recursos y el personal que corresponda.
D. Ley de rentas regionales. La descentralizacin fiscal por los ingresos
En la actualidad, los gobiernos regionales dependen casi exclusivamente de las
transferencias del FNDR. Para romper esta dependencia y promover esquemas de
financiamiento que refuercen la autonoma regional, se proponia elabor una ley
de rentas regionales, en la cual este fondo sera slo uno de sus componentes,
junto a nuevas fuentes de recursos propios y una clara definicin del patrimonio
regional, todo lo cual dara estabilidad y soporte a las decisiones de este nivel de
gobierno.
Esta ley de rentas reconocer las actuales fuentes de recursos propios de los
gobiernos regionales, en especial el 70% de las patentes mineras de beneficio
regional. Estas fuentes, actualmente, no superan el 10% del presupuesto total manejado por los gobiernos regionales.527 Tambin establecer los activos fsicos que
conformarn el patrimonio regional, los mecanismos de enajenacin y concesin,
ejecutivo regional. El problema residir en el concepto gobierno que al descentralizarlo para los unitaristas
significara disolver el Estado Unitario.
527 Respecto
del dominio directo de los GORE del FNDR para el ao 2011 supera con creces el 10%,
llegando a aproximadamente 60 mil millones de 290 mil millones para todos los GORE. Si se le suman las
provisiones que controla la SUBDERE, en efecto la proporcin baja a menos del 10%.
245
y reconocer las rentas generadas por estos conceptos. Entre los activos a considerar se encontraran dependencias del gobierno regional y de servicios regionales
descentralizados, parques actualmente nacionales, terrenos fiscales y, en general,
los recursos pblicos naturales (borde costero, mar, subsuelo, etc.).
El bajo nivel de los recursos propios actuales requerira identificar nuevas fuentes
de ingresos y los respectivos mecanismos para su aplicacin. Entre otras alternativas
a considerar estn: la coparticipacin del gobierno regional en algn tributo nacional
e impuestos de clara afectacin regional (art.19 N 20 C.P); el cobro por los nuevos
servicios y permisos que prestar el gobierno regional, y el endeudamiento bancario
o a travs de bonos para la inversin en infraestructura regional.
4.2.Las indicaciones a la reforma constitucional: El Senado
Despus de un largo peregrinar, el 13 de abril de 2002 fueron presentadas al Senado las indicaciones a los proyectos de reforma constitucional que se haban formulado
en el marco de las reformas denominadas duras. Para redactar las indicaciones, el
Gobierno tuvo ante s dos antecedentes: Primero, el anteproyecto de reforma constitucional redactado en la administracin del Presidente Frei, el cual no obstante
su escasa aceptacin por parlamentarios y CORES, haba alcanzado un alto nivel
de convencimiento en el gobierno concertacionista. El segundo antecedente fue el
resultado del dilogo promovido por el Presidente, que se expres en la articulacin
de una poltica de Estado en materia de descentralizacin y regionalizacin, que incluso fue caracterizada como un modelo a seguir en el Congreso precedentemente
mencionado: El Chile descentralizado que queremos.528
Siete fueron las indicaciones atinentes a la reforma regional y consistan en las
siguientes materias:
1. Se incorporaba constitucionalmente la posibilidad de la eleccin popular
de los consejeros regionales a travs de un sistema proporcional, modificando el
artculo 18 de la Constitucin.
2. Se incluye un inciso segundo al artculo 32 N 8 con el propsito de definir
la potestad reglamentaria de los gobiernos regionales. Para lo cual se estableca que
En ejercicio de esta potestad, el Presidente de la Repblica podr facultar a los gobiernos
regionales para completar la regulacin reglamentaria, en lo que fuere particular y especfico a cada regin, siempre que sea procedente atendida la materia de ley a regular
y cuando expresamente el Presidente de la Repblica as lo determine en el decreto
supremo reglamentario, y slo respecto de las materias que ste establezca al efecto.
528 Francisco Vidal, Congreso de la Descentralizacin, Culminacin de un proceso participativo, Ediciones
LOM, agosto 2001, p. 20.
246
Manuel Tobar Leiva
El ejercicio de esta facultad reglamentaria de los gobiernos regionales se sujetar

tambin al control de legalidad de la Contralora General de la Repblica.
3. Se modificaba el inciso primero del artculo 45, en el sentido de eliminar la
referencia que a las trece regiones del pas, con lo cual se flexibiliza la divisin poltico administrativa y se formula un nuevo diseo para las elecciones senatoriales.
4. En el artculo 101 se propone un nuevo inciso segundo que dispone que el
intendente ser el rgano ejecutivo del gobierno regional y, en tal carcter, le corresponder ejecutar los acuerdos del consejo y proponer a ste aquellas materias que
requieren su acuerdo, segn establezca la ley orgnica constitucional respectiva.
5. Se propone un nuevo inciso segundo en el artculo 102, que establece que
El consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal
en la forma que establezca la ley orgnica constitucional respectiva y de conformidad con lo dispuesto por el inciso tercero del artculo 18. Durarn cuatro aos
en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley determinar la organizacin
del consejo regional, el nmero de consejeros regionales y la forma en que stos
elegirn al presidente del consejo de entre sus propios miembros.
En ese mismo artculo en el inciso tercero final se le agrega una nueva e importante competencia ms al Consejo Regional. En efecto, al terminar la frase que
dice que el CORE, resolver la inversin de los recursos consultados para la regin
en el FNDR, sobre la base de la propuesta que formule el Intendente, se agregara
como asimismo respecto de los dems recursos que establezcan las leyes.
6. Se sustituyen los incisos segundo y tercero del artculo 105, por el siguiente
nuevo inciso segundo: Corresponde especialmente al gobernador la conservacin del
orden pblico y la seguridad en la provincia, de conformidad a la Constitucin y
las leyes. Las dems atribuciones que le competen sern determinadas por la ley
como asimismo aqullas que podr delegarle el intendente.
7. Finalmente, la reforma constitucional incorpora la solucin a los temas
metropolitanos y territorios especiales, modificando el inciso segundo del artculo
112, en los siguientes trminos: Sin perjuicio de lo anterior, una ley orgnica constitucional establecer el rgano y la forma de administracin de las reas metropolitanas
y de los dems territorios especiales, para la prevencin y solucin de los problemas
que les sean comunes y que afecte a las comunas comprendidas en dichos mbitos
territoriales. El estatuto de administracin especial que el legislador defina para
estos territorios, podr consagrar funciones y atribuciones exclusivas y aun excluyentes a las establecidas para los gobiernos regionales, para las municipalidades y
los servicios pblicos con competencia en los mismos territorios. 529
529 Boletines
N 2526-07 y 2534-07.
247
Con fecha 13 de agosto de 2002, el departamento de prensa de la Cmara

Alta comunic que la Comisin de Constitucin del Senado haba rechazado
por cuatro votos (Chadwick, Espina, Aburto, Moreno) contra uno (Viera-Gallo)
una propuesta para la eleccin popular directa de los Consejeros Regionales, la
que previamente haba sido sometida a la consideracin de otra comisin del
Senado, sobre el tema de la Modernizacin del Estado, presidida por el senador
Edgardo Boeninger, que no entr a ver el tema por estimar que las indicaciones
estaban fuera de las ideas matrices del proyecto.
Todo ello sucedi no obstante que el Gobierno, para asegurar el concurso de
los parlamentarios de la Concertacin, opt por presentar en esta materia una
reforma de continuidad; vale decir, no sigui el modelo surgido en el Congreso
de Concepcin. Como se puede percibir a simple vista, lo nico que se recogi
de lo principal de esa propuesta fue la eleccin de los consejeros regionales, todo
lo dems fue la propuesta constitucional que Frei no pudo presentar, excepto, que
en el proyecto de Frei, en el punto nmero 5, se propona entregar atribuciones al
Presidente de la Repblica para que mediante decreto supremo pudiera adscribir al
Intendente o al Ejecutivo del Gobierno Regional, determinados servicios pblicos
que operan en la regin.
En consecuencia, se desech la divisin entre gobierno interior y gobierno
regional, y consecuencialmente la idea de distinguir entre administracin central
y administracin regional. Es probable que la propuesta no prosperara por contener a la idea de dividir el gobierno, ya que el concepto de gobierno implica el
control de la fuerza pblica. Se dara el caso que tanto el gobierno interior como
el gobierno regional estaran investidos de esa misma potestad de imperio, lo cual
por cierto no es admisible. 530
En efecto, el gobierno detenta una potestad ejecutiva, en virtud de la cual
est facultado para dirigir la fuerza pblica. Las Comisiones Unidas del Senado
y de la Cmara de Diputados han definido que el gobierno implica la potestad
de tomar decisin, es una facultad de imperio, preservacin del orden pblico y
la conservacin de la seguridad interna y externa, donde una de sus facultades es
adoptar resoluciones discrecionales. Por otra parte, se entiende que la denominacin gobierno regional se justifica nada ms por la integracin del Intendente, el
cual efectivamente posee esas potestades de imperio. A los defensores del Estado
unitario les resulta muy delicado que municipalidades y gobiernos regionales
530 Ver
propuesta El Chile descentralizado que queremos, en la p. 63. Con el ttulo Descentralizacin poltica se plantea distinguir entre dos lneas de gobierno: gobierno interior y gobierno regional y en
la p. 67, con el ttulo descentralizacin administrativa se propone distinguir dos lneas de administracin:
descentralizada y desconcentrada.
248
Manuel Tobar Leiva
tengan el control y auxilio de la fuerza pblica con independencia del gobierno

central, puesto que si la ley es expresin emblemtica del poder poltico, el uso
legal de la fuerza coercitiva es precisamente otro emblema de igual jerarqua como
manifestacin de ese poder superior.
La poltica del Chile descentralizado que Queremos tena esta tesis difcil de
implementar. Ms viable y armnico con los preceptos constitucionales admitidos era la propuesta de dividir el gobierno de la administracin. El Gobierno
interior con sus potestades de imperio reside en el Intendente Regional, representante del Presidente de la Repblica, pero la administracin regional reside en
un consejo regional y un presidente del Consejo, elegidos en votacin directa por
la comunidad regional. El Presidente es el rgano ejecutivo de la administracin
regional y el Consejo conserva sus facultades resolutivas, normativas y fiscalizadoras. Como veremos ms adelante, en la experiencia comparada hay ejemplos
de este proceder en pases que fueron altamente centralizados, como es el caso de
Francia, y otros vecinos, como Per y Bolivia, que adscribindose a estos modelos
no han modificado la naturaleza unitaria de su Estado.
4.3. Anlisis del artculo 3 modificado por la reforma constitucional N 20.050
Independientemente de la suerte que corrieron las indicaciones, muchas de ellas
retiradas por el Ejecutivo, el constituyente introdujo en la materia en estudio un
nuevo inciso en el artculo 3 de la Carta Magna, en su parte final, y modific el
inciso segundo del artculo 99, relativo a los lmites y divisiones territoriales.
Primeramente, abordaremos la modificacin del artculo 3, que se redact de
la siguiente manera: Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de
la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones,
provincias y comunas del territorio nacional.
a. Concordando el artculo 3 con el artculo 6 de la Ley Suprema, que ordena
a los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las normas
dictadas conforme a ella resulta congruente concluir que la oracin promovern
el fortalecimiento de la regionalizacin del pas constituye un deber para los
poderes pblicos y para todo rgano que est regulado por la Constitucin y las
normas dictadas conforme a ella.
En la Comisin de Constitucin Legislacin y Justicia del Senado, el profesor
Pantoja plante que imponer al Estado la obligacin de promover la regionalizacin puede dar lugar a interpretaciones diversas y a situaciones delicadas.
Conjeturo que progresivamente y cada vez con mayor fuerza se irn planteando
ante los tribunales las pretensiones de hacer efectivos o exigir el cumplimiento de
los derechos consagrados en la propia Constitucin Poltica. Esta postura, informo,
249
fue recogida en la Comisin de Estudio de la Constitucin de 1980, es la asumida

por la Corte Suprema y ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional.531
El artculo 6 dispone en su inciso final que la infraccin de esta norma generar
las responsabilidades y sanciones que determine la ley. En la Comisin, parlamentarios sostuvieron que el Captulo sobre Bases de la Institucionalidad no origina
responsabilidades que se puedan hacer valer por la sociedad.532 Al contrario, estimo
que las finalidades, valores y principios que informan la Carta Magna son la traduccin del querer de la sociedad y la gua primaria de la convivencia social organizada
en un Estado. Por ello me parece altamente constructivo para el fortalecimiento de
esas propias finalidades que sean exigidas y que originen responsabilidades pblicas
claras. Por otro lado, en la doctrina, se ha clasificado este Captulo en dos partes,
la primera: Los valores y principios del ordenamiento jurdico constitucional,
a los que nos hemos referido y que contienen los artculos 1 y 2; y la segunda:
Los principios jurdicos polticos contenidos en las base de la institucionalidad,
englobando los artculos del 3 al 7. En esta segunda categora ya no se trata de
aspectos teleolgicos, sino ms bien de medios para cumplir fines. Luego; qu
ocurre cuando los medios que se consagran en la Ley Suprema no cumplen con
los fines superiores de la sociedad polticamente organizada expresada en la misma
Constitucin? No tiene el titular originario del poder poltico la posibilidad de
exigir que los preceptos constitucionales sean cumplidos?
b. El concepto promover, segn la Real Academia Espaola significa iniciar
o impulsar una cosa o un proceso, procurando su logro, y fortalecer es hacer
ms fuerte o vigoroso.
Estaremos de acuerdo en que la regionalizacin es un proceso, y como tal ya se
inici con la CORFO, luego sigui en ODEPLAN y se consolid con la divisin
poltico administrativa del gobierno militar, de manera que lo que cabe entender
es que este proceso debe perfeccionarse impulsndolo y hacindolo ms fuerte y
vigoroso para que consiga su logro. Se trata de un concepto dinmico y proactivo e indica un sentido de progreso y cambio en una orientacin ascendente. El
constituyente ordena que los rganos del Estado promuevan el fortalecimiento
de la regionalizacin, empoderndola, es una orden positiva, que obliga a elevar
el status de la regionalizacin.
531 Historia
532
de la Ley N 20.050, p. 117 de 2837, Informe Comisin Constitucin del Senado.
Senador Sergio Diez: Ninguna de estas finalidades del Estado puede reclamarse judicialmente,
porque ellas reflejan el espritu que inspira la Carta Fundamental; son preceptos que sirven para interpretar
el conjunto del texto constitucional y que deben recogerse y desarrollarse en el orden legislativo. Es decir, si
bien obligan a todos los rganos de la Nacin de la misma forma en que lo hace, por ejemplo, aquel mandato
que impone al Estado el deber de velar porque nuestro ambiente est libre de contaminacin, no pueden ser
objeto de acciones personales impetrables ante los tribunales.
250
Manuel Tobar Leiva
Los constituyentes de 2005, en correspondencia con los reformistas de 1992,

han relevado en el ordenamiento jurdico del pas a la regin. Ya lo sostena
con mucha razn Hernndez Olmedo: existe una primaca de la regin sobre
la provincia y la comuna. No obstante, debemos dejar consignado que en este
artculo 3 se derog la oracin que estableca que el territorio se divida en
regiones. No aparece en la historia de la ley una explicacin de esta omisin,
pero del contexto en que se desarroll la discusin se puede colegir que apareca
redundante con el nuevo inciso segundo del mencionado artculo.
En cualquier caso, claramente el pas se propone como objetivo poltico fortalecer la regionalizacin. En captulos precedentes hemos recogido el concepto de regin y regionalizacin desde el punto de vista de la divisin poltica administrativa,
y como continente de la estructura de gobierno y administracin interior, nacional
y regional. Por consiguiente la regionalizacin no sera una propiedad exclusiva de
la descentralizacin, pues es perfectamente posible que la Administracin Central
tambin se regionalice desconcentrando competencias y recursos en el territorio
regional. Por ejemplo, en la implementacin de las Agencias Regionales de Desarrollo se ha dicho por el Gobierno Central que se trata de un fortalecimiento a
la regionalizacin, y se proclama que es la regin la que decidir su rumbo. Estas
Agencias sin embargo, son rganos desconcentrados territorialmente de CORFO,
son comits CORFO.533
El dilema desconcentracin o descentralizacin se ha tematizado ms atrs, por
lo que no volveremos sobre l ac. Pero la problemtica es la misma, y el punto
es saber qu criterio ha de emplearse para resolver esta cuestin compleja. En el
ejemplo anterior ocurre que ese organismo desconcentrado es competitivo respecto
de uno de los objetivos de la administracin regional, el desarrollo econmico.
Lo mismo sucedi con los Foros productivos, instancias del nivel central que en
el desarrollo de sus actividades plantean un liderazgo alternativo al gobierno regional. Un director de CORFO recin asumido este ao 2010 deca no entender
las prioridades estratgicas de la regin, pues observaba que haba varias estrategias, Cul es la que debe seguir la regin?, se preguntaba, ya que l tena como
referencia la estrategia de la Agencia Regional de Desarrollo.
En esta materia se debe tener presente que el constituyente catalog al
Gobierno Regional como la administracin superior de la regin. Cul es el
alcance jurdico de esta categora de superior? Lo que se interpreta es que en
533 El
artculo 114 de la CPR dispone en su inciso 2 que Sin perjuicio de lo anterior, tambin establecer, con las excepciones que procedan, la desconcentracin regional de los ministerios y de los servicios
pblicos. Asimismo, regular los procedimientos que aseguren la debida coordinacin entre los rganos de
la administracin del Estado para facilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades regionales.
251
la jurisdiccin que le compete el Gobierno Regional est jerrquicamente por

sobre toda otra administracin, como lo corroboraran los artculos 62 y 66 de la
Ley regional, en los que SEREMI y Directores Regionales de servicios pblicos
se subordinan al ejecutivo del gobierno regional cuando ejercen competencias
regionales.
Es cierto que muchas veces acontece que el Intendente regional al coordinar,
supervigilar y fiscalizar a todos los servicios pblicos, no distingue entre aquellos
de la administracin central y los de la descentralizada, a raz que l es el jefe en los
dos sectores. Pero para los Consejos Regionales, representantes de la comunidad,
no es lo mismo, pues perciben que el poder central hace paralelismo socavando las
bases de la institucionalidad regional. No es admisible que los rganos del Estado
promuevan una regionalizacin desconcentrada que va en sentido contrario la
regionalizacin descentralizadora.
c. El desarrollo equitativo y solidario entre las regiones provincias y comunas
del territorio nacional. Es la segunda obligacin que tienen los rganos del Estado.
Tmese nota, que tal disposicin se encuentra en el artculo 115 inciso primero
del texto actual del cdigo poltico, en trminos similares y mejor explicitados,
del cual ya nos hemos hecho cargo. Tambin se debe consignar que el tema de la
equidad est consagrado como uno de los principios bsicos de la gestin de la
administracin superior de la regin en el artculo 14 de la LOCGAR.
La equidad es un puerto de destino, su promocin nos advierte que la realidad es inequitativa y por consiguiente los rganos del Estado deben proponer
polticas que solucionen esta asimetra discriminando positivamente en favor de
las regiones perdedoras. Es ejemplificadora la experiencia de la Unin Europea
que crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), cuyo objetivo era
garantizar que todas las regiones de la Comunidad tuvieran iguales oportunidades
para alcanzar el desarrollo. En consecuencia, las regiones que ms se beneficiaran
con este fondo seran las de menor grado de desarrollo, denominadas regiones del
Objetivo I, y las que estuvieran atravesando un perodo de contraccin industrial,
o regiones del Objetivo II. En los aos ochenta se crearon los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesin Social. Este ltimo con el objetivo primordial de
mejorar la infraestructura de transporte de los Estados miembros cuyo PIB per
cpita fuese un 10% inferior al promedio de la Unin Europea, es decir Irlanda,
Portugal, Espaa y Grecia, mientras que los Fondos Estructurales podan utilizarse
en todos los pases.534
534 Manuel Tobar Leiva, La Reforma Regional Inconclusa, Revista de Derecho Pblico, Universidad
de Chile N 67, p. 328.
252
Manuel Tobar Leiva
Con todo, el constituyente ha buscado reiterar este principio en las bases de la

institucionalidad, como una gua orientadora de la gestin del Estado. Mientras,
el concepto solidario alude en mi opinin a un tipo de conducta pblica que se
quiere inaugurar respecto de regiones, provincias y comunas menos desarrolladas.
La redaccin del inciso que analizamos convierte en actores principales de esa
solidaridad a los rganos del Estado central, al usar la voz entre regiones, a diferencia del artculo 115 que pone el foco al interior de ellas. Esta redaccin puede
ser la base para concebir una Poltica nacional de desarrollo regional en favor de
las zonas en declive, sea por la prdida de competitividad, sea por estar afectadas
por una catstrofe, sea por su alta cesanta, etc.
4.4. Reforma Constitucional presentada a la Cmara de Diputados
Luego de una reunin del CONAREDE con el Ministro del Interior, Jos
Miguel Insulza, y el Subsecretario de Desarrollo Regional, Francisco Vidal, en el
Palacio de La Moneda, y otras reuniones con parlamentarios, el Gobierno resolvi
insistir en su proyecto de reforma constitucional en el rea de la descentralizacin
regional. El citado proyecto ingres a trmite legislativo el 11 de diciembre de
2003 en la Cmara de Diputados y especficamente se propuso en l la reforma
del Captulo XIII de la Constitucin, que en resumen abarca las siguientes materias
expuestas en el mensaje N 361-348.
a. rgano Ejecutivo del Gobierno Regional
Se postula consagrar con rango constitucional al Intendente como ejecutivo del
gobierno regional, en el artculo 101 de la Constitucin Poltica. Asimismo, y en virtud
de la calidad recin sealada, se instituye al Intendente como agente prioritario en la
promocin del desarrollo en la regin. En paralelo, se mantiene para el Intendente la
presidencia del consejo regional, actuando al efecto, como instancia de iniciativa para
aquellas materias que requieren del acuerdo de dicho cuerpo colegiado.535
b. Potestad Reglamentaria del Intendente
Se propone consagrar constitucionalmente una potestad reglamentaria propia del
Intendente, entendida como una extensin de la respectiva facultad del Presidente
de la Repblica. Para este efecto, se sugiere incorporar un nuevo inciso segundo al
artculo 100 de la Constitucin Poltica, que confiere al intendente potestad para
535 Esta propuesta de conceder prioridad a los asuntos de la administracin regional, aparece debilitando
las competencias de gobierno interior. Ver crtica en Manuel Tobar Leiva, La reforma regional inconclusa,
ob. cit., pp.26-327
253
dictar las normas que estime convenientes para la ejecucin de las leyes en la respectiva
regin, sujetndose, en todo caso, a las regulaciones reglamentarias nacionales.
c. Eleccin del Consejo Regional
El proyecto aboga por la eleccin popular mediante sufragio universal de los
consejeros regionales. Para este efecto se propone introducir un nuevo inciso al
artculo 102 de la Constitucin Poltica, que junto con constitucionalizar dicho
mecanismo de generacin de los consejeros, encomienda al legislador orgnico
determinar el sistema electoral bajo el cual la ciudadana elegir popularmente a
este cuerpo colegiado.
d. Gobierno Interior
Mediante las modificaciones que se incorporan al artculo 105 de la Constitucin Poltica, se pretende reforzar la funcin actualmente encomendada a los
gobernadores de ejercer las tareas de gobierno interior, especialmente aquellas
destinadas a la mantencin del orden pblico y la seguridad en la provincia. Todo
ello, sin perjuicio de las dems funciones que le correspondan en materia de coordinacin y supervigilancia de los servicios pblicos existentes en la provincia.
e. Participacin Intrarregional
Simultneamente, al eliminarse el actual inciso final del artculo 105 de la
Carta Fundamental, se suprime el denominado Consejo Econmico y Social que
la Constitucin Poltica hoy contempla en el nivel provincial. De esta forma, la
normativa orgnica deber establecer, con un cierto margen de flexibilidad, las
bases que permitan inaugurar instancias de participacin Intrarregional, las cuales
debieran ser definidas por los gobiernos regionales.
f. Nmero de Regiones
Se contempla eliminar del artculo 45 de la Constitucin Poltica, la expresin
trece, que relaciona el nmero de las regiones con las circunscripciones senatoriales.
Complementariamente, se impulsa modificar el artculo 99 de la Carta Fundamental,
incorporando la creacin y supresin de regiones como una nueva materia de ley
de qurum calificado y de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica.
g. Estatuto Especial
En el artculo 99 de la Carta Fundamental, que regula la divisin del territorio nacional en regiones, provincias y comunas, se propone incluir la nocin
254
Manuel Tobar Leiva
de estatuto especial, calidad que se establecer y aplicar excepcionalmente,

para el gobierno y administracin de determinadas zonas martimas insulares del
pas. Con todo, atendido el carcter excepcional de este mecanismo, la reforma
sugiere acotar la aplicacin del mencionado estatuto especial, concretamente, a
las zonas correspondientes a Isla de Pascua y el Archipilago Juan Fernndez.
h. reas Metropolitanas
En otro orden de materias, el proyecto incorpora el establecimiento constitucional de una administracin especial para las reas metropolitanas, que se
encargue de la prevencin y solucin de la problemtica comn que afecta a las
comunas comprendidas en dichos mbitos territoriales. Para dicho efecto, mediante la inclusin de un nuevo inciso segundo al artculo 112 de la Constitucin
Poltica, se mandata a la ley orgnica constitucional respectiva para regular una
administracin especial para las reas metropolitanas.
i. Transferencia de Competencias
Se postula la sustitucin del inciso primero del artculo 103 de la Constitucin
Poltica, generando un mecanismo concreto para la transferencia de competencias
a los gobiernos regionales. Se consagra dentro de las atribuciones del Presidente de
la Repblica, en su calidad de Jefe de Estado y mediante decreto supremo, la facultad de traspasar a uno o ms Gobiernos Regionales, determinadas competencias, ya
sea del nivel central o de los servicios pblicos que operen en la regin, con los
recursos y personal correspondientes al ejercicio de las mismas. En todo caso,
tales competencias, una vez transferidas, debern ejercerse de acuerdo a las rdenes e instrucciones que imparta el Intendente, en consideracin a su calidad
de rgano ejecutivo del Gobierno Regional. Sin perjuicio de lo anterior, la ley
orgnica deber regular las condiciones, requisitos y procedimientos para operar
la referida transferencia de competencias a los gobiernos regionales.
j. Convenios de Programacin
Tambin se estim conveniente modificar el inciso cuarto del artculo 104 de
la Constitucin, con el objeto de ampliar la actual cobertura de los denominados
convenios de programacin de inversin pblica en las regiones. Concretamente,
se quiere expandir la norma en cuanto a los eventuales participantes en la celebracin
de convenios regionales de inversin pblica, hoy circunscrita a gobiernos regionales y ministerios, comprendiendo en lo sucesivo a los municipios, y permitiendo
tambin su celebracin entre gobiernos regionales.
255
4.5. Sntesis del perodo del Presidente Lagos

1. En relacin a la eleccin de consejeros regionales, el tema lo examinaremos detalladamente a propsito del proyecto de la Dra. Bachelet. Aqu diremos
solamente que esta demanda ha sido para los gobiernos de Aylwin, Frei y Lagos
una verdadera cuestin de principios, pues reiteramos que tanto los parlamentarios, como los alcaldes y concejales, hasta la reforma de la ley N 20.050 intentaron integrar el consejo regional, y ms adelante veremos que an lo siguen
planteando. Los senadores y diputados no han considerado la diversa naturaleza
de la representacin que respecto de ellos invisten los consejeros regionales y la
clara delimitacin de sus competencias, en relacin con las correspondientes a
los parlamentarios. Los consejeros administran el territorio regional en cambio
los parlamentarios legislan. Son muy diferentes los roles que unos y otros tienen
en nuestro ordenamiento jurdico. Se debe agregar que en Francia, uno de los
principales problemas de su modelo descentralizador, es el cmulo de mandatos,
indicndose que las autoridades no cumplen a cabalidad su mandato en ninguna
de las instituciones en que se insertan.
La mezcla de estas representaciones, de admitirse la incorporacin de los parlamentarios a los consejos regionales, slo contribuira a generar confusin en la ciudadana,
con el riesgo de desacreditar esos mbitos de representacin.
Aun cuando ambos tipos de representantes comparten similar escenario territorial,
les corresponde desarrollar diferentes roles institucionales, uno tiene un rol territorial y
el otro es nacional. El asunto es delicado y sugiere reflexionar sobre la representacin
legislativa que siendo por esencia de naturaleza nacional, la ley es para todos los chilenos, bien podra sostenerse que fueran elegidos por toda la nacin, fortaleciendo en el
territorio la presencia de representantes genuinos y ms prximos a los ciudadanos.
2. En cuanto al Intendente regional, el gobierno del Presidente Lagos ha tenido
tres posturas diferentes Primero, la eleccin del ejecutivo del gobierno regional
(Proyecto El Chile que Queremos); segundo, conservar, el Intendente regional,
pero restndole la presidencia del consejo regional (Proyecto de indicaciones), y
tercero, proponer al intendente como ejecutivo del gobierno regional con rango
constitucional y presidiendo el consejo regional (Proyecto Cmara de Diputados)
Metafricamente hablando, el Presidente empez como regionalista y termin
como centralista.536 Lo mismo ocurre con la potestad reglamentaria, en las indi536 En
reunin del CONAREDE con el Presidente Lagos en La Moneda, ante la pregunta de por qu
no haba presentado el proyecto del Congreso de Concepcin, me seal: por el rechazo de la bancada de
senadores DC.
256
Manuel Tobar Leiva
caciones se atribuye la potestad a los gobiernos regionales, pero en el Proyecto de

la cmara, atribuye la potestad al Intendente regional.
3. Respecto de los temas territoriales, los resultados fueron mucho mejores, ya
que se flexibiliz el nmero de regiones, lo que abri el paso la creacin de dos
gobiernos regionales: Arica y Parinacota y de Los Ros. Tambin se aprobaron los
estatutos especiales, en el artculo 126 bis. Son territorios especiales los correspondientes a Isla de Pascua y al Archipilago Juan Fernndez. El Gobierno y Administracin de estos territorios se regir por los estatutos especiales que establezcan
las leyes orgnicas constitucionales respectivas537. Y qued resuelto el tema de las
reas metropolitanas, en la ley N 20.390 que estudiaremos a continuacin.
4. Referente a los instrumentos de gestin, como los convenios de programacin, la transferencia de competencias y la eleccin de los consejeros regionales,
sern temas que asumir la Presidenta Michelle Bachelet.
5. Dos de las modificaciones ms importantes a la LOCGAR N 19.175 se
realizaron en su mandato: La Ley N 19.778, publicada el 10 de diciembre de
2001, sobre planos reguladores comunales, intercomunales y desarrollo urbano
regional, y la Ley N 20.035, publicada el 16 de febrero de 2005, relativa a diversas
materias que mejoraban la gestin de los gobiernos regionales.538
5. Presidenta de la Repblica Dra. Michelle Bachelet
Al asumir la Presidenta Bachelet, las reformas constitucionales presentadas
por el Presidente Lagos haban tenido distintas suertes. La flexibilizacin para la
creacin de regiones y los estatutos especiales se encontraban aprobadas, mientras
otras haban superado la tramitacin legislativa. En tales circunstancias, la Presidenta resolvi impulsar dos reformas que haban formado parte de su programa
presidencial: la eleccin directa de los consejeros regionales y el traspaso de competencias
y recursos a los gobiernos regionales. Fue as que en la II Cumbre de las Regiones realizada en el Congreso Nacional, en Valparaso, el ao 2007, la Presidenta Bachelet
firm el mensaje respectivo conteniendo una indicacin sustitutiva al proyecto
de reforma constitucional sobre gobiernos regionales, que estaba cumpliendo su
primer trmite legislativo en la Cmara de Diputados.539
537 Boletn
N 3955-07. La reforma constitucional del ao 2007, contenida en la Ley N 20.193.
538 Un informe completo sobre la gestin de esa poca se puede ver en: Memoria de la descentralizacin.
Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, 2000-2006.
539 Sobre
la II Cumbre de las regiones ver en www.conarede.cl
257
5.1. La eleccin directa de los consejeros regionales

La reforma Bachelet sigue la trayectoria de los tres gobiernos de la Concertacin, que han reivindicado la eleccin de los CORE y mantenido la institucin del
Intendente Regional como ejecutivo del Gobierno Regional. El proyecto Bachelet
sostiene que la eleccin debe ser directa, en continuidad con las propuestas de
Aylwin y Frei, en vez de referirla al concepto de sufragio universal. As, su propuesta original dispona que El Consejo Regional estar integrado por consejeros
elegidos por votacin directa, de conformidad a la ley orgnica constitucional
respectiva. Los consejeros regionales durarn cuatro aos en sus cargos y podrn
ser reelegidos. No obstante, no podrn ser candidatos a otros cargos de eleccin
popular sino hasta cuatro aos despus de concluido el perodo para el cual fueron
elegidos.540 La misma ley determinar la organizacin del Consejo Regional y el
nmero de consejeros que lo integrarn.
A. El Trmite en el Congreso Nacional
1. Cmara de Diputados: Primer trmite constitucional
En esta corporacin se acord, en el primer trmite constitucional, que el
Consejo Regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal,
de conformidad a la ley orgnica constitucional respectiva. Los consejeros regionales durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley
determinar la organizacin del Consejo Regional y el nmero de consejeros que
lo integrarn.
Ntese que los diputados modificaran el proyecto Bachelet reemplazando el
concepto eleccin directa por sufragio universal. Ello se origina luego de la firma de un protocolo de acuerdo entre los miembros de todas las bancadas de la
Comisin de Gobierno Interior con la SUBDERE, Claudia Serrano, por el cual
los parlamentarios acceden a votar favorablemente la reforma de eleccin de los
CORE, siempre que en las iniciativas legales complementarias se proponga que
los consejeros sean elegidos en lista cerrada en sufragio universal, lo cual excluye
el voto nominal.541
540 En reunin con el CONAREDE, se le previno a la SUBDERE Claudia Serrano la inconveniencia de

esta brutal limitacin a los CORE, que luego los diputados adherentes al protocolo rechazaron oblicuamente
y en el Senado se rechaz de plano.
541 El protocolo fue suscrito en noviembre de 2007 por los diputados seores: Gonzalo Duarte, presidente
Comisin de Gobierno Interior, Germn Becker, Denise Pascal, Andrs Egaa, Eugenio Bauer, Carlos Jarpa
y Marcelo Daz. Ver el protocolo en pgina web de la SUBDERE.
258
Manuel Tobar Leiva
En este trmite, los diputados modifican la abusiva frmula del gobierno para
impedir la competencia electoral de los CORE con los parlamentarios, por otra
alternativa menos expresiva y ms sutil, pero que persegua alcanzar los mismos
resultados. La norma sealaba que Los consejeros regionales podrn renunciar a
su cargo cuando les afecte una enfermedad grave que les impida desempearlo y as
lo califique el Tribunal Constitucional. En otras palabras, no podran renunciar
para ser candidatos a diputados, senadores u otro cargo de representacin popular,
slo era posible hacerlo con motivo de una enfermedad grave que les impidiera
seguir siendo CORE.542
2. Senado: Segundo trmite constitucional
En el segundo informe de la Comisin de Gobierno y Descentralizacin del
Senado aparecen dos planteamientos muy valiosos: la eleccin de los consejeros por
sufragio universal, en votacin directa y la propuesta de un Presidente del Consejo
Regional con facultades ejecutivas. Efectivamente, concluido el debate de las indicaciones recadas en el artculo 113 de la Constitucin, la Comisin acord, por
la unanimidad de sus miembros, Honorables Senadores Bianchi, Nez, Orpis,
Prez Varela y Sabag, proponer a la sala el siguiente acuerdo:
a. En el nuevo inciso segundo que se refiere a la integracin del consejo, se
complement la frmula de votacin de los consejeros agregando a las palabras
sufragio universal los trminos en votacin directa; y se incorpor al final de
este inciso una declaracin que cautela la equidad que debe guardarse, en cuanto
a poblacin y territorio de las regiones, cuando se proceda a reemplazar a un
consejero regional por vacancia.
b. En el inciso sexto, que trata del Presidente del Consejo Regional, se agreg
una norma que declara que esta autoridad tambin puede cesar en su cargo por
remocin acordada por los dos tercios de los consejeros en ejercicio o por renuncia
aprobada por la mayora de stos.
En el inciso octavo se dio una nueva redaccin a la facultad que contena
la indicacin de autorizar al consejo para aprobar los planes de desarrollo y el
presupuesto regional. El nuevo precepto dispone que el proyecto de presupuesto
regional estar constituido por los recursos que le asigne la Ley de Presupuestos;
por los recursos propios de la regin y por los que provengan de los convenios de
542 Boletn N 3436-07. Ver p. 12 del Informe de la Comisin de Legislacin, Constitucin y Justicia,
en la que el Diputado Cardemil, rechaza la inhabilidad del Gobierno, aduciendo que ella se haba planteado
para evitar la competencia que para su propia eleccin o reeleccin podra significar la candidatura de un
consejero, lo cual constituira para el legislador una desigualdad sin mayor base. Pero lo cierto que la
propuesta de los diputados tambin evita la competencia electoral.
259
programacin.543 En este orden, el precepto adems atribuye al consejo la potestad

de aprobar los planes de desarrollo y de inversiones de la regin que proponga el
Presidente del Consejo. Se declara que los planes de desarrollo sern plurianuales
y se remite a la ley orgnica constitucional la regulacin de los procedimientos
y plazos para formular la propuesta del Intendente y la fijacin del plazo de los
planes plurianuales de desarrollo.
c. Desde luego, establecer un presidente con facultades ejecutivas era lo verdaderamente revolucionario, acorde con los planteamientos regionalistas y del proyecto
del Congreso de Concepcin de la SUBDERE. A todas luces era la reforma ms
importante de la Constitucin. Sin embargo, despus de la discusin y votacin
en sala de los senadores, la propuesta de la Comisin cambi radicalmente en
materia de Presidente del Consejo Regional, amn, que subrepticiamente se derog
el antiguo inciso que estableca la facultad del CORE para resolver las inversiones
del FNDR que le propusiera el Intendente.544 El acuerdo de la sala de senadores
qued como sigue:
El artculo 113, en el inciso correspondiente, estableci que el Consejo Regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votacin
directa, de conformidad con la ley orgnica constitucional respectiva. Durarn
cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley establecer la
organizacin del Consejo Regional, determinar el nmero de consejeros que lo
integrarn y su forma de reemplazo, cuidando siempre que tanto la poblacin
como el territorio de la regin estn equitativamente representados.
Cesar en su cargo el Consejero Regional que durante su ejercicio perdiere
alguno de los requisitos de elegibilidad o incurriere en alguna de las inhabilidades,
incompatibilidades, incapacidades u otras causales de cesacin que la ley orgnica
constitucional establezca.545
El Consejo Regional, por mayora absoluta de sus integrantes en ejercicio, elegir un Presidente de entre sus miembros. El Presidente del Consejo durar cuatro
aos en su cargo y cesar en caso de incurrir en alguna de las causales sealadas
en el inciso tercero, por remocin acordada por los dos tercios de los consejeros
543 Obsrvese que en este artculo los senadores eliminaron la sujecin a las polticas nacionales de desarrollo y al presupuesto de la nacin que tanto para el plan como el presupuesto regional estaban obligados
los gobiernos regionales.
544 La indicacin que deroga el rango constitucional de la facultad de los CORE para resolver los proyectos
del FNDR, la hicieron dos destacados senadores regionalistas el senador Bianchi y el senador Orpis. La
informacin es de SUBDERE, no hay registro en la historia de la ley.
545 En
la sala del Senado se desech la propuesta de la cmara de la irrenunciabilidad del cargo, salvo
por enfermedad grave calificada por el Tribunal Constitucional. Ello en el fondo era un impedimento para
que el CORE no pudiera renunciar en caso de ser candidato en eleccin popular.
260
Manuel Tobar Leiva
regionales en ejercicio o por renuncia aprobada por la mayora de stos. La ley

orgnica constitucional determinar las funciones y atribuciones del Presidente
del Consejo Regional.546
Los senadores no concordaron con la idea de la Comisin en orden a investir
al presidente del consejo de facultades ejecutivas con rango constitucional y, en
subsidio, remitieron la definicin de esas facultades a la LOCGAR N 19.175.547
En verdad, en el caso que hubiese prosperado la tesis de la Comisin, se habra
requerido tambin modificar de inmediato el rol de los Intendentes en el Gobierno
Regional. Ello, por cuanto el inciso tercero del artculo 111 del Cdigo Poltico
establece que el Gobierno Regional estar constituido por el Intendente y el Consejo Regional. En la hiptesis que el Presidente del Consejo hubiese tenido las
facultades ejecutivas, el Intendente haba estado dems, por cuanto ese es su rol
fundamental en la estructura de la administracin superior de la regin.
3. Cmara de Diputados. Tercer trmite constitucional
a. En la Cmara se aprobaron las modificaciones introducidas por el Senado, salvo
lo referido a las reas metropolitanas. En la ratificacin de los diputados qued claro
que la norma que instituye a los consejeros regionales como elegidos en sufragio
universal por votacin directa, no significa que sean elegidos en votacin nominal,
como lo haba explicado la SUBDERE en el Senado, sino que pueden ser elegidos
por listas cerradas u otras frmulas. As lo exigieron los diputados que suscribieron el
protocolo con la SUBDERE, los seores Becker, Duarte y otros, y su interpretacin
fue corroborada por el Ministro Viera-Gallo presente en la Sala.548
b. Para la comprensin del ambiente de la Cmara de la legislatura anterior,
2005-2009, resulta revelador dejar consignado el estado de nimo que reinaba en
relacin a la institucin de los consejeros regionales. El emblemtico diputado por
Santiago, Sr. Carlos Montes, encendi el hemiciclo con una agresiva intervencin en
546 En definitiva as qued redactado el artculo 113 y se fue por ordinario N 809/SEC/09, el 2 de
septiembre de 2009, para ser analizado en el tercer trmite constitucional por la Cmara de Diputados.
547 El
agudo senador Allamand represent esta situacin desde el principio. Era evidente que un cambio
tan significativo deba estar clara y taxativamente establecido en la carta fundamental.
548 Historia de la Ley 20.390, p. 727, ver intervencin de Ministro Viera-Gallo: Pero en el afn de
despejar cualquier duda que haya en este hemiciclo, quiero afirmar categricamente que cuando el Senado
establece que habr sufragio universal y votacin directa, no est consagrando un sistema de votacin. No
dice que habr que votar por candidatos excluyendo la votacin por lista. Lo que excluye es cualquier sistema de votacin de sufragio universal que suponga la generacin de un cuerpo intermedio, del cual despus
emanen los consejeros. Por lo tanto, cuando el Congreso Nacional discuta la ley orgnica respectiva, podr
establecer que sea un voto de lista, un voto por candidato o un voto intermedio, en el cual uno vota por su
candidato. Eso tambin favorece la lista.
261
la que critic la ausencia de solucin efectiva en relacin a la anomala que significa

que los CORE definan los proyectos de inversin, producindose distorsiones y
corrupcin.549 Dicha opinin fue celebrada y respaldada por varios seores diputados. Al parecer, el Sr. Montes ignoraba que esta transversal posicin corporativa
haba sido ya resuelta por los senadores, eliminando de la Constitucin el inciso que
amparaba la resolucin de los proyectos del FNDR por el Consejo Regional.550
Valga recordar que los diputados RN seores Cardemil y Becker, plantearon
en el primer trmite constitucional una indicacin orientada a cambiar el concepto eleccin directa por sufragio universal, con lo cual abran la puerta para
imponer el mtodo de eleccin por listas propuesto por ese partido, que consiste en
que el elector vota por una lista de candidatos que designan los partidos. En tales
circunstancias, es evidente que la eleccin la hace el partido y no el soberano, por
tanto es un mtodo que desvanece la representatividad que se ha planteado como
deseable en el nivel regional.551 Si antes eran designados por los concejales, ahora
los designaran los partidos, es decir, otro cuerpo intermedio. Lamentablemente,
el Gobierno de la Presidenta Bachelet lleg a un acuerdo con los diputados de
la Comisin de Gobierno Interior y Descentralizacin desvirtuando su posicin
inicial.
Finalmente, en la Comisin Mixta se trat la nica controversia habida entre
las Cmaras, referida a las reas metropolitanas, que cuestion la subordinacin
de las municipalidades a los gobiernos regionales. Hubo acuerdo unnime para
remitir esta discusin a la LOCGAR, solucin que tambin se adopt para definir
las atribuciones del Presidente del Consejo. Lo otro singular e importante que
ocurri en esa Comisin, fue que por la unanimidad de sus miembros dejaron
constancia, para la interpretacin ulterior de la ley, que la referencia a la eleccin
por sufragio universal en votacin directa que estableca, no significa eleccin
nominal, pues el modo de elegir a los CORES se establecera en la LOCGAR
N 19.175.552
549 No
se puede dejar de sealar que lo ocurrido en el Gobierno Regional de Valparaso en relacin al

caso fraude al GORE, se origina en la Divisin de Administracin y Finanzas, cuyo superior jerrquico es el
Intendente como representante del Presidente de la Repblica.
550 Ver Historia de la Ley 20.390, p. 703, la respuesta favorable del Gobierno representado por el Ministro
Viera Gallo a terminar con la anomala de que los CORE decidan proyectos de inversin.
551 Cmara
552 Los
de Diputados, legislatura 355, sesin N 44 del 3 julio de 2007, p. 107.
partidarios de las listas cerradas en la eleccin de CORES, seguramente acudirn a este acuerdo
de la comisin mixta para interpretar la posicin del Senado.
262
Manuel Tobar Leiva
B. Posibles escenarios en la modificacin de la LOCGAR N 19.175

El 13 de mayo de 2008 se inici la tramitacin de un proyecto de reforma
a la Ley Regional N 19.175, propuesto por la administracin Bachelet, que
actualmente se encuentra en el primer trmite constitucional en el Senado, en
su fase de primer informe de la Comisin de Gobierno, Descentralizacin y
Regionalizacin.553 La reforma constitucional contenida en la ley N 20.390
implic que algunos de los cambios efectuados debieran reflejarse en la ley
orgnica regional, especialmente aquellos que expresamente la Carta Fundamental remite a dicha ley, como lo es la eleccin de los consejeros, las facultades del presidente del Consejo Regional, los convenios de programacin y
las reas metropolitanas, entre otras materias. A causa de ello, con fecha 12 de
septiembre de 2011 se presentaron los proyectos que modifican la LOCGAR
de parte del Gobierno del Presidente Piera. En ese contexto, en esta seccin
pasaremos revista a las opiniones de los principales actores que tomarn parte
en las decisiones sobre la materia de nuestro anlisis, que son clarificadores
antecedentes que nos permitan concluir con nuestras observaciones.
1. Los candidatos presidenciales
a. Eduardo Frei Ruiz Tagle
En el caso de Eduardo Frei, su propuesta est ms bien inclinada al tema de los
recursos financieros, que fu tambin la impronta de su gobierno. En su programa
presidencial se aboga por que: En el marco de la reforma constitucional, las regiones puedan elegir sus asambleas regionales por voto directo y revocar el mandato
de sus intendentes por plebiscito. En esta reforma se contemplaba la eleccin en
sufragio universal por votacin directa, por ende, se debe concluir que la postura
de Frei respecto de la modificacin de la LOCGAR ser en favor del voto nominal y no de listas cerradas como se acord en el protocolo en el que particip el
Gobierno Bachelet y diputados de la Comisin de Gobierno interior.
Por otra parte, el Senador Frei tambin vot a favor de un presidente del Consejo
Regional, pero ha sido inalterable su posicin de mantener al Intendente Regional
como ejecutivo del Gobierno Regional. Esta posicin de Frei no es nueva, pues
como se recordar, en su gobierno se plante la eleccin de un presidente del consejo por parte de los consejeros regionales electos popularmente, y las facultades
que se propusieron fueron las siguientes:
553 Mensaje de la Presidenta Bachelet N 128-356 del 8 de abril de 2008, Boletn en el Congreso
5872-06.
263
a. Coordinar el trabajo de las comisiones tcnicas del Consejo.

b. Dirigir las sesiones del Consejo cuando ste ejerza sus atribuciones de fiscalizacin respecto del desempeo del Intendente y en aquellas en que se defina el
reglamento de su funcionamiento interno.
c. Dirigir la Secretara del Consejo Regional.
Como se puede advertir no se atribuyen al presidente del consejo facultades
de ejecutivo de la administracin superior de la regin. Al contrario, el Presidente Frei era partidario de elevar a rango constitucional ese rol para el Intendente,
puesto que en la Constitucin no lo consulta. En todo ello, como se ha dicho
en la sntesis de las reformas constitucionales formuladas por la Concertacin,
hay una coincidencia fundamental: El rol ejecutivo de la administracin regional le
corresponde a los Intendentes.554
Esta postura no es unnime en la Concertacin,555 pues en la elaboracin del
programa presidencial, un sector importante de personalidades ligadas al regionalismo impuls la idea de proponer un Presidente del Consejo Regional con
facultades ejecutivas, vale decir, con aquellas que detenta en la actualidad el Intendente en el artculo 24 de la LOCGAR N 19.175. Sin embargo, esas gestiones
no prosperaron.556 Tambin debe considerarse que en el V Congreso Ideolgico
de la Democracia Cristiana se sancion la democratizacin de la administracin
regional, promoviendo la eleccin directa de los consejeros y presidente del consejo
con facultades ejecutivas y manteniendo a los Intendentes con atribuciones de
gobierno interior y de coordinacin y supervigilancia de los servicios pblicos que
operan en el territorio regional; pese a ello, en la Cmara, los diputados de la DC
se sumaron al acuerdo corporativo de eleccin por listas cerradas, y en el Senado
no respaldaron un Presidente del Consejo con facultades ejecutivas.557
554
El intendente tiene cuatro poderes, tres de ellos de rango constitucional: el gobierno de la regin,
(desconcentracin de la facultad de gobernar del Presidente de la Repblica), la coordinacin, supervigilancia
y fiscalizacin de los servicios pblicos que operan en la regin (desconcentracin de la facultad de administrar
del Presidente de la Repblica), presidente del consejo regional (descentralizacin administrativa investido por
la Constitucin y fundado en el artculo 3). En cambio, el nico poder que no tiene rango constitucional
es el de ejercer la facultad ejecutiva del Gobierno regional (tema tambin relativo a la descentralizacin
administrativa del artculo 3 del Cdigo Poltico)
555 El
Chile descentralizado que queremos. Es una propuesta participativa de todos los sectores presentada por Francisco Vidal en nombre del Presidente Lagos. En esa propuesta se aboga por un presidente
del GORE distinto al Intendente, al que slo se le atribuyen facultades de gobierno interior.
556 Integr
una comisin que estudi esta iniciativa con Vctor Barrueto y otros, a la que se opusieron al parecer en representacin del senador Frei, el Sr. Guillermo Pickering y el ex Intendente Sergio
Galilea.
557 www.pdc.ci: V Congreso Nacional, pp.31-32. Ver en la historia de esta ley las votaciones de diputados y senadores.
264
Manuel Tobar Leiva
b. Sebastin Piera Echeique

En cuanto a Sebastin Piera, ha habido versiones diferentes de su proyecto
descentralizador, en principio se habl de un presidente del Gobierno Regional y
de una ley de rentas regionales, pero al parecer estas primeras ideas fueron modificndose en el tiempo y en definitiva se han definido dos ejes del programa actual,
que nos interesa compartir en funcin del ncleo de nuestro estudio:
En efecto, en relacin al presidente del Consejo Regional recientemente consagrado en la Constitucin, el programa del Presidente Piera nada dice. Sin embargo, se propone el fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos
regionales y comunales. Para ello se le otorgar reconocimiento legal al cargo de
Administrador Regional que, al igual que el administrador municipal, colaborar
con el Intendente en la conduccin ejecutiva del Gobierno Regional. Es decir, el
candidato Piera mantiene al Intendente Regional como ejecutivo del Gobierno
Regional, y por ende el presidente del Consejo Regional tendra hipotticamente
atribuciones de conduccin del Consejo Regional, pero en ningn caso las establecidas en el artculo 24 de la LOCGAR N 19.175. Por lo tanto, no habra
contraposicin entre lo planteado en el programa de Frei y el actual Presidente de
la Repblica en este tema tan crucial, hecho que se encuentra corroborado por la
votacin de ambas Cmaras excluyendo la posibilidad que la nueva institucin
del presidente del Consejo Regional tenga un rol ejecutivo, como en principio lo
haban sostenido los miembros de la Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin del Senado.
Luego, en materia de la eleccin de los consejeros regionales, el programa
de Piera seala que promover la descentralizacin poltica558. En tal sentido
se presentar una reforma legal en orden a implementar la eleccin directa de los
consejeros regionales, tal como se aprob recientemente por nuestro Congreso
Nacional. Lo anterior, en concordancia con un sistema electoral que d garantas
de democracia y gobernabilidad para un adecuado funcionamiento del rol que
el Consejo tiene en cada regin.559
El programa del Presidente es inequvoco al usar el concepto de eleccin directa
y no el de sufragio universal, lo cual indicara privilegiar una eleccin nominal en
la que no haya intermediacin de otras instituciones en la forma de elegir a los
consejeros. Desde luego, esto es un insumo novedoso en la posicin de la Alianza,
558 Sostengo que el concepto descentralizacin poltica su correcta interpretacin alude a la descentraliza-
cin legislativa. Ver: Manuel Tobar en Estado regional y democracia participativa: Dos caras de una misma
moneda, en el libro Pensando Chile desde sus regiones, pp.146-166.
559 Programa
de gobierno para el cambio el futuro y la esperanza 2010-2014, Sebastin Piera, p. 132.
265
ya que como se recordar, primero rechazaron la idea de eleccin directa en la

primera Reforma Constitucional N19.097 (Allamand y Dittborn), y luego, en
la tramitacin de esta Reforma N 20.390, los Diputados Cardemil y Becker, de
RN, postularon cambiar el concepto de eleccin directa por sufragio universal
para dar lugar a que el mtodo de eleccin de los CORE se realizara por listas
cerradas y no en forma directa y nominal.560 Desde luego, esta situacin crea una
interrogante sobre qu primar en los parlamentarios de la Alianza al modificar
la LOCGAR N 19.175.
2. Las tendencias parlamentarias
a. Diputados
Al revisar la historia de la Ley de Reforma Constitucional N 20.390, ha quedado suficientemente demostrado que los diputados de aquella legislatura, con la
excepcin de una minora, entre los cuales destaca la entonces diputada y actual
senadora Isabel Allende Bussi, en general actuaron con espritu de cuerpo haciendo
prevalecer un inters corporativo por sobre una necesaria visin de la modernizacin de nuestro sistema poltico. A grandes rasgos, el problema fundamental
sostenido por los parlamentarios fue el de advertir que los consejeros regionales
tienen, dentro de la rbita de sus competencias, una funcin anmala Cul es
sta? La atribucin de resolver los proyectos de inversin del FNDR. De ah que la
gran mayora de los Diputados, entre ellos los Srs. Montes (PS), Daz (PS), Pascal
(PPD), Duarte (DC) y otros, rechacen esa facultad de los CORE, alegando que
se trata de una gran distorsin, dado que no es pensable que en nuestro sistema
poltico se le entreguen estas facultades a cuerpos colegiados, poniendo como
ejemplo el del Parlamento, si pudiera tener tales atribuciones.561
Los diputados sienten que los CORE son una seria competencia electoral en
las condiciones descritas. Se razona sobre la base del reconocimiento que la ciudadana le entregar a los CORE cuando se enteren que resuelven los proyectos
de inversin que les interesa y les beneficia directamente. En cambio, los parlamentarios no cuentan con esa posibilidad. No obstante, en la prctica poltica se
comprueba que hay parlamentarios de gestin, es decir, aquellos que se dedican
560 Esa
postura gan en la Comisin de Gobierno Interior de la Cmara de Diputados presidida por el

Diputado Gonzalo Duarte y se expres en la firma de un protocolo de acuerdo que suscribieron todos los
diputados con la Subsecretaria de Desarrollo Regional Claudia Serrano, por la que el Gobierno abdica de su
posicin inicial de eleccin directa de los CORE.
561
El Ministro Viera-Gallo confraterniz con ese planteamiento y seal que desde la Presidencia de
Arturo Alessandri, en Chile se fue depurando estas atribuciones y enmarcndolas conforme a la naturaleza
de la funcin que ejercen las autoridades.
266
Manuel Tobar Leiva
a hacer el lobby en la administracin para conseguir la realizacin de proyectos

en sus distritos. Desafortunadamente, por la escasa formacin cvica de nuestra
poblacin, no hay una valoracin por los asuntos legislativos que les corresponde
esencialmente realizar. Por ello, un sector muy transversal de parlamentarios se
ha formado la conviccin que estn en desigualdad de condiciones con los representantes regionales, lo que los lleva a impedir que las elecciones de los consejeros
regionales se efecten con candidatos con nombre y apellido, con el propsito de
desperfilar los eventuales liderazgos que se originen por la va del voto nominal.
Por esa misma razn, una propuesta nacida en RN, de impulsar elecciones en listas
cerradas para que los partidos (pactos y subpactos) designen los candidatos, ha sido
acogida transversalmente en un protocolo de acuerdo, que luego se sellara con los
senadores en la comisin mixta.562 Ser muy difcil que el Presidente Piera les
convenza de los beneficios de una eleccin directa para los CORE, cuando sienten,
a mi juicio errneamente, que estn amenazados sus propios distritos.
En relacin con la Presidencia del Consejo Regional, la gran mayora de los
diputados interpretan esta nueva institucin creada por el Senado, como un
contrapeso del Intendente, con gran potencialidad y capacidad de interlocucin,
pero no hubo pronunciamiento alguno en favor de dotar a esta nueva autoridad
de facultades ejecutivas con rango constitucional. Esta actitud marca la tendencia
de no innovar en materia del ejecutivo de la administracin regional siguiendo la
lnea de los candidatos presidenciales.
b. Senadores
b.1. En el Senado, la Comisin presidida primero por el Senador Bianchi y luego
por el Senador Nez, trabaj intensamente, acordando, por unanimidad, la mayora de las indicaciones importantes del proyecto constitucional. En la Comisin no
haba representacin de Renovacin Nacional, lo cual ulteriormente pas a ser un
problema. Con todo, se puede afirmar, teniendo como base la historia de la ley y el
conocimiento de los informes que esta Comisin, que ella fue la que ms se destac
en toda su tramitacin por alcanzar el perfeccionamiento de la institucionalidad
regional. Los senadores integrantes de la Comisin reivindicaron el concepto de
votacin directa de los consejeros regionales, sin intermediario alguno. Ello tendr
562 Recurdese que el Ministro Viera-Gallo se abri a un gran abanico de posibilidades, sealo en la Cmara nada excluira algo que no s si podr ocurrir, ni siquiera si alguien lo propone: que en algunas regiones
se elija de acuerdo con un sistema y en otras, con uno diferente, segn sus caractersticas y poblacin. Por
ejemplo, se sabe que la realidad de la Regin Metropolitana es muy distinta a la de Magallanes. Es probable
que lo vlido para la primera, no lo sea para la segunda o para otras. Por ende, queda abierta esa situacin,
en Historia de la ley 20.390.
267
importancia al momento de la modificacin de la LOCGAR, por mucho que el

Gobierno Bachelet y los diputados hayan intentado imponer el concepto de sufragio
universal para dar cabida a elecciones en lista cerrada. Este concepto de eleccin
directa puede ser rescatado por la nueva legislatura para proponer un mtodo de
eleccin nominal como corresponde a la esencia misma de la representacin.563
b.2. Por otra parte, los senadores de la Comisin concordaron en que el presidente del Consejo Regional deba ser un consejero y no el Intendente representante
del poder central. Pero fueron ms all, pues dotaron a ese presidente de facultades
ejecutivas con rango constitucional, al atribuir al consejo la potestad de aprobar
los planes de desarrollo y de inversiones de la regin que proponga el Presidente del
Consejo, lo que exclua al Intendente de ese rol y en el mejor de los casos lo haca
compartir esas prerrogativas ejecutivas. La idea que pes en los senadores, era la
de realizar un autntico diseo descentralizador, en oposicin a lo que el profesor
Cordero denomin descentralizacin ficta.
b.3. Sin embargo, en la Sala de la Corporacin no hubo acuerdo sobre la atribucin ejecutiva que los miembros de la Comisin haban asignado al presidente
del consejo. Ciertamente, ello era previsible, pues para elevar a rango constitucional
la atribucin ejecutiva del presidente del consejo, deba haberse eliminado previamente al Intendente como integrante del Gobierno Regional. En esa hiptesis,
la redaccin del artculo ms menos dira: La administracin superior de la regin
estar constituido por el Presidente del Consejo Regional como Ejecutivo y el Consejo
Regional.564 En este diseo, el Intendente habra mantenido sus prerrogativas de
representante del gobierno nacional, titular del gobierno de la regin, y la coordinacin, supervigilancia y fiscalizacin de los servicios que operan en la regin,
pero estara excluido de la administracin regional descentralizada.
3. El movimiento regionalista
Para retratar al movimiento regionalista he seleccionado dos documentos
emanados del CONAREDE: Uno es una carta a los regionalistas de fecha posterior a la promulgacin de la Reforma Constitucional, ley N 20.390, el otro, un
resumen redactado por Heinrich von Baer, presidente de CONAREDE, sobre
563 El SUBDERE Aleuy en el Senado dijo: La expresin votacin directa condiciona la regulacin
que deber realizar el legislador al definir el sistema electoral aplicable a la eleccin de consejeros, pues ha de
considerarse que la expresin votacin directa implica que el sufragio sea nominal.
564 El Senador Orpis sostuvo la tesis de un presidente del Gobierno regional, lo cual supona la descentralizacin no slo de las facultades administrativas autorizadas por el artculo 3, sino tambin las facultades de
gobierno interior, que no lo estn. Por esa razn nosotros promovemos la idea de un Presidente del Consejo
regional con atribuciones administrativas, conforme al modelo francs, manteniendo al Intendente en las
funciones de gobierno.
268
Manuel Tobar Leiva
los programas de los candidatos presidenciales. Adems, me pareci importante

consignar los acuerdos de la Comisin Jurdica de la Asociacin de Consejeros
Regionales en relacin a los dos temas analizados.
a. Para CONAREDE, la eleccin directa por sufragio universal de los consejeros
regionales, en reemplazo del sistema de eleccin indirecta por los concejales municipales,
sistema que haba dado lugar a diversas malas prcticas, significaba que la ciudadana no conoca el programa ni el nombre de sus consejeros regionales y no reconoca al
CORE como rgano de representacin y participacin en las decisiones del Gobierno
Regional. La efectiva puesta en prctica de esta reforma constitucional requiere que se
trmite y apruebe previamente la respectiva Ley Orgnica Constitucional. Slo as se
lograr que, en el ao 2012, en forma simultnea con la prxima eleccin municipal,
los ciudadanos de regiones podamos elegir nuestros consejeros regionales.565
Para el Presidente de CONAREDE, el cargo de Presidente del CORE ya no
ser ejercido por el Intendente, sino que elegido entre los consejeros regionales,
por mayora absoluta, y durar cuatro aos en su cargo. Con ello, se produce
una separacin de roles entre dicho cuerpo colegiado y el Ejecutivo Regional.
Las funciones y atribuciones de este cargo sern definidas por la Ley Orgnica
Constitucional de Gobierno y Administracin Regional. Recordemos que la
principal reforma de descentralizacin poltica planteada por CONAREDE (que
ya haba sido comprometida por los candidatos presidenciales en los procesos
eleccionarios de 1999 y 2005), es la eleccin por sufragio universal de los Intendentes (a futuro presidentes de los gobiernos regionales).566
En sntesis, el CONAREDE manifiesta que esta reforma avanza algo hacia un
nuevo orden institucional y una mayor autonoma regional, instituye la legitimidad
democrtica de origen de los CORES, crea la nueva figura del Presidente del Consejo
Regional y da un paso en materia de transferencia de competencias a los Gobiernos
Regionales y de la administracin de las zonas metropolitanas, todo ello sin afectar la
condicin de Chile como Estado Unitario. Con todo, la aprobacin de esta reforma
565 De
los textos elegidos no hay una opcin explcita del CONAREDE en relacin al modo de eleccin
de los consejeros regionales, aun cuando ese fue el debate principal del Congreso. Sin embargo, se puede
colegir que la crtica que hace sobre la eleccin indirecta especialmente respecto a que la ciudadana de
regiones no conoce ni el nombre de sus consejeros regionales puede darnos una pista del espritu que reina
en esa organizacin, estando dado que en una lista cerrada tampoco los ciudadanos votaran por una persona
con nombre y apellido, se podra deducir que alientan la eleccin directa y nominal.
566 Heinrich von Baer, Apuntes del primer Debate Presidencial Regional, Temuco, sbado 7 de noviembre
de 2009. En ese prrafo la opcin es muy definida. Sin embargo, otros regionalistas optan por la eleccin de
un presidente del consejo regional, quedando el Intendente con sus facultades de gobierno interior inalteradas.
La eleccin de un intendente importa democratizar sus dos competencias: de gobierno y administracin, lo
que para la doctrina clsica sera romper con el Estado Unitario.
269
significa un avance en la direccin necesaria, un primer paso importante, si bien

insuficiente, pero finalmente trascendente, dado que supera la inercia y, ms all de
su contenido, constituye un nuevo piso, sobre el cual desde ahora se pueden y deben
seguir construyendo las importantes otras reformas requeridas para un avance sostenido de los procesos de descentralizacin y de fortalecimiento regional que Chile
necesita para saltar al desarrollo que todos los chilenos anhelan y merecen.
b. En cuanto a la Asociacin de Consejeros Regionales se hizo representar por
la Comisin Jurdica que sobrevivi a la debacle en que la sumi la conduccin
santiaguina. El ao 2008, un grupo transversal de consejeros de la fenecida Asociacin le envi una carta a la Presidenta Bachelet, la que en relacin a la eleccin
directa expresaba lo siguiente:567
1. En lo referido a la eleccin directa de los consejeros regionales respaldamos
esta reforma constitucional que democratiza el nivel regional, otorgando mayor
representatividad a los consejeros regionales. Sin perjuicio de lo cual, adelantamos
que en el debate de la modificacin a la LOCGAR N 19.175, que determinar el
modo en que esta eleccin deba realizarse, los consejeros regionales opinamos que
dicho mecanismo debe reflejar sin interferencias y con toda claridad la voluntad
soberana de los electores. En esa perspectiva, rechazamos cualquier modalidad que
contemple la eleccin en listas cerradas, por cuanto esa frmula privilegia la designacin
de los candidatos por los partidos, restringiendo las opciones de los electores, lo cual nos
parece una grave limitacin a la soberana popular.
Por otra parte, los consejeros regionales rechazamos todo tipo de inhabilidad
para optar a otros cargos de eleccin popular, sea sta manifiesta o bajo las formas
de irrenunciabilidad para el ejercicio del cargo de consejeros regionales, u otra de
cualquier naturaleza, que impida a los consejeros regionales optar a otros cargos
de eleccin popular.
2. En relacin con el Presidente del Consejo Regional, los consejeros tambin
fueron extraordinariamente categricos y le manifestaron a la Presidenta lo que a
continuacin se extracta de dicha carta. En el Senado, se agreg al proyecto una
indicacin para incluir la eleccin del Presidente del Consejo Regional. Dicha indicacin la apoyamos resueltamente, pues de lo contrario se generara una asimetra
de legitimidades y de representacin que no es congruente con las caractersticas
567 La carta a la Presidenta Bachelet con copia al Ministro Viera-Gallo, fue acordada por todas las bancadas
polticas con representacin en los consejos regionales y resume las recomendaciones que se hicieron en el
marco de una serie de reuniones de la Comisin Jurdica de los CORE encabezada por el consejero regional
de Valparaso, Manuel Millones Chirino. Tambin cabe consignar que en el mes de abril de 2010 los CORE
por fin tienen un Congreso en el que se reconstituy la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales,
fundada en Valparaso en 1994. Eligiendo como Presidente al Consejero Juan Antonio Vjar de la Regin
de Valparaso que pone fin al desarreglo de la presidencia anterior.
270
Manuel Tobar Leiva
de nuestro sistema poltico, puesto que se establece la eleccin directa por sufragio
universal de los consejeros regionales, pero se mantiene la designacin del Intendente por parte del Presidente de la Repblica.
Por tanto, sostenemos que el Presidente del Consejo Regional sea elegido directamente por la ciudadana, generando con ello la ms plena legitimidad y representatividad del Ejecutivo Regional, al cual le compete de acuerdo al artculo 24 de
la LOCGAR N 19.175, la conduccin y administracin de la regin. Desde luego,
el Presidente del Consejo Regional debe ser una institucin distinta a la del Intendente,
el cual deber ejercer sus competencias de Gobierno Interior establecidas en la LOCGAR N 19.175 en su ttulo primero. No obstante lo anterior, y en el marco del
principio de gradualidad en el que se desarrolla el proceso de descentralizacin y
regionalizacin de Chile, no descartamos un perodo de transicin para que el Presidente
del Consejo Regional sea un consejero elegido por sus pares y que posea todas las
competencias y atribuciones del Ejecutivo del Gobierno Regional.
C. Conclusiones sobre democratizacin de la administracin regional
1. Elecciones de Consejeros Regionales
La alternativa de eleccin directa de los CORES es la que ms se aviene con
las aspiraciones ciudadanas reflejadas en encuestas de opinin, es coherente con la
profundizacin de la democracia que reclama autoridades representativas y cuadra
con una descentralizacin efectiva al consagrar la autonoma e independencia del
poder central, tambin es armnica con el sistema electoral nominal que por tradicin rige en nuestro pas. Sin embargo, el protocolo suscrito por parlamentarios
de la legislatura anterior, 2005-2009, que tena una alta adhesin en la Cmara
de Diputados, unido a la ambivalencia que en principio tuvo el CONAREDE
en esta materia, son factores que juegan en favor de la lista cerrada.568 Por tales
razones ser difcil que el Presidente Piera se imponga a los parlamentarios que,
como sabemos, en este tema actan corporativamente.569 Slo una fuerte demanda
ciudadana podra impedir la expropiacin de su derecho a voto, pero tambin
aquello lo dificulto, pues uno de los problemas de esta demanda descentralizadora
es que tiene muchos generales pero pocos soldados.
568 En reunin de 27 de abril de 2010 de la directiva de CONAREDE se adopt el acuerdo de representarle al Gobierno nacional la preferencia de esta organizacin por la eleccin directa y no en lista cerradas
de los CORE. Fruto de ese acuerdo se ha publicado un documento en que el CONAREDE aboga por la
eleccin nominal por un candidato, en lista abierta, no bloqueada (20 de mayo de 2010).
569 En la cuenta poltica y administrativa a la nacin el 21 de mayo de 2010, el Presidente Piera anunci
elecciones directas de las autoridades regionales.
271
2. Presidente del Consejo Regional

La alternativa de un Presidente del Consejo como moderador y representante
protocolar es la opcin con mayores probabilidades de materializarse. Ello, por cuanto
tanto en la Concertacin como en la Alianza, con la excepcin de una minora, han
sido enfticamente partidarios de la mantencin de los Intendentes como ejecutivos de la administracin de las regiones, aun cuando no han logrado acuerdo para
constitucionalizar ese rol que el Intendente tiene a nivel de la LOCGAR.
En mi opinin, la confusin en la demanda tendiente a democratizar el ejecutivo
de la administracin regional opera en favor del centralismo. Hemos visto cmo el
CONAREDE y al menos dos candidatos presidenciales, postularon la eleccin del
Intendente regional, que asimilan a un presidente del gobierno regional.570 Ha
sido fcil argumentar que ello rompe la estructura de Estado Unitario que consagra
el artculo 3 de la Carta Fundamental, pues all lo que se autoriza es slo la descentralizacin administrativa y no del gobierno. Por tanto, si bien es cierto no se puede
descentralizar la funcin de gobierno, el Cdigo Poltico s permite la descentralizacin administrativa funcional y territorial. De ah la imperiosa necesidad de definir
claramente y sin ambages que lo que se pide democratizar es la funcin ejecutiva de
la administracin regional, para lo cual se debe elegir directamente a un Presidente
del Consejo Regional que tenga la funcin ejecutiva de la administracin superior
de la regin, manteniendo en el Intendente la funcin de gobierno.571
3. Intendente como Ejecutivo de la administracin regional
En cambio, no hay ningn peligro en que el Intendente no presida el CORE,
pues mantiene la titularidad del gobierno de la regin y la coordinacin de la administracin central que opera en la regin, adems de la relevante competencia que
le atribuye la Constitucin al integrarlo a la administracin regional descentralizada
y la LOCGAR, al definirlo como rgano ejecutivo del gobierno regional.572 En
verdad desde el punto de vista de la descentralizacin administrativa regional, esta
570 Agreguemos
la carta de 80 diputados en el perodo de Eduardo Frei, encabezados por el diputado

regionalista Vctor Barrueto, demandando la eleccin del Intendente regional.
571 Historia fidedigna de la Ley N 20.390, p. 454, Segundo informe de la Comisin de Gobierno, Descentralizacin y Regionalizacin del Senado: La Comisin hizo constar en este informe que si bien el proyecto
se refiere a materias de Gobierno y Administracin Regional, su objetivo no es transformar la organizacin
poltico administrativa del pas de un Estado unitario a sistemas federados o de comunidades autnomas,
por cuanto es el Presidente de la Repblica por intermediacin de los intendentes regionales quien tiene a
su cargo las funciones de gobierno y administracin sin que sea posible, al menos por esta va, modificar esa
situacin. Desde luego esa apreciacin choca con el artculo 3 de la CPR en cuanto a que el Presidente est
obligado por la Constitucin a descentralizar la administracin del Estado funcional y territorialmente.
572 Ver
artculos 111 inciso 3 de la CPR y el artculo 23 y 24 de la LOCGAR N 19.175.
272
Manuel Tobar Leiva
ltima atribucin es la ms importante; sin embargo, la reforma constitucional

de la ley N 20.390 no innova en esta fundamental materia. Es ms, existe la
fundada sospecha que en la tramitacin de las modificaciones a la LOCGAR los
parlamentarios derogaron, como lo hicieron en la reciente reforma constitucional,
la facultad de los consejos regionales de resolver los proyectos del FNDR, para
asignar esta funcin a los Intendentes.573 Esta eventualidad transformara a los
representantes del poder central en las regiones en supra-intendentes.
Se ignora cul ser la actitud del nuevo gobierno, pero es muy probable que
las exigencias de gobernabilidad y los equilibrios entre el Ejecutivo y el Legislativo
terminen por alinear al Gobierno en las tendencias predominantes en el Congreso.
Por cierto, un acuerdo en esa perspectiva es atentatorio contra la descentralizacin
administrativa territorial establecida como regla general en el artculo 3 de la
Constitucin y discurre en un sentido inverso al deber impuesto por el Cdigo
Poltico a los rganos del Estado, en orden a fortalecer la regionalizacin del pas.
Es manifiesto que al entregar mayores facultades a los Intendentes, representantes
del poder central, en desmedro de los Consejos regionales, representantes de la
regin, se prefigura una re-centralizacin del proceso.
5.2. Traspaso de Competencias a los Gobiernos regionales
1. El antecedente de esta enmienda se encuentra en el inciso 1 del artculo 103
de la Ley Suprema, la cual fue modificada por la reforma de la Ley N 19.097 el
ao 1991, puesto que esa norma slo se refera a la modalidad de la desconcentracin, por lo que se complement incorporando un inciso primero referido a la
descentralizacin.574 Esa norma ordenaba lo siguiente: La ley deber determinar
las formas en que se descentralizar la administracin del Estado, as como la transferencia de competencias a los gobiernos regionales. Esta disposicin hace sistema
con la establecida en el artculo 3 que consagra el principio de la descentralizacin
administrativa y tambin con los artculos 67 y 107 de la LOCGAR N 19.175.
La LOCGAR determin la forma cmo se realizarn las transferencias de competencias hacia los Gobiernos regionales, en dos artculos, cumpliendo as con la
enmienda constitucional. El artculo 67 dispone que Los gobiernos regionales,
para efectos de lo previsto en el artculo 103575 de la Constitucin, podrn solicitar
al Presidente de la Repblica el traspaso de competencias y recursos que estn a
cargo de organismos o servicios de la administracin central o funcionalmente
573 En
la actualidad esa facultad del CORE sigue consagrada en el artculo 36 literal e) de la LOCGAR
N 19.175.
574 Actual
artculo 114 de la Ley Suprema.
575 Actual
artculo 114 de la Constitucin Poltica.
273
descentralizada, acompaando al efecto los estudios y antecedentes que demuestren

su aptitud para asumir tales responsabilidades. En el inciso 2 se estableca el
trmite posterior: Los antecedentes sern analizados por los ministerios y servicios
pblicos involucrados, los que debern evacuar un informe dentro de los sesenta
das siguientes a la recepcin de la documentacin respectiva. Dicho informe
y el que, a su vez, deber expedir el Ministerio del Interior, sern entregados al
Presidente de la Repblica para su consideracin sobre la materia.
Complementando esta norma, el artculo 107 de la LOCGAR estableci:
Cuando el traspaso de competencias a que se refiere el artculo 67 pueda operarse por la va de un convenio, ste ser celebrado entre el gobierno regional y el
ministerio respectivo, debiendo suscribirlo, adems, el Ministro del Interior.
2. En el anteproyecto de Frei se propuso autorizar al Presidente de la Repblica
para que a travs de un Decreto Supremo traspasara servicios y competencias al
Intendente o al ejecutivo del Gobierno Regional. Tal reforma implicaba un cambio en la forma de descentralizar, por cuanto el artculo 103 reconoca a la ley
como el medio apto para producir ese traspaso, decreto, como lo propiciaba
el proyecto. El proyecto de reforma de Lagos retom la propuesta de Frei, del
traspaso por Decreto Supremo, pero con una variante, ya que las competencias
no las traspasa al intendente, sino al Gobierno Regional.
Por su parte, la Presidenta Bachelet propuso a la consideracin del Congreso Nacional la enmienda al artculo 103 en los siguientes terminos: La ley deber determinar
las formas en que se descentralizar la administracin del Estado. El Presidente de la
Repblica, de propia iniciativa y mediante decreto supremo, podr transferir a uno o
ms gobiernos regionales, determinadas competencias del nivel central o de los servicios pblicos que operen en la regin, y los recursos y personal correspondientes al
ejercicio de tales competencias, de conformidad al procedimiento establecido en la
ley orgnica respectiva.
3. Comparativamente, los tres proyectos postulaban que la va para hacer viable el
traspaso fuera el decreto supremo, aun cuando el proyecto Bachelet mantiene tambin
el camino de la ley. Amn que el Presidente Aylwin abre las puertas de los traspasos
de competencias, al modificar el artculo 103 de la Ley Suprema. Respecto del receptor del traspaso, la propuesta de Frei especifica que sea el intendente o ejecutivo
del Gobierno regional, en cambio, la de Lagos y Bachelet plantean que el receptor
sea el gobierno regional.576 Debe entenderse que el receptor de la competencia es
la entidad descentralizada, porque la delegacin est contemplada en el inciso 2
del artculo 103, de modo que al referirse al Intendente necesariamente se hace en
576
El punto plantea una diferencia fundamental, al sealar gobierno regional se est incluyendo al
Intendente como ejecutivo pero tambin al Consejo regional. En cambio, Frei slo contempla al Ejecutivo,
es decir al Intendente.
274
Manuel Tobar Leiva
su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional. El proyecto de Bachelet hace

alusin a la ley orgnica para regular las condiciones, requisitos y procedimientos
para hacer operable la referida transferencia de competencias a los gobiernos regionales. Es decir, nos remite a los artculos 67 y 107 de la LOCGAR que regulan las
condiciones y requisitos para que opere la transferencia.577
4. La opinin de los especialistas en Derecho constitucional fueron ms bien en
la lnea de que el traspaso de competencias y recursos mediante decreto supremo del
Presidente de la Repblica, no resuelve un problema jurdico que se presenta. En efecto,
el constitucionalista Ral Bertelsen578 seal en la Comisin de Gobierno Interior de
la Cmara de Diputados que la mencionada reforma no resulta congruente con el
principio de juridicidad y que las competencias fijadas por ley puedan ser traspasadas
por la va sealada579. En el mismo sentido se inclin don Alejandro Silva Bascun,
al aclarar que importa no slo una ampliacin de la esfera de la potestad reglamentaria propia del jefe de Estado, sino extenderla, adentrndose en el campo propio del
legislador, contradiciendo as el artculo 62 en el N 2 de su inciso cuarto, conforme
al cual slo por ley de iniciativa exclusiva del Presidente se pueden determinar las
funciones y atribuciones de los servicios pblicos; no hay duda de que si el Presidente
pasa por decreto a los gobiernos regionales determinadas competencias de los servicios
centralizados, est alterando, por va de su propia potestad, lo que ha sido establecido
por el legislador.580 En otro plano, el acadmico Teodoro Ribera hizo un alcance
que no es menor, al sealar que hay que considerar que el traspaso de facultades es
esencialmente revocable, porque se materializa mediante un decreto supremo.581
5. En los hechos, entre 1993, en que se instalan los gobiernos regionales, y el
ao 2009 fecha en que se publica la reforma de la Constitucin, ocurrieron tres
situaciones que ilustran la realidad frente a esta normativa.
Primero, la renuencia de los Intendentes regionales a solicitar, mediante el
artculo 67, competencias a su superior jerrquico el Presidente de la Repblica.
Ello se explica por el monopolio de la iniciativa que le entrega el legislador orgnico constitucional al Intendente. Si el Intendente no propone la iniciativa de
577 Ver art. 107 en Luis Hernndez Olmedo, Los convenios administrativos de transferencias de
competencias a los Gobiernos Regionales, Revista de Derecho, de la Universidad Austral de Chile, Vol. VII,
diciembre 1996, pp.53-74.
578 Ex
rector de la Universidad Catlica de Valparaso y actualmente miembro del Tribunal Constitu-
cional.
579 Informe en la Comisin de Gobierno Interior, Cmara de Diputados. En historia de la Ley
N 20.390, p. 35
580 Alejandro
581 Teodoro
Silva Bascun, Tratado de Derecho Constitucional, T. X, 2004, p. 117.
Ribera, Informe en la Comisin de Gobierno Interior, Cmara de Diputados, en Historia

de la Ley 20.390, p. 33.
275
solicitar al Presidente mayores competencias, el Consejo est maniatado, no puede

atribuirse derechos o facultades que la ley no le asigna. Ntidamente se percibe que
el constituyente no se ha puesto en el caso de los Intendentes, a comunicar, como
representantes del poder central, les resulta incmodo y contradictorio pedirle
al Presidente que se desprenda de poder. Lo lgico habra sido que el Consejo
Regional tuviera esta atribucin.
Segundo, de todas las solicitudes que se presentaron ninguna tuvo xito. No
se sabe, incluso, si acaso fueron respondidas.
Tercero, con todo, en el perodo presidencial del Presidente Frei, se propuso por el
nivel central el traspaso de los SERVIU y de los SERPLAC a los gobiernos regionales,
sin consumar ese propsito, debido a que la Contralora General de la Republca,
en su dictamen N 1.013/2000 concluy que para traspasar competencias
de las Secretaras Regionales Ministeriales a los Gobiernos Regionales se requera
de una norma de rango legal, donde la circunstancia fue el artculo 67 de la Ley
N 19.175, debe necesariamente entenderse en relacin con la atribucin exclusiva
que posee el ejecutivo para presentar las iniciativas legales correspondientes, sin que,
a juicio de esta Entidad Fiscalizadora, resulte jurdicamente posible admitir que el
Primer Mandatario se encuentre facultado para disponer, administrativamente, el
traspaso de competencias a los Gobiernos Regionales.
6. La reforma al artculo 114, ex 103 de 2009, de la carta poltica, qued
zanjada en la Cmara de Diputados al no lograrse acuerdo con el Senado en esta
primordial disposicin. En efecto, en un principio la Comisin de Gobierno de
la Cmara aprob la postura del Ejecutivo de traspasar competencias va decreto
supremo, aunque fundado. Pero el diputado Cardemil, apoyado por los diputados
Ceroni y Laura Soto, argument que al habilitar al Jefe del Estado para transferir
determinadas funciones y atribuciones como tambin recursos y personal, estara
pasando por encima de las atribuciones del Congreso, lo que redundara en una
prdida de las prerrogativas parlamentarias. Son muy escasas las atribuciones que
tenemos como poder colegislador para abdicar de ellas. Debe ser el Congreso, a
travs de una ley, el que establezca los mecanismos de descentralizacin territorial
del poder.582 En consecuencia se rechaz esa alternativa y el Ejecutivo present
entonces una indicacin que a la postre sera confirmada por la Cmara de Diputados y luego por el Senado: La ley orgnica constitucional respectiva determinar
la forma y el modo en que el Presidente de la Repblica podr transferir a uno o
ms gobiernos regionales, en carcter temporal o definitivo, una o ms competencias de los ministerios y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la
582 Historia
de la Ley N 20.390, p. 143 de 763, Discusin Sala.
276
Manuel Tobar Leiva
funcin administrativa, en materias de ordenamiento territorial, fomento de las

actividades productivas y desarrollo social y cultural.583
7. En el Senado, la Comisin invit a participar a los especialistas en el tema,
destacndose en ella la opinin del profesor Aldunate, quin sostuvo que era
ineludible constitucionalizar una lista de funciones en favor de los gobiernos
regionales: a) La transferencia y listado de competencias debe quedar definida y
establecida en la Constitucin. La razn de ello est en que las competencias, en su
aspecto jurdico, constituyen la forma en que se ejerce el poder. b) Debe tambin
regularse de manera precisa el procedimiento por medio del cual se transferirn
las competencias, el que no puede ser entregado slo a la ley. Sus principios tienen
tambin que reconocerse en el texto constitucional. A este respecto precis que
lo ptimo era la asignacin constitucional directa a los gobiernos regionales de
competencias especficas en un listado temtico, caso en el cual s puede pensarse
en un procedimiento regulado por la ley orgnica respectiva.584
De ah que la Comisin de Regionalizacin del Senado propusiera un diseo acorde a la experiencia comparada y las opiniones de los especialistas, en el tenor siguiente:
Podrn ser de competencia de los gobiernos regionales una o ms de las siguientes funciones pblicas: a) Ordenamiento territorial, planificacin urbana y
asentamientos humanos; b) Medio ambiente y desarrollo energtico; c) Obras de
infraestructura y equipamiento regional; d) Transporte; e) Desarrollo rural y de
localidades aisladas; f ) Fomento de las actividades productivas; g) Promocin y
ordenacin del turismo; h) Desarrollo social y cultural; i) Educacin y salud; j)
Deporte; k) Ciencia y tecnologa, y l) Conservacin del patrimonio.
Los gobiernos regionales podrn, adems, asumir otras funciones pblicas
relacionadas con actividades que tengan una clara identificacin con la regin.
Las funciones a que se refieren los incisos precedentes, se transferirn en todo
o parte al gobierno regional de que se trate, con carcter temporal o definitivo,
por iniciativa del Presidente de la Repblica o a peticin de los dos tercios de los
consejeros en ejercicio del respectivo consejo regional. El decreto de transferencia
deber siempre indicar los recursos que demande su ejecucin.
Cuando el Presidente de la Repblica, por intermediacin del Ministerio
respectivo, deniegue la solicitud de transferencia de funciones y competencias y el
consejo regional insista en ella, decidir el Senado. Igual procedimiento se aplicar
en caso de que el consejo regional rechace la transferencia de funciones y competencias dispuesta por el Presidente de la Repblica y ste insistiere en ella.
583 Historia
de la Ley N 20.390, p. 236 de 763, Discusin Sala.
584 Historia
de la ley 20.390, Primer informe comisin de gobierno, p. 279.
277
La ley orgnica constitucional respectiva regular la transferencia de funciones

y competencias de que trata este artculo.585
Como se quiera, la Comisin de Regionalizacin del Senado propuso un adelantado modelo de traspaso de competencias que al ser rechazado en la sala de
senadores, dij en pi lo aprobado por la Cmara de Diputados.
8. En la resolucin de esta materia hay un aspecto poltico y otro tcnico jurdico que es preciso relevar. El alegato sobre el equilibrio de poderes es un asunto
poltico institucional qu, como se ha manifestado, vinculado a las modificaciones
del rgimen poltico. Sin perjuicio de la justicia que fundamenta esta demanda, no
deja de llamar la atencin que se contamine con el tema de la descentralizacin.
Ello por cuanto la descentralizacin administrativa afecta directamente al poder
del Presidente de la Repblica y fortalece el poder de los rganos subnacionales,
de modo que los traspasos de competencias desde la cima a la base, vendran
indirectamente a equilibrar los poderes horizontales y no a aumentar el podero
presidencial. Ese es el hecho sustantivo y principal.
El tema tcnico jurdico es el que nos sugiere el profesor Silva Bascun, y se
resuelve extendiendo el dominio legal de iniciativa exclusiva del Presidente de
la Repblica, a los traspasos de competencias que establece el artculo 114. De
modo que el artculo 65, N 2, es la regla general, y el 114 se aplica especialmente
para los traspasos de los servicios hacia la administracin regional, conforme a
la Ley orgnica marco respectiva. Esa ley marco, o sea la LOCGAR, es la que
establecer las formas y modos de transferir competencias, sin que sea necesario,
la habilitacin legal expresa en cada caso.
9. Las transferencias de competencias son transversales, cuando el constituyente, el legislador orgnico constitucional o simplemente el legislador aprueba
una norma aplicable a todos los gobiernos regionales sin distincin alguna.586
Las formas y modos de transferir competencias pueden definir otros formatos de
traspasos de competencias transversales, pero a lo que obliga tambin el artculo
114, es a buscar formas y modos de transferencias verticales, como aquella que
establece el artculo 67. Esa categora consiste en que un gobierno regional pueda
ser el nico receptor de competencias y las formas y modos definirn cules son
los procedimientos y requisitos para que esta operacin se perfeccione.
Por otra parte, las materias o funciones son transversales a todos los gobiernos
regionales: ordenamiento territorial, fomento de las actividades productivas
585 Historia
de la Ley N 20.390, p. 490 de 763, Segundo Informe Comisin Gobierno.
586 Ejemplo
la ley de presupuesto, en las glosas comunes a todos los programas de los gobiernos regio-
nales.
278
Manuel Tobar Leiva
y desarrollo social y cultural, de tal suerte que lo que corresponde es definir

atribuciones muy precisas para desarrollar tales materias. Esto, en razn a que
el artculo 106 de la LOCGAR dispone una reserva competencial del poder
central que restringe el ejercicio de las competencias de los GORE, bajo ciertas
condiciones: Las competencias atribuidas por esta ley a los gobiernos regionales
no afectarn las funciones y atribuciones que correspondan a la Administracin
Pblica nacional, en todo lo que expresamente no haya sido encomendado a
10. Aproximndonos al difcil asunto de las formas y modos de transferir las
competencias, habra que reconocer en principio que en esta situacin hay un sujeto activo y otro pasivo en la iniciativa del traspaso. En los traspasos transversales,
los poderes pblicos determinan, por ejemplo, que los convenios de programacin
sean obligatorios. Ello vale para todos los gobiernos regionales, los cuales asumen
pasivamente la instauracin en su mbito competencial. La situacin vara cuando
hay traspasos verticales; en estos casos, el sujeto activo es el gobierno regional, a
causa de que nadie mejor que la administracin regional respectiva para conocer
y fundar sus necesidades competenciales. De ah que en el artculo 67 se radique
dicha iniciativa en el gobierno regional, por lo que dicha institucionalidad adopta
la calidad de sujeto activo, demandando al Presidente de la Repblica determinadas
competencias.
Habra que considerar tambin en este caso las limitaciones naturales que tienen
los Intendentes para solicitar traspasos de competencias. Comparto la solucin
propuesta por la Comisin de Regionalizacin del Senado, en el sentido que tal
solicitud se realice por peticin de los dos tercios de los consejeros en ejercicio
del respectivo consejo regional.
Las formas y modos debern tambin hacerse cargo de dos situaciones ya
experimentadas.
Primero, qu ocurre cuando a un gobierno regional, cumpliendo los requisitos
que se exijan, se le rechaza la peticin por parte del Ejecutivo? En ese caso, como
en todo procedimiento, habra que dar lugar a una apelacin ante el mismo rgano
que deneg la peticin, allegando naturalmente nuevos antecedentes que surgirn
a raz de los fundamentos mismos del rechazo, as como tambin el respaldo de
qurum calificado del Consejo Regional. No me parece realista llegar al Senado
con una contienda competencial con el Presidente de la Repblica en el estadio
actual del proceso, pero si hay asuntos constitucionales de por medio, bien podra
sancionarlos el Tribunal Constitucional.
Segundo, en la modificacin de la LOCGAR por la Ley N 20.035 se agreg una
nueva atribucin a los gobiernos regionales: Construir, reponer, conservar y administrar en reas urbanas las obras de pavimentacin de aceras y calzadas, con cargo a los
279
fondos que al efecto le asigne la ley de presupuestos.587 Pero sucede que mayoritariamente los consejos regionales han rechazado esta nueva competencia, por el simple
hecho que los recursos para asumirla en plenitud son muy esculidos y que en la ley de
presupuestos no se estableci, como lo ordenaba el legislador orgnico constitucional,
una asignacin especial para financiar el ejercicio de esta competencia. Qu hacer en
estos casos? La Comisin del Senado, en su propuesta, autorizaba al Consejo Regional
a rechazar la transferencia de funciones y competencias dispuesta por el Presidente de
la Repblica, y si el Presidente insista, la contienda la defina el Senado.
En las formas y modos que se formule, es imprescindible abordar esta realidad, y
a lo menos consultar a los consejos. Es muy raro recibir de parte de los poderes del
Estado consultas sobre las cuestiones relativas a su campo de accin, en circunstancias que el artculo 36, literal i), atribuye al CORE: la facultad de emitir opinin
respecto de las proposiciones de modificacin a la divisin poltica y administrativa
de la regin que le formule el gobierno regional, y otras que le sean solicitadas por los
poderes del Estado. Muy bien se podra exigir que respecto de las modificaciones a
la Constitucin y/o a la LOCGAR en el mbito de la administracin regional, los
poderes del Estado estuvieran obligados a consultar la opinin de los consejos regionales. Por otro lado, as como la administracin nacional tiene una reserva de sus
competencias consagrada en el artculo 106, de la misma forma podra pensarse en
una reserva competencial regional, que en caso del no cumplimiento de una o ms
condiciones de las transferencias por el poder central, se autorice a no aplicarlas hasta
que la situacin se normalice, es decir, en el ejemplo de las aceras y calzadas, mientras
no existan los recursos que la ley estableci como requisito para habilitarlas. Esta
posibilidad impedira absorber demandas y reclamaciones por accidentes ocurridos
a propsito de los miles de eventos que hay en las aceras y calzadas, y cada regin
sera libre de impetrar esta reserva.
5.3. Otras normas e instrumentos aprobados en la Ley N 20.390
a. Los convenios de programacin
La Ley N 20.390 enmend el artculo 115 inciso 4 disponiendo: A iniciativa
de los gobiernos regionales o de uno o ms ministerios podrn celebrarse convenios anuales o plurianuales de programacin de inversin pblica entre gobiernos
regionales, entre stos y uno o ms ministerios o entre gobiernos regionales y municipalidades, cuyo cumplimiento ser obligatorio. La ley orgnica constitucional
respectiva establecer las normas generales que regularn la suscripcin, ejecucin
y exigibilidad de los referidos convenios.
587 Artculo
16, literal G) de la LOCGAR N 19.175.
280
Manuel Tobar Leiva
La norma se modific en un triple sentido:

Primero, se establece que los convenios de programacin pueden celebrarse
entre gobiernos regionales. Se interpreta que dentro de esta categora se encuentran
los convenios que se celebran por un gobierno regional con otro, y de uno con
varios gobiernos regionales.
Segundo, se establece la posibilidad de celebrar convenios entre los gobiernos
regionales y las municipalidades. A este respecto, ya la modificacin introducida
por la Ley N 20.035 a la LOCGAR, haba dispuesto que a los convenios de
programacin se podrn incorporar otras entidades pblicas o privadas, nacionales,
regionales o locales.588 As se constitucionalizan los convenios con las municipalidades, amn de precisarse adecuadamente lo que se entiende por local.
Tercero, se ordena a las partes cumplir obligatoriamente los contenidos de los
convenios de programacin.
Todas estas enmiendas mejoran en mucho este valioso instrumento de la
gestin regional. En la realidad ocurra que en general los sectores incumplan
los convenios firmados por razones diversas. As por ejemplo, el Convenio
suscrito entre el Gobierno Regional de Valparaso con el Ministerio de Salud,
por el cual se acord una cartera de proyectos por 28 mil millones, entre los
cuales se inclua un Centro de Diagnstico Teraputico por un monto aproximado de 7 mil millones, a construir en el Hospital Gustavo Fricke, de Via
del Mar. Acaeci que el Ministerio unilateralmente desahuci ese proyecto y
por consiguiente no lo financi como se haba convenido. Todo ello habiendo
la alternativa de fijar normas para la revocabilidad y de incluir clusulas que
permiten reasignar recursos entre proyectos, conforme a lo dispuesto en el
artculo 81 de la LOCGAR.589
b. Las reas metropolitanas.
1. Siempre bajo el ttulo de Disposiciones Generales, al final del Captulo XIV
de la Carta Magna, se situ este artculo 123, que haba sido enmendado por la
ley N 19.097 de 1991, tal como aparece en este texto, en su inciso 1: La ley
establecer frmulas de coordinacin para la administracin de todos o algunos
de los municipios, con respecto a los problemas que les sean comunes, as como
entre los municipios y los dems servicios pblicos.
588 Artculo
81, inciso 2 de la LOCGAR N 19.175.
589 Convenio
de programacin GORE-MINSAL, en archivos Secretara ejecutiva Consejo Regional de

Valparaso. Melgarejo 669, cuarto piso. Consejo Regional.
281
El texto plebiscitado de la Constitucin de 1980 estaba redactado de un modo que

apareci ms acorde a la regionalizacin. Deca: La ley podr establecer frmulas de
coordinacin para la administracin de todos o algunos de los municipios que integren
las regiones con respecto a los problemas que le sean comunes, como, asimismo, en
relacin a los servicios pblicos existentes en la correspondiente regin.
2. Esta modificacin se efectu antes de la enmienda de la ley N 20.050,
que exige en el inciso 2 del artculo 3, a los rganos del Estado, promover el
fortalecimiento de la regionalizacin. Desde luego, derogando las referencias a
la regin, no se la fortalece. Este prembulo me es propicio para sostener que en
referencia a la modificacin de este artculo en la reforma de la ley N 20.390,
aconteci algo muy similar, con la agravante que estaba en pie la disposicin antes
mencionada.
El Senado haba agregado al proyecto original una indicacin que introduca un
inciso segundo al artculo 123: Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior,
la ley orgnica constitucional respectiva regular la administracin de las reas
metropolitanas, que ser ejercida por los gobiernos regionales. Las atribuciones
que a este efecto se otorguen a los gobiernos regionales prevalecern respecto de las
que se asignen a las municipalidades con competencia en el mismo territorio.
Pero la Cmara de Diputados rechaz esta proposicin del Senado, lo que
desencaden la instalacin de una Comisin Mixta.
En la Comisin Mixta, el diputado Duarte sostuvo que el texto despachado
por el Senado contiene una propuesta que, a su juicio, atenta en contra de la
autonoma municipal, principio reconocido por la Constitucin, pues reconoce
la preeminencia de las atribuciones de los gobiernos regionales por sobre las de
las municipalidades. El diputado Becker, por su parte, aleg que La autonoma
municipal no debe ser superada por el gobierno regional, materia que debe quedar
regulada en la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional. Para dirimir la controversia, el Ejecutivo propuso una nueva redaccin del
inciso, sacando el punto en disputa, el que fue aprobado por la unanimidad en la
siguiente forma: Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, la ley orgnica
constitucional respectiva regular la administracin de las reas metropolitanas,
y establecer las condiciones y formalidades que permitan conferir dicha calidad
a determinados territorios.
De este modo, segn se advirti, la nueva proposicin de reemplazo se hace
cargo de la objecin formulada, pues en lugar de declarar la prevalencia de las
atribuciones del gobierno regional por sobre los municipios, el nuevo texto
encarga a la ley fijar las condiciones y reglas para la administracin de las reas
metropolitanas, entre las cuales habrn de incluirse cautelas para delimitar las
competencias entre estos rganos subnacionales.
282
Manuel Tobar Leiva
3. El artculo 123 del Cdigo Poltico ha de concordarse con los artculos 109 y
110 de la LOCGAR N 19.175, que establecen una solucin orgnica al problema
de las reas metropolitanas creando al efecto un consejo coordinador regional de
accin metropolitanas y un Fondo metropolitano de inversin. Empero, no han
operado en ninguna de las reas metropolitanas. Por consiguiente, se queda a la
espera de que el gobierno del Presidente Piera proponga al Congreso la modificacin de la LOCGAR, que es la que debiera legislar sobre estas reas, que son
una realidad a lo menos en Santiago, Valparaso y Concepcin. En lo sustantivo,
es cierto que la Constitucin reconoce autonoma a las municipalidades en el
territorio de su jurisdiccin, no as a los conjuntos o asociaciones de municipios,
pero tambin es cierto que el constituyente confa al gobierno regional la administracin superior de la regin, lo cual indica que en el territorio regional, en el
que coexisten la administracin central que opera en la regin y la administracin
municipal que opera en la comuna, se supeditan a la administracin regional,
porque es la administracin superior.
Pero adems, Qu sentido tiene el inciso 2 del artculo 3, que ordena a los
rganos del Estado a promover el fortalecimiento de la regionalizacin, si en la
prctica, ni el Ejecutivo ni el Legislativo entienden el alcance que tiene? Si ese
artculo dijera, en vez de regionalizacin, municipalizacin, sera correcto hacer
prevalecer la autonoma comunal sobre la administracin regional, pero el asunto
es al revs.
Por otra parte, los especialistas concuerdan en que aumentar los niveles de administracin no es adecuado al tamao del pas, por lo que es dable encomendar
competencias especiales referidas a los problemas estrictamente metropolitanos a
los gobiernos regionales, ya que el consejo coordinador regional de accin municipal, integrado por los alcaldes y presidido por el alcalde de la cabecera regional
o provincial, no funcion. Una nueva regulacin deber tomar en consideracin,
en una lgica de complementariedad y cooperacin a todos los actores que
pueden aportar soluciones a tales asuntos, que no necesariamente, esta materia
deber recaer totalmente en el consejo regional, un consejero que forma parte de
una provincia no afectada no debera formar parte del rgano resolutor. El otro
punto fundamental es el aspecto financiero, si efectivamente el pas quiere resolver
mediante la administracin el tema de las reas metropolitanas, debe financiar
un Fondo Metropolitano de Inversin; de no ser as, es poco y nada lo que se
lograr avanzar.590
590 Ver Metropolizacin en Chile. Interrogantes y desafos, edicin MIDEPLAN/Universidad Alberto Hurtado, 1999. Tambin Informe Balladur para el caso francs, que propone normar las metrpolis.
283
6. Corolario de los gobiernos de la Concertacin

Las reformas constitucionales aprobadas por las Leyes N 19.097, N 20.050
y N 20.390, han iniciado y definido un camino de descentralizacin de la Administracin del Estado por donde transita la administracin regional.
Se distinguen las reformas que apuntan a la democratizacin de la institucionalidad regional: Eleccin de consejeros, presidente del Consejo regional y rol
del ejecutivo del gobierno regional. Las reformas que fortalecen las atribuciones
de la administracin regional: traspaso de competencias y servicios, convenios de
programacin, potestad reglamentaria, y recursos financieros. Las reformas que
definen competencias territoriales tales como reas metropolitanas, territorios
especiales, ampliacin de regiones y gobiernos provinciales.
El balance, desde el punto de vista de los programas de la Concertacin, es
positivo, pues de todas las iniciativas lo nico que no se logr constitucionalizar
fue la potestad reglamentaria. Desde la ptica de la doctrina, se avanz en el requisito de la personalidad jurdica, en atribuciones establecidas en la Constitucin
y la Ley regional para los gobiernos regionales, pero se mantuvo al Intendente
integrando la administracin regional y no se adelant en la descentralizacin de
los ingresos de los gobiernos regionales lo cual impide la necesaria autarqua de
estos entes subnacionales para ser considerados a cabalidad como rganos con
descentralizacin administrativa, como lo son los municipios en Chile.
El avance ha sido lento, pero notorio, tanto en el perfeccionamiento de la preceptiva como en la gestin de los gobiernos regionales. Pero estamos an lejos de
los requisitos que le exije la doctrina del derecho administrativo y de la experiencia
comparada para ser tales, por lo que queda mucho camino por recorrer.
El desafo pendiente del constituyente ser perfeccionar el sistema, con tres
reformas substantivas:
Primero: Elegir directamente a un Presidente del Consejo regional como rgano
ejecutivo de la administracin superior de la regin, distinguindola del mbito del
gobierno interior de la regin en el que debe mantenerse el Intendente regional.
Segundo: Promover una ley marco de rentas regionales imponiendo contribuciones a bienes o actividades que tengan una clara identificacin con la regin.
En cuanto al gasto, crear un fondo regional de desarrollo, autnomo sin condicionamientos en la ley de presupuestos de la nacin.
Tercero: Conformar una administracin de servicios regionales dependiente
de la administracin regional, especialmente en las materias relativas al poder
econmico y al ordenamiento territorial, manteniendo para su funcionamiento
el estatuto administrativo nacional.
284
Manuel Tobar Leiva
Ms largo es el trecho para quienes aspiran convertir al Estado unitario descentralizado, en un Estado Regionalizado, es decir, con descentralizacin poltica.
Se ha observado en el programa del Presidente Piera acuar ese concepto, en
virtud del cual bsicamente las administraciones tienen facultades legislativas,
pero para llegar a ese puerto de destino resulta fundamental cerrar el ciclo de la
descentralizacin administrativa. En el programa de gobierno del Presidente Piera, en todo caso no hay proposiciones de reformas constitucionales que innoven
respecto de lo hecho por los gobiernos de la Concertacin. En consecuencia, el
perfeccionamiento de la descentralizacin administrativa ser por mucho tiempo
ms una asignatura pendiente para el pas.591
591 Manuel Tobar Leiva, Estado Regional y Democracia Participativa: Dos caras de una misma moneda.
Pensando Chile desde sus regiones, Editor H. von Baer, 2010.
285
Captulo Dcimo
La Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin
Regional: distincin entre Gobierno y Administracin
Sumario: 1. Antecedentes, estructura, y mensaje presidencial en la Ley Regional: A. Antecedentes
de la LOCGAR. B. El mensaje del Presidente Patricio Aylwin. 2. Presidente de la Repblica titular
del gobierno y la administracin del Estado: 2.1. Las funciones de gobierno y administracin del
Presidente de la Repblica en la Constitucin. 2.2. La sutil pero fundamental distincin entre
Gobierno de la regin y gobierno regional en el Captulo XIV de la Ley Suprema. 2.3. Distincin
de Gobierno de la regin y gobierno regional en la LOCBGAE. 2.4. La Distincin de Gobierno
y Administracin en la LOCGAR N 19.175. 3. Aspectos doctrinarios de la distincin gobierno
y administracin: 3.1. La aproximacin de los especialistas. 3.2. La crtica de profesor Juan
Carlos Ferrada. 3.3. Un punto de inflexin en la doctrina administrativa. a. Reconocimiento
de las autonomas constitucionales y b. Actualizacin de la funcin administrativa del Estado.
3.4. Balance de la problemtica definicin de gobierno y administracin. 4. Las funciones de
gobierno interior del Ttulo I de la LOCGAR: 1. las competencias de gobierno interior. 2. Las
competencias relativas a la administracin central. 3. Las competencias residuales.
1. Antecedentes, estructuras y mensaje presidencial en la Ley Regional

A. Antecedentes de la LOCGAR
Poco despus de la publicacin de la reforma constitucional contenida en la
ley N 19.097, el ao 1991, conforme al acuerdo poltico alcanzando entre gobierno y oposicin, se inici el trmite legislativo de la correspondiente ley. La
tramitacin concluy con la publicacin en el D.O; el 11 noviembre de 1992,
de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional
N 19.175, en adelante LOCGAR o ley regional.
La LOCGAR comprende tres ttulos. El ttulo primero se refiere al gobierno
de la regin y contiene tres captulos: Del Intendente; del gobernador y disposiciones comunes a Intendentes y Gobernadores. El ttulo segundo de la ley
regional, incluye siete captulos: Naturaleza y objetivos del gobierno regional;
funciones y atribuciones del gobierno regional; rganos del Gobierno regional;
De la estructura administrativa del gobierno regional y de otros rganos de la
administracin pblica en las regiones; Del patrimonio y del sistema presupuestario regional; De la eleccin del Consejo Regional y del asociativismo regional.
El Ttulo final que comprenden los artculos 105 al 112 y una disposicin
transitoria.
286
Manuel Tobar Leiva
La ley regional ha sido modificada en seis oportunidades, sobre diversas materias: Ley N 19.653, que modifica el artculo 14, introduciendo como principios
bsicos de la gestin regional lo establecido en el inciso 2 del artculo 3 de la ley
18.575, Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin
del Estado, en adelante LOCBGAE; Ley N 19.806, que modifica los literales
g), h), i) del artculo 108 relativos a las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales; Ley N 19.778, que modifica el artculo 20, letra g); artculo
24, letra p); y artculo 36, letra c), todos vinculados al ordenamiento territorial;
ley N 20.000, artculo 69 N 2, que agrega un inciso segundo al artculo 31 de
la LOCGAR, relacionado con la dependencia de drogas o sicotrpicas ilegales
de las autoridades regionales; Ley N 20.035, que contiene 27 modificaciones a
artculos, incisos, y al Captulo VII de la ley regional, los cuales comentaremos
en su oportunidad; La ley N 20.334, de reciente data, 2009, que se refiere a la
eleccin provisoria del Consejo Regional. Finalmente, debe considerarse en este
conjunto de cuerpos legales a la ley N 19.379, de plantas de personal de los
gobiernos regionales.592
Los antecedentes que se tuvieron en vista en la redaccin de esta Ley Regional
son primeramente las normas constitucionales, especialmente aquellas establecidas
en el actual Captulo XIV, sobre Gobierno y Administracin Interior del Estado,
que ha sido modificado casi ntegramente por la Ley de Reforma Constitucional
N 19.097, as como tambin por el artculo 3 establecido en el Captulo sobre
las Bases de la Institucionalidad.
Tambin los redactores tuviera a la vista la ley orgnica de los COREDE,
N 18.605 de 1987, pues a pesar de que su composicin e integracin es muy
diferente a la actual, hay otros elementos y disposiciones que son muy similares.
Por ejemplo, el perodo de 4 aos del COREDE (art. 16); el derecho a asignacin
mensual por asistencia y pagado en UTM (art. 21); la designacin por el COREDE de un secretario ejecutivo, definido como ministro de fe de las actuaciones
de ese cuerpo colegiado (art. 22); La aprobacin por el COREDE de los planes,
presupuestos y el FNDR (arts. 23 y 24); el veto del Intendente y la primaca del
COREDE por un qurum calificado (art.30); la resolucin de las normas de
funcionamiento interno por los COREDE (art. 32); los planes regionales deben
ajustarse a las polticas y planes nacionales (art. 37).
592 No tiene punto de comparacin las modificaciones de la LOCGAR respecto de las veces que ha sido
modificada la LOC municipal, slo hasta el 2008 y a partir de 1992, ha habido 34 leyes modificatorias.
Ver LOC Municipal, D.F.L. N 1, de 2006, publ. SUBDERE, septiembre 2008-Tercera edicin. Divisin
Jurdica Legislativa-Centro de Documentacin y Publicaciones. Sealo este dato que de alguna forma revela
la inclinacin de trabajo legislativo.
287
Inscrbase igualmente en estos antecedentes, la opinion del jurista Francisco

Cumplido, quien sostuvo anticipatoriamente la frmula acerca de cmo se podra
estructurar el gobierno regional y que el esquema de la regionalizacin de Pinochet
era una base que servira en tiempos de democracia.593
Dejamos consignado que en la historia de la ley N 19.175, el Congreso invit a acadmicos y especialistas del ms alto nivel para que ilustrasen sobre los
alcances de esta normativa regional. Entre ellos, expertos que fueron actores en la
construccin regional del pas, pero voces de regiones, muy pocas y menos an, de
organizaciones de la sociedad civil aglutinadas en base a la regionalizacin.594
B. El mensaje del Presidente Patricio Aylwin
En la exposicin de motivos del Mensaje del proyecto, el Presidente de la Repblica, Patricio Aylwin Azcar, expresa que el Gobierno ha buscado afianzar
un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralizacin en el pas. Lo anterior,
seala el Mensaje, resulta fundamental: 1. Por los requerimientos propios del
sistema democrtico, 2. Por las demandas que plantea la expansin econmica en
varias zonas del territorio, 3. Por las exigencias que se derivan de la modernizacin
de la administracin pblica y 4. Como respuesta a los anhelos legtimos de las
comunidades locales y regionales.
El Jefe de Estado le da una connotacin especial y seera: Se trata de una
iniciativa que innova significativamente en esta esfera y abre surcos en un camino extenso, por el que debemos transitar de modo prudente, pero decidido. Los
instrumentos y competencias que aqu se establecen plantean a las regiones del
pas, a todas ellas, un desafo extraordinario. En forma progresiva y gradual, compatibilizando estos avances e innovaciones con nuestra tradicin institucional y
jurdica de Estado Unitario, podremos afianzar una positiva evolucin en favor de
la descentralizacin del pas, acaso si uno de los desafos principales de la Nacin,
de cara al siglo XXI.
El proyecto, indica el Mensaje, contempla nuevas funciones y atribuciones
a cargo de los gobiernos regionales, y les asigna los recursos para ejercerlas. Se
inscribe, por tanto, en la idea de una progresiva transferencia de responsabilidades
a esos nuevos entes. El Presidente Aylwin se refiere especialmente a los aspectos
polticos de su reforma administrativa, aclarando el desacuerdo con la oposicin en
esta materia: Se procura avanzar en el logro de una mayor participacin ciudadana
como elemento consustancial a una descentralizacin de raz democrtica, si bien
593 Ver
captulo sobre Regionalizacin en el gobierno militar, en la parte II del tomo.
594 Ver
Historia de la ley N 19.175, www.congreso.cl
288
Manuel Tobar Leiva
las negociaciones que precedieron al acuerdo poltico en la materia no permitieron

arribar, al menos por ahora, a la frmula de generacin directa del rgano colegiado
del Gobierno Regional, como era el propsito del Gobierno Nacional.
El Ttulo Segundo, prosigue el Presidente Aylwin, se refiere a la administracin
de la regin establecindose que ella estar radicada en un gobierno regional, el
que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la misma. Se
consagra as una innovacin de gran alcance para nuestro derecho, al estatuir que
los gobiernos regionales sern personas jurdicas de derecho pblico, dotadas de
patrimonios propios e investidos de las funciones y atribuciones que la propia ley
les confiere.595
Se previene a continuacin que los gobiernos regionales ejercern preferentemente funciones de ordenamiento territorial, de fomento de las actividades
productivas y de desarrollo social y cultural en la regin. Se afirma que el ejercicio
de estas funciones deber inspirarse en los principios de equidad, de eficacia y eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, as como de impulso
a la participacin de la comunidad organizada y de preservacin y mejoramiento
del medio ambiente.596
2. Presidente de la Repblica titular del
gobierno y la administracin del Estado
El artculo 24 inciso 1 de la Constitucin Poltica de la Repblica estatuye
que El gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la
Repblica, quien es el Jefe de Estado.597
2.1. Las funciones de gobierno y administracin del
Presidente de la Repblica en la Constitucin
a. En el Captulo sobre rgimen poltico, nos referimos a los atributos del
presidencialismo, especialmente en los Estados Unitarios, que renen en la persona del Presidente las facultades de jefe de gobierno y de jefe de Estado. En el
rgimen semi-presidencial francs, el jefe de gobierno es un primer ministro, que
preside la Asamblea Nacional, y la jefatura de Estado corresponde al Presidente
de la Repblica.
En este artculo, se distinguen las facultades de gobernar de la de administar,
de ah que se deba concordar esta atribucin que la Ley Suprema le confiere al
595 Se
replica el inciso tercero del artculo 111 del Cdigo Poltico.
596 Historia
597 Este
de la Ley N 19.175, p. 6 de 1168, Mensaje Presidencial.
artculo sigue la corriente del artculo 71 de la Constitucin de 1925.
289
Presidente, con lo dispuesto en el artculo 3 de la misma Constitucin, el cual

dispone que la administracin del Estado ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, conforme a la ley. El alcance de este
ordenamiento no es menor, ya que en adelante, la funcin administrativa del Estado
ser compartida, no exclusiva del Presidente de la Repblica. El constituyente,
en cambio, no autoriza fragmentacin alguna en la funcin de gobierno, que por
tanto queda radicada exclusivamente en el jefe de Estado.
b. En el Captulo XIV del Cdigo Poltico, titulado gobierno y administracin
interior del Estado, se organiza un sistema de gobierno y administracin territorial con rganos desconcentrados como descentralizados territorialmente. En
ese diseo, la lnea de gobierno se extiende por desconcentracin a las regiones y
provincias, al mando de Intendentes y gobernadores, designados y dependientes
del Presidente de la Repblica. Y la lnea de la administracin se expresa en una
administracin regional, provincial y comunal al mando de un gobierno regional,
del gobernador provincial y de la municipalidad, respectivamente. Los rganos
descentralizados administrativamente son el gobierno regional y la municipalidad,
que gozan de personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio. El
gobernador por su parte acta en la esfera de atribuciones que corresponden al
Intendente en su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional.598
c. Las relaciones de los gobiernos regionales con el Presidente de la Repblica
se efectan a travs del Ministerio del Interior, en el cual tiene su sede la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE. Esa reparticin
tiene una enorme influencia en la gestin de los gobiernos regionales, pero no la
exclusividad; tambin otras carteras, como el Ministerio de Hacienda, a travs de
la Direccin de Presupuestos, DIPRES, y el Ministerio de Planificacin, mediante
la Divisin Regional que opera el sistema nacional de inversiones, que tienen una
relacin determinante en la marcha del proceso de descentralizacin regional del
pas. Las relaciones con otros ministerios es ms horizontal, en la medida que se
concertan con las regiones para celebrar convenios de programacin. Ello acontece,
igualmente, con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que se conecta directamente a travs de los SEREMI con los consejos regionales, proponindoles los
instrumentos de planificacin del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial
que el Consejo resuelve.599
598 Ver
artculo 44 de la LOCGAR N 19.175.
599 Artculo
36 literal c) inciso 1 de la LOCGAR: Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano,

los planes reguladores metropolitanos y los planes reguladores intercomunales propuestos por la Secretara
Ministerial de Vivienda y Urbanismo.
290
Manuel Tobar Leiva
2.2. La sutil pero fundamental distincin entre Gobierno de la regin y gobierno

regional en el Captulo XIV de la Ley Suprema
a. En el inciso primero, el artculo 111 del Captulo XIV de la Constitucin,
prescribe que el Gobierno de cada regin reside en un Intendente que ser de la
exclusiva confianza del Presidente de la Repblica.
Seguidamente, el artculo 112 establece que Al Intendente le corresponder
la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos creados
por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la
regin.
En cambio, en el inciso segundo del artculo 111 se establece una distincin
sustantiva, que tiene por objeto diferenciar las misiones de las instituciones antes
estudiadas, al sealarse que la administracin superior de la regin radicar en un
Gobierno Regional que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico
de la regin.
b. Est a la vista que estas denominaciones pueden inducir a confusin, y en un
doble sentido: Primero, porque los dos entes han sido bautizados con el nombre
de gobierno y el apellido levemente diferente de regin. Uno es regin y otro
regional. Esta similitud semntica puede conducir a equvoco, situacin que le
sucede normalmente a los medios de comunicacin de todas las regiones, que no
distinguen entre uno y otro concepto. Este equvoco no es intrascendente, pues lo
que se confunde son las responsabilidades pblicas y la debida transparencia ante
la comunidad regional. Segundo, porque podra interpretarse que la funcin de
gobierno est dividida en los diferentes niveles territoriales, y se escucha incluso a
los mismos parlamentarios hablar de gobiernos locales, provinciales y regionales,
en circunstancias, como sabemos, que el gobierno es indivisible y su ejercicio es
propio y exclusivo del Presidente de la Repblica.600
c. El nombre y el apellido le pertenecen en propiedad al gobierno de la regin, confiado al Intendente como representante del Presidente de la Repblica,
quien no divide su poder con el Intendente, sino, se lo delega, manteniendo
su superioridad jerrquica respecto de un funcionario que es de su confianza y
debe ceirse en sus actuaciones a las instrucciones que le imparta. A la inversa, la
Administracin del Estado, s est autorizada por la Constitucin para dividirse
en regiones y comunas, y es una funcin distinta del Gobierno, por lo que su
600 Senador
Mario Ros Santander, Proyecciones hacia una nueva administracin interior del Estado.
Comisin de gobierno interior descentralizacin y regionalizacin, Discurso Senador Ros, presidente de la
Comisin, Edicin CEAL-UCV, 1995, p. 7. Creacin de poderes verticales.
291
nombre y apellido, conforme a su autonoma, pueden ser diferentes, como lo es

la administracin comunal que se denomina Municipalidad.
Gobierno Regional es un apelativo que tiene su raz en la unificacin del
gobierno y la administracin en la persona del Intendente. Esta es a todas luces
la principal anomala del modelo chileno de descentralizacin administrativa. El
Intendente es dual tiene a su mando las dos lneas de gobierno y de administracin que la Constitucin ha diferenciado, sin embargo la misma constitucin ha
autorizado una fusin que plantea esta ambivalencia institucional.
Con todo, no hay confusin respecto de la misin y finalidades que persiguen
uno y otro organismo. El gobierno regional tiene por objetivo El desarrollo, social,
cultural y econmico de la regin. El Gobierno de la regin tiene competencias de
orden poltico y gobierno interior, como asimismo se le atribuye la coordinacin,
supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos de la administracin central que operen en la regin y la provincia, a cargo del Intendente y Gobernador,
respectivamente.601
2.3.Distincin de Gobierno de la regin y gobierno regional en la LOCBGAE
a. La Ley Orgnica Constitucional sobre Bases Generales de la Administracin
del Estado puntualiza en su artculo 1, que el Presidente de la Repblica ejerce
el gobierno y la administracin del Estado con la colaboracin de los rganos que
establezca la Constitucin y las leyes. Y agrega: la administracin del Estado estar
constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los rganos
y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa,
incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblicas, los Gobiernos Regionales,
las Municipalidades y las Empresas Pblicas creadas por ley.
b. A la luz de este artculo, queda claro que los gobiernos regionales constituyen,
junto a las municipalidades y otros rganos, la Administracin del Estado.602 El
inciso primero, no obstante, emplea el concepto de colaboracin en la relacin
del Presidente de la Repblica con los rganos que constituyen la administracin
601 Artculo 116, inciso 2, del Cdigo Poltico: Ejercer, de acuerdo a las instrucciones del intendente, la
supervigilancia de los servicios pblicos existentes en la provincia. Ntese que se le atribuye slo la capacidad
de supervigilancia y no de coordinacin como al Intendente en el artculo 112.
602 Reitero este punto, a propsito que hay autores que fundan los traspasos de poder del Estado central a los gobiernos intermedios en el principio de la doble subsidiariedad, pero ese principio est referido
a organismos intermedios de la sociedad, claramente distinguidos en el inciso 2 del artculo 1 de la Ley
Fundamental, y los gobiernos regionales son organismos del Estado, por esa razn ah se aplica el principio
de la pertinencia competencial.
292
Manuel Tobar Leiva
pblica. Es decir, hay en ese vocablo una relacin de jerarqua entre el Presidente y
en este caso los gobiernos regionales, lo que vulnerara la autonoma de la administracin regional. Pero el artculo 21 de la misma LOCBGAE despeja el problema
distinguiendo a los rganos de la administracin que se rigen por la constitucin
y las leyes orgnicas constitucionales, de aquellos otros rganos que se regulan por
la ley comn, estando los gobiernos regionales en la primera categora.
Textualmente seala el artculo 21: La organizacin bsica de los Ministerios, las Intendencias, las gobernaciones y los servicios pblicos creados para el
cumplimiento de la funcin administrativa, ser la establecida en este Ttulo.
Contina en el inciso segundo. Las normas del presente Ttulo no se aplicarn a
la Contralora General de la Repblica, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas
y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisin, al Consejo para Transparencia
y a las empresas pblicas creadas por ley, rganos que se regirn por las normas
constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgnicas constitucionales
o de qurum calificado, segn corresponda.603
En consecuencia, los gobiernos regionales se rigen por la preceptiva constitucional pertinente y su LOCGAR, y no son colaboradores del Presidente de la
Repblica, lo que no implica restarle el ejercicio de una frrea coordinacin que
amerita una funcin compartida, como lo establece el artculo 5 de la LOCBGAE,
al disponer: Los rganos de la Administracin del Estado debern cumplir sus
cometidos coordinadamente y propender a la unidad de accin, evitando la duplicacin o interferencia de funciones.
c. Amn de la aclaracin del artculo 21 de la LOCBGAE, respecto de
la autonoma del gobierno regional del Presidente de la Repblica, de paso
queda afirmada la distincin entre las intendencias que la Constitucin ha
denominado Gobierno de la Regin, a las que le corresponde la aplicacin
del artculo primero de la Ley de Bases, entes colaboradores y dependientes
del poder central.
2.4. Distincin de Gobierno de la regin y Administracin regional en la LOCGAR
En la LOCGAR se perfila an ms la diferencia entre ambas instituciones,
toda vez que se tratan en ttulos separados. En efecto, es una distincin formal
que se expresa en los ttulos de la ley regional. El ttulo I se denomina: Gobierno
de la Regin, y en l se sistematizan las normas relativas al gobierno interior.
603 Ttulo II. Normas Especiales. Prrafo 1. De la Organizacin y Funcionamiento. LOCGBAE N
18.575.
293
El ttulo II se denomina De la Administracin Regional, establecindose en l

las funciones, atribuciones, rganos que componen el gobierno regional y los
principios que deben informar sus actuaciones, entre otras disposiciones.
a. Las competencias del gobierno de la regin, se ha dicho, se encuentran
reguladas en el Ttulo I, que contiene tres captulos y en total 12 artculos. En el
Captulo N 1, artculo 1, se establece que el gobierno interior de cada regin
reside en el Intendente, quien ser el representante natural e inmediato del Presidente de la Repblica en el territorio de su jurisdiccin. Ser nombrado por ste
y se mantendr en sus funciones mientras cuente con su confianza.
En el artculo N 4 de la Ley regional se disponen las atribuciones que se le
confieren a los Gobernadores, entre las cuales en primer lugar est la de ejercer las
tareas de gobierno interior, especialmente las destinadas a mantener en la provincia
el orden pblico y la seguridad de sus habitantes y bienes.
b. Las competencias de la administracin regional estn contenidas en el ttulo
II, en siete captulos, 99 artculos y una disposicin transitoria. En su artculo
13 se define a la administracin superior de cada regin del pas, radicada en
un gobierno regional, y en el artculo 22 se dispone que el gobierno regional
est constituido por el Intendente y el Consejo Regional, siendo el Intendente
su rgano ejecutivo y el Consejo su rgano resolutor.
En la provincia, el gobernador tiene a su cargo la administracin superior de la
respectiva provincia, en la esfera de atribuciones que corresponden al intendente
en su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional.
Los SEREMI y Directores de Servicios se subordinan al Intendente como rgano ejecutivo de la administracin regional en todo lo relativo a las competencias
del gobierno regional.604
En suma, el hecho es que las finalidades del gobierno de la regin o las intendencias como las denomina la LOCBGAE estn relacionadas con el orden interior
del Estado y versan sobre el requerimiento de la fuerza pblica y la coordinacin
de los servicios de la administracin central que operan en la regin. El gobierno
regional est orientado al desarrollo econmico, social y cultural de la regin,
objetivo muy diferente a las intendencias. Pero es indiscutible que un grado de
cierta confusin se genera por la utilizacin del nombre gobierno de la administracin regional, argumentndose que no tiene otra justificacin que la inclusin
del Intendente en esa institucin, que s est investido de la potestad de imperio,
propia del mbito del gobierno.
604 Artculos 62 para los SEREMI y 66 para los directores regional y provincial, que se subordinan al
ejecutivo de la administracin regional a travs del SEREMI.
294
Manuel Tobar Leiva
3. Aspectos doctrinarios de la distincin gobierno y administracin

3.1- La aproximacin de los especialistas
Los autores sostienen diversas definiciones en relacin a los conceptos de gobierno y administracin. El constitucionalista Carlos Estvez Gazmuri postula,
en la dcada del 50, que las funciones de gobierno y administracin no son la
misma cosa. En cambio, el profesor Jorge Precht anota que la frontera prctica entre administracin y gobierno es difusa y evasiva.605 No parece haber una
comn visin sobre estas instituciones y en verdad el punto es complejo y tiene
repercusiones para el futuro de la descentralizacin. De ah que adems de recoger
la opinin de los autores, es necesario considerar los efectos producidos por la
reforma constitucional N 19.097 y las definiciones de las Comisiones Unidas
del Congreso, con todo lo cual intentaremos dejar planteadas las inquietudes que
surgen a partir de estas definiciones.
1. Para Estvez el gobierno es el cuidado de los intereses generales y permanentes de la nacin. Es la forma como el Presidente imprime rumbos a la
marcha poltica, administrativa y econmica de la nacin. La palabra gobierno
es equivalente a direccin, voluntad e inteligencia. El Presidente de la Repblica
gobierna con los funcionarios del orden poltico: Ministros de Estado, intendentes,
gobernadores, agentes diplomticos. A su turno, la administracin, dice relacin
con el cumplimiento de las leyes que organizan los diversos servicios pblicos.
Es sinnima de ejecucin, de accin. El Presidente de la Repblica administra
el Estado mediante la accin de las diferentes oficinas que tienen a su cargo el
cuidado de los servicios pblicos.606
2. Henry Puget, citado por el constitucionalista Mario Verdugo, resalta que
gobernar es ejercer funciones esencialmente de orden poltico, orientar el destino del
Estado, gestionar los asuntos que afecten los intereses esenciales de la comunidad
nacional. En tanto que, administrar es conducir los asuntos corrientes, proveer
a la satisfaccin normal de las necesidades pblicas, conforme a las directivas del
Gobierno.607
605 Jorge E. Precht, Gobierno y administracin en la Constitucin de 1980, Gaceta Jurdica

N 67, p. 13.
606
Carlos Estvez, Elementos del derecho constitucional chileno, Editorial Jurdica de Chile 1949,
pp.265-266.
607 Mario Verdugo, Emilio Pfeiffer y Humberto Nogueira, Derecho constitucional, t. II, 1994, pp.8
y 9. Henry Puget, Les institutions administratives trangers, Dalloz, Pars, 1964.
295
3. En la misma obra se cita a Andrs Hauriou,608 quien afirma que la funcin gubernativa consiste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a
lo pblico, a la unidad poltica, a los grandes intereses nacionales; y la funcin
administrativa consiste en satisfacer los intereses del pblico, los asuntos corrientes
del pblico.
4. Para el profesor Patricio Aylwin A, la distincin no es jurdica sino poltica.
La tarea de gobierno se caracteriza por el mvil poltico que la inspira, por la
importancia de las materias que afronta, por su carcter orientador, que se manifiesta en decisiones de principio y por el grado mximo de ejercicio del poder que
entraa. Es una actividad directiva que seala fines, propone rumbos y ordena.
Referente a la administracin, subraya que es una actividad realizadora, que sirve
a esos fines, acta para su logro, ejecuta las acciones pertinentes. En tal sentido la
tarea administrativa se nos presenta como subordinada al Gobierno de realizacin
prctica, pero racional y no meramente mecnica. Se refiere a la actividad concreta
y prctica que el Estado realiza para el cumplimiento de sus fines a travs de los
servicios pblicos. 609
5. En fin, para Ali Kazancigil, el gobierno impulsa las interacciones entre el
Estado y la sociedad, como forma de coordinar a los mltiples y fragmentados
agentes sociales, de modo de hacer ms efectiva la formulacin de polticas. Por
ejemplo, las interacciones entre las administraciones pblicas, las empresas privadas,
los rganos semipblicos, los grupos de presin, los consultores, las asociaciones
de ciudadanos y de consumidores. El concepto gobierno se centra en las pluralidades e incoherencias, para propiciar la coordinacin horizontal y vertical de las
polticas pblicas y por tanto es ms sensible al entorno social. Vale decir, se basa
ms en la concertacin y la negociacin que en la jerarqua y la imposicin, en la
determinacin de las polticas pblicas en un contexto de pluralidad de agentes
pblicos y privados, algunos de los cuales tienen poder suficiente para desafiar a
las autoridades estatales.610
De estos variados puntos de vista se desprenden diferencias pero tambin
coincidencias.
608 Andrs
Hauriou, Prcis de droit administratif, Dalloz, Pars, 13 dition, p. 191.
609 Patricio
Aylwin Azcar y Eduardo Azcar Brnner, Derecho administrativo, Edicin Universidad

Andrs Bello, 1996, pp.28, 29, 30 y 128.
610 Ali
Kazancigil: Especialista en ciencias polticas, es director de la Divisin de Ciencias Sociales, Investigacin y Poltica y secretario ejecutivo del Programa sobre la Gestin de las Transformaciones Sociales
(MOST) de la UNESCO: El buen gobierno y la ciencia: los modos, similares al mercado, de regir la
sociedad y de producir conocimiento. Buscar con su nombre en pgina web.
296
Manuel Tobar Leiva
1. En suma, los autores mencionados se refieren a conceptos como: fijar

rumbos, orientar, voluntad e inteligencia, el mvil poltico que la inspira,
todas esas definiciones apuntan o se relacionan con los fines que se persiguen en
un gobierno, generalmente expresados en nuestro pas en los programas presidenciales. Luego una de las propiedades que posee un gobierno es una capacidad
de iniciativa o propositiva. Tambin los autores han apelado a los conceptos de
direccionar, ordenar y decisin de principios. Estos conceptos son medios
para operar fines y las resoluciones de los gobiernos tienen caractersticas singulares
porque pueden ser obligadas por la fuerza pblica.611 Por lo que otra propiedad
del gobierno sera su capacidad de resolucin poltica. El Gobierno democrtico,
debe garantizar la alteridad, el derecho a la diferencia, la pluralidad, asumir el
conflicto en vez ahogarlo, con el propsito de negociar soluciones compartidas
por los actores reales. Esa propiedad podra ser resumida en una capacidad de
articulacin del gobierno.
Agrego el testimonio del profesor Ral Bertelsen, quien en la Comisin, de
Estudios de la Nueva Constitucin, rechaz cualquier posibilidad de denominar
poder ejecutivo al Captulo IV de la Carta Magna, manifestando que esa denominacin era de las ms incorrectas del derecho constitucional contemporneo,
porque los llamados poderes ejecutivos indican, si se atiende nicamente al nombre,
que desempean una actividad secundaria, o sea, la de ejecutar, llevar a la prctica
lo que otros han decidido, cuando lo que ocurre es todo lo contrario.612 Hay
una suerte de reduccionismo y conforme a lo dicho hasta ahora se deduce que
el concepto de ejecutivo se concilia ms con la funcin administrativa, siendo
evidente, que la funcin de gobierno tiene capacidades y propiedades que superan
la simple ejecucin de las leyes.
2. En relacin a la Administracin se respira un mayor consenso entre los autores, en el sentido que la administracin es subordinada del Gobierno, representado
por el Presidente de la Repblica y su Gabinete Ministerial. La administracin
ejecuta y concreta las iniciativas polticas o las polticas pblicas y decisiones del
Gobierno. La administracin, a diferencia del Gobierno mantiene una permanencia indefinida en el tiempo, los funcionarios que la componen no cambian por
la instalacin de un nuevo gobierno. La administracin se materializa principalmente a travs de los servicios pblicos que en los ms diversos planos efectan
611 Gerry Stoker, La teora poltica anglo-estadounidense emplea la palabra gobierno para referirse a las
instituciones oficiales del Estado y su monopolio del poder coercitivo legtimo. El gobierno se caracteriza por su
capacidad de adoptar decisiones y de hacer que se cumplan, El buen gobierno como teora: cinco propuestas.
612 Sesin
323, de 26 octubre de 1978, Actas Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin.
297
prestaciones sociales a la comunidad, en el contexto de las polticas y decisiones

orientadas por el Gobierno. Esas prestaciones tienen que ver con las necesidades
ms ordinarias de la comunidad.
Igualmente llama la atencin que en los autores mencionados haya acuerdo
en la subordinacin de la administracin al gobierno, no reparando que las municipalidades no tienen una relacin vertical ni jerrquica con el Presidente de la
Repblica. Es cierto, como se ha manifestado, que hubo pocas en las cuales la
autonoma de las municipalidades fue absolutamente violada por el poder central.
Tambin fueron vistas por la doctrina clsica como un servicio pblico y tericamente dependiente de la administracin central, pero en los tiempos democrticos
su autonoma del Gobierno central ha sido plenamente ejercida.
3. Pero si bien la distincin pareciera ser ntida desde una ptica terica, no es
menos cierto, como seala Jorge Precht, que la frontera prctica entre administracin y gobierno es difusa y evasiva, puesto que gobernar y administrar forman
parte de un mismo continuo de la actividad humana, que los expertos en administracin bautizan como el proceso administrativo. En la misma perspectiva,
el profesor Patricio Aylwin seala que el distingo entre gobierno y administracin
no es una clasificacin jurdica sino poltica. Siendo el fin ltimo perseguido por
el gobierno y la administracin es el mismo: la realizacin del bien comn.613
Confirmando la importancia del carcter teleolgico en la orientacin de los
rganos del Estado, se inscribe la modificacin del artculo 3 de la LOCGBAE que
se refiere a las finalidades de la Administracin, prescribiendo: La administracin
del Estado est al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien
comn, atendiendo las necesidades pblicas en forma continua y permanente y
fomentando el desarrollo del pas a travs del ejercicio de las atribuciones que le
confiere la Constitucin y la ley, y de la aprobacin, ejecucin y control de polticas,
planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
En definitiva, tanto la funcin de gobierno como la de administracin confluyen en el contenido sustantivo del artculo 1 de la Ley Suprema, ubicado en el
captulo sobre las bases de la institucionalidad, que en su inciso segundo prescribe:
El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el
bien comn el cual concordado con el artculo 6, que obliga a los rganos del
Estado, a someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme
a ella, se tiene como resultado que desde el punto de vista de los fines se verifica
una total y absoluta simetra entre todos los rganos del Estado.
613 Patricio
Aylwin Azcar, ob. cit., p. 29.
298
Manuel Tobar Leiva
3.2. La crtica de Juan Carlos Ferrada

Juan Carlos Ferrada sostiene que las distinciones entre gobierno y administracin no han sido bien resueltas. La pretendida radicacin de funciones estrictamente de administracin y no de gobierno en los rganos descentralizados que
pretende el modelo chileno, dista de la realidad. Demuestra que dogmticamente
los gobiernos regionales, ejercen o poseen atribuciones propias de gobierno, entendidas stas como un poder de direccin y de determinacin de objetivos de bien
comn. Aclara Ferrada que el gobierno regional desarrolla funciones generales
no estrictamente administrativas, fundndose en las competencias relativas a:
la elaboracin y aprobacin de las polticas, planes, estrategias y programas de
desarrollo regional del artculo 16 letra a) de la ley Regional; establecer polticas y
objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos del artculo 17 letra a); establecer las prioridades del fomento productivo
en los distintos sectores del artculo 18 letra b); establecer prioridades regionales
para la erradicacin de la pobrezadel artculo 19 letra a) de la LOCGAR N
19.175 que regula la administracin regional.
Afirma Ferrada que estas ltimas atribuciones exceden el campo meramente
administrativo, al menos, en cuanto al modelo de direccin poltica-rgano de
gobierno y ejecucin administrativa-rgano del la Administracin del Estado.
Ms bien estamos ante un caso en que un rgano administrativo creado para el
ejercicio de la funcin administrativa en la regin, asume funciones de naturaleza
eminentemente poltica, fijando una serie de polticas generales, en el marco de
las polticas y planes nacionales de desarrollo. De ah Ferrada concluye o estamos
ante una nueva concepcin de esta funcin administrativa al menos en el plano
regional que concibe a la subfuncin de definicin de planes y proyectos de desarrollo regional como parte integrante de la funcin de la administracin superior
de la regin, o bien, los gobiernos regionales no slo son rganos encargados de
la administracin superior de la regin, sino que participan del gobierno de la
regin estrictamente. 614
3.3. Un punto de inflexin en la doctrina administrativa
Con el advenimiento de la democracia se inaugura una nueva concepcin de
la administracin del Estado que supera la doctrina clsica. El punto de inflexin
tiene su origen en el nuevo organigrama del poder concebido y articulado en la
614 Juan
Carlos Ferrada Brquez, Las funciones de Gobierno y Administracin en el mbito regional:

sus problemas conceptuales, Revista de Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Valparaso,
Edeval, 2000, pp.217-243.
299
ley fundamental. El profesor Rolando Pantoja ha explicado esta mutacin en

dos planos que interconectan, por una parte, las relaciones de dependencia entre
los diferentes rganos del Estado, y por la otra, una redefinicin de la funcin
Administrativa del Estado.
a. La aceptacin de las autonomas constitucionales y sus consecuencias
En el captulo sobre el Estado se hizo referencia a la consagracin de un sistema
de distribucin de competencias pblicas y la superacin de la doctrina clsica de
separacin de los poderes pblicos, asentada en la concepcin de una administracin del Estado inserta en el poder ejecutivo, realizadora de los mandatos del
gobierno y caracterizada por estar conformada por un conjunto de organismos
necesariamente relacionados con el Presidente de la Repblica a travs de un
vnculo de supervigilancia o tutela.615
El profesor Pantoja sostiene que la Ley de Reforma Constitucional N 19.097
al incorporar al organigrama pblico a un nuevo organismo administrativo: el
gobierno regional, concebido como persona jurdica de derecho pblico encargada de la administracin superior de la regin, con el objetivo de realizar la
promocin del desarrollo social, cultural y econmico de la regin, abandon
definitivamente los conceptos tradicionales que definan a la Administracin
como funcin del Estado subordinada al Gobierno, centrada en el Presidente de
la Repblica y encaminada a ejecutar la ley. Al contrario, nos dice Pantoja Bauz,
se crea un rgano estatal independiente del Jefe de Estado.616
Acota el profesor Pantoja que el constituyente de 1991 estaba plenamente
consciente de la novedad de esta conformacin del Estado Nacin, al restringir
las atribuciones de coordinacin, supervigilancia y fiscalizacin del Intendente
regional slo a los servicios creados por ley, excluyendo a los organismos de origen
constitucional, como era el caso de los gobiernos regionales, de tal suerte que con
tal ordenamiento impedan al Intendente actuar sobre ellos por la vas-objetivo
precisadas en el artculo 101, actual inciso primero del artculo 112 de la CPR,
es decir la supervigilancia o tutela.
La Carta Fundamental configura a las autonomas constitucionales; Banco
Central, Contralora General de la Repblica, Gobiernos Regionales, Municipalidades como otros poderes del Estado. Nos recuerda Pantoja Bauz que en la
Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin, a propsito del tratamiento del
615 Rolando
616 Rolando
Pantoja Bauz, La organizacin administrativa del Estado, ob. cit., p. 273.
Pantoja Bauz, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho y Administracin del Estado, T.

1, 2010, pp.283-284.
300
Manuel Tobar Leiva
artculo 5, se coincidi en afirmar que un concepto fundamental del Estado de

Derecho, es precisamente que las funciones del Estado se distribuyan entre rganos
diversos y que stos no emanen de una sola fuente, sino que tengan fuentes de
origen distintas e independientes entre s y que por ello, la independencia constitucional no es de los poderes, sino de los rganos del Estado.617
En 1997, agrega Pantoja, se confirma la opcin de reconocimiento a las autonomas constitucionales con la dictacin de la Ley de Reforma Constitucional
N 19.519, que crea el Ministerio Pblico como un organismo autnomo de
investigacin y accin en el campo del procedimiento penal.618
Otro elemento clarificador de estas nuevas tendencias normativas es la evolucin
de la LOCBGAE, la que en su artculo primero prescribe que: El Presidente de
la Repblica ejerce el gobierno y la administracin del Estado con la colaboracin
de los rganos que establezcan la Constitucin y las leyes. La Administracin del
Estado estar constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones
y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, los Gobiernos
Regionales, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley.
La norma incluye entre los rganos que establecen la Constitucin y las leyes
para colaborar con el Presidente de la Repblica en el ejercicio del gobierno y la
Administracin del Estado, a los tipificados como autonomas constitucionales.
En mi perspectiva, el concepto colaboracin es muy elegante para significar la
realidad de verticalidad del mando en el organigrama del poder, supongo que se
ha empleado atendiendo a la diversidad de estatutos jurdicos que se convocan. As
el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola dice que colaborar
equivale a trabajar con otra u otras personas en la realizacin de una obra, es
decir, se puede entender como un llamado a la cooperacin y coordinacin en la
realizacin de los fines ulteriores del Estado.
Pero con el fin de dejar esclarecida la no dependencia de las autonomas constitucionales del Presidente de la Repblica, el artculo 21 de la LOCBGAE determin
que, las normas del presente Ttulo (II) no se aplicarn a la Contralora General
de la Repblica, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden
y Seguridad Pblica, los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Consejo
Nacional de Televisin, al Consejo para la Transparencia y a las empresas pblicas
creadas por ley, rganos que se regirn por las normas constitucionales pertinentes
617 Sesiones
618 Captulo
48 y 49, de 1974, y 403, de 1978, Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin.

VII, artculo 83 de la CPR. Reforma del 16 de septiembre de 1997.
301
y por sus respectivas leyes orgnicas constitucionales o de qurum calificado, segn

corresponda. De esta forma, estos organismos escapan de las conceptualizaciones
del artculo 29 que precisa que los servicios pblicos descentralizados funcional
y territorialmente, estarn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la
Repblica a travs del Ministerio respectivo.
El profesor Pantoja colige que la norma citada incluso desvincula a las autonomas
constitucionales de la propia Ley N 18.575, LOCBGAE.619 Tambin pudiera interpretarse que el ttulo primero al revs vincula a las autonomas constitucionales, que a
partir de su independencia, nada impide que por su propio consentimiento colaboren
con la administracin central en el logro de las finalidades del Estado, conforme a
determinados principios administrativos de orden general que se proclaman en ese
mismo ttulo. De hecho, como se ver en este estudio, todos esos principios han
sido incorporados en la LOCGAR en su artculo 14. Amn de que, como recalca
el profesor Pantoja, el nuevo ordenamiento administrativo territorial que se genera
implica un grado mayor de coordinacin, que es precisamente definido en el ttulo
primero de la LOCBGAE exigiendo que los rganos de la Administracin del
Estado debern cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad
de accin, evitando la duplicacin o interferencia de funciones.
En fin, la conformacin de la Administracin pblica desde el punto de vista
de sus relaciones jerrquicas y de la escala territorial de su jurisdiccin estn plenamente clarificadas constitucionalmente: la Administracin Nacional al mando
del Presidente de la Repblica, con jurisdiccin en todo el territorio nacional y
conformado por los servicios pblicos, centralizados y descentralizados creados
por ley, amparados en el detalle en la LOCBGAE. La Administracin Regional,
radicada en un gobierno regional cuyo ejecutivo es un representante del Presidente
de la Repblica y el Consejo Regional representante de la regin, con jurisdiccin
en el territorio de la regin, regulados por la LOCGAR N 19.175, y, las Municipalidades, con la conduccin del Alcalde y los Concejales cuya jurisdiccin es
la comuna, normados por la LOC Municipal N 18.685.
b. La actualizacin del concepto funcin administrativa
En relacin a esta cuestin sustantiva de las nuevas funciones que se incorporan a la esfera administrativa, fundamentalmente la funcin del desarrollo, el
profesor Pantoja indica que sus antecedentes demostrativos se encuentran en las
definiciones de gobierno y administracin de las comisiones unidas del Senado y
619 Rolando Pantoja Bauz, La Administracin del Estado de Chile. Decenio 1990-2000, Editorial Jurdica
ConoSur, 2000, p. 31.
302
Manuel Tobar Leiva
la Cmara de Diputados; en la propia Ley de Reforma Constitucional N 19.097

y en la modificacin del artculo 3 de la LOCGBAE de 1999.
1. En 1991, en las Comisiones Unidas del Senado, a propsito de la reforma
constitucional N 19.097, se defini lo que es gobierno y administracin a fin de
precisar estos conceptos como ideas orientadoras de la nueva institucionalidad
regional: Gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una
facultad de imperio. Es comprensiva, tambin, de todo cuanto tienda a la preservacin del orden pblico y la conservacin de la seguridad interna y externa,
siendo sus caractersticas el poder adoptar resoluciones discrecionales. La funcin
administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan ms bien a
la aplicacin de las normas legales y decretales para la consecucin de los objetivos de poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios
pblicos.
2. En atencin a las transcritas definiciones, seala Pantoja Bauz, el legislador,
actuando en su rol constituyente, sustituy del texto modificado en 1989 de la
Constitucin de 1980 tres importantes artculos: 100, 102 y 107, actuales 111
inciso 2, 113 inciso 7 y 118 inciso 4, los cuales se mantienen inalterados salvo
el artculo 113 que fuera modificado por la Ley de Reforma Constitucional
N 20.390 de 2009. El artculo 100 defina que la administracin superior de la
regin radicar en un gobierno regional que tendr por objeto el desarrollo social,
cultural y econmico de la regin. Simtricamente, el artculo 107 prescriba que
las municipalidades son corporaciones autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades
de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social
y cultural de la comuna.
En cuanto al artculo 102, en su inciso 2 atribua al Consejo Regional la facultad de aprobar los planes de desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto
del gobierno regional, ajustados a la poltica nacional de desarrollo regional y a
presupuesto de la nacin. Asimismo, resolver la inversin de los recursos consultados para la regin en el fondo nacional de desarrollo regional, sobre la base de la
propuesta que le formule el Intendente. Como se ha consignado el constituyente
de 2009 derog este inciso salvando nicamente la aprobacin del proyecto de
presupuesto por el consejo regional sin la obligacin de ajuste con el presupuesto
de la nacin.620 En mi opinin, la derogacin de este artculo fue subrepticia y
no se explica en los registros de la historia de la ley N 20.390. Recomponiendo
620 En cualquier caso, los contenidos derogados por la reforma constitucional de 2009, se mantienen en
el artculo 16 letra a) de la LOCGAR y en el artculo 36 letras d) y e) de la misma Ley Regional.
303
ese escenario, se aprecia que hubo varias posiciones. La Comisin de Gobierno

del Senado, por ejemplo, plante que la propuesta de plan fuera realizada por el
Presidente del Consejo Regional, por consiguiente, el tema de la planificacin fue
sacado de la rbita del CORE para dotar al Presidente del Consejo de esa facultad,
sin embargo, esa propuesta fue rechazada en la Sala del Senado. Por otra parte, el
senador Longueira integr la Comisin para postular la incorporacin al CORE de
los parlamentarios y alcaldes, propuesta que no tena que ver con las ideas matrices
del proyecto, que propiciaba la eleccin directa de un Consejo Regional, pero que
sin embargo, le sirvi para negociar la derogacin de la atribucin del CORE de
resolver el FNDR, a partir de una indicacin de los senadores Orpis y Bianchi.
En todo ese embrollo se extirp de cuajo la facultad planificadora y resolutoria
del FNDR del Consejo Regional dejndolas a la intemperie.
3. El texto original del artculo 3 de la ley orgnica N 18.575 rezaba: La
Administracin del Estado estar al servicio de la comunidad, atendiendo a las
necesidades pblicas en forma continua y permanente. Inciso segundo: La Administracin deber desarrollar su accin garantizando la adecuada autonoma de
los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines especficos y
respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad econmica,
en conformidad con la Constitucin Poltica y las leyes.En 1999, en consonancia
con la nueva visin gatillada por la reforma constitucional N 19.097, se modific
mediante Ley N 19.653, este artculo 3 de la LOCBGAE citado ms arriba: La
administracin del Estado est al servicio de la persona humana; su finalidad es
promover el bien comn, atendiendo las necesidades pblicas en forma continua
y permanente y fomentando el desarrollo del pas.
En el tomo I de este Tratado de Derecho Administrativo, el profesor Pantoja
resume su tesis diciendo: La funcin administrativa en el Estado de Chile del
umbral del siglo XXI, es una actividad prestacional, conformadora socioeconmica
para el desarrollo sustentable del pas, llamada a contribuir, eficaz y eficientemente,
las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes
de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con
pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece, en un
contexto filosfico humanista y solidario, jurdicamente determinado por un
sentido sustancial y teleolgico en la aplicacin de las normas que rigen su ser y
su actuar, si se quiere, una funcin orientada a prestar servicio pblico y a impulsar el desarrollo humano, social, cultural y econmico del pas, de sus regiones y
comunas.621
621 Rolando Pantoja Bauz, Tratado de derecho Administrativo, T. I, 2010, Editorial Abeledo Perrot,
Legal Publishing, p. 299.
304
Manuel Tobar Leiva
En suma, conectando las autonomas constitucionales con la redefinicin de

la Administracin del Estado tenemos que la Constitucin ha consagrado un
rgimen de autonomas de instituciones que son exclusivamente tributarias de la
Ley Suprema y de los cuerpos orgnico constitucionales que las regulan, por tanto
al margen de los lazos de dependencia, supervigilancia o tutela del Presidente de
la Repblica. En esa condicin, estos rganos forman parte de la Administracin
del Estado, que conforme a una nueva concepcin se redefine abarcando entre
sus tareas sustantivas el desarrollo del pas. En ese marco, desde una perspectiva
territorial se configura una administracin nacional, regional y comunal dotadas
de absoluta independencia entre s, pero convergentes en el propsito final del
bien comn y obligadas por el principio rector de la coordinacin.
3.4. Balance de la problemtica definicin de gobierno y administracin
El profesor Pantoja a modo de clausura de este debate ha sealado que el
constituyente de 1991 atribuy un contenido explcito a los continentes gobierno
y administracin. Por tanto, la interpretacin autntica del significado de estos
trminos lleva a descartar toda otra representacin intelectual que se hubiere o
haga circular sobre qu se entiende en el derecho chileno por gobierno y por
administracin, induciendo a adaptar estos conceptos a la nueva concepcin
constitucional. 622 Sin embargo, an con las nuevas concepciones quedan abiertos algunos flancos de dudas para el futuro de la descentralizacin regional que
dejaremos planteado.
1. En cuanto al reconocimiento de las autonomas constitucionales se debe
admitir que cuadran perfectamente con uno de los requisitos que la doctrina ha
definido en torno a la descentralizacin administrativa. Me refiero al requisito
de independencia del poder central. Derechamente no hay vinculacin de la
autonoma constitucional, ni por lazos de jerarqua ni tutela, con el Presidente
de la Repblica, slo puede haber una relacin operada por el mecanismo de la
coordinacin. Sin embargo, en la realidad, esa autonoma constitucional es terica
y relativa en el caso del gobierno regional. Esta apreciacin se funda simplemente
en la participacin que el mismo constituyente le ha asignado al Intendente en el
Gobierno Regional. Con la incorporacin del representante del Presidente de la
Repblica, en l que juega un rol protagnico en la gestin regional, la celebrada
independencia del poder central se desvanece. Agrguese que en esta misma condicin se encuentran los SEREMI, rganos desconcentrados de los Ministerios, que
622 Rolando
Pantoja Bauz, ob. cit., (30) p. 285.
305
conforman el gabinete auxiliar del Intendente y que la Ley Regional les confiere
una actora no menor en la Administracin Regional.
2. Tambin es cierto que la creacin de los Presidentes de los Consejos Regionales de la reforma constitucional Ley N 20.390 de 2009 puede proyectarse en
un futuro como una solucin al problema planteado. En efecto se ha evolucionado
desde un modelo de intervencin del poder central, que denomino de fusin
absoluta, hacia un nuevo modelo de fusin relativa, porque igual el Intendente
conserva su facultad de rgano ejecutivo del gobierno regional, pues, lamentablemente, el Presidente del CORE no fue investido como ejecutivo de la administracin regional como lo propusieron los senadores de la Comisin de Gobierno,
pero esa propuesta qued all y no descarto que otras legislaturas y gobiernos la
hagan suya y definitivamente excluyan al intendente de la administracin regional
y coronen al Presidente del Consejo como ejecutivo de la administracin regional.
En este sentido, la nueva configuracin autonmica del Estado quedara perfeccionada y conforme a la definicin de gobierno del constituyente lo ms lgico y
adecuado es que el Intendente se mantenga pero slo dotado de las competencias
de gobierno interior.
3. Creo que las tendencias doctrinarias en favor de perfeccionar la cobertura
conceptual de la funcin gubernamental seguirn siendo difundidas, ahora, estimulados por las definiciones de los representantes del soberano, que tienden a
reducir el alcance de sus propiedades y a perfilar nicamente las materias relativas
al orden pblico. En efecto, se observa que las Comisiones unidas del Senado
restringen el significado de Gobierno a las capacidades resolutivas, colocando el
acento en la facultad de imperio como ha sido el planteamiento clsico.623 Ello
revela que los poderes pblicos tradicionales han querido significar que no admitirn la descentralizacin del gobierno, especialmente su potestad de imperio.
Por qu? Pues ese tipo de descentralizacin es esencialmente poltica e incluye,
adems de la facultad de gobernar, la facultad de legislar, lo cual tiene por efecto
cambiar la naturaleza jurdica del Estado Unitario, que la clase poltica y un sector
importante de la doctrina defienden como un dogma sagrado.
El gobierno regional no es un buen terreno para dilucidar estas definiciones
conceptuales, pues al argumentar que las competencias de planificacin o creacin
de polticas pblicas son esencialmente de gobierno y no de la administracin,
623 Manual de gestin Regional, Edicin CEAL-UCV, 1994, p. 24. La funcin de gobierno consiste en fijar
las grandes directrices de la orientacin poltica, mediante la gestin de asuntos que afectan los intereses vitales
de la comunidad, respecto de su seguridad interna, relaciones internacionales y relaciones intra orgnicas o
entre poderes. En el mbito administrativo se ha entendido que la funcin de gobierno interior corresponde
a las tareas de seguridad y orden pblico interno y externo encomendadas al Presidente de la Repblica.
306
Manuel Tobar Leiva
se da la circunstancia que en los gobiernos regionales, quien tiene la facultad de

iniciativa para los planes y polticas es el Intendente, es decir, quien representa al
gobierno. Por ello es mejor referirse al caso de las municipalidades, dado que
ah, el Alcalde, que no es un funcionario de Gobierno es quien tiene la iniciativa
del Plan de Desarrollo Comunal y efectivamente all nos estamos refiriendo a
una facultad que Ferrada alega que es de gobierno y que Pantoja sostiene que es
administrativa. En la concepcin de Ferrada, entonces, habra que concluir que
las municipalidades tienen todos los atributos y propiedades para ejercer como
gobierno comunal, salvo la potestad de imperio, que como se ha dicho el poder
pblico no accede a descentralizar por estimar, adems de lo dicho, que el Gobierno
central pierde el control poltico de una sociedad en constante conflicto. Habra
que preguntarse si en Isla de Pascua su Alcaldesa dara la orden de evacuar a los
vecinos que se haban tomado una plaza y un hotel de propiedad privada, alegando
derechos ancestrales sobre esas tierras. Difcilmente, en cambio el Ministerio del
Interior lo hizo sin vacilar. Es preciso agregar que en las demandas de la Asociacin
Chilena de Municipalidades y de la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales
nunca se ha planteado integrar en la rbita de sus competencias la facultad de
disponer de la fuerza pblica. Pero, claro, cuando se postula que se quiere contar
con autnticos gobiernos regionales y gobiernos comunales, implcitamente se
est incluyendo esa potestad.
Es dable advertir que aunque los tratadistas defienden con ardor que gobernar
es ms que ejecutar, lo cierto es que los polticos defienden con mayor vigor su
facultad de imperio. Por tal razn, no aparece viable la demanda de convertir a las
municipalidades en gobiernos locales, ya que ello significara fragmentar el poder
coercitivo del Gobierno en 354 partes, lo que no es admisible para los defensores
del Estado Unitario. Si en un futuro se separa al Intendente de la administracin
regional, esa institucin mantendr las competencias de gobierno interior que
contienen el uso de la fuerza unilateral y discrecional que permite mantener el
orden y la seguridad pblica. Competencia muy relevante en sistemas polticos
polarizados, pero mucho menos importante en sistemas polticos ms homogneos
ideolgicamente, que es hoy en da el caso de Chile.
4. La tesis de reivindicar los fueros conceptuales del gobierno, como la importante propiedad de concebir objetivos de inters nacional que se expresen
en los programas presidenciales, es una costumbre poltica que an no se ha
formalizado,624 y tiene la desventaja que el Congreso est en una constante contien624 Eugenio
Lahera, Cmo mejorar la gestin pblica. Polticas pblicas un enfoque integral, 1993, p. 43.
Ver tambin, Manuel Tobar Leiva, La funcin planificadora del Gobierno Regional. Aspectos bsicos,
Revista de Derecho Pblico, Vol. 70, 2008, pp.393-414.
307
da de competencias con el Presidente de la Repblica por el tema de los equilibrios

de los poderes centrales. En ese escenario, han ganado terreno las autonomas
constitucionales de diversos rganos del Estado que no responden a la autoridad
jerrquica del Presidente de la Repblica. Este punto de inflexin viabiliza con
mayores posibilidades de xito el avance del proceso descentralizador en Chile.
4. Las funciones de gobierno interior del Ttulo I de la LOCGAR
Las competencias de los Intendentes y gobernadores como representantes
del Presidente de la Repblica en la regin y la provincia respectivamente, estn
establecidas en el Ttulo I del Gobierno de la regin en los captulos I y II. El
primero referido al Intendente y el segundo al Gobernador. El Captulo I tienen
dos artculos y el captulo II tiene tres.
Presentaremos en un primer bloque las competencias compartidas entre Intendentes y Gobernadores, que en algunos literales prcticamente son iguales con
la diferencia siempre de la jerarqua y el territorio en que se opera la atribucin
conferida. Para los efectos de un mejor estudio las clasificaremos en tres categoras de competencias: 1. Gobierno interior, 2. Competencias relacionadas con
la administracin central y 3. Competencias administrativas residuales. En cada
una de ellas se presentar el bloque de atribuciones exclusivas de Intendentes y
gobernadores.
1. Las atribuciones de gobierno interior
a. En las competencias compartidas entre Intendentes y Gobernadores se contempla las de orden pblico; seguridad de las personas y bienes; requerir el auxilio
de la fuerza pblica; la aplicacin de las disposiciones de la ley de extranjera y la
adopcin de medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia
y catstrofe. Hay en esta categora dos diferencias: una relativa a la atribucin que
se le concede al gobernador para autorizar reuniones en plazas, calles y dems lugares de uso pblico, en conformidad con las normas vigentes. Estas autorizaciones
debern ser comunicadas a Carabineros de Chile y la otra en el mbito de la ley de
extranjera que atribuye al Intendente la expulsin de los extranjeros del territorio
nacional, en los casos y con arreglo a las formas previstas en ella.
b. En cuanto a las atribuciones exclusivas del Intendente en el mbito del
gobierno interior se identifican las siguientes: h) Efectuar denuncias o presentar
requerimientos a los tribunales de justicia, conforme a las disposiciones legales
pertinentes; n) Adoptar las medidas necesarias para la adecuada administracin
de los complejos fronterizos establecidos o que se establezcan en la regin, en
coordinacin con los servicios nacionales respectivos; respecto a los Gobernadores
308
Manuel Tobar Leiva
sus competencias son ms consistentes abarcando: autorizar el izamiento del

pabelln patrio en el territorio de su jurisdiccin y permitir el uso de pabellones
extranjeros, en los casos que autorice la ley; y, ejercer la vigilancia de los bienes del
Estado, especialmente de los nacionales de uso pblico. En uso de esta facultad,
el gobernador velar por el respeto al uso a que estn destinados, impedir su
ocupacin ilegal o todo empleo ilegtimo que entrabe su uso comn y exigir
administrativamente su restitucin cuando proceda.
2. Competencias relacionadas con la administracin central.
a. Tanto el Intendente como los gobernadores comparten la supervigilancia de
los servicios pblicos creados por ley. Pero se ha reservado al Intendente la coordinacin de los servicios y en la funcin de supervigilancia, el gobernador acta
por instrucciones del Intendente.
Para cumplir estas competencias el Intendente y Gobernadores podrn solicitar
de los jefes de organismos de la Administracin del Estado, sujetos a su fiscalizacin
o supervigilancia, los informes, antecedentes o datos que requieran para dichos
fines, debiendo stos proporcionarlos oportunamente (artculo N 10, LOCGAR
N 19.175). Asimismo podrn poner en conocimiento de la Contralora y del
Tribunal competente, aquellos hechos que, con fundamento plausible, puedan
originar responsabilidad administrativa, civil o penal en contra de algn funcionario de las instituciones sujetas a su fiscalizacin o supervigilancia.625
b. En cuanto a las competencias exclusivas del Intendente en esta categora se
puede incluir: informar al Presidente sobre el cumplimiento de las funciones de
los jefes regionales de los organismos pblicos; proponer al Presidente terna para
designacin de SEREMI; proponer al Presidente de la Repblica la remocin de
SEREMI y al Ministro pertinente la de jefes regionales de servicios; hacer presente
las necesidades de la regin. En cuanto a los Gobernadores su atribucin exclusiva
consiste en autorizar la circulacin de los vehculos de los servicios pblicos creados
por ley fuera de los das y horas de trabajo, para el cumplimiento de la funcin
administrativa, as como la excepcin de uso de disco fiscal, en conformidad con
las normas vigentes.
3. Las competencias administrativas residuales
a. En esta categora propongo incorporar las competencias compartidas entre
Intendentes y Gobernadores siguientes: Dictar las resoluciones e instrucciones
que estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones; y cumplir las dems
625 Artculo
11 LOCGAR N 19.175.
309
funciones que le asignen las leyes y las atribuciones que el Presidente de la Repblica le delegue. Las diferencias entre el Intendente y el gobernador en este campo
se refieren a que las resoluciones del Gobernador son propias o delegadas por el
Intendente, las cuales el Intendente no podr ejercerlas sin revocar previamente
la delegacin. Por otra parte, el Gobernador tambin est obligado a cumplir las
funciones y atribuciones que los reglamentos le asignen.
b. En cuanto a las atribuciones exclusivas del Intendente se puede distinguir:
la de dar cuenta, en forma reservada, al Presidente de la Repblica, de las faltas
que notare en la conducta ministerial de los jueces y dems empleados del Poder
Judicial; conocer y resolver los recursos administrativos que se entablen en contra
de las resoluciones adoptadas por los gobernadores en materias de su competencia;
y de representar extrajudicialmente al Estado en la regin para la realizacin de
los actos y la celebracin de los contratos que queden comprendidos en la esfera
de su competencia.
Captulo Undcimo
Misin de Desarrollo Regional de la
Administracin Superior de la Regin
Sumario: 1. Misin del Gobierno regional. A. La misin en la Constitucin y en la LOCGAR.
B. La Administracin de la regin es superior. 2. El desarrollo econmico, social y cultural de la
regin. 3. El Ajuste a las polticas nacionales de Desarrollo. A. Poltica nacional de Desarrollo
Regional del Gobierno Aylwin. B. Poltica Nacional de Desarrollo del Gobierno de Lagos.
C. Gobierno de Frei. D. Gobierno de Bachelet. E. Balance de los gobiernos democrticos en
funcin de las recomendaciones de la OCDE 2009. 4. Principios bsicos de la administracin
superior de la regin. 4.1. El desarrollo armnico y equitativo de sus territorios, tanto en sus
aspectos de desarrollo econmico, como social y cultural. 4.2. La equidad, eficiencia y eficacia
en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos y en la prestacin de servicios. 4.3. La
efectiva participacin de la comunidad regional. 4.4. La preservacin y mejoramiento del
medio ambiente. 4.5. Principios establecidos por el artculo 3 de la LOCGBAE. 5. Los
atributos principales del Gobierno Regional. A. Personalidad jurdica de derecho pblico. B.
El patrimonio propio de los Gobiernos Regionales. C. Las atribuciones que la Constitucin y
la LOCGAR les confiere.
1. La Misin del Gobierno Regional

La temtica que comentaremos se encuentra situada en el Ttulo II de la
LOCGAR denominado De la administracin de la Regin, y especficamente
en el captulo I: Naturaleza y objetivos del Gobierno regional, conformado por
los artculos 13, 14 y 15.
A. La misin en la Constitucin y en la LOCGAR
a. La misin, entendida en la acepcin de la Real Academia de la Lengua, es
un poder o facultad que se da a alguien de ir a desempear un cometido, se encuentra consagrada en el artculo 111 inciso segundo de la Constitucin Poltica:
La administracin superior de cada regin radicar en un Gobierno Regional
que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. Se trata
del desarrollo regional en todos sus planos, excepto que el constituyente omiti
el ineludible concepto del ordenamiento del territorio y del medio ambiente,
materias que posteriormente, a propsito de las transferencias de competencias
y de los principios que regulan su actuar aparecern en el abanico normativo de
b. Prcticamente en los mismos trminos ofrecidos por la Constitucin,
se replica esta disposicin en el artculo 13 inciso primero de la LOCGAR.
312
Manuel Tobar Leiva
Valga anotar, a propsito de las distinciones gobierno y administracin, que

el Intendente en su investidura de Gobierno de la Regin que examinamos
en el Captulo anterior, tiene algunas competencias relativas a la coordinacin,
supervigilancia y fiscalizacin de los servicios pblicos creados por la ley y debe
hacer presente a la autoridad administrativa competente, con la debida oportunidad, las necesidades de la regin, adems de su injerencia en nombramientos
y remociones de SEREMI y Directores Regionales de esos servicios. Destaco
este aspecto, pues con todas esas prerrogativas los Intendentes podran jugar un
papel protagnico en la desconcentracin regional, que los gobiernos nacionales
a la fecha no aprovechan.
c. El objetivo del desarrollo social, cultural y econmico es transversal para los
15 gobiernos regionales constituidos en el pas. Ahora, cada una de estas Administraciones Regionales con similitudes y diferencias entre s, deben buscar en su
territorio, los factores tangibles e intangibles en los que se radique su fuerza propia,
la cual les acercar al cumplimiento del objetivo del desarrollo. Para ello, la Carta
Magna y la Ley Regional han dotado al Gobierno Regional, de principios bsicos
y atributos para el ejercicio de sus funciones, como asimismo de una batera de
instrumentos de gestin como: Las estrategias y planes regionales socio econmicos
y de ordenamiento del territorio: El presupuesto regional, y las Inversiones del
FNDR entre otros.
d. En las estrategias y planes de desarrollo de la regin, la administracin regional concibe la visin del desarrollo de su regin. Esta visin es vertical en el
sentido que corresponde a la realidad intrnseca de cada una de las regiones del
pas y a partir de aquel rasgo heterogneo se construye una imagen futura de lo
que se espera de ella. Es una visin necesariamente compartida entre los diversos
actores y agentes del desarrollo de cada regin, caracterstica esencial para un
compromiso activo de la sociedad civil regional. La visin que se propone define
el modo especial en que la regin cumplir la misin del desarrollo econmico,
social y cultural. En consecuencia, no todas las regiones tendrn la misma visin
del desarrollo y los mismos objetivos, puesto que no son iguales.
e. El profesor Pantoja citado en el Captulo precedente ha sostenido que las
administraciones subnacionales son caracterizadas en la Constitucin y en sus
leyes orgnicas como administraciones con enfoque principal hacia el desarrollo.
Esta interpretacin supera las concepciones de la administracin fundacional que
reduca la accin administrativa a decidir los casos particulares o singulares que
requirieran de su intervencin, mediante el ejerci de su actividad decretal. Pero
las nuevas tendencias postularon el deber prestacional del Estado y la preocupacin
por la existencia vital de las personas, incorporando al mbito administrativo los
313
conceptos de deber, atencin al ser humano, planificacin y de participacin con

lo cual se ampli la esfera de actuacin de la administracin pblica.626
Colocndose a tono con las exigencias de la aldea global, Pantoja Bauz recupera
para la Administracin del Desarrollo, el deber del Estado de garantizar el derecho
de las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, extendiendo
con ello el mbito de cobertura del concepto desarrollo.627 El desarrollo sustentable,
definido conforme al artculo 2 de la letra g) de la Ley de Bases del Medio Ambiente: es un proceso de mejoramiento sostenible y equitativo de la calidad de vida
de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservacin y proteccin del
medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones
futuras. En el caso de los gobiernos regionales, en el artculo 14 de la LOCGAR,
se consagra como un principio bsico de la gestin regional, la preservacin y el
mejoramiento del medio ambiente.
Tambin, el profesor Pantoja dejando patente su inalterable promocin de los
valores humanistas, hace notar que la Constitucin Poltica consagra un Estado
realizador de fines humanistas y solidarios y una administracin para el Servicio
pblico, el desarrollo sustentable, y orientada a crear las condiciones sociales que
permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y
garantas que esta constitucin establece.628 Por tanto, el concepto del desarrollo
est impregnado sustantivamente de una orientacin humanista, que el constituyente promueve cumplir a travs de la finalidad suprema que es el bien comn,
en la cual como se ha afirmado precedentemente convergen armnicamente todos
los rganos del Estado, entre los que se cuenta el Gobierno Regional.
B. La Administracin de la regin es superior
1. Es destacable el concepto de administracin superior de la regin que se
le atribuye al Gobierno Regional en la Constitucin y la LOCGAR. El vocablo
superior denota que esta administracin est por encima de otras en la esfera de
competencias y en la jurisdiccin que el constituyente le asign. Esa superioridad
se manifiesta en el territorio de su jurisdiccin y no en otro. En ese territorio, el
gobierno regional cohabita con los servicios pblicos de la administracin central
que operan en la regin y con las administraciones municipales de las comunas
626 Rolando
Pantoja B., La organizacin administrativa del Estado, Editorial Jurdica, pp.366-367.
627 Artculo
19 N 8 de la Ley Suprema.
628 Rolando
Pantoja Bauz, Tratado de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 296. Ver en pgina siguiente
el anlisis de la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de octubre de 1983, rol N 19.
314
Manuel Tobar Leiva
que la integran. De ah, se debe interpretar que en el marco de la misin que le

es propia, la administracin regional est por sobre las otras que operan en su
jurisdiccin.
2. La confirmacin de esta interpretacin sobre la jerarqua del gobierno regional la encontramos en la normativa que establece que tanto SEREMI como
Directores Regionales se subordinan al intendente en su calidad de ejecutivo del
gobierno regional, en la medida que esos rganos desconcentrados se vinculan o
ejercen competencias de gobierno regional.629 En el caso de las municipalidades,
el artculo 9 de la LOC Municipal, precepta que stas debern actuar dentro del
marco de los planes nacionales y regionales. Correspondindole al Intendente, en
su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional, velar por el cumplimiento
de dicha obligacin. El artculo 21 de la LOCGAR dispone que los municipios
debern enviar a los gobiernos regionales, para su conocimiento, sus planes de
desarrollo, sus polticas de prestacin de servicios, sus polticas y proyectos de
inversin, sus presupuestos y los de sus servicios traspasados. Igualmente, debern
enviarles, dentro de 30 das de aprobada, cualquier modificacin que experimenten
dichos presupuestos.
2. El desarrollo econmico, social y cultural de la regin
Este es quizs el ms espinoso de los asuntos que importan el desenvolvimiento
de las administraciones regionales. Fruto de la experiencia que he tenido en el
consejo regional, esbozar algunas de las consideraciones que habra que tomar en
cuenta para el abordaje y desafo que en estos objetivos tienen para las administraciones regionales. En esa perspectiva propongo, cinco capacidades que la regin
debiera manejar para hacer frente a esta cardinal misin del desarrollo regional.
a. Capacidad para contextualizar nuestras aspiraciones. Como acertadamente
sugiere el profesor Boisier se hace necesario decodificar el entorno.630 Resulta
ineludible tener un conocimiento cabal del medio ambiente que David Easton
llama intra y extrasocietal. Las influencias que ejerce el medio sobre la administracin regional son demasiado gravitantes, por lo que resulta insoslayable estudiar
y comprender su dinmica para saber cmo hacerle frente. El dato de lo que est
ocurriendo en el medio ambiente es vital para la toma de decisiones sobre las
alternativas del desarrollo regional.
629 En
el caso de los SEREMI ver inciso primero del artculo 62 y en el caso de los directores regionales
de servicios se subordinan a travs del SEREMI al Intendente, ver el artculo 66 de la LOCGAR.
630 Sergio Boisier, Anlisis de experiencias internacionales en diseo e implementacin de polticas
nacionales para el desarrollo territorial, Informe a Mideplan, diciembre 2009, p. 14.
315
b. Capacidad para identificar cul es la fuerza propia de la regin. Para concebir

alternativas para el desarrollo, es imprescindible conocer la regin pormenorizadamente en sus mltiples dimensiones, tangibles e intangibles. Ese conocimiento
debera ser capaz de arrojar luces que permitan descubrir entre todas las actividades
regionales, cules aparecen como las ms ventajosas y con mayor fortaleza en la
regin. Este anlisis cognitivo requiere de la participacin de todos los actores,
especialmente de las universidades regionales.
c. Capacidad de concertacin socioeconmica y cultural. La administracin
regional, est llamada a liderar un proceso de articulacin de actores sociales, econmicos y culturales. La fragmentacin es disfuncional al objetivo del desarrollo.
En una sociedad pluralista que acoge la alteridad se requiere promover un espacio
para cooperacin entre los actores. La administracin debe ser capaz que ese clima
de cooperacin predomine ante el conflicto natural en una sociedad democrtica.
La idea es que con la participacin de los actores se consiga comunitariamente
determinar un bien comn regional que se exprese en una estrategia de desarrollo
querida por todos o por la mayora.
d. Inventario de las diferentes concepciones del desarrollo regional y de sus aplicaciones. Se trata de un conocimiento terico, como asimismo de las experiencias
comparadas en que esas teoras se han aplicado. Los dirigentes polticos y sociales
debieran ser capaces de tematizar estos aspectos para instalar en el territorio una cultura
del desarrollo regional. No corresponde a criterios democrticos que slo una elite
tecnocrtica en la regin monopolice este conocimiento en vez de socializarlo.631
e. Un disco duro pensante y exclusivo para los temas del desarrollo regional.
Las divisiones de Planificacin y desarrollo regional deberan ser los centros
neurlgicos que alimenten a los decidores y actores del desarrollo regional de las
variables, opciones y alternativas con que cuenta la regin para impulsar una estrategia de desarrollo. Este centro debe contar con profesionales de primer nivel con
631
Mario Tello nos enuncia una serie de teoras del desarrollo local: Teoras de Localizacin, Espacio
Geogrfico y Desarrollo Regional; Costos de Transporte; las Teoras del Lugar Central; la Existencia de
Economas Externas y de Aglomeracin; los Modelos de Causalidad Circular y Acumulativa; la Renta
Von Thnen Renta y el Uso de la Tierra; Polos de Desarrollo; la Nueva Geografa Econmica y Economas
de Escala; Teora de los Ciclos de Productos; Teora de la Base Econmica e Interdependencia de Sectores;
Teora Neoclsica del Desarrollo Regional; Modelos Movimiento de Empresas en los Sectores Bsicos y No
Bsicos y Diversificacin de Sectores; Modelos de Crecimiento Econmico Regional; Teoras de Organizacin, Instituciones y Distorsiones de los Mercados; Teoras Basadas en los Comportamientos de los Agentes;
Teoras Eclcticas o Multifactoriales; Teoras Basadas en la Competitividad de las reas Locales; Teora de
las Ciudades Interiores; Teora de Clusters; Estado y Desarrollo Econmico Local (DEL). Mario Tello,
Profesor visitante en el departamento de economa de la Florida State University, Las teoras del desarrollo
Econmico local y la teora y prctica del proceso de descentralizacin, 2006, Documento de trabajo, 247
http://www.pucp.edu.pe/economia.
316
Manuel Tobar Leiva
especializacin en estudios superiores del desarrollo regional, de modo de generar

conocimiento territorial, socializar buenas prcticas en sectores y territorios, estudiar experiencias comparadas, asesorar a los decidores en su rol de articulacin
de actores y especialmente para concebir una cartera de proyectos regionales de
inversin en conexin con las estrategias y planes de desarrollo.
Desde el punto de la poltica pblica habra que preguntarse si el marco normativo es adecuado para promover estas capacidades. En este plano, el gobierno
nacional ha anunciado la creacin de una instancia para formar en las polticas
del desarrollo regional a los funcionarios pblicos de los gobiernos regionales. Ello
cuadra con las inquietudes que sobre esta materia ha tenido siempre el CONAREDE. Por su parte, la SUBDERE est impulsando un programa para articular
los centros de estudios regionales con las tareas concretas del desarrollo, y en la
misma senda se encuentran las universidades que han asimilado el concepto de
la tercera misin, que las liga con los problemas y aspiraciones de sus respectivas
comunidades.
No obstante, se debe tener presente que en el perodo fundacional de los GORE
al crearse las plantas de sus servicios administrativos, la ley no les permiti realizar
procesos de seleccin del personal, sino impuso un traslado de funcionarios de la
administracin central a las regiones. Por otro lado, fue rechazada por el Tribunal
Constitucional la posibilidad que por la va reglamentaria regional se ampliara y
desarrollara la estructura orgnica de los servicios administrativos del Gobierno
Regional. El gobierno de turno no repar que dicha materia estaba reservada a la
ley, por ende no postul directa y expresamente en la ley regional la creacin de la
Divisin de Desarrollo. A la hora actual slo est creado el cargo de jefe de la Divisin de Planificacin y Desarrollo en la ley de planta del GORE, pero la divisin
desde el punto de vista jurdico no tiene existencia.632 Tampoco, a pesar que ya han
pasado 18 aos de vida de los Gobiernos regionales y que ha habido un extendido
consenso en la creacin de un Administrador Regional, que se encargue de fortalecer
las funciones estratgicas del GORE no ha sido posible sacar adelante esa modificacin en la LOCGAR. Desde luego todo esto conspira en la necesaria articulacin y
fortalecimiento de las capacidades de la administracin regional.
3. El Ajuste a las polticas nacionales de Desarrollo
El artculo 16 letra a) dispone que la administracin regional debe ajustar la
elaboracin de sus polticas, planes y programas a la poltica nacional de desarrollo.
Este deber de ajuste que fuera derogado en la ltima reforma constitucional, pero
632 Sentencia Tribunal
Constitucional del 14 de junio de 2005. Rol N 443.
317
que sigue vigente por aplicacin del artculo en comento, es otro de los aspectos
que los gobiernos regionales deben considerar a la hora de cumplir su misin de
desarrollo.
El profesor Pantoja observa que la Carta Magna omiti una referencia explcita
a la determinacin del responsable de elaborar y ejecutar la poltica nacional de
desarrollo actualmente normada en el artculo 16 letra a) de la LOCGAR. Pero
asume que dicha competencia siempre la ha tenido el primer mandatario, basado
en que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha sostenido que para interpretar la Carta Fundamental se debe seguir el principio hermenutico de la correspondencia y armona. De ah que como la aprobacin de la poltica nacional
de desarrollo no se encuentra consultada en el artculo 63, es lcito concluir, que la
elaboracin, ejecucin y control de las polticas pblicas de desarrollo regional y
de los consiguientes planes, programas y acciones que se aprueben o realicen para
ejecutarla, corresponde decidirlos al Presidente de la Repblica en ese nivel y con
una superficie de aplicacin nacional, en el ejercicio de su potestad reglamentaria
autnoma. Entendiendo, que las materias no contempladas en la reserva legal
del artculo 63, caen el campo de la potestad reglamentaria del Presidente, las que
en trminos del artculo 32, numeral 6 de la Carta fundamental, se extienden
a todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, en la cual se
inscribe las polticas nacionales de desarrollo.
Al margen, he defendido en otras ponencias la necesidad de formalizar los
programas presidenciales, que contienen aspectos que directamente ataen al
desarrollo regional en general y en ocasiones a las regiones en particular, an
cuando todava no se conoce de candidato que contemple una captulo especial
a cada una de las regiones del pas. Esta es una costumbre poltica que es fuente
de inspiracin para una poltica nacional de desarrollo, sin embargo, no es un
requisito que deba cumplir un candidato a la Presidencia de la Repblica en Chile,
si lo fuera, el documento debiera inscribirse y recepcionarse oficialmente en el
Servicio Electoral, convirtindolo en instrumento pblico.633
La poltica nacional de desarrollo converge con las polticas regionales como se
ha reiterado en la finalidad del bien comn, de modo que el ajuste de estos dos
instrumentos tiene su nfasis en los medios para conseguir que las condiciones
socioeconmicas y culturales efectivamente consigan ese bienestar comn. Por
ello conviene hacer una referencia sobre las polticas nacionales de desarrollo que
incumben a los Gobiernos nacionales.
633 Manuel Tobar
Leiva, Revista de Derecho Pblico, Vol. 70, 2008, ob. cit., p. 405.
318
Manuel Tobar Leiva
A. Poltica nacional de Desarrollo regional del Gobierno Aylwin

Durante los aos de la Concertacin, la primera poltica nacional de desarrollo
en el gobierno de Patricio Aylwin afirmaba como premisa que el nuevo rol econmico del Estado, centrado preferentemente en la mantencin de los equilibrios
macroeconmicos bsicos, aparece en lo sustantivo, como neutral respecto de las
diferentes regiones. Sin embargo, las polticas macroeconmicas y sectoriales, an
cuando no se lo propongan, afectan de manera diferenciada el territorio nacional;
en consecuencia, generaran oportunidades de crecimiento y diferentes problemas
a resolver para cada una de las regiones.634
Las variables externas a la regin, sea que provengan de la economa internacional o de las polticas econmicas internacionales, afectarn sensiblemente
a las economas regionales, de manera directa e indirecta, tanto positiva como
negativamente. Sin embargo, seala el documento de poltica, estas influencias
no determinan mecnicamente las posibilidades de crecimiento de la regin y
menos an, su crecimiento efectivo; el crecimiento y el desarrollo dependern, en
ltimo trmino, de las capacidades de las diferentes regiones para aprovechar las
oportunidades que les ofrece el entorno nacional e internacional y la capacidad
para reducir o anular los costos o desventajas que los cambios externos le puedan
provocar.635
Muy en la perspectiva de Boisier el documento reza: Tal capacidad es producto
de la conjuncin de elementos productivos, polticos, institucionales, sociales y
culturales que en su funcionamiento sinrgico permiten la internalizacin de los
beneficios econmicos. La regin logra retener y reinvertir una proporcin tal de
los excedentes generados por los procesos productivos que en ella se localizan. El
territorio deja de constituirse en un mero contenedor de las influencias externas
del crecimiento, para transformarse en un medio que aporta a la economa nacional.
Entre los elementos poltico-institucionales que pueden conducir a la generacin
de un capital social de la regin, se encuentran la descentralizacin y desconcentracin del sector pblico, lo cual favorecera la organizacin de los diversos actores
sociales y su participacin en los rganos territoriales correspondientes, dotados
de competencias y recursos que permitan la articulacin de los esfuerzos pblicos
y privados. Entre los elementos de la cultura local, los valores sociales como el
sentido de pertenencia comunitaria, el capital cvico, sicosocial, se sobreponen a
634 La accin regional del gobierno balance de la gestin 90/91, I Parte, Poltica Nacional de Desarrollo
regional, Edicin MIDEPLAN, junio 1992, pp.12 y 13.
635 La
accin regional del gobierno, ob. cit., p. 13.
319
la cultura de clase, modificando las relaciones laborales, limitando los conflictos, y

promoviendo una cultura de la concertacin social comprometida con el desarrollo
empresarial, pero en una perspectiva social.636
La poltica nacional de desarrollo regional promueve el crecimiento econmico
regional, con especial preocupacin por el equilibrio interregional, la equidad y
la sustentabilidad ambiental. En ese marco, el Gobierno nacional asume un rol
de corrector de las desviaciones del mercado, actuando en concordancia con las
administraciones regionales y reasignando recursos interregionalmente, en la
finalidad de otorgar apoyos preferentes a regiones perdedoras. De modo que,
el gobierno nacional vela por el bien comn y por la calidad de vida de toda la
poblacin, pero acta como factor corrector y compensador y como impulsor de
las capacidades propias de las regiones.
La poltica nacional de Desarrollo del Presidente Aylwin contena 8 objetivos,
definiciones estratgicas e instrumentos para el desarrollo regional. Lo que se ha
destacado es la filosofa de actuacin de esa poltica, que comienza por confesar
que es neutral respecto de las diferentes regiones y que su objetivo central son
los equilibrios macroeconmicos. Se propicia que se integre como concepto
del desarrollo la capacidad de las regiones para incidir de manera significativa
en su evolucin econmica social, lo cual es absolutamente coherente con la
idea de habilitar a la administracin regional para conducir un proceso de
desarrollo. Desde un punto de vista del crecimiento, la poltica se asienta en
la idea que la difusin de la innovacin tecnolgica contribuya a dar un salto
cualitativo en la diversificacin y oferta exportable de las regiones especialmente
entre las medianas y pequeas empresas. Sin embargo, esta correcta estrategia
recin se est implementando con polticas e instrumentos en las regiones a
partir de 2006.
B. La poltica nacional de desarrollo del Presidente Frei Ruiz-Tagle
En 1997 se elabor la Poltica de Desarrollo Productivo Regional, preparada
por el Comit Interministerial de Desarrollo Productivo (CIDP), que pretendi
entregar los instrumentos necesarios para estimular la concrecin de las oportunidades empresariales y productivas que existan en las regiones, buscando articular
y coordinar los esfuerzos de las agencias y servicios operadores de los distintos
programas.
636 Sergio Boisier, El desarrollo territorial a partir de la construccin de capital sinergtico, ILPES, Santiago
de Chile, 1982. Est a la vista que Boisier, uno de los ms connotados especialistas en este mbito, influy
en las concepciones de esa primera poltica nacional de desarrollo regional.
320
Manuel Tobar Leiva
Esta poltica implic el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinacin, el diseo de instrumentos de fomento especficos para las regiones, as
como un mayor protagonismo en el desarrollo regional de los Gobiernos Regionales, Municipalidades y oficinas regionales de los servicios pblicos vinculados
al desarrollo productivo. El profesor Boisier anota en su tesis doctoral que estas
iniciativas permitieron, por ejemplo, que se triplicaran los recursos del FNDR
destinados al fomento productivo en slo tres aos, alcanzando 16,5 millones
de dlares para 1999, o la creacin del programa de fomento productivo Todo
Chile de CORFO, instalando una estrecha asociacin entre el mundo pblico
y el privado para la investigacin, fomento y desarrollo de nuevas iniciativas empresariales. La meta fue ampliamente cumplida, aunque no ha estado exenta de
crticas la forma cmo se lleg a estos porcentajes.637
En enero de 1998, la Secretara Ejecutiva del Comit de Ministros Sociales
termin la elaboracin del plan de desarrollo de zonas rurales pobres, en el
que se inspiran la elaboracin de las Bases para una Poltica de Superacin
de la Pobreza Rural. El objetivo fue articular territorialmente el conjunto de
instrumentos y programas pblicos, fortaleciendo las capacidades locales de
acceder a las oportunidades de desarrollo. Para su implementacin se contempl
un Consejo Directivo Nacional compuesto por miembros designados por el
Comit de Ministros Sociales, y una Direccin Ejecutiva de carcter tcnico y
con participacin de profesionales adjuntos de los Gobiernos Regionales. En el
nivel Regional el Intendente tendra la responsabilidad ejecutiva de la marcha
de los proyectos zonales apoyado por el Comit Ejecutivo Regional, conformado por miembros de Gabinete Regional, uno de los cuales desempear la
labor de Secretara Tcnica Regional. Desde luego, toda esta planificacin que
incorpor a los ejecutivos regionales ignor la existencia de la representacin
regional, vale decir los Consejos Regionales.
Tambin de esta poca, data el Programa Universidades-Gobiernos Regionales, con veinte Universidades Regionales del Consejo de Rectores y los doce
Gobiernos Regionales, exceptuando el Gobierno de la Regin Metropolitana. Sus
objetivos se centraron en cinco reas estratgicas: Desarrollo Estratgico Regional;
Globalizacin y Relaciones Internacionales; Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo Regional; la Cultura, las Artes y el Patrimonio en el Desarrollo Regional y
el rea Jurdico Institucional y Econmico Financiera para la Regionalizacin y
la Descentralizacin.
637 Sergio Boisier E., Territorio, Estado y Sociedad en Chile. La dialctica de la descentralizacin: Entre la
geografa y la gobernabilidad, p. 136.
321
Se observa que la poltica concebida en el gobierno de Frei continu las lneas

gruesas de la poltica ms integral del Presidente Aylwin, pero privilegi la focalizacin en el desarrollo productivo, el desarrollo rural y la articulacin de los
gobiernos regionales y las universidades.
C. Poltica Nacional de Desarrollo del Gobierno de Lagos
La poltica nacional de desarrollo 2000-2010 tena los siguientes ejes fundamentales: 1. Participacin ciudadana en la gestin del desarrollo. 2. Territorio al
servicio de las personas. 3. Igualdad de oportunidades, referente a la posibilidad
de alcanzar objetivos de crecimiento y bienestar, disminuyendo al mnimo las
disparidades entre personas y entre regiones. Se trata de un principio gua que
tiende a valorar aspectos tan diversos como la calidad de la educacin, la cultura, la
difusin del conocimiento tcnico y la accesibilidad a los servicios. 4. Solidaridad
entre Regiones. En un sistema nacional de regiones donde subsisten marcadas
diferencias, resulta de suma importancia fortalecer todas las formas posibles de
cooperacin y asistencia mutua, en especial respecto de aquellas regiones de lento
crecimiento econmico y/o de aquellas que presentan agudas carencias sociales.
5. Visin estratgica del desarrollo. Desde una perspectiva global, la visin estratgica supone: claridad de objetivos respecto al proyecto territorial del pas en su
conjunto, interaccin de mltiples actores cuyos intereses no son necesariamente
concurrentes y percepcin del desarrollo como un proceso que se materializa
en el largo plazo. Incluye tambin el reconocimiento de la diversidad intra e interregional al disear y aplicar instrumentos para el desarrollo productivo, social
y territorial.638
Es responsabilidad del Estado, en coordinacin estrecha con el sector privado,
impulsar acciones que favorezcan la igualdad de oportunidades para la poblacin
de las diferentes regiones del pas, promoviendo la equidad econmica, social
y territorial. Para ello se ha postulado como principio la solidaridad, en cuanto a que el Estado deber retener las competencias necesarias para asegurar el
funcionamiento eficiente del sistema nacional de regiones y aplicar las polticas
compensatorias de apoyo a las regiones con menores recursos. Esto lo expresa el
Presidente Lagos cuando seala: Queremos que todos los chilenos, no importa
su lugar de residencia, tengan las mismas oportunidades. 639
638 Desafos regionales 2000-2010. Bases para una poltica Nacional de desarrollo regional, MIDEPLAN,
diciembre 2001.
639 Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 segn texto publicado por el Gobierno de Chile,
p. XXII, ltimo prrafo.
322
Manuel Tobar Leiva
En cuanto al fomento productivo, seala la poltica: Segn se ha podido

observar en los hechos ocurridos en la ltima dcada, las posibilidades de insercin de los agentes econmicos regionales en las cadenas de produccin y flujos
comerciales mundiales, paradjicamente, provienen de la capacidad de construir
redes de innovacin y concertacin local de proyectos e iniciativas. Es la dialctica
local - global que ya se percibe como un fenmeno recurrente que atraviesa los
nuevos escenarios de la competencia internacional. Vale decir, hay continuidad
en la tesis que en las regiones debe articularse una capacidad para aprovechar las
potencialidades que presenta el territorio, pero ahora con el acento de generar
redes de innovacin.
No obstante, existen situaciones donde no ser posible inducir procesos de
desarrollo econmico, si no es mediante polticas de excepcin. Tal es el caso de
las regiones extremas, zonas con retraso econmico, zonas aisladas y comunas
vulnerables, donde se debern impulsar programas especiales de fomento destinados a incrementar sus posibilidades de sumarse al progreso econmico nacional,
generar mejores empleos y reducir el nivel de pobreza. Luego, nuevamente hay
continuidad con la concepcin del rol corrector y compensador del Estado en las
disparidades interregionales.
D. Poltica Nacional de Desarrollo Presidenta Bachelet
Aunque no se encuentre un documento explcito con este ttulo, destacar
algunas de las iniciativas que estn contenidas en el programa presidencial de la
candidata Michelle Bachelet y que luego concret como Presidenta de la Repblica. Estas iniciativas desde luego tienen relacin directa con la realidad regional
del pas.
1. El Consejo de Innovacin para la Competitividad, de composicin pblicoprivada, se conformar para asesorar a la Presidenta de la Repblica en las polticas
relacionadas con la ciencia, la formacin de recursos humanos especializados y el
desarrollo, transferencia y difusin de tecnologa. El Consejo constituir una instancia de coordinacin y evaluacin sistemtica de las instituciones y de las polticas
pblicas de innovacin para la competitividad. Implementaremos la Estrategia
Nacional de Innovacin para la Competitividad, elaborada por el Consejo de Innovacin. Pondremos en marcha el Fondo de Innovacin para la Competitividad,
con el objeto de financiar iniciativas en ciencia, formacin de recursos humanos
especializados y desarrollo, transferencia y difusin de tecnologas destinadas a
incrementar la competitividad del pas y sus regiones.640 Volveremos sobre esta
640 Programa
de Gobierno. Estoy contigo, Michelle Bachelet, Diario La Nacin, p. 40.
323
iniciativa en el examen de las competencias en ciencia y tecnologa del captulo

sobre funciones especiales.
2. Agencias de Desarrollo Productivo. Porque el desarrollo se gesta en el territorio, tambin traspasaremos a las regiones buena parte de las funciones pblicas de
fomento productivo. El desarrollo productivo debe ser una de las preocupaciones
principales de las autoridades regionales. Las Agencias Regionales de Desarrollo
se constituirn en el corazn de una alianza estratgica entre los sectores pblico
y privado en beneficio del desarrollo de cada regin.641
3. Descentralizacin, eleccin de CORE y Transferencia de competencias. En
el programa de gobierno se propona: Impulsaremos la eleccin directa de los
consejeros regionales, terminando de este modo con el actual sistema de eleccin
indirecta de stos. Promoveremos el fortalecimiento de los gobiernos regionales,
definiendo de mejor forma las facultades de intendentes, gobernadores y consejos regionales.642 En el Captulo, sobre los aspectos constitucionales de los
gobiernos democrticos hemos tratado detalladamente este logro de la Presidenta
Bachelet.
E. A modo de sntesis y en relacin con las recomendaciones de la OCDE
En el primer captulo de esta tercera parte del tomo se ensay un resumen de
los aspectos polticos constitucionales de los gobiernos de la Concertacin. En
este captulo corresponde considerar los aspectos del desarrollo, econmico social
y cultural de las polticas nacionales referidas a las regiones. En tal sentido, debe
colocarse de relieve y como teln de fondo de esas polticas pblicas la transversalidad de los gobiernos en relacin a la primaca de la mantencin de los equilibrios
macroeconmicos.
Todos consideran que la base del desarrollo regional viene dada por la capacidad
de las regiones de aprovechar los factores competitivos tangibles e intangibles que
se identifiquen en sus territorios. En relacin a ese punto la OCDE en su informe
el 2009 ha sealado que: El potencial de crecimiento regional depender en gran
medida de cmo las polticas pblicas se adaptan a las caractersticas especficas
de cada regin y cmo integran sus distintas sinergias, atributos y activos.643 Pero
constatan que las regiones rezagadas subutilizan los recursos y estn lejos de
alcanzar su potencial de produccin. Ello a pesar de las polticas de ayuda a las
regiones perdedoras impulsadas por la concertacin, expresadas en las ayudas a las
641 Programa
de Gobierno, ob. cit., p. 85.
642 Programa
de Gobierno, ob. cit., p. 84.
643 Estudios Territoriales
de la OCDE, Chile, 2009, Conclusiones, pp.91-92.
324
Manuel Tobar Leiva
zonas extremas, las regiones rurales en los planes del Presidente Frei, los conceptos
de solidaridad entre regiones, etc.
Otra poltica recurrente en los gobiernos democrticos es el tema de la innovacin. En efecto, desde el gobierno de Aylwin se comienza con el apoyo a la
innovacin para lograr la diversificacin de las exportaciones; luego, Frei, potencia
las relaciones entre las universidades y los gobiernos regionales; Lagos, impulsa
las redes de innovacin, y la Presidenta Bachelet, contina la conformacin del
Consejo Nacional de la Innovacin para la Competitividad, la estrategia de innovacin y el fondo de la innovacin para la competitividad. Las recomendaciones
de la OCDE precisamente van por ese camino al sealar que las polticas de
desarrollo deberan apuntar a mejorar el capital humano, la investigacin de alta
calidad, y la innovacin en todas las regiones chilenas donde se puede aprovechar
oportunidades de crecimiento y no slo en Santiago. Advierte el informe un
aspecto no suficientemente considerado, al destacar que la poltica de clster
competitivos favorece slo a una pequea cantidad de regiones y sectores. Por lo
tanto, la diversificacin de la base productiva de Chile a travs de la movilizacin
de recursos y activos locales, es tan importante como agregar valor a los sectores
existentes. Sentencia el informe que la ciencia, la tecnologa y la innovacin
sern claves para mantener tasas de crecimiento altas y competitivas a mediano
y largo plazo.644
4. Principios bsicos de la administracin superior de la regin
La LOCGAR estableci que en la gestin interna los Gobiernos Regionales deban
observar principios bsicos. Por consiguiente tales principios deben ser considerados
con ocasin de la elaboracin de la estrategia regional de desarrollo, los planes y las
polticas pblicas regionales, as como tambin, en la planificacin del ordenamiento
territorial; en las decisiones de la inversin pblica entre otros mbitos de competencia de la administracin regional. Desglosaremos el artculo 14 para comprender
el alcance y la naturaleza de estos principios:
4.1. El desarrollo armnico y equitativo de sus territorios, tanto en sus
aspectos de desarrollo econmico, como social y cultural
Este principio se encuentra constitucionalizado en el artculo 115 inciso
primero, refirindose a la necesaria armona entre los territorios al interior de la
regin, hecho que subraya y le da fuerza a este principio que deben cumplir los
gobiernos regionales.
de la OCDE, Chile, 2009, Conclusiones, pp.91-92.
325
Se ha analizado este asunto en otra parte del Tomo II, aludiendo al fenmeno
centralismo regional. Pero no es vano recalcar que este principio en la prctica se
ha convertido en un dique de contencin del centralismo regional ejercido por las
provincias capitales de los Gobiernos Regionales. El fenmeno tiene caractersticas
similares al centralismo santiaguino: en las capitales de regin existe una mayor
poblacin, por lo que su mercado es ms dinmico y catalizador de inversiones
privadas, ello, gatilla la intervencin de inversiones pblicas para mejorar infraestructuras de apoyo (rutas, carreteras, puertos, aeropuertos) e infraestructura
social bsica (alcantarillado, escuelas, consultorios) para aumentar la calidad de
vida. La materializacin de estas inversiones genera absorcin de mano de obra,
hecho que atrae ms poblacin en busca de trabajo y mejorar sus condiciones y
calidad de vida.
En el nivel central, siempre se contrarresta el discurso descentralizador, con
el argumento del centralismo regional. Al respecto, es necesario anotar que en
los Gobiernos Regionales, los consejeros regionales elegidos en cada una de las
provincias son los principales defensores de sus territorios frenando la deriva del
centralismo regional. Lo que no pueden frenar los consejos regionales es la inequidad territorial procedente de los Ministerios. En verdad son Ministerios como el
MOP, entre otros, los que asignan cuantiosos recursos en infraestructura, los que
hacen la diferencia real, aumentando las disparidades territoriales.
La reforma a la LOCGAR del ao 2005, instala un instrumento de gestin bautizado como Anteproyecto regional de inversiones en adelante ARI, consistente
en un inventario de las inversiones regionales y sectoriales que se confrontan con
la estrategia de la regin para encuadrarlas. Pues bien, la SUBDERE-DIPRES a
travs de circular ha tipificado 5 especies de diferencias, que surgen entre regin
y sectores, pero en ninguna de ellas considera la equidad territorial.
4.2. La equidad, eficiencia y eficacia en la asignacin y utilizacin de los recursos
pblicos y en la prestacin de servicios
Segn la definicin de la Real Academia Espaola, la equidad tiene varias
acepciones: Es sinnimo de igualdad. Justicia natural, por oposicin a la letra
de la ley positiva. Disposicin del nimo que mueve a dar a cada uno lo que
merece. La definicin fue muy difcil de establecer a propsito de la reforma
constitucional de la Ley N 20.050 de 2005, en que como se recordar se agrega
un inciso segundo al artculo 3, en el que se establece este principio de equidad:
Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin y
el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del
territorio nacional. Obsrvese que la administracin regional aparece como
326
Manuel Tobar Leiva
sujeto pasivo en esta disposicin en el sentido que el desarrollo equitativo es una

obligacin de los poderes centrales, ya que el legislador orgnico constitucional
estableci este principio a nivel de la gestin interna en el artculo 14 que estamos
analizando. De ah, lo significativo es que el nivel central est obligado a cumplir
este precepto constitucional en la distribucin de los recursos sectoriales, lo que
en la prctica no ocurre.
No es equitativo que a una provincia no le sea asignado ningn recurso. No
es equitativo que a todas la provincias se le asignen iguales recursos, siendo que
unas son ms pobladas y otras menos, unas son ricas y otras pobres, unas tienen
mayor potencial econmico y otras son perdedoras, unas tienen una mayor cobertura de servicios y otras menores, unas son urbanas y otras rurales, etc. Es decir,
la equidad en la distribucin de las inversiones debe contemplar y ponderar un
multivariado nmero de factores y criterios que permitan la realizacin del ideal
de justicia e igualdad.
La experiencia indica que en la distribucin de los recursos regionales al interior de la regin se ha revelado una incapacidad de las provincias y sus respectivas
comunas de levantar una cartera de proyectos con una lgica de desarrollo provincial. Los gobernadores encomendados para ejercer la administracin superior de
la provincia rara vez presentan a los gobiernos regionales un plan de inversiones
plurianuales en congruencia con las estrategias y planes regionales.645 Esa iniciativa,
no cabe dudas que ajustara el espacio discrecional en la decisin de distribucin
del FNDR y asegurara la provisin de fondos a las provincias perifricas.
Se debe tener presente, hecho que a menudo se olvida, que le corresponde al
Intendente proponer al Consejo regional la asignacin de los recursos regionales.
En consecuencia es en esa primera fase, donde debera aplicarse una matriz de
criterios que permitan garantizar la realizacin del principio de equidad territorial
en las inversiones. El Intendente cuenta con un gabinete auxiliar compuesto por
gobernadores SEREMI y directores de servicios que le pueden asesorar en esta
tarea, adems del servicio administrativo del gobierno regional.
Conforme al Diccionario de la Administracin Pblica chilena, patrocinado
por SUBDERE, por eficiencia entenderemos, el logro de objetivos previamente
establecidos, utilizando un mnimo de recursos. Alude al ratio costo beneficio.
Eficacia es el logro de objetivos o metas preestablecidas. Aqu no importan los
costos, sino las acciones que resultaron en la conquista del objetivo. Estos principios estn establecidos en los artculos 3 y 5 inciso primero de la LOCGBAE,
de modo que son comunes a todas las administraciones del Estado.
645 Ver
artculo 45 letra b) de la LOCGAR.
327
Este principio tambin ha resultado ser orientador en las inversiones de decisin regional. En cuanto a la equidad social, el MIDEPLAN ha colocado al
servicio de los Gobiernos Regionales los indicadores de pobreza, establecidos en
las encuestas CASEN, tambin han construido indicadores de carencia respecto
de la infraestructura social bsica. De modo tal, que los Gobiernos regionales, en
una primera poca, tuvieron referencias objetivas para sus decisiones de inversin.
Posteriormente se fue debilitando esa importante asesora, por la desvinculacin
de los SERPLAC del mbito de la planificacin y el surgimiento de la Divisiones
de Desarrollo Regional en los gobiernos regionales
El cumplimiento de los principios de eficiencia y eficacia en cuanto a la asignacin de recursos no recae directamente en la administracin regional, sino en
el sistema nacional de inversiones que administra MIDEPLAN y que veremos en
una Captulo aparte. En este sistema se procesan todas las iniciativas de inversin
postuladas al FNDR, por parte de las municipalidades y servicios de la administracin central. Los proyectos son evaluados tcnicamente y se calcula su rentabilidad
social a travs de la aplicacin de los indicadores de rentabilidad Valor Actual Neto
(VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR). Tambin, se aplica otra metodologa
que comprende el beneficio como una aspiracin social que se da por descontada,
por lo tanto se calcula en funcin del mnimo costo, aplicando el indicador valor
actual de costos, VAC, o el costo anual equivalente, CAE.646
4.3. La efectiva participacin de la comunidad regional
Este principio bsico ha sido limitado por los poderes centrales. As por ejemplo,
el consejo consultivo econmico social regional que propona el Ejecutivo el ao 91
en la reforma constitucional, fue rechazado en el Congreso. En la ltima reforma,
Ley N 20.390, se elimin el inciso 3 del artculo 116 que estableca el consejo
econmico social provincial, CESPRO. No obstante, se mantiene en el artculo
48 de la LOCGAR. Esta institucin no fue querida desde un principio por los
gobernadores, que en general no los instituan o si lo hacan no los convocaban.
De modo que este principio fue burlado por los Gobernadores que en cuanto a la
administracin provincial actan en el marco de las atribuciones del Intendente
como ejecutivo del Gobierno regional y en consecuencia le corresponda velar
porque este principio se materializara, lo que no cumplieron.
En relacin a los rganos representativos de la regin, el consejo regional, se ha
avanzado en la Ley de Reforma Constitucional N 20.390 al definir la eleccin
por sufragio universal en votacin directa de los consejeros regionales, pero el
646 Metodologa
General de Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Mideplan.
328
Manuel Tobar Leiva
mtodo lo debe sancionar la LOCGAR, y se est a la espera de la presentacin de

las indicaciones correspondientes por parte del Ejecutivo. Por tanto, no se puede
asegurar que se dicte a tiempo esa modificacin, y si se hiciera, el 2012 recin
tendramos elecciones de los consejeros.647
El ejecutivo del gobierno regional no es un representante elegido por la regin,
sin embargo en la realidad poltica de las regiones, el Intendente monopoliza de
facto la representacin regional y ello explica el desperfilamiento de los consejos
regionales. El Intendente disputa la representacin regional desde el punto de
vista de la imagen pblica con los consejeros, en circunstancias que stos son los
genuinos representantes de la regin en el diseo constitucional vigente. Los Intendentes tienen en todas las regiones un poderoso aparato comunicacional, por
medio del cual opacan a los consejos regionales.648 Por ello H. von Baer seala
entre sus argumentos para elegirlos directamente que a los consejeros nadie los
conoce en su propia regin.
En la LOCGAR tampoco se crearon mecanismos y canales apropiados para
que la participacin sea real y efectiva. La ley regional no estableci un derecho
de audiencia, pues an cuando, las sesiones del Consejo son pblicas, en ellas
existe una tabla predeterminada entre Intendente y Consejo en la que no estn
consideradas intervenciones del pblico, menos an en comisiones de trabajo.
El consejo invita a personas y organizaciones a sesiones de comisin o plenarias
pero es facultad del CORE invitar, no est obligado acceder a una peticin en
tal sentido. Tampoco se estableci la realizacin de plebiscitos, ni consultas que
permitieran que grandes decisiones de poltica pblica regional fuesen decididas
por la comunidad a travs de ese mecanismo democratizador.
El constituyente y la LOCGAR encargaron al consejo regional el hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional. Lo que significa que existe un
mandato categrico de la Ley Suprema en orden a cumplir con este principio
bsico, pero que difcilmente se puede satisfacer si la propia ley no le entrega a
los consejos regionales herramientas para concretar esta disposicin. Lo mnimo
es que se establezca en el presupuesto de la nacin, en el programa 02 de la SUBDERE denominado apoyo a la gestin subnacional, un tem para promover la
647 Se
trata de la modificacin de la LOCGAR, que hasta fines de agosto se ignora si el Ejecutivo seguir
tramitando la que se encuentra en primer trmite en el Senado o si presentara otro proyecto. La verdad es
que son varios los temas a modificar y todos muy complejos.
648 Ese poderoso despliegue comunicacional se efecta en colaboracin con los medios de comunicacin
regionales proyectando la imagen en la opinin pblica que el representante poltico de la regin es el Intendente regional. Amn, que los periodistas no diferencian entre gobierno de la regin y gobierno regional.
Ver diarios regionales de la cadena de El Mercurio.
329
participacin efectiva de la comunidad regional, y con ello dar fiel cumplimiento

a esta normativa democratizadora.
Recientemente naci a la vida del derecho la Ley N 20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, publicada en el Diario
Oficial del da 16 de febrero de 2011. Esta normativa tiene dos artculos que nos
importan, por un lado, se modifica el artculo 3 de la LOCBGAE, incluyendo
como principio de la administracin del Estado, la participacin ciudadana en
la gestin pblica. En consecuencia, dicho principio viene a fortalecer el que
expresamente la LOCGAR ha alentado en este artculo 14, toda vez que todos
los principios del artculo 3 se incorporan por aplicacin de la Ley N 19.653 de
1999. Por otro lado, el artculo 75 de esa ley dispone que las normas del Ttulo
IV, de la participacin ciudadana en la gestin pblica, no sern aplicables a los
rganos del Estado sealados en el inciso segundo del artculo 21 de esta ley. Es
decir, a los rganos con autonomas constitucionales, entre los cuales se cuenta
el Gobierno regional. Dichos rganos, prosigue la ley, podrn establecer una
normativa especial referida a la participacin ciudadana.649 De lo cual es dable
colegir que sern los propios gobiernos regionales los que en uso de su facultad
normativa podrn establecer la sealada normativa especial de participacin ciudadana. Una prueba de fuego para los Intendentes quienes deben proponer a los
Consejos regionales dicha normativa.
4.4. La preservacin y mejoramiento del medio ambiente
Este es un principio que tiene correspondencia con la norma instituida en el
artculo 17 literal c) de la LOCGAR, que dispone como atribucin del Gobierno
Regional el fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento
del medio ambiente adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la regin,
con sujecin a las normas legales y decretos supremos reglamentarios que rijan
la materia.
Asimismo el artculo 18 de la LOCGAR indica que en materia de fomento
productivo le corresponde al gobierno regional establecer prioridades en los sectores pero, preocupndose especialmente por una explotacin racional de los
recursos naturales.
La aplicacin de este principio tiene un link con la Ley Medio Ambiental
N 19.300 en la que le corresponda participacin protagnica al consejo regional en la designacin del Director regional de CONAMA, a travs de una quina
649 Rolando Pantoja Bauz, 2011, el ao del nuevo Estado chileno del siglo XXI, Gaceta Jurdica.
Artculo pronto en publicar.
330
Manuel Tobar Leiva
que el Intendente propona a la CONAMA y de la integracin de 4 consejeros

regionales en la COREMA. Dicha instancia estaba integrada por el Intendente,
quien la presida, por los Gobernadores de la regin, por los Secretarios Regionales Ministeriales de los Ministerios a que se refiere el artculo 71, por cuatro
consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo en una sola votacin, y
por el Director de la Comisin Regional del Medio Ambiente, quien actuaba
como secretario.
Sin embargo, la modificacin de la Ley N 19.300 por la Ley N 20.417
D.O. 26 de enero de 2010, reestructur la orgnica encargada de la evaluacin
del impacto ambiental, excluyendo a los consejeros regionales. El nuevo artculo
86 establece que los proyectos sern calificados por una Comisin presidida por
el Intendente e integrada por los Secretarios Regionales Ministeriales del Medio
Ambiente, de Salud, de Economa, Fomento y Reconstruccin, de Energa, de
Obras Pblicas, de Agricultura, de Vivienda y Urbanismo, de Transportes y Telecomunicaciones, de Minera, y de Planificacin, y el Director Regional del servicio,
quien actuar como secretario. Estas nuevas autoridades deben entrar en vigencia
a ms tardar el 26 de julio de 2010. Obsrvese, el centralismo de tal integracin,
todos sus integrantes son funcionarios del gobierno central, que adoptan medidas
que tienen un impacto directo en el territorio de la regin. El ao pasado, en la
Regin de Coquimbo se aprob un proyecto de central termoelctrica que afecta
la reserva de Punta de Choros y que fue rechazada por los consejeros regionales,
pero aprobada por los funcionarios del gobierno central.
Sin perjuicio de los permisos o pronunciamientos sectoriales, siempre se requerir
el informe del Gobierno Regional, del Municipio respectivo y la autoridad martima
competente, cuando corresponda, sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado.650 Tambin, siempre debern someterse a evaluacin ambiental estratgica
los planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales,
planes reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo
urbano y zonificaciones del borde costero, del territorio martimo y el manejo integrado de cuencas o los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o
sistematicen. En esta situacin el procedimiento y aprobacin del instrumento estar a
cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Gobierno Regional o el Municipio
o cualquier otro organismo de la Administracin del Estado, respectivamente.651
Se crea a la vez un consejo consultivo regional designado por el intendente
oyendo al Secretario Regional Ministerial del Medio Ambiente, que entre otras
650 Artculo
8 inciso tercero de la Ley 19.300 sobre medio ambiente.
651 Artculo
7 bis de la Ley 19.300 sobre medio ambiente.
331
funciones tiene la de absolver las consultas que le formulen el Intendente, el Gobierno Regional y el Secretario Regional Ministerial del Medio Ambiente. Asimismo,
podr pronunciarse, de oficio, sobre temas ambientales de inters general y ejercer
todas las dems funciones que le encomienden el Ministerio y la ley.652
La participacin de los consejeros regionales en todo el pas tuvo la caracterstica de ser fieles ejecutores del principio que se les exiga seguir, referido a la
preservacin y mejoramiento del medio ambiente, por ello, en las votaciones de
COREMA quienes en general se han opuesto a la instalacin de termoelctricas
han sido transversalmente consejeros regionales. Frente a esta actitud, la respuesta
viene en las modificaciones a esta normativa ambiental, la cual en la composicin
de COREMA fortalece la integracin del gobierno central y excluye de la participacin en las decisiones a la administracin regional. Los funcionarios de ese
organismo estn frreamente disciplinados en su voto por el nivel central, generalmente esa operacin la realiza el Intendente. Es conocido y emblemtico el caso
del Seremi de Bienes Nacionales, Edmundo Bustos de la regin de Valparaso
que vot en contra la voluntad del Ministro Jaime Ravinet en la COREMA y
ste le pidi la renuncia. No hay independencia de juicio en ese organismo que
expresa al gobierno nacional.
Nuevamente, surge la cuestin sobre la validez prctica del mandato constitucional del artculo 3 de la Carta Magna, o sobre su exacta interpretacin. Esta
es una ley desconcentradora al radicar la competencia del impacto ambiental en
un rgano cuyos integrantes representan al poder central en la regin, en vez de
radicar la competencia en la administracin regional. Pero, adems excluyen de
la nueva versin orgnica a los representantes de la regin. Estn los rganos del
Estado promoviendo el fortalecimiento de la regionalizacin? Es la regla general
la descentralizacin administrativa del Estado o lo es la desconcentracin?
4.5. Principios establecidos por el artculo 3 de la LOCGBAE
Estos principios fueron agregados por la Ley N 19.653 de 1999, que modifica
el artculo 14 de la LOCGAR. All se establecen como principios lo dispuesto en
el artculo 3 inciso segundo de la Ley N 18.575:
La Administracin del Estado deber observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinacin, impulsin de oficio del procedimiento,
impugnabilidad de los actos administrativos653, control, probidad, transparencia
652 Artculo
653
78 de la Ley 19.300 sobre medio ambiente.
Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr
siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y,
332
Manuel Tobar Leiva
y publicidad administrativas, y garantizar la debida autonoma de los grupos

intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines especficos, respetando
el derecho de las personas para realizar cualquier actividad econmica, en conformidad con la Constitucin Poltica y las leyes. Con todo, seran 13 los principios
que la administracin regional debe asumir y cumplir en la gestin regional.
Adems, se debe tener presente la Ley N19.880 publicada el 29-05-2003, que
establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de
los rganos de la administracin del Estado. Esta ley que se aplica a los gobiernos
regionales conforme a su artculo 2, tambin se refiere a la aplicacin de dos de
los principios descritos, impugnabilidad y transparencia.
1. Principio de responsabilidad. El Estado ser responsable por los daos que
causen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere
ocasionado.654
2. Principio de Coordinacin. Los rganos de la Administracin del Estado
debern cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de
accin, evitando la duplicacin o interferencia de funciones.655
3. Principio de Impulsin de oficio del procedimiento. Los rganos de la Administracin del Estado actuarn por propia iniciativa en el cumplimiento de sus
funciones, o a peticin de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso
del derecho de peticin o reclamo, procurando la simplificacin y rapidez de los
trmites. Los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin
ms formalidades que las que establezcan las leyes y reglamentos.656
4. Principio de impugnabilidad de los actos administrativos. Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr
siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado
el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.657
5. Principio de control. Las autoridades y jefaturas, dentro del mbito de su
competencia y en los niveles que corresponda, ejercern un control jerrquico
permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuacin del personal
cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.
654 Artculo
4 LOCGBAE.
655 Artculo
5 inciso 2 LOCGBAE.
656 Artculo
8 LOCGBAE.
657 Artculo
10 LOCGBAE, concordar con el artculo 15 de la Ley N 19.880.
333
de su dependencia. Este control se extender tanto a la eficiencia y eficacia en el

cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.658
6. Principio de Probidad. El principio de la probidad administrativa consiste
en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal
de la funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular.
En el artculo 62 de la LOCGBAE se tipifican las conductas que contravienen ese
principio de probidad. La ley de procedimiento administrativo en el artculo 11,
agrega que, la Administracin debe actuar con objetividad y respetar el principio
de probidad consagrado en la legislacin, tanto en la substanciacin del procedimiento como en las decisiones que adopte.
7. Principio de Transparencia y Publicidad. La funcin pblica se ejercer
con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en ejercicio de ella. El artculo 16 de la ley de procedimientos administrativos
N 19.880, se refiere a este principio: El procedimiento administrativo se realizar
con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos
y fundamentos de las decisiones que se adopten en l. En consecuencia, salvo las
excepciones establecidas en la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de
Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado y en otras disposiciones
legales aprobadas con qurum calificado, son pblicos los actos y resoluciones
de los rganos de la Administracin del Estado, as como sus fundamentos y
documentos en que stos se contengan, y los procedimientos que utilicen en su
elaboracin o dictacin.659
8. El principio de autonoma de los grupos intermedios. Garantizndoles la debida
autonoma para cumplir sus propios fines especficos, respetando el derecho de
las personas para realizar cualquier actividad econmica, en conformidad con la
Constitucin Poltica y las leyes.
5. Los atributos principales del Gobierno Regional
El ao 1991 se aprueba la reforma constitucional N 19.097 que modifica
sustancialmente el Captulo XIV de la Constitucin, entre las enmiendas aparecen
los atributos con que la Constitucin investir a los Gobiernos Regionales para el
ejercicio de sus funciones y atribuciones. Efectivamente, en el artculo 111 inciso
tercero se determina que para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno Regional
658 Artculo
11 LOCGBAE.
659 Concordar
con el artculo 48 de la Ley N 19.880.
334
Manuel Tobar Leiva
gozar de personalidad jurdica de derecho pblico y tendr patrimonio propio.

A su turno, la LOCGAR en su artculo 13 inciso segundo, dispone en el mismo
sentido, que, para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarn
de personalidad jurdica de derecho pblico, tendrn patrimonio propio y estarn investidos de las atribuciones que esta ley les confiere. De modo que seran tres
los atributos de la administracin superior de la regin: Personalidad jurdica de
derecho pblico, patrimonio propio y las atribuciones constitucionales y legales
conferidas.
A. Personalidad Jurdica de derecho pblico
Las personas jurdicas de derecho pblico gozan de una capacidad especial
llamadas potestades pblicas. El profesor Patricio Aylwin destaca que se suele confundir este atributo con el de imperio (se dice tiene potestad o imperio) El imperio
es la facultad de disponer de la fuerza pblica para ejecutar ciertas decisiones. Pero
la potestad es ms amplia que el imperio. Las potestades pblicas: son poderes que
poseen los Gobiernos Regionales para dictar normas o disposiciones obligatorias
para terceros, emanados de actos unilaterales de su propia voluntad.
Los Gobiernos regionales tienen una doble capacidad: una especial de derecho
pblico, que identificamos en el ejercicio de las potestades pblicas como por ejemplo, su potestad reglamentaria, y otra comn, de derecho privado, que les permite
obrar como sujetos jurdicos de obligaciones patrimoniales.660
Las personas jurdicas de derecho pblico, en adelante PJDP, no se rigen por las
disposiciones del Cdigo Civil, sino por leyes y reglamentos especiales. La obtencin de Personalidad Jurdica de Derecho Pblico es siempre por ley. En cuanto a
los miembros, en la PJDP, se es miembro por la imposicin de la ley. En cuanto a
la iniciativa de su constitucin la PJDP, nace por iniciativa del Estado. Respecto
al origen del Patrimonio, la PJDP, puede tener lugar porque el Estado transfiere
recursos propios (FNDR) a estos organismos (Gobierno Regional). En relacin a
los fines, la Personalidad Jurdica de Derecho Pblico siempre perseguir fines de
inters pblico y la terminacin de su personera ocurre slo por ley.
La personalidad jurdica de la administracin superior de la regin persigue la
realizacin del bien comn regional, y como sostiene el profesor Silva Bascun
refirindose a la personalidad jurdica del Estado, es simplemente instrumento
660 Patricio A ylwin y Eduardo A zcar , Derecho Administrativo, Editorial Andrs Bello, 1996,
pp.196-203.
335
y medio de su accin en pro del bien comn.661 Cabe resaltar tambin que la
personalidad jurdica es uno de los requisitos que la doctrina y los publicistas
han considerado para identificar la existencia de rganos que estn la rbita de la
descentralizacin administrativa.
B. El patrimonio propio de los Gobiernos Regionales
Por el patrimonio se entiende el conjunto de derechos y obligaciones de una
persona susceptible de apreciacin pecuniaria. Ello significa que el patrimonio
tiene dos caras: un activo (crditos, bienes muebles e inmuebles, derechos y
otros y un pasivo (deudas y obligaciones). As lo reconoce el artculo 69 de la
LOCGAR, segn el cual, el patrimonio regional se compone de activos y pasivos,
as, en su letra g) integra dentro de esta nocin las obligaciones que contraiga en
el desarrollo de sus actividades en conformidad a la ley.662
Para ejercer sus numerosas e importantes funciones y atribuciones, los Gobiernos regionales requieren de recursos y al mismo tiempo, de la posibilidad de
administrarlos con autonoma. En el diseo de la actual institucionalidad ambas
exigencias se cumplen pero con ciertas limitaciones. En efecto, se transfieren
fondos y bienes al Gobierno Regional para que pueda ejercer sus atribuciones y
cumplir sus funciones otorgndoseles libertad en cuanto a la administracin y
disposicin de dichos recursos, sin tener que recurrir ni depender del gobierno
central. El lmite principal consiste en que algunos recursos con los que cuenta el
Gobierno Regional deben ser destinados a fines determinados por la ley, por lo
que en esos casos se relativiza su autonoma para decidir.663
C. Las atribuciones que la Constitucin y la LOCGAR les confiere
Los gobiernos regionales tienen competencias con rango constitucional lo
cual importa desde el punto de vista de la jerarqua de las normas, pues, las
disposiciones atribuidas al Gobierno Regional para ser modificadas requieren
una reforma constitucional y no pueden ser modificadas por normas de rango
661
Alejandro Silva Bascun, Derecho Poltico. Ensayo de una sntesis, Editorial Jurdica de Chile, 2
edic., 1984, p. 54.
662 Manual de Gestin regional, CEAL-UCV, p. 79. En la cita hemos actualizado el literal que cambio
con las modificaciones posteriores de la ley.
663
En Chile, los municipios y los gobiernos regionales reciben transferencias que se incluyen en los
presupuestos de estos rganos subnacionales por la va del Presupuesto de la Nacin. Esas transferencias que
financian el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y en parte el Fondo Comn Municipal, son en general
condicionadas.
336
Manuel Tobar Leiva
inferior.664 Por ejemplo, en el gobierno de Frei Ruiz-Tagle se propuso modificar

una disposicin regulada expresamente por la constitucin con una ley orgnica
constitucional.665
No obstante que el constituyente no defini explcitamente a los gobiernos
regionales como rganos autnomos, como s lo hizo con el Consejo Nacional de
Televisin, la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, el Ministerio
Pblico y las Municipalidades, los gobiernos regionales han sido considerados
formando parte de este bloque de institucionales con autonoma constitucional,
lo cual importa como se ha dicho, una desvinculacin de la dependencia del Presidente de la Repblica, al menos relativa, por la presencia de los Intendentes.
Cabra esperar en el futuro que en la perspectiva de fortalecer la descentralizacin y regionalizacin por los rganos del Estado, los consejos regionales, puedan
tener la potestad de defender sus atribuciones, puestas en cuestin en la dinmica
constitucional, orgnica constitucional y legislativa, mediante requerimiento ante
el Tribunal Constitucional. El profesor Cea Egaa propone que esta proteccin se
realice ante transgresiones, eventuales o ya consumadas.666 Adems, por el carcter de la hbrida composicin del gobierno regional, la verdad es que en muchas
ocasiones las prerrogativas de las regiones son transgredidas por los intendentes en
beneficio del poder central. No se trata de contiendas de competencias sino lisa y
llanamente de la vulneracin de las atribuciones de los consejos regionales.
664 Alejandro
Silva Bascun, ob. cit., p. 164.
665 Finalmente, como se sabe, el constituyente elimin esta fundamental facultad de los CORE en la Cons-
titucin, quedando el camino abierto para hacer lo mismo en la LOCGAR donde el qurum es menor.
666 Jos Luis Cea Egaa, Estado Regional y sociedad descentralizada. La Administracin del Estado de Chile,
Decenio 1990-2000, p. 316.
Captulo Duodcimo
Las Funciones y Atribuciones de los Gobiernos Regionales
Sumario: 1. Conceptos de competencia, funcin y atribucin: A. Competencia. B. Funcin y
atribucin. C. La confusin entre funcin y atribucin. D. Plan de anlisis de las funciones
y atribuciones del GORE. 2. Funciones y atribuciones primarias: Planificacin; presupuesto;
e inversiones. 2.1. Planificacin y presupuesto regional. 2.2. Planificacin del ordenamiento
territorial. 2.3. Funcin general para enfrentar emergencias y catstrofes. 2.4. Funcin general
relativa a la inversin pblica regional: A. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR.
B. Inversiones sectoriales de asignacin regional, ISAR. C. Los Convenios de programacin.
D. Proyectos de infraestructura social bsica. E. Subvenciones a programas sociales. F. Tributos regionales. G. Inversiones en aceras y calzadas. 3. Funciones generales y atribuciones
complementarias. 3.1. Transferencia de competencias. 3.2. Reglamentos regionales. 3.3.
Funciones de coordinacin y cooperacin. A. Cooperacin internacional. B. Coordinacin
con el Gobierno Nacional. C. Asesora Municipal. 3.4. Administracin de bienes. 3.5. Fiscalizacin y control.
1. Conceptos de competencia, funcin y atribucin

A. Competencia
El concepto competencia debe su origen al latn competere, que tiene doble
traduccin. Una primera acepcin corresponde a pertenecer, corresponder, y
una segunda, a exigir.
El profesor Silva Cimma indica que las potestades administrativas son el
conjunto de poderes jurdicos de que est dotado el jerarca o la Administracin,
para que pueda actuar o cumplir su cometido.667 El profesor peruano Cassagne,
define de modo sustantivo la competencia, al sealar, la competencia es la aptitud
legal que surge del conjunto de facultades y atribuciones que corresponde a los
rganos y sujetos estatales.668
Para Hernndez Olmedo, la competencia est determinada por tres elementos:
el territorio, la materia y la jerarqua o grado.669 Se configura materialmente en el
667 Enrique Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Introduccin y Fuentes, Santiago, 1992, Ed. Jurdica de Chile, p. 31.
668 Juan
Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, T. II, 7 edicin actualizada, reimpresin, Ed. Lexis
Nexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2005, p. 97.
669 Manuel Argandoa, La Organizacin Administrativa en Chile, Editorial Jurdica de Chile, segunda
edicin, Santiago, 1985, p. 70.
338
Manuel Tobar Leiva
momento que a un organismo pblico se le determina: 1. En cuanto el elemento

territorio, el mbito espacial en el cual sus actuaciones sern vlidas, sea el pas,
una regin, provincia, comuna o localidad. 2. En cuanto el elemento materia,
las funciones o tareas que debe cumplir, que corresponden a la descripcin del
tipo de actividades que puede y debe desarrollar, y 3. En cuanto el elemento jerarqua, confluyen dos aspectos: a) las atribuciones que detenta en el desempeo
de esas funciones y en ese mbito espacial; b) el nivel jerrquico del ejercicio de
esas atribuciones entre rganos superiores y subordinados.670
Pero otros autores incluyen un cuarto elemento, el tiempo de duracin de la
competencia. El tiempo es el lapso dentro del cual la instancia regional puede
actuar, en aquellos casos que se establezcan plazos para ese fin.671 Dicha inclusin
es atendible tomando en consideracin que el artculo 114 de la Ley Suprema
referido a las transferencias de competencias anota entre sus requisitos que stas
pueden ser traspasadas a los gobiernos regionales temporal o definitivamente.
Lo cual estara indicando que se debe considerar el requisito del plazo, como
elemento de la competencia.
B. Funcin y atribucin
El segundo y tercer elemento que define la competencia tienen una expresin
jurdica precisa: las materias que puede abordar un rgano se denominan funciones, y las jerarquas, atribuciones.
En el mismo sentido el profesor Pantoja Bauz672 indica, las funciones expresan
la materia, es decir la tarea o actividades que debe cumplir la entidad, en tanto
que las atribuciones, el elemento, grado o jerarqua, esto es, las facultades de que
est dotada esa autoridad para cumplir esas tareas.
La jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica ha confirmado
estas categoras doctrinarias en el Dictamen N 59.316/2006: Dando cumplimiento al mandato constitucional es que el Captulo II, del Ttulo Segundo, de
la mencionada Ley N 19.175, regula las Funciones y Atribuciones del Gobierno
Regional Ahora bien, a objeto de que los Gobiernos Regionales puedan dar
670
Luis Hernndez Olmedo, Convenios administrativos de transferencias de competencias a los

gobiernos regionales: Antecedentes Jurdicos y Modalidades de Ejecucin, Revista de Derecho, Vol. VII,
671 Citado por Osvaldo Henrquez y Pablo Monje, SUBDERE Estudios y GTZ: Propuesta Metodolgica para el Traspaso de Competencias, en Fomento Productivo y Desarrollo Urbano e Infraestructura. Regin
activa/ GTZ, 2006. Dromi, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad, Buenos Aires-Argentina, 1997.
672 Rolando Pantoja Bauz, La organizacin administrativa del Estado, Editorial Jurdica de Chile,
1998, p. 423.
339
cumplimiento a los fines mencionados, la citada Ley N 19.175 los ha dotado de

diversas atribuciones.
Las atribuciones, como elemento jerrquico de la competencia, admite tambin
una serie de distinciones. La apreciacin del grado o nivel de atribuciones de un
determinado organismo, no es por tanto un asunto de mera cantidad, sino sobre
todo, de advertir su calidad. Tampoco es lo mismo una atribucin temporal que
otra definitiva, lo que lleva a los asuntos de la reversibilidad de las competencias.
Luego, la Ley regional contempla en el ttulo segundo, captulo segundo, las
Funciones y Atribuciones del Gobierno Regional y seala en el artculo 16
las funciones generales; en los artculos 17, 18 y 19, las funciones especiales, y
en el artculo 20, las atribuciones para el cumplimiento de las funciones. Ello
evidencia la diferencia conceptual entre ambas y en segundo trmino, su relacin
combinatoria, que da origen y configura el concepto global de competencia.
C. La confusin entre funcin y atribucin
En la LOCGAR no se estructura con precisin el distingo entre funcin y
atribucin percibindose que no hay un plan gramatical congruente y correlativo
con esas concepciones. Hernndez Olmedo se percata que las funciones no se
redactan con sustantivos, por ejemplo: cooperacin internacional, inversiones
pblicas regionales, planificacin; y a su turno las atribuciones, deberan expresarse
a travs de verbos, por ejemplo: ejecutar el plan de desarrollo, dictar resoluciones
obligatorias. Ello, consecuente con la distincin bsica entre el objeto (materia) y
la accin (atribucin). Ley regional adolece de este rigor semntico imprescindible
para la hermenutica. Sin perjuicio de sistematizar bajo ttulos diferentes funciones
y atribuciones, se advierten, a lo menos dos tipos de confusiones:
1. Se establecen como funciones del Gobierno Regional y bajo el ttulo respectivo, algunas acciones que son atribuciones, principalmente en el artculo 16,
sobre funciones generales. Esta deriva rompe la armona conceptual que tienen
las funciones que describen las materias respecto las cuales el Gobierno regional
tiene competencia.
2. Se asigna la tipologa de atribuciones a frmulas que evidencian funciones.
La funcin tambin puede redactarse en trminos verbales que corresponden a
frases que parecen atribuciones de tipo general, como participar, contribuir, promover, etc. Pero finalmente, al no contar con carcter ejecutivo, esta terminologa
identifica en la ley muchas supuestas atribuciones del Gobierno Regional que en
realidad, son slo funciones.
Este relevamiento de Hernndez Olmedo es una contribucin importante al
momento de estudiar las formas y modos de transferir competencias. Puesto que
340
Manuel Tobar Leiva
del examen sobre las competencias que han realizado distintos autores, se revela que
los gobiernos regionales tienen la peculiaridad de contar con amplias funciones y
pocas atribuciones.673 Por lo que, ser de inters trabajar para corregir esta falencia
competencial, a propsito del artculo 114 de la Constitucin, que determina como
materias a traspasar a los gobiernos regionales, el ordenamiento territorial, fomento
productivo y desarrollo social y cultural. Vale decir, las funciones especiales de la
administracin regional. Como tales funciones ya estn en el ordenamiento jurdico
regional, el traspaso debiera representar un salto cualitativo, en el sentido de dotar
a esas funciones de las respectivas atribuciones o reestructurar el artculo 20 en atribuciones generales y atribuciones espaciales de ordenamiento territorial, fomento
productivo y desarrollo social y cultural.
Como se quiera, en las funciones tambin habra que distinguir entre aquellas
que estn directamente aludiendo a la materia, como por ejemplo, las funciones
especiales referidas al ordenamiento territorial, fomento productivo y desarrollo
social y cultural, de aquellas funciones que estn ms orientadas a definir instrumentos de gestin de la administracin regional.
D. Plan de anlisis de las funciones y atribuciones del GORE
En base a esas consideraciones previas, propondr una clasificacin que distingue
entre funciones y atribuciones primarias de funciones y atribuciones complementarias. Las primarias son aquellas facultades instrumentales que permiten cumplir en
forma directa el objetivo o misin del desarrollo del gobierno regional: Planificacin
econmico social, Planificacin del ordenamiento territorial; Presupuesto regional;
e Inversiones pblicas regionales. Me inspira en esta distincin, la clasificacin que
hace la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en su artculo 6.674 Las
competencias complementarias son aquellas que colaboran con las funciones y
atribuciones primarias: Fiscalizacin y control de gestin; Coordinacin interna
y externa; Normativa o Reglamentaria y Administracin de bienes.
En esta parte presentaremos las funciones del artculo 16 y las atribuciones
del artculo 20 de la Ley regional. En general en cada una de las funciones y atribuciones identificaremos las concordancias con la Constitucin, la LOCGAR y
673 Ver Luis Hernndez Olmedo, ob. cit., diciembre 1996, pp.53-74. Jos Antonio balos K., Descen-
tralizacin Fiscal y transferencia de competencias: Aproximacin general y propuestas para fortalecer los gobiernos
regionales en Chile, CEPAL, Serie Poltica Fiscal, 102, 1998, p. 33. Mara Allende, Algunos criterios para
la definicin de las competencias de los niveles, nacional, regional y local de la administracin del Estado, 2002.
Osvaldo Henrquez y Pablo Monje, ob. cit., 2006.
674 Ley N 18.695, artculo 6. La gestin municipal contar, a lo menos, con los siguientes instrumentos:
a) Plan comunal de desarrollo; b) Plan regulador comunal y c) El presupuesto municipal.
341
otras leyes relacionadas, examinaremos la confusin entre funciones y atribuciones

determinado en definitiva cual prima, analizaremos su contenido sustantivo, la
realidad de su aplicacin, comentarios de los especialistas y un punto sobre jurisprudencia si la hay.
A. Funciones y atribuciones primarias
Las competencias de planificacin, presupuesto e inversin estn presentes
en el corazn de la administracin. En toda organizacin sea privada o pblica,
e independientemente de su contenido y finalidad son la base por la que se expresa la actuacin organizacional. No son ni ms ni menos importantes que las
facultades complementarias, pero a travs de estas competencias se exterioriza la
2. Planificacin, presupuesto e inversiones
2.1. La planificacin y el presupuesto regional
El artculo 16 se inicia sealando: Sern funciones generales del Gobierno
Regional:
16. a) Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin,
as como su proyecto de presupuesto, los que deber ajustar a la poltica nacional de
desarrollo y al presupuesto de la Nacin.
Para efectos de asegurar la congruencia entre las polticas y planes nacionales y
regionales, el Ministerio de Planificacin y Cooperacin asistir tcnicamente a cada
gobierno regional en la elaboracin de los correspondientes instrumentos, emitiendo,
a solicitud del gobierno regional, los informes pertinentes;
El artculo 20: Para el cumplimiento de sus funciones, el gobierno regional
tendr las siguientes atribuciones:
20. e) Aplicar las polticas definidas en el marco de la estrategia regional de desarrollo;
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica: Artculo 113 inciso 2.
Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional,
N 19.175: El artculo 20, letra e) relativo a las atribuciones; el artculo 24, letra
a) facultades del Intendente; el artculo 36, letra d) facultades del CORE respecto
a la funcin de planificacin y presupuesto; artculos 71, relativo al anteproyecto
regional de inversiones y artculo N 73 inciso primero, que define presupuesto.
342
Manuel Tobar Leiva
2. Comentarios
1. Se trata de una disposicin que unifica dos instrumentos de gestin de la
administracin regional: La planificacin y el presupuesto. Tal correspondencia
queda de manifiesto en la definicin del artculo 73 inciso primero al establecer
que: El presupuesto del Gobierno Regional constituir, anualmente, la expresin financiera de los planes y programas de la regin. En consecuencia, tericamente los
objetivos del Gobierno Regional expresados en el plan, estn respaldados por un
presupuesto regional elaborado por el Intendente como ejecutivo del Gobierno
Regional y aprobado por el Consejo Regional.
2. El inciso primero del artculo 16, que establece la exigencia del ajuste de estas
competencias primarias con los planes y presupuestos del nivel central, tuvieron
rango constitucional hasta la publicacin de la Ley N 20.390 en octubre de 2009.
En efecto el inciso segundo del artculo 113 atribua al consejo regional aprobar los
planes de desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto del gobierno regional,
ajustados a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nacin. El nuevo
inciso elimin la atribucin del CORE para aprobar el plan de desarrollo y derog la
exigencia de ajuste del proyecto de presupuesto regional en relacin al presupuesto
de la Nacin, lo que fue celebrado por los constituyentes como un gran logro. Al
contrario, sostengo que si se quera eliminar esa exigencia de ajuste habra bastado
con borrar la oracin, ajustados a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto
de la Nacin. La explicacin la hemos entregado en la recopilacin constitucional
del Captulo primero de esta III parte, en el fondo se trataba de desarmar el blindaje
que tena la atribucin de los CORE para resolver el FNDR.
Tambin podra valer otra interpretacin, sobre esta desconstitucionalizacin
de la aprobacin del CORE de la funcin de planificacin. En el Captulo referido
a la distincin entre gobierno y administracin, anotamos que desde el punto de
vista doctrinal, un sector de la doctrina ha criticado que la funcin de gobierno
se reduzca a las cuestiones del orden pblico, en circunstancias que gobernar es
tambin concebir objetivos de bien comn y otras propiedades que le dan una
mayor cobertura conceptual. Pues bien, esa aproximacin est en la misma vereda
de la extensin de la administracin hacia los temas del desarrollo.
En el mbito legislativo se ha sealado que prevalece la nocin de una funcin
administrativa para el desarrollo, en virtud de la cual municipalidades y gobiernos
regionales son generadores de sus propios objetivos territoriales. En ese marco,
la desconstitucionalizacin de la planificacin como atribucin de los CORE,
aparece sin coherencia alguna con la redefinicin de la funcin administrativa. Y
pudiera dar lugar, a que se entendiera como un guio al Intendente, representante
del Gobierno central. Tales ambivalencias, dejan un espacio de incertidumbre a
343
travs del cual pudiera colarse una nueva embestida centralista para restaurar la
tesis que la administracin slo ejecuta y que el gobierno es el que genuinamente
debe ejercer la facultad de propuesta en todos los niveles territoriales. Es difcil
que ello tenga viabilidad en el campo municipal, es decir que un subdelegado
del gobierno central tenga la atribucin de elaborar el PLADECO, pero en el
mbito regional, ya tenemos al delegado del gobierno central con la competencia
de elaborar los planes y las estrategias regionales.
Con todo, la exigencia de ajuste del plan y presupuesto est vigente en la
LOCGAR, no obstante, que en el caso de los planes si bien se reconoce la existencia de documentos que fijan una poltica nacional de desarrollo, lo cierto es que
para los efectos prcticos, esa poltica adoleca de los instrumentos de inversiones
para aplicarla y por otra parte, en una sociedad de cortas distancias ideolgicas
en comparacin con las vividas en la dcada del 60, es muy difcil que una regin
postule la planificacin centralizada.675 Es decir, los ajustes son marginales.
3. En otro mbito en el mismo artculo 16 inciso segundo se obliga a
MIDEPLAN a asistir al GORE en la elaboracin de los instrumentos de planificacin, habiendo actualmente de por medio un convenio de traspaso de competencias al GORE en materia de planificacin.676 Desde luego, esta es otra de las
materias que se agregan a la larga lista de asuntos que deben ser modificadas en la
LOCGAR por efecto de las nuevas disposiciones constitucionales.
4. El problema de la confusin funcin/atribucin est presente en el inciso primero de este artculo, puesto que la voz elaborar y aprobar las polticas y planes son
verbos que tienen un neto carcter ejecutivo, por tanto, se refieren a atribuciones. Esta
interpretacin se confirma en la realidad, los rganos ejecutivos del GORE elaboran
las estrategias, planes y polticas y el consejo los aprueba, modifica o sustituye.
Ahora bien, la atribucin correspondiente a la funcin del artculo 16 letra a) se corresponde en parte con la atribucin del artculo 20, literal, e), el cual ordena al GORE,
aplicar las polticas definidas en el marco de la estrategia regional de desarrollo.
675 Ello, sin perjuicio de reconocer en los convenios marcos nacin-regin un poderoso instrumento de
ajuste estratgico y de inversiones, lamentablemente se descontinu.
676 A fines del ao 2007 y principios del 2008, la SUBDERE y el MIDEPLAN suscriben un convenio en
virtud del cual todo el proceso de planificacin del desarrollo de las regiones debe radicarse en los Gobiernos
Regionales. Para implementarlo se transfiere la normativa que regulaba las funciones de Mideplan en las
regiones y recursos para contratar los profesionales idneos para cumplir ese rol. A partir de all los GORE
han implementado su departamento de planificacin que anticipa la anunciada tercera Divisin del servicio
Administrativo del Gobierno regional. He sostenido, que la Constitucin y la LOCGAR N 19.175 ya haban asignado a los GORE la atribucin de planificacin del desarrollo regional y que las normas que regan
a MIDEPLAN en estas materias quedaron derogadas ipso iure, por lo tanto, el aporte del Convenio slo se
reduce al traspaso recursos para contratar a los profesionales. Ver en Manuel Tobar Leiva, La funcin de
planificacin del gobierno regional, Revista de Derecho Pblico de la Universidad de Chile, 2008, Vol. 70.
344
Manuel Tobar Leiva
La normativa se refiere en los artculos en comento a conceptos tales como:

Estrategia, plan, polticas, programas cada uno de los cuales tiene un significado
diferente. En efecto, el GORE tiene como funciones generales las polticas, planes,
y programas que los especialistas identifican como atribucin. Pero en la definicin
de las atribuciones del artculo 20 slo se menciona la aplicacin de polticas y se
agrega el concepto de estrategia regional de desarrollo. Por este dficit, soy partidario de fundir estos dos literales y redactar una atribucin genrica que diga, al
gobierno regional le corresponde: Elaborar, resolver y aplicar las estrategias, planes,
polticas y programas de desarrollo regional.677 Dnde elaborar y aplicar es un
rol que le compete al ejecutivo del gobierno regional y resolver es la competencia
del rgano resolutivo, el CORE.678
En el caso de la atribucin en comento, salta a la vista que se trata de una norma
imperativa que ordena cumplir lo que se ha definido en la poltica en el marco de
la Estrategia Regional de Desarrollo. Lo interesante es observar que el artculo 20,
asigna atribuciones al gobierno regional, compuesto por el Intendente y el Consejo Regional y sin embargo los literales estn directamente referidas a uno de los
rganos que lo integran, verbigracia: Las letras a) y f) al CORE y las letras e) e i) al
ejecutivo del gobierno regional. En todo caso, aplicar las polticas naturalmente
pertenece a la esfera de competencia del Intendente cuyo rol es precisamente ejecutar
los acuerdos del Consejo Regional.
5. En el ao 2000 debut un instrumento de ajuste nacin-regin, denominado Convenio Marco. Estos convenios eran instrumentos poltico-programticos,
que se estructuraban a partir del cruce de los objetivos estratgicos definidos en la
correspondiente estrategia regional de desarrollo y las prioridades sectoriales de los
respectivos ministerios involucrados. Se incorporan en estos convenios compromisos
programticos relacionados con los procesos de descentralizacin y desconcentracin,
programas de apoyo a grupos sociales de atencin preferencial y sectores productivos
o reas territoriales rezagadas. Por parte del Gobierno Nacional lo suscribe el Ministro del Interior, en su calidad de Ministro coordinador designado para tal efecto
por el Presidente de la Repblica, y por parte del Gobierno Regional lo suscribe el
Intendente en su calidad de ejecutivo del Gobierno Regional, previa aprobacin
677 Ver
en propuesta de los consejeros regionales, mesa de trabajo con los partidos polticos, en el marco
de la firma del protocolo regional suscrito con los presidentes de los partidos polticos, denominado: Cuarto
Borrador: Proposiciones de la Asociacin de Consejeros de Gobiernos Regionales en relacin a la modificacin
de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional N 19.175, para ser presentadas
a la mesa de trabajo de los partidos polticos, Archivos Asociacin Nacional de CORE.
678 En el artculo 25 se establece que el CORE puede aprobar, modificar o sustituir la propuesta del
Intendente dispuesta en el artculo 24 literal b).
345
del Consejo Regional. No obstante, su importancia instrumental los Gobiernos

nacionales lo dejaron de aplicar, tuvo la corta vida del 2000 hasta el 2003.679 Lo
cual afect los ya dbiles procesos de ajuste entre Regin y Nacin.
6. Los ejecutivos del GORE en su rol de elaboracin deben montar una
capacidad estratgica en los servicios administrativos y buscar alianzas con las
universidades y centros de estudios regionales para asumir en plenitud el desafo
de la planificacin efectiva. Las complejidades de la construccin y gestin de este
instrumento no son slo hacia arriba, sino tambin hacia abajo. En relacin a
lo ltimo, se escuchan proposiciones en el sentido que la estrategia de desarrollo
debiera ser la suma de los planes de desarrollo comunal, lo cual, si bien aparece
como un insumo a considerar en la elaboracin estratgica, tiene la limitante que
en esa frmula no se logra una visin comn, integrada y coherente de la regin.
No obstante, como sabemos, el municipio es el que debe ajustar sus planes a la
estrategia y planes de la regin, lamentablemente ese ejercicio es insuficiente para
integrar efectivamente las finalidades de ambas escalas territoriales. De ah, la
necesidad que entre regin y comuna tambin se articulen los objetivos comunes
con el formato de convenio, de manera que haya un seguimiento y se materialicen
inversiones conforme a las reas que se privilegien.
7. Los ajustes hacia arriba con el poder central y hacia abajo con las municipalidades en el mbito de la planificacin son necesarias y deseables. El punto es que
tales ajustes sean convenidos, lo cual equivale a decir, que las partes libremente se
comprometen y obligan a compromisos y acuerdos sobre sus prioridades estratgicas.
En una segunda fase, se avance en la suscripcin de convenios de programacin, para
financiar las inversiones que se requieren para cumplir esos objetivos comunes. Esta
frmula alienta a los rganos subnacionales a precisar sus prioridades y a vincularlas
con dotacin de recursos financieros que se proyecten plurianualmente.680
Una poltica nacional de desarrollo regional promover la inversin convenida,
y para ello, las inversiones sectoriales que se materializan en las regiones deberan
aportar sobre el 70% del financiamiento de manera de atraer a regiones y municipalidades al desarrollo de esta frmula. A la inversa de lo que est sucediendo hoy
en da, en que los Ministerios proponen aportes del 50%, siendo muy desiguales los
presupuestos sectoriales de los regionales. La iniciativa de la poltica de convenios
679 Ver
en Bases para una poltica nacional de desarrollo regional, Mideplan, Divisin regional, p. 33.
680 En consecuencia, en la regin habra cuatro tipos de inversin pblica: 1. La inversin convenida, que
puede ser, nacin-regin, o/y regin-municipalidades, pero tambin los tres juntos e incluso con participacin de privados. 2. La inversin sectorial, que igual pasa por la coordinacin del ARI y el PROPIR. 3. La
Inversin pblica regional del FNDR y otros fondos de decisin regional, no convenidos, y 4. La Inversin
de las Municipalidades.
346
Manuel Tobar Leiva
debe ser el monopolio de las administraciones subnacionales y decididas por las

instancias representativas de la regin y el municipio de manera de fortalecer la
regionalizacin y descentralizacin.
La ltima reforma constitucional del 2009 fortalece la capacidad de las administraciones regionales y municipalidades para la utilizacin de los convenios
de programacin, al establecer su obligatoriedad y extenderlos a los municipios.
La Constitucin usa la voz municipalidades, por lo que es dable concluir que
un conjunto de municipios de una provincia pueden suscribir un convenio con
su gobierno regional o incluso que todos los municipios de la regin convengan
con el gobierno regional. En cualquier caso, siempre ser necesario previamente
establecer objetivos estratgicos comunes que apunten al desarrollo territorial.
2.2. La planificacin del ordenamiento territorial
En una primera aproximacin, la funcin de elaborar y aprobar planes del
artculo 16, ampara la planificacin del ordenamiento territorial, porque si bien
los planes no son elaborados directamente por el ejecutivo en stricto sensu, s son
elaborados y propuestos por la SEREMI de la Vivienda y Urbanismo que tiene
asiento en el Gabinete auxiliar del Intendente y que para estos efectos se subordinan al ejecutivo del Gobierno regional.681 Por lo dems, la aprobacin de tales
instrumentos de planificacin le corresponde al Consejo Regional, as como la
aprobacin de las estrategias y planes econmicos y sociales:
20. f ) Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores
metropolitanos e intercomunales, y los planes reguladores comunales y seccionales, conforme a lo establecido en los prrafos segundo y tercero de la letra c) del artculo 36;
1. Concordancias
Artculo 16, letra a) funcin general; artculo 17, funciones especiales; Artculo 24, letra p) Intendente promulgacin de los planes reguladores; artculo 36,
letra c) Aprobacin CORE. Ley General de Urbanismo y Construcciones. LOC
Municipal N 18.695.
2. Comentarios
a. Se trata de una atribucin efectiva. Es otro de los casos de atribuciones que
se redactan aludiendo al gobierno regional, pero su aplicacin se efecta slo por
uno de los rganos del GORE, en este caso el Consejo Regional, estando dado
681 Ver
artculos 16, letra a) y 62 inciso primero, de la LOCGAR N 19.175.
347
que es esa instancia la llamada aprobar los planes regionales, metropolitanos,

intercomunales, comunales y seccionales conforme a la ley.
b. Se rompe el monopolio de la iniciativa del Intendente como ejecutivo del
Gobierno regional, al proponer la SEREMI MINVU directamente al consejo regional los instrumentos de planificacin enunciados. Al Ejecutivo slo le compete
la promulgacin de los instrumentos aprobados por el Consejo, pero en lo que
atae al trmite de aprobacin el Intendente no cuenta. Esta situacin le da un
pequeo espacio mayor de autonoma al CORE.
c. Destaco que la atribucin de la planificacin territorial a nivel regional fue
conseguida por la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales (1995-2001) en
una negociacin con el Ministro de la Vivienda y Urbanismo, Jaime Ravinet. El
MINVU haba presentado un proyecto de ley que modificaba los artculos 20, 24 y
36 de la LOCGAR N 19.175 referidos a los instrumentos de planificacin. En ese
marco, el Gobierno acept el planteamiento de la Asociacin en orden a establecer
esa atribucin para los GORE, en razn de que era ms coherente con el propsito
descentralizador del Estado. En consecuencia, se aprob la Ley N 19.778, publicada
en el D.O. de 10 de diciembre de 2001, que viene a modificar los artculos antes
citados en los trminos publicados.682
d. Complementemos que a diferencia de la planificacin econmica social y
cultural que tiene un carcter indicativo, consistente en una gua ordenadora de
las prelaciones de objetivos a desarrollar en la regin y por tanto constitutivas de
seales para los actores y agentes del desarrollo regional, la planificacin territorial
es normativa, por consiguiente tiene un carcter vinculante respecto de terceros.
Aprobados por el Consejo Regional los planes reguladores deben seguir el trmite
de la toma de razn por la Contralora General de la Repblica. En razn de ello
autores como J. C. Ferrada incluyen a estos instrumentos dentro de la potestad
reglamentaria del gobierno regional.683
e. Los diferentes instrumentos de la planificacin del ordenamiento territorial
tienen entre ellos una relacin de jerarqua legal y conceptual. De tal suerte que el
plan regional de desarrollo urbano es el referente obligado de los planes intercomunales y metropolitanos. A su vez, los planes reguladores comunales se deben ceir
a la normativa del plan intercomunal. Por supuesto, el plan ms desagregado, los
682 Personalmente como Presidente de la Asociacin de Consejeros Regionales particip en este acuerdo,
quiero dejar consignado que teniendo como interlocutor a Jaime Silva, jefe de la Divisin de Desarrollo
Urbano, estuvimos de acuerdo con modificar el concepto de plan urbano regional por plan de ordenamiento
territorial, sin embargo, en la tramitacin posterior se volvi al concepto clsico.
683 Juan Carlos Ferrada, 2001, La potestad reglamentaria de los Gobiernos Regionales: algunas notas
preliminares, XXXII Jornadas de Derecho Pblico, Universidad Catlica de Valparaso, noviembre 2001.
348
Manuel Tobar Leiva
seccionales obedecen a la normativa de los instrumentos anteriores, especialmente

del plan regulador comunal.
Por otra parte, para su aplicacin es menester tener presente la necesaria consideracin por la Ley General de Urbanismo y Construcciones, texto legal que
detalla el significado y procedimientos a seguir en cada uno de estos instrumentos
de planificacin territorial. En este punto llama la atencin que el legislador no se
refiri a esa ley en este artculo 20, tampoco lo hizo en el artculo 17 y slo aparece la sujecin a esa normativa en el artculo 36 para los incisos 2 y 3, dejando
libre el inciso primero de tal condicionamiento, inciso referido a la aprobacin
por parte del CORE del Plan de desarrollo urbano regional, el metropolitano y
el plan regulador intercomunal.
f. Por otra parte, de acuerdo a la nueva normativa ambiental, particularmente
en el artculo 7 bis de la Ley N 19.300 sobre medio ambiente, se prescribe que
todos los instrumentos de planificacin territorial deben pasar por el trmite de
la evaluacin del impacto ambiental, tema que se ha tocado a raz del principio
bsico de preservacin y conservacin del medio ambiente que debe obedecer la
g. En cuatro generaciones de la administracin regional, los Gobiernos Regionales han sancionado su estrategia regional de desarrollo, pero ningn Gobierno
Regional se ha pronunciado sobre los planes regionales de desarrollo urbano, como
as mismo han quedado pendientes de aprobar la mayora de los planes reguladores
intercomunales. En la actualidad se estn estudiando esos instrumentos, pero se
advierte que existe un divorcio entre el proceso estratgico urbano y el econmico
social y para esos casos la LOCGAR no exige ajustes ni compatibilizaciones que
los entrelacen armnicamente.684
2.3. Funcin general para enfrentar emergencias o catstrofes
16. f ) Adoptar las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencia o
catstrofe, en conformidad a la ley, y desarrollar programas de prevencin y proteccin ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades
nacionales competentes;
1. Concordancias
Constitucin Poltica: 41 N 4, 5, 6 y 7.
LOCGAR N 19.175: Artculo 2, letra ); artculo 4, letra e) rol del Gobernador en esta materia. Artculo 77 letra, b).
684 Manuel Tobar
Leiva, La funcin planificadora del gobierno regional, ob. cit., p. 404.
349
2. Comentarios
1. En esta funcin se advierten dos situaciones diferentes respecto de la materia catstrofe o desastre: La primera es la de adoptar las medidas necesarias para
enfrentar las situaciones de emergencias o catstrofe y, la segunda es desarrollar
programas de prevencin y proteccin ante situaciones de desastre. En la primera situacin el mandato recae directamente en el rgano ejecutivo del gobierno
regional y por la naturaleza del hecho normado, se trata de ejecutarlo en el marco
de la urgencia que implica la emergencia. Sin embargo, el artculo 24 que contiene
las atribuciones del Intendente nada dice al respecto.
Esta funcin se encuentra tambin establecida en las competencias de gobierno
interior del Intendente y el Gobernador en similares trminos: Adoptar las medidas
necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe. Pensamos, que esta funcin relativa a la primera situacin es mucho ms congruente con
las materias de orden, tranquilidad, seguridad pblicas y proteccin civil, por consiguiente, sera ms armnico radicar esa funcin bajo la esfera de las competencias
de gobierno interior. En la historia de la Ley regional se consign que el Senado hizo
otra distincin al sostener que emergencia y catstrofe no son sinnimas, antes bien,
la emergencia tiene una connotacin o sentido poltico, en tanto que la catstrofe
equivale a un estado de anormalidad provocado por causas naturales.685
Abona esta posicin el hecho que los fondos de emergencia del 5% del FNDR
fijados en la LOCGAR en el artculo 77 letra, b), no tienen un procedimiento acorde
con las emergencias, de modo que la nica alternativa es transferir esos fondos a la
Secretara y Administracin General del Ministerio del Interior, tem 33.03.001,
como se realiz con motivo del ltimo terremoto de febrero de 2010 y se mantiene
en la glosa 06, para todos los gobiernos regionales en el presupuesto 2011.
2. La segunda situacin desarrollar programas de prevencin y proteccin ante
situaciones de desastre,686 no se encuentra en un plano urgencia, sino en el
mbito de la planificacin, en lo que dice relacin con los programas de prevencin. Habra dos opciones para desarrollar esta normativa: una, la elaboracin
especial de planes de prevencin que se incorporen o sirvan de antecedente a los
planes de desarrollo regional y por otra parte, una exigencia de los planes reguladores comunales e intercomunales respecto de la proteccin de zonas de riesgo.
685 Leyes
686
anotadas y concordadas. Ley N 19.175, p. 27.
Luis Hernndez Olmedo, Los Convenios de transferencia de competencias a los gobiernos regionales, Revista de Derecho, Vol. VII, diciembre 1996, pp.53-74. Seala Hernndez que bajo el rtulo
de atribuciones, otras de aparente naturaleza ejecutiva, pero ms ambiguas. Ellas se expresan en frmulas
verbales generalistas asociadas a temticas o sectores. Y, en definitiva, corresponden ms bien a funciones que
a atribuciones propiamente tales, entre las cuales se encuentra el verbo desarrollar.
350
Manuel Tobar Leiva
En Isla Juan Fernndez, el nuevo plan regulador deber establecer una zona de
riesgo en su borde costero y prohibir los asentamientos humanos en dicha zona.
Lo mismo, en los bordes costeros de las comunas que fueron afectados por la
catstrofe del tsunami, en consecuencia a las direcciones de obras municipales les
estar impedido otorgar permisos de edificacin en esos lugares.
2.4. Funcin general relativa a la inversin pblica regional
Los instrumentos de inversin del FNDR e ISAR se sitan en el artculo 16,
y son rotundamente atribuciones del Gobierno regional, lo curioso es que no
estn replicados en el artculo 20 referidos a las atribuciones. En ese artculo en
cambio, se incorporan los convenios de programacin, la infraestructura social
bsica, la distribucin de subvenciones y la aplicacin del artculo 19 N 20 de la
Ley Suprema. Iniciaremos el comentario con el FNDR.
A. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional: FNDR
16. b) Resolver la inversin de los recursos que a la regin correspondan en la distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aquellos que procedan de
acuerdo al artculo 74 de esta ley, en conformidad con la normativa aplicable;
1. Concordancias
Constitucin Poltica: Artculo115 inciso 2.
LOCGAR N 19.175: Artculos 20 letra c), 24 letra e), 36 letra e), 71, (modificacin Ley N 20.035 de 2005) 73, 74, 75, 76, 77, 78 y 79.
2. Comentarios
1. Este artculo tiene claramente las caractersticas de ser una atribucin ms
que una funcin. Es del todo efectivo en la prctica cotidiana de los gobiernos
regionales resolver el FNDR. Cabe agregar que el concepto resolver implica
diferentes situaciones: aprobar, modificar o sustituir, ello se confirma en lo preceptuado por el artculo 25 de la LOCGAR, a propsito de veto del Intendente: El
consejo regional podr aprobar, modificar o sustituir los proyectos y proposiciones
sealados en las letras b), d) y e) siendo el literal b) relativo al FNDR.
2. Reitero para que no se olvide que el constituyente del 2009, derog la facultad
de los consejeros regionales de resolver el FNDR a proposicin del Intendente.
Recurdese el Captulo sobre la reforma regional abortada del Presidente Frei, que
describe cmo ese blindaje constitucional, salv a los Consejos Regionales de la
eliminacin de su rbita de competencias de la resolucin del FNDR.
351
3. De acuerdo con la ltima modificacin de la Ley N 20.035 a la LOCGAR,

la resolucin de los proyectos del FNDR se deber coordinar con inversiones de
otros organismos de la administracin central. Es as como aparece un nuevo
instrumento de gestin regional: El anteproyecto regional de inversiones (ARI).
Ese anteproyecto comprender una estimacin de la inversin y de las actividades que el gobierno regional, los ministerios y servicios efectuarn en la regin,
identificando los proyectos, estudios y programas, y la estimacin de sus costos.
Una vez elaborado el anteproyecto sealado, ste ser enviado a los ministerios
respectivos, con el objeto que sea considerado al momento de la formulacin de
sus correspondientes proyectos de presupuesto.687
B. Funcin de decidir la Inversin Sectorial de Asignacin Regional. ISAR
16. c) Decidir la destinacin a proyectos especficos de los recursos de los programas
de inversin sectorial de asignacin regional, que contemple anualmente la Ley de
Presupuestos de la Nacin;
1. Concordancias
Constitucin Poltica: artculo 115 inciso 3.
LOCGAR N 19.175, artculo 80. Decreto Ley N 1.263, de 1975 artculo
19 bis.
2. Comentarios
1. Estamos en presencia de una nueva atribucin efectiva. En la prctica los
gobiernos regionales deciden sobre los proyectos ISAR. El verbo usado no puede
ser ms directo y unvoco en la definicin de esta atribucin, decidir la destinacin. Es una atribucin que junto a los convenios de programacin y el FNDR,
forman el conjunto de las Inversiones de decisin regional, IDR.
2. Este es un programa de inversin que tiene rango constitucional. En la Carta
Fundamental se establece en el artculo 115 inciso 3 que la Ley de Presupuestos
de la Nacin contemplar, asimismo, gastos correspondientes a inversiones sectoriales de asignacin regional cuya distribucin entre regiones responder a criterios
de equidad y eficiencia, tomando en consideracin los programas nacionales de
inversin correspondientes. La asignacin de tales gastos al interior de cada regin
corresponder al Gobierno Regional.
3. Por ejemplo, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en el presupuesto 2003,
tena contemplado en la partida 18, Captulo 02, programa 05 (SERVIU) subttulo
687 Artculo
352
Manuel Tobar Leiva
30 Inversin sectorial de asignacin regional y sus programas de inversin son entre

otros: pavimentos participativos (5 mil millones), equipamientos comunitarios,
(194.000 millones), rehabilitacin de espacios pblicos (426.000 millones). Pues
bien, esos son programas nacionales de inversin, cuyos proyectos son de la cartera del Ministerio respectivo, en este caso del MINVU, pero la decisin de cual
proyecto especfico se llevar a cabo le corresponde al Consejo Regional.688
C. Atribucin del artculo 20 sobre convenios de programacin
20. c) Convenir, con los ministerios, programas anuales o plurianuales de inversiones
con impacto regional, de conformidad con el artculo 81;
1. Concordancias
Constitucin Poltica: artculo 115 inciso cuarto.
LOCGAR N 19.175: Artculo 24 letra f ) Intendente; artculo 36 letra f )
CORE; artculo 81.
2. Comentarios
a. Este es un instrumento de la inversin pblica que tiene rango constitucional
desde la primera hora. Fue la reforma de la Ley N19.097, la que incluy esta modalidad de inversin convenida en el artculo 104, actualmente 115 inciso cuarto. La
ltima reforma como ya se ha apuntado, dispuso la obligatoriedad del cumplimiento
de los convenios por la partes, extendi su cobertura a la posibilidad de convenir
entre los gobiernos regionales y entre gobiernos regionales y municipalidades. Estas
nuevas disposiciones deben reflejarse en la LOCGAR, de modo de armonizar las
normas para fortalecer este positivo instrumento de gestin de inversiones.
b. El Tribunal Constitucional declar la inconstitucionalidad de la frase que
vena despus de convenir con los ministerios e instituciones de la administracin
pblica nacional propuesta en el proyecto original en 1992. Ello por cuanto, el
inciso 4 del artculo 104 (hoy artculo 115) de la CPR se desprende que estos
convenios slo pueden celebrarse entre los gobiernos regionales y uno o ms
ministerios, por lo que resultaba inconstitucional agregar a las instituciones de la
administracin central.689
688 El Sistema Nacional de Inversiones define la tipologa de programas como una iniciativa de inversin
destinada a recuperar o potenciar la capacidad de generacin de beneficios de un recurso humano o fsico. Se

materializa mediante el desarrollo de acciones concretas y especficas que deben tener una duracin acotada
en el tiempo y diferenciarse claramente de aquellas actividades normales de funcionamiento de la Institucin
que plantea el programa.
689 Diario Oficial de la Repblica de Chile, N 34.413, Leyes anotadas y concordadas. N 8 Ley
19.175, p. 39.
353
El punto fue perfeccionado en la modificacin a la LOCGAR de la Ley

N 20.035 de 2005, al agregar el inciso siguiente en artculo 81: A los convenios
de programacin se podrn incorporar otras entidades pblicas o privadas, nacionales, regionales o locales, cuyo concurso o aporte se estime necesario para la mayor
eficiencia en la ejecucin del referido convenio de programacin.
c. Tampoco caben dudas respecto de su calidad de atribucin. En la realidad
se han suscrito hasta diciembre de 2009, un total de 148 convenios en todas las
regiones del pas, de los cuales 82 estn terminados y el resto en ejecucin.690 Esta
atribucin la he comprendido, para efectos analticos, en el marco de las competencias primarias de la administracin regional, junto a las ISAR y el FNDR, en
razn de su carcter de instrumento de la gestin regional y que se manifiesta concretamente en realizaciones y obras de desarrollo en todas las regiones del pas.
d. Desde el punto de vista de su formalidad, estos convenios deben ser aprobados por decreto supremo del Ministerio de Hacienda, dictado por orden del
Presidente de la Repblica, de acuerdo a lo establecido en el artculo 81 inciso
tercero de la LOCGAR, en concordancia con el artculo 70 del Decreto Ley
N 1.263 de 1975.691 . Igualmente, estos convenios estn sujetos a lo establecido
en el D.L. citado, artculo 19 bis, relacionado con el pago diferido de los contratos,
debido a que dichos convenios son plurianuales y en ocasiones un proyecto puede
durar varios ejercicios presupuestarios.
e. Remarco el cuidado de no confundir Convenio Marco con Convenio de Programacin. El Convenio Marco es un acuerdo programtico entre regin y nacin
en el que ambos niveles jerarquizan sus objetivos a materializar en el territorio de
la regin. En cambio, el Convenio de Programacin es un acuerdo formal para
financiar una cartera de proyectos de inversin a realizar programadamente en
los aos que se determine. En ese sentido el convenio marco es la antesala de un
convenio de programacin, pues el primero fija el objetivo y el segundo establece
el financiamiento para cumplirlo.
f. En cuanto a los criterios a considerar en la utilizacin de esta modalidad: 1.
Para las regiones es primordial contar con su estrategia y/o plan desarrollo regional, de modo que haya conexidad entre los instrumentos. 2. Adems, se requiere
asumir la iniciativa, pues suele ocurrir que los sectores que ofrecen a las regiones
efectuar convenios, lo hacen basados en su lgica sectorial que en general no considera las prioridades territoriales. 3. El problema es que para las administraciones
690 Convenios de Programacin suscritos en el pas, gobiernos regionales, sectores, municipalidades y
privados aos 1994-2023, enero 2010, SUBDERE, www.subdere.cl
691 Ley
Administracin Financiera del Estado: Por orden del Presidente de la Repblica.
354
Manuel Tobar Leiva
regionales perder una oportunidad para materializar inversiones en el territorio es

siempre doloroso, por ende, se sacrifican los aportes del FNDR para financiar
proyectos de pas, que debieran ser asumidos 100% por los ministerios. 4. La
otra variante son las iniciativas del sector privado en las concesiones del MOP. Se
postulan proyectos de construccin de caminos con el sistema de peajes, en los
que impera la lgica de la rentabilidad por lo que la Ley N 20.410 establece una
declaracin de inters pblico la propuesta, adems en la etapa de calificacin se
debe concordar con los planes regionales urbanos, los planes intercomunales o
metropolitanos y la contribucin del proyecto al desarrollo territorial. Luego viene
la etapa de la subvencin del Estado, en la que el MOP solicita convenir con el
GORE. De ah, la condicin insoslayable para la participacin regional que tales
acuerdos estn fundados en los objetivos regionales.692
g. Sabido es la fragmentacin y municipalizacin del FNDR, por las falencias
de los fondos municipales de inversin comunal. Desde luego, se avanzara si los
fondos de inversin de las municipalidades se fortalecieran en el mbito social, de
tal suerte que las inversiones regionales se enfocaran a proyectos de preferencia de
carcter intercomunal e interprovincial en la perspectiva de potenciar los aspectos
econmicos y del ordenamiento territorial. As por ejemplo, habra que promover
convenios con las municipalidades agrupadas en sede provincial, para financiar los
planes reguladores comunales y los planes de desarrollo comunal, PLADECO.
D. Artculo 20: Proyectos y programas de infraestructura social bsica
20. g) Formular y priorizar proyectos de infraestructura social bsica y evaluar
programas, cuando corresponda;
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175: Artculo 19 de las funciones especiales en materias
sociales. Artculo 45 letra, b).
2. Comentarios
a. Se trata de una atribucin relativamente efectiva. Su redaccin se refiere a los
dos rganos que integran el gobierno regional, el Intendente en relacin al verbo
formular y al consejo regional respecto del verbo priorizar, consecuente con
su capacidad resolutiva.
692 El
MOP tiene por normativa la obligacin de consultar a la regin, para declarar de inters pblico
la propuesta privada, pero slo es consultado el Intendente, que no siempre comparte la respuesta con los
representantes de la regin, los consejeros regionales. Ejemplo, concesin ruta F-30 Concn-Quintero por
la costa en la Regin de Valparaso.
355
b. En cuanto a la formulacin de proyectos, es una atribucin que tambin

tienen los gobernadores en el artculo 45 letra, b), al proponer al Intendente proyectos especficos de desarrollo. Se trata de una atribucin escasamente utilizada
por los gobiernos regionales y por los gobernadores. En los primeros perodos
haba un dficit de profesionales capacitados para la formulacin y evaluacin
de proyectos, en la actualidad se ha fortalecido la idoneidad del personal. Sin
embargo, los proyectos regionales o provinciales formulados no tienen relevancia
alguna en la composicin de los proyectos aprobados del FNDR. La capacidad
de los Gobiernos regionales de formular proyectos regionales, interprovinciales
o intercomunales compensara la atomizacin del FNDR. En cualquier caso, las
posibilidades de formular estn restringidas al campo de la infraestructura social
bsica, lo cual se requiere extender resueltamente a todas las materias de competencia de los gobiernos regionales.
c. En cambio, priorizar proyectos de infraestructura social bsica (saneamiento
sanitario, salud primaria, electricidad, equipamiento comunitarios) es una atribucin efectiva. Tales proyectos son presentados por las municipalidades o sectores
vinculados a la infraestructura social bsica. Al contrario, la evaluacin de programas es menos perfilada en los gobiernos regionales. La evaluacin ex ante est
asignada conforme al artculo 75 de la LOCGAR al MIDEPLAN, sin perjuicio de
lo cual la circular 33 de Hacienda, autoriz a los gobiernos regionales a evaluar y
dar V B tcnico a lo establecido en la categora estudios bsicos, equipamientos
y otros, como as tambin se evalan el Servicio Administrativo del GORE, en
adelante SAGORE, los proyectos FRIL, especialmente en la divisin de anlisis
y control de gestin.
d. En la comisin mixta, los diputados defendieron la competencia del gobierno regional para formular, evaluar y priorizar, cuando corresponda programas
y proyectos de infraestructura social bsica. Pero los senadores enmendaron esta
disposicin con el propsito de precisar que el gobierno regional no tiene lmites para formular y priorizar dichos programas, pero s los tiene cuando ejecuta
acciones de evaluacin de ellos. En razn de ello traslad la expresin cuando
corresponda a continuacin de la forma verbal evaluar.693
E. Artculo 20. Subvenciones a programas sociales
20. h) Proponer criterios para la distribucin y distribuir, cuando corresponda,
las subvenciones a los programas sociales, de acuerdo con la normativa nacional correspondiente;
693 Historia
de la Ley N 19.175, Comisin Mixta, p. 1017.
356
Manuel Tobar Leiva
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175: Artculo 19 funciones especiales de desarrollo social y
cultural.
2. Comentarios
a. Obsrvese que la redaccin de la letra h) es taxativa e imperativa, ordenando
al GORE distribuir las subvenciones a los programas sociales. La norma remite al
Intendente la propuesta de los criterios para la distribucin de las subvenciones
y al CORE la de distribuir esas subvenciones.694 Pero al final se agrega una frase
que relativiza la accin de distribuir, cuando corresponda, luego la pregunta es en
qu condiciones corresponde distribuir las subvenciones al GORE.
b. La subvencin consiste en el traspaso de una cantidad de dinero por la
Administracin regional, a una persona natural o jurdica, sin obligacin de reembolsarlo, con el fin que realice cierta actividad de inters pblico. Corresponden
a esa categora los recursos generados por aplicacin del 2% de cultura y deporte
del FNDR, los cuales por medio de un reglamentado concurso se asigna a los
proyectos ganadores de organizaciones comunitarias con personalidad jurdica sin
fines de lucro para fomentar tanto el deporte como la cultura. Del reglamento
regional toma razn la Contralora General de la Repblica.
F. Artculo 20. Aplicacin de tributos regionales
20. i) Aplicar, dentro de los marcos que seale la ley respectiva, tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificacin regional y se destinen al
financiamiento de obras de desarrollo regional.
1. Concordancias
Constitucin Poltica: artculo 19 N 20 inciso cuarto y artculo 65 N1.
2. Comentarios
a. Esta es una atribucin condicionada, pues si bien el verbo aplicar es ejecutivo
para materializarlo debe previamente ocurrir que una ley autorice el cobro de un
tributo. Esta atribucin no estaba contenida en el proyecto original. Pero se agreg
por una iniciativa del mismo ejecutivo. En la prctica, el uso de esta disposicin
694 La subvencin crea una relacin jurdica que vincula a la Administracin y al beneficiario. El beneficiario
tiene, cumplidas las condiciones legales, un derecho a recibir la subvencin, obligndose en consecuencia a realizar
la actividad beneficiada. La Administracin, que est obligada a entregar las sumas pertinentes, reserva para s un haz
de potestades. 1. Fiscalizacin e inspeccin de la actividad beneficiada. 2. Revocacin frente al incumplimiento
del beneficiario. 3. Disciplina de tal actividad, en virtud de la cual puede imponer sanciones por la infraccin.
357
no depende del Gobierno Regional, sino ms bien de la aprobacin de una ley

propuesta por el Presidente de la Repblica.
b. Sorprende el escaso movimiento en las regiones a nivel de sus consejos y
los parlamentarios sobre esta posibilidad de obtener ingresos para financiar el
desarrollo regional.695 Tampoco en las regiones se conoce de estudios para fundar
estas iniciativas. En la Regin de Valparaso por ejemplo se ha concentrado la instalacin de termoelctricas para abastecer principalmente de energa a la Regin
Metropolitana, el hecho es que esta actividad que tiene una funcin fundamental
en la matriz energtica del pas y por otro lado, es la ms contaminante de las
productoras de energas conocidas, identifica a esa regin. Mucha razn tendra la
Regin de Valparaso en solicitar al Presidente de la Repblica que se le imponga
un tributo a esas actividades para el financiamiento de obras de desarrollo regional
y en parte compensar el dao ecolgico que ellas producen en la regin.
c. Se debe concordar este artculo 20 de la LOCGAR con el 65 N 1 de la Constitucin, en el que el constituyente le entrega iniciativa exclusiva de ley al primer mandatario
para: Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza,
establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresin. De modo que, las iniciativas de las regiones para proponer una
actividad a gravar se debe canalizar a travs del Presidente de la Repblica.
La Ley de Reforma Constitucional N 19.097 enmend el inciso 4 del texto original de la Constitucin de 1980, al reemplazar la expresin establecer por aplicar
y al extender esta aplicacin a las autoridades regionales. En realidad la voz establecer
se entiende como una capacidad de crear tributos, en continuidad con lo dispuesto
por el constituyente de 1925 que usaba la frmula de remitir a la ley autorizar a las
Asambleas Provinciales para imponer contribuciones determinadas en beneficio local.
Estos dos intentos revolucionarios han sido utpicos, porque ni hoy como ayer, existe
voluntad poltica para dotar a la administracin regional de autonoma financiera.
Las justificaciones estn a la vista, recurdese los relatos de Foxley sobre la debacle financiera en Argentina y Brasil producto del dficit fiscal de las provincias
y luego, los defensores del Presidencialismo indicaron con razn que el Presidente
de la Repblica tiene iniciativa exclusiva en materia tributaria.696 No creo, que
el rgimen presidencial sea ineluctablemente centralista, no soy partidario de un
cambio de rgimen poltico en Chile,697 pero comparto con Humberto Nogueira,
695 Aunque
la iniciativa es del Presidente de la Repblica, el mensaje est destinado a tramitarse en la

Cmara de Diputados por disposicin de la propia Constitucin en el inciso 2 del artculo 65.
696 Manual
697 El
de gestin Regional, CEAL-UCV, p. 82.
Mercurio, de Santiago, por Manuel Morales Vivanco, IV Congreso Ideolgico del PDC.
358
Manuel Tobar Leiva
Eduardo Palma y otros autores, que levantar la amenaza de una supuesta demanda
federalista para impedir la descentralizacin, no ayuda al desarrollo de nuestro
propio proceso poltico desvindonos del foco real.698
G. Funcin general de conservacin urbana
16. j) Construir, reponer, conservar y administrar en las reas urbanas las obras
de pavimentacin de aceras y calzadas, con cargo a los fondos que al efecto le asigne la
Ley de Presupuestos. Para el cumplimiento de esta funcin, el gobierno regional podr
celebrar convenios con las municipalidades y con otros organismos del Estado, a fin de
contar con el respaldo tcnico necesario.
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175: artculo 17 letras b) y d); D.F.L. N2/20.035, de 2006,
de Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial de 18/08/2006.
2. Comentarios
1. Se aprecia que la redaccin de esta norma contiene 4 verbos distintos, tal vez
reponer y conservar sean de una misma familia, pero todos instan a una accin
efectiva al gobierno regional. Es decir, conforme a las clasificaciones doctrinarias
estaramos en presencia de una atribucin pero condicionada. En efecto, el mandato al gobierno regional de construir, reponer, conservar y administrar en las reas
urbanas las obras de pavimentacin de aceras y calzadas, no se puede materializar
si la ley de presupuesto no asigna los fondos correspondientes.
2. Esta atribucin fue traspasada por va de la ltima modificacin a la LOCGAR N 19.175, la Ley N 20.035 el ao 2005. Era una atribucin radicada en
el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, consistente en un programa
nacional denominado desarrollo urbano. La materia de esta atribucin es bien
precisa, se trata de la pavimentacin de aceras y calzadas.699 Respecto de la pavimentacin de calzadas se identifica el programa de pavimentos participativos
an vigente, liderado por el MINVU, en coparticipacin con las municipalidades
y los vecinos, quienes conforman una cartera de proyectos que son presentados
para su distribucin entre comunas al gobierno regional.
698 Ver Humberto Nogueira, Reforma Poltica, p. 89; Eduardo Palma, La descentralizacin Poltica en Chile,
pp.38, 39 y 40; Esteban Valenzuela, Giorgio Martelli, Francisco Vega, Jos balos, Diego Benavente,
El Fantasma federal en Chile. La potencia de la reforma regional, FES y Universidad de Rancagua.
699
Segn la Real Academia de la Lengua Espaola, acera es la orilla de la calle o de otra va pblica,
generalmente enlosada, sita junto al paramento de las casas, y particularmente destinada para el trnsito de
la gente que va a pie. Calzada, camino pavimentado y ancho. Parte de la calle comprendida entre dos aceras.
En las carreteras, parte central dispuesta para la circulacin de vehculos.
359
Los gobiernos regionales estn autorizados por la Ley N 20.378 llamada del
Transantiago, para financiar entre otras materias mejoras viales. Ello, conforme
a lo dispuesto en el artculo 5 letra b) punto, i) y en el artculo 4 transitorio,
literal c). Para la gestin de los fondos se establece una provisin especial en el
presupuesto de la nacin y los montos distribuidos a regiones ingresan al rgimen
del artculo 76 de la LOCGAR.
Por otra parte, las aceras, principalmente se estn financiando con cargo al Fondo Regional de inversin local, FRIL, bajo el concepto de mantener o conservar
infraestructura pblica, explicada en la circular 33, especficamente en el N 4 de
la letra b) obras de reposicin de pavimentos y obras anexas. Se entender por
obras anexas a las veredas y soleras en el caso de las vas urbanas, las que pueden
ejecutarse independientemente de las vas.700
Como se quiera, estos programas de inversin tienen un cobertura ms amplia
que la pavimentacin de aceras y calzadas, por tanto no todos los recursos se usan
para financiar esa funcin y siendo una de las pocas funciones que el legislador
orgnico constitucional orden hacer cumplir a travs del presupuesto de la nacin
correspondera que ello se expresara en un tem especialmente para el efecto. Ello
tambin se justifica, por el agudo deterioro que presentan las calzadas en todas
las regiones del pas y que son la base de accidentes de peatones o automovilistas
que con justa razn demandan al Estado, en este caso, a los gobiernos regionales
que detentan esa atribucin no querida por los consejos regionales.
3. Para cumplir con esta atribucin los gobiernos regionales pueden celebrar
convenios con las municipalidades o con otros ministerios. Por ejemplo, la Regin de Tarapac celebr un convenio de programacin con el MINVU para la
reposicin de aceras en la provincia de Iquique ao 2010. En Antofagasta se
acord financiar el proyecto, Reposicin Aceras Sector Centro, Antofagasta IV
Etapa, por un monto FNDR 2010 M$1.895.574.701
4. Asimismo, el artculo 3 Transitorio de la Ley N 20.035, otorg una facultad para dictar un Decreto con Fuerza de Ley del siguiente tenor: Facltese al
Presidente de la Repblica para que, dentro del plazo de un ao contado a partir
de la entrada en vigencia de la presente ley, mediante un decreto con fuerza de
ley emanado de los Ministerios del Interior y de Vivienda y Urbanismo, modifique los cuerpos legales vigentes que se refieren a la funcin que el nmero 2)
del artculo 1 de esta ley encomienda a los gobiernos regionales, con el objeto
700 Ver tambin la glosa comn a todos los gobiernos regionales 5.5. El GORE debe dictar un reglamento
para establecer la metodologa de distribucin entre las municipalidades de la regin.
701 Acta,
414 sesin ordinaria ao 2010 consejo regional de Antofagasta.
360
Manuel Tobar Leiva
de suprimir dicha competencia de la rbita de atribuciones de otros organismos

del Estado y de efectuar las dems adecuaciones necesarias para evitar inconsistencias o contradicciones entre esta norma y las disposiciones contenidas en
dichos cuerpos legales. Al efecto la Presidenta de la Repblica dict el D.F.L.
N 2/20.035, de 2006, de Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial
de 18/08/2006.
5. Considrese asimismo, que la glosa 14 de programa 01 de la SUBDERE,
relativo a la provisin Infraestructura rural del presupuesto aprobado para el 2011,
autoriza a los gobiernos regionales para financiar con esos recursos la conservacin y mejoramiento de los caminos secundarios, determinando como unidad
tcnica a la Direccin de Vialidad del MOP, sin perjuicio que por resolucin el
GORE designe otra unidad tcnica. A la vez, en las glosas comunes para todos los
programas 01 de los gobiernos regionales, especficamente en la glosa 4.2.5., se
autoriza inversiones en construccin, habilitacin, conservacin y mejoramiento
de caminos comunitarios ubicados en territorios regidos por la Ley N 19.253
(Ley Indgena), o de propiedad de comunidades agrcolas. Asimismo, por glosa
4.2.6, los gobiernos regionales podrn ejecutar proyectos de obra menor para
conservacin, habilitacin y/o mejoramiento de infraestructura vial, contemplando preferentemente las propuestas de contratistas de obras menores que tengan
la mayor relacin hombre/mes que establezcan las bases de licitacin. Antese
que estos financiamientos son para reas rurales por lo que no se amparan en el
artculo en comento toda vez que la condicin de la inversin de esa norma es
que sean reas urbanas.
B. Funciones y atribuciones complementarias
Son aquellas que el gobierno regional dispone para completar el circuito de
la planificacin-presupuesto e inversin que son las funciones ejes de la administracin regional. En general se caracteriza por fortalecer el poder interno de
la administracin, a travs de la solicitud de competencias, la administracin
de su patrimonio y la fiscalizacin y control de su presupuesto. Por otro lado,
frente a terceros se exterioriza su potestad reglamentaria y el potenciamiento
del principio de coordinacin como sujeto de la Administracin del Estado
y en la perspectiva de cumplir los objetivos regionales que le encomienda la
Constitucin y la ley.
1. Funcin general de transferencias de competencias y recursos
16. h) Ejercer las competencias que le sean transferidas de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 67 de esta ley;
361
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica: Artculo 114 inciso primero.
LOCGAR N 19.175: Artculos 67 y 107.
2. Comentarios
1. Se trata de una atribucin condicionada. La condicin es que las competencias le sean transferidas previamente por la forma establecida en el artculo
67, de lo contrario no se puede ejercer sobre lo que no existe. Este formato es
igual al de aplicar tributos, en donde slo nace el deber con el cumplimiento
de la condicin y ella es resorte de otras instancias.
2. En el Captulo N 1 de la tercera parte de este tomo, nos hacemos cargo de
los alcances del artculo 114 en relacin con el artculo 67 de la LOCGAR. All,
afirmamos que el incumpliendo de esta norma tena que ver entre otras causas, en
que la peticin de transferencias se radic en un subordinado del poder central y
que la va del decreto para concretar la transferencia se cuestion por la Contralora, en consecuencia fue ineficaz. Aun cuando se intent por el Presidente Frei
Ruiz-Tagle, traspasar el SERVIU y SERPLAC a los gobiernos regionales no fue
posible mediante decreto y no tuvo eco la alternativa que sugiri la Contralora
que se hiciera por medio de la ley.
3. El artculo 67 de la LOCGAR establece un derecho de peticin especial
que el Gobierno Regional le hace al Presidente de la Repblica, en virtud del
cual, ste autoriza el traspaso de competencias y recursos desde la administracin
central a los Gobiernos Regionales. Esta categora de solicitud es muy anlogo
al derecho de peticin constitucional del artculo 19 N 14. Pero ese artculo se
encuentra limitado al ejercicio slo de las personas naturales, por lo que habra
una diferencia fundamental con el gobierno regional, que es una persona jurdica
de derecho pblico. En el derecho comparado, encontramos en Espaa esa misma
institucin extendida a las colectividades, y tambin a las comunidades autnomas,
especialmente porque dichos entes tienen reconocido un mbito de autonoma en
la Constitucin espaola.702 Luego, ha de interpretarse que la atribucin concedida a la administracin regional es un derecho a peticin, derivado del artculo
114 de la Constitucin que exige que la ley determine la forma y el modo cmo
el Presidente de la Repblica traspasa competencias, siendo uno de los modos la
peticin de traspasos de competencias por el gobierno regional.
702 Patricia Canales, El derecho de Peticin en la Constitucin de 1980 y en la legislacin de Espaa, Estados
Unidos y Francia, Seccin Estudios de la Biblioteca del Congreso Nacional, DEPESEX/BCN/Serie Estudios
Ao XIII, N 273.
362
Manuel Tobar Leiva
4. En la comisin de estudios de la Constitucin el profesor Silva Bascun propuso completar el artculo 19 N 14 en el sentido de establecer la obligacin de la
autoridad a responder, pero el Consejo de Estado y la Junta de Gobierno eliminaron
esa responsabilidad.703 En la politologa de Easton que seguimos, la peticin es una
demanda, que pasa al menos por dos filtros antes de entrar a ser admitida y procesada
por el sistema poltico.704 La lgica es que fluyan las demandas pertinentes y que
sean resueltas por el sistema, pues en caso contrario, stas se acumulan ocasionando
un estrs en el sistema. En ese cuadro, el constituyente se construye una trampa, al
no establecer la obligacin de responder de la autoridad pertinente.
En el caso del artculo 67 se contemplan tres pasos, primero la peticin formalizada
en un estudio con acompaamiento de antecedentes; segundo, el Ministerio respectivo
analiza la peticin y dentro del plazo de 60 das emite un informe al Presidente de la
Repblica y tercero, el Presidente considera ese informe. La norma se clausura en este
ltimo punto y no tiene mayor desarrollo. Se deja un espacio de discrecionalidad, en
vez de fijar un procedimiento acotado, que garantice una respuesta del primer mandatario a una peticin en una materia de suyo compleja y delicada.
La ley regional fijar conforme al artculo114 la forma y el modo del traspaso de
competencias y se har necesario que se reglamente su tramitacin para darle todas
las formalidades del caso. Como se ha sugerido, para evitar su bloqueo, la solicitud
deber originarse en el Consejo regional respaldada por un qurum calificado. El
Gobierno nacional debe registrarla, y declarar su admisibilidad o no en el plazo
de 60 das y el Presidente debe responder en un plazo determinado a contar de la
admisibilidad. Si en definitiva la peticin se tramita en el Congreso, valdra la pena
que copia de ella se enviara formalmente a conocimiento de la cmara pertinente.
En fin, el procedimiento se podra suspender regladamente por requerir el Presidente
de mayores antecedentes. Ahora una respuesta positiva, gatillar nuevas acciones
hasta perfeccionar el traspaso, en caso negativo, se sugiere una apelacin al mismo
Ejecutivo, lo que implicar allegar ms y mejores antecedentes, en caso de un nuevo
rechazo soy partidario que juzgue el Tribunal Constitucional.705
5. El legislador orgnico constitucional redact el artculo 67 en plural, los
gobiernos regionales podrn solicitar al Presidente de la Repblica, de lo
703 Mario
Verdugo y Emilio Pfeffer, Derecho constitucional, T. I, Editorial Jurdica, pp.275, 276.
704 Filtros
de articulacin (social y tabes) y filtros de agregacin (programas partidos).
705
La otra alternativa es que esta apelacin la zanje el Senado. Pero en el caso, que al final todos los
traspasos de competencias que soliciten las regiones deban tramitarse por ley, los parlamentarios son los
principales resolutores. En el caso, que la resolucin no sea por ley, la controversia se instala entre dos rganos constitucionales, por lo que es ms adecuado a mi juicio acudir a un Tribunal que es competente en
estas materias.
363
cual podran desprenderse dos interpretaciones diferentes: una, es que la solicitud

es pedida por todos los gobiernos regionales para una competencia de naturaleza
transversal o que un grupo de gobiernos regionales de la zona norte o sur reclame
una competencia de inters para esos gobiernos regionales. Esta tesis es sugerida
por los unitaristas que postulan la igualdad de todas las regiones. La otra postura interpreta que se trata de una peticin unvoca de una regin particular que
demanda una determinada competencia para dar cumplimiento a su estrategia
de desarrollo regional. En esta opcin prima la heterogeneidad de las regiones y
el principio de selectividad del proceso, que presupone que no todas las regiones
estn en condiciones de recepcionar todas las competencias descentralizables. El
recientemente aprobado artculo 114 de la Ley Suprema confirma las dos alternativas al disponer que el Presidente de la Repblica podr transferir a uno
o ms gobiernos regionales.
6. Por ltimo valga explicar que hemos destacado esta atribucin entre las
funciones y atribuciones complementarias, pues las competencias son medios
para cumplir la misin de la administracin superior de la regin dispuesta
en el artculo 13 de la LOCGAR y la visin de la regin que se expresa en las
estrategias y planes de desarrollo. Esos objetivos se manifiestan en un circuito
primario que se inicia con la determinacin de objetivos, luego se expresan en el
presupuesto y posteriormente se cumplen a travs de las inversiones regionales.
Entre ms y mejores competencias tenga el gobierno regional ms fortalecido
quedar ese circuito primario instrumental para lograr el desarrollo regional.
Ahora, ser prioritario en lo que viene, fortalecer en atribuciones los vectores
del desarrollo regional, como los denomina Boisier, a saber: el fomento de las
actividades productivas, el ordenamiento territorial y el desarrollo socio cultural,
que como se sabe son precisamente las materias que apunta transferir el 114 de
la Carta Magna.
2. Funcin y atribucin reglamentaria del Gobierno Regional
16, d) Dictar normas de carcter general para regular las materias de su competencia, con sujecin a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios, las
que estarn sujetas al trmite de toma de razn por parte de la Contralora General
de la Repblica y se publicarn en el Diario Oficial;
20, a) Aprobar y modificar las normas reglamentarias regionales que le encomienden
las leyes, no pudiendo establecer en ellas, para el ejercicio de actividades, requisitos
adicionales a los previstos por las respectivas leyes y los reglamentos supremos que las
complementen;
364
Manuel Tobar Leiva
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica: Artculo 113 inciso primero. Carcter
normativo del CORE.
LOCGAR N 19.175: Artculo 16, letra d) funciones generales; artculo 20, letra
a) relativa a las atribuciones; artculo 23 inciso 2; Artculo 24, letra g) Rol del Intendente. Artculo 36 letra b) Rol del CORE, en la aprobacin de los Reglamentos.
2. Comentarios
1. El artculo 16 literal d) usa el verbo imperativo dictar normas. La
materia era reglamentos regionales, pero le precedi un verbo que ordena al
gobierno regional a dictar normas con lo cual se la invisti de atribucin. El
artculo 20 es atribucin complementaria especial, habiendo una relacin de
gnero a especie entre una y otra disposicin. En efecto si el artculo 16 define normas de carcter general, el artculo 20 especifica que son reglamentos
regionales, si el artculo 16 dispone que el objeto de aquella norma es regular
las materias de su competencia, el artculo 20, especifica que esa regulacin
debe ser encomendada por las leyes. El artculo 20 est redactado apuntando
exclusivamente al Consejo regional como rgano resolutivo, al usar los verbos
aprobar y modificar y descartando el verbo elaborar que permita ampliar
la cobertura al Intendente, como rgano propositivo. Adems, al examinar el
artculo 36 letra b) del consejo regional nos encontramos con la sorpresa que
slo contiene el verbo aprobar, sin reproducir lo que se haba dispuesto en el
artculo 20, es decir tambin modificar.
2. Los dos artculos imponen la condicin de sujetarse a las leyes y a los decretos
o reglamentos supremos que las complementen. Surge sin embargo, la interrogante sobre la facultad de los gobiernos regionales para impulsar mutuo proprio
los reglamentos regionales. En esa perspectiva, la preceptiva podra interpretarse
alternativamente, es decir, en una interpretacin amplia, se puede generar un
reglamento ajustado a las disposiciones legales y decretales, en base a las materias de competencia de los gobiernos regionales, o bien, en una interpretacin
restringida, el reglamento surge a la vida jurdica slo por habilitacin legal. La
primera alternativa se caracteriza por la iniciativa autnoma de la administracin
regional, siendo el ejecutivo del gobierno regional quien elabora el reglamento, y
conforme al artculo 24 letra g) lo somete a la consideracin del Consejo regional.
Ntese que ese artculo no le exige al Intendente el requisito de la habilitacin
legal. La segunda alternativa viene decidida por el legislador y al Gobierno regional le corresponde ejecutar la obligacin que le impone la ley de generar dicho
reglamento regional.
365
En la Historia fidedigna de la ley, se consigna que el Senado, respecto de los

reglamentos regionales, estableci que el sentido de la disposicin debe ser el de
evitar la autonormacin, de modo que la potestad reglamentaria regional quede
subordinada a la ley. En este diseo, las leyes posteriores irn paulatinamente
encomendando al mbito regional, de acuerdo con sus caractersticas especficas, un grado de competencia para sealar las pautas de su aplicacin.706 Esta
expectativa de los senadores no se ha cumplido, a pesar de que la modificacin
del inciso 2 del artculo 3, por la Ley N 20.050 de la Constitucin, establece
que los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin
del pas. Claramente, el que las leyes que tienen que ver con competencias
de la administracin regional no encomienden al mbito regional un grado de
competencia para sealar las pautas de su aplicacin va en un sentido contrario
al deber de los rganos del Estado de fortalecer la regionalizacin.
3. El Reglamento es una manifestacin unilateral de voluntad del Poder Ejecutivo, en el ejercicio de la facultad administrativa, que produce efectos generales.
Los reglamentos pueden ser de ejecucin, cuando tienen por objeto facilitar la
aplicacin y el cumplimiento de las leyes, o bien autnomos cuando regulan
materias ajenas al dominio legal.707 En la Carta Fundamental el artculo 32
N 6, dispone que el Presidente de la Repblica tiene la atribucin de ejercer la
potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean del dominio legal,
vale decir puede dictar reglamentos autnomos, sin perjuicio de dictar los dems
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecucin de
las leyes. En ese marco, la Ley suprema no contempl la posibilidad de que los
reglamentos elaborados bajo la potestad del Presidente de la Repblica fueran
compartidos con la administracin regional en materia de sus competencias. Es
decir, facultar al Presidente para derivar su potestad reglamentaria autnoma en
4. De lo anterior se desprende que los GORE en el ejercicio de su potestad
reglamentaria regional, slo pueden dictar reglamentos regionales de ejecucin,
a condicin de que: a. Se lo encomienden las leyes; b. El reglamento regional se
ajuste a la ley; c. Se trate de materias de que regulen competencias del Gobierno
Regional; d. Su alcance vinculante est circunscrito a la regin; e. La Contralora
tome razn; f. Se publique en el Diario Oficial. Por tanto, los Reglamentos Regio-
706 Leyes anotadas y concordadas N 8 Ley N 19.175, p. 38. Con tal objeto el texto de la H. Cmara se
enmend precisndose que ser atribucin de los gobiernos regionales la de aprobar y modificar las normas
reglamentarias regionales que le encomienden las leyes.
707 Ver
Manual de Gestin Regional, CEAL/ UCV, pp.50 y 51.
366
Manuel Tobar Leiva
nales no podran ser de carcter autnomos, por lo mismo, tampoco seran una
manifestacin unilateral de voluntad, puesto que requieren la habilitacin legal.
5. Los reglamentos regionales podran constituirse en un importante instrumento de la gestin regional. Sin embargo, como se ha visto las restricciones son
variadas y por razones diferentes. Los poderes centrales temen que el desarrollo
normativo de la administracin regional los encauce por la va de demandar en
un paso posterior capacidad legislativa. Por ejemplo, el mbito acadmico hay
propuestas en el sentido de dotar a la administracin regional de una capacidad
de iniciativa legal. En el caso de los Intendentes, origen de esta sequa reglamentaria por su falta de iniciativa, es probable, que el inconveniente sea que una vez
publicado el reglamento regional, l debe someterse a su normativa, conforme a
lo dispuesto en el artculo 23 inciso 2 de la LOCGAR, el intendente, ejerce sus
funciones con arreglo a la Constitucin Poltica de la Repblica, a las leyes, a los
reglamentos supremos y a los reglamentos regionales.
6. La Ley de Presupuestos del ao 2011 dispone en las glosas comunes para
todos los gobiernos regionales N 2.1 la exigencia de dictar reglamentos para regular
las subvenciones del 2% de cultura, deportes y seguridad ciudadana. El prrafo
pertinente seala lo siguiente: La asignacin de estos recursos a actividades especficas se efectuar en forma transparente y competitiva, para lo cual el gobierno
regional respectivo deber dictar los reglamentos que se considere necesarios,
donde, entre otros, se establezcan los plazos de postulacin y los criterios con
que sern analizados. Quedarn excluidos de estos procedimientos los recursos
que se destinen al funcionamiento de los teatros regionales o municipales.708 En
el caso de las actividades relacionadas con seguridad ciudadana los reglamentos
regionales debern considerar las orientaciones que al efecto imparta el subsecretario del Interior. La glosa repite la redaccin del 2010, agregando seguridad
ciudadana. As, por primera vez todos los gobiernos regionales han debido dictar
los respectivos reglamentos regionales para materializar los concursos de cultura y
deportes en forma transparente y competitiva como lo exige la ley.
7. Con todo, en el ao 1999, el gobierno regional de Valparaso aprueba dos
reglamentos regionales, sobre la base de lo dispuesto en los artculos: 87, 88, 100,
incisos 2 y 3 del cdigo poltico y 16 letra d), 19 letra f ), 20 letra a), 24 letra g),
36 letra b) y 69 letra f ). La Contralora tom razn y fue publicado en el Diario
Oficial del 30 agosto de 2000. El reglamento N 2, por ejemplo en su artculo
708 Gobierno
Regional de Valparaso: Resolucin nmero 31/4/143 afecta. Aprueba Reglamento para

Financiamiento de Iniciativas de Carcter Cultural Fondo de Cultura del Gobierno Regional de Valparaso.
Resolucin nmero 31/4/144 afecta. Aprueba Reglamento para Financiamiento de Iniciativas de Carcter
Deportivo Fondo de Deportes del Gobierno Regional de Valparaso
367
N 3 se establece que: El gobierno regional propender a que en todos los niveles

educacionales que se impartan en la regin, se contemplen programas especiales para
familiarizar a los estudiantes con el patrimonio natural e histrico de la Regin de
Valparaso, estimulando el compromiso con su preservacin.709 Estos reglamentos
no fueron encomendados por ley alguna, sino sobre la base de las competencias
propias de este rgano constitucional.
8. Volviendo al punto 3, destaco que se ha planteado a travs de diferentes
frmulas, elevar a rango constitucional la potestad reglamentaria de los gobiernos
regionales. El 2003 el Presidente Lagos incluy una indicacin que propiciaba agregar
un inciso segundo al artculo 32 N 6 donde se estableca que, en ejercicio de esta
potestad, el Presidente de la Repblica podr facultar a los gobiernos regionales para
completar la regulacin reglamentaria, en lo que fuere particular y especfico a cada
regin, siempre que sea procedente atendida la materia de ley a regular y cuando
expresamente el Presidente de la Repblica as lo determine en el decreto supremo
reglamentario, y slo respecto de las materias que ste establezca al efecto. El ejercicio de esta facultad reglamentaria de los gobiernos regionales se sujetar tambin al
control de legalidad de la Contralora General de la Repblica. Para J.C. Ferrada,
la forma en que se concibe esta disposicin constitucional es bastante compleja y
supone, adems, una absoluta dependencia jerrquica de la normativa regional de
la nacional, pudiendo el Presidente de la Repblica, en cualquier momento aun
con posterioridad a su ejercicio, restringir en demasa dicha potestad.710 Lo cierto
es que compartiendo las aprensiones de Ferrada, constituira un avance abrir esta
posibilidad tan esquiva para las administraciones regionales.
Luego de fracasado el intento de las indicaciones regionales, el Presidente
Lagos propuso a la Cmara de Diputados otra frmula, en que se consagraba constitucionalmente una potestad reglamentaria propia del Intendente, entendida como
una extensin de la respectiva facultad del Presidente de la Repblica. Para este
efecto, se incorporaba un nuevo inciso segundo al artculo 100 de la Constitucin
Poltica, que confiere al intendente potestad para dictar las normas que estime
conveniente para la ejecucin de las leyes en la respectiva regin, sujetndose,
en todo caso, a las regulaciones reglamentarias nacionales. Esta frmula no est
referida a la administracin regional, sino al gobierno interior, ello por cuanto,
el nuevo inciso segundo hara sistema con el inciso primero de ese artculo que
709 Reglamento
710 Juan
regional N 2, D.O. 30 de agosto de 2000.
Carlos Ferrada, Anlisis del proyecto de reforma constitucional en materia de regionalizacin; este
documento fue elaborado para ser presentado en Seminario-Taller Reforma Regional, Descentralizacin,
Desarrollo y Democracia, a realizarse el da 10 de junio de 2002 en el Palacio Arizta, Santiago, Chile.
368
Manuel Tobar Leiva
define al gobierno de la regin, pero no con el tercero y cuarto que definen a la

administracin superior de la regin.
En ese escenario, la propuesta primigenia de las indicaciones, si bien era restrictiva,
abra otra puerta para desarrollar esa potestad regional. En cambio, el fortalecer las
potestades del Intendente es simplemente una seal de centralismo. En cualquier caso,
esa reforma est retrasada en el Congreso, oportunidad para profundizar en las mejores
alternativas que perfeccionen esta atribucin de los gobiernos regionales.711
3. Funciones de coordinacin y cooperacin
de la administracin regional
Definicin: Esta funcin general del gobierno regional est integrada por tres
subfunciones: Internacional, Nacional y Municipal. La raz es la atender al principio
de coordinacin expresado en la cooperacin internacional, la coordinacin con
el gobierno nacional y la coordinacin por medio de la asesora con las municipalidades. Estas coordinaciones ayudan y complementan las tareas centrales que
les corresponde a los gobiernos regionales.
A. Funcin general de Cooperacin Internacional
16. g) Participar en acciones de cooperacin internacional en la regin, dentro de
los marcos establecidos por los tratados y convenios que el Gobierno de Chile celebre
al efecto y en conformidad a los procedimientos regulados en la legislacin respectiva;
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica: Artculo 32, N 17 relativo a las funciones
del Presidente de la Repblica; Artculo 50, N 1. Competencias del Congreso.
2. Comentarios
1. La cooperacin internacional es la funcin, participar en acciones es la
atribucin que permite concretar la materia. El campo de la cooperacin internacional tiene una gran cobertura, pero excluye de su mbito las relaciones polticas
internacionales cuyos titulares son los Estados y los organismos internacionales.
No obstante, ese campo se ejerce en funcin de las reivindicaciones globales de los
711 Tanto J.L. Cea como J.C. Ferrada cuestionan los vacos que tiene esta institucin: la falta de mecanismos de resolucin de conflictos normativos; inexistencia del trmite constitucional de la insistencia;
quin resuelve las contradicciones entre aquellos reglamentos regionales, de una parte, y la Constitucin y las
leyes, de otra?, cabra slo el control de constitucionalidad y legalidad a posteriori o tiene que ser preventivo,
incluyendo adems el control administrativo interno y externo? Ver J. L. Cea, en Revista de Derecho, Vol. III
N 1-2, diciembre 1992, pp.7-12, Universidad Austral; y J. C. Ferrada, ob. cit., nmero 33.
369
organismos subnacionales de todos los continentes, en materia de descentralizacin,

democracia, gobernanza y desarrollo local, incluidos, y expresados en organismos
internacionales vinculados a Naciones Unidas.712
2. Esta atribucin tuvo su origen en el Senado, al acoger sus comisiones unidas
una indicacin enmendada, suscrita por S.E. el Presidente de la Repblica. La
Cmara rechaz esta norma. En la Comisin mixta, el Senado propuso agregar una
letra g), nueva, que autoriza a los gobiernos regionales a participar en la ejecucin
de acciones de cooperacin internacional, dentro del marco de los tratados y convenios aprobados por Chile y de la legislacin nacional. Este precepto cont con
la aprobacin unnime de la Comisin Mixta, con la sola excepcin de eliminar
la expresin la ejecucin de, que se estim restrictiva, pues impedira a dichos
gobiernos participar en las conversaciones y negociaciones previas a la concrecin
de esas acciones. Con todo, se acord tambin dejar constancia que los gobiernos
regionales, al participar en estos eventos, deben ajustarse a la preceptiva nacional
que entrega al Presidente de la Repblica personera para actuar en nombre del
Estado en los tratados y convenios internacionales.713
Por supuesto el alcance interpretativo de la comisin mixta ampla la cobertura
de esta disposicin favorablemente al inters de la administracin regional; sin
embargo, aqu se presentan dos situaciones distintas: una se refiere a los acuerdos
que los gobiernos regionales puedan concluir con regiones hermanas de otros pases
en los cuales la administracin estara habilitada para realizar las conversaciones
y negociaciones previas a la concrecin de tales acciones y otra en la que dichas
negociaciones las lleva el gobierno nacional pero que ataen directamente a una
administracin regional, por ejemplo, el tnel Juncal-Horcones, o el Tren Trasandino
por el Paso Los Libertadores que afectan directamente al desarrollo de la Regin de
Valparaso. En ese caso, debera el Ministerio de Relaciones Exteriores invitar al
Gobierno regional de Valparaso a participar en esas conversaciones? Si los poderes
pblicos se atienen al inciso segundo de artculo 3 de la Ley Suprema que los obliga
a fortalecer la regionalizacin, la respuesta es s, y ello sin perjuicio de admitir que
la conduccin de tales negociaciones corresponde al nivel nacional. En la realidad,
no se conoce experiencia alguna en la que se haya invitado a gobiernos regionales
en tratativas para lograr un convenio que negocia el nivel nacional.
3. Existen poderosas organizaciones internacionales contraparte de Naciones
Unidas, que defienden los intereses del mundo local y regional, como por ejemplo
la Organizacin Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, con sede en Barce712 Ver, La descentralizacin y la democracia local en el mundo, Primer Informe Mundial de CGLU,
2008, Grard Marcou. En www.cities-localgovernments.org.
713 Historia
de la Ley N 19.175, en la Comisin mixta, p. 1014.
370
Manuel Tobar Leiva
lona que se ha reseado en el primer Captulo de este tomo.714 En la actualidad, se

habla de la cooperacin internacional descentralizada, refirindose a las relaciones
entre los rganos subnacionales de los pases: gobiernos regionales, municipios,
departamentos, etc. Pertinente es consignar que estas relaciones de cooperacin
no se dan necesariamente entre pases ricos respecto de pases pobres. Tambin,
la cooperacin descentralizada se da entre pases en vas de desarrollo.
Las acciones que se puedan emprender estn en todo caso enmarcadas en los
tratados y convenios celebrados por el Estado de Chile. En la prctica, las regiones celebran convenios de hermanamiento con otras regiones de otros Estados
ignorando en la mayora de los casos la existencia de tratados y protocolos entre
sus respectivos pases. No obstante, el Ministerio de Relaciones Exteriores en vista
del desarrollo que est teniendo la insercin de las regiones en el mundo global,
cre una Direccin Regional especialmente para colaborar y coordinar con las
regiones esta importante funcin.
B. Funcin general de coordinacin con el Gobierno Nacional
16. i) Mantener relacin permanente con el gobierno nacional y sus distintos organismos, a fin de armonizar el ejercicio de sus respectivas funciones.
1. Concordancias
Ley Orgnica Constitucional sobre Bases Generales de la Administracin del
Estado N 18.575. Artculo 5 inciso 2.
LOCGAR N 19.175, artculo 71, todos los ministerios; artculo 73 incisos 4 y 5
en relacin con el Ministerio de Hacienda, e inciso 6 todos los ministerios inversionistas en la regin; artculo 16, literal a) y 75, en relacin con MIDEPLAN; artculos
105 y 107, relacin con el Ministerio del Interior; artculo 20, letra c) convenios de
programacin, implica a todos los ministerios; artculo N 18 letra a) relacin con el
Ministerio de Economa; artculo N 36, letra c) relaciones con el MINVU, etc.
2. Comentarios
1. La voz mantener tiene como antnimo descuidar o renunciar, lo que aparece
como un imposible por la relacin jerrquica que existe entre el Intendente y el
Presidente de la Repblica. Adems, el principio de coordinacin est contemplado
en artculo 5 de la LOCGBAE y en el artculo 14 de la LOCGAR. El propsito
de esa coordinacin es armonizar el ejercicio de sus respectivas funciones, pues
714 Una
atribucin privativa de los Concejos Municipales es autorizar los cometidos del Alcalde y de los
concejales que signifiquen ausentarse del territorio nacional. Esta norma alude indirecta e implcitamente a
funciones internacionales que esas autoridades puedan cumplir.
371
en los hechos las relaciones entre estos dos rganos del Estado son asimtricas,
como as tambin en otros casos sus competencias son concurrentes.
Derechamente, el concepto armona tiene que ver con una conveniente proporcin y correspondencia de unas cosas con otras, en contraste con la realidad de
esta relacin. No desconsidero el recproco respeto que la gramtica constitucional le
debe a las autonomas constitucionales.715 Pero para efectos de juzgar los hechos, me
parece que el concepto encuadrar es ms acorde y sincero con la realidad. Incluso
del mero examen de las mismas funciones y atribuciones, se colige que estn redactadas sobre la base de la sujecin, el ajuste, la conformidad a la ley, la observancia de
las atribuciones de las autoridades nacionales. Los poderes centrales encuadraron al
gobierno regional en un orden jurdico en el que se ha colocado una camisa de fuerza
a la necesaria autonoma regional. El gobierno nacional mantiene este predicamento
en las relaciones permanentes con la administracin regional.
2. Las relaciones con el Presidente de la Repblica se realizan a travs del
Ministerio del Interior y ms especficamente con la Subsecretara de Desarrollo
Regional. En la prctica, no se realizan reuniones de Gobiernos Regionales con el
Presidente de la Repblica y con los Ministros del Interior. La relacin permanente
es con la SUBDERE, el MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y el MINVU.
Con los otros Ministerios las relaciones son ms espordicas, salvo cuando est de
por medio un convenio de programacin y en el ltimo tiempo desde la aplicacin del Anteproyecto regional de inversiones, en el que todos los ministerios
que operan en las regiones deben participar y entregar la informacin sobre la
inversin y programas de gastos que efectuarn en la Regin.
3. Con todo, se echa de menos un ministerio conductor del proceso de descentralizacin y desarrollo regional que oriente a los dems ministerios con una
poltica nacional que tenga asociada instrumento de gestin como por ejemplo un
Fondo nacional de inversiones. La poltica nacional de desarrollo est fragmentada
en los mltiples ministerios y se materializa a travs de las provisiones del FNDR
y los convenios de programacin.716
C. Funcin general de asesora a las Municipalidades
16. e) Asesorar a las municipalidades, cuando stas lo soliciten, especialmente en
la formulacin de sus planes y programas de desarrollo;
715 Definicin
716
p. 313.
de la Real Academia de la Lengua Espaola.
Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, ob. cit.,
372
Manuel Tobar Leiva
1. Concordancias
Artculo 118, inciso 9; 19 N 20; artculo 65 N 3; artculo 122, de la Constitucin Poltica de la Repblica.
LOCGAR N 19.175: Artculo 16 letra, j); 17 letra, d); Artculo 24, letra a);
artculo 21, inciso segundo; artculo 45, letra c) Rol del Gobernador en la asesora;
artculo 36 letra, c).
LOC Municipal, artculo 9; 63 letra, k); LOCGBAE, artculo 5 inciso segundo.
2. Comentarios
1. Es una atribucin de amplia cobertura, vale decir, la regla general es la asesora a las municipalidades en cualquier materia que lo soliciten, la regla especial
implica que la asesora se focalice en la formulacin de los planes y programas de
desarrollo comunal. Este deber que pesa sobre los gobiernos regionales se ejecuta
con cargo a su patrimonio propio. Es una atribucin condicionada, que no puede
ejercerse ms que por la materializacin de una solicitud formal del Municipio en
la que pida la asesora correspondiente.
Obsrvese el derecho de peticin que subyace en esta normativa, de la cual no hay un
desarrollo posterior, dejndose en el aire la admisibilidad, los plazos de respuesta, y en
general las formalidades que debe contener una solicitud y la respuesta a la peticin.
2. Las relaciones entre el gobierno regional y las municipalidades tienen un amplio abanico de posibilidades. Desde la planificacin con los PLADECO y Planes
reguladores comunales y seccionales, hasta la inversin en obras de desarrollo en las
comunas por el FNDR. Ahora, se han agregado dos instrumentos que relacionan a
los dos rganos subnacionales, los convenios de programacin y las transferencias
de competencias desde la regin a los municipios dispuesta en el artculo 122 de
la Constitucin, las cuales se deberan completar en las enmiendas a la LOCGAR
que se anuncian para este ao 2010. Lo extrao que en la prctica, se conoce poco
esta disposicin y no se utiliza, en circunstancias que existen reales necesidades
en municipios que no tienen recursos para contratar profesionales de nivel, para
acometer tareas ineludibles de la gestin comunal y de la planificacin.
3. En este punto, es oportuno colocar de relieve que los municipios son los
principales clientes del FNDR que administra el GORE. Pero sin PLADECO
aprobado, la inversin que se materializa en las comunas no est cimentada en una
visin de futuro. Por otra parte, cabe hacer presente que no existen instrumentos
similares a los convenios marco regin-nacin para el ajuste PLADECO y Plan
Regional. Por tanto, postulamos la conveniencia de impulsar la generacin de
convenios marco comuna-regin, que permitan cruzar las prioridades comunales
373
y regionales a partir de lo cual se estructure un plan de inversiones plurianual

entre comuna y regin.
3.4. Atribucin de administracin de bienes
20, b) Adquirir, administrar y disponer de sus bienes y recursos, conforme a lo
dispuesto por la ley;
1. Concordancias
Constitucin Poltica: Artculo 111 inciso tercero: Personalidad jurdica y Patrimonio propio del GORE. Artculo 65 N 3, emprstitos para los gobiernos regionales.
LOCGAR N 19.175: artculo 24, letras h) y k) Intendente; artculo 36, letra h)
Rol del CORE; artculo 69, patrimonio del GORE y artculo 70, letras c), d) y f).
2. Comentarios
1. Consiste en una atribucin que tiene como resultado hacer efectivo el patrimonio propio de los gobiernos regionales, consagrado a nivel constitucional en el
artculo 111 inciso 3. Es igualmente la expresin palmaria de la autonoma del
gobierno regional que puede adquirir, administrar y disponer de sus bienes libremente sin requerir para ello autorizacin del poder central. Los bienes pueden ser
muebles o inmuebles y sus frutos, los que pueden provenir de donaciones, herencias
y legados. Los recursos que obtiene la administracin regional corresponden al
FNDR; a los que ingrese por aplicacin del artculo 19 N 20; los que ingresen
por cobro de prestaciones; ingresos por permisos y concesiones que otorgue y
otros recursos que se obtengan en virtud de la ley.
2. Luego el Gobierno Regional puede, comprar, vender, arrendar, entregar en
comodato, hipotecar, otorgar concesiones, donar, dar de baja, conceder permisos
precarios sobre los bienes muebles e inmuebles de su patrimonio segn corresponda. Es rol del Intendente la administracin de los bienes y recursos del Gobierno
Regional, no obstante para cada una de estas operaciones el Intendente debe ser
autorizado por el CORE.717
3. Como hemos analizado precedentemente, la personalidad jurdica y el patrimonio propio que la Constitucin otorga al Gobierno Regional lo inviste de todas
las facultades establecidas en el Cdigo Civil. El artculo 545 de ese cdigo seala
que las personas jurdicas son personas ficticias capaces de ejercer derechos y contraer
obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. En el caso del
717 En
cualquier caso, el legislador dej constancia (sesin 14 Senado, anexo de documentos, p. 1707,
agosto 1992) que cuando un precepto del texto legal se expresa que determinada facultad se otorga al Gobierno Regional debe entenderse que es menester contar con el acuerdo expreso del Consejo Regional.
374
Manuel Tobar Leiva
Gobierno Regional es al Intendente como ejecutivo del Gobierno Regional a quien

corresponde la representacin judicial y extrajudicial, as como tambin ejecutar o
celebrar actos de su competencia o los que le encomiende el CORE.
3.5. Atribucin de Fiscalizacin y control de gestin
20, d) Disponer, supervisar y fiscalizar las obras que se ejecuten con cargo a su
presupuesto;
1.Concordancias
Constitucin Poltica: Artculo 112 inciso primero, Intendente coordina, supervigila o fiscaliza a los servicios de la administracin central. Artculo 113, inciso
primero, define al CORE rgano fiscalizador. LOCGAR N 19.175. Artculo 24,
letra m) Intendente; Artculo 36, letra g) CORE; Artculo 14 de la LOCGAR
N 19.175 respecto de principios dispuestos en el artculo 3 inciso segundo y
artculo 11 de la LOCGBAE N 18.575.
2.Comentarios
1. Esta es una atribucin a ser cumplida por el ejecutivo del gobierno regional
como por el Consejo Regional. En el primer caso, el Intendente en su investidura de
ejecutivo de la administracin regional ejerce lo prescrito en el artculo 24, letra m)
de la LOCGAR, respecto de los servicios que realizan actividades de la competencia
del gobierno regional. A no mezclar con la atribucin establecida en el artculo 2
letra, j) recada en el Intendente para la fiscalizacin de los servicios que operan en
la regin ejerciendo competencias propias de la administracin central.
Los dos artculos usan una triloga de conceptos tributaria de la redaccin
del artculo 112 inciso primero de la Ley Suprema; coordinacin, fiscalizacin o
supervigilancia. El artculo en comento emplea la voz fiscalizar, que segn la Real
Academia de la Lengua Espaola significa criticar y traer a juicio las acciones u
obras de alguien y el verbo supervisar entendido como el ejercer la inspeccin
superior en trabajos realizados por otros. No se reiter en los artculos mencionados relativos al Intendente el verbo disponer, que equivale a, colocar, poner
algo en orden y situacin conveniente.
El mecanismo opera cuando los entes pblicos se encuentren realizando una
obra con fondos del presupuesto del gobierno regional. El artculo 20 es amplio
y no distingue entre servicios de la administracin central y las municipalidades,
lo que se enfatiza es fiscalizar las obras que se ejecuten con cargo al presupuesto
y sabemos que la mayora de las obras materializadas por el FNDR son ejecutadas
por las municipalidades. Pero si observamos la redaccin del artculo 24 letra m)
375
el campo de aplicacin se reduce a los servicios pblicos creados por ley, de modo
que en una primera aproximacin se puede colegir que el Intendente no est autorizado para fiscalizar a las municipalidades que han sido creadas por disposicin
constitucional, an cuando stas estn ejecutando obras financiadas con cargo al
presupuesto regional?718
Sin embargo, la Contralora en Dictamen N 35.781/1997 seala que las
atribuciones de fiscalizacin a las obras financiadas por el FNDR, no pueden
entenderse menoscabadas por la circunstancia de que otros entes de la administracin estatal, cuenten tambin con facultades de supervisin o fiscalizacin
que recaigan o incidan en un mismo objeto. Es ms la Contralora en el mismo
dictamen recalca que para el gobierno regional es un deber efectuar dicha fiscalizacin conforme a la ley orgnica. En la realidad, cotidianamente las comisiones de
fiscalizacin de los consejos regionales fiscalizan las obras que las municipalidades
ejecutan con cargo al FNDR.
2. Se encuentra en el escenario de esta competencia el principio bsico que debe
cumplir el gobierno regional referente al control. El trmino control, segn el Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua, es la comprobacin, inspeccin,
fiscalizacin, intervencin. En el artculo 11 de la LOCGBAE indica que, consiste
en el ejercicio de un control jerrquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuacin del personal de su dependencia. Este control se extender
tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos,
como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.719 Este principio en cuanto
al personal de la administracin regional atae ms al Intendente que al Consejo
Regional, toda vez que conforme al artculo 27 de la LOCGAR el Intendente es el
superior jerrquico de los servicios administrativos del gobierno regional.
3. Esta atribucin tambin se ejecuta por intermedio del Consejo regional,
que fiscaliza al Intendente, y a las unidades que de l dependen, en su calidad
de ejecutivo del Gobierno regional, respecto de la cual nos referiremos en el captulo 6 de esta parte del Tomo. Sin perjuicio de adelantar que en este cuadro,
esta atribucin recae varias veces en un mismo actor, que a su vez resulta ser el
representante del poder central. Los consejeros regionales han postulado desde
hace aos, la necesidad de redefinir el rol fiscalizador atendida la primaca que en
esta materia le asigna el constituyente al consagrarlo como rgano fiscalizador en
materias del mbito propio de competencias del gobierno regional, al contrario
718 Ver
Dictamen Contralora N 14.476/ 1996.
719 Artculo
11 LOCGBAE.
376
Manuel Tobar Leiva
del Intendente que se le asigna ese rol respecto de los servicios pblicos creados
por ley que operan en la regin.
En ese marco, se aboga porque el Consejo regional debera extender su mbito
fiscalizador a los servicios que acten ejerciendo competencias propias de la administracin regional, en la lnea de lo que en parte ha admitido la jurisprudencia
de la Contralora, en Dictamen N 3.764/1995 al dictaminar que la atribucin
contenida en la Ley N 19.175, artculo 24, letra m), constituye una potestad
conferida a dicha autoridad como ejecutivo del gobierno regional, por lo que queda
sujeta a la fiscalizacin del consejo regional, al igual que la unidad a travs de la
que acta, o sea, la de Anlisis y control de gestin. Por tanto, para una mayor
claridad de las responsabilidades pblicas se debera derogar el artculo 24 letra m)
dejando en exclusivo la fiscalizacin realizada por la administracin regional en
manos del consejo regional y la fiscalizacin de la administracin central mantenerla
en el Intendente conforme al artculo 2 letra j) y el control jerrquico que debe
ejercer en relacin con los servicios administrativos de gobierno regional.720
720 Cuarto
Borrador: Proposiciones de la Asociacin de Consejeros de Gobiernos Regionales en relacin

a la modificacin de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional N 19.175,
para ser presentadas a la mesa de trabajo de los partidos polticos, p. 12.
Captulo Decimotercero
Funciones Especiales de los Gobiernos Regionales
Sumario: 1. Concepto y plan de anlisis de funciones especiales. a. Concepto de funciones especiales
y b. Plan de anlisis del Captulo. 2. Funcin especial de Ordenamiento territorial, a. Concepto
de Ordenamiento territorial; b. Poltica de desarrollo integral del Ordenamiento territorial;
c.Anlisis del artculo 17, literales a), b), c), d), e), y f). 3. Funcin especial de fomento productivo, a. Concepto de fomento productivo. b. Alcance de la preceptiva. c. Anlisis del artculo 18,
literales a), b), c), d). 4. El desarrollo social y cultural. a. Conceptos. b. Alcance del artculo 19.
c.Anlisis del artculo 19 de la LOCGAR en materia de desarrollo social y cultural, literales a),
b), c), d), e) y f). 5. Implementacin de las competencias de la Administracin Regional: 1.Marco
orgnico bsico. 2. Definicin de Servicio Pblico Regional en informe de la Universidad de
Chile. 3. Atribuciones de los SPR, comentarios literales a, b, c, d, e.
1. Funciones especiales del GORE

a. Concepto. Las funciones especiales de GORE se refieren a materias determinadas que el constituyente y el legislador han considerado como de la competencia
de los gobiernos regionales. Esas materias estn directamente relacionadas con el
objetivo principal de la administracin superior, el desarrollo regional. Se trata del
ordenamiento territorial, el fomento a las actividades productivas y el desarrollo
social y cultural. Los autores, particularmente de la escuela de ILPES CEPAL, consideran que estas materias son los vectores del desarrollo regional, a los que agregan
el vector poltico institucional de la descentralizacin. Tambin, a propsito de estas
funciones, cabe citar el nuevo artculo 114 de la Carta Magna, que dispone que en
estas tres materias se deben plasmar los traspasos de competencias.
b. Plan de anlisis. Examinar cada uno de los artculos con sus respectivos literales. En cada artculo ensayar un concepto general que lo explique y comentar
los alcances de sus literales. Luego desglosar cada uno de los literales, marcando sus
concordancias con la Constitucin, la LOCGAR y otras leyes especiales vinculadas.
Posteriormente, realizar un anlisis sobre la confusin entre funcin y atribucin, si
procede; un alcance sobre el significado de la norma, un punto sobre lo que ocurre
con su aplicacin; como asimismo los aspectos doctrinarios y jurisprudenciales.
2. El Ordenamiento Territorial
A. Concepto de ordenamiento territorial
En la Carta Europea de Torremolinos de 1983, se define este concepto,
diciendo: La ordenacin del territorio es la expresin espacial de la poltica
378
Manuel Tobar Leiva
econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como una
actuacin interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de
las regiones y la organizacin del espacio de acuerdo con unas directrices. Debe
ser democrtica, global, funcional y prospectiva. 721 Para Mara Isabel Mallea, la
ordenacin del territorio es una poltica pblica que tiene como objetivo orientar
la planificacin, incorporando la gestin responsable de los recursos naturales y
la proteccin del medio ambiente, junto con el desarrollo econmico y social, de
tal manera de hacer compatibles mltiples intereses relacionados con el uso del
espacio o del suelo.722
B. Poltica de desarrollo integral del ordenamiento territorial
En nuestra legislacin sobre planificacin territorial slo estaba considerado
el espacio urbano, pero no el rural, de manera que las definiciones del artculo
114 de la Constitucin y de este artculo 17 de la Ley regional, amplan en su
justo medio la nocin del desarrollo territorial, que no se podra comprender integralmente sino incorporando las reas rurales, asiento de elementales actividades
econmicas y de una cultura humana que se consagra a esos quehaceres desde
tiempos inmemoriales.723
En efecto, el concepto que preside esta normativa es el de desarrollo integral y armnico de los asentamientos humanos y territoriales, base para una
poltica de Ordenamiento territorial que considere: las obras de infraestructura
y equipamiento del campo y la ciudad, la proteccin del medio ambiente, la
conectividad entre los diversos centros y localidades, las reas rurales y localidades aisladas.
C. Anlisis del artculo 17 de la LOCGAR en materia de ordenamiento
territorial: Literales a), b), c), d), e), f ) y g)
17. a) Establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del
sistema de asentamientos humanos de la regin, con las desagregaciones territoriales
correspondientes;
721 Ordenamiento Territorial, Comisin Nacional del Medio Ambiente, Arquitecta Carmen Rivas Montes,
Vol. 2, Carta Europea de Torremolinos de ordenacin del territorio 1983, Consejo de Europa, p. 111.
722 Mara
Isabel Mallea, Ordenacin territorial y dimensin ambiental de los instrumentos de planificacin en Chile, Revista de Derecho, N 20, Derecho Ambiental, 2009, pp.55-82.
723 Gonzalo Cubillos P., Marco constitucional y legal que incide en los procesos de ordenamiento territorial
en Chile. Ordenamiento Territorial, Vol. 1, Comisin Nacional del Medio Ambiente, p. 36.
379
1. Concordancias
Constitucin, artculo 115 inciso 1.
LOCGAR N 19.175, artculo 16, letra a), elaborar polticas; artculo 14,
inciso primero; artculo 20, letra f ), relativo a las atribuciones de los GORES;
artculo 36, letra c), resolucin del CORE sobre instrumentos de ordenamiento
territorial; artculo 24 letra, p), promulgacin de los instrumentos de planificacin
territorial.
LOC Municipal N 18.695, artculo 3, letra b), artculo 4, letra f), artculo
5, letra k), artculo 6, letra b), artculos 21 y 24.
2. Comentarios
1. La funcin es el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos
humanos de la regin, pero el artculo se inicia con el verbo establecer polticas
y objetivos, lo que implica la accin de elaborar ese instrumento, es decir, tiene
una carga ejecutiva manifiesta. De manera que en consonancia con las distinciones
que guan este anlisis, se trata de una atribucin inequvoca, y no condicionada.
Se ha de concordar con el artculo 16, letra a), que faculta elaborar y aprobar las
polticas; con el 20, letra e) que ordena aplicarlas; y con el 24, letra a) que atribuye
al Intendente formularlas, aunque curiosamente no se asigna al Consejo Regional
la facultad de aprobar ese instrumento de la gestin regional.
Una interpretacin posible es que ese instrumento se haya concebido como de
mera ejecucin y supeditado a la estrategia de desarrollo regional, que s aprueba
el CORE. Abonara esta posicin la redaccin del artculo 20, letra e), en cuanto
prescribe que al GORE le corresponde aplicar las polticas definidas en el marco de la estrategia de desarrollo regional. Si se considera que la reparticin de
competencias en este diseo institucional reserva para el Intendente la capacidad
propositiva y de ejecucin, querra decir que aplicar est en la rbita ejecutiva
propia del Intendente y "establecer" o elaborar est dentro de su capacidad
propositiva.
Sobre esa interpretacin, surge una duda nacida por la misma razn de diseo,
pues el constituyente invisti al CORE con la potestad resolutiva, de tal suerte que
el Legislador orgnico, si bien la enunci en el artculo 16 letra a), al sealar que al
GORE le corresponde aprobar las polticas, no previ reproducirla en el artculo
36 literal d). Confirmara esta tesis de la omisin por dficit en la tcnica legislativa, que en ese mismo literal se omiti el concepto estrategia de desarrollo y el de
programas, que son definiciones diferentes al de plan de desarrollo. De ah que
se proponga redactar ese artculo integrando todos los instrumentos de planificacin
econmica social: estrategia, plan, polticas.
380
Manuel Tobar Leiva
2. Las competencias de ordenamiento territorial, por otro lado, tienen como

formulador al SEREMI de Vivienda y Urbanismo, caso nico en la arquitectura de
la administracin regional. Pero sucede que esta norma no identifica a la SEREMI
como el formulador de la poltica, de modo que, por aplicacin de la regla general,
pertenecera al Intendente la facultad de elaborarla, con lo cual se disocia la poltica
de los instrumentos de la planificacin del desarrollo urbano y territorial.
El paso por el Ejecutivo puede justificarse por la necesidad de controlar la
compatibilidad de la poltica de ordenamiento territorial, con las estrategias, planes y programas econmicos sociales que se elaboran tambin por iniciativa del
Ejecutivo. En ese caso, todo lo concerniente al ordenamiento territorial debera
pasar por la propuesta del Ejecutivo y no de la SEREMI, de forma tal que ese
proceso de compatibilizacin entre planificacin territorial y econmica social
encuentre un espacio de unificacin.
3. Esta materia del desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos
humanos, se encuentra vinculada a principios bsicos que ordenan el sentido que
debe guiar a la administracin regional en su gestin cotidiana. El inciso primero
del artculo 115 del Cdigo Poltico, lo mismo que el artculo 14 de la LOCGAR,
consagran el principio del desarrollo territorial armnico y equitativo.724 Ahora bien,
este artculo asienta ese principio en el ordenamiento territorial y especficamente
respecto de los asentamientos humanos, o sea, nos convoca a tener una visin integral que incluya en las proporciones que corresponda las realidades urbanas con
las rurales, las relaciones entre comunas y provincias, la concentracin poblacional,
la degradacin del medio ambiente y las limitaciones de abastecimiento de agua,
saneamiento y drenaje, as como la dependencia de fuentes energticas txicas y no
renovables y la prdida irreversible de la base de recursos naturales.
4. El ao 2008, la Presidenta Bachelet envi al Congreso Nacional un proyecto de ley modificando la LOCGAR. En este proyecto, que actualmente est sin
urgencia en el Senado, se postul agregar una letra a) al artculo 17, instituyendo
el plan regional de ordenamiento territorial, instrumento que deber consignar
las caractersticas, potencialidades, vocaciones y recomendaciones para orientar
la planificacin y las decisiones que impacten en los territorios urbanos y rurales,
borde costero y sistema de cuencas hidrogrficas. Mediante decreto supremo,
expedido a travs del Ministerio del Interior y suscrito por los Ministros de Defensa Nacional, cuando corresponda, Obras Pblicas, Agricultura y Vivienda y
Urbanismo, se regular lo concerniente a los procedimientos para la elaboracin
724 Equidad: Justicia natural, por oposicin a la letra de la ley positiva. Disposicin del nimo que mueve
a dar a cada uno lo que merece, Real Academia de la Lengua Espaola.
381
y contenidos mnimos que deber contemplar el plan, el cual deber considerar los principios de sustentabilidad urbana, integracin social, participacin y
descentralizacin.725
La irrupcin del Plan de Ordenamiento Territorial no deroga las polticas,
pero s el plan regional de desarrollo urbano de la LOCGAR y de la Ley General
de Urbanismo.726 Por otro lado queda meridianamente claro en el mensaje del
proyecto que la atribucin de aprobar el plan pertenece al Consejo Regional.
Tambin, esa proposicin determina que corresponde al Gobierno regional la
elaboracin del plan, y no a la SEREMI de Vivienda, la cual slo est llamando
a realizar un informe previo favorable como requisito para su aprobacin. La
normativa conserva en el MINVU la potestad de formular las propuestas de los
planes intercomunales o metropolitanos. En suma, la iniciativa gana en cobertura
y en la posibilidad de facilitar el logro de determinar objetivos, pero en relacin a
los Planes Regionales Desarrollo Urbano, PRDU, pierde el carcter vinculante, ya
que el plan de ordenamiento territorial se define como orientador de los dems
instrumentos de decisin territorial, en cambio, el PRDU est en la cima de todos
los instrumentos de planificacin territorial y conforme a su jerarqua debe ser
considerado obligatoriamente por los instrumentos que le siguen, de menor escala,
es decir, los planes reguladores intercomunales, comunales y seccionales.727 En
ese sentido era ms descentralizadora la iniciativa que la Asociacin de Consejeros
le propuso al MINVU en la modificacin de la Ley N 19.778: mantener dicho
instrumento a nivel regional, pero con el concepto de ordenamiento territorial,
superando el reduccionismo de normar slo los espacios urbanos. Como se sabe,
ello no fue acogido por esa Cartera en tiempos del Ministro Ravinet.
17. b) Participar, en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales
competentes, en programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la regin;
1. Concordancia
Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 123. LOCBGAE, artculo 5;
inciso 2
LOCGAR N 19.175, artculos 14 y 16, letra j). Ley Orgnica de Municipalidades, artculo 63, letras k y l). Ley General de Urbanismo y Construcciones.
725 Boletn
N 5872-06 de 13 mayo de 2008, Mensaje N 128-356, Presidenta Michelle Bachelet.
726 Nuria
Cunnill Grau, La cualidad gubernativa de los Gobiernos Regionales. Un anlisis desde la perspectiva de sus competencias e institucionalidad. La autora anota como una evolucin la atribucin agregada
por la Ley N 19.778 referente al plan regional de desarrollo urbano, p. 6.
727 Ley General de Urbanismo y Construcciones, Captulo 1, De la Planificacin urbana y sus instrumentos.
Disposiciones generales, Artculo 2.1.1, inciso segundo.
382
Manuel Tobar Leiva
2. Comentarios
1. El artculo est redactado sobre la base de una accin que debe desarrollar
el gobierno regional: la de participar en programas y proyectos para la dotacin
y mantenimiento de obras de infraestructura y equipamiento de la regin. Desde
luego, es una atribucin condicionada, pues la participacin en esos programas y
proyectos debe realizarla en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes. Dira Hernndez Olmedo que esta es una atribucin de baja
calidad, entendindose ms bien como una invitacin a convenir y coordinarse
con el nivel nacional o municipal para realizar programas o proyectos que atiendan
las exigencias en obras pblicas y equipamiento de la regin.
2. Por dotacin se comprende el suelo destinado a usos o instalaciones del
conjunto de los ciudadanos, y por mantenimiento, un conjunto de operaciones y
cuidados necesarios para que instalaciones, edificios, industrias, etc., puedan seguir
funcionando adecuadamente.728 La obras de infraestructura se refieren al conjunto de construcciones e instalaciones que se requieren para asegurar el funcionamiento de la actividad productiva y promover el desarrollo comercial, industrial,
agrcola y otros tipos de desarrollo econmico.729 Ejemplos: infraestructura vial,
de servicios sanitarios, que incluye tanto la produccin y distribucin de aguas,
como la recoleccin y disposicin de las aguas servidas, la infraestructura de riego;
de transporte, que agrupa el transporte terrestre urbano como interurbano, transporte de ferrocarriles, transporte martimo y transporte areo; telecomunicaciones
y al sector energa, el cual incluye el subsector elctrico, el subsector petrleo y el
subsector de gas natural. Mientras los equipamientos consisten en un conjunto
de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario utilizado para prestar a
la poblacin los servicios urbanos y desarrollar las actividades econmicas.730
2. En la realidad, los Ministerios a cargo de competencias en el mbito de la infraestructura y equipamiento son el Ministerio de Obras Publicas731, el Ministerio
de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Educacin y el Ministerio de la Salud
entre otros, con cada uno de los cuales los gobiernos regionales participan en el
marco de sus competencias a travs de convenios de programacin de inversiones,
728
Real Academia de la Lengua Espaola. La definicin de programas y proyectos se encuentra en el

captulo de inversiones.
del texto Ordenacin y Planificacin Territorial,de Roma Pujadas y Jaume Font, de la
Coleccin Espacios y Sociedades, serie mayor N 8,Editorial Sntesis.
729 Glosario
730 Sedesol,
PNUD y OT 2001-2006, p. 6. Glosario de trminos Hbitat. www.planregional.cl.
731 Ministerio de Obras Pblicas, Documento de trabajo, junio 2009, Infraestructura regional en Chile.
2020, presentacin del Ministro Sergio Bitar.
383
que financian una cartera de proyectos y programas, en obras de infraestructura

y equipamiento.
A su vez, las municipalidades tambin materializan proyectos y programas en
el campo de la infraestructura y equipamiento comunal, especialmente a travs
de las Inversiones regionales de asignacin local, IRAL. Por ejemplo, se encuentra
en esta lnea el Programa de mejoramiento urbano, PMU, con sus dos subprogramas: Tradicional (IRAL), que financia el 75% de los proyectos, y Emergencia,
que financia el restante 25%. Los tipos de proyectos a financiar en el subprograma
Tradicional son los servicios bsicos, vialidad, habilitacin de servicios pblicos
y equipamiento comunitario. Corresponde a los Consejos Regionales resolver,
sobre la base de la proposicin del Intendente, la distribucin de los recursos
entre las comunas.
3. El proyecto Bachelet de modificacin de la LOCGAR, plante insertar en
este artculo como un literal nuevo lo dispuesto en el artculo 16 letra j), referido a construir, reponer, conservar y administrar en las reas urbanas obras de
pavimentacin de aceras y calzadas sin modificar su contenido, en un afn de
coherencia y sistematizacin legislativa.732 Pero ms sustantiva es la propuesta de
asignar a los GORE la tarea de financiar y proponer alternativas de localizacin
para la disposicin de los distintos tipos de residuos y los sistemas de tratamiento
ms adecuados para cada uno de ellos. Esta es una muy antigua propuesta, que se
remonta a la poca de Marcelo Schilling en la SUBDERE, y no ha visto la luz, por
la escasa dinmica legislativa relativa a la administracin regional, si se la compara
con la que tiene la administracin municipal.
Sin embargo, en la Ley de Presupuestos se ha estatuido una provisin del
FNDR que financia proyectos comunales e intercomunales sobre residuos slidos, en el programa 01 del presupuesto de la SUBDERE 2011, normada por
la glosa 20. Las iniciativas de inversin que presentan los gobiernos regionales
contemplan: disposicin final de residuos slidos domiciliarios y asimilables,
incluida la compra de terrenos y equipamiento, incluso de contenedores para
aquellos municipios que cuenten con planes de minimizacin y reciclaje, la
elaboracin de estudios de diagnsticos, prefactibilidad e ingeniera bsica y
programas pilotos para la minimizacin, reciclaje y reutilizacin de residuos. La
provisin aparece el ao 2009 y se termina con la Ley de Presupuestos, por lo
que esta funcin tiene la precariedad inherente a la temporalidad de esa ley, lo
que genera incertidumbre y dificultades en la planificacin de estas iniciativas,
que no son fciles de implementar.
732 Boletn
N 5872-06, Senado, ob. cit., p. 6.
384
Manuel Tobar Leiva
17. c) Fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del Medio

Ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la regin, con sujecin
a las normas legales y decretos supremos reglamentarios que rijan la materia;
1. Concordancia
Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 19 N 8; Ley de Bases del Medio
Ambiente N 19.300, artculo 7 bis, inciso 2, evaluacin de impacto ambiental estratgico, artculo 8, inciso 3, informe del Gobierno regional; artculo 9
ter. Sobre compatibilidad con planes regionales en relacin con el artculo 10;
artculo 22, 31 ter, y 33, Informacin regional, medicin y control; artculo 70
letra r), adoptar medidas a travs de convenios; artculo 78, Consejo Consultivo
Regional del Medio Ambiente; LOCGAR N 19.175, artculos 14 y 19, letra c);
LOC Municipal N 18.695, artculo 4, letra b).
2. Comentarios
1. La materia de esta disposicin es el medio ambiente, tal como lo estableci
la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en sus artculos 3 y 4. Ac,
en cambio, se fijan las acciones para desarrollar la funcin, en este caso se usan
los verbos fomentar, equivalente a promover, impulsar o proteger algo, y velar: a cuidar solcitamente de algo.733 Pero adems, caso nico, para fomentar
y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, el
Gobierno Regional puede adoptar medidas adecuadas a la realidad de la regin.
Para la Real Academia de la Lengua Espaola, medidas, significa un conjunto
de disposiciones tomadas para poner en prctica alguna decisin. Se entiende,
luego, que estamos en presencia de decisiones que deben tomar la forma de actos
administrativos.734 Con todo, el ejercicio de esta atribucin debe sujetarse a las
leyes y decretos del poder central. No podra adoptarse una medida que vaya en
sentido contrario a las normas antedichas.
2. En concordancia con el artculo 17, letra c), conviene considerar las atribuciones que se le asignan al Ministerio del Medio Ambiente recin creado,
especialmente para aclarar la referencia a este concepto de 2 adoptar medidas.
Efectivamente, en el artculo 70 letra r), se le atribuye al Ministro del Medio
Ambiente la facultad de Establecer convenios de colaboracin con gobiernos
regionales y municipalidades destinados a adoptar las medidas necesarias para
asegurar la integridad, conservacin y reparacin del medio ambiente regional
y local, as como la educacin ambiental y la participacin ciudadana. Cuando
733 Real
Academia de la Lengua Espaola.
734 Exceptuamos
la va de la potestad reglamentaria en razn que esa frmula fue clausurada en el Senado, toda vez que el proyecto original aprobado en la Cmara de Diputados deca estableciendo normas y
adoptando medidas, pero el Senado cercen la frase estableciendo normas e impuso su punto de vista en
la Comisin Mixta. Ver Historia de la Ley N 19.175, Leyes anotadas y concordadas, N 8, p. 29.
385
dichos convenios contemplen transferencia de recursos, debern contar con la

autorizacin del Ministerio de Hacienda.
3. Como en otros casos examinados, esta atribucin no se dispone para los rganos de la administracin regional. De la lectura del artculo 24 y 36 no aparece
expresamente esta importante atribucin asignada al Intendente y/o al Consejo
Regional. Sin embargo, la LOCGAR es ntida al encomendar al Gobierno Regional
la adopcin de medidas para fomentar y velar por la proteccin, conservacin y
mejoramiento del medio ambiente; en el ejercicio de ese mandato puede incluso
convenir con el Ministerio del Medio Ambiente las formas para concretar dicha
obligacin. De ah colijo que la solucin se ubica en las disposiciones residuales
contemplas para el intendente en el artculo 24 letra r), y para el consejo regional
en el artculo 36 letra j), vale decir, aquellas que el legislador otorga a los rganos
del GORE para ejercer las dems atribuciones necesarias para el ejercicio de las funciones que la ley le encomiende. Por cierto, adoptar medidas relativas al medio ambiente son necesarias, y la misma ley se las encomienda a la administracin regional.
17. d) Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestacin de los servicios
en materia de transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en
la regin, cumpliendo las normas de los convenios internacionales respectivos, y coordinar con otros gobiernos regionales el transporte interregional, aplicando para ello
las polticas nacionales en la materia, sin perjuicio de las facultades que correspondan a
las municipalidades;
1. Concordancias
Decreto N 257, Ministerio de Relaciones Exteriores. Promulga acuerdo sobre transporte internacional terrestre adoptado el 1 de enero de 1990 por Chile,
Argentina, Bolivia, Brasil, Per, Paraguay y Uruguay.
Decretos N 255, D.O. 20.02.1982. Poltica Nacional del Trnsito.
Ley que crea un Subsidio Nacional para el Transporte Remunerado de Pasajeros,
Ley N 20.378, artculos 5 y 4 transitorio.
LOC Municipal N 18.695, artculo 3 letra d) y artculo 4 letra h).
Decrteto N 212 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, 1992.
LOCGAR N 19.175, artculo 16, letra g), Acciones de cooperacin internacional.
2. Comentarios
1. La materia del presente artculo trata del transporte intercomunal interprovincial, interregional e internacional fronterizo. Para cumplir esta funcin,
el legislador atribuye al Gobierno Regional la facultad de fomentar y velar por
el buen funcionamiento de la prestacin de servicios de transporte. En cuanto
al transporte internacional fronterizo, se requiere sujetarse a las normas de los
386
Manuel Tobar Leiva
convenios internacionales y en relacin con el transporte interregional, deben

observarse tres requisitos: 1. La coordinacin entre Gobiernos Regionales, 2.
La aplicacin de las polticas nacionales y 3. En el caso de las comunas, observan
las normas municipales.
2. Tampoco esta atribucin es remitida por el legislador a los rganos del
Gobierno Regional, a fin de darle el debido encauzamiento, razn por la cual,
anlogamente al caso anterior, stas se ejecutaran mediante el uso de las facultades residuales del Intendente y el Consejo Regional. Sin perjuicio de esa
interpretacin, bien podra hacerse valer otra, que razone sobre la base que esa
atribucin debe ser cumplida por el SEREMI, de Transportes, por la exigencia
de supervisin de la prestacin de los servicios de transporte. Es cierto que el
encabezado del artculo se inicia con la frase: sern funciones del gobierno
regional, y esa entidad conforme al artculo 22 de la LOCGAR, est integrada por el Intendente y el Consejo Regional, pero no es menos cierto que los
SEREMI tienen doble dependencia, por una parte, con el Ministro del cual
son rganos desconcentrados; por la otra, del Ejecutivo del Gobierno Regional
cuando operen o ejecuten materias propias de la esfera de la competencias de
este Gobierno.
3. La materia asume notable inters de las regiones, pues tiene connotaciones
que afectan directamente el quehacer regional. De partida, est la demanda
de integracin fsica interna de las provincias. Las capitales de regiones son
los centros de la vida regional y las provincias giran en su periferia; en muchas
regiones hay largas distancias y tiempos de demora excesivos entre la capital
regional y sus provincias. Las externalidades negativas, como la congestin en
los centros urbanos, el dao al ambiente, la erosin de las vas, etc., son tambin
aspectos de esa realidad. Ello se agudiza cuando los buses ms contaminantes de
Santiago se adquieren para funcionar en las regiones, mientras el Transantiago,
que empez mal, est claro que terminar como el Metro de Santiago, siendo
un ejemplo y lujo de nuestra modernizacin.
4. En el 2010, la Ley que crea un Subsidio Nacional para el Transporte Remunerado de Pasajeros N 20.378, en su artculo 4 transitorio autoriz la ejecucin
de un programa especial mediante el cual los Gobiernos Regionales estarn facultados para convocar a un proceso de renovacin de buses, minibuses, trolebuses
y taxibuses. Tambin con esos fondos Transantiago, las regiones podrn financiar
infraestructura para el transporte pblico y su modernizacin, e infraestructura
para el transporte en general, tales como mejoras viales, semaforizacin, paraderos,
terminales de pasajeros o de locomocin colectiva y proyectos que favorezcan el
transporte no motorizado.
387
El ao 2007 se public la primera Ley Transantiago, Ley N 20.206, que en

sus artculos 10 y 11 otorgaba financiamiento a los Gobiernos Regionales como
compensacin por las grandes inversiones que se consumen en Santiago por este
concepto. El hecho es que los Gobiernos Regionales han financiado una voluminosa cartera de proyectos vinculados al transporte en las regiones de Chile. Esa
cartera estaba prominentemente integrada por proyectos de mejoramiento de la
vialidad. No obstante, parte de esa inversin deba restituirse al erario nacional.
Afortunadamente esa frmula no se continu en los aos posteriores.
17. e) Fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas
en la regin, procurando la accin multisectorial en la dotacin de la infraestructura
econmica y social, y
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculo 115 inciso primero. Desarrollo armnico.
LOCBGAE, artculo 5 inciso 2.
LOCGAR N 19.175, artculo 14, desarrollo armnico; artculo 19 letra b) relativo a lugares aislados. 24 letras a) y m) rol del ejecutivo del Gobierno Regional.
LOC Municipal, artculo 4 letra f ), y 10; 63 letras j), k) y l), atribuciones de
delegacin y coordinacin del alcalde; artculo 137 y 138, sobre las asociaciones
y convenios municipales.
2. Comentarios
1. En estricto sensu, la funcin consagrada en esta morma se referira a las reas
rurales y localidades aisladas en la regin. Pero hizo algo ms este precepto, pues
estableci: Fomentando, propendiendo y procurando su desarrollo, mediante la
accin multisectorial en la dotacin de la infraestructura econmica y social.
En este caso, la participacin de la administracin regional estara circunscrita
a la elaboracin de polticas, dado a lo dispuesto en la letra a) de este mismo
artculo, y la coordinacin de los diferentes servicios que son competentes en el
mbito rural para implementar acciones integradas que apunten al desarrollo de
la infraestructura econmica y social de los villorrios y localidades aisladas.
En la historia fidedigna de la LOCGAR, la Comisin Mixta sostuvo la necesidad de mantener esta disposicin en la medida que ella acercaba los servicios
pblicos a aquellas localidades en que los requerimientos de la comunidad eran
ms urgentes que en otros puntos.735 La elaboracin y aplicacin de polticas, as
como la coordinacin de los servicios est radicada en el Intendente como ejecutivo
del gobierno regional, en el artculo 24 literales a) y m), respectivamente.
735 D.O.
Leyes anotadas y concordadas, N 8, Ley N 19.175, p. 30.
388
Manuel Tobar Leiva
2. Para el desarrollo de las reas rurales y localidades aisladas existen programas

de diversos Ministerios que intervienen en este campo. El Ministerio de Obras
Pblicas administra el programa de agua potable rural, APR; caminos secundarios; defensas fluviales y caminos comunitarios736; el Ministerio de Transportes
y Telecomunicaciones, un programa de infraestructura de conectividad digital
para las localidades rurales, un programa de conectividad de telefona mvil rural
y el subsidio para el transporte en zonas aisladas;737 el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo cuenta con un programa subsidio rural, Ttulos II y III de la postulacin colectiva para formacin de nuevos villorrios y para antiguas viviendas que
requieren mejoramiento (D.S.. N 117/ 2002.); la SUBDERE contempla una
provisin del FNDR para saneamiento sanitario y otra para la electrificacin rural
que ha tenido un 96% de cobertura.738 En el Ministerio de Agricultura est el
Programa para la Competitividad de la Agricultura Familiar Campesina.
Una accin de desarrollo integrado es la que realiza el programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial (PIRDT) de la SUBDERE, que
tiene por objetivo contribuir al desarrollo productivo de territorios rurales a travs
de inversin en infraestructura de servicios bsicos; concretamente referidos a
proyectos de agua potable, saneamiento, caminos secundarios, obras portuarias,
electrificacin y telecomunicaciones.739 Los proyectos PIRDT forman parte de
una cartera integrada de iniciativas de inversin que resultan del Plan Marco de
Desarrollo Territorial (PMDT), elaborado para un subterritorio especfico. De este
modo, el objetivo de desarrollo en funcin del cual se elabora el PMDT se logra
slo materializando toda la cartera identificada. En una primera etapa, para un
conjunto determinado de subterritorios, se realizaron los denominados PMDT 1,
los cuales identificaron ejes productivos a potenciar y las necesidades de inversin
financiables a travs del PIRDT. Actualmente se dispone de una metodologa
de elaboracin de los PMDT, que junto con identificar la cartera, permite que
736 Los
proyectos de Agua potable rural, APR, se financian a travs de la modalidad ISAR, en tanto los
dems programas nombrados se hacen por convenios de programacin.
737 El programa de infraestructura digital se financia mediante convenios de programacin que resuelven los
GORES y el subsidio corresponde a financiamiento que a las regiones se les otorg en la Ley Transantiago.
738 Para los prximos aos se funde en un nuevo Programa que se denominar Energa Sostenible en
Chile, se tiene previsto que contenga: 1. Apoyo a la Electrificacin a las Comunidades Aisladas, 2. Conservacin Energtica en Comunidades Aisladas, y 3. Fortalecimiento Institucional. Ver SUBDERE, www.
subdere.cl. Actualmente, ver Provisin Energizacin, programa 1 de SUBDERE, glosa 23.
739 El
PIRDT se financia con una provisin del FNDR.
389
sta pueda ser evaluada social y privadamente. A los estudios elaborados con esta
metodologa se les denomina PMDT 2.740
3. En el cumplimiento de esta funcin me parece indispensable la participacin
de las Municipalidades. De hecho, en la Asociacin Chilena de Municipalidades
existe un captulo de Municipalidades rurales, en virtud de que en sus territorios
comunales se emplazan mayoritariamente actividades ligadas al mundo rural. Extraa que siendo esta materia tan propia del desarrollo local, no fuera incorporada
con la identidad que se merece en los objetivos de las asociaciones municipales del
artculo 137 de su Ley Orgnica Constitucional. Soy del parecer que las Municipalidades tienen sobre esta materia, herramientas que podran hacer ms eficaz
y eficiente la realizacin de los programas para el desarrollo rural; basta tomar en
consideracin que los Municipios pueden nombrar delegados en las zonas rurales y lugares aislados y que el Alcalde tiene atribuciones para coordinar acciones
multisectoriales en su territorio con los servicios pblicos y convenir con ellos y
el Gobierno Regional las inversiones pertinentes.
17. f ) Proponer a la autoridad competente la localidad en que debern radicarse las
secretaras regionales ministeriales y las direcciones regionales de los servicios pblicos,
sin perjuicio de los traslados transitorios a otras localidades de la regin.
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculo 2 letras k) y l), y artculos 62 y 66.
2. Comentarios
1. Esta atribucin radica en el Gobierno Regional la facultad de proponer
al Ministro o al Director Nacional del Servicio segn se trate de la SEREMI o
de una direccin regional de servicio, la localidad dnde deban localizarse esos
rganos administrativos. En la historia fidedigna de la LOCGAR consta que,
en la Comisin Mixta hubo dos posiciones: la primera consideraba adecuada su
implementacin en la ley, pues permite flexibilizar y descentralizar la actividad
administrativa en la regin acercando los servicios pblicos a aquellas localidades
en que los requerimientos de la comunidad son ms urgentes que en otros puntos. La segunda, la tesis contraria, argua que una norma como la propuesta por
el Senado (Senador Cantuarias) atentaba contra la unidad de los entes pblicos
adscritos al Gobierno Regional y entraba su capacidad de gestin, al distanciarse
de la autoridad central regional.
740 Este
es un proceso tcnico-poltico liderado por el Intendente, que debe culminar en una decisin
del CORE respecto a la seleccin de los subterritorios especficos donde se desarrollarn la intervenciones
de desarrollo productivo: Gua metodolgica para la formulacin y evaluacin del Plan marco de desarrollo
territorial (PMDT), 2009, SUBDERE, p. 7.
390
Manuel Tobar Leiva
Es evidente la confusin en que incurre el legislador orgnico constitucional de 1992, pues esta norma no est referida a la descentralizacin, sino ms
bien a la desconcentracin territorial de los servicios o si se efectan cambios
de residencias a la localizacin o deslocalizacin del servicio en cuestin. El
gegrafo Jos balos define la deslocalizacin como un traslado fsico de una
organizacin pblica o privada desde un lugar geogrfico a otro, sin que haya
de por medio un traspaso de funciones o recursos.741 El profesor Nogueira, a su
vez, define la desconcentracin administrativa territorial como delegacin que
se realiza de una autoridad o instancia superior a otra inferior, considerando el
mbito territorial.742
2. Luego, se trata de rganos desconcentrados territorialmente en la regin,
que se pretende deslocalizar a provincias o comunas que no son la capital regional,
para los efectos de aprovechar la proximidad con la ciudadana y la armona de
su funcin con las vocaciones de los territorios receptculos. Tmese en cuenta
que el nombramiento y remocin de los SEREMI y Directores Regionales de
Servicios estn contemplados en el ttulo I de la Ley Regional, es decir, dentro
de las competencias ligadas al gobierno de la regin, por cuanto, dichas autoridades son desconcentradas del nivel central. Es dable sostener que la deslocalizacin de los rganos desconcentrados es un asunto propiamente administrativo,
por consiguiente, propio de la rbita de las competencias de la administracin
central. Afirma este predicamento lo dispuesto por el artculo 63, que define la
subordinacin del SEREMI al ejecutivo del GORE en materias de competencia
del Gobierno regional, pero precisa que esas autoridades debern ajustarse a las
instrucciones de carcter tcnico y administrativo que impartan los correspondientes ministerios.
3. Compartiendo el objetivo de los legisladores en cuanto a una necesidad de
despliegue hacia la regin de los rganos desconcentrados y descentralizados, creo,
sin embargo, que es preciso depurar el marco legislativo, y en esta perspectiva me
inclino a sugerir que esta competencia estara mucho mejor situada en el Ttulo
primero, Captulo primero, de la LOCGAR, que regula el gobierno de la regin.
En ese caso, derechamente el Intendente, como representante del Presidente de la
Repblica, propone a los Ministros y Jefes de servicios la localizacin o deslocalizacin de esos rganos desconcentrados en la regin. No tengo afinidad con la
tesis del H. Senador Cantuarias, por cuanto hay experiencias de deslocalizacin de
741 Ver, Jos balos K., Manual de Desarrollo Regional, Editor Federico Arenas, PRED, Cmo construir
el Gobierno Regional, p. 23.

742 Humberto Nogueira, Reflexin y anlisis del proceso de descentralizacin en Chile. Reflexiones prospectivas
de los gobiernos regionales a mediano plazo, Edicin MIDEPLAN, SUBDERE, PNUD, 1998, p. 274
391
SEREMI en las regiones, y no se constata que se entrabe la gestin administrativa

de la regin, muy por el contrario, el despliegue territorial favorece el conocimiento
in situ de las demandas sociales que muchas veces la distancia ignora.743
3. Fomento de las actividades productivas
A. Concepto: Para Dolores Rufin el fomento productivo se refiere a la promocin y desarrollo de empresas y, ms precisamente, a la necesidad de contar con
apoyos pblicos tendientes a corregir una serie de fallas de mercado (imperfeccin
de los mercados de capital, financiamiento y crdito, capacitacin de recursos
humanos e innovacin tecnolgica), que entraban el funcionamiento eficiente
y competitivo, particularmente, de las micro, pequeas y medianas empresas
localizadas en los territorios.744
La norma contenida en el artculo 18 es una disposicin derivada del propsito
del constituyente de encargar a la administracin regional funciones y atribuciones
en el mbito del desarrollo econmico. En lo principal, se atribuye a los Gobiernos
Regionales la facultad decontribuir a la poltica nacional de desarrollo productivo
y formular una poltica regional propia en la que se establezcan las prioridades del
fomento productivo en correspondencia con sus vocaciones y ventajas.745
Se inscriben en esta perspectiva la capacitacin laboral, la asistencia tcnica, la
educacin superior y tcnica, por apuntar al objetivo de realzar el factor estratgico
de las capacidades y calificacin de los recursos humanos regionales. Asimismo, se
dota a la administracin regional de la capacidad de atender otro de los factores
clave del crecimiento econmico, la investigacin en ciencias y tecnologas ligadas
a la innovacin y el fomento productivo. Para la realizacin de esta competencia,
el legislador ha puesto dos condiciones ineludibles: la explotacin racional de los
recursos para orientarse hacia un modelo de economa sustentable y la concertacin con el sector privado.
B. Anlisis del artculo 18 de la LOCGAR en materia de fomento productivo:
Literales a), b), c), y d)
743 El
SEREMI de Agricultura en la Regin de Valparaso tiene sede en la provincia de Quillota.
744 Dolores Rufin Lizana, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de Chile,
Serie 5, Desarrollo territorial, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
(ILPES), Santiago de Chile, enero de 2009, p. 44.
745 La elaboracin de polticas para el desarrollo productivo en el Gobierno Regional Metropolitano es
innovadora y permite que mediante la contratacin de una consultora y asesora metodolgica se incorporen
diferentes habilidades. Igualmente, diseo y elaboracin de poltica regional de desarrollo productivo para la
Regin de Tarapac. Ver en SUBDERE, programa de apoyo a la gestin subnacional, especficamente apoyo
a la transferencia de competencias. rea de proyectos, aprobado el 2008.
392
Manuel Tobar Leiva
18. a) Contribuir a la formulacin de las polticas nacionales de fomento productivo,

de asistencia tcnica y de capacitacin laboral, desde el punto de vista de cada regin,
y desarrollar y aplicar las polticas nacionales as definidas en el mbito regional;
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 111 inciso 2
LOCGAR N 19.175, artculo 13, define la misin del Gobierno Regional
consigna el objetivo de desarrollo econmico; artculo 16 letra a), relativo a
la planificacin econmica y social de la regin; artculo 20 letra e), confiere la
potestad de aplicar las polticas.
2. Comentarios
1. La materia que regula la disposicin es el fomento productivo, asistencia
tcnica y capacitacin laboral. Para que la administracin regional pueda cumplir
esa tarea, se le atribuyen dos facultades: primera, la de contribuir a la formulacin
de la poltica nacional de la materia, y segunda, la de aplicarla en el mbito regional.
Hay una directa relacin de esta funcin especial con el mandato constitucional y
orgnico constitucional que se le hace al GORE, en orden a la misin fundamental
asignada a la regin: propender a su desarrollo econmico, social y cultural. El
fomento de las actividades productivas calza particularmente con la misin de
desarrollo econmico que se le asigna a la administracin superior de la regin.
2. Esta funcin especial es la nica en la LOCGAR que reconoce la participacin
de las regiones en la elaboracin de una poltica nacional y lo hace refirindola
a tres materias: fomento productivo, asistencia tcnica y capacitacin laboral,
aun cuando la accin de contribuir a la formulacin de la poltica depende del
evento de si hay poltica nacional en la materia, as como tambin de la conducta
ministerial que se siga en este plano.746 Lo cierto es que esta posibilidad de participacin activa debera ser el modelo a seguir en todas las polticas nacionales
que tengan una relacin directa con la administracin regional.
3. Ahora bien, qu es una poltica? Una poltica es, en s, una gua para orientar
la toma de decisiones, debiendo ser coherente con el modelo de desarrollo que
inspira la accin del GORE. Son conductas o acciones necesarias para lograr un
propsito. Son pautas especficas para orientar las acciones pblicas y privadas.747
La gua metodolgica para la formulacin de las polticas pblicas regionales de la
746 Se ha recordado que mientras lvaro Garca fue Ministro de Economa, se consult a los consejos
regionales sobre la poltica nacional de desarrollo productivo, incluso se invit a la Asociacin Nacional de
Consejeros Regionales a entregar su aporte. Despus de esa importante experiencia, no hubo ms relaciones
con ese Ministerio.
747 Consultores A&C, en Sistematizacin de la experiencia acumulada en el diseo de instrumentos
de planificacin, p. 34.
393
SUBDERE, la define por su parte como una respuesta o solucin a determinadas

situaciones problemticas o insatisfactorias que han sido identificadas como problemas relevantes en ciertos mbitos circunscritos de la realidad, los cuales expresan
el mandato o voluntad de la autoridad de gobierno. Las polticas pblicas existen
siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de
alcanzar ciertos objetivos, a partir de determinados instrumentos y la asignacin
de los recursos correspondientes.748
Si bien el Alcalde no es una autoridad de gobierno, est habilitado no obstante
para formular una poltica pblica a escala local, originada por un problema al que
se propone una solucin que se expresa en objetivos, medidas de implementacin
y recursos. Paralelamente, la administracin regional podra generar polticas pblicas regionales. En el fondo, quiero dejar sentado que las soluciones no son el
monopolio del Gobierno en el actual dibujo constitucional chileno. Como muy
bien lo ha explicado el profesor Pantoja, la Constitucin reconoce en los rganos
subnacionales que no son gobierno, sino administracin, una facultad de produccin de iniciativas en funcin del desarrollo local y regional.
En el proyecto Bachelet de modificacin de la LOCGAR, que duerme en el
Senado, se propone como funcin propia del GORE la de formular polticas
regionales de fomento de las actividades productivas, en particular el apoyo al
emprendimiento, a la innovacin, a la capacitacin, al desarrollo de la ciencia
y tecnologa aplicada, al mejoramiento de la gestin y a la competitividad de la
base productiva regional, adecundolas a las polticas nacionales existentes en la
materia. Esta nueva atribucin viene a llenar un vaco normativo en esta materia,
porque la ley dispona la participacin regional en las polticas nacionales, pero
no establece una facultad para formular la propia poltica regional de fomento
de las actividades productivas. Pero el proyecto resuelve mal el problema, a mi
juicio, al derogar la intervencin de la regin en la construccin de la poltica
nacional de desarrollo productivo, pues esa contribucin enriquece sin duda tal
instrumento.
En la preceptiva vigente al igual que como en las proposiciones, falta una
conexin con las exigencias del mundo global, especialmente en la promocin y
diversificacin de las exportaciones de regiones. Los medianos y pequeos empresarios o cooperativas exportadoras deberan ser objeto de la ayuda del gobierno
regional en coordinacin con Pro-Chile y CORFO. Como advierte el informe
OCDE en las regiones tanto como agregar valor a las exportaciones es impres748 Gua metodolgica para la formulacin de polticas pblicas regionales. SUBDERE. Serie documentos
de trabajo. Divisin de estudios de polticas y estudios N 5, octubre de 2009, p. 12.
394
Manuel Tobar Leiva
cindible diversificarlas, lo que implica colaborar con sectores emergentes y abrir

la canasta exportadora regional a nuevos productos y servicios.
4. El Ministerio de Economa ha sido uno de los ms reticentes en materia
de la descentralizacin. En tiempos del Presidente Aylwin se promovi los Foros
Productivos en cada regin, pero en ellos no se incluy a los Consejos Regionales,
no obstante las competencias que le asisten en materia de desarrollo econmico.749
En consonancia, la CORFO, organismo altamente centralizado, en ese mismo
perodo declar prescindir de las estrategias regionales de desarrollo.
En tiempos de Frei, en cambio se les consult la opinin a los gobiernos regionales sobre la poltica nacional de fomento productivo, conforme lo dispone
este artculo de la LOCGAR. Con ese lapsus, se puede afirmar que hasta el 2010
ese Ministerio ha liderado el paralelismo de las Agencias Regionales de Desarrollo
con la conduccin econmica de los Gobiernos regionales.
La Presidenta Bachelet implement esas Agencias en sus 100 primeros das de
gobierno, sin atender al hecho que en el ao 2005 la LOCGAR fue modificada
en el sentido de crear las Corporaciones de Desarrollo, con objetivos en el mbito
econmico, de tal suerte que la aparicin de las Agencias con similares fines vino
a entorpecer el desarrollo institucional de los Gobiernos Regionales. Al final de
su perodo, se reencaus esa institucionalidad al interior de las Corporaciones,
como siempre debi haber sido.750
5. El objetivo transversal de la poltica de fomento productivo en las regiones
es contribuir a desarrollar los factores y generar las condiciones que les permitan
aprovechar de mejor manera las oportunidades de crecimiento econmico y mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes, que surgen de sus ventajas naturales
y adquiridas, y las posibilidades abiertas por la expansin econmica general del
pas y su creciente insercin internacional.751 Pero esa poltica no se hace cargo
de las regiones en decadencia, de la reconversin y de las desigualdades regionales,
asociadas a las enormes disparidades en la productividad laboral. En captulos
anteriores se han recogido las recomendaciones que en este sentido hace el estudio
territorial de la OCDE en Chile.752
Los instrumentos, obstculos y proposiciones para el desarrollo productivo armnico de las regiones de
Chile, Jornadas temticas, Cmara de Diputados, Comisin de Economa, Fomento y Desarrollo, p. 73.
749
750 El Consejo Regional de Valparaso fue el nico en Chile en desaprobar a las Agencias de Desarrollo
Productivo, por la superposicin de funciones y objetivos con las Corporaciones de desarrollo establecidas
en el artculo 100 al 104 de la LOCGAR.
751 MINECOM,
752 Estudios
El Desarrollo Productivo de las Regiones, Poltica de Desarrollo, p. 11.
territoriales de la OCDE, Chile, Edicin Ministerio del Interior, 2009, p. 91.
395
6. La capacitacin laboral es una competencia del Ministerio del Trabajo que

se aplica en las regiones por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo,
SENCE. No se tiene experiencia en las regiones de vinculaciones conducentes
a contribuir a la poltica nacional de capacitacin y empleo. Mnica Riquelme
advierte que existe una herramienta que no es muy utilizada, pero que a este fin
servira tilmente, como son los Consejos Regionales de Capacitacin que hasta
la fecha no han funcionado de manera exitosa, debido a su dbil convocatoria,
pero que suponen la reunin entre empresarios, trabajadores y representantes del
gobierno a nivel regional.753
Este Servicio administra el programa Chile Emprende, que se desarrolla a
partir de la articulacin de la red de fomento productivo, en 43 territorios que
le dan vida en las 15 regiones del pas. El objetivo es contribuir al desarrollo del
segmento de las micro y pequeas empresas. El programa permite financiar las
siguientes iniciativas: Programas de capacitacin en conformidad a los respectivos
planes de desarrollo territorial; Seminarios y Talleres; Consultoras relacionadas
con el fortalecimiento de las capacidades emprendedoras; Giras y Encuentros
Empresariales; Asistencia Tcnica, entendida como aquella que se vincula con
el aprendizaje a travs de metodologas que implican la aplicacin prctica de
los conocimientos adquiridos; Estudios de seguimiento y evaluacin de avances,
efectos e impacto de las iniciativas de formacin, capacitacin y desarrollo de
competencias del programa, que permitan el mejoramiento y la correccin de la
ejecucin del programa y Financiamiento de iniciativas de evaluacin y certificacin de competencias.
En el balance de gestin 2009 de ese organismo, queda meridianamente claro,
no hay puentes con la administracin regional.
Ese Servicio fomenta la intersectorialdad. As, en el marco del programa Chile
Emprende, se ha avanzado en la articulacin de los Servicios pblicos ocupados
del fomento productivo, tales como SERCOTEC, INDAP, FOSIS y SENCE y
respecto del desarrollo de las Agencias de Desarrollo Regional Productivo, SENCE
se ha destacado en la ejecucin de los compromisos, en cada una de las regiones,
en los ejes de Turismo, Pesca y Comercio, que han sido los ms recurrentes de
acuerdo a las necesidades de cada territorio, complementndose con otros servicios
pblicos de modo de instalar una cadena de desarrollo en la regin a objeto de
753 Mnica Riquelme Pea, Polticas de empleo en Europa y Amrica Latina, Hacia la construccin de
una estrategia de ocupacin en Chile, Universita Degli Studi Di Firenze Facolta Di Scienze Politiche Cesare
Alfieri, Estudios, p. 42, www.sence.cl.
396
Manuel Tobar Leiva
fortalecer el mercado del trabajo.754 Por cierto es una situacin que debe preocupar a las regiones en la perspectiva de hacerse cargo del dficit que ha revelado
el estudio de la OCDE y en el que sin embargo las herramientas para acometer
el desafo de potenciar la capacitacin laboral en regiones es de responsabilidad
nica y exclusiva de la administracin central.
7. En el estudio emprico de Nuria Cunnill, realizado en tres regiones: Arica,
Coquimbo y Los Lagos, descubre que la inversin en desarrollo productivo de esos
Gobiernos Regionales es la ms baja de todas las materias que financia el FNDR.755
Esta revelacin vale para todos los gobiernos regionales, a pesar, que se intent
remediar este dficit redefiniendo el FNDR como un fondo de desarrollo regional.
El proyecto de Bachelet de la LOCGAR se hace cargo de esta debilidad proponiendo acertadamente un nuevo literal que podra ayudar: Promover y disear, en
coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes; programas,
proyectos y acciones en materia de fomento de las actividades productivas establecidas como prioridades regionales, como asimismo financiarlos. En el mismo
estudio se detecta que las inversiones ms fuertes estn en el desarrollo social, lo
cual tambin vale para todas la regiones. Sin embargo, recurdese que la comisin
Meller consensuadamente proclam que la mejor poltica social era la de asegurar
el empleo, lo cual est en directa conexin con el desarrollo productivo.
18. b) Establecer prioridades de fomento productivo en los diferentes sectores,
preocupndose especialmente por una explotacin racional de los recursos naturales,
coordinando a los entes pblicos competentes y concertando acciones con el sector privado
en los estamentos que corresponda;
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 111 inciso 2.
LOCBGAE, artculo 5 inciso 2, Ley del Medio Ambiente N 19.300.
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras a) e); g); 17 letra c); 20 letra
e); 24 letras a) b) y m); 36 letras d); 45 letras d) y e); artculo 64 letras a) y b);
artculo 100.
2. Comentarios
1. La norma precedente, de la letra a), permite al Gobierno Regional contribuir
a la poltica nacional en materia de fomento productivo, en cambio esta disposicin, de la letra b) le atribuye a la administracin regional la tarea de establecer
las prioridades del fomento productivo en los diferentes sectores: pesca, minera,
754 Balance
de la gestin integral ao 2009 del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, Punto 2.5
Avance en aplicacin de Perspectiva Territorial en los procesos de provisin y servicios. Centro de documentacin. Informes de gestin, pp.27 y 28. Ver pgina web. www.sence.cl
755 Nuria
Cunnill G., ob. cit., p. 17.
397
agricultura, etc., con la exigencia de preocuparse por la explotacin racional de los

recursos naturales. Esta primera parte de la disposicin nos lleva hacia la elaboracin de polticas y planes, en tanto la voz preocupndose, denota un estadio
previo a una aplicacin material.
Esta situacin, ya vista en otros casos es compleja en los Gobiernos Regionales, pues en no pocas oportunidades se canaliza esta atribucin en el SEREMI
de Economa, quien forma parte del gabinete auxiliar del Intendente y conforme
al artculo 64 letra a) le corresponde, elaborar y ejecutar las polticas, planes y
proyectos de su sector. Adems, el artculo 62 establece que el SEREMI es colaborador directo del Intendente, al que le estar subordinado en todo lo relativo
a la elaboracin, ejecucin y coordinacin de las polticas, planes y dems
materias que sean de la competencia del gobierno regional. En otros trminos, la
administracin regional est concebida para acatar al predominio de la administracin central. No obstante, en otros Gobiernos Regionales, las polticas han sido
elaboradas por la Divisin de Desarrollo Regional y Planificacin de los servicios
administrativos del gobierno regional.756
2. La segunda parte de esta norma se refiere al campo de la coordinacin y
concertacin de actores, para definir las prioridades de fomento productivo. Ac
importa el principio de la coordinacin intersectorial de los servicios de la administracin pblica que operan en la regin. Esta obligacin de coordinar reside
en el Intendente y est refrendada en el artculo 24 letra m), en virtud del cual, le
corresponde como ejecutivo del Gobierno regional, coordinar los servicios pblicos
directamente o a travs de las SEREMI, para la debida ejecucin de las polticas,
planes y proyectos de desarrollo regional, as como de los que sean propios de la
competencia del gobierno regional.757 A su tiempo, la concertacin de acciones
con el sector privado se radica en el rgano colegiado, toda vez que la Constitucin
encarg al Consejo Regional hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional, lo que se replica en el artculo 28 de la LOCGAR. No hay en la ley regional
disposicin alguna que enlace al Intendente con el sector privado, siendo que la
LOCGAR, a su vez habilita al Gobernador para promover la participacin del
sector privado en las actividades de desarrollo de la provincia. En los hechos, no
756 Gobierno Regional de Valparaso: Hacia una poltica regional en medio ambiente; en infraestructura; en educacin; en turismo; en insercin internacional; en ciencia y tecnologa, lanzadas todas en abril
de 2004. En la actualidad la divisin de desarrollo del SAGORE, ha presentado la poltica de Innovacin
empresarial y de deportes.
757 Respecto
de la coordinacin entre el GORE y los servicios pblicos del rea econmica, se renen
en torno a una Comisin de Asignacin Regional, CAR, cuya finalidad es coordinar coherentemente las
inversiones en el campo del fomento productivo. En esa instancia participan CORFO, SERCOTEC,
INDAP y otros.
398
Manuel Tobar Leiva
existe apoyo alguno de los organismos de la administracin central para facilitar

a que los consejeros regionales el cumplimiento del mandato de la constitucin
de hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional.
La concertacin con el sector privado para llevar adelante una agenda pro crecimiento es un punto central en la estrategia de desarrollo regional, sin embargo, se
observa que los sucesivos cambios de Intendentes vuelven a fojas cero las relaciones
construidas; con el afn de que el sector privado participe, se le invita a participar
en un sinnmero de organismos y actividades, muchas veces sin resultados efectivos lo que agota su participacin; tambin ocurre que se discontinan instancias
y programas que parecan ser importantes como espacios de articulacin despus
de un largo proceso de maduracin.758 En definitiva, la concertacin con el sector
privado, incluido el sector laboral de las regiones, no ha sido fcil, no por voluntad
de los actores, sino por la ausencia de una institucionalidad que acoja esta relacin
formalmente en una sola ventanilla.
3. La sensibilidad especial por la explotacin racional de los recursos naturales
es un acierto que debe reconocerse al Legislador, principalmente en cuanto a
que la irracionalidad que se quiere prevenir afecta con todo su rigor y amplitud
a territorios con nombres y apellidos. Si hay algo que debe ser transferido a las
regiones es la proteccin de su medio ambiente y el control de la explotacin de
sus recursos naturales, simplemente porque el ecosistema regional es lo ms propio
que puede caracterizar un territorio. El economista Jacobo Schatan afirma que el
modelo econmico que se ha venido aplicando lleva en su seno dos mecanismos
interconectados que son profundamente dainos, al provocar, simultneamente,
la degradacin social de una buena parte de la poblacin mundial y la degradacin
ambiental y destruccin acelerada de los recursos fsicos que sustentan la vida en
la tierra.759
No es objeto de la obra ahondar en este aspecto ms global, pero qu duda
puede caber que estamos frente a una encrucijada que no podemos evadir. En el
maana todo se medir en trminos de calidad de vida, particularmente ello ya
se inici en los pases ricos, que tienen una mayor capacidad de consumo. En esa
lgica, los productos que se transen en el mercado tendrn su biografa, lo que
tcnicamente se denomina trazabilidad. As, en cada caja de palta, uva, salmn
habr un sensor milimtrico que contendr la historia acreditada por controles
758 Comit Pblico Privado, acordado por el Consejo Regional de Valparaso y respaldado por el
Presidente Lagos en el perodo del Intendente Guastavino, con el Intendente De la Maza se termin sin
explicacin alguna.
759 Jacobo Schatan, Crecimiento o desarrollo. Un debate sobre la sustentabilidad de los modelos econmicos,
Editado por Fundacin F. Ebert y CEPAUR, 1991, p.167.
399
de calidad estandarizados, las ISO, de los productos que exportamos. En esas

biografas aparecern las termoelctricas, aparecern las tcnicas de riego, cmo
se resuelven los residuos slidos, la contaminacin del mar, etc. Si las regiones
productoras de esos recursos naturales no se ocupan de esta realidad ad portas,
no habr competitividad posible.
Hernn Bchi reflexiona en trminos de reconocer que el mercado no asegura la
proteccin del medio ambiente, pero advierte que lo que no se ha dicho es que el
Estado tampoco lo hace, dando los ejemplos de los pases orientales que viven un
desastre ecolgico.760 Le falt el dato de China, que al ao de escribirse ese libro
no se haba revelado en toda su potencialidad. En fin, si las dos aproximaciones
constituyen la realidad, mi hiptesis es que el rechazo al dao ambiental vendr
por los rganos descentralizados, porque el perjuicio no es una entelequia, sino una
cruda realidad que se palpa en el territorio. La explotacin irracional de los recursos
naturales se realiza en el espacio singular que se ver afectado en el futuro.
Por otro lado, como se ha expresado en otras partes de esta obra, ser la sociedad civil la que se levante defendiendo el derecho constitucional de vivir en un
ambiente libre de contaminacin. Lo ocurrido en Punta de Choros es el aviso
ms preclaro que la sociedad chilena le pondr un lmite al todo vale para rentar. La termoelctrica Castilla y las minas de carbn en la regin de Coyhaique
son otras heridas a la naturaleza que remecen la conciencia de amplios sectores
de la poblacin, oponindose a esos proyectos que atentan y conspiran contra el
desarrollo sustentable.
18. c) Promover la investigacin cientfica y tecnolgica y preocuparse por el desarrollo de la educacin superior y tcnica en la regin, y
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras a) y b) FNDR, g) cooperacin
internacional; 18 letra b); 19 letras e) y f ) Fomentar las expresiones culturales;
artculo 20 letra e); 24 letras a) Intendente y polticas de desarrollo; b), d) e) y f );
artculo 36 letra e), CORE resuelve FNDR.
2. Comentarios
1. Esta disposicin regula la investigacin cientfica y tecnolgica y el desarrollo
de la educacin superior y tcnica en la regin. El precepto usa el verbo promover, definido como tomar la iniciativa para la realizacin o el logro de algo; y
760 Jacobo
Schatan, ob. cit., p. 66.
400
Manuel Tobar Leiva
el verbo preocupar, que equivale a ocupar antes o anticipadamente algo.761

No hay duda que los verbos empleados invitan a la proactividad del Gobierno
Regional en las materias indicadas. Se le atribuye la facultad de tomar la iniciativa
e impulsar en la regin la investigacin cientfica y tecnolgica que de preferencia
se encuentra en la educacin superior. La atribucin es de amplia cobertura, en el
sentido que se puede promover una poltica en la materia, tanto como proveer a
la aplicacin de inversiones. En la prctica han ocurrido las dos cosas.
2. Esta funcin se activ luego que en el ao 2000, Conycit creara un programa nacional concursable destinado a promover la capacidad de investigacin
y formacin de masa crtica en todas las regiones de Chile. En la actualidad, el
Programa Regional cuenta con instrumentos concursables que estn orientados a
apoyar a las regiones para que en conjunto con los Gobiernos Regionales, agencias
regionales, centros e institutos tecnolgicos, universidades y empresarios de cada
zona, promuevan la creacin de Centros Regionales de Desarrollo Cientfico y
Tecnolgico a lo largo de todo Chile. Estos Centros buscan generar, promover
y fortalecer las capacidades y competencias de investigacin en ciencia, tecnologa e innovacin y formacin de capital humano avanzado a nivel regional
en distintas disciplinas, siendo llamados a convertirse en referentes nacionales
e internacionales.
A esta iniciativa, le sigui en 2005, la instauracin de un Consejo Nacional de
Innovacin para la Competitividad, CNIC, liderado por el Ministro de Economa, que ha formulado una estrategia, una poltica y una agenda de innovacin
2010-2020. La Estrategia Nacional de Innovacin surge entre los aos 2006 y
2008, como una forma de encauzar los esfuerzos de corto, mediano y largo plazo
orientados al mejoramiento de la competitividad de la economa del pas, a partir
de una economa basada en el conocimiento.762 Tras la identificacin de ocho
sectores productivos prioritarios: acuicultura, turismo, minera del cobre, offshoring, alimentos procesados, fruticultura, porcicultura y avicultura, y servicios
financieros, la estrategia propone apoyar su desarrollo como verdaderos clusters,
para construir ventajas competitivas sostenibles en el tiempo, basadas en conocimientos especficos generados en torno a ellos.763
761 Real Academia de la Lengua Espaola. El proyecto Bachelet empero cambia el concepto por fomentar.
762 Hacia
una Estrategia Nacional de Innovacin para la competitividad. Vols. I y II. Consejo de Innovacin, mayo 2006-enero 2007. Ver Consejo Nacional Innovacin para la Competitividad, www.cnic.cl
763
Un cluster es una aglomeracin de empresas, proveedores y organizaciones asociadas que se interconectan en un espacio geogrfico, incrementando su productividad a travs del desarrollo conjunto de
conocimientos y prcticas. Las primeras asociaciones que produce el concepto parecieran fuera del alcance de
401
La Agenda de Innovacin para la Competitividad 2010-2020 propone avanzar

en la conformacin de una institucionalidad regional para la innovacin, que diferencie los roles de ejecucin, decisin y recomendacin de polticas. Esta ltima
funcin debiera radicarse en los Consejos Estratgicos de las ARDP,764 los que
propondrn a los Gobiernos Regionales las estrategias regionales de innovacin,
que debern ser consistentes con la Estrategia Nacional de Innovacin y tambin
con las Estrategias Desarrollo Regional respectivas. La decisin de polticas debe
ubicarse en los Gobiernos Regionales debiendo asegurarse una adecuada participacin y apoyo de las SEREMIS y servicios pblicos desconcentrados. Por
ltimo, la ejecucin de polticas ha de radicarse en las principales agencias pblicas, especialmente CORFO y CONICYT, abriendo espacios de participacin al
nivel regional desconcentrando de manera gradual y selectiva, de acuerdo a sus
capacidades.
Estas recomendaciones de la Estrategia y Agenda del CNIC han sido seguidas
por los Gobiernos Regionales en forma diferenciada; por ejemplo la poltica de
innovacin para la competitividad empresarial en Valparaso, fue elaborada por la
Divisin de Desarrollo regional del Gobierno Regional con el apoyo del ILPESCEPAL. Tambin, la Agenda recomienda usar el mecanismo de convenios de
programacin para crear capacidades en las regiones. Es necesario, seala, estructurar un mecanismo de planificacin negociada, apoyada por el CNIC, entre el
Comit de Ministros para la Innovacin y los GORE y agencias nacionales, para
la creacin de capacidades regionales en infraestructura, capital humano, ciencia
y tecnologa, para evitar la duplicacin y permitir la coordinacin de acciones.765
Las dos recomendaciones cuadran bien con el espritu descentralizador, el poder
un pas como Chile, como son las empresas tecnolgicas del Silicon Valley, la industria del cuero y el calzado
en el norte de Italia o la alta costura en Pars. Sin embargo, toda nacin inserta en la economa global ha
desarrollado clusters. Ver en Poltica Nacional de innovacin para la competitividad: Orientaciones y plan
de accin 2009-2010, Ministerio de Economa.
764 La direccin superior de cada Agencia reside en un Consejo Estratgico, el cual es presidido por
el Intendente/a Regional y cuenta con la participacin de personeros de los sectores pblico y privado.
Inicialmente incluye: al Secretario Regional Ministerial de Economa, a un representante del Servicio de
Cooperacin Tcnica (SERCOTEC), a un representante de la Corporacin de Fomento de la Produccin
(CORFO), y a dos representantes del sector pblico y tres del sector privado designados por el Intendente.
Sin perjuicio de lo anterior, se estableci la posibilidad que a propuesta de cada Consejo Estratgico Regional
se ample su composicin bajo ciertos criterios. Ver en Estado de avance programa agencias regionales de
desarrollo productivo al 31 de diciembre 2009: Unidad Tcnica de Coordinacin, marzo de 2010, ntese
que en representacin de la regin todos son funcionarios de la Administracin central.
765 Agenda
cnic.cl
de Innovacin y Competitividad 2010-2020, marzo 2010, p. 70. Ver en biblioteca www.
402
Manuel Tobar Leiva
central negocia los objetivos y conviene con la regin los programas de inversin,
no los impone.
3. El reciente estudio territorial de la OCDE en Chile indica que la ciencia,
tecnologa e innovacin sern claves para mantener tasas de crecimiento altas y
competitivas a mediano y largo plazo, permitiendo que las regiones desarrollen
nuevos productos y sectores emergentes y se hagan ms productivos y eficientes
en sus sectores actuales. El mejoramiento de la innovacin en las regiones aumentar su capacidad de absorber tecnologas y de producir bienes de mayor valor
agregado. El capital humano es esencial para la innovacin y, en ltima instancia,
para mayores niveles de productividad regional, que conducen a mayores niveles
de produccin per cpita y finalmente a una mayor tasa de crecimiento a nivel
nacional.766
El fortalecimiento de las capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin
exige a las administraciones regionales reenfocar sus objetivos e instrumentos. El
FNDR y los convenios de programacin son herramientas potentes que pueden
ayudar a estos propsitos. El FNDR es utilizado excepcionalmente en inversiones
relativas a la promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica, menos an
en la innovacin y resulta ser que la receta transversalmente aceptada es saltar al
desarrollo potenciando la inversin en ciencia y tecnologa. De manera que en
el FNDR debe abrirse a las inversiones que apunten al desarrollo tecnolgico de
la regin. Todo ello, por cierto, sujeto a las limitaciones y condicionamientos de
los fondos regionales que la autoridad nacional discrecionalmente puede recortar
en el presupuesto de la nacin. Es el caso del Decreto Supremo N 412, de abril
de 2010, firmado por los Ministros del Interior y de Hacienda, que reasigna a
otras reas el FIC regional del Maule y Valparaso, sin consultar sobre ello a esas
regiones.
4. El Fondo de Innovacin para la competitividad, en adelante FIC-R, debut
el ao 2008, regulado por la Ley de Presupuestos y una Gua FIC cada ao. El
objetivo del Fondo es financiar la ciencia, investigacin aplicada, emprendimiento
innovador, desarrollo, difusin y transferencia tecnolgica, incluida la destinada al
fortalecimiento de capacidades y redes regionales para la innovacin, formacin y
atraccin de recursos humanos especializados, infraestructura y equipamiento de
apoyo y promocin de la cultura pro innovacin y emprendimiento. En el ao
presupuestario 2010, el 70% de los recursos se destin a programas, instrumentos y
proyectos que les propongan las agencias ejecutoras: Corporacin de Fomento de la
Produccin, al Comit INNOVA Chile de CORFO, al Comit INNOVA Bo Bo
de la OCDE, 2009, pp.91-92.
403
de CORFO, a la Fundacin para la Innovacin Agraria, a la Comisin Nacional

de Investigacin Cientfica y Tecnolgica. El 30% restante se podr transferir a
Universidades Estatales o reconocidas por el Estado o a las instituciones o centros
tecnolgicos.767 La asignacin de recursos a las instituciones sealadas por parte
de los gobiernos regionales, deber efectuarse mediante un proceso transparente,
competitivo y por convenio.768
En el ao 2011, la glosa pertinente ha sido modificada y la distribucin es
diferente. Se ha destinado un 5% para financiar la contratacin de profesionales
del rea que apoyen a los Gobiernos Regionales en el desarrollo de la Ciencia y
Tecnologas, dejando 95% restante a la postulacin entre las agencias ejecutoras
y las universidades regionales. Al Gobierno Regional se le ordena por Ley de Presupuestos a resolver este FIC-R a ms tardar el 30 de abril de 2011.
5. Con cargo a los recursos incluidos en el subttulo 33 se podrn financiar
por glosa 02.5.1., transferencias a instituciones cuyos presupuestos se aprueben
en esta ley, incluyendo al INIA, para el financiamiento de proyectos o programas
de innovacin para la competitividad, fomento cientfico o tecnolgico, los que
se regirn exclusivamente por la normativa legal de la institucin receptora y no
estarn afectos a las prohibiciones sealadas en la glosa 03. Asimismo, los GORES
podrn solicitar la creacin de los temes que les permitan transferir recursos a
la Fundacin de Innovacin Agraria, universidades, institutos o centros, y otras
instituciones elegibles como receptoras de recursos del FIC, incluidos las ARDP
y/o las Corporaciones del artculo 100 de la LOCGAR, para la elaboracin de
estudios e investigaciones o para la gestin de los programas de mejoramiento de
la competitividad. Dichos recursos no se incorporan en los presupuestos de las
entidades receptoras pero junto al GORE tienen que rendir cuenta a la Contralora. Al igual que en el procedimiento FIC, deben establecerse convenios con las
condiciones mediante las cuales se aplicarn los recursos.
6. En cuanto a la Educacin Superior, sobre la base de la poltica nacional de
desarrollo regional del Gobierno de Aylwin que continu el Presidente Frei, se
767
Se refiere a aquellas instituciones incorporadas en el Registro de Centros para la Realizacin de

Actividades de Investigacin o Desarrollo establecido en la Ley N 20.241, y a los institutos, centros tecnolgicos o centros de transferencia tecnolgica nacionales, pblicos o privados, que posean recursos humanos
y materiales idneos as como experiencia en investigacin, desarrollo tecnolgico, transferencia y difusin
tecnolgica, y cuya actividad principal sea la investigacin, el desarrollo tecnolgico y la transferencia y
difusin tecnolgica, que cumplan con los requisitos establecidos en el Decreto N 68 de 23 de febrero de
2009, del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, y sus modificaciones, o en otros que se dicten
durante el ejercicio. Glosa 19 FIC, Ley de Presupuestos 2010.
768 Consgnase que el FIC se regula por Ley de Presupuestos, sin embargo, hay en trmite legislativo un
proyecto de ley que crea el Fondo de Innovacin para la Competitividad. Boletn N 3588-8.
404
Manuel Tobar Leiva
instaur el Programa Universidades y Gobiernos Regionales, por Decreto Supremo N 6.954, de 2 de noviembre de 1999. El propsito del Programa fue la
coordinacin y colaboracin sistemtica entre las universidades y los Gobiernos
Regionales. No obstante el notorio aporte exteriorizado en una prolfera reflexin
y anlisis sobre el desarrollo regional y la descentralizacin, el Programa no prosigui en los gobiernos posteriores de la Concertacin.
En el mundo se difunde el concepto de la tercera misin de las universidades,
entendida como las expectativas y exigencias de que el aporte que estas instituciones
hacen al bienestar social y al desarrollo econmico sea cada vez ms evidente e
inmediato. El Consejo Nacional de la Innovacin ha postulado implementar este
concepto en la poltica nacional y ha planteado varias medidas en tal direccin.
Desde luego, esta megatendencia debe ser hecha suya por las universidades regionales, muchas de las cuales, desde un buen tiempo a esta parte tienen considerados
en sus estatutos y planes la conexin con el desarrollo regional, pero han faltado
los mecanismos, instrumentos e incentivos para concretar el valioso aporte de
acadmicos, investigadores al desarrollo de las regiones.
El FIC es un avance importante en ese derrotero, pero insuficiente para potenciar una masa crtica que tiene lgica universal, no territorial, excepcin hecha de los
gegrafos y los arquitectos. El fortalecimiento de los Centros de Estudios regionales
y la creacin en las regiones que no existen es una alternativa articuladora que
tiene la gracia de abrir un foro de pensamiento y de produccin de conocimiento
pertinente. Pero esos Centros integrados por las universidades deben contar con
financiamiento pblico propio, de manera de incentivar a los investigadores en
el foco regional y conectar su gestin con las demandas de las administraciones
regionales y especialmente con los agentes del desarrollo regional.769 Los gobiernos
regionales tienen mucho que recorrer en este camino, los pasos a seguir ya han
sido dados en muchas de las regiones, entre los cuales no se puede descuidar el
fortificar su propia Divisin de Planificacin y Desarrollo regional, montando un
poderoso departamento de Innovacin para el desarrollo con profesionales con
experticia y conocimientos que sean un respaldo para los decidores en esta materia,
la ms estratgica que pueda haber en los gobiernos regionales.770
18. d) Fomentar el turismo en los niveles regional y provincial, con arreglo a las
polticas nacionales.
769 Patricio Vergara, Centros de Pensamiento estratgicos territorial de las regiones de Chile, en el
libro Pensando Chile desde sus regiones, Ediciones AUR. SINERGIA Regional, pp.382, 383.
770 En
el presupuesto de la Nacin 2011 se establece que de la provisin FIC, un 5% se destine al fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales para el desarrollo de la innovacin y profesionalizacin
de la gestin de la provisin. Ver glosa 16 programa 1 de la SUBDERE.
405
1. Concordancias
LOCBGAE, artculo 5 inciso 2.
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 16 letras a), b), g) e i); artculo 17 letras
c) y d) 18 letras a), b) y c); artculo 19 letra f ); artculo 20 letra e); artculo
24 a), b) y e); artculo 36 letras d) y e); artculo 100 inciso 2; Provisin FIC
Regional del FNDR.
LOC Municipal: artculo 4 letra e).
2. Comentarios
1. La materia regulada en esta norma es el turismo. Para cumplir esta funcin
el legislador mandata al gobierno regional de fomentar el turismo, que es otra
forma de decir promover e impulsar esta actividad. Los requisitos establecidos
en ella son de cobertura, en el sentido que esta promocin debe ser realizada en
los territorios de la regin y provincia, excluyendo a la comuna. Adems, es una
atribucin sujeta a la poltica nacional de turismo, por lo que no podra concebirse
una poltica regional fuera de los mrgenes de esa poltica nacional. Como otras
atribuciones, sta no fue remitida a ningn rgano de la administracin regional,
por lo que se asimila a la solucin de canalizarla a travs de las facultades residuales
del Gobierno Regional.771
2. Esta es una tpica competencia concurrente o compartida entre los distintos
niveles de la administracin del Estado, circunstancia que impone una estricta
coordinacin para no duplicar esfuerzos pblicos. La administracin nacional
tiene, bajo la dependencia del Ministerio de Economa, el Servicio Nacional de
Turismo, en adelante SERNATUR que se desconcentra en todas las regiones. El
SERNATUR se crea el 8 de noviembre de 1975, con el objeto de investigar, planificar, fomentar, controlar, promover y coordinar la actividad turstica, ejerciendo
para ello todas las funciones establecidas en el Decreto Ley N 1.224.772.
El 2005, la Subsecretara de Economa, Fomento y Reconstruccin aprob la
Poltica Nacional de Turismo, publicada en Diario Oficial del lunes 4 de abril de
2005, Decreto N 93, correspondindole articular los objetivos y lineamientos
dados por esta Poltica al Comit de Ministros para el Turismo creado por el Instructivo Presidencial N 2, de fecha 1 de julio de 2002. A esta poltica nacional
se debe ceir la administracin regional.
771 Vase en la LOCGAR N 19.175 el artculo 24 letra r) en lo que concierne al ejecutivo del gobierno
regional y el artculo 36 letra j) respecto del consejo regional.
772 Antecesores
legales del Servicio Nacional de Turismo fueron la Direccin de Turismo y los Consejos
Regionales de Turismo creados por el D.F.L N 355 del 5 de abril de 1960 y por la Ley N 17.169 del 13
de agosto de 1969.
406
Manuel Tobar Leiva
La Poltica tiene por objetivo el posicionar a Chile como un destino turstico,

estableciendo como eje de desarrollo el turismo de naturaleza y de intereses especiales, particularmente para los mercados de larga distancia, y, al mismo tiempo,
ampliando y diversificando la oferta de productos y las oportunidades de acceso al
turismo interno. Pero reconoce la existencia de dificultades para cumplirlo, como:
1.- La escasa inversin del pas en promocin turstica internacional. Los principales
destinos competidores han incrementado en forma significativa sus presupuestos
fiscales para estos fines. A modo de ejemplo, mientras el Estado de Chile invirti
US$ 1,6 millones en el ao 2003, Costa Rica destin cerca de US$ 12 millones
y Nueva Zelanda, US$ 50 millones. 2. Una diversidad de instituciones pblicas
aborda materias tursticas, sin existir mecanismos adecuados de coordinacin
entre las distintas entidades y 3. Una dbil institucionalidad pblica en turismo
hace que SERNATUR no cuente con las atribuciones y el rango necesarios para
cumplir con el mandato legal de investigar, planificar, promover y, en general,
apoyar el desarrollo de la actividad turstica.773
En el mbito regional desconcentrado, la Poltica seala dos temas: incorporar a
los Directores Regionales de SERNATUR a los Gabinetes Regionales y establecer
en el marco de la Poltica Nacional de Turismo y en coordinacin con SERNATUR, programas regionales para la asignacin de fondos destinados al fomento
productivo destinado a empresas tursticas. Pero respecto de la administracin
descentralizada no contiene ni una sola frase.
3. La competencia de los Gobiernos Regionales en esta rea, est mejor dotada
que el SERNATUR a nivel regional. De partida, conforme al artculo 16 literal
a), el Gobierno Regional est habilitado para elaborar una poltica regional de
turismo, con arreglo a la poltica nacional, y lo ms importante, que los objetivos
que se persigan pueden ser financiados con fondos regionales.774 Adems, sobre el
dficit de coordinacin, el Gobierno Regional cuenta con el respaldo normativo
del artculo 24 letra m), en virtud del cual el ejecutivo del Gobierno Regional
coordina los servicios de la administracin central que operen en el territorio para
los efectos de hacer cumplir las competencias del Gobierno Regional. Las funciones
de SERNATUR de investigar, planificar, promover, todas ellas pueden ser y de
hecho lo han sido, financiadas con cargo al presupuesto de las regiones. Por otra
parte, esta actividad requiere de una concertacin con el sector privado, atribucin
773 Poltica nacional de turismo 2005, Chile naturaleza que conmueve, Edicin SERNATUR, mayo
2005, Imprenta Maval Ltda., p. 13
774 La
provisin FIC Regional del FNDR ha financiado centros de excelencia en turismos de intereses
especiales. Adems, con el FNDR libre disposicin se han financiado estrategias, planes promociones tursticas
en casi todas las regiones del pas.
407
que como hemos visto el legislador la entrega a la administracin superior de la

regin en su artculo 18 letra b) ya comentado.
4. Las Municipalidades, de acuerdo al artculo 4, letra e), de su ley orgnica constitucional, tienen una funcin en el mbito del turismo. En esa misma disposicin, el
legislador les atribuye la facultad de actuar directamente o con otros organismos de
la administracin del Estado. Por lo que si bien el artculo de la LOCGAR se cierra
en el nivel regional y provincial, este precepto les abre la posibilidad de cancha para
convenir con las municipalidades proyectos de desarrollo tursticos. Para implementarla el Gobierno Regional cuenta con dos potentes instrumentos: los convenios de
programacin con las Municipalidades, a los que se puede agregar a las entidades
privadas, conforme a lo dispuesto por el artculo 81 inciso 2. En las corporaciones
creadas en virtud de la LOCGAR, el artculo 100 inciso 2 incluye especficamente
como uno de sus objetivos, el de estimular el turismo intrarregional.
5. El GORE adolece de la falta de un servicio que administre especialmente las
polticas y ejecute en colaboracin con otros sectores y organismos el presupuesto
regional asignado a las tareas de promocin, infraestructura turstica, acreditacin
de la calidad de los servicios tursticos, etc. Por ello, desde hace un tiempo, en el
mbito de los especialistas se ha postulado la necesidad que los Gobiernos Regionales
cuenten con Servicios Pblicos Regionales.775 Particularmente se ha pensando que
una de las alternativas de traspaso de competencias sea adscribir al SERNATUR
bajo el alero de la administracin regional.776 Tambin en la comisin del Senado,
que tramit el artculo114 sobre traspasos de competencias incluy al turismo en
el listado de las funciones que deberan quedar en la rbita de las competencias
regionales.777
775 Informe
Final: Proyecto SUBDERE/UNIVERSIDAD DE CHILE, Servicios Pblicos Regionales.

Ver tambin en Mara Jos Allende Pastn, Algunos criterios para la definicin de las competencias de los niveles
nacional, regional y local de la administracin pblica del Estado, 29 de agosto 2002.
776 Jos Antonio balos K., Descentralizacin fiscal y transferencia de competencias: Aproximacin general
y propuestas para fortalecer los gobiernos regionales en Chile, Naciones Unidas, Proyecto Regional de Descentralizacin Fiscal CEPAL/GTZ, Serie Poltica Fiscal, 102, pp.40-41. Ver tambin: Documento de Sntesis y
propuestas finales, titulado Polticas para la descentralizacin, construyendo institucionalidad para un Chile
heterogneo, diciembre 2009, Divisin de polticas y estudios, SUBDERE, Serie N 6, pp.28, letra g).
Historia de la Ley N 20.390, pp.490 de 763. Segundo Informe Comisin de Gobierno

del Senado. En su propuesta de remplazo del 114, se consigna en la letra g) la promocin y
ordenacin del Turismo.
777
408
Manuel Tobar Leiva
4. El desarrollo social y cultural

a. Conceptos
De acuerdo con James Midgley, el desarrollo social es un proceso de promocin del bienestar de las personas en conjuncin con un proceso dinmico de
desarrollo econmico.778 El desarrollo social es un proceso que en el transcurso
del tiempo conduce al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin en diferentes mbitos: salud, educacin, nutricin, vivienda, vulnerabilidad,
seguridad social, empleo, salarios, y principalmente implica tambin la reduccin
de la pobreza y la desigualdad en el ingreso.
En cuanto al desarrollo cultural, la UNESCO, en 1982, declar que la cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre s mismo. Es ella la que hace
de nosotros seres especficamente humanos, racionales, crticos y ticamente
comprometidos. A travs de ella discernimos los valores y efectuamos opciones.
A travs de ella el hombre se expresa, toma conciencia de s mismo, se reconoce
como un proyecto inacabado, pone en cuestin sus propias realizaciones, busca
incansablemente nuevas significaciones, y crea obras que lo trascienden.779 El
2006, se suscribe por los Jefes de Estado la Carta Iberoamericana de la Cultura,
que contempla entre sus fines afirmar el valor central de la cultura como base
indispensable para el desarrollo integral del ser humano y para la superacin de
la pobreza y de la desigualdad.780
Para Amartya Sen, el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansin de las libertades reales de que disfrutan los individuos.781 Esta interpretacin
del desarrollo ha llevado a otorgar una importancia fundamental al concepto de
desarrollo humano, como un proceso paralelo y complementario al desarrollo
social. El desarrollo humano se refiere a la creacin de un entorno en el que
778 James
Midgley, Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare, Londres, Sage,
1995.
779 UNESCO,
1982: Declaracin de Mxico.
780 XVI
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Montevideo, Uruguay, 3, 4 y 5 de

noviembre de 2006. Carta Cultural Iberoamericana. Los derechos culturales deben ser entendidos como
derechos de carcter fundamental segn los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia. Su
ejercicio se desarrolla en el marco del carcter integral de los derechos humanos, de forma tal, que ese mismo
ejercicio permite y facilita, a todos los individuos y grupos, larealizacin de sus capacidades creativas, as
como el acceso, la participaciny el disfrute de la cultura. Estos derechos son la base de la plena ciudadanay
hacen de los individuos, en el colectivo social, los protagonistas del quehacer en el campo de la cultura.
781 Amartya Sen, Desarrollo como libertad, Madrid, Editorial Planeta, p.19. Tambin ver Informe desarrollo
humano, Amrica Latina y el Caribe 2010, Actuar sobre el futuro: romper la transmisin intergeneracional
de la desigualdad, PNUD, p. 17.
409
las personas pueden desplegar su pleno potencial y tener una vida productiva y
creativa, de acuerdo a sus intereses y necesidades.
En el informe del PNUD del ao 1996, sobre desarrollo humano en Chile, se
advierte que el crecimiento econmico no asegura por s solo equilibrio espacial,
desarrollo social, y menos an equidad; ni el desarrollo social por s solo asegura un
mayor desarrollo humano.782 De ah, que el enfoque de los derechos humanos se
ha constituido en un referente de las polticas sociales, en particular los derechos
humanos de segunda generacin, que se definen como los derechos econmicos,
sociales y culturales, a partir de los cuales, se propone que el Estado de Derecho se
caracterice como un Estado Social de Derecho. En base a esta perspectiva, surgen
las demandas que buscan el reconocimiento de los derechos sociales y culturales,
en las legislaciones de los pases, y fundamentalmente el establecimiento de mecanismos que garanticen su cumplimiento y su control.783
b. Alcance del artculo 19
En el artculo 19 de la LOCGAR, el legislador determina el mbito de accin
en los asuntos socioculturales, propios de la competencia de la administracin
superior de las regiones, pero con sujecin a las polticas nacionales. En ese
espacio, la regin puede articular una poltica social regional o establecer las
prioridades sociales y culturales en las estrategias y planes de desarrollo regional
en base a los estudios que permanentemente deben realizar los GORE para interiorizarse detalladamente de su realidad sociocultural. Por otro lado, la norma
llama a la administracin regional a ejecutar sus acciones coordinadamente con
el nivel central y especialmente con el municipal para la distribucin de los
beneficios, los programas y proyectos sociales que sean previamente evaluados
ambiental y socialmente.
c. Anlisis del artculo 19 de la LOCGAR en materia de
desarrollo social y cultural: Literales a), b), c), d), e) y f ).
19. a) Establecer prioridades regionales para la erradicacin de la pobreza, hacindolas compatibles con las polticas nacionales sobre la materia;
1. Concordancias
LOCBGAE ,artculo 3 inciso 1.
782 Desarrollo
humano en Chile, PNUD, 1996, p. 39.
783 Lilian Flores y O. Rodrguez, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Desarrollo Social,
2 de octubre de 2009. En www.diputados.gob.mx/cesop/
410
Manuel Tobar Leiva
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras a), b), c) y g); artculo 17
letra e); 19 letras b), c), d) y e); artculo 20 letras c), e), g) y h); artculo 24 letras
a), b) ,f ) y m); artculo 36 letras d), e), y f ); artculo 45 letras b), e) y f ).
2. Comentarios
1. La funcin consagrada en este proyecto es la erradicacin de la pobreza. Para el efecto de abordar esta funcin, el legislador ordena al Gobierno
Regional establecer prioridades regionales omitiendo sealar por medio
de qu instrumento se cumplir este cometido. Por la oracin que contina
podra entenderse que se trata de una poltica, toda vez que exige que las
medidas que se adopten sean compatibles con las polticas nacionales sobre
la materia. En los hechos, los temas relativos a la pobreza son considerados e
incorporados en las estrategias y planes de los gobiernos regionales.784
2. En el ao 2010 se entregaron los resultados de la encuesta CASEN realizada
el ao 2009 por el Ministerio de Planificacin, MIDEPLAN. A nivel de regiones,
la incidencia de la pobreza es heterognea. Las regiones menos pobres corresponden
a las de Antofagasta (8,0%), Magallanes (9,3%) y Regin Metropolitana (11,5%),
mientras que las que acusan mayor pobreza son La Araucana (27,1%), del Biobo
(21,0%), del Maule (20,8%) y de Los Ros (20,4%). Respecto del ao 2006, la
pobreza aument ese ao en 13 de las 15 regiones del pas. Los mayores incrementos, en puntos porcentuales, correspondieron a las regiones de La Araucana
(7 pp.), Atacama (6,9 pp.), Aisn (5,6 pp.) y Tarapac (3,9 pp.).785
3. En el gobierno de Frei Ruiz-Tagle hubo un Plan Nacional de Superacin
de la Pobreza, pero fue discontinuado.786 En consecuencia, no hay un plan omnicomprensivo que abarque el fenmeno de la pobreza en su globalidad, pero s
existen diversas polticas nacionales que han dado pie a programas de accin en
cada uno de los ministerios. De modo que en este plano, la compatibilidad no
es tan simple. De igual forma acaece con las inversiones y el gasto social. En la
prctica, las administraciones regionales han sido receptoras de las polticas centrales y tanto ms focalizadoras de las inversiones en materia social, especialmente
respecto de los bolsones de pobreza en sus respectivos territorios.
784 Estrategia regional de desarrollo 2001-2010, Regin de Magallanes y Antrtica Chilena, Captulo
III, Mejorar las condiciones bsicas de vida para un mejor estndar, pp.95 a 119. Estrategia Regional de
desarrollo 2000-2010, Regin de La Araucana: Igualdad de oportunidades y superacin de la pobreza, p. 17.
Estrategia Regional de Desarrollo Regin de Los Lagos, Desarrollo Humano, p. 18. Estrategia de desarrollo
regional 2000- 2010, Regin de OHiggins, pp.47-57.
785 Ver
pgina web del MIDEPLAN: www.mideplan.cl.
786 Dagmar
Raczyinski, Asesoras para el Desarrollo, Seminario MIDEPLAN, 27 de abril 2009.
411
Enunciaremos algunos de los recursos que administra el Gobierno Regional

y que se destinan a superar la pobreza: Provisiones del FNDR: Saneamiento sanitario; Electrificacin rural; Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial;
ISAR agua potable rural; caminos secundarios; IRAL Programas de Desarrollo
Social y de Apoyo a Actividades Econmicas FOSIS; Programa de Mejoramiento Urbano, PMU; Pavimentos participativos. Deben contemplarse igualmente,
convenios de programacin en salud, educacin, vivienda y obras pblicas que
contienen carteras de proyectos que financian infraestructura social bsica, como
postas rurales y CECOF en los sectores urbanos, equipamiento comunitario, sedes
sociales para las juntas de vecinos, infraestructura escolar, etc. Estos programas
se aplican en todas las regiones del pas homogneamente. El nico aporte de los
Gobiernos regionales es la focalizacin de los proyectos, vale decir, apuntar hacia
donde efectivamente est la necesidad insatisfecha. Pero para ello, hay, en verdad,
un mejor actor: las Municipalidades.
4. Sostengo que la pertinencia es un principio de primer orden en el proceso
de descentralizacin administrativa. La pertinencia viene de la voz pertinente que
la Real Academia define como perteneciente o correspondiente a algo o conducente o concerniente al pleito. El Municipio est ms prximo que la regin,
respecto de los territorios vulnerables, las localidades aisladas, los villorrios rurales
y la poblacin marginal. Luego, desde el punto de vista del desarrollo social, soy
partidario que en la regin se radique la estrategia, el plan y las polticas para
superar la pobreza y la indigencia, con la participacin activa de las Municipalidades en su concepcin. Pero focalizar los proyectos concretos, debiera ser una
responsabilidad de la institucionalidad que est ms prxima a la realidad y que
pueda efectuarlo de modo ms efectivo, es decir que acierte ms, en la asignacin
de los bienes pblicos: la municipalidad.
La transferencia de competencias no es un asunto exclusivo de la regin; se trata
de una trama ms integral en la que se requiere considerar a las Municipalidades y
a la sociedad civil regional. De hecho, el artculo 114 del Cdigo Poltico tiene su
smil en el inciso noveno del artculo 118. Esta norma indica que la ley determinar
la forma y el modo en que los ministerios, servicios pblicos y gobiernos regionales
podrn transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carcter
provisorio o definitivo de la transferencia. En la ley regional se tendr que atender
y encauzar esta normativa para que las regiones cuenten con un procedimiento a
travs del cual puedan transferir competencias a los municipios. El proyecto Bachelet
de modificacin de la LOCGAR se hace cargo de las formas y procedimientos de
transferencias conforme al artculo 114, pero nada dice sobre procedimientos para
transferir competencias desde la regin al municipio que exige el artculo 118.
412
Manuel Tobar Leiva
19. b) Participar, en coordinacin con las autoridades competentes, en acciones

destinadas a facilitar el acceso de la poblacin de escasos recursos o que viva en lugares aislados, a beneficios y programas en el mbito de la salud, educacin y cultura,
vivienda, seguridad social, deportes y recreacin y asistencia judicial;
1. Concordancias
LOCBGAE artculo 3 inciso 1 y artculo 5 inciso 2.
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras b, c) y g); artculo 17 letra
e); artculo 19 letras a), c) y d); artculo 20 letras c), g) y h); artculo 24 letras f ) y
m); artculo 36 letras e) y f ); El Gobernador artculo 5, los delegados y artculo
45 letras b), e) y f ) artculo 46.
LOC Municipal, artculo 4 letra, a); educacin y cultura, b); salud, letra c);
asistencia social y jurdica, e); deportes y recreacin, letra g); construccin de
viviendas sociales, artculo 10.
2. Comentarios
1. Las materias de salud, educacin y cultura, vivienda, seguridad social, deportes y recreacin y asistencia judicial son funciones ejercidas tanto en el nivel
nacional como en el municipal, y se encuentran reguladas en el artculo 4 de
la ley comunal. De ah que esta norma se ocupe en primer lugar de radicar esas
materias en los Gobiernos Regionales y luego, a mandatarlo para que participe
coordinadamente con el Gobierno Nacional y los Municipios en acciones en favor
de la poblacin de escasos recursos y de la que viva en lugares aislados. Hernndez Olmedo dira que la frmula verbal participar tiene una aparente naturaleza
ejecutiva, pero es ambigua.787 Es una norma que no establece jerarqua entre los
diferentes niveles, su esencia, en cambio, tiene que ver con su naturaleza articuladora, pues solamente se realiza cuando se coordinan acciones con los otros entes
que tambin estn mandatados a actuar respecto de la misma funcin.
Las acciones apuntan a facilitar el acceso a beneficios y programas, a personas
de escasos recursos o que vivan en lugares apartados. La hiptesis de partida es
que las comunidades no conocen o no estn informadas de los programas, y si lo
estn, el acceso al beneficio no es transparente ni fcil de conseguir. En el curso de
los aos se han impulsado diferentes modalidades para subsanar dicha realidad,
como Manuales para dirigentes comunitarios en los que se inventaran todos los
787
Luis Hernndez Olmedo, Convenios Administrativos de Transferencia de competencias a los

gobiernos regionales. Antecedentes Jurdicos y Modalidades de Ejecucin, Revista de Derecho, Vol. VII,
413
beneficios de los sectores y como ellos pueden ser solicitados788, y Oficinas de

Informacin Reclamos y Sugerencias, OIRS, en la mayora de las reparticiones
pblicas para entregar una atencin personalizada a los usuarios y a la ciudadana
en general segn lo establecido en la Ley N 19.880, de 2003.789 Esta normativa
regula la relacin de las instituciones pblicas con las personas, promoviendo sus
derechos, garantizando su defensa y resguardando sus intereses; transparenta los
procedimientos y plazos de tramitacin de las solicitudes; y garantiza a las personas la igualdad de oportunidades y el acceso no discriminatorio a los servicios
pblicos.
Tambin se ha usado la modalidad gobierno en terreno, en la cual se coordinan los servicios con las Municipalidades para entregar in situ informacin sobre
programas y beneficios de sus sectores respectivos. Se han concebido programas
de intervencin familiar convenidos, en el que se intenta enganchar a las familias
en la integracin a beneficios bsicos a travs del programa Puente del Chile
Solidario. Pero en ninguna de estas modalidades participan generalmente los
Gobiernos Regionales, ni tampoco en acciones convenidas de inversin.
3. Cabe consignar que en el Congreso Nacional a este artculo se le agreg una
indicacin que incorpor a los habitantes de lugares aislados como beneficiarios
preferentes de programas sociales. En esta misma lgica se inscribe la idea de legislar sobre territorios o comunas especiales, especialmente referida a los territorios
insulares de Isla de Pascua y Juan Fernndez.790 Desde luego, no son las nicas islas
en Chile, y otras regiones del sur con justa razn demandarn similar estatuto.
19. c) Determinar la pertinencia de los proyectos de inversin que sean sometidos a
la consideracin del consejo regional, teniendo en cuenta las evaluaciones de impacto
ambiental y social que se efecten en conformidad a la normativa aplicable;
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica, artculos 19, N 8, y 111 inciso 2.
LOCBGAE, artculo 3 inciso 1. Ley del Medio Ambiente, N 19.300,
artculos 8 inciso 3; 9 ter; 10,11, 22 y 78.
788 Manual del dirigente comunitario, Oficina de atencin Organizaciones comunitarias. 4 edic., Delegacin provincial de Santiago. Gobierno Metropolitano de Santiago. 2003. Tambin, Manual de trmites
en la administracin Pblica, Divisin de Organizaciones Sociales del Ministerio, Secretara General de
Gobierno, 5 edicin, mayo 2000. Manual de Proyectos de desarrollo social, Secretara Ejecutiva, programa
preinversin, Mideplan-BID.
789 Establece
bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los rganos de la administracin del Estado.
790 Ver 126 bis de la Constitucin Poltica de la Repblica. En trmite se encuentran las leyes orgnicas
constitucionales respectivas.
414
Manuel Tobar Leiva
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras, b), c) y j); artculos 17 letras,
c) y e), 19 letras, b) d) y e); artculo 20 letras, c), e), g) y h); artculo 24 letras, e)
y f ). Artculo 36, letra, d); artculo 45 letra, b); artculo 75.
Ley N 18.989 y sus modificaciones, que crea el Ministerio de Planificacin,
artculo 4.
2. Comentarios
1. La funcin asignada en esta norma al Gobierno Regional dice relacin con
el impacto ambiental y social de los proyectos de inversin regional.791 El legislador orden al Gobierno Regional determinar la pertinencia de los proyectos
de inversin pblica en relacin con los impactos positivos o negativos al medio
ambiente y al desarrollo social, conforme a la normativa aplicable.
La normativa aplicable en el impacto ambiental y social, tiene dos fuentes: la
establecida en el artculo 22 de la Ley N 19.300, que exige a los proyectos del
sector pblico evaluarse ambientalmente con las mismas exigencias establecidas en
el artculo 10 de esa ley para los proyectos privados y la contemplada en el artculo
75 de la LOCGAR, que hace obligatoria una evaluacin tcnica econmica por
parte de MIDEPLAN.
El artculo 22, dispone que la resolucin del Servicio de Evaluacin Ambiental
sobre el proyecto evaluado ser obligatoria y deber ser ponderada en la correspondiente evaluacin socioeconmica de dicho proyecto que deber efectuar el
Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Por consiguiente, la determinacin
de pertinencia tcnica se encuentra expresada en la recomendacin favorable de
los proyectos que expide ese Ministerio y que debe ser considerada por el ejecutivo
del Gobierno Regional, antes de someter un proyecto a la resolucin de Consejo
Regional. Es poco y nada lo que le queda por hacer al ejecutivo regional. Puede,
en cualquier caso, aconsejarse por el Consejo Consultivo Regional sobre temas
ambientales de los proyectos en fase de proposicin, conforme al artculo 78 de
la Ley N 19.300.
2. En la historia fidedigna de la LOCGAR se capta que en el Congreso se
agreg esta mencin al impacto ambiental, puesto que la norma slo se refera a
la evaluacin del impacto social.792 Los proyectos FNDR se cien a la normativa
ambiental y aquellos que no produzcan ninguno de los elementos considerados
en la ley como generadores de dao ambiental, pueden constar de una simple
791 El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa del cambio en el problema
de la poblacin objetivo como resultado de la entrega de productos (bienes o servicios) a la misma. Se mide
comparando la situacin inicial (LB), con una situacin posterior (Lnea de comparacin = LC), eliminando
la incidencia de factores externos.
792 Leyes anotadas y concordadas N 8, LOCGAR N 19.175. D.O. N 34.413, de noviembre de 1992,
pp.34 y 35.
415
declaracin jurada estableciendo esa condicin. Recurdese igualmente que en

la gestin de los asuntos de competencia del gobierno regional se encuentra el
principio bsico de la preservacin y mejoramiento del medio ambiente que a su
vez hace sistema con lo preceptuado en el artculo 19 N 8 de la Constitucin
respecto del derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin.
3. Sin perjuicio de lo anterior, los artculos 8 inciso 3, y 9 ter, de la Ley
N 19.300, colocan como condicin para la ejecucin de los proyectos privados
sometidos a la evaluacin de impacto ambiental: 1. Un informe del Gobierno
Regional, sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado; 2. Los
proponentes de los proyectos o actividades, en sus Estudios o Declaraciones de
Impacto Ambiental, debern describir la forma en que tales proyectos o actividades
se relacionan con las polticas, planes y programas de desarrollo regional, y 3. La
Comisin sealada en el artculo 86 deber siempre solicitar pronunciamiento al
Gobierno Regional respectivo, con el objeto de que stos sealen si el proyecto o
actividad se relacionan con las polticas, planes y programas de desarrollo regional.
Es evidente relevar, en estas circunstancias, la necesidad que cada una de las regiones
conciba su propia poltica ambiental que le sirva de referente para confrontar los
proyectos que se le sometan a su consideracin.
4. En cuanto a la evaluacin e impactos sociales de los proyectos debemos
remitirnos al Sistema Nacional de Inversiones. En efecto, una de las herramientas usadas por ese sistema son las metodologas de evaluacin social, que
tienen por objetivo entregar insumos para analizar la conveniencia de ejecutar
o no una determinada iniciativa de inversin. Para dilucidar esta disyuntiva,
las metodologas pueden adoptar el enfoque costo-beneficio o costo-eficiencia.
Al principio de este perodo MIDEPLAN tena en vigencia 27 metodologas
para diversas tipologas de proyectos. De stas, las que aplicaban el enfoque
costo-beneficio se centraban principalmente en proyectos de transporte, aguas
lluvia, servicios bsicos rurales. En tanto, para los proyectos de educacin,
salud, justicia, deportes, entre otros, el enfoque de evaluacin utilizado era
el costo eficiencia.793 El enfoque costo-eficiencia se aplica cuando existe dificultad para cuantificar y/o valorar los beneficios del proyecto, especialmente
cuando el proyecto implica juicios de valor. En estos casos, se reconoce que
los beneficios son deseados por la sociedad y por lo tanto, el criterio a aplicar
ser el de mnimo costo.
793 Uno de los desafos para el 2010 de la Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin de MIDEPLAN
es: Incorporar criterios de decisin complementarios a los de rentabilidad econmica, tales como el enfoque
multicriterio y definicin por estndares, que permitan recoger impactos o beneficios que no son posibles
de cuantificar con el enfoque tradicional.
416
Manuel Tobar Leiva
19. d) Distribuir entre las municipalidades de la regin los recursos para el financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por stas, en virtud de las
atribuciones que les otorgue la ley;
1. Concordancia
Constitucin Poltica de la Repblica, artculos 110 inciso 1; 115 inciso 1;
118 inciso 9.
LOCGAR N 19.175, artculos: 13, 14, 16 letras b) y j); artculo 17 letra e);
artculo 19 letra, b); artculo 20 letras g) y h); artculo 24 letras e) y ); artculo 36
letras e) y f ); el Gobernador, artculo 5 los delegados y artculo 45 letras b) y e).
LOC Municipal, artculo 4 letras, a); educacin y cultura, b); salud, c); asistencia social y jurdica, e); deporte y recreacin, g); construccin de viviendas
sociales;
2. Comentarios
1. Al Gobierno Regional le corresponder distribuir entre las Municipalidades
los recursos para el financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por ellas. El verbo distribuir se emplea tambin en el artculo 20 letra h),
con similares propsitos. La Real Academia de la Lengua Espaola contiene dos
acepciones que precisan el alcanse de este verbo: La primera apunta a dividir algo
entre varias personas, designando lo que a cada una corresponde, segn voluntad,
conveniencia, regla o derecho; y la segunda, dar a algo su oportuna colocacin
o el destino conveniente. Sobre esta base, diremos que se trata de una accin
tendente a dar la fraccin que corresponda a alguien, por consiguiente es un verbo
ejecutivo que exige una accin concreta. Esta accin de distribuir corresponde al
campo de competencias propio del rgano resolutivo del Gobierno Regional.
2. En la prctica, esta norma es fundante de la modalidad de inversin, IRAL,
definida como conjunto de inversiones regionales de asignacin local. El proceso
de resolucin de este tipo de inversiones, comienza con la asignacin en el Presupuesto de la nacin, de fondos IRAL a cada una de las regiones del pas. Los
Gobiernos Regionales, sobre la base de ese presupuesto asignado, distribuyen entre
las provincias, agrupacin de comunas y comunas, un marco presupuestario por
nivel territorial. En general son los Consejos Comunales, teniendo a la vista ese
marco presupuestario, los que definen los proyectos especficos que se ejecutarn
en sus comunas. Si la decisin recae en las provincias, la determinacin se har
conforme lo establezca el instructivo del Servicio, el que deber incorporar la
participacin de las comunas involucradas.794
794 Acuerdo
9463-10, Consejo Regional de Antofagasta (S. ord. 410.15.01): Se acuerda, por 10 votos
a favor y 01 abstencin, aprobar la Propuesta de Focalizacin, Distribucin y Aplicacin Presupuestaria de
los Recursos IRAL del FOSIS II Regin, Proceso Presupuestario 2010, presentada por el seor Intendente
417
Hay dos tipos de IRAL: FOSIS y PMU, vigentes. En cuanto al FOSIS, consiste
en un programa de generacin de ingresos e inclusin social y del programa de
desarrollo social. En tal caso, corresponde a los Consejos Regionales resolver, sobre
la base de la proposicin del Intendente, las provincias, comunas y/o agrupaciones
de comunas, en qu se aplicarn los programas FOSIS y los recursos asignados a
cada una de ellas. La determinacin de los proyectos especficos que se financiarn
en cada comuna, corresponder disponerla a cada Municipalidad asignataria, la
que deber decidir sobre la base del informe tcnico del Servicio. En cuanto al
Programa de Mejoramiento Urbano, PMU, ste se desglosa en dos subprogramas:
Tradicional (IRAL) que financia el 75% de los proyectos y de Emergencia que
financia el restante 25%. Los tipos de proyectos a financiar en el sub programa
Tradicional son los servicios bsicos, vialidad, habilitacin de servicios pblicos
y equipamiento comunitario. Igualmente corresponde a los Consejos Regionales
resolver, sobre la base de la proposicin del Intendente, la distribucin de los recursos entre las comunas. La determinacin de los proyectos y programas especficos
que se financiarn corresponder al Municipio.
3. El artculo hace referencia al concepto de beneficios sociales que, a diferencia
de los programas, son directos e individuales.795 En esos casos, los Consejos Regionales no han ejercido su facultad resolutiva. De acuerdo a la jurisprudencia de
la Contralora General de la Repblica, contenida en el dictamen N 16.713/96,
los Intendentes han mantenido la distribucin de las pensiones asistenciales para
invlidos y ancianos indigentes, conservando la distribucin entre las comunas
de la regin de los subsidios familiares y la distribucin de los recursos que subsidian el pago de consumo de agua potable y alcantarillado, en razn de que las
disposiciones que amparan dichos subsidios son de carcter especial y que no
fueron entregados expresamente a otros rganos del Gobierno Regional por la
Ley N 19.175.796
Regional y expuesta por la Directora Regional del FOSIS; por un Monto Total de $290.530.000, Sancionando la siguiente distribucin: i. Provincia de Antofagasta: 1) Programa Desarrollo Social Habitabilidad
Autogestionada: $25.000.000. 2) Programa Desarrollo Social Integracin Social Familiar: $13.920.000. 3)
Programa de Apoyo Actividades Econmicas PAAE Chile Solidario: $42.000.000. 4) Programa de Apoyo
Actividades Econmicas PAAE Sectores Vulnerables: $42.700.000. Subtotal Provincia de Antofagasta:
$123.620.000. El acuerdo sigue con las otras provincias de Antofagasta. Otros acuerdos CORES en general
son relacionados con la comuna directamente.
795 Manual
de formulacin, evaluacin y monitoreo de proyectos sociales, Ernesto Cohen, Rodrigo MartDivisin de Desarrollo Social CEPAL: Un programa social es un conjunto de proyectos que persiguen
los mismos objetivos, que pueden diferenciarse por trabajar con poblaciones diferentes y/o utilizar distintas
estrategias de intervencin.
nez,
796 Artculo 106 de la LOCGAR: Las competencias atribuidas por esta ley a los GORES no afectarn las
funciones y atribuciones que correspondan a la administracin pblica nacional, en todo lo que expresamente
no haya sido encomendado a los Gobiernos Regionales.
418
Manuel Tobar Leiva
El dictamen hace primar la especialidad de la ley por sobre la jerarqua que

el constituyente y el legislador orgnico constitucional han querido otorgarle a
la administracin regional en materia de desarrollo econmico social y cultural.
Dos artculos, el 20 letra h) y este 19 letra d), atribuyen al Gobierno Regional la
potestad de distribuir subvenciones, beneficios y programas sociales a las Municipalidades. Al contrario, en la preceptiva del ttulo I, Captulo I de la LOCGAR
N 19.175, es muy evidente que el Intendente no tiene ninguna atribucin en
materia social. Por otra parte, en la distincin entre funciones generales y especiales que elabora el legislador nos revela que ha querido destacar que entre la
materias que le atribuye, hay tres que le encarga especialmente, entre las cuales
se encuentran los temas sociales. En consecuencia, la funcin social del GORE
est expresamente consagrada en la Constitucin y en la LOCGAR N 19.175.
De ah que el principio de la especialidad no puede vulnerar, a nuestro juicio, el
de la jerarqua de la ley, porque en esa lgica una ley especial podra desbordar
la propia Ley Suprema, lo cual por cierto no est permitido en nuestro ordenamiento jurdico.
4. En cualquier caso, siguiendo la tendencia que he planteado supra, en orden a
redistribuir las atribuciones competenciales en los rganos que sean ms pertinentes
para ejercer dichas potestades, considero que las funciones sociales de asignacin
de recursos deberan radicarse en los municipios. Como en los fondos IRAL, es
requisito que un rgano intermedio establezca marcos presupuestarios. Se debera
pensar en la alternativa de entregar a las Gobernaciones tales atribuciones administrativas, si es que se opta por el camino de mantenerlas como nivel administrativo,
y si no derechamente que sea el servicio pblico correspondiente, FOSIS en este
caso, el que se se vincule directamente con las Municipalidades, asignando ellos
los marcos para cada una de las comunas del pas. Coincido con los expertos
que propugnan el traspaso de competencias regionales a los Municipios, en un
sinnmero de programas que tienen una manifiesta connotacin local, como por
ejemplo, todos aquellos de desarrollo rural, saneamiento sanitario, equipamiento
urbano, etc.797 Sin embargo, mantendra radicada en el Gobierno Regional la
atribucin de elaborar la poltica social regional, los estudios que sirvan de base
para concebir esa poltica y programas de inversin que apunten al desarrollo de
la micro y pequea empresa regional.
797 Ver en www.lyd.org N 972 de 02/07/2010. Se debiera traspasar directamente a los municipios estos
recursos de inversin para que ellos determinen la tipologa de proyectos a financiar. El rol del gobierno
central sera entregar directrices respecto de la rendicin de cuenta del destino de estos recursos, velando para
que efectivamente se destinen a inversin y no se desven a gasto corriente, p. 11.
419
19. e) Realizar estudios relacionados con las condiciones, nivel y calidad de vida
de los habitantes de la regin, y
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica artculo 111 inciso 2.
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras a) y b) FNDR; g) cooperacin internacional; artculo18 letra b); 19 letra e); artculo 20 letra e); 24 letra a)
Intendente formula polticas de desarrollo; letras b), d), e) y f ); artculo 36 letra
e), CORE resuelve FNDR.
2. Comentarios
1. La materia determinada en este precepto apunta a las condiciones y calidad
de vida de los habitantes de la regin. En relacin a esa funcin, el legislador
autoriza a la administracin superior de la regin para realizar estudios. La voz
realizar significa efectuar, llevar a cabo algo o ejecutar una accin.798 Luego, se
trata de una atribucin netamente ejecutiva y que el gobierno regional realiza en
los hechos mediante la contratacin de consultores externos, pero tambin apelando a su propio servicio administrativo.
2. Las condiciones, nivel y calidad de vida de los habitantes de la regin puede
llegar a ser una responsabilidad muy amplia. No obstante, sus bordes estn determinados por las competencias que el legislador otorg al Gobierno Regional y por
la visin de desarrollo que est registrada en sus estrategias, planes y programas.
La circular N 33 establece un financiamiento para estudios del giro propio de la
institucin aprobados a proposicin del Intendente por el Consejo regional, sin la
obligacin de evaluacin ex ante por Mideplan. Pero los proyectos FNDR tradicional que financia estudios bsicos, tem 01, subttulo 31, iniciativas de inversin,
requieren la recomendacin tcnica de Mideplan.799
3. En este espacio vale recordar nuevamente la tercera misin de las universidades, que en el mbito de los estudios del giro de la institucin podran
cooperar eficazmente. Lo cierto es que algunos Gobiernos Regionales subutilizan
las funciones y atribuciones con que cuentan y otros no las desarrollan por falta
de perspectiva y conocimiento. Por ejemplo, cada regin debera estar realizando
un acabado estudio sobre transferencia de competencias que implique fundar
consistentemente sus peticiones y aportar en lo que ser la tramitacin de la LOCGAR en esta complicada materia. Por otra parte, siendo las personas el centro
de las preocupaciones del desarrollo, resulta de primera importancia escrutar sus
insatisfacciones, sus demandas, sus aspiraciones y conectarlas con los objetivos e
798 Real
Academia de la Lengua Espaola.
799 Ministerio
de Hacienda, DIPRES N 110/FF, Oficio circular N 33, 13 julio 2009.
420
Manuel Tobar Leiva
inversiones que se estn materializando. En el fondo, una administracin que se

valga de la intuicin para gobernar est condenada al fracaso; se debe contar con
datos, establecer observatorios, indicadores de resultado, lneas base, etc., todo ello
forma parte de la necesidad de estudios, para lo cual, la administracin regional
deber buscar alianzas con las universidades regionales, sin perjuicio de vigorizar
la orgnica del servicio administrativo del GORE.
19. f ) Fomentar las expresiones culturales, cautelar el patrimonio histrico, artstico
y cultural de la regin, incluidos los monumentos nacionales, y velar por la proteccin
y el desarrollo de las etnias originarias.
1. Concordancias
Constitucin Poltica de la Repblica artculos 111 inciso 2; 115 inciso 1;
126 bis.
LOCGAR N 19.175, artculos 13, 14, 16 letras a) y b) FNDR; g) cooperacin internacional; 17 letra e); 19 letras b) y e); artculo 20 letra e); 24 letra a)
Intendente formula polticas de desarrollo; letras b), d), e) y f ); artculo 36 letras
d) y e) CORE aprueba plan y resuelve FNDR. Ley indgena N 19. 253 de 1993.
D.S. N 122, de 14.05.1999800. Convenio 169 OIT.
2. Comentarios
1. La funcin regulada en esta norma concierne a la cultura, el patrimonio,
los monumentos y las etnias originarias. En ella se distinguen dos materias, que
pudieron ser tratadas independientemente: La primera, referida a las expresiones
culturales, el patrimonio histrico de la regin y los monumentos nacionales; la
segunda, a las etnias originarias. Para cumplir la funcin relativa a la primera materia, el legislador eligi los verbos fomentar y cautelar,801 en tanto para la segunda,
utiliz el verbo velar. Otra interpretacin atribuible a esta letra f ), sostiene que
corresponde al GORE fomentar, cautelar y velar para que sean cumplidas todas
las materias establecidas en la norma.
Como se quiera, en el trmite legislativo hubo dos posiciones: Una, prevena
que la voz pueblo era conflictiva y por otra parte apelaba al principio de igualdad
ante la ley, considerando que la frase velar por la proteccin y desarrollo de los
pueblos indgenas era discriminar arbitrariamente en favor de los indgenas.802 Otra
posicin estimaba que los pueblos indgenas han sido excluidos y abandonados del
progreso, por tanto era necesario que los Gobiernos Regionales aplicaran polticas
800 Informe
de la comisin asesora en temas de desarrollo indgena, MIDEPLAN, 1999.
801 Real
Academia de la Lengua Espaola: Cautelar es, 1. Prevenir, precaver. 2. Preventivo, precautorio,

3. Destinada a prevenir la consecucin de determinado fin o precaver lo que pueda dificultarlo.
802 Basados en la CPR, artculo 19 N 2 inciso segundo: Ni la ley ni autoridad alguna podrn establecer
diferencias arbitrarias. El caso es que justamente estas diferencias no son arbitrarias.
421
favoreciendo a los pueblos indgenas, en tanto stos son histricamente los ms

desposedos. En la Comisin Mixta se elimin el concepto pueblo por etnias
originarias, pues la voz pueblo tena una connotacin en el derecho internacional
que abra las puertas al segregacionismo. Con todo, se mantuvo la facultad de velar
por la proteccin y el desarrollo de las etnias, confirmando constitucionalmente
el principio de la discriminacin positiva, precisamente para lograr el valor de la
igualdad.803
3. Esta funcin especial est ntimamente ligada a la misin del Gobierno Regional dispuesta en el artculo 111 inciso 2 y en el artculo 13 de la LOCGAR,
los cuales expresamente mandatan al Gobierno Regional para desarrollar la cultura
de la regin. Igualmente, los objetivos culturales tienen su espacio y de hecho se
encuentran establecidos en las estrategias, planes y polticas que aprueba la administracin superior de la regin, conforme a las regulaciones que hemos estudiado.
Un segundo aspecto relevante en relacin con esta norma es la resolucin
de recursos para apoyar iniciativas de inversin en el mbito cultural, a travs
especialmente del FNDR. Las iniciativas de inversin son muy variadas, abarcan
desde la construccin de centros culturales hasta el financiamiento de actividades
artstico-culturales. En los ltimos aos, se ha establecido un porcentaje del 2%
del FNDR destinado a respaldar iniciativas de las organizaciones comunitarias
en el campo de la cultura.
Agrguese la provisin del FNDR denominada puesta en valor del Patrimonio, que financia iniciativas de inversin que apunten a proteger los monumentos
nacionales o los que se registren en el futuro, as como los bienes patrimoniales
histricos de la regin. Tanto las propuestas de estrategias, planes y polticas como
las iniciativas de inversin son atribuciones que normalmente ejercen los Gobiernos
Regionales, correspondindole a los ejecutivos proponerlas y al Consejo resolverlas.
Sin embargo, se constata un vaco en la regulacin de las ciudades declaradas patrimoniales por la UNESCO, por lo que ser necesario generar una normativa de
apoyo y desarrollo de nuestras ciudades patrimoniales, que requieren un cuidado
especial y que en comparacin con el desarrollo del Cusco, Puebla, Cartagena de
Indias, estn en franca decadencia.
En otro plano, pero en el mismo sentido, la identidad regional en los mbitos
culturales juega un papel articulador significativo. En las sociedades regionales
existen objetivamente diferencias de orgenes, histricas, sociales, econmicas, que
dan vida a una rica diversidad, y tambin ideas, conductas, referencias simblicas
803 Leyes anotadas y concordadas N 8, Ley N 19.175 D.O. N 34.413 del 11 de noviembre de 1992,
pp.35, 36 y 37.
422
Manuel Tobar Leiva
y ritos que son comunes, y que por lo tanto, al invocarse, incluyen y cohesionan
a esas comunidades. Boisier, Lira y otros autores sugieren que la calidad, el nmero y sobre todo el tipo de cultura de los agentes del desarrollo, parecen ser los
elementos definitorios en gran medida del xito de una propuesta de desarrollo.
La cultura del desarrollo refleja la interaccin de las culturas de la cooperacin y
el conflicto, siempre presentes en todo grupo social.804
Luego, la competencia relativa a la cultura en la administracin regional no
debe estrecharse sino al contrario, ensancharse, para abarcar todo aquello que
pueda ayudar a la sociedad regional a encontrar las claves de su desarrollo.805 Para
concretar estas preocupaciones, desde el ao 2007 se puso en marcha el Programa
del Fortalecimiento de la Identidad Regional, de la SUBDERE y los Gobiernos
Regionales, con el objetivo de apoyar el fortalecimiento de la identidad regional y
contribuir as al desarrollo endgeno de las regiones y a que los gobiernos subnacionales ejerzan con liderazgo y competencias el desarrollo de sus territorios.806
5. A nivel nacional se ha creado una institucionalidad cultural encabezada por
un Ministro de la Cultura y un servicio administrativo que tiene expresin en todas
las regiones, con el nombre de Consejo Regional de la Cultura. Es un Consejo con
facultades consultivas. Se trata de un servicio desconcentrado que representa al nivel
central en la regin. Esta situacin complejiza la actuacin pblica y es preciso un
grado de coordinacin respecto de los planes y tambin de las inversiones. En la
prctica, no ha habido vasos comunicantes entre este sector y las administraciones
regionales, con excepcin del programa universidades y Gobiernos Regionales.807
Esta institucionalidad desconcentrada regionalmente la inscribo entre las acciones
de paralelismo institucional del gobierno central en relacin con la conduccin de
la funcin cultural de los gobiernos regionales; incluso el nombre de los Consejos
Regionales de la Cultura confunde a la opinin pblica.
804 Sergio
Boisier, Luis Lira, Bolvar Quiroga, Gladys Zurita y Claudio Rojas, Sociedad civil, actores
sociales y desarrollo regional, ILPES CEPAL, Serie investigacin, Documento N 95/14, 1995, p. Resumen.
805 En el programa de SUBDERE titulado Apoyo a la gestin subnacional se incorpora un tem de
fortalecimiento de la identidad regional. Se ver en el Captulo de inversiones.
806 Programa
de apoyo a la gestin subnacional, implementado por la SUBDERE con un prstamo del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se incluye la componente apoyo al fortalecimiento de la identidad
regional, en base a proyectos que han aprobado los gobiernos regionales. Ver en la serie N 7 de la Divisin
de Polticas y Estudios de Descentralizacin de la SUBDERE, titulada: Identidad regional: Reconociendo
la diversidad para el desarrollo de los territorios, p. 13. Ver tambin de esa misma Divisin: Programa de
fortalecimiento de la identidad regional, el mbito sociocultural como eje vertebral para el desarrollo regional:
El concepto de identidad regional que queremos, www.subdere.cl.
807
Ver: Encuentro nacional de consejos regionales de la cultura, las artes y el patrimonio, 1998.
Tambin, El desarrollo cultural de las regiones, a la luz de la nueva institucionalidad, 2004, Valparaso,
Programa Universidades Gobiernos regionales.
423
6. Por ltimo, cabe destacar que el artculo 126 bis del Cdigo Poltico, determina como territorio especial a Isla de Pascua, estableciendo que para el Gobierno
y Administracin de dicho territorio se regir por el estatuto especial que determine la ley orgnica constitucional respectiva. Tambin en ese mismo artculo se
incluye la Isla Juan Fernndez, pero en esta isla no hay etnias originarias como
ocurre en Rapa Nui. Esta ley orgnica se halla en primer trmite constitucional
en el Congreso Nacional.808 En ese proceso habr que tener en cuenta que el 15
de septiembre de 2009 empez a regir en el pas el Convenio N 169 de la OIT,
ratificado por Chile y que afecta directamente la normativa de esa orgnica constitucional. El Convenio establece un marco legal de proteccin de los pueblos
tribales e indgenas en pases independientes y fija normas especiales aplicables a
las etnias en diversos mbitos, tales como el laboral, el educacional, de salud y de
procedimiento judicial, entre otros; lo que significa reconocerles derechos polticos, participacin en el Congreso Nacional, en las Municipalidades y Gobiernos
Regionales, derechos consuetudinarios a tierras, territorios y recursos naturales,
consagrando el principio de la no discriminacin.809
5. Implementacin de las competencias de la Administracin Regional
Se ha iniciado este captulo relacionndolo con las transferencias de competencias que coinciden con las funciones especiales de los Gobiernos Regionales.
En los precedentes comentarios hemos examinado las funciones y atribuciones
en sus contenidos, pero enseguida surge naturalmente la pregunta de cmo estas
competencias son cumplidas? y ms all an: cmo se cumplirn aquellas que
eventualmente sean traspasadas a los Gobiernos Regionales?
Muchas de las competencias son ejecutadas por los propios servicios administrativos de los GORE, otras son ejecutadas por la va del mandato, por unidades
tcnicas, correspondientes a otros organismos pblicos o servicios de la administracin central; distintas competencias se realizan a travs de convenios de programacin y tambin por medio de transferencias de financiamiento a otros entes
que ejecutan los cometidos regulndose por sus propias normativas. El balance
808 Boletn N 5940-06. Ttulo: Establece el Estatuto Especial de Gobierno y Administracin para el
territorio de la Isla de Pascua, fecha de Ingreso:mircoles 2 de julio, 2008. Iniciativa:Mensaje. Tipo de proyecto: Proyecto de ley Cmara de origen: C. Diputados, Urgencia actual: Sin urgencia, Etapa: Primer trmite
constitucional subetapa: Primer informe de Comisin de Gobierno Interior y Regionalizacin.
809 La Presidenta Bachelet ratific el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), con fecha 15 de septiembre 2008, la OIT notific dicha ratificacin en su pgina oficial. Asimismo, la carta seala que el Convenio entrar en vigencia en Chile el 15 de septiembre de 2009, doce meses
despus de la fecha del registro de su ratificacin. Por su parte dicho convenio fue ratificado por el Senado
en marzo de 2008.
424
Manuel Tobar Leiva
de la ejecucin es meridianamente claro, la gran mayora de las competencias se

efecta a travs de la administracin central, con la desventaja que ello le quita
la posibilidad de crecer en identidad, eficiencia, eficacia, pertinencia, proximidad
ciudadana, evaluacin y control, a la administracin regional. En el fondo, se
precariza el poder regional, particularmente su autonoma, porque no tiene servicios propios que le permitan legitimarse como institucin, por la calidad de su
gestin, ante la comunidad regional.
El proyecto descentralizador, El Chile descentralizado que queremos, as
como el Declogo de demandas regionales de CONAREDE, apunta a la creacin de los Servicios Pblicos Regionales, SPR, en la perspectiva de fortalecer la
institucionalidad regional. Dentro de esta perspectiva, la SUBDERE determin
la realizacin de un estudio que arrojara mayores luces respecto de esa alternativa,
adjudicndose esa tarea la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.810
1. Marco orgnico bsico
Parto de la conviccin que la existencia de los SPR son necesarios para
fortalecer el modelo de descentralizacin administrativa, independientemente
de los rganos que estructuran la administracin regional, sin embargo, sin
perjuicio de que su establecimiento pueda influir en los equilibrios internos
de sus rganos constituyentes. En otros trminos, si se mantiene el esquema
del sper-intendente, los nombramientos, remociones de las jefaturas, la
definicin de la estructura de los SPR, al margen que stos sean adscritos al
ejecutivo regional, desde un punto de vista descentralizador, deber considerar
que el nico rgano representativo de comunidad regional es el CORE, y por
lo tanto corresponde asignarle a l una participacin muy relevante en dichas
definiciones. Al contrario, en la medida que el Ejecutivo de la Administracin
regional se democratice, el protagonismo lo debe tener ese rgano ejecutivo,
pues naturalmente esa funcin le pertenece. Se comprender que otra lgica
que no se acomode a la realidad de este hbrido diseo institucional, slo nos
llevara a fortalecer al representante del gobierno central en la regin, lo que
va en un sentido contrario a la descentralizacin. Por esta misma razn se le
entreg la resolucin de los proyectos especficos del FNDR al CORE y no al
Intendente, lo cual algunos parlamentarios siguen todava sin entender.
}
810 Proyecto
SUBDERE/ Universidad de Chile, Informe Final, Servicios pblicos Regionales, Facultad

de Derecho de la Universidad de Chile, 16 de mayo de 2005. Ver en www.subdere.cl documentos y publicaciones de SUBDERE, resultado de estudios.
425
2. Definicin de los Servicios Pblicos Regionales

El informe de la Universidad de Chile los define como los rganos administrativos de ejecucin encargados de satisfacer necesidades colectivas, que sean de
competencia o se transfieran al Gobierno Regional, de manera regular y continua
en el mbito regional. Los servicios pblicos regionales constituyen el rgano
operativo del Gobierno Regional y, en consecuencia, son los llamados a materializar la estrategia, planes, polticas, programas y proyectos u otras iniciativas que
acuerde el Consejo Regional.811
3. Atribuciones de los Servicios Pblicos Regionales
En efecto, los servicios pblicos regionales deberan ser los rganos ejecutores
en la jurisdiccin de la regin, de las estrategias, planes, polticas, programas
y proyectos regionales en materia del ordenamiento territorial, fomento de
actividades productivas, y desarrollo social y cultural.812 Ello sin perjuicio, que
mediante convenios marcos y/o convenios de programacin, estos servicios
cooperen en la implementacin de polticas sectoriales que se concreten en el
territorio regional. Desde luego, no escapan a la obligacin de coordinacin
dispuesta en el artculo 5 de la LOCBGAE, que se ha definido como un principio bsico de la gestin regional, incluido en el artculo 14 de la LOCGAR.
a. Las atribuciones de planificacin. Para el caso de esta atribucin habra que
tomar en cuenta dos elementos: la definicin organizacional de los SPR y su relacin con las competencias del servicio administrativo del GORE, especialmente
con la Divisin de Planificacin y Desarrollo. En esa lnea me inclino por un SPR
desconcentrado del GORE, por tanto actuando con personera jurdica propia,
con lo cual los servicios deben integrarse muy consistentemente en las estrategias
y planes de la administracin regional. De ah que sea la Divisin de Planificacin,
el rgano competente para la elaboracin de los instrumentos de planificacin
regional, lo cual permite la coherencia y unidad de propsitos del GORE, pero
el nivel de las polticas debera ser propia de estos servicios, sin perjuicio de que
ellas sean vistas previamente, antes de llegar a los decidores, por la Divisin para
determinar su compatibilidad con las estrategias regionales.
b. En el esquema que se est configurando en vista de la aprobacin del artculo
114 de la Ley Suprema, habra que pensar en cuatro servicios pblicos regiona811 Proyecto
812 El
Subdere/ U de Chile, ob. cit., p. 19.
informe de la U. de Chile propone incluir la infraestructura como un SPR. En cambio, sugiero

que esa materia es transversal a todas las funciones especiales.
426
Manuel Tobar Leiva
les, que corresponden a las materias establecidas en los artculos 17, 18 y 19 de la

LOCGAR, es decir, Servicios regionales de ordenamiento territorial; de fomento
actividades productivas; social y cultural. Estos servicios se haran cargo del contenido
normativo de cada uno de esos artculos. Adems, en virtud del proceso de traspaso
de competencias la LOCGAR debiera, aprovechar de incluir otras herramientas e
instrumentos que no estn contenidos en las citadas normas, pero que son fundamentales para dotar a los SPR de un cuerpo operativo eficaz. Por ejemplo, todos los
SPR deberan contar con capacidades para el diagnstico, la evaluacin, proposicin
de su presupuesto, control y fiscalizacin, de ejecucin y medidas para su propio
fortalecimiento institucional. Estas deben ser herramientas para todos los gobiernos
regionales, sin perjuicio que stos puedan ulteriormente solicitar transferencias de
competencias propias para la regin en determinada rea de los servicios.
c. En relacin con las capacidades normativas de los SPR, hay un aspecto
externo y otro interno. En relacin con el primer punto, est dicho que los SPR
seran normados en su matriz por la LOCGAR, en el informe de la Universidad
de Chile se propone aprovechar el artculo 27, para incluirlos, pero tambin se
deberan agregar otros artculos que le dieran organicidad y dejar, como se sugiere,
a los reglamentos regionales la misin de completar, segn las necesidades de las
regiones, el cuerpo administrativo que se genera al amparo del GORE. En tanto,
en la gestin interna de los SPR, me inclino por la delegacin de la facultad de
dictar resoluciones, instrucciones y circulares plenamente vinculantes respecto del
personal de los servicios, y respecto de terceros, resoluciones vinculantes pero con
V B del superior jerrquico. En cualquier caso, tales actos administrativos deben
ceirse a la ley de procedimientos administrativos, a la LOCGAR, los reglamentos
regionales y a la toma de razn de la Contralora Regional.
d. Especialmente, la reglamentacin debe hacerse cargo del presupuesto de los
servicios regionales, fijando los procedimientos que los circunscriban a las normas
presupuestarias regionales y nacionales. Es decir, al igual que a los SEREMI, les
correspondera preparar el anteproyecto de presupuesto de su Servicio en coordinacin con la Divisin pertinente del SAGORE. Ello implica formar parte e
integrarse en el ARI y el PROPIR, como asimismo establecer el financiamiento
propio, conforme a lo prescrito en el artculo 69 literal d) de la LOCGAR, que
seala que el patrimonio del Gobierno Regional est compuesto por los ingresos
que obtenga por los servicios que preste. Estando dado que no es un servicio
descentralizado del GORE, sino desconcentrado, se funde y confunde en el patrimonio del Gobierno Regional, en consecuencia, las prestaciones de servicios
puede involucrar ingresos que habr que determinar por la va reglamentaria el
destino de autofinanciamiento de tales ingresos.
427
e. El principio de la coordinacin en los SPR. Ya se ha planteado la obligatoriedad de este principio y las ventajas que trae consigo su aplicacin, ms an
considerando que la mayora de las competencias del GORE son concurrentes
con otras que tienen diferentes agencias y organismos estatales. Los artculos 17,
18 y 19 incorporan todos ellos, la coordinacin, pero en el mbito municipal
est mejor elaborado el diseo que permite la relacin de las Municipalidades
con otros rganos de la administracin del Estado. El artculo 4 dispone que las
Municipalidades puedan desarrollar directamente o con otros rganos de la administracin del Estado un determinado nmero de funciones, contenido en sus
literales. Pero adems, la LOC Municipal las dota del instrumento que formaliza
esos procesos de coordinacin, al asignarles la atribucin de celebrar convenios
con otros rganos de la administracin del Estado para el cumplimiento de sus
competencias compartidas.813 Estas son normas interesantes de replicar en la LOCGAR, de hecho, la construccin del proyecto de modificacin de la ley regional
de Bachelet contiene esa estructura, pero en cuanto a los convenios habra que
extender a ese concepto la letra h) del artculo 24 de la LOCGAR, agregando la
facultad de celebrar los convenios y contratos de su competencia.
813 Ver
artculos 8 y 10 de la LOC Municipal N 18.695.
Captulo Decimocuarto
Los rganos del Gobierno Regional:
Intendente y Consejo Regional

SUMARIO: 1. El Intendente: Ejecutivo del Gobierno Regional. A. Requisitos legales para optar
al cargo de Intendente. B. Significado poltico de la exclusiva confianza poltica. C. rganos
de apoyo a la gestin ejecutiva del GORE: 1. Los SEREMI: a. Designacin de los SEREMI.
b. Principio de la doble dependencia y doble competencia de los SEREMI, c. Funciones de
los SEREMI, 2. El Gobernador Provincial, a. Designacin de los Gobernadores, b. Propuestas alternativas para las Gobernaciones, c. Funciones del Gobernador como administrador
superior de la Provincia. 3. Los jefes de los servicios pblicos regionales: a. Ley de Bases de la
Administracin del Estado. b. Relacin de los Servicios y el Gobierno Regional. D. El Gabinete
Regional rgano auxiliar del Intendente: 1. Agenda Gobierno Interior y coordinacin de la
Administracin Central. 2. Agenda Gobierno Regional del gabinete auxiliar. 3. Gabinete
regional ampliado. 4. Diferencia entre Gabinete Regional y SAGORE. 2. El Consejo Regional:
A. Elecciones indirectas de los Consejeros regionales. B. Las Comisiones Permanentes del Consejo
Regional. C. La Secretara Ejecutiva del Consejo Regional: 1. El Secretario Ejecutivo Ministro
de fe del consejo regional. 2. Secretario Ejecutivo en su rol de asesora al Consejo Regional. D.
El modelo de directorio de la Administracin Regional. 3. Las atribuciones de los rganos de
la administracin superior de la regin: A. Atribuciones exclusivas del Intendente Regional:
1. Atribuciones exclusivas pero relacionadas con otro rgano: 1.1. Representacin judicial y
extrajudicial. 1.2. Fiscalizar a los servicios pblicos creados por ley. 1.3. Responder los recursos
contra SEREMI y Jefes de Servicios. 2. Atribuciones exclusivas unilaterales: 2.1. Presidencia
del Consejo Regional. 2.2. Jefe superior de los Servicios administrativos. 2.3. Normas sobre
probidad administrativa. 2.4. Administrar los bienes nacionales de uso pblico. 2.5. Dictar
Resoluciones e instrucciones. B. Competencias exclusivas del Consejo Regional: 1. Reglamento
de sala. 2. Emitir opinin que le formulen los poderes pblicos. 3. Las atribuciones residuales
del Consejo Regional. C. Competencias compartidas del Intendente y Consejo Regional: 1.
Los reglamentos regionales. 2. La Planificacin y el presupuesto de la regin. 3. Resolucin de
inversiones del Consejo regional. 4. Los Convenios de programacin. 5. La administracin del
patrimonio propio del Gobierno Regional. 6. Planificacin del Ordenamiento Territorial. 7.
La capacidad fiscalizadora del Consejo Regional. 4. Proceso de decisin en la administracin
regional: 4.1. Trmite de una propuesta del Intendente en el CORE. 4.2. La facultad resolutiva del Consejo regional. 5. Servicios Administrativos del Gobierno Regional: A. Estructura
orgnica del SAGORE: 1. La funcin organizadora del artculo 27 de la LOCGAR. 2. El
artculo 68 las divisiones adscritas al Ejecutivo del GORE: a. Divisin de Desarrollo, b.
Divisin de Administracin y Finanzas, c. Divisin de Anlisis y Control de Gestin. B.
La modernizacin del SAGORE: 1. El artculo 6 de la Ley 19.553 que crea el PMG, 2.
El Reglamento de Hacienda 475, 3. Crtica al sistema de encuadramiento centralista, 4.
Ventajas del sistema PMG.
1. El Intendente Regional: Ejecutivo del Gobierno Regional

La Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 111 inciso tercero,
dispone que el Gobierno Regional est constituido por el Intendente y el Consejo
430
Manuel Tobar Leiva
Regional. El mismo precepto se encuentra reiterado en el artculo 22 de la LOCGAR N 19.175. Subrayo esta composicin, en vistas a que en la vida cotidiana
de las regiones, se dan al menos dos equvocos al respecto: uno reiterativo en los
medios de comunicacin, que consiste en difundir el quehacer de las SEREMI
y Gobernadores, rganos desconcentrados del poder central como si fueran el
Gobierno Regional; y el segundo, ocurre entre los funcionarios de las divisiones
del servicio administrativo de la administracin superior de la regin, los cuales
se autodenominan Gobierno Regional.
A. Requisitos legales para optar al cargo de Intendente
La LOCGAR N 19.175 establece las obligaciones que debern cumplir las
personas para acceder al cargo de Intendente. Los requisitos exigidos para el
Intendente son aplicables a los Gobernadores. Se requiere: a) Ser ciudadano con
derecho a sufragio; b) Tener cumplidos 21 aos de edad y reunir los requisitos
generales para el ingreso a la Administracin Pblica; c) No estar inhabilitado
para el ejercicio de funciones o cargos pblicos; d) No hallarse declarado en
quiebra calificada como culpable o fraudulenta por sentencia ejecutoriada, y e)
Residir en la regin respectiva, a lo menos, en los ltimos dos aos anteriores a
su designacin y, f ) No tener dependencia de sustancias o drogas estupefacientes
o sicotrpicas ilegales.
No ha habido estudios sobre gestin de los Intendentes Regionales. El cargo es
muy exigente y requiere de personas con experiencia en la Administracin Pblica
y conocimientos sobre sus normas, cultura organizacional, estrategias, planes y
polticas. Ninguna de estas exigencias le han sido planteadas a los Intendentes, que
aun cuando son personas de confianza exclusiva del Presidente de la Repblica,
tambin son funcionarios pblicos de la alta direccin administrativa.
B. Significado poltico de la exclusiva confianza poltica
En efecto, los Intendentes son funcionarios de la plena confianza del Presidente
de la Repblica, l los elige y los remueve a voluntad. En la realidad poltica del pas,
los Intendentes, en general, pertenecen a los partidos de la coalicin gobernante.
Desde luego, en las coaliciones es ms difcil el proceso de su designacin, toda
vez que se deben respetar los equilibrios de las fuerzas polticas que la integran,
no obstante el supra presidencialismo de nuestro pas. En ltimo trmino, son
las directivas nacionales de los partidos quienes colocan sus nombres, a veces sin
siquiera consultarle a la regin. Ello, no impide que el Presidente pueda rechazar
431
dichas proposiciones y designe a alguien ajeno a los partidos, como de hecho ha

ocurrido en numerosas ocaciones.
En la administracin regional, la representacin del poder central se radica en
el Intendente regional y la representacin de la regin en los Consejos Regionales.
Sin embargo, en la opinin pblica la confusin es total. El Presidente rara vez
designa un Intendente que no est plenamente identificado con la regin. En general, en los gobiernos de la Concertacin, se han designado Intendentes con una
prestigiosa trayectoria regional. De tal razn que con la ayuda de los medios, los
intendentes aparecen como representantes de la regin, desperfilando el genuino
carcter representativo del consejo regional. La opinin pblica no distingue quin
representa a la regin y quin al poder central, porque observa que tanto los intendentes, gobernadores y SEREMI son personeros oriundos de la regin al igual
que los consejeros regionales. As, por ejemplo, en el caso de Punta de Choros,
en la COREMA, el gobierno nacional a travs de sus rganos desconcentrados
vot a favor de la termoelctrica y los consejeros regionales representantes de la
regin votaron en contra.814 Pero desde el nivel central se difunde la tesis que en
la regin votaron por la termoelctrica, lo que llevara al gobierno nacional a
corregir este error regional.
C. rganos de apoyo a la gestin ejecutiva del GORE
Para cumplir los diferentes roles que le asigna el ordenamiento jurdico el
Intendente y el Consejo Regional cuentan con rganos que coadyuvan en el
cumplimiento de sus atribuciones. En primer lugar exploraremos los rganos que
colaboran con la gestin ejecutiva del gobierno regional, a saber: los SEREMI,
Directores regionales de servicios pblicos, y los gobernadores provinciales, que
forman el gabinete auxiliar del Intendente regional.
1. Los Secretarios Regionales Ministeriales, SEREMI
En casi todas las carteras ministeriales existe la figura del SEREMI, exceptuadas
Relaciones Exteriores, Defensa, Interior, Hacienda, y Secretara General de la Presidencia. La LOCGAR no incluye al Ministerio de Hacienda entre estas excepciones.
Las seremas como se sabe son rganos que tienen una larga trayectoria; su origen
se remonta a los Decretos Leyes Ns. 573, artculos 9 y 10, y 575, artculo 14,
de 1974, es decir, han cumplido 36 aos de vida de cara al Bicentenario.
814 Los cuatro votos que se opusieron al proyecto correspondieron a los consejeros regionales: Jos Montoya
(DC), Ral Godoy (PR), Nathan Trigo (PC) y Ren Olivares (RN), La Nacin, 25 de agosto de 2010.
432
Manuel Tobar Leiva
a. Designacin de los SEREMI

El Presidente de la Repblica designa a los SEREMI, previa terna elaborada
por el Intendente Regional respectivo, y la opinin del Ministro del ramo. De
igual forma, el Intendente tiene la atribucin para removerlos, previa propuesta al
Presidente e informe al Ministro de la Cartera correspondiente. Empero, el proceso
de designacin comienza en una fase anterior: con las propuestas de nombres que
los partidos de gobierno le hacen al Intendente Regional. En esas propuestas tienen
gran influencia los parlamentarios, principalmente los senadores de la regin.
Tratndose de partidos nicos de gobierno, el proceso se simplifica, pero las
complicaciones surgen cuando hay coaliciones de partidos gobernantes y se producen choques de intereses entre los aliados, que naturalmente da ocasin para
negociar y buscar acuerdos que expresen los equilibrios de la coalicin. El proceso
de seleccin poltico-tcnica tiene sin embargo una derivada negativa, que aunque
no es la regla general, ocurre en las ocasiones en que los postulantes no son idneos
para ejercer el cargo. En esas circunstancias, prima el equilibrio de fuerzas por
sobre la idoneidad del SEREMI. Es lo que en trminos peyorativos se ha bautizado
como el cuoteo, lo que se puede leer como un enfoque supra-presidencial que
desconsidera los equilibrios de poder de su coalicin.
b. Principio de la doble dependencia y doble competencia de los SEREMI
Los SEREMI deben ajustarse a las instrucciones de carcter tcnico y administrativo que les impartan los correspondientes Ministerios. Pero tienen una doble
dependencia, pues, adems, son colaboradores y subordinados del Intendente, en
todo lo relativo a la elaboracin, ejecucin y coordinacin de las polticas, planes,
presupuestos, proyectos de desarrollo y dems materias que sean de competencia
del gobierno regional.815
Estos rganos desconcentrados del poder central tienen una injerencia determinante en las atribuciones de la administracin regional, lo que a mi juicio,
desnaturaliza, su funcin, pues no se cumple la necesaria condicin de independencia del poder central que deben tener las autoridades regionales. Por ello, una
de las transformaciones que se est impulsando es el fortalecimiento del servicio
administrativo del Gobierno Regional, a fin de que asuma efectivamente la asesora tcnica al Ejecutivo en la elaboracin y ejecucin de las polticas, planes y
presupuestos de la competencia del gobierno regional, intentando por ese camino
reducir la influencia de esa intromisin avalada por la LOCGAR.
Se ha propuesto tambin incluir en un programa de modificaciones a la estructura orgnica de los Gobiernos Regionales, la creacin de Secretarios Regionales del
815 Artculo
62 inciso primero de la LOCGAR.
433
Gobierno Regional (SERE), encargados de liderar las competencias transferidas a la

administracin regional en materia de ordenamiento territorial, de desarrollo productivo y desarrollo sociocultural.816 Esta modificacin se justificara si en el futuro
de esta institucionalidad se considera la creacin de servicios pblicos regionales en
los mbitos de competencia que estableci el artculo 114 de la Constitucin.
c. Funciones de los SEREMI
En el artculo 64 de la LOCGAR se enumeran las funciones generales de los
SEREMI. En l se establecen atribuciones compartidas, y facultadas directamente
relacionadas con el gobierno regional y otras netamente ministeriales. Las primeras
se contemplan en las letras a), b), c) y d); las segundas en el resto de los literales.
Nos detendremos en aquellas relacionadas con el Gobierno Regional.
a)Elaborar y ejecutar las polticas, planes y proyectos regionales, pudiendo
adoptar las medidas de coordinacin necesarias para dicho fin respecto de los
rganos que integren el respectivo sector. Esta norma debe ser concordada con la
dispuesta en el artculo 62, pues la LOCGAR autoriza al SEREMI para elaborar,
ejecutar y coordinar las polticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y
dems materias que sean de competencia del Gobierno Regional, caso en el cual,
el SEREMI respectivo se subordina al ejecutivo del Gobierno Regional.
b)Estudiar, conjuntamente con los organismos correspondientes, los planes de
desarrollo sectoriales. Cumplir con esta norma evitara muchos conflictos interinstitucionales. Desde luego, es de inters de los Gobiernos Regionales participar
en la planificacin sectorial de objetivos que se materializarn en el territorio de
la regin. Entre los organismos correspondientes, se intiende comprendido que
uno de ellos es el Gobierno Regional. Al sector administrativo que representa el
SEREMI, le importa si duda, y sobremanera, que la prestacin de sus servicios
estn acordes con las demandas y aspiraciones de los territorios. Hay en esta
atribucin un inters recproco que puede ser muy provechoso para la regin y
para el sector. En el fondo, es primordial descubrir las complementariedades al
establecer objetivos sectoriales compartidos que la comunidad los sienta como un
bien comn regional.
c)Preparar el anteproyecto de presupuesto regional en la esfera de su competencia, en coordinacin con el ministerio respectivo;. Esta disposicin est
relacionada con el artculo 62, que identifica a los presupuestos como una materia
de intervencin de los SEREMI en las competencias de los Gobiernos Regionales.
Asimismo, y fortaleciendo este aspecto de la colaboracin sectorial con el Gobierno regional, el artculo 71 de la LOCGAR, incluye a los SEREMI dentro de los
816 Manuel Tobar
L., Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, ob. cit., p.317.
434
Manuel Tobar Leiva
rganos que participan en la elaboracin del anteproyecto regional de inversiones,

ARI, que deber ser considerado en la formulacin del proyecto de presupuestos
del Gobierno Regional. Una vez elaborado este anteproyecto sealado, ste debe
ser enviado a los ministerios respectivos, con el objeto, de ser considerado al momento de la formulacin de sus propios proyectos de presupuesto.
d)Informar permanentemente al gobierno regional del cumplimiento del
programa de trabajo del respectivo sector. Esta no es una prctica comn de los
SEREMI, cuyas relaciones con los Gobiernos Regionales dependen de varios factores. Generalmente, los Ministerios que tienen convenios de programacin con los
gobiernos regionales, lo que hace que sus SEREMI mantengan una comunicacin
fluida con los Consejos Regionales. Lo mismo ocurre con los Ministerios que presentan proyectos de desarrollo de su sector al FNDR, en que la coordinacin de
inversiones se produce el encuentro. Tambin influye en esta materia la forma de
gobernar del Intendente, por ejemplo, el Intendente Juan Andueza de la Regin
de Valparaso, conminaba a los SEREMI a participar permanentemente en las
comisiones de los consejos regionales.
f )Realizar tareas de coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin sobre todos los organismos de la Administracin del Estado que integren su respectivo
sector. Esta atribucin la ejercen los Intendentes y gobernadores sobre los
servicios de la administracin central que opera en la provincia y regin. La
letra m) del artculo 24 exige al Intendente supervigilar, fiscalizar y coordinar
directamente a estos servicios o a hacerlo a travs de las respectivas secretaras
regionales ministeriales, para la debida ejecucin de las polticas, planes y proyectos de desarrollo regional, as como de los que sean propios de la competencia
del Gobierno Regional.
Es preciso destacar que el principio de coordinacin establecido en la LOCBGAE y reiterado en el artculo 14 de la LOCGAR como uno de los principios
bsicos que deben guiar la gestin de la administracin regional, ha desmostrado
contener una frmula insuficientemente formulada, porque en su enunciado
restringe la coordinacin a un sector, en circunstancias que muchas de las actividades de los ministerios se realizan compartidamente, en lo que se denomina
intersectorialidad, vale decir, la coordinacin entre diversos sectores. Lo mismo
se replica en la letra a) de la norma, dando a entender que la coordinacin abarca
slo a los entes que componen el sector, lo que es fuente de errores de aplicacin
e incluso al desconocimiento del artculo 5, inciso 2, de la LOCBGAE.
En cuanto a la fiscalizacin de los servicios que forman parte del sector, la norma
no profundiza en una cuestin que se hace esencial determinar en lo concerniente
a la intervencin de los sectores en los mbitos competenciales que corresponden
435
al Gobierno Regional. Sera ms congruente con el espritu de la descentralizacin

administrativa, que fuera el Consejo Regional quien fiscalizara dichos servicios. Es
una alternativa que adems de perfeccionar la normativa regional, tiene la ventaja
de la imparcialidad, principio administrativo contemplado en el artculo 14 de
la ley regional. En efecto, ocurre que el SEREMI es un personero de confianza
poltica, al igual que los Directores Regionales de Servicios, de modo que hay
entre ellos un vnculo poltico difcil de desconocer y que puede cerrar la puerta
a la eficacia de la fiscalizacin.
h) Ejercer las atribuciones que se les deleguen por los ministros respectivos.
La desconcentracin no ha sido la tnica de la administracin central, salvo en
el perodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle, que en el Mensaje a la nacin de mayo
de 1997, le encomend con especial nfasis a los ministerios y servicios pblicos
nacionales con presencia en las regiones, formular propuestas especficas de delegacin de competencias, facultades, funciones, recursos y personal a las secretaras
ministeriales y a las direcciones regionales de servicios, a realizarse en el perodo
1998-2000.817
2. El Gobernador Provincial
a. Designacin de los Gobernadores
En cada provincia existe una Gobernacin, rgano territorialmente desconcentrado del Intendente. Est a cargo de un Gobernador, quien es nombrado y
removido libremente por el Presidente de la Repblica. El procedimiento poltico es similar a la generacin del Intendente y los SEREMI, ya que las personas
designadas en estos cuerpos son de confianza exclusiva del Presidente y por tanto
forman parte de la respectiva alianza de gobierno. El vnculo poltico de confianza
pasa a constituirse en la base de sustento y permanencia en sus funciones de estas
autoridades pblicas, sin perjuicio de la evaluacin de su gestin institucional por
parte del gobierno central.
817 Compromisos de desconcentracin de ministerios y servicios 1998-2000. Evaluacin de compromisos

a ser cumplidos a diciembre de 1998. Primer y Segundo estado de Avance. Ministerio del Interior, SUBDERE. Son 48 las instituciones movilizadas para cumplir Compromisos de Desconcentracin, algunos de ellos
durante 1998, pero la mayor parte con plazos 1998-2000, en algunos casos, fueron ofrecidos slo cinco a diez
compromisos, mientras otros identificaron 25 y ms, lo que da un conjunto muy variable de compromisos
por sector. La totalidad de compromisos asumidos ante el Presidente de la Repblica asciende a 383.
436
Manuel Tobar Leiva
b. Propuestas alternativas para las Gobernaciones

El Gobernador tiene un carcter bifronte, como ha caracterizado el profesor
Aldunate a los Intendentes. Recurdese que en algunos de los proyectos constitucionales estudiados, al Gobernador se le confinaba a las competencias de gobierno
interior. Esta es la postura de un sector de la doctrina que aboga porque en Chile
slo existan tres niveles de administracin del Estado: Nacional, Regional y Comunal. En el proyecto el Chile descentralizado que queremos, se la tipifica como
una unidad en constante precariedad administrativa, a causa de la debilidad en
materia de competencias y recursos de su institucionalidad. Por eso se propone
que el Gobernador ejerza exclusivamente funciones propias de gobierno interior.
Tambin se ha propuesto eliminar a los gobernadores de provincias cabeceras de
regin para evitar la superposicin con los Intendentes, que tienen su sede en esa
mismo localidad.818 Es dable interpretar que la eliminacin de los CESPROS del
panorama institucional provincial en la reciente reforma constitucional de Ley
N 20.390 de 2009, va en la ruta de despejar el campo para definir en un prximo
paso la suerte de los gobernadores.
c. Funciones del Gobernador como Administrador Superior de la Provincia
Sin perjuicio de las facultades que le corresponden de acuerdo al Ttulo Primero
de la LOCGAR, el Gobernador tiene a su cargo la administracin superior de la
respectiva provincia, en la esfera de atribuciones que corresponde al Intendente
en su calidad de rgano ejecutivo del Gobierno Regional. Del artculo 45 de la
LOCGAR, que las contiene, analizaremos slo aquellas atribuciones que estn
directamente relacionadas con la gestin regional.
Letra b): Proponer al intendente proyectos especficos de desarrollo de la
provincia. Esta es una potente atribucin que permite la formulacin de proyectos de desarrollo de la provincia para proponerlo al Intendente en su calidad de
ejecutivo del Gobierno Regional. Otro aspecto positivo de esta alternativa es que
permite evitar, a travs de los proyectos provinciales, la fragmentacin del FNDR,
por la preponderancia que asumen los proyectos comunales. En el Captulo sobre
inversiones, retomaremos este asunto que me parece muy decisivo para ordenar
las inversiones pblicas regionales, que se han distorsionado al ser preferentemente
usadas por las municipalidades. Como muy bien lo expresaba el consejero regional
818 El Chile descentralizado que queremos, Ministerio del Interior, SUBDERE, LOM Ediciones, 2001,
p. 69. Ver tambin Presentacin del Senador Prokurica, Instituto Libertad, Descentralizacin y Regiones
El proceso debe seguir avanzando, noviembre de 2006.
437
don Carlos Salinas, el FNDR financia el plan de obras de las municipalidades de

la regin.819
Letra c): Asesorar a las municipalidades de su jurisdiccin, especialmente en la
elaboracin y ejecucin de programas y proyectos, cuando ellas lo soliciten; Letra
d). Promover la participacin del sector privado en las actividades de desarrollo
de la provincia;.
Letra e). Disponer las medidas de coordinacin necesarias para el desarrollo
provincial y, especialmente, de los programas de infraestructura econmica y
social bsica.
Estas tres atribuciones las hemos analizado a propsito de las funciones y
atribuciones generales de los Gobiernos Regionales. La letra c), sobre asesoras
a las municipalidades, aparece en los mismos trminos en el artculo 16 letra e),
aun cuando en esta norma se agrega la ejecucin de programas y proyectos. La
letra d), en cambio, habr que concordarla con la funcin especial de fomento
de las actividades productivas que analizamos en el artculo 18 literal b), y que
es ms amplia que la de fomento productivo, pues abarca la concertacin con el
privado es para el desarrollo, lo cual puede incluir tambin lo social y cultural. La
letra e), sobre coordinacin, la hemos analizado a propsito de la funcin especial
en materia de ordenamiento territorial del artculo 18 letra b); sin embargo, esa
norma se refiere a la coordinacin con autoridades nacionales y comunales lo que
excluira a los gobernadores. Tambin cabe considerar la letra e) del mismo precepto, destinada a fomentar el desarrollo rural y de localidades aisladas procurando
una accin multisectorial en la dotacin de infraestructura econmica social y el
artculo 20 sobre atribuciones del GORE en su letra g) lo autoriza a formular y
priorizar proyectos de infraestructura social bsica y evaluar programas cuando
corresponda. Es decir, el Gobernador est habilitado para proponer al Intendente
proyectos en estas materias y coordinar acciones con el ejecutivo del Gobierno
Regional para formular dichos proyectos.
Las atribuciones de las letras f ), g), h) e i) de la LOCGAR, tienen una mayor
sintona con las facultades de gobierno interior de los gobernadores.
3. Los jefes de los servicios pblicos regionales
a. Ley de Bases de la Administracin del Estado
El artculo 49 de la LOCBGAE consulta a estos cargos como de la exclusiva
confianza del Presidente de la Repblica o de la autoridad facultada para efectuar el
nombramiento. En los servicios pblicos, slo tienen esa calidad los tres primeros
819 Carlos Salinas I., Consejero regional de Valparaso, ex regidor de Via del Mar, Integrante del primer
perodo fundacional del CORE.
438
Manuel Tobar Leiva
niveles jerrquicos, entre los cuales se cuentan los Secretarios Regionales Ministeriales, y en el caso de los servicios, los subdirectores y los directores regionales.
Segn lo expuesto en esa misma ley funcionarios de exclusiva confianza aquellos
sujetos a la libre designacin y remocin del Presidente de la Repblica o de la
autoridad facultada para disponer su nombramiento, amn del contenido poltico
que reviste siempre la designacin.
b. Relacin de los Servicios y el Gobierno Regional
Tanto el artculo 33 de la LOCBGAE como el artculo 65 de la LOCGAR
establecen que sin perjuicio de la dependencia jerrquica general la desconcentracin territorial de los servicios pblicos nacionales se har mediante direcciones
regionales o provinciales a cargo del respectivo director regional o provincial, quien
depender jerrquicamente del director nacional del servicio. No obstante, para los
efectos de la ejecucin de las polticas, planes y programas de desarrollo regional,
aprobados y financiados por el Gobierno Regional, estarn subordinados al Intendente a travs del correspondiente secretario regional ministerial. Un pequeo
matiz entre las dos normativas es que la LOCBGAE no se refiere al concepto de
elaboracin en cambio la LOCGAR lo coloca en el primer lugar de la lista.
c. El Gabinete Regional, rgano auxiliar del Intendente
Este rgano se encuentra normado en el Ttulo II, Captulo IV, de la estructura
administrativa del Gobierno Regional y de otros rganos de la administracin
pblica en las regiones. Todos sus integrantes son funcionarios de la exclusiva
confianza del Presidente de la Repblica. Reitero esta modalidad de designacin, por cuanto releva la anomala de este diseo descentralizador desde una
ptica doctrinaria y de la experiencia comparada. Su legitimidad se sustenta en
la aplicacin del principio de la doble dependencia que deriva del de la doble
competencia. Dependen del Presidente de la Repblica, y en esa virtud ejercen
competencias de gobierno de la regin y al mismo tiempo dependen del ejecutivo de la administracin regional, posicin desde la cual ejercen competencias de
Gobierno Regional.
De la estructura orgnica y competencial del Gobierno Regional se desprende
que el ejecutivo del Gobierno Regional cumple con los roles de proponer y ejecutar. En consecuencia, en relacin a las competencias del Gobierno Regional,
los SEREMI, Gobernadores y Directores regionales de Servicios pblicos tienen,
como rganos auxiliares, el deber de colaborar con esos roles.
Esta caracterstica de doble competencia en los rganos desconcentrados genera problemas en los Gabinetes Regionales. Los Intendentes, en algunos casos
439
sin experiencia y en otros, siguiendo a Diego Portales, sin conocer la LOCGAR,

no contribuyen a ordenar esa importante instancia de la gestin regional. Llama
la atencin que la SUBDERE, que hace la pauta del trabajo de los Intendentes,
carezca de estudios o guas para los ejecutivos, facilitar el cumplimiento del ordenamiento de los Gabinetes Regionales. Es fundamental, para ejercer los roles
ejecutivos del Gobierno Regional, organizar adecuadamente el trabajo de los Gabinetes Regionales, para que efectivamente auxilien las funciones del Ejecutivo.
1. Agenda Gobierno Interior y coordinacin de la Administracin Central
En este caso, el Gabinete Regional se ordenar en base al desarrollo y cumplimiento de las polticas sectoriales que se aplican en la regin. Una cuestin central
en esta materia la constituyen los compromisos que haya asumido el Presidente de
la Repblica en la campaa presidencial, con la regin respectiva. Estos referentes
son la gua de actuacin del Gabinete y tienen por objetivo el despliegue efectivo
del gobierno nacional en la regin. Para cumplir con ese propsito, tiene dos
ventajas: 1. La inversin sectorial es lejos ms significativa que la regional, y 2. La
envergadura de la administracin pblica que opera en la regin, que le permite
satisfacer los objetivos sectoriales planteados. La promocin de la coordinacin
intersectorial permanente, sistemtica y transparente es el desafo que se plantea
a los participantes en estas reuniones.
2. Agenda Gobierno Regional del gabinete auxiliar
En este caso, los referentes ordenadores del Gabinete Regional son la estrategia
regional de desarrollo, el plan, las polticas, presupuestos e inversiones regionales. Por supuesto, tambin la normativa que rige los Gobiernos Regionales y los
acuerdos y resoluciones que se adoptan en los plenos del Consejo Regional. En
el terreno de la inversin, es sta una instancia ideal para dar fluidez a los instrumentos presupuestarios, como el anteproyecto regional de inversiones (ARI),
y el programa pblico de inversiones (PROPIR). En sus sesiones cada SEREMI
da cuenta de todo cuanto se relacione con las competencias de la administracin
regional, convenios de programacin, ISAR, IRAL, planes reguladores, medidas
medioambientales, etc. Tratndose de asuntos que competen al Gobierno Regional,
cabe destacar que el artculo 65 no incorpor a los jefes de divisin del servicio
administrativo del Gobierno Regional, pese a ser ellos quienes estn en el quehacer
diario de la gestin de la administracin regional y son evidentemente los ms
440
Manuel Tobar Leiva
idneos para abordar las materias de competencia del GORE.820 Por otra parte,
la importancia que han asumido las funciones especiales en la regin a raz de la
aprobacin del artculo 114 de la Ley Suprema, debe considerarse que su labor
es una gua para organizar a Seremi, Gobernadores y directores de servicios, en
comits de ordenamiento territorial; fomento de las actividades productivas y de
desarrollo social y cultural.
3. Gabinete Regional ampliado
A las sesiones que celebran los Gabinetes Regionales, generalmente son invitados los jefes regionales de organismos de la administracin del Estado. En ocasiones, el Intendente Regional convoca a un Gabinete Regional Ampliado, al que
concurren todos los directores regionales de los servicios pblicos, los SEREMI,
Gobernadores, jefes de divisiones del SAGORE e incluso consejeros regionales.
Esta oportunidad es una excelente ocasin para integrar las diferentes visiones
sobre la administracin territorial, aunque, en general, son reuniones protocolares y simblicas que no tienen ese propsito. En fin, el Gabinete es un punto de
reunin entre las autoridades sectoriales y las territoriales representadas por los
Gobernadores, los que conforme a la LOCGAR, en esa instancia pueden hacer
presente las necesidades que observaren en su territorio jurisdiccional, tanto al
Intendente como a los SEREMI.
Con todo, en el modelo de administracin regional chileno es condicin de
eficacia la articulacin entre polticas nacionales sectoriales y las estrategias, planes
y polticas regionales. Ese proceso de integracin y articulacin debe liderarlo el
Intendente Regional con la ayuda de su Gabinete Regional, nutrido por el anlisis
y proposiciones que le provean los comits formados por los SEREMI y Directores
Regionales de servicios pblicos. Tratndose de la agenda del Gobierno Regional,
el Intendente, debera integrar a estas reuniones a los jefes de Divisin del servicio
administrativo del Gobierno Regional, y si quiere asegurar su gobernabilidad,
sumar igualmente, a los presidentes de las comisiones permanentes del Consejo
Regional. Mucho ayudara a ordenar las tareas y agendas del ejecutivo en el mbito
de las competencias de Gobierno Regional, la existencia de un Administrador
Regional, pues los jefes de gabinete son funcionarios del Gobierno Interior.
820 Puede ser visto como un detalle menor, pero es bueno decir que estas reuniones para que sean ms
que una instancia informativa, que se puede cumplir por el correo electrnico, deben ser preparadas meticulosamente, con una tabla, secretaria que registre las instrucciones y acuerdos y control de gestin moderno
en base a las tecnologas de la info comunicacin. De lo contrario, se ha visto es una prdida de tiempo
para todos.
441
4. Diferencia entre Gabinete Regional y SAGORE

Los miembros del gabinete tienen doble dependencia y doble competencia
como se ha explicado, es un rgano generado para auxiliar al Intendente en
su roles propositivos y de ejecucin. En cambio, el servicio administrativo del
Gobierno Regional, SAGORE, es dependiente de la administracin regional, y
en esa funcin atiende los roles del Intendente como del Consejo regional. No
tiene conexiones con los rganos desconcentrados de la administracin central,
excepto con el Intendente regional que en su calidad de ejecutivo del Gobierno
Regional es su superior jerrquico conforme a lo dispuesto en el artculo 27 de
la ley regional. La misin primordial del SAGORE es implementar los acuerdos
5. El consejo regional
En captulos anteriores se ha planteado la continuidad de esta institucin con
la que le antecedi, el COREDE, salvo en lo que se refiere a la generacin de
estos cuerpos colegiados y a la naturaleza jurdica de uno y de otro. Los COREDE fueron elegidos a travs de una modalidad estamentaria, en la que se intent
representar el poder social. En cambio, la nueva frmula acuada por el perodo
democrtico, ha querido representar la soberana popular. En esta perspectiva, el
Presidente Aylwin plante la eleccin directa de los Consejeros Regionales, pero
la oposicin rechaz esa iniciativa y al final slo pudo concordarse en un mtodo
de eleccin indirecta para generar a los Consejos Regionales, CORE.
A. Elecciones indirectas de los Consejeros regionales
Para ser elegido Consejero Regional, la ley exige ser ciudadano con derecho
a sufragio, mayor de edad, haber cursado la enseanza media o su equivalente
y tener residencia en la regin durante un plazo no inferior a dos aos, contado
hacia atrs desde el da de la eleccin.821
a. Los Consejeros Regionales duran cuatro aos en el cargo y son elegidos por
los concejales de la regin, constituidos para estos efectos en colegio electoral por
cada una de sus provincias. Se distribuyen de acuerdo a las siguientes reglas:
1. Dos consejeros por cada provincia, independientemente de su nmero de
habitantes.
2. Diez consejeros en las regiones de hasta un milln de habitantes y catorce en
aquellas que superen esa cifra, los que se distribuirn entre las provincias a prorrata
821 Modificado
por Ley N 20.035, Art. 1 N 5) D.O. 1/07/2005.
442
Manuel Tobar Leiva
de su poblacin consignada en el ltimo censo nacional oficial, aplicndose el

mtodo de cifra repartidora.
b. Las candidaturas a Consejeros Regionales deben ser declaradas ante el respectivo Director regional del Servicio Electoral. Cada candidato debe ser presentado
por, a lo menos, dos concejales de la respectiva provincia. Dicha presentacin
deber acompaarse de una declaracin jurada de los candidatos a consejeros
titular y reemplazante, en la que se consigne su voluntad de ser candidatos y el
cumplimiento de los requisitos exigidos para ejercer el cargo.
c. Este sistema indirecto de elegir a los Consejeros Regionales implica reconocer que sean los partidos polticos regionales los que postulan los candidatos.822
Ello, por cuanto formalmente los patrocinantes y luego miembros del colegio
electoral son concejales pertenecientes a los partidos polticos con vida en la
regin y particularmente en la provincia. De aqu resultan dos aspectos que Luis
Lira destaca en la composicin de los Consejos Regionales: primero la influencia
de lo provincial por sobre lo poblacional, lo que enfatizara que la territorialidad
es estimada por el legislador como la base de desarrollo regional. Se da el caso,
as, que la Regin de Valparaso, con 1.373.967 habitantes, elige 28 consejeros,
dos ms que la Regin Metropolitana que cuenta con 5.170.293 habitantes, y
que La Araucana, a pesar de tener 774.959 habitantes, elige 14 consejeros; en
cambio la Regin de Aysn elige 16 CORE con 82.071 habitantes.
Segundo, la conformacin poltica del Consejo Regional se ha traducido en
la existencia de bancadas polticas al interior de los Consejos, que ha movido al
profesor Lira a hacer presente que ellas se han establecido con gran legitimidad e
informalidad.823 En efecto, en los primeros perodos de funcionamiento, las bancadas se organizaron de hecho, pero con el correr del tiempo se les ha reconocido
e incorporado a los reglamentos de sala. Tambin se constituyeron bancadas de
CORE a nivel nacional, en la Asociacin Nacional de Consejeros, siguiendo la
costumbre poltica de las asociaciones de municipalidades, y de los parlamentarios
a nivel internacional.
d. En los captulos precedentes se han analizado los aspectos de legitimidad y
representatividad de los Consejos Regionales. En otros trabajos se ha analizado,
adems, la legitimidad de la gestin de los Consejos Regionales que al decir de
Sergio Boisier son los ms criticados, desde dentro y desde afuera, por su ge822 Frmula que concordara con la idea de descentralizacin si no fuera por la intervencin del nivel
central de los partidos que en definitiva resuelven las candidaturas de los consejeros regionales.
823 Luis
Lira y F. Marinovic, Estructuras participativas y descentralizacin. El caso de los consejeros

regionales en Chile, en el libro Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin,
Ediciones Universidad del BoBo, ILPES CEPAL-Universidad del BoBo, 1999, pp.93 y 98.
443
neracin indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el
producto de su accionar, por la poca relacin entre las resoluciones del Consejo
y las propuestas oficiales de desarrollo y finalmente por la escassima presencia
femenina, que apenas llega al 8% de los miembros.824 En el mismo ensayo, Boisier
consigna los pocos estudios y anlisis que existen sobre los CORE. De lo mismo
se queja Jos balos, que al entregar una encuesta a expertos en la temtica de la
descentralizacin y desarrollo regional, se la devolvieron aduciendo su desconocimiento de cmo opera el Consejo Regional.825
En cuanto a nosotros, esperamos dejar suficientemente claro que nuestra
crtica al modelo descentralizador chileno se refiere a los Intendentes, rganos
extraos a una real y efectiva descentralizacin administrativa. Si los CORE resuelven acciones, proyectos, programas que no tienen que ver con las propuestas
oficiales de desarrollo, es porque los Intendentes hicieron esas proposiciones
desconectadas, a los Consejos, pues no se puede soslayar que los ejecutivos
son los que tienen el monopolio de la iniciativa. Tampoco los CORE son responsables de que no se integre a ellos una mayor presencia femenina, porque
no se puede olvidar que son los partidos polticos los que deciden las nominaciones al Consejo. En fin, creo que desde una perspectiva descentralizadora, los
Consejos Regionales han realizado sus funciones satisfactoriamente, a pesar de
las dificultades que le impone la estructura desconcentrada desde adentro, y la
opinin negativa sobre ellos que transmiten los parlamentarios desde afuera.
Hay un desequilibrio pblico y notorio entre los representantes del Presidente
de la Repblica en la regin y los Consejos Regionales, que muy bien podra
compensarse con el perfeccionamiento del estatuto jurdico de los consejeros,
y de mantenerse el protagonismo demostrdo por el Intendente, ser necesario
que los Consejeros tengan dedicacin exclusiva al trabajo regional.
B. Las Comisiones Permanentes del Consejo Regional
a. El Consejo en pleno trabaja en sesiones ordinarias y extraordinarias de carcter
pblico. Las sesiones ordinarias se realizan, a lo menos, dos veces al mes, y en ellas
se aborda cualquier tema que sea de la competencia del GORE. En las sesiones
extraordinarias se tratan slo los asuntos para los cuales fue convocado.
824 Sergio
Boisier E., Una visin crtica de la poltica territorial de Chile, Revista Chilena de Estudios
Regionales N 1, AUR, julio 2009, p. 86.
825 Jos balos K., Los Consejos Regionales: Integrantes, Experiencias de Trabajo y su Valoracin Social y
Poltica, Fundacin F. Ebert, 2004, p. 8.
444
Manuel Tobar Leiva
b. El Consejo Regional organiza su quehacer en comisiones de trabajo, permanentes y especiales. En efecto, los consejos han creado comisiones especiales para
tratar asuntos contingentes. De igual modo, los consejeros regionales participan
integrando comisiones regionales de distinta naturaleza, especialmente invitados
por servicios de la administracin central que operan en la regin. Hasta hace
poco, los consejeros regionales integraban la COREMA, de la cual fueron excluidos
con la vigencia de la nueva normativa aprobada sobre el tema; tambin forman
parte de las comisiones de evaluacin de los convenios de programacin; integran
la comisin regional de estudio de las propuestas de medios de comunicacin,
etc.826
c. Cada Consejo Regional tiene su propio reglamento de sala y organiza
sus comisiones conforme a esa normativa. En general, en todos los Consejos
Regionales se puede apreciar la existencia de a lo menos 5 comisiones que
se repiten a lo largo del pas: 1. La comisin de rgimen o gobierno interior,
encargada del funcionamiento interno del Consejo Regional. Es una comisin coordinadora de las otras y maneja la tabla de sesiones en conjunto con
el Intendente. 2. La comisin de desarrollo regional o fomento productivo,
encargada de tramitar las estrategias, planes, polticas y programas de desarrollo regional que le someta a consideracin el Ejecutivo. 3. La comisin de
ordenamiento territorial y medio ambiente, a cargo de estudiar y recomendar
al pleno del Consejo las polticas e instrumentos de la planificacin urbana y
territorial de la regin. 4. La comisin de presupuesto e inversiones, encargada
de recomendar las inversiones de la regin, los proyectos del FNDR, ISAR,
IRAL, Convenios de Programacin y otros recursos que el Consejo regional
resuelve.827 5. La Comisin de Fiscalizacin, encargada de aplicar el artculo
36 letra g) que encomienda al Consejo controlar el funcionamiento del Intendente y de las unidades que de l dependen.
Compartiendo la opinin expresada por Luis Lira, puedo decir que las comisiones permanentes han sido organizadas teniendo como base las funciones
y atribuciones que la LOCGAR estableci para la administracin regional,
as como en otros casos influy la estrategia regional de desarrollo de cada
regin. En esa lnea, el estudio de Lira observa que al ao 2000, el 60% de los
826 Comunicacin regional y local. Balance y perspectivas del fondo de medios de comunicacin social,
regional, provincial y comunal 2001-2007, Edicin Secretara de Comunicaciones, Palacio de La Moneda,
marzo 2008, Captulo 4, pp.37 al 45.
Comisiones Consejo Regional del Bo-Bo en: www.gorebiobio.cl; www.gorecoquimbo.cl;

ww.corevalparaiso.cl; www.goremaule.cl; www.gorearaucania.cl; www.goremagallanes.cl; www.
goresantiago.cl; www.goredelosrios.cl.
827 Ver
445
acuerdos adoptados por los Consejos Regionales estn asociados al desarrollo

social; el 31,8% a las competencias de ordenamiento territorial y slo un 7,1%
a funciones relativas al fomento de las actividades productivas.828 Los acuerdos
de los Consejos estn muy determinados por la estructura del FNDR y por la
cartera de proyectos que presentan los organismos habilitados para hacerlos las
municipalidades y los servicios pblicos de la administracin central.
C. La Secretara Ejecutiva del Consejo Regional
As como el Intendente tiene su gabinete auxiliar, el Consejo Regional est
dotado de una Secretara que le presta asesora en el desempeo de sus funciones.
Esta Secretara est liderada por un Secretario Ejecutivo, que adems es el ministro
de fe del Consejo Regional.829 Este Secretario Ejecutivo coordina operativamente
el trabajo de las comisiones a travs de los asesores tcnicos.
a. La LOCGAR hace el distingo entre la Secretara y Secretario ejecutivo. En
el inciso primero del artculo 43, la LOCGAR establece que el Consejo Regional
dispondr de una secretara, y en el inciso segundo, que el Consejo designar a un
secretario ejecutivo. Se trata de la misma relacin entre ministerio y ministro, de
modo que la Secretara es una oficina que presta el servicio de asesora al Consejo
Regional, y cuyo titular es el Secretario Ejecutivo. Ahora bien, por asesora, la
Real Academia de la Lengua Espaola entiende que es un trmino referido a un
letrado: Que, por razn de oficio, debe aconsejar o ilustrar con su dictamen a un
juez lego. O sea, la prestacin de asesora para el desempeo de las funciones del
Consejo Regional han de ser realizados por personas letradas, diramos ahora
profesionales, que sean capaces de ilustrar y aconsejar al CORE sobre materias
eminentemente tcnicas que se les somete a su consideracin.
En la realidad nos encontramos con una diversidad de situaciones en esas Secretaras. En la mayora de las regiones, despus de un largo bregar con los ejecutivos
y la SUBDERE se han instalado capacidades profesionales en las Secretaras de
los Consejos Regionales. Pero quedan an Secretarias que slo cuentan con un
personal administrativo que no presta la funcin asesora que exige la ley.
A estas disparidades habra que aadir un problema no menor que ocurre al
interior de la estructura organizacional del servicio administrativo del GORE,
originado por la relacin jerrquica del Intendente con quienes cumplen funciones administrativas o de asesora en dichas Secretaras. Suele suceder que entre las
proposiciones del Intendente y la resolucin del CORE se genera una distancia,
828 Luis
829 Ver
Lira y F. Marinovic, ob. cit., p. 101. Estos datos calzan con el estudio de Nuria Cunnill.
Secretara Ejecutiva de la Regin de OHiggins en: www.dellibertador.gob.cl
446
Manuel Tobar Leiva
pues naturalmente no todo lo que propone el Intendente se aprueba por el CORE,

muchas veces se rechaza o se mejora, modificando o sustituyendo sus propuestas,
y los asesores del Consejo aparecen en posiciones contrarias a su superior jerrquico. En tales circunstancias, ronda la inhibicin y el debilitamiento del necesario
escrutinio crtico respecto de las materias que se deben resolver. Los casos ms
emblemticos ocurren con las atribuciones fiscalizadoras del CORE respecto del
Intendente y las unidades que de l dependen. Los profesionales de la Secretara
del Consejo deben prestar su asesora para fiscalizar a sus superiores jerrquicos,
los jefes de divisin y el Intendente regional, lo cual los coloca en una situacin
muy incmoda.
Desde hace una dcada, los Consejeros Regionales han advertido esta anomala
que afecta el desarrollo del rol del Consejo. Se requiere, por tanto, de una asesora
independiente de cualquier influjo que distorsione su labor. En su tiempo, se
le plante a la SUBDERE la creacin de una planta B del personal del servicio
administrativo, adscrita al Secretario Ejecutivo. Dicha solucin no prosper, debido a la condicin laboral del Secretario, que se rige por el Cdigo del Trabajo,
aun cuando un dictamen de Contralora General de la Repblica del ao 1995,
lo califica como funcionario pblico.830 Como se quiera, la oportunidad para
resolver esta inconsistencia se puede presentar al definir las competencias que
tendr el Presidente del Consejo Regional, rgano nacido en la ltima reforma
constitucional.
1. El Secretario Ejecutivo, Ministro de fe del consejo regional
Como se ha manifestado, el inciso segundo del artculo 43 de la LOCGAR
dispone que el Consejo debe designar a un Secretario Ejecutivo, que ser, adems,
su ministro de fe y se regir por la legislacin laboral comn, sin perjuicio de
aplicrsele las disposiciones sobre probidad administrativa contenidas en la Ley
N 18.575.831
Los Secretarios Ejecutivos son designados bajo diversas modalidades, algunas
de ellas establecidas en el reglamento de funcionamiento del Consejo Regional. En
la prctica, sin perjuicio de establecer requisitos del cargo, preferencias profesionales, experiencia y conocimientos de la LOCGAR, la decisin recae en la mayora
poltica del Consejo.832 Lo cual implica que el Secretario puede mantenerse en el
830 Dictamen: 8276/95 As, dicho consejo es un rgano del Gobierno Regional y su secretario, atendido el
carcter que posee y las funciones que le competen, es un funcionario pblico que, en sus relaciones laborales,
se rige por el Cdigo del Trabajo y disposiciones que lo complementan, siendo ese el estatuto administrativo
de los servidores afectos a l, correspondiendo privativamente a Contralora su interpretacin y aplicacin.
831 Modificado
832 Ver
por Ley N 19.653, Art. 3 N 7, D.O. 14/12/1999.
llamado a concurso de Secretario Ejecutivo en la Regin de Aysn. En www.goreaysen.cl
447
cargo mientras cuente con la confianza de esa mayora que lo eligi. Igual pueden
ser designados por mayoras transversales que no concuerden con las coaliciones
polticas de quienes la integran. En ese caso, es ms dbil la base de sustentacin
en que ha de apoyarse, al romperse la transversalidad.
El Secretario Ejecutivo es el ministro de fe del Consejo Regional. La Real Academia de la Lengua Espaola define al ministro de fe como una persona encargada
de escribir la correspondencia, extender las actas, dar fe de los acuerdos y custodiar
los documentos de una oficina, asamblea o corporacin. Ciertamente, el Consejo,
en su funcionamiento deliberativo y en las sesiones plenarias ordinarias y extraordinarias que celebra, requiere que se tome acta fidedigna de lo que all se opine
y sobre todo de lo que all se resuelva. Es un asunto delicado, pues normalmente
surgen controversias que exigen un rigor de precisin e interpretacin. Por ello,
en los Consejos se han implementado tecnologas de registro de las intervenciones
y las actas suelen ser el fiel reflejo de lo controvertido. El Secretario Ejecutivo se
encarga de formalizar y oficializar las actas con su timbre y firma, como ministro
de fe de los acuerdos all adoptados, las que en todo caso se aprueban o modifican en las sesiones posteriores. Especialmente, cabe consignar que los Secretarios
Ejecutivos deben certificar los acuerdos en materia de inversin pblica regional,
y a que sin dicha certificacin el proceso se detiene.
2. Secretario Ejecutivo en su rol de asesora al Consejo Regional
Las funciones de los Secretarios Ejecutivos se hallan establecidas en los reglamentos de funcionamiento de los Consejos Regionales. Destcase, entre sus atribuciones, la que la propia LOCGAR le encarga: la asesora al Consejo Regional.
Principalmente coordina esa prestacin de asesora organizando a los profesionales en las diferentes comisiones permanentes del Consejo, instruyndolos en
su gestin, de tal manera que sea un aporte al desarrollo de los contenidos que la
comisin tramita. Esta misin de asesora tambin importa supervisar el trabajo
de los asesores y preevaluarlos en funcin de los objetivos que la comisin se ha
planteado.
La otra atribucin que demanda el tiempo de dedicacin de la secretara, es el
apoyo administrativo propiamente tal al Consejo, por cuanto a los consejeros se
les paga una dieta por asistencia a las comisiones y al pleno; igualmente se reembolsan los gastos por cometidos acordados por el Consejo en el mbito nacional e
internacional. Esto requiere que la Secretara Ejecutiva se relacione con la Divisin
de Administracin y Finanzas para cumplir con esas obligaciones establecidas en la
ley. Por otra parte, la dinmica de los Consejos es diversa, y muchos de ellos tienen
por costumbre salir a terreno en comisiones o con el Consejo en pleno, visitando
las diferentes provincias e incluso las comunas ms aisladas del territorio de su
448
Manuel Tobar Leiva
regin. Todo ello requiere de un apoyo logstico importante que los Secretarios
Ejecutivos deben asumir con todo su personal.
D. El modelo de directorio de la Administracin Regional
El modelo del Gobierno Regional es el de un directorio: est compuesto por
un presidente que propone y ejecuta, y un conjunto de integrantes que resuelve
y fiscaliza. Sus competencias proceden de la Constitucin y la LOCGAR, y son
exclusivamente administrativas a nivel regional. Al leer las actas e informes de
los debates parlamentarios, a propsito de la ltima reforma constitucional contenida en Ley N 20.390, sorprende la equivocada interpretacin de asimilar a
los Consejos Regionales a instancias legislativas, de lo cual por cierto no tienen
nada, ni siquiera han podido ejercer la potestad reglamentaria pues precisamente
los parlamentarios no han querido habilitarlos a travs de las leyes aprobadas por
ellos mismos.
3. Atribuciones de los rganos del Gobierno Regional
A. Atribuciones exclusivas del Intendente Regional
Sin perjuicio de las facultades que le corresponden en virtud de lo dispuesto
por el Ttulo primero de la Ley Regional, el Intendente es el rgano ejecutivo del
Gobierno Regional y preside el Consejo Regional. El intendente ejerce sus funciones con arreglo a la Constitucin Poltica de la Repblica, a las leyes, a los reglamentos supremos y a los reglamentos regionales. La LOCGAR le encomienda,
en su artculo 24, un conjunto de atribuciones que he clasificado para un mejor
examen, en atribuciones compartidas con el Consejo Regional y en atribuciones
su exclusiva responsabilidad.
Efectuaremos un primer anlisis sobre las facultades exclusivas del Ejecutivo
del Gobierno Regional, luego revisaremos las facultades exclusivas del Consejo
Regional, mientras que las atribuciones compartidas entre Intendente y Consejo
las analizaremos en un segundo momento. La mayora de estas atribuciones han
sido objeto de comentarios a propsito de las funciones generales, especiales, y
de las atribuciones del Gobierno Regional, de modo que al referirnos a ella nos
remitiremos a realizar concordancias y comentarios complementarios.
En las atribuciones exclusivas del Ejecutivo del Gobierno Regional distinguiremos entre atribuciones exclusivas, pero relacionadas con otros rganos de la
administracin, en este caso el CORE y los SEREMI, contenidas en las letras h),
449
j), m), y n); y las atribuciones privativas propiamente tales, que nacen y se agotan
en la accin del Intendente y que estn contenidas en las letras c), i), l), o) y r).
1. Atribuciones exclusivas pero relacionadas con otros rganos
1.1. Representacin judicial y extrajudicial
24. h) Representar judicial y extrajudicialmente al Gobierno Regional, pudiendo
ejecutar los actos y celebrar los contratos de su competencia o los que le encomiende el
Consejo;
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculo 2 letra i), representacin extrajudicial del Estado en la regin; 36 letra h), artculo 108, contencioso administrativo regional.
2. Comentarios
1. La representacin extrajudicial apunta a lo que se realiza fuera de la va
judicial, por lo mismo, cubre un mbito muy amplio. Al tratarse de mecanismos
como la conciliacin y otros de solucin de conflictos que interesan al Gobierno
Regional, es natural que esa atribucin est confiada al Ejecutivo del Gobierno
Regional. Pero si el alcance fuera mayor, vale decir, si se tratara de una especie de
representacin poltica de la comunidad, habra un quiebre con los mecanismos
de representacin democrticos. Por lo mismo se trata de una representacin
jurdica, en s misma restringida al mbito de la decisin en asuntos en los que el
Gobierno Regional es competente.
2. La representacin judicial y extrajudicial del Intendente tiene dos aspectos:
Por una parte es exclusiva, en cuanto toca slo competencias privativas del Intendente como ejecutivo del Gobierno Regional, por ejemplo, suscribir los convenios
mandatos para ejecutar proyectos aprobado por el Consejo Regional. Pero tambin
el ejecutivo debe ejecutar los acuerdos que adopte el Consejo en relacin a sus
atribuciones, como son, por ejemplo, las establecidas en la letra h) del artculo 36,
sobre la administracin de los bienes del patrimonio del Gobierno Regional, o le
encomiende al Intendente litigar en favor de los intereses del Gobierno Regional,
como ocurri en el caso en que se solicitaba a la empresa sanitaria ESVAL S.A.
de la Regin de Valparaso restitucin de los aportes reembolsables.
En la propuesta inicial de la Ley regional no se contemplaba en este precepto
la participacin del CORE. En el Senado, por indicacin del H. Senador Mximo
Pacheco, se ampli esta atribucin no slo a los actos y contratos que celebre el
Intendente en el ejercicio de sus competencias, sino tambin a los actos y contratos
que le encomiende celebrar el propio Consejo.833 Por lo tanto, en los actos que
833 Leyes anotadas y concordadas N 8 Ley N 19.175, D.O. N 34.413 de 11 noviembre de 1992, p. 43.
450
Manuel Tobar Leiva
se derivan de competencias compartidas, corresponde que el Intendente solicite

el acuerdo previo del Consejo.
3. La Contralora General ha sido estricta en velar por las prerrogativas del
CORE como integrante del Gobierno Regional, en los actos administrativos. El
dictamen N 6869/1995 es un ejemplo de ello. Devuelve decreto de la Universidad de Chile que aprueba un convenio con una intendencia regional para el estudio
de los aspectos socioeconmicos de las familias de la regin dijo al organismo en
ese oficio. Ello, porque de los antecedentes no aparece que el intendente haya
celebrado el contrato de que se trata en representacin del Gobierno Regional,
rgano competente para pronunciarse sobre el particular, segn la materia del
convenio, acorde lo seala la Ley N 19.175, artculo 19, letra e. En efecto, el
artculo 19 dispone que en materia de desarrollo social y cultural, corresponder
al Gobierno Regional.... De acuerdo al artculo 22 el Gobierno Regional est
integrado por el Intendente y el Consejo Regional, por tanto se trata de una competencia compartida, en la cual el Intendente debe pedir acuerdo del CORE.
1.2. Fiscalizar a los servicios pblicos creados por ley
24.m) Coordinar, supervigilar o fiscalizar, segn corresponda, a los servicios pblicos
creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en
la regin, directamente o a travs de las respectivas secretaras regionales ministeriales,
para la debida ejecucin de las polticas, planes y proyectos de desarrollo regional, as
como de los que sean propios de la competencia del Gobierno Regional;
1. Concordancias
Constitucin Poltica/artculo 112, inciso primero.
LOCGAR N 19.175, artculo 2, letra j); artculo 66, directores regionales;
artculo 64, letra f ), SEREMI.
2. Comentarios
1. Observamos que este artculo reitera lo dispuesto en el ttulo primero de esta
Ley Regional, en lo que se refiere a la administracin nacional. Pero esta norma hace
un distingo, pues en un caso alude a la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin
las de competencias de la administracin central, y en el otro, a las competencias
de la administracin regional, como consecuencia de haber aceptado la indicacin
formulada por el H. Senador Fernndez, en orden a extender esas facultades del Intendente a los planes, proyectos y polticas propios de la competencia del Gobierno
Regional. Luego, la novedad surge en el segundo caso, por la indicacin agregada en
el Senado, porque, reitero, el primer caso ya haba sido normado en el artculo 2
letra j) de la LOCGAR.
2. Es de toda la lgica entregar la potestad coordinadora al Intendente, en
razn de la ventaja que implica su constitucin bicfala, que le permite unir el
451
nivel nacional con el regional. Pero, atribuirle la fiscalizacin de los servicios que
actan en la esfera de la competencia de los Gobiernos Regionales, descartando
la fiscalizacin del CORE, resulta cuestionable. Esta norma no se hace cargo
de una realidad poltica que se caracteriza por la parcialidad de los Intendentes
respecto de los servicios pblicos dirigidos por autoridades de la coalicin de
partidos de su gobierno. En esa perspectiva, esta disposicin levanta una muralla de proteccin en favor de los servicios pblicos que ejecutan competencias
regionales. En un nuevo escenario constitucional ser necesario blindar la accin
fiscalizadora del CORE, extendindola a los servicios que ejercen competencias
de la administracin regional. Ello, como se ha dicho, se necesita para lograr
imparcialidad, principio desatendido en la configuracin de esta normativa. Es
elemental considerar la derivacin corporativa que se anida en la lgica poltica pragmtica e incluso en general en las instituciones ms respetadas. 834 La
gracia de un cuerpo colegiado es su pluralidad poltica, lo que trae aparejada la
garanta de imparcialidad.
1.3. Responder los recursos contra los SEREMI y Jefes de Servicios
24.n) Resolver los recursos administrativos que se entablen en contra de las resoluciones de los secretarios regionales ministeriales y de los jefes de los servicios pblicos que
operen en la regin, en materias propias del Gobierno Regional, segn lo establezcan
las leyes respectivas;
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculos 62, 66, 108. Ley N19.880, Ley de Bases de
los Procedimientos Administrativo, artculo 59.
2. Comentarios
1. El requisito bsico para que el Intendente ejerza su protestad revisora ante
los SEREMI y los jefes de los servicios pblicos, es que stos hayan actuado
en materias propias de la competencia del Gobierno Regional. De otra forma,
sera el Ministro respectivo o los jefes superiores de los servicios, quienes deban
resolver los recursos que se entablen contra las resoluciones de sus subordinados.
Los recursos administrativos representan un derecho de los particulares a recurrir
contra la Administracin con el objeto de que se revise o revoque una resolucin
administrativa que les perjudica.
2. Se trata del recurso jerrquico en virtud del cual el particular apela ante el
superior, del funcionario que lo perjudic. Se interpone directamente o en subsidio
834 Recurdese el caso de las aguas contaminadas vertidas por ESVAL que caus conmocin en Valparaso,
el Gobierno le pidi la renuncia al Director del Servicio de Salud de Valparaso, el Dr. Daniel Verdessi, por
denunciar el hecho conforme a sus atribuciones. Claro, no se dijo que sa era la razn.
452
Manuel Tobar Leiva
del de reposicin, ante el Intendente regional, con el fin de que ste modifique
o revoque la resolucin que le perjudica. Es subsidiario de la reposicin, cuando
sta es interpuesta. En la prctica, el recurrente deduce simultneamente los dos
recursos. En el caso del recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber
or previamente al rgano recurrido, el que podr formular sus observaciones por
cualquier medio, escrito o electrnico. Al igual que el recurso de reposicin, el
plazo para la resolucin de un recurso jerrquico no puede ser superior a treinta
das.835
1.4. Normas sobre probidad administrativa
24. j) Velar por el cumplimiento de las normas sobre probidad administrativa
contenidas en la Ley N 18.575, en lo que corresponda;
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculos 14, 32, 33, 34, 35, 40, 41.
Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, artculos 3 y 13, 52, 53, 54, 55, 55bis, 56, 57 (CORES), 58,
59, 60, (b, c y d) 61, 62, y 9, conductas antiprobidad, 63, 64 y 65.
1. Comentarios
1. Este es un artculo nuevo, incorporado a la LOCBGAE por la Ley N 19.653
de 1999. En esa ocasin, el legislador tambin introdujo la probidad como uno
de los principios bsicos que guan la gestin del Gobierno Regional en el artculo 14. Del mismo modo que los Alcaldes, que al efecto son jefes de servicios,
la Ley regional le impone especialmente al Intendente la obligacin de velar por
el cumplimiento de estas normas en relacin con los funcionarios de los cuales es
su superior jerrquico.
2. De acuerdo al artculo 52 de la LOCBGAE, el principio de la probidad
administrativa consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un
desempeo honesto y leal de la funcin o cargo, con preeminencia del inters
general sobre el particular. Este artculo tiene un amplio espectro de aplicacin,
por lo que incluye a los SEREMI, Gobernadores, Jefes de Servicios y funcionarios
de la exclusiva confianza del Intendente como ejecutivo del Gobierno Regional.
Ello por cuanto, el legislador puso bajo su dependencia a estas autoridades auxiliares a quienes debe coordinar, supervigilar o fiscalizar conforme al artculo 24
letra m).
835 El
artculo 59 tambin dispone que no proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente
de la Repblica, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos
descentralizados. En estos casos, el recurso de reposicin agotar la va administrativa.
453
2. Atribuciones privativas propiamente tales

2.1. Presidencia del Consejo Regional
24. c) Presidir el consejo regional, con derecho a voz. En caso de empate tendr
derecho a voto dirimente. No obstante, cuando el consejo regional ejerza las funciones
de fiscalizacin a que se refiere el artculo 36, letra g), slo tendr derecho a voz;
1. Concordancias
Constitucin Poltica: artculo 112, inciso primero.
LOCGAR N19.175, artculo 23.
2. Comentarios
1. En la historia fidedigna del establecimiento de la ley se advierte que el Mensaje
propona el derecho a voto del Intendente, pero en el Senado prim el criterio de
privarlo de ese derecho para no involucrarlo con antelacin en las decisiones del
Consejo que despus deber llevar a la prctica como su rgano ejecutivo.836
2. En la presidencia del Consejo Regional, el Intendente entrega una cuenta
sobre el ejercicio de sus facultades propositivas y ejecutivas, como as tambin de
las informaciones que le solicitan los consejeros. En los hechos, los Intendentes,
en su cuenta de inicio de las sesiones, informan al CORE sobre temas de orden
sectorial, incluso sobre asuntos de gobierno interior. En su calidad de presidente
coordina con la Comisin de Rgimen Interior del Consejo la tabla de las sesiones
ordinarias y extraordinarias del pleno. Tambin da respuesta a las inquietudes y
solicitudes que los consejeros le han planteado en relacin con las competencias
3. La reforma constitucional de la Ley N 20.390 elimin esta prerrogativa
del Intendente, instalando en su reemplazo a un Presidente del Consejo regional
elegido entre sus pares. Tngase presente para la historia de esta institucin, que
en la administracin de Frei Ruiz-Tagle se postul instituir la figura de un vicepresidente del Consejo, en continuidad con la misma institucin establecida en la
Constitucin de 1925 para las asambleas provinciales, sin embargo, esa postura fue
rechazada por los consejeros regionales que bregaban por instaurar un presidente
del CORE con las atribuciones del artculo 24 de la LOCGAR.837
4. Se ha remitido a la LOCGAR definir las funciones del Presidente del Consejo Regional. En el Captulo noveno de esta tercera parte del tomo, he propuesto
algunas ideas para regular esta nueva institucin, que iniciara sus funciones con
la eleccin de la quinta generacin de consejeros regionales, elegidos en sufragio
836 Leyes anotadas y concordadas N 8, Ley N 19.175, D.O. N 34.313 del 11 noviembre de 1992, p. 43.
837 Programa Universidades Gobiernos Regionales, La Reforma Regional, Actas de las jornadas de
Estudio de la Universidad de Antofagasta, abril de 1998, pp.129, 130, 131.
454
Manuel Tobar Leiva
universal por votacin directa el ao 2012.838 El presidente de la Asociacin de

CORES, consejero Antonio Vjar, inform en una reunin con el Presidente
Nacional de la DC, Senador Ignacio Walker, que el Ministro Secretario de la
Presidencia Sr. Larroulet habra admitido que el proyecto de modificaciones de la
LOCGAR no ha sido presentado todava porque no hay agua en la piscina.839
Esta ausencia de voluntad en los parlamentarios de esta nueva legislatura es preocupante, pero qu ocurrira con la figura del Presidente del Consejo Regional
al no haber consejeros elegidos en sufragio universal por votacin directa?
En el Cdigo Poltico, ambas instituciones estn tratadas en el mismo artculo
113, por lo que es dable colegir que son indivisibles. Esto implica que si se modificara la LOCGAR estableciendo las atribuciones del Presidente del Consejo,
pero que no se alcanzaran a elegir a los CORES directamente, no se podra implementar esta figura con consejeros elegidos indirectamente. todo lo cual atrasara la
aplicacin del proyecto constitucional hasta el ao 2016, en razn de que no hay
agua en la piscina. Es evidente que estas actitudes de los rganos del Estado no
promueven el fortalecimiento de la regionalizacin del pas, que exige el artculo
3 de la Carta Magna, produciendo el efecto diametralmente opuesto.
2.2. Jefe Superior de los Servicios administrativos
24. i) Nombrar y remover a los funcionarios que la ley determine como de su
confianza;
1. Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculo 14; artculo 68, Jefes de Divisin; artculo 27,
jefe superior de los servicios administrativos del GORE. Artculo 24, letra j).
Ley N 19.379, artculo 1.
2. Comentarios
1. Conforme al artculo 27 de la LOCGAR, el Intendente, como ejecutivo del
Gobierno Regional, es el superior jerrquico de los servicios administrativos del
Gobierno Regional. La Ley N 19.379 fija la planta de personal de los servicios
administrativos del GORE, y en el artculo 1 definen los cargos de exclusiva
confianza del Intendente regional.
2. Los cargos de confianza son variables en cada regin del pas. En general son
12 a 13 cargos, pero hay regiones que tienen 16 cargos. Son de exclusiva confianza
los tres primeros niveles jerrquicos de los servicios administrativos del Gobierno
Regional: Jefes de Divisin, Jefes de Departamento, Directivos.
838 Ver propuesta de atribuciones del Presidente del GORE en el informe Final de la Universidad de
Chile sobre Servicios Pblicos Regionales, ob. cit., p. 16.
839
Reunin Bancada Nacional de CORES, DC, en sede del PDC, Santiago, 7 de marzo 2011. Sin
embargo, posteriormente el proyecto de eleccin directa ingres a la Cmara de Diputados y el proyecto de
traspaso de competencias al Senado.
455
2.3. Administrar los bienes nacionales de uso pblico

24. l) Administrar, en los casos que determine la ley, los bienes nacionales de uso
pblico;
1. Concordancias
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695, artculo 5, letra
c), Atribucin de las Municipalidades; artculo 63, letra f), Atribucin privativa del
Alcalde. Decreto Ley N 1.289, de 1975. D.L. N 1.939, de 1977. D.F.L. N 458,
artculo 6, Ley General de Urbanismo y Construcciones. LOCGAR, artculo 2
letras b), c); artculo 4, letras a), c), d), h).
2. Comentarios
1. Segn el diccionario de la Administracin Pblica Chilena, los bienes nacionales de uso pblico son bienes cuyo dominio pertenece a la nacin toda, y
su uso est disponible para todos sus habitantes del pas en la forma que seala la
ley. Ejemplos: calles, puentes, plazas, etc.840
2. Esta es una competencia concurrente con las que tienen el Ministerio de Bienes
Nacionales y las Municipalidades. En cuanto a estas ltimas, el artculo 5 letra c)
establece que son funciones de los municipios: administrar los bienes municipales
y nacionales de uso pblico, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, salvo
que, en atencin a su naturaleza y fines y de conformidad a la ley, la administracin
de estos ltimos corresponda a otros rganos de la administracin del Estado. El
Ministerio de Bienes Nacionales tiene por misin el reconocimiento, administracin
y gestin del patrimonio fiscal, as como la regularizacin de la pequea propiedad
raz y el control superior sobre los bienes nacionales de uso pblico, favoreciendo el
desarrollo territorial equilibrado y sustentable a travs de la definicin de polticas,
normas e instrumentos y el desarrollo de programas, proyectos y estudios especficos
que facilitan su funcin en beneficio de la comunidad nacional.841
3. Se trata de una atribucin condicionada. Para ejercer esta atribucin debe
haber una ley que disponga la administracin de bienes nacionales de uso pblico
por parte del ejecutivo del Gobierno Regional. El artculo 6 de la Ley General
de Urbanismo y Construcciones dispone que A los Intendentes y Gobernadores
corresponder supervigilar que los bienes nacionales de uso pblico se conserven
como tales, impedir su ocupacin con otros fines y exigir su restitucin, en su caso,
conforme a sus facultades. Esta habilitacin est orientada a las competencias
840 Diccionario
841 Ver
de la Administracin Pblica Chilena, ob. cit., p. 35.
en Eduardo Cordero Quinzacara, El derecho urbanstico, los instrumentos de planificacin

territorial y el rgimen jurdico de los bienes pblicos, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica
de Valparaso, XXIX, 2007, pp.269-298.
456
Manuel Tobar Leiva
de gobierno interior del Intendente y del Gobernador, pues esas autoridades no

tienen potestad de imperio como administracin regional.
2.4. Dictar Resoluciones e instrucciones
24. o) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el ejercicio
de sus atribuciones;
1. Concordancias
LOCGAR N19.175, artculo 2 letra o), Gobierno interior. Ley N 19.880,
sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los rganos de la Administracin del Estado.
2. Comentarios
1. El ejercicio de la potestad pblica que tiene el Intendente como ejecutivo
del Gobierno Regional se expresa formalmente a travs de actos administrativos
denominados resoluciones. Las resoluciones son rdenes escritas que dictan las
autoridades administrativas dotadas de poder de decisin. Las instrucciones son
documentos normativos escritos emitidos por el Presidente de la Repblica en
virtud de la potestad reglamentaria o por otras autoridades pblicas con el fin
especfico de hacer ms expedita la aplicacin de las normas vigentes, cindose
a la constitucin y a la ley.842
Dispone la Ley N 19.880, en su artculo 3, que Las decisiones de los rganos
administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a efecto por
medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente.
La Contralora General de la Repblica repar el uso del concepto mocin que
un consejo regional estaba empleando, pues en estricto rigor se debe usar la voz
acuerdo; por lo dems, mocin es una expresin propia del trmite legislativo
poder ajeno a la naturaleza de la misin que tiene la administracin regional.843
2. Los actos administrativos, dispone la ley de procedimientos administrativos,
gozan de una presuncin de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecucin de oficio por la
autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensin dispuesta
por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio, o por el
juez, conociendo por la va jurisdiccional.
842 Diccionario de la Administracin Pblica Chilena, SUBDERE/Universidad Central de Chile, 1997,
p. 152.
843 Contralora General, Extracto del Dictamen N 062973N09. De conformidad con la normativa
expuesta, resulta necesario manifestar, en primer trmino, que la ley orgnica constitucional sobre gobierno
y administracin regional no contempla los conceptos de mocin administrativa ni de mocin de acuerdo,
sino que slo hace alusin a la expresin acuerdos del consejo al referirse en su artculo 38, al qurum
necesario para adoptarlos.
457
3. Tambin es pertinente sealar que conforme a esa Ley de Procedimientos, los actos de la Administracin Pblica sujetos al Derecho Administrativo
causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposicin
establezca lo contrario o necesitaren de la aprobacin o autorizacin superior.
Dice el artculo 51: Los decretos y las resoluciones producirn efectos jurdicos desde su notificacin o publicacin, segn sean de contenido individual
o general.
B. Competencias exclusivas del Consejo Regional
El Consejo Regional tiene competencias compartidas con el Intendente y
tambin con la SEREMI de Vivienda y Urbanismo. Paralelamente, el Consejo
tiene un pequeo mbito de competencias exclusivas, que pasaremos a analizar.
Luego, estudiaremos las competencias compartidas cotejando las atribuciones
en cada una de las materias que se le atribuyen al Intendente y al Consejo. En el
anlisis de las facultades exclusivas del CORE, como lo hemos hecho en anteriores
captulos, presentaremos los puntos sobre concordancias y comentarios relativos
a la doctrina y jurisprudencia, as como tambin desarrollaremos cmo opera en
la realidad la norma comentada.
1. Reglamento de sala
36. a) Aprobar el reglamento que regule su funcionamiento, en el que se podr
contemplar la existencia de diversas comisiones de trabajo;
1. Concordancias.
LOCGAR N 19.175, artculo 37, incisos 2 y 3.
2. Comentarios
1. El reglamento de funcionamiento interno del Consejo Regional no tiene la
exigencia de toma de razn por la Contralora General, como es la regla general
en materia de actos administrativos. S deben cumplir con este requisito los Reglamentos regionales, a los que no hay que confundir con el Reglamento de Sala del
Consejo Regional. Al respecto la Contralora seal, en dictamen N 10.956/1994:
Los actos administrativos reglamentarios que la Ley N 19.175 expresamente
ha sometido a control previo de legalidad, son los reglamentos regionales a que
alude su artculo 16 letra d, esto es, las normas de carcter general dictadas por el
Gobierno Regional para regular las materias de su competencia. Los reglamentos
a que alude la Ley N 19.175, artculo 36, letra a, relativos al funcionamiento de
los consejos regionales se rigen por la preceptiva general, de modo que estarn o
no afectos a toma de razn segn corresponda conforme a la resolucin 55, de
458
Manuel Tobar Leiva
1992, de Contralora, que fija normas sobre exencin del sealado control. Esto
ltimo, porque a su respecto, la ley no ha dispuesto tal trmite.
Por tanto, estos reglamentos estarn afectos o no al trmite de Toma de Razn,
segn sea aplicable a su respecto la norma general de la Resolucin N 1.600,
de 2008, de Contralora (que reemplaz a la Resolucin N 55, de 1992), sobre
normas sobre exencin del sealado control.
2. El acuerdo del Consejo Regional sobre el reglamento de sala debe ser ejecutado por una resolucin del Ejecutivo del Gobierno Regional, ratificando el
acto administrativo colegiado. Tampoco puede el Consejo Regional desbordar
los lmites de la ley regional, como ocurri en la especie con el reglamento de
sala del Consejo Regional de Los Lagos, en el que se dispuso que la convocatoria oficial por parte del presidente deber realizarse a lo menos con siete das
de anticipacin a la fecha de celebracin y en ella deber incluirse la tabla de
las materias a tratar. El dictamen N 35.798/2007 estableci que el inciso
tercero del artculo 37 de la ley, (...) previene que el Consejo determinar en
un reglamento interno las dems normas necesarias para su funcionamiento, las
que, como resulta evidente, no pueden ser contrarias a lo que dispone el texto
legal en materia de funcionamiento de dicho rgano, precepto que como se ha
expuesto, permite a ese rgano colegiado conocer de todos los asuntos de su
competencia en las sesiones ordinarias. En efecto, el inciso primero del mismo
artculo 37 claramente confirma la tesis jurisprudencial.
3. De acuerdo al reglamento de funcionamiento del Consejo Regional, las
Comisiones se constituyen con un nmero determinado de consejeros con
derecho a voz y voto, la conduce un Presidente, el cual es reemplazado en su
caso por un vicepresidente. En el reglamento de sala del CORE de Valparaso,
en ausencia de ambos, la comisin elige entre sus miembros un Presidente accidental. Las comisiones cuentan con la asesora de un secretario tcnico. Las
comisiones se renen cada semana en sesiones ordinarias y tambin pueden
ser convocadas a reuniones extraordinarias. En el reglamento se establece una
serie de normas sobre determinacin de la tabla de las reuniones, las funciones
del secretario ejecutivo del CORE, las secretaras tcnicas, normas protocolares, la invitacin de terceros cuya opinin se considere relevante a juicio de la
comisin, etc.
4. Otro asunto destacable es que en los reglamentos de sala tambin se establecen normas ticas de comportamiento de los Consejeros regionales. En el
caso del CORE de Valparaso, existe un Cdigo de tica que regula las relaciones entre los CORE, entre los CORE y el Intendente, y entre los CORE y la
comunidad regional.
459
2. Emitir opinin que le formulen los poderes pblicos

36. i) Emitir opinin respecto de las proposiciones de modificacin a la divisin
poltica y administrativa de la regin que formule el gobierno nacional, y otras que le
sean solicitadas por los Poderes del Estado, y
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculo 110 inciso segundo; artculo 62 inciso tercero,
Iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica en la modificacin de la divisin
poltico administrativa.
2. Comentarios
1. El CORE de la Regin de Valparaso ha emitido opinin sobre los lmites
en la creacin de la comuna de Concn. Esta opinin la requiri el Gobierno de
la poca a travs del SUBDERE, Gonzalo Martner. La opinin del CORE es un
antecedente que el Congreso considera a la hora de aprobar la modificacin de la
divisin poltico administrativa del pas.
2. El artculo consta de dos partes: una relativa a la opinin sobre la divisin
poltico administrativa, que como se sabe es una atribucin exclusiva del Presidente
de la Repblica, y la segunda se refiere a otras opiniones que le soliciten los poderes pblicos. Ello se explica en la historia de la ley, pues en el Senado fue objeto
de una indicacin del senador regionalista H. Sr. Mario Ros, que se aprob por
unanimidad, en virtud de la cual el Consejo podra emitir opinin respecto de
otras materias que le sean solicitadas por los poderes del Estado.
Son muy escasas las consultas de los poderes pblicos a los Consejos Regionales,
pese a existir muchas materias que son vistas por el Congreso y que ataen a los
Consejos. En el caso de las polticas nacionales a las cuales los Gobiernos Regionales deben sujetarse, no hay iniciativa de los gobiernos nacionales para requerir
la opinin de los Consejos Regionales. En la ley regional se establecen a lo menos
seis polticas Nacionales: Poltica Nacional de Desarrollo; Poltica Nacional del
Transporte; Poltica Nacional de Fomento Productivo; Poltica Nacional de Asistencia Tcnica y Capacitacin Laboral; Poltica Nacional de Turismo, y Poltica
Nacional para la Erradicacin de la Pobreza. Salvo para la elaboracin de la Poltica
Nacional de Fomento Productivo en tiempos de Frei que se invit a los Consejos
a emitir su opinin, en las dems no ha existido ninguna solicitud al respecto.
3. Como he planteado para el caso de los traspasos de competencias, fundado
en el artculo 3 inciso segundo de la Ley fundamental que ordena a los rganos
del Estado a promover el fortalecimiento de la regionalizacin, de la administracin regional tiene el derecho a ser consultada en materias de su competencia. Los
rganos del Estado dando cumplimiento a esta disposicin constitucional, deben
460
Manuel Tobar Leiva
consultar a los Gobiernos Regionales sobre toda materia que tenga una directa
relacin con las competencias que el constituyente le ha encomendado.
3. Las atribuciones residuales del Consejo Regional
36. j) Ejercer las dems atribuciones necesarias para el ejercicio de las funciones
que la ley le encomiende.
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculo 113 inciso primero.
LOCGAR, artculos 24 letra r); 27 y 28.
2. Comentarios
Desde luego, ha de relevarse que el CORE tiene por misin hacer efectiva la
participacin de la comunidad regional. Sin embargo, esta funcin bsica y constitucional del CORE debiera estar en armona con una atribucin especfica, es
esto lo que no encontramos establecido en el articulado, por ello, muy bien se
podra usar esta disposicin para materializar una encomienda del constituyente
y del legislador orgnico constitucional en este sentido.
Este predicamento halla su fundamento en la jurisprudencia de la Contralora
General de la Repblica, en el caso del artculo 27 de la Ley Regional. Esta norma
estableci que al Intendente corresponda proponer al Consejo Regional la organizacin de los servicios administrativos del Gobierno Regional. En dictamen
N 16.994/1996 la Contralora seal cmo canalizar formalmente esta facultad
implcita de decidir sobre la propuesta del intendente, planteando la solucin en
ese mismo dictamen: Asimismo, la atribucin del Consejo para pronunciarse se
encuentra en la Ley N 19.175, artculo 36, letra j, segn el cual, a dicho rgano
del Gobierno Regional le corresponde ejercer las dems atribuciones necesarias
para el ejercicio de las funciones que la ley le encomiende, y en ausencia de otras
disposiciones al respecto y dado el contexto de dicho texto, la potestad pertinente
slo puede traducirse en la aceptacin o rechazo de la propuesta del intendente,
mas no en su modificacin.
La ley le encomienda al Consejo Regional, conforme al artculo 28, hacer
efectiva la participacin de la comunidad regional, por lo que es dable concluir
que esa obligacin puede ser canalizada por este artculo. Pero an ms, esta
jurisprudencia resuelve todos los casos en que la ley regional haya definido una
accin sin referirla a ninguno de los dos rganos del Gobierno Regional. Es as
como tambin el Ejecutivo tiene en el artculo 24 letra r), similar disposicin,
que a nuestro entender cumplira la misma funcin residual que el artculo que
se analiza.
461
C. Competencias compartidas del Intendente y Consejo Regional

1. Los reglamentos regionales
24. g) Proponer al consejo regional los proyectos de reglamentos regionales que
regulen materias propias de la competencia del Gobierno Regional, en conformidad a
las leyes y a los reglamentos supremos correspondientes;
36. b) Aprobar los reglamentos regionales;
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculo 113 inciso 1. Carcter normativo del
CORE.
LOCGAR N 19.175, artculos 16 letra d), funciones generales; 20 letra a),
Atribuciones del GORE, 24 letra g), Intendente propone Reglamentos.
Atribuciones del CORE, artculo 36, letra b), Rol del CORE.
2. Comentarios
1. La facultad resolutiva del Consejo Regional tiene distintas dimensiones
en la ley regional. En este caso, al Consejo se le otorga la facultad de aprobar,
lo que conlleva implcitamente la facultad de rechazar. Sin embargo, el artculo
20 letra a) dispone que el Gobierno Regional tendr la atribucin de aprobar o modificar las normas reglamentarias regionales. Est muy claro que la
potestad resolutiva es una facultad propia del Consejo Regional, por lo que
la norma se est refiriendo directamente a ese cuerpo colegiado. El problema
es que las alternativas son opuestas: mientras en el artculo 36, el Consejo
puede no aprobar, en el artculo 20, se extiende esta posibilidad a la accin
de modificar.
Cabe agregar, que el artculo 25 de la LOCGAR estableci que el Consejo
Regional podr aprobar, modificar o sustituir los proyectos y proposiciones sealados en las letras b), d) y e) del artculo 24, y en el inciso segundo, se agreg
a las letras citadas, los proyectos de reglamentos a que se refiere la letra g)
del artculo 24. Esta norma confirma ms bien lo preceptuado por el artculo
20, que se abre a la modificacin del reglamento por el Consejo. Podra darse
el caso que el Consejo rechace un proyecto de reglamento, supuesto en el cual
el Intendente no podra impetrar la alternativa del veto prevista en el artculo 25, porque esta norma slo puede ejercerse en el caso que el intendente
desaprobare las modificaciones introducidas por el consejo a los proyectos y
proposiciones, no cubre el caso de un rechazo.
En cuanto a la jurisprudencia, Hernndez Olmedo distingue: a. Respecto de
planes reguladores y convenios de programacin, slo se admite su aprobacin
o rechazo, b. Respecto de otros reglamentos y la distribucin de los recursos
462
Manuel Tobar Leiva
presupuestarios, slo se admite su aprobacin o modificacin. Seala que esta

sistematizacin fue tempranamente elaborada por la Contralora en 1995, en
Dictamen N 37.688/1995. Los Consejos Regionales pueden aprobar o rechazar los planes reguladores comunales e intercomunales, pero no modificarlos
o sustituirlos tienen atribuciones para aprobar o rechazar los convenios de
programacin pero no para modificarlos o sustituirlos, porque no existen normas que les entreguen esas facultades.
Respecto de la facultad para aprobar los reglamentos regionales y resolver, en
base a la proposicin del intendente, la distribucin de los recursos del FNDR,
ISAR y de aquellos que el Gobierno Regional obtenga por aplicacin del artculo
19, N 20 de la Constitucin Poltica, cuando los Consejos aceptan lo actuado
por la sealada autoridad unipersonal tienen que aprobar la respectiva iniciativa,
de lo contrario, estn obligados a ejercer la competencia que les otorga la legislacin introduciendo las modificaciones o sustituciones que estimen pertinentes,
sin que puedan rechazar la misma.
De este modo, los artculos 20 y 25, y la jurisprudencia administrativa
recada en la materia, confirman la tesis que sostiene que frente a proyectos
reglamentarios el Consejo puede aprobar o modificar, pero en ningn caso rechazar, y que por tanto bien cabe pensar que debera perfeccionarse el artculo
36 letra b).
2. La Planificacin y el presupuesto de la regin
Al intendente corresponde someter a la consideracin del Consejo Regional lo dispuesto en el artculo 24 letras a), b), ) y d), y al Consejo Regional,
resolver, conforme a lo dispuesto en el artculo 36 letra d), lo sometido a su
consideracin.
24. a) Formular polticas de desarrollo de la regin, considerando las polticas y
planes comunales respectivos, en armona con las polticas y planes nacionales;
24. b) Someter al consejo regional los proyectos de planes y las estrategias regionales
de desarrollo y sus modificaciones, as como proveer a su ejecucin;
24. ) Informar al consejo regional oportunamente respecto de las proposiciones
de programas y proyectos a que se refiere el artculo 21, as como dar a conocer a las
autoridades a que dicho precepto se refiere, el plan de desarrollo regional;
24. d) Someter al consejo regional el proyecto de presupuesto del Gobierno Regional
y sus modificaciones, ajustados a las orientaciones y lmites que establezcan la poltica
nacional de desarrollo, la Ley de Presupuestos de la Nacin y dems normas legales
sobre la administracin financiera del Estado;
463
36.d) Aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo de la regin y el proyecto

de presupuesto regional, as como sus respectivas modificaciones, sobre la base de la
proposicin del intendente;
1. Concordancias
Plan de desarrollo
Constitucin Poltica, artculos 113 inciso segundo, y 122.
LOCGAR N 19.175, artculos 16, letra a), Funcin general del GORE 20,
letra e), Atribuciones GORE; 24, letra a), Intendente; 21, 25 y 24, letra, a) Formular polticas; artculo 36, letra d) CORE.
Proyecto de Presupuesto
Constitucin Poltica, artculos 113 inciso segundo y 115 incisos segundo y
tercero.
LOCGAR N 19.175, artculos 16, letra a), funcin general; 25, Veto del Intendente Regional; artculo 71, Anteproyecto regional de Inversiones (modificacin
de la Ley N 20.035); 72, gastos de funcionamiento; 73, definicin de Presupuesto
Regional; 74, Definicin del FNDR; 76, Distribucin del 90% FNDR; 77, Distribucin del 10% FNDR emergencia y eficiencia; 79, ingresos propios GORE; 80
definicin de ISAR; Decreto Ley N 1.263, de 1975.
2. Comentarios
1. El ejecutivo regional le propone al CORE los proyectos de planes, estrategias
regionales; de polticas y el proyecto de presupuesto, amn de las informaciones
de proyectos del plan de las municipalidades. De todas estas proposiciones, el
legislador le asigna al Consejo Regional resolver slo dos: el plan de desarrollo
regional y el proyecto de presupuesto. Quedan fuera del artculo 36 las estrategias
de desarrollo y las polticas regionales.
En cuanto a las polticas, el artculo 16 letra a) dispone que corresponde
al Gobierno Regional elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de
desarrollo de la regin. Este precepto podra fundar la solucin a este impasse,
puesto que al redactarse la disposicin utilizando el verbo aprobar, se entiende
que la disposicin se refiere al Consejo Regional y a su potestad resolutiva. En
cuanto a la estrategia regional de desarrollo, el artculo 25, establece que el
Consejo Regional podr aprobar, modificar o sustituir los proyectos y proposiciones sealados en la letra b) el cual se refiere expresamente a las estrategias
regionales de desarrollo. Por consiguiente, la aprobacin de las polticas se
canaliza por el artculo 36 letra j), en virtud del cual el Consejo ejerce las dems
atribuciones necesarias para el ejercicio de las funciones, y la aprobacin de
las estrategias Regionales son resueltas por el Consejo Regional por aplicacin
del artculo 25 inciso primero de la Ley regional.
464
Manuel Tobar Leiva
2. Es destacable que el legislador haya establecido la posibilidad de efectuar

modificaciones en los planes, estrategias y el presupuesto regional, ya que ello le
impone un sello dinmico a los instrumentos primarios de la gestin regional,
abriendo la puerta para efectuar las correcciones y enriquecimientos indispensables. En cualquier caso, las modificaciones que el ejecutivo pretenda realizar en el
plan de desarrollo y/o presupuesto aprobado, deben obligatoriamente contar con
el acuerdo del Consejo Regional.
En dictamen N 20971/1998 de la Contralora General se lee que conforme
al artculo 102 de la Constitucin, en armona con los artculos 16 letras a) y b),
24 letras d) y e), 36 letras d) y e) y 72 de Ley N 19.175, para aprobar el proyecto
de presupuesto del Gobierno Regional y efectuar la distribucin de los caudales
integrantes del FNDR, compete al intendente, como rgano ejecutivo de ese
gobierno, hacer la correspondiente proposicin al Consejo regional, para que ste
emita su pronunciamiento. As, es la decisin de tal Consejo la que en definitiva
concreta la voluntad del Gobierno Regional en estas materias. La prerrogativa de
resolver sobre la distribucin de los recursos del FNDR, comprende la potestad de
determinar el destino que, dentro de los objetivos sealados por la Ley N 19.175,
se dar a esos caudales, precisndose as los programas o proyectos en que ellos
debern invertirse y los montos asignados para ello. Consecuentemente, cualquier
enmienda o variacin a ese presupuesto o destino mediante la incorporacin y/o
eliminacin de determinados proyectos, debe contar con el acuerdo del referido
rgano colegiado.
3. La LOCGAR entiende que El Presupuesto del Gobierno Regional
constituir, anualmente, la expresin financiera de los planes y programas de
la regin ajustados a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la
nacin. Respecto de esta definicin, cabe destacar que en la etapa de evaluacin
y discusin del presupuesto es necesario identificar la conexidad existente entre
planes y presupuestos. En general, los Gobiernos Regionales se preocupan ms
por presentar al Ministerio de Hacienda la cartera de proyectos que avalan los
montos solicitados, que justificar si ellos tienen relacin o no con el plan de
desarrollo regional.
Pero el legislador ha insistido en la conexin plan-presupuesto a travs del
nuevo artculo 71, que instituye el anteproyecto regional de inversiones, consistente
en una estimacin de las inversiones regionales y sectoriales el que deber ser
considerado en la formulacin de los proyectos de presupuestos del Gobierno
Regional y de los respectivos ministerios. En la elaboracin del ARI se debe
tener en consideracin los objetivos estratgicos del Gobierno Regional y de los
servicios que operen en la Regin.
465
3. Propuesta y resolucin de inversiones

24. e) Proponer al consejo regional la distribucin de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que correspondan a la regin, as como de las inversiones
sectoriales de asignacin regional, y de los recursos propios que el Gobierno Regional
obtenga en aplicacin de lo dispuesto por el artculo 19, N 20, de la Constitucin
Poltica de la Repblica. Esta propuesta del intendente al consejo regional deber
basarse en variables e indicadores objetivos de distribucin intrarregional;
36. e) Resolver, sobre la base de la proposicin del intendente, la distribucin de
los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que correspondan a la regin,
de los recursos de los programas de inversin sectorial de asignacin regional y de los
recursos propios que el Gobierno Regional obtenga en la aplicacin de lo dispuesto
en el N 20 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica;
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculos 19 N 20; 113 inciso segundo; 115 incisos
segundo y tercero;
LOCGAR N 19.175, artculos 16, letras b) y c), Funciones generales; 20,
letra i), aplicar tributos; 14, sobre principios bsicos; 73, PROPIR; artculo
74, Definicin del FNDR; 76, distribucin del FNDR; 77, emergencia y eficiencia.
2. Comentarios
1. De la historia fidedigna de esta ley se deduce que en el Senado se propuso
cambiar la expresin aprobar por la de resolver, habida cuenta, se seal,
que este ltimo es el trmino empleado por el artculo 102 (actual 113) inciso
segundo de la Ley Suprema.844 En efecto, dicho inciso dispone que el CORE
resolver la inversin de los recursos consultados para la regin en el FNDR,
sobre la base de la propuesta que formule el Intendente. El mismo trmino
emplea el artculo 16 letra b) de la LOCGAR respecto de las funciones generales
del GORE.
2. La jurisprudencia administrativa ha aclarado en el dictamen N
20.971/1998 las facultades que asisten al Consejo Regional, segn el artculo
25 de la LOCGAR. . Por ende, dice la Contralora General de la Repblica en este oficio, el Consejo est autorizado expresamente para reemplazar
el proyecto presentado por el Intendente por otro que estime ms conveniente,
lo que por lo dems aparece de la historia fidedigna del establecimiento de la
844 Mario Verdugo, Neville Blanc, Mario Pfeffer, Bernardo Pinto, Leyes anotadas y concordadas, N 8
Ley N 19.175, D.O. N 34.413 del 11 noviembre de 1992. Actualizada abril 1993, p. 55.
466
Manuel Tobar Leiva
normativa atingente, en la que aparece que el Senado acord reemplazar la frase

slo podr aprobar o modificar por podr aprobar, modificar o sustituir en
el artculo 25 de la Ley N 19.175 referido a las facultades del Consejo, esto es,
quiso dejar claramente establecida la potestad amplia del mismo para cambiar
ntegramente la propuesta analizada (Aplica Dictmenes Ns. 37.688/1995,
33.804/1994, 26.212/1995, 29.725/1996, 13.116/1997).
En el mismo sentido, pero ahora sobre la base del artculo 102 de la Constitucin y 36 de la LOCGAR, la Contralora ha desglosado el concepto resolver
en el Dictamen N 32.503/2008: para el efecto de determinar el alcance de
la facultad constitucional de resolver que compete al Consejo Regional respecto
de la distribucin de los recursos del FNDR expresa, es menester considerar,
en primer trmino, que conforme a la definicin del Diccionario de la Lengua de
la Real Academia Espaola, el vocablo resolver significa Tomar determinacin
fija y decisiva; desatar una dificultad o dar solucin a una duda. A su turno el
vocablo resolutivo es definido, en dicho texto, entre otras acepciones, como
el orden o mtodo en que se procede analticamente o por resolucin. () en
consecuencia, resulta dable afirmar que compete al Consejo Regional adoptar
una decisin definitiva en torno al tema, luego de analizados los antecedentes
que motivan tal propuesta y, al efecto, podr aprobarla, o por razones fundadas,
modificarla o sustituirla en ejercicio de la facultad resolutiva que la normativa
vigente confiere al Consejo Regional, es procedente que, por razones fundadas,
apruebe, modifique o sustituya, en los trminos que estime convenientes, la
proposicin que el intendente, en su carcter de rgano ejecutivo del Gobierno
Regional, presente a la resolucin de dicho Consejo.
Ha de tenerse presente que en el artculo 102, actual 113 del Cdigo Poltico, fue derogado el inciso a que se refiere este dictamen de Contralora, no as
el artculo 36 en el cual se replica el concepto resolver, ni el inciso primero
del artculo 113 en el que el constituyente define al Consejo Regional como
rgano resolutivo, razn por la cual los alcances de esta jurisprudencia estn
plenamente vigentes. No obstante el carcter amplio, general y extensivo de las
facultades modificatorias del Consejo, ellas tienen un lmite, como lo hizo ver
el Dictamen N 37.688/1995, ya citado, en el sentido que al Consejo Regional no le est permitido rechazar la propuesta del Intendente. Ello obedece,
segn Hernndez Olmedo, a un argumento de fondo, pues la ley establece un
procedimiento reglado que persigue el pronunciamiento definitivo del Consejo
y as resolver, en su caso, las discrepancias que pudieren producirse entre el
Intendente y el rgano colegiado. Ello, por cuanto seala el dictamen el
propsito perseguido por el legislador con dicha disposicin fue solucionar
467
las discrepancias que se produjeran entre Intendente y Consejo sobre tales

materias, finalidad que se frustrara si el ltimo se limitara a rechazar los respectivos proyectos y proposiciones.845
3. El otro elemento que destaca el artculo 24 se refiere a que la propuesta
del intendente al Consejo Regional deber basarse en variables e indicadores
objetivos de distribucin intrarregional. En efecto, en la historia fidedigna
de esta ley se consigna que la H. Senadora Carmen Frei y el H. Senador Jos
Ruiz di Giorgio presentaron una indicacin, acogida por unanimidad, que
condicion la propuesta del Intendente al cumplimiento de la equidad territorial en la regin, expresada en una distribucin intrarregional objetiva. En
esa misma lnea se halla lo preceptuado en el artculo 14 sobre el principio
del desarrollo armnico y equitativo de los territorios que deben observar en
la administracin interna los Gobiernos Regionales, lo que desde luego se
aplica a la distribucin de los recursos. An ms, la inspiracin del artculo
14 se encuentra en la norma del artculo 115 de la Carta Magna, pues ya el
constituyente de 1991 haba manifestado esta misma inquietud, estableciendo
que para el gobierno y administracin interior del Estado a que se refiere
el presente captulo, se observar como principio bsico la bsqueda de un
desarrollo territorial armnico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto
debern velar por el cumplimiento y aplicacin de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de
ellas, en lo referente a la distribucin de los recursos pblicos.
4. Los Convenios de programacin
24. f ) Proponer al consejo regional la celebracin de los convenios de programacin
a que se refiere el artculo 81;
36. f ) Aprobar, sobre la base de la proposicin del intendente, los convenios de
programacin que el Gobierno Regional celebre;
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculo 115 inciso cuarto.
LOCGAR N 19.175, artculos 20, letra c), Atribuciones; 36, letra f ); 81.
del Decreto Ley 1.263 de 1975, artculoss 70 y 19 bis.
2. Comentarios
1. Al igual que en el caso de los reglamentos regionales, las alternativas que
concurren en este caso se reducen a aprobar o implcitamente a rechazar la pro845 Luis Hernndez Olmedo, Las competencias del Gobierno Regional en la doctrina nacional y la jurisprudencia administrativa, obra indita, an no publicada por su autor, pp.139-140.
468
Manuel Tobar Leiva
posicin formulada. Pero, al contrario de la situacin presentada con la potestad

reglamentaria, la jurisprudencia de la Contralora indica en el dictamen ya citado,
N 37.688/1995, que los Consejos Regionales tienen atribuciones para aprobar
o rechazar los convenios de programacin, pero no para modificarlos o sustituirlos,
porque no existen normas que les entreguen esas facultades.
2. En los convenios de programacin se da la misma situacin que en una propuesta del ejecutivo para resolver el FNDR. Si el Intendente propone una cartera
de proyectos que supere el marco presupuestario que permita al CORE efectuar
una priorizacin efectiva, all el Consejo modifica o sustituye los proyectos presentados por el ejecutivo. Se dan, empero, dos diferencias con los convenios, una
est referida a que en la cartera se incluyan proyectos sectoriales, no slo proyectos
financiados con el FNDR, y dos, que esos proyectos estn programados conforme
a los aos de vigencia del Convenio. En la realidad, es inevitable la modificacin
de esos instrumentos, especialmente respecto de la cartera de proyectos programados plurianualmente. Ni el Ejecutivo ni el Consejo estn dispuestos al fracaso
de un convenio de muchos miles de millones, por diferencias en las carteras de
proyecto,s que en la mayora de las veces no son sustantivas, por lo que se prefiere
negociar modificando la priorizacin.846
3. El beneficio de los Convenios de programacin radica en que colaboran
con la descentralizacin de las inversiones sectoriales. Antes de este instrumento,
las inversiones sectoriales eran resueltas en los ministerios respectivos, en cambio,
suscrito un Convenio, los proyectos, tanto provenientes del sector como de la
regin son resueltos por el Consejo Regional en funcin de su Estrategia Regional
de Desarrollo.
5. La administracin del patrimonio propio del Gobierno Regional
24. k) Ejercer la administracin de los bienes y recursos propios del Gobierno
Regional, con sujecin a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables y a las
normas que el consejo regional pueda adoptar sobre la materia. En todo caso, requerir
del acuerdo de ste para enajenar o gravar bienes races, as como para entregarlos en
comodato o arrendamiento por un lapso superior a cinco aos, el que en ningn caso
exceder de veinte;
36. h) Dar su acuerdo al intendente para enajenar o gravar bienes races que
formen parte del patrimonio del Gobierno Regional y respecto de los dems actos de
846 Adems que esas carteras estn propiciadas por el ejecutivo y los ministerios de modo que los proyectos son equivalentes.
469
administracin en que lo exijan las disposiciones legales, incluido el otorgamiento de

concesiones;
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculo 111 inciso tercero, personalidad jurdica y
patrimonio propio del GORE.
LOCGAR N 19.175, artculos 24, letra h), Intendente representante; 69,
patrimonio del GORE; 70, letras c), d) y f ).
2. Comentarios
1. Ambas disposiciones encauzan la facultad resolutiva del CORE bajo los
trminos de requerir el acuerdo y dar su acuerdo, respectivamente, de lo cual
se refiere que la extensin de la potestad resolutiva es amplsima en estos casos
pues en el acuerdo del CORE caben las posibilidades de aprobar, rechazar, modificar o sustituir. Previamente, el Ejecutivo est condicionado por dos requisitos:
la sujecin a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables y las normas que
el consejo regional pueda adoptar sobre la materia.
2. Ntese que la LOCGAR est habilitando al Consejo Regional para dictar
normas, o sea reglamentos regionales, que es el nivel normativo autorizado para la
administracin regional y que sin embargo, es de rara expedicin en los Gobiernos
Regionales, amn de que habra un choque con la iniciativa reglamentaria correspondiente al Intendente. Por la clara redaccin de la norma, puede asegurarse que
ella entrega una atribucin exclusiva al Consejo Regional para dictar disposiciones
reguladoras en materia de administracin de bienes.
3. Por consiguinte, el Ejecutivo requiere acuerdo del Consejo para enajenar, gravar, dar en comodato y arrendar. El Consejo, por su parte, acuerda enajenar, gravar
y, agrega, concesionar, pero no puede abarcar el comodato y el arrendamiento.
No obstante, en la misma disposicin, se establece una alternativa residual, al aludir
a Los dems actos de administracin, con lo cual se subsana, a nuestro juicio, la
omisin del comodato y arrendamiento propuesto por el Intendente. Respecto
de las concesiones, en el Senado, a propsito del artculo 36, se introdujo una
indicacin que tuvo por propsito aclarar que en los actos de la administracin
que celebre el intendente respecto de los bienes races de propiedad del Gobierno
Regional, se incluye el otorgamiento de concesiones.847
6. Planificacin del Ordenamiento Territorial
Este es un caso muy especial, pues quien propone no es el ejecutivo del Gobierno Regional sino la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, sin
847 Leyes
anotadas concordadas, N 8, Ley N 19.175, ob. cit., p. 56.
470
Manuel Tobar Leiva
perjuicio que el ejecutivo participa en la etapa de promulgacin del instrumento

de planificacin previo acuerdo del consejo regional.
36. c) Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores
metropolitanos y los planes reguladores intercomunales propuestos por la Secretara
Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.
Aprobar los planes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que no
formen parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, previamente acordados por las municipalidades, en conformidad con la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, sobre la base del informe tcnico que deber
emitir la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva.
No obstante lo anterior, le corresponder pronunciarse sobre los planes reguladores
comunales y los planes seccionales de comunas que, formando parte de un territorio
normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, hayan sido objeto de
un informe tcnico desfavorable de la Secretara Regional Ministerial de Vivienda
y Urbanismo, slo respecto de aquellos aspectos que hayan sido objetados en dicho
informe. El consejo regional deber pronunciarse dentro del plazo de noventa das,
contado desde su recepcin, cuando se trate de planes regionales de desarrollo urbano,
planes reguladores metropolitanos o intercomunales. Tratndose de planes reguladores
comunales y seccionales, el pronunciamiento deber emitirse dentro del plazo de sesenta das. Transcurridos que sean dichos plazos, se entender aprobado el respectivo
instrumento de planificacin.
24. p) Promulgar, previo acuerdo del consejo regional, los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones;
1.Concordancias
LOCGAR N 19.175, artculos 16, letra a), funcin general; 17, funciones
especiales; 20, letra f ), Atribuciones del GORE; 36, letra c), Aprobacin CORE;
24, letra p), Promulgacin de los planes por el Intendente.
Decreto Ley N 458. Ley General de Urbanismo y Construcciones, artculos
3 inciso cuarto; PRDU, 30, 31, 32, 33/ PRI, 34, 35, 36 y 37 / PRC 43. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones Decreto N 47: PRDU, 2.1.6/
PRI, 2.1.9/ PRC, 2.1.11 y Plan seccional 2.1.15.
LOC Municipal N 18.695, artculos 3 letra b) y 5 letra k).
2. Comentarios
1. sta es una competencia que el CORE comparte con el MINVU. No es el
Intendente quien propone al CORE los distintos instrumentos de planificacin del
Ordenamiento territorial, sino la respectiva SEREMI del MINVU. Esta relacin
471
directa y vinculante entre MINVU-CORE es la nica que se da en el cuerpo legal

entre un Ministerio y el Consejo Regional.
2. Corresponde al Consejo Regional aprobar todos los instrumentos de planificacin, menos los planes reguladores comunales y seccionales, que estando en territorio
normado por el Plan regulador intercomunal o Plan Regulador metropolitano no
tienen ninguna objecin tcnica desfavorable de parte de la SEREMI -MINVU. El
legislador orgnico, en este caso, emplea el vocablo aprobar, lo cual indica que
la potestad resolutiva del CORE tiene slo la alternativa de rechazar, pero no le es
admitida la posibilidad de modificar los planes reguladores de diferentes escalas.
Hernndez Olmedo, basndose en el dictamen recado en el Plan Regulador
de Temuco, oficio N 15.466/1995, de la Contralora General de la Repblica,
sostiene que en el caso de la aprobacin de los planes reguladores la facultad de
aprobarlos no admite la de modificarlos, sustituirlos ni aprobarlos en forma parcial. Sustancialmente, seala, porque la atribucin de su elaboracin corresponde
a otro rgano pblico, lo que significara asumir funciones que la normativa
vigente asigna a otras entidades. Por otra parte, la interpretacin sistemtica
de la ley obliga a reparar que cuando se permiten dichas modificaciones, la ley
lo seala expresamente, como es el caso del artculo 25. Sin embargo, admite
la facultad tcita de rechazarlos, pues en lenguaje de la Contralora, el Gobierno Regional tiene implcitamente la posibilidad de objetarlos cuando existan
causales que lo justifiquen, rechazo que no obstante no es discrecional, sino
que debe fundarse en la normativa aplicable a los planes reguladores.
Segn el Dictamen N 15.466/1995 sobre el Plan regulador de Temuco: Los
gobiernos regionales no pueden modificar los planes reguladores comunales e
intercomunales que deben aprobar, ya sea en cuanto al fondo o la forma, o sustituirlos, ni tampoco aprobarlos parcialmente No obstante, como los gobiernos
regionales deben aprobar los planes reguladores, tiene implcitamente la posibilidad
de objetarlos cuando existan causales que lo justifiquen, caso en el cual, las modificaciones o sustituciones debern efectuarse por la propia municipalidad, si ello
es pertinente.848
3. Este argumento, que no admite modificar los planes reguladores, porque la
facultad de elaborarlos, corresponde a otro rgano pblico, resulta discordante
con la regla general de la descentralizacin administrativa. La SEREMI-MINVU
es un rgano desconcentrado del nivel central, al igual que el Intendente regional,
y los dos entes integran la administracin regional y elaboran y ejecutan compe848 Luis Hernndez Olmedo, Las competencias del Gobierno Regional en la doctrina nacional y la jurisprudencia administrativa, obra indita, an no publicada por su autor, pp.232-233.
472
Manuel Tobar Leiva
tencias de Gobierno Regional; sin embargo, el CORE puede aprobar, modificar

o sustituir las proposiciones de inversiones que le somete el Intendente, pero no
puede hacer lo mismo con la propuesta del SEREMI de Vivienda y Urbanismo.
El problema reside aqu en el grado y jerarqua que se reconozca a sta,
atribucin que, como se ha visto, es superada por las normas nacionales.849
En una situacin anloga, como lo es la relativa a la planificacin econmica
social, el legislador le exige a la administracin regional un deber de ajuste a
la poltica nacional de desarrollo, que a pesar de afectar la capacidad autnoma del GORE, es ms flexible, e implica un mayor espacio de maniobra. Por
otra parte, si estuviramos en la hiptesis de que los planes reguladores son
reglamentos regionales como lo sostiene Ferrada, ingresaramos en la rbita
del artculo 25 que autoriza al CORE para aprobar, modificar o sustituir, pero
no rechazar. En tal caso, habra que conceder a la SEREMI la capacidad de
veto a la modificacin y conforme al artculo 25, el CORE podra insistir, con
la mayora absoluta ms uno de los consejeros en ejercicio, para confirmar su
modificacin.
En los hechos, cuando se analiza en el CORE un plan regulador, valen los
contenidos sustanciales de los argumentos, los que a veces causan cambios de
opinin en la SEREMI, y suele ocurrir que en pleno proceso de aprobacin el
plan es retirado para incorporarle modificaciones; de la misma manera, en los
casos en que se restringe la potestad resolutiva del CORE, los proponentes intentan de evitar el rechazo.850 Es un error del legislador orgnico constitucional esta
lgica de suma cero, o se aprueba o rechaza, ya que ese proceder implica negar la
interaccin entre la administracin central y la regional.
4. La promulgacin de los instrumentos de regulacin territorial es una competencia privativa del Intendente. Es un acto formal mediante el cual el Intendente
da por verificada la aprobacin de los instrumentos de planificacin, con el fin
de que dichos planes sean obedecidos y publicados en el Diario Oficial. Dicha
formalidad se realiza a travs de una resolucin del Intendente, previa firma del
secretario Ejecutivo del CORE como ministro de fe.
849 Hernndez sostiene que esa superioridad se basara en los artculos 27 y 28 de la Ley General de Urbanismo y sobre todo en la aplicacin del artculo 106 de la LOCGAR. Debe considerarse tambin el artculo
2.1.1 inciso segundo de la Ordenanza: La normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de
esta ordenanza priman sobre las disposiciones contempladas en los instrumentos de planificacin territorial
que tratan las mismas materias.
850 Se retira para suspender el plazo de 90 das para los planos regionales, intercomunales y metropolitanos
y 60 das para los reguladores comunales, pues recurdese que pasado ese plazo se entiende por aprobado el
instrumento de planificacin.
473
7. La capacidad fiscalizadora del Consejo Regional

Esta es una competencia compartida entre los dos rganos de la administracin
regional, pero ac el Consejo Regional tiene la iniciativa fiscalizadora, que ejerce
ante el ejecutivo del Gobierno Regional y las unidades que de l dependen.
36. g) Fiscalizar el desempeo del intendente regional en su calidad de presidente del consejo y de rgano ejecutivo del mismo, como tambin el de las unidades
que de l dependan, pudiendo requerir del intendente la informacin necesaria al
efecto. Si despus de transcurrido el plazo de veinte das hbiles a que se refiere el
artculo 24 letra q), no se obtiene respuesta satisfactoria, el consejo en su conjunto
o cada consejero podr recurrir al procedimiento establecido en el artculo 14 de
la Ley N 18.575 para que el juez ordene la entrega de la informacin. sta slo
podr denegarse si concurre alguna de las causales especificadas en el artculo 13
de la misma ley;
24. q) Responder, dentro del plazo de veinte das hbiles y por escrito, los actos de
fiscalizacin que realice el consejo en su conjunto y las informaciones solicitadas por
los consejeros en forma individual, y.
1. Concordancias
Constitucin Poltica, artculos 113 inciso primero; 48 letra e), atribuciones
fiscalizadoras de la Cmara de Diputados; 49 N 1, atribuciones exclusivas del
Senado.
LOCGAR N 19.175, artculo 24, letra q), Respuesta por escrito del Intendente
(modificado por ley N 20.035).
LOCBGAE, artculo 14.
2. Comentarios
1. Los actos de fiscalizacin del CORE estn referidos al Intendente y a las
unidades que de l dependen, vale decir, a las Divisiones de Anlisis y Control
de gestin y de Administracin y Finanzas. No es comn que los Intendentes
respondan por escrito al CORE, an cuando la norma es imperativa y el no
hacerlo implica infringirla. Pero adems, la escrituracin es la base de los actos
administrativos, por lo que las respuestas orales no tienen validez. En tanto, la
modificacin de la Ley N 20.035 le agreg la obligacin al Intendente de responder en el plazo de 20 das hbiles.
2. En captulos anteriores se ha planteado la debilidad para ejercer esta facultad
correccional relacionada con el personal asesor que a la vez es subordinado del
Intendente y de los jefes de divisin. Tambin se ha destacado la necesidad de
fiscalizar a los servicios, seremi y gobernadores cuando actan en la esfera de
las competencias del Gobierno Regional. A ese respecto, la Contralora General
474
Manuel Tobar Leiva
ha sealado, en dictamen N 3.764/1995: La atribucin contenida en la ley

N 19.175, artculo 24, letra m), constituye una potestad conferida a dicha
autoridad como Ejecutivo del Gobierno Regional, por lo que queda sujeta a la
fiscalizacin del Consejo Regional, al igual que la unidad a travs de la que acta
o sea, la de Anlisis y Control de Gestin.
3. En el dictamen N 3.283, de 12 de septiembre 2002, la Contralora
General de la Repblica, pronuncindose sobre la presentacin de un Sr. Consejero respecto de una situacin que calificaba como irregularidad y que estaba
examinndose en la Comisin de Fiscalizacin del mismo CORE, seal que
es menester que previamente acten los rganos internos del propio Gobierno
Regional, ya sea la comisin de fiscalizacin del Consejo o las unidades de
control interno del Servicio. Lo anterior, por cuanto de acuerdo con nuestro
ordenamiento jurdico, que consagra el principio de subsidiariedad, Contralora General debe actuar, en casos como stos, slo cuando los servicios de
la administracin activa hayan agotado sus posibilidades de accin, haciendo
uso de la competencia de que se encuentran investidos.
4. Se distinguen los actos de instruccin de la fiscalizacin, de los actos de
resolucin de la misma. Las decisiones definitivas sobre la correspondiente fiscalizacin deben ser adoptadas por el Consejo como rgano colegiado, pues en l
est radicada la potestad fiscalizadora. En cambio, los actos de instruccin, dada
su naturaleza netamente procedimental, pueden ser evacuados por la comisin
de fiscalizacin del mismo Consejo y conforme al reglamento interno que rige la
tramitacin pertinente.
El principio de coordinacin entre la comisin de fiscalizacin y la contralora
interna del servicio administrativo del Gobierno Regional, podra ser til para
organizar un sistema de fiscalizacin eficaz, en la medida que la Contralora interna
fuera un ente independiente del Ejecutivo y sus divisiones. Asimismo, reforzara
esta atribucin la posibilidad de realizar auditoras externas, como lo hacen las Municipalidades, pero apartndonos de ese modelo en cuanto al Alcalde le corresponde
su adjudicacin. Ello es confuso y, podra restar imparcialidad a los auditores, por
lo cual esa delicada materia se debe resolver en el Consejo Regional.
5. Artculos 13 y 14 de la Ley N 18.575, LOCBAE. El artculo 13 define publicidad y establece que en el caso que la informacin requerida afecte a terceros,
stos tienen derecho a oponerse a la entrega. El artculo 14, en cambio, dispone
que denegada la informacin, el requirente tiene derecho a recurrir ante un juez
civil, con derecho de recurrir en alzada si en esa instancia no se acoge su reclamo
ante la Corte de Apelaciones, salvo que la denegacin de informacin tenga que
475
ver con asuntos de seguridad interior del Estado, caso en el cual el recurrente
podr recurrir de casacin ante la Corte Suprema de Justicia.
4. Proceso de decisin en la administracin regional
4.1. Trmite de una propuesta del Intendente en el CORE
1. El Intendente Regional enva un oficio numerado y fechado al Secretario
Ejecutivo del Consejo, conteniendo una propuesta elevada a la consideracin del
Consejo Regional para su resolucin.
2. El Secretario Ejecutivo recepciona el oficio, lo registra y lo remite al secretario tcnico de la comisin de trabajo competente en la materia de la propuesta
por el Intendente.
3. En la Comisin pertinente, el Presidente coloca la propuesta del Intendente
en tabla conforme a la agenda de trabajo que tenga esa Comisin. Es habitual
que el Presidente de la Comisin otorgue una prioridad a los temas a tratar en ella
con el acuerdo de los consejeros, a menos que la propuesta misma haya solicitado
una prioridad y urgencia especial.
4. Puesta en la tabla, se examina el tema. Si la propuesta es de fcil despacho,
la recomendacin de la comisin es inmediata. En caso contrario, se solicitan
antecedentes y generalmente se invita a los directivos del SAGORE para ilustrar
la propuesta, as como tambin a funcionarios de la administracin pblica,
organizaciones sociales, municipalidades, especialistas en las materias tratadas o
gremios empresariales que puedan aportar su opinin para formarse un juicio de
la materia que ha sido sometida a su consideracin.851
Luego, el Presidente de la Comisin, en la misma sesin o en las siguientes,
abre un espacio para deliberar sobre las distintas alternativas que se hayan prestado. Finalizada la deliberacin de alternativas y propuestas, que puede durar
varias sesiones, el Presidente somete a votacin la propuesta formulada y requiere
a la Comisin de Rgimen Interno para que incorpore la solicitud a la tabla del
pleno del Consejo.
5. La Comisin de Rgimen Interno, sobresale en la organizacin regional por
su gravitacin en el funcionamiento del Consejo Regional. En ella, en la mayora
de los Consejos, se integran todos los presidentes de las diferentes comisiones; la
integran, adems, en algunos consejos los jefes de bancadas. Esta Comisin fija el
rumbo del Consejo y determina semanalmente las tablas de materias a tratar por
este rgano colegiado. Por lo tanto, los presidentes de comisin solicitan en esta
851 Ver
artculo 37 inciso 3 de la LOCGAR.
476
Manuel Tobar Leiva
instancia inscribir su comisin en la tabla del plenario para tener la oportunidad

en su tiempo de exponer las recomendaciones sobre las distintas materias que en
ella se han conocido.
6. El Consejo Pleno abre su sesin con la cuenta de su presidente y secretario
ejecutivo. El Intendente como Presidente del Consejo somete en primer lugar a
votacin las actas de las sesiones anteriores y enseguida entregar una cuenta de
lo obrado.852 A continuacin, en la mayora de los consejos se procede a escuchar la cuenta de las Comisiones, correspondiendo que sus Presidentes leer las
actas de acuerdos, previamente difundidas entre los consejeros. En esas actas se
consignan las informaciones del trabajo de la Comisin, los acuerdos votados en
ella y sus recomendaciones al Consejo en pleno. Conforme al reglamento de sala
de la mayora de los Consejos, si la materia es de fcil despacho, el Presidente
de la Comisin solicita votarla en la misma sesin; pero si la materia obliga una
deliberacin mayor, el acuerdo queda pendiente para la siguiente sesin o se fija
una agenda especial para el tratamiento del tema.
7. Sin perjuicio de lo expresado, en algunos reglamentos de sala, como en el
de la Regin de Valparaso, se abre la posibilidad para los proyectos de acuerdo
presentados de los consejeros sin informe de comisiones. Se caracterizan por contener aspectos que de ordinario no se tratan en las comisiones y que expresan la
voluntad de las bancadas. Estos proyectos de acuerdo se deben ceir a un formato,
en cuanto al nmero de CORES que lo presentan, sus firmas, etc. Los proyectos
de acuerdo se votan en la sesin que se presentan, no obstante una mayora puede
solicitar postergar esa decisin para la prxima sesin del pleno del Consejo.853
4.2. La facultad resolutiva del Consejo Regional
1. El Consejo Regional en pleno es el rgano resolutivo del Gobierno Regional, por consiguiente, deben someterse a su consideracin las proposiciones del
Intendente. El Consejo, en algunos casos, tiene la facultad de aprobar o rechazar
un asunto, como por ejemplo en los planes reguladores y convenios de programacin, o la facultad de aprobar, modificar o sustituir pero no de rechazar, en los
casos de las letras b), d), e) y g) del artculo 24, en congruencia con el artculo 25
de la Ley Regional.
2. Conforme al artculo 38 de la LOCGAR, por regla general el CORE adopta
sus acuerdos por mayora absoluta de los consejeros asistentes a la sesin respectiva. Tratndose de las materias contempladas en el artculo 25, el qurum del
852 Presidencia del Consejo, Dictamen N 25.220/1996. no es posible que el mencionado rgano
colegiado sesione sin la asistencia de la sealada autoridad (el Intendente).
853 Ver
reglamento de Sala del CORE Valparaso en www.corevalparaiso.cl
477
acuerdo es de la mayora absoluta ms uno de sus miembros en ejercicio.854 En

otras materias, la LOCGAR exige qurum de los 2/3, como por ejemplo en el
caso del artculo 70 letra d), relativo a la donacin o comodato de bienes muebles dados de baja; tratndose de lo establecido en el artculo 101 inciso primero,
respecto de la formacin de corporaciones o fundaciones. 855
3. Las decisiones de los rganos administrativos pluripersonales se denominan
acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva
de la entidad correspondiente. La Contralora General declar sin efecto el acuerdo de un Consejo Regional aprobando el reglamento de sala, en razn a que el
Intendente no haba dictado la resolucin correspondiente.856
4. Terminada la sesin, corresponde al secretario ejecutivo la confeccin del acta.
Las actas son instrumentos pblicos que contienen las formalidades del registro,
numeracin correlativa, timbraje, fecha de la sesin y nmero del acuerdo, etc.857
Hernndez Olmedo destaca que la Contralora General ha sido particularmente
exigente al momento de tomar razn de las resoluciones del ejecutivo regional,
respecto de la suficiente constancia del acuerdo del Consejo. En el dictamen
N 11.630/1996, dijo al respecto: Tampoco consta que el Consejo Regional
respectivo haya otorgado su aprobacin al convenio que se materializa por uno
de esos decretos, acorde al artculo 36 letra f ) de la Ley N 19.175. En efecto,
sino fuera por la funcin contralora, estos casos tenderan a multiplicarse, los
Intendentes desde el principio de esta experiencia institucional, han intentado
vulnerar las pocas atribuciones que tienen los Consejos Regionales, con la colaboracin de la SUBDERE.
854 Para
contar los votos es clave la diferencia entre asistentes y consejeros en ejercicio, que son todos.
En 26 consejeros en ejercicio, la mayora absoluta ms 1 son 15 votos, sin importar la asistencia a la sesin
que se vota. Conforme a la regla general, con la mejor asistencia posible, 25 consejeros, la mayora absoluta
es de 13 votos.
855 Dictamen
N 62.973/2009, la abstencin, que constituye una ausencia de manifestacin de voluntad en torno a la decisin sometida a consideracin del Consejo Regional, es una de las posibles actitudes
que puede adoptar un consejero en una votacin, pues stos no estn obligados a pronunciarse a favor o en
contra de determinada mocin, de tal manera que pueden vlidamente abstenerse de un pronunciamiento
en uno u otro sentido respecto de determinada materia.
856 Consejo
857 Las
Regional de Valparaso.
cintas de grabacin son un medio idneo para acreditar los hechos y el cumplimiento de las formalidades y adopcin de los acuerdos del Consejo. En Dictamen N 35.798/2007, del examen del acta
de la sesin ordinaria N 21, celebrada el 8 de noviembre de 2006, lo cual ha sido corroborado escuchando
las cintas magnetofnicas pertinentes, ha podido apreciarse que efectivamente al inicio de la referida reunin
el presidente propuso incorporar a la tabla, dentro de otros, el asunto relativo a la solicitud de patrocinio y de
aporte complementario presentada por el Centro de Estudios Cientficos de Valdivia, respecto de lo cual los
consejeros estuvieron de acuerdo, quedando constancia de ello en el acta al sealar el presidente Acordado,
dndose cumplimiento de este modo a la normativa legal y reglamentaria pertinente.
478
Manuel Tobar Leiva
5. El Consejo Regional podr aprobar, modificar o sustituir los proyectos y

proposiciones sealados en el artculo 24 en las letras b), proyectos de planes y
estrategias regionales de desarrollo, d) proyecto de presupuesto, e) proyectos del
FNDR, ISAR, y artculo 19 N 20 de la Ley Suprema, y g), propuesta de reglamento regional. El pronunciamiento del Consejo deber emitirse dentro del plazo
de treinta das, contado desde la fecha en que sea convocado para tales efectos y
proporcionados los antecedentes correspondientes.
Si el intendente desaprobare las modificaciones introducidas por el Consejo
a los proyectos y proposiciones referidos en el inciso anterior, podr deducir las
observaciones que estime pertinentes dentro del trmino de diez das, acompaando los elementos de juicio que las fundamenten. Transcurrido este plazo sin
que se formulen dichas observaciones, regir lo sancionado por el consejo. En caso
contrario, el consejo slo podr desecharlas con el voto conforme de la mayora
absoluta ms uno de sus miembros en ejercicio.
6. Corresponde al Intendente como ejecutivo del Gobierno Regional,
ejecutar los acuerdos del Consejo Regional. En ese cometido, debe ceirse
estrictamente al acuerdo del Consejo. La Ley Regional, en la letra h) del artculo 24 designa al intendente, en su calidad de rgano ejecutivo del Gobierno
Regional: h) Representar judicial y extrajudicialmente al gobierno regional,
pudiendo ejecutar los actos y celebrar los contratos de su competencia o los
que le encomiende el Consejo Regional.
5. El servicio administrativo del gobierno regional. SAGORE
Para el cumplimiento de los acuerdos que debe ejecutar el Intendente como
Ejecutivo del Gobierno Regional y para elaborar las polticas y estrategias que le
competen al Intendente, el Gobierno Regional cuenta con un Servicio Administrativo, en adelante el SAGORE. Este servicio se rige por los artculos 27 y 68
de la LOCGAR, as como tambin por la Ley N 19.379, de 1995, que crea la
planta de funcionarios administrativos y profesionales del servicio administrativo
del gobierno regional.
A. Estructura orgnica del SAGORE
1. La atribucin organizadora del artculo 27
El artculo 27 de la Ley Regional establece que el servicio administrativo depende jerrquicamente del Intendente regional y que esta autoridad propondr
al Consejo Regional su organizacin, de acuerdo con las normas bsicas sobre
479
organizacin, establecidas en la LOCGAR. Dichas normas estn dispuestas en el

artculo 68, que establece dos divisiones: una de Anlisis y Control de Gestin y la
otra de Administracin y Finanzas.
En los primeros aos de los Gobiernos Regionales algunos Intendentes postularon que el artculo 27 slo los obligaba a informar al Consejo Regional de su
propuesta de organizacin de los SAGORES. Pero el dictamen N 16.994/96,
de la Contralora General, cuid de dejar meridianamente claro que ello no era
as. No puede sostenerse que el deber de efectuar la proposicin analizada, que
afecta al intendente, pueda entenderse cumplido con la mera informacin que
ste proporcione al consejo regional de la decisin que al respecto ha adoptado en
forma privativa, pues ello significara, por una parte, suponer que proposicin y
decisin significan una misma cosa, lo que no es efectivo, y por la otra, desconocer
que existe un rgano al que se debe efectuar la proposicin, el consejo regional, al
cual, por ende, es al que le corresponde pronunciarse, sobre el particular.
En la prctica no siempre el ejecutivo somete al CORE la propuesta de organigrama y se limita a aplicarla sin su acuerdo, en otras ocasiones efecta modificaciones sin informar, ni menos solicitar aprobacin por parte del Consejo Regional.
Esto ocurre muchas veces ante la pasividad de los Consejos, que no recurren a sus
facultades fiscalizadoras para proteger sus prerrogativas.
2. Las Divisiones del artculo 68 de la LOCGAR
El artculo 68 de la LOCGAR establece que El intendente, para el cumplimiento de las funciones que la presente Ley le asigna como ejecutivo del gobierno
regional, contar con la siguiente estructura administrativa, que le estar directamente adscrita: la Divisin de Administracin y Finanzas y la Divisin de Anlisis
y Control de Gestin.
El mensaje original de la LOCGAR contemplaba una divisin de desarrollo.
Fue reemplazada en la Cmara de Diputados por una divisin de gestin y control. La SUBDERE intent reponer la idea del Mensaje, pues efectivamente es
imprescindible para la Administracin regional contar con una orgnica destinada
a la elaboracin estratgica conforme a sus competencias, pero no tuvo xito. No
fue feliz dicho cambio, en verdad, lo que no quiere decir que no sea apropiada la
creacin de la Divisin de Anlisis y Control de Gestin. Por otra parte, se propona una Divisin Jurdica destinada a prestar asesora jurdica al Intendente en las
materias que ste le requiera, pero fue suprimida, toda vez que esta asesora est
prevista en el artculo 12, aprobado, que dispone que el servicio de gobierno interior
apoyar el ejercicio de las funciones y atribuciones a intendentes y gobernadores.
480
Manuel Tobar Leiva
Es evidente que este argumento confunde las competencias de gobierno interior

con las de Administracin regional; es ms el propio artculo 12 es clarificador, al
disponer que el apoyo jurdico se refiere a funciones y atribuciones contenidas en
el Ttulo I de la LOCGAR, no al ttulo II. Tambin, se yerra en esta supresin,
por cuanto la experiencia de los Gobiernos Regionales demuestra la necesidad de
contar con una slida asesora jurdica.
a. La Divisin de Planificacin y Desarrollo
La divisin de planificacin y desarrollo ha tenido, como se ha indicado, una
dificultuosa consagracin. El proyecto de modificacin de la LOCGAR del ao
2005, convertido en la Ley N 20.035, propona sustituir el artculo 68 de la Ley
N 19.175, por el siguiente: La organizacin interna que proponga el intendente
al consejo regional para el servicio administrativo del gobierno regional, conforme
a los artculos 31 y 32 del Decreto con Fuerza de Ley N 1-19.653, de 2000,
del Ministerio Secretara General de la Presidencia, se efectuar con sujecin a la
planta y dotacin mxima que legalmente se le haya fijado. Las unidades que al
efecto se establezcan, debern comprender, a lo menos, las reas de administracin,
finanzas y control de gestin. No obstante lo anterior, una misma unidad podr
atender diversas funciones.
El Tribunal Constitucional, en sentencia del 14 de junio de 2005, declar inconstitucional el transcrito artculo, fundado en el inciso primero, parte final, del
artculo 102 de la Constitucin Poltica, que entrega la organizacin interna de los
servicios administrativos a la ley orgnica constitucional: es la propia Constitucin
la que determina las materias que son de reserva legal dijo el Excmo. Tribunal,
de modo que pretender alterar esa competencia estableciendo que el consejo
regional puede disponer, a proposicin del intendente respectivo, en aquello que
es propio de la ley, es contrario a la Carta Fundamental.858 No obstante el artculo 102, que encarga al CORE hacer efectiva la participacin de la ciudadana
regional y ejercer las atribuciones que la ley orgnica constitucional respectiva le
encomiende, la que regular adems su integracin y organizacin, sugiere la idea
que el constituyente se est refiriendo exclusivamente a la organizacin del Consejo
Regional y no a la organizacin de otros rganos del Gobierno Regional. Este
parecer se confirma en la reciente reforma constitucional de 2009, en el artculo
113 (ex 102) elimina la frase la que regular su integracin y organizacin del
858 Vase tambin sentencia de 3 de noviembre de 1992, autos Rol N 155, del Tribunal Constitucional recada precisamente en el proyecto que dio origen a la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno
y Administracin Regional, la organizacin interna del Gobierno Regional es una materia propia de dicho
cuerpo legal. En 1992 el TC no pudo reparar la infraccin toda vez que la Ley N 19.653 Art. 1 N 10 fue
publicada posteriormente al fallo del Tribunal el 14.12.1999. Pero el 2005 fecha del fallo del TC en comento
ya se contaba con esa modificacin en la LOCBGAE.
481
inciso primero, precisando en el inciso segundo que la misma ley establecer la

organizacin del Consejo Regional, determinar el nmero de consejeros que lo
integrarn y su forma de reemplazo.
Por otra parte, no estimanos precedente la referencia a los artculos 31 y 32
de la LOCBGAE, que se hace en la propuesta de modificacin del artculo 68,
puesto que el mismo artculo 21 de esa ley orgnica constitucional excepta a
los Gobiernos Regionales de la aplicacin del Ttulo II, en donde justamente
se incluyen los citados artculos. Tampoco repar el Tribunal Constitucional en
que el artculo 27 inciso segundo establece que los funcionarios que desempean
los cargos correspondientes a los tres primeros niveles jerrquicos se regirn por
las disposiciones del artculo 49 de la Ley N 18.575, es decir, una norma que
conforme a la LOCBGAE no se aplica a los gobiernos regionales. En anlogo
procedimiento incurre la Contralora General en el Dictamen 051606N06 al
indicar que las funciones que debe cumplir quien desempee esa nueva plaza
(Jefe de la Divisin de Planificacin y Desarrollo) pueden asignarse mediante
delegacin de facultades en las condiciones que establece el artculo 41 de la Ley
N 18.575, o a travs de encomendacin de funciones859, pues ocurre que ese
artculo 41 est incluido en el Ttulo II de la LOCBGAE, por tanto no es aplicable
a los Gobiernos Regionales.
En ese mismo dictamen, la Contralora concluy que no procede emitir
un pronunciamiento sobre las facultades de Intendente para crear una nueva
divisin en la estructura administrativa del gobierno regional, fuera de las
establecidas en el artculo 68 de la Ley N 19.175, ya que incide en normas
que el legislador pretendi modificar para dotar al intendente de tal facultad,
la que fue objetada por el Tribunal Constitucional. El artculo 27 de la citada
Ley, slo habilita al Intendente, como rgano ejecutivo del gobierno regional,
para proponer la modificacin de las estructuras del referido artculo 68: Divisiones de Administracin y Finanzas y de Anlisis y Control de Gestin, pero
no para crear otra Divisin.
En la realidad existe un jefe de la Divisin de Planificacin que funciona
con una estructura de departamentos y subdepartamentos que en la mayora
de los casos no ha sido sometida a conocimiento de los Consejos Regionales
pero que se admiten de hecho por ser una necesidad orgnica ineludible, que el
legislador no supo resolver adecuadamente. A continuacin, a modo de ejemplo,
859 Ver artculo 27 de la LOCGAR N 19.175 con dictmenes de la Contralora General de la Repblica
en pgina web, www.subdere.cl
482
Manuel Tobar Leiva
se insertan las funciones y atribuciones del jefe de la Divisin, en el GORE de

Valparaso:
La Divisin de Planificacin y Desarrollo tiene como Misin apoyar al Ejecutivo y al Consejo Regional en la planificacin y gestin del desarrollo, proponiendo,
coordinando y evaluando polticas, estrategias, planes y programas regionales en el
mbito social, econmico, cientfico/tecnolgico y cultural; potenciando, adems,
la insercin internacional de la regin y el desarrollo de la regin y el desarrollo
de sus territorios.
a) Asegurar el efectivo diseo y formulacin de los instrumentos de planificacin y
gestin del desarrollo territorial, considerando tanto la coordinacin con las polticas
sectoriales, como la participacin de los actores regionales y locales.
b) Informar oportunamente para la toma de decisiones del ejecutivo del
Gobierno Regional y para el seguimiento de las polticas pblicas en el territorio, mediante el anlisis y estudio de la realidad socioeconmica del territorio
regional.
c) Disponer la oportuna asesora al Intendente y al Consejo Regional en materias
de planificacin y aplicacin de las polticas pblicas en el territorio.
d) Coordinar con otras entidades pblicas y privadas materias relativas al
desarrollo territorial.
Esta divisin en el GORE de Valparaso cuenta con los Departamentos
de Gestin y Desarrollo y Planificacin y Ordenamiento territorial.860 En la
Divisin de la Regin de Los Lagos se contemplan las unidades de: Pre inversiones; FRIL, Departamento Social y Municipios, Planificacin y unidad de
Ordenamiento territorial.861 En la Divisin de la Regin de los Ros hay dos
Departamentos: Desarrollo Econmico y Social y Planificacin Estratgica,
bajo los cuales funcionan varias unidades.862 En la Divisin de la Regin de
Aysn, se indican el Departamento de Planificacin Regional y Coordinacin
territorial y el de Asuntos Internacionales.863 Los Gobiernos regionales de Tarapac, OHiggins, Araucana, Magallanes muestran, en sus organigramas la
Divisin de Planificacin y Desarrollo pero no indican sus departamentos. En
cambio el GORE de Atacama no contempla en su estructura esa Divisin. La
heterogeneidad que se advierte en el diseo de esta Divisin se replica en las
otras Divisiones de Administracin y Finanzas y Anlisis y Control de Gestin
860 Ver
en pgina web del GORE Valparaso, especficamente en organigrama. www.gorevalparaiso.cl
861 Organigrama
862 Ver
en www.goreloslagos.cl
en pgina web www.gorelosrios.cl, en equipo.
863 Organigrama
en www.goreaysen.cl
483
toda vez que sus organigramas son resueltos de distinto modo en los diferentes
Consejos Regionales del pas.
b. La Divisin de Administracin y Finanzas
1. El artculo 68 letra a) establece una divisin de administracin y finanzas,
encargada de la gestin administrativa y financiera, de la formulacin y ejecucin del
presupuesto y de la provisin de los servicios generales del gobierno regional.
El GORE de Valparaso ha definido su misin diciendo que consiste en colaborar con los rganos del Gobierno Regional en la gestin de los recursos humanos,
fsicos, financieros y del conocimiento, asegurando una efectiva y eficiente gestin
administrativa y financiera, colaborando en la formulacin y ejecucin del presupuesto y proveyendo los servicios generales del Gobierno Regional.
As le corresponde a la Divisin, en su aspecto de Finanzas:
a) Generar y administrar eficientemente los sistemas de soporte administrativo
para el funcionamiento de la institucin, incluyendo: gobierno electrnico, recursos
fsicos, logstica, movilizacin y gestin de personas.
b) Gestionar oportunamente el ciclo financiero para los programas presupuestarios, incluyendo las funciones de presupuesto, contabilidad y tesorera.
c) Asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para el buen funcionamiento del Gobierno Regional, ajustndose a las disponibilidades presupuestarias
existentes.
d) Verificar la correcta y legal aplicacin de los recursos del Gobierno Regional.
2. Los Departamentos de la Divisin de Administracin y Finanzas son dos:
a. El Departamento de Administracin, en sus unidades de bienestar, remuneraciones, Adquisiciones, informtica y Movilizacin.
b. El Departamento de Finanzas, que comprende a las unidades de Facturacin,
Pagos, Garantas. En este Departamento se trabajan en base a dos circuitos: el
presupuesto corriente y el presupuesto FNDR.
c. Divisin de Anlisis y Control de Gestin
1. El artculo 68 letra b) establece una divisin de anlisis y control de gestin,
que colaborar en la elaboracin del proyecto de presupuesto en lo relativo a la
inversin del gobierno regional y en su seguimiento y control.
El GORE de Valparaso atribuye como objetivos, de esta divisin, colaborar
con los rganos del Gobierno Regional en la administracin y coordinacin de
los programas de inversin pblica en la regin, as como en la elaboracin del
proyecto de presupuesto de inversin del Gobierno Regional, en su seguimiento
y control.
484
Manuel Tobar Leiva
En sntesis:
a) Colaborar en la formulacin del presupuesto, especficamente en lo relativo
a la inversin regional.
b) Generar las acciones pertinentes relativas a la ejecucin, supervisin y
control de la inversin pblica proveniente del presupuesto de inversin regional
(FNDR).
c) Coordinar con otros servicios pblicos los procesos de inversin pblica
regional, con especial nfasis en la aplicacin de instrumentos de decisin o gestin regional.
2. La Divisin de Anlisis y Control de Gestin contempla dos departamentos:
Inversin, que tiene a su cargo la coordinacin de proyectos, ordenados por
carteras especficas de proyectos, a la que da seguimiento. El Departamento de
Control de Gestin tiene dos unidades, una consagrada a la fiscalizacin, y otra,
al control presupuestario.
3. La experiencia prctica en el caso el GORE de Valparaso
De la lectura de las definiciones de los rganos administrativos del GORE de
Valparaso, aparece claro que su misin est enfocada en los dos pilares del Gobierno Regional: el Intendente y el Consejo Regional, lo cual ha sido un proceso de
difcil implantacin, pues en los primeros aos de funcionamieto de los GORE,
los Intendentes limitaron la asistencia del personal a los Consejos Regionales. En
la actualidad, los servicios administrativos asesoran al Consejo Regional a travs
de los secretarios tcnicos y los funcionarios que se desempean en la secretara
administrativa del Consejo, que tienen como superior jerrquico al jefe de la Divisin de Administracin y Finanzas, no obstante que ese papel lo debiera cumplir
el Secretario ejecutivo del Consejo Regional. Hemos anotado y las contradicciones
que conlleva esta situacin, en el sentido que los roles del Intendente y el CORE
pueden entrar en conflicto, lo cual genera disfuncionalidades en las relaciones
funcionarias.
B. Modernizacin de la Gestin del SAGORE: los PMG
1. La ley que crea el Programa de Mejoramiento de la Gestin
El artculo 6 de Ley N 19.553, de enero de 1998 estableci un incremento
por desempeo institucional para ser concedida en relacin con la ejecucin
eficiente y eficaz por parte de los servicios, de los programas de mejoramiento de
la gestin, en adelante PMG. Dichos programas incluyen objetivos especficos a
485
cumplir cada ao, cuyo grado de satisfaccin es medido mediante indicadores de

gestin u otros instrumentos de similar naturaleza.
Para estos efectos, el Jefe Superior de cada Servicio propondr anualmente al
Ministro del que dependa o con el que se relacione, un programa de mejoramiento
de la gestin del Servicio, el cual especificar los objetivos de gestin, de eficiencia
institucional y de calidad de los servicios proporcionados a los usuarios. Dicho
Ministerio, conjuntamente con los de Hacienda, del Interior y de la Secretara
General de la Presidencia, mediante decreto supremo, fijar los objetivos de gestin a alcanzar en cada ao, usando como antecedente el referido programa de
mejoramiento.
2. El Reglamento de Hacienda que regula los PMG
Un reglamento, que ser aprobado por decreto supremo emanado del Ministerio de Hacienda, suscrito adems por los Ministros del Interior y Secretario
General de la Presidencia, dice la ley, establecer los mecanismos de control y
evaluacin de los objetivos de gestin; la forma de medir y ponderar los distintos elementos o indicadores a considerar; la manera de determinar los distintos
porcentajes de este incremento; los procedimientos y el calendario de elaboracin, fijacin y evaluacin de los objetivos de gestin a alcanzar; los mecanismos
de participacin de los funcionarios y de sus asociaciones, y toda otra norma
necesaria para el adecuado otorgamiento de este beneficio. En este reglamento
se dispondr, adems, la creacin, composicin y forma de funcionamiento de
un Comit Tcnico de las Secretaras de Estado antes mencionadas, que efectuar los anlisis y proposiciones necesarios para una adecuada aplicacin de las
normas que establezca, para estos efectos, el reglamento. Para la dictacin de
este reglamento, la autoridad tomar conocimiento de la opinin de la entidad
nacional que agrupe a las asociaciones de funcionados que, segn su nmero
de afiliados, posea mayor representatividad.
Este Reglamento corresponde al aprobado por decreto de Hacienda
N 475, publicado en julio de 1998, durante el gobierno del Presidente Frei
Ruiz-Tagle. El artculo 2, siguiendo la redaccin del artculo 6 de la Ley
N 19.553, dispone que el Jefe Superior de cada Servicio propondr al Ministro
del que dependa o con el cual se relacione, un Programa de Mejoramiento de la
Gestin para el ao siguiente. En el artculo 10 se reitera que: Los Ministros del
Interior, de Hacienda y Secretario General de la Presidencia, sobre la base de la
informacin enviada por el Ministro del ramo, evaluarn el grado de cumplimiento
de cada objetivo de gestin y el grado de cumplimiento global de la institucin. Para
tales efectos, la informacin de cumplimiento enviada por el Ministro del ramo,
486
Manuel Tobar Leiva
podr ser complementada con informacin de otras fuentes oficiales o con la

opinin de expertos internos o externos al sector pblico.
3. Crtica del encuadramiento centralista
Tanto la ley como su reglamento precisan que los beneficiarios de esta normativa son los servicios dependientes de los Ministerios o los que se relacionen con
ellos. Tratndose del Gobierno Regional, rgano no dependiente del poder central,
procede el concepto de relacin que la Ley Regional utiliza en su artculo 105
al prescribir que los gobiernos regionales se relacionarn con el Presidente de la
Repblica a travs del Ministerio del Interior.
Sin embargo, esta aparente independencia que aparece del texto de la ley, se
va desdibujando con el desarrollo del sistema diseado para fortalecer la calidad
de la gestin de los funcionarios regionales, como lo demuestra el anlisis de
dos elementos centrales de su configuracin: En primer lugar, la proposicin del
PMG de la regin la efecta una autoridad representativa del Gobierno Nacional,
el Intendente, sin consulta a los Consejos Regionales, nicos representantes de
la regin. Este no es el servicio de Gobierno interior, se trata del servicio administrativo del Gobierno Regional y ese organismo lo integran el Intendente
y el Consejo Regional. La LOCGAR defini como superior jerrquico de esos
servicios al Intendente, como ejecutivo del Gobierno Regional, pero no excluy
al Consejo, por el contrario, en el artculo 27 lo hace participar en la definicin
de su estructura orgnica. En ese espritu, no se entiende cmo puede estar
ausente este Colegio, al que se le atribuyen facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras, de una propuesta que le concierne al Ejecutivo, pero que afecta
al Gobierno Regional en su conjunto.
En segundo lugar, la determinacin de los objetivos del PMG y su evaluacin
se radican en la Administracin central. No hay ninguna instancia de participacin del Gobierno Regional en estas determinaciones, no obstante, el SAGORE
es un servicio desconcentrado del GORE, que su vez tiene una personera jurdica
diferente de la del fisco. Qu ocurre si en los PMG se establecen objetivos concernientes al gobierno central en la regin? O sea, podra darse el contrasentido
que mientras por un lado, las regiones intenten desarrollar su identidad con sus
propias estrategias y planes, y por la otra, por la va de un incentivo pecuniario
el gobierno central encuadre a las plantas de funcionarios regionales a realizar
objetivos que los representantes de las regiones ignoran. Los Consejos Regionales
no tienen otra herramienta para influir sobre los PGM, que la fiscalizacin de la
propuesta de PMG del Intendente y luego observar los decretos de Hacienda que
487
fijan los objetivos del PMG para cada regin, a fin de adoptar una determinada
actitud frente a esta normativa centralizadora.
4. Los beneficios del PMG
Al margen de las relaciones de dependencia que se establecen indirectamente por
las vas aludidas, comparto la necesidad de un esfuerzo de toda la Administracin
del Estado por acrecentar los niveles de calidad en sus prestaciones. Desde ah, el
sistema muestra sus ventajas, que se reflejan en que:864
1. Los compromisos adquiridos en relacin al PMG reflejan la voluntad del
servicio por establecer mejoramientos graduales y sostenidos en el mejoramiento
de la eficacia, eficiencia y calidad de la gestin y, por ende, de la oferta pblica
del Servicio.
2. De manera similar a los Compromisos del Convenio de Desempeo Colectivo, el PMG representa un compromiso establecido a nivel de todo el Servicio,
y la responsabilidad de implementarlo es transversal e involucra a todos. Es un
error creer que es slo responsabilidad de los encargados de PMG.
3. El PMG no se pierde, sino que se gana: si el Servicio avanza y mejora
(en base a los compromisos que adquiri) sus funcionarios son premiados y sus
remuneraciones mejoran. En el caso contrario, no hay mejora en el Servicio y por
lo tanto no se obtiene el beneficio.
En la actualidad los servicios administrativos del Gobierno Regional se encuentran en el Programa Marco Bsico. En ese mbito los Servicios comprometen
Etapas de Desarrollo o Estados de Avance para sus Sistemas, de acuerdo a 5 reas
de Mejoramiento: Recursos Humanos, Calidad de Atencin de Usuarios, Planificacin/Gestin Territorial, Administracin Financiera y Enfoque de Gnero.
864 Omar
Rojas, ex Jefe de Divisin de Administracin y Finanzas del GORE Valparaso.
Captulo Decimoquinto
La Planificacin Integral del Desarrollo Regional
Sumario: A. Plan de desarrollo regional 1. Marco legal de la planificacin econmico social.
2. El concepto de desarrollo regional. 3. El concepto de estrategia, plan, polticas y programas.
4. Los nudos gordianos de la planificacin regional. 5. Las fuentes de la estrategia regional. 6.
Los planes de inversin y presupuesto regional. 7. La gestin estratgica y el control de gestin.
B. La planificacin del desarrollo urbano y territorial. 1. Legislacin relativa al ordenamiento
territorial. 2. La primaca de la LGUC sobre la Ley Regional N 19.175. 3. Plan Regional de
Ordenamiento Territorial. 4. Los instrumentos de la planificacin territorial: 4.1. Plan regional
de Desarrollo Urbano, 4.2. Plan regulador intercomunal o metropolitano. 4.3. Plan Regulador
Comunal. 4.4. Plan seccional. 4.5. Aspectos comunes a todos los planes reguladores.
1. Marco normativo
de la planificacin Regional
a. Sin perjuicio que en el captulo cuarto se ha estudiado la planificacin desde el
punto de vista de las funciones y atribuciones y que en Captulo sexto volviramos
sobre el tema desde la perspectiva de los rganos que dan vida a este instrumento,
ahora enfocaremos nuestra atencin en la evolucin e impactos que este asunto
ha tenido a raz de la reforma constitucional de 2009.
Se parte del antecedente no menor, que la Constitucin Poltica de la Repblica
estableci que la administracin superior de cada regin radicar en un gobierno
regional que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin.
El artculo 113 de la Carta Fundamental, en el inciso 7 reformado por la Ley
N 20.390, dispone que corresponder al consejo regional aprobar el proyecto
de presupuesto de la respectiva regin considerando, para tal efecto, los recursos
asignados a sta en la Ley de Presupuestos, sus recursos propios y los que provengan
de los convenios de programacin. Antes de la reforma Bachelet se dispona en el
artculo 102 inciso 2 que le corresponder al consejo regional aprobar los planes de
desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustados
a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nacin.
Es cierto que autores de la ms alta calificacin, como los profesores H. Nogueira y Sergio Boisier, criticaron la figura del ajuste entre plan regional y plan
nacional, preguntndose Qu quiso decir el legislador con la palabra ajustar? La
vaguedad de la idea expresada permitira legtimamente, sostener que en Chile
las propuestas regionales de desarrollo, estrategias o planes tendran que ser re-
490
Manuel Tobar Leiva
ducciones mimticas a la escala regional de la poltica nacional de desarrollo.865

Por su parte, Nogueira propone eliminar la filosofa centralista que sostiene el
deber de los planes regionales de ajustarse a la poltica nacional de desarrollo:
Consideramos que los gobiernos regionales debieran poder introducir matizaciones propias de sus realidades regionales en sus polticas, planes y programas de
Lo cierto es que la reforma constitucional fue ms all de eliminar el deber de
ajuste, que consiento en interpretarselo como una forma de centralismo, pero en
la realidad las estrategias de las regiones han incorporado sus matices y no son
reducciones mimticas de las polticas nacionales de desarrollo, por el hecho que
dichas polticas son meramente nominales, al no contar con instrumentos que les
den eficacia. Pero es cierto que para salvaguardar la independencia en la definicin
de objetivos regionales es ms acertado apelar a los principios de coordinacin entre
rganos estatales que inclinen la relacin hacia el uso de los convenios programticos, en virtud de los cuales se proyecten slo los objetivos regionales y nacionales
en que ambas administraciones estn de acuerdo. Precedentemente he usado el
trmino de ajuste convenido, pues soy partidario de que las regiones busquen
de aliado al nivel nacional en la consecucin de los objetivos territoriales.
Pero el constituyente no slo elimin el deber de ajuste que podra ser considerado un triunfo de los regionalistas, sino tambin el blindaje constitucional
a la aprobacin por parte del CORE de los planes de desarrollo de la regin, lo
cual derechamente es un retroceso inexplicable. He planteado algunas hiptesis,
pero su confirmacin depende de lo que ocurra con similar disposicin en el artculo 16 letra a) de la LOCGAR, del 24 letras a) y b), que asigna al ejecutivo del
GORE la facultad de proponer los planes, y el artculo 36 letra d) que atribuye la
aprobacin de esos instrumentos al CORE. La hiptesis ms estimulante es que
el constituyente la derog sin una finalidad determinada, fue una inadvertencia
originada por la variedad de indicaciones que pesaban sobre ese artculo. Luego,
siguiendo esa ruta, lo ms probable es que se elimine en las modificaciones a
la Ley Regional la voz ajustar, y el inciso segundo se complementa con otro
procedimiento ms acorde con la autonoma constitucional que representa el
Gobierno Regional.
En tales circunstancias estoy por una redaccin que diga, luego de la coma, los
que podr coordinar y convenir con los planes nacionales o comunales de desarrollo.
865 Sergio
Boisier E., Una visin crtica de la poltica territorial de Chile, ob. cit., p. 85.
866 Humberto
Nogueira, Consideraciones sobre Descentralizacin Regional en Chile: Diagnstico y

prospectiva de los gobiernos regionales en Chile. Reforma poltica en Chile. Desafos y tareas pendientes,
Universidad Miguel de Cervantes, pp.90-91.
491
En el inciso segundo, sugiero una redaccin que diga: Para los efectos de potenciar la
planificacin regional, el gobierno regional, las municipalidades y el gobierno nacional
podrn establecer convenios marco de carcter vinculante, en el que incluyan por un
perodo determinado los objetivos comunes a materializar a travs de la programacin
de inversiones en los territorios regionales y comunales, respectivamente.
b. La Ley Regional N 19.175 establece en su artculo 24 que al Intendente
le corresponde, como ejecutivo del Gobierno Regional, la facultad de formular
las polticas de desarrollo de la regin, considerando las polticas y planes comunales respectivos, en armona con las polticas y planes nacionales. Habra
que atribuirle al ejecutivo la proposicin de los convenios marco regin-nacin
y regin-comuna o agrupacin de comunas para la aprobacin o modificacin
del Consejo Regional, atendida la propuesta anterior. En la letra b) del mismo
artculo se ordena al Ejecutivo: Someter al consejo los proyectos de planes y estrategias regionales de desarrollo y sus modificaciones, adems de llevar a la prctica
la ejecucin de stos.
En suma, en las regiones del pas se ha instalado una administracin superior
denominada Gobierno Regional, que tiene por objeto el desarrollo regional. Para
cumplir con ese objetivo, esa instancia cuenta entre otras atribuciones con la de
aprobar planes y estrategias regionales de desarrollo. El Intendente, como ejecutivo del Gobierno Regional, elabora esos planes y estratgicas y los somete a la
consideracin y resolucin del Consejo Regional.
2. El medio ambiente y el concepto de Desarrollo Regional
Consecuencialmente, la finalidad de la administracin superior de la regin es
el desarrollo regional, expresin que requiere profundizarse para comprender su
significado y avanzar hacia una estrategia que nos permita concretar sus supuestos
tericos. Salimos as del estudio del derecho para internarnos en el tema sustantivo de la administracin del desarrollo, relativo a las disciplinas, econmicas,
sociolgicas, politolgicas y de la administracin propiamente tal. Ello, siempre
teniendo en cuenta la correspondencia o no con las realidades que estos aspectos
representan.
a. Desde ya debe advertirse que sobre estas materias hay una cantidad significativa de aproximaciones y definiciones de diversos tipos y vertientes filosficas,
ideolgicas y polticas. En mi caso, me inclino por destacar los desarrollos que
esta temtica del desarrollo territorial ha tenido en nuestro pas, por lo que sigo y
492
Manuel Tobar Leiva
comparto las apreciaciones de los autores chilenos.867 No obstante, para adentrarnos en la definicin de un concepto de desarrollo regional explorar primeramente
las principales variables que rodean a esta unidad territorial llamada regin. Hay
un contexto que denominaremos medio ambiente, concepto usado en la interpretacin que le otorga David Easton, en su anlisis sistmico. Para este autor,
existe un medio ambiente intrasocietal, en el cual situaremos la variable econmica
nacional y un medio ambiente extrasocietal, en la cual se ubican las influencias
de los factores internacionales.868
En efecto, durante los ltimos aos ha ganado terreno entre los expertos del
desarrollo regional y la descentralizacin, la tesis que la mayor influencia de las
seales del mercado internacional sobre las distintas zonas productivas del pas
presenta efectos dinamizadores en algunas regiones, potenciando nuevas oportunidades de crecimiento en reas con vocacin exportadora, en tanto que en otras
regiones, los efectos son negativos, acentuando el carcter deprimido de ciertas
reas y/o generando nuevas actividades ms orientadas a abastecer el mercado
interno. El modelo econmico de apertura al exterior y eliminacin de estmulos
al desarrollo econmico territorial inducido, ocasion una nueva regionalizacin
econmica de carcter espontneo.
Frente a esta constatacin, las reacciones han sido diversas. Por una parte, estn
aquellos que se aprestan a declarar la neutralidad del Estado privilegiando la poltica
macroeconmica; por la otra, quienes proponen la intervencin compensatoria
del Estado para revertir los efectos negativos de la globalizacin que afecta a regiones perdedoras y a potenciar los efectos positivos de las regiones ganadoras en el
concierto internacional. Con todo, pareciera haber consenso en que las variables
provenientes del medio ambiente societal y extrasocietal, aun cuando su irradiacin
es preponderante, no siempre son determinantes. La tesis en referencia plantea
que el crecimiento, y ms an, el desarrollo de una regin, dependen de un tercer
elemento: la capacidad de la comunidad territorial organizada para aprovechar las
potencialidades que le presenta el entorno local, nacional e internacional y para
atenuar o revertir las desventajas de las variables externas.869
La capacidad de la comunidad regional organizada tiene componentes que
superan los aspectos econmicos, por lo que deben comprenderse en ellas actores
materiales, pero tambin intangibles, como por ejemplo, los capitales psicosociales,
867 Esta parte est inspirada en el ensayo aparecido en la Revista de Derecho Pblico N 70 de 2008, La
funcin planificadora del Gobierno Regional. Aspectos bsicos, de Manuel Tobar Leiva.
868 David
869 Jos
Easton, The Political System: An Inquiry into the State of Political Science.
Antonio balos K., El fomento del desarrollo productivo local: Orientaciones, actores, estructuras y acciones. La situacin de Chile en los noventa, Proyecto CEPAL/GTZ, 2000.
493
cvicos, sinergticos. En efecto, Sergio Boisier propone apoyarse en el concepto

de capital sinergtico para potenciar y articular nueve formas de capital, casi todas
de carcter intangible, a fin de colocar a un territorio en el sendero virtuoso del
desarrollo. Se trata de cuestiones cognitivas, simblicas, culturales, sociales, cvicas,
etc., que parecen vincularse ms estrechamente con una contempornea concepcin
del desarrollo que la construccin de infraestructura u otras acciones materiales,
que, valiosas en s mismas, no ecuacionan con el desarrollo.870 Ecuacionan ms
con el crecimiento, factor indispensable al momento de una planificacin integral
del desarrollo regional.
Por otra parte, esa comunidad organizada en un gobierno regional est influida
por un sistema poltico democrtico, por un rgimen presidencial exacerbado, por
un Estado unitario subsidiario, habita en una sociedad civil en reconstitucin y con
una cultura homognea y centralista. De ah, que los elementos medioambientales
de carcter externo e interno tienen mltiples dimensiones y originan demandas
y exigencias tambin multivariadas al sistema regional. En consecuencia, a la hora
de ejercer una funcin estratgica orientada hacia la valoracin de sus fuerzas propias, la regin debera intentar calificar sus fortalezas y debilidades, pero tambin
calificar ese medio ambiente que la influye, situarlo como referente, jerarquizarlo
y definir las variables incontrolables.871
He postulado en el captulo tercero, referido a la misin del gobierno regional
que la capacidad de la comunidad territorial organizada debera contemplar cinco
habilidades bsicas: capacidades para contextualizar sus aspiraciones, identificar
la fuerza propia, concertacin socioeconmica, inventario de las concepciones
tericas del desarrollo regional, y un disco duro pensante. Todo ello de vital importancia para salirle al paso a la incertidumbre que genera un medio ambiente
cambiante y pleno de sorpresas, muchas de las cuales desarman nuestra posibilidad
de respuesta.
b. Visto que la ineluctable fatalidad del determinismo de la mano invisible del
mercado es relativa, abrindose un espacio que depende del manejo comunitario,
avancemos en la definicin que una comunidad territorial escogera para salir
airosa en la economa mundo. Ya se ha dicho que conceptualizaciones sobre el
desarrollo regional son variadas, pero nosotros en esta obra compartiremos la que
870 Sergio Boisier E., El desarrollo territorial a partir de la construccin de capital sinergtico, publ. en
Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo; Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Chile;
Corporacin de Promocin Universitaria. El reto de la urbanizacin. Hacia una mejor gestin de los asentamientos humanos en Amrica Latina y el Caribe, v. 1, pp.22-34, Ubicacin: 711.1 (7/8) U58 r.
871 Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, edicin 1998,
Mideplan, Subdere y PNUD, p. N 7.
494
Manuel Tobar Leiva
nos propone el profesor Sergio Boisier. Para este connotado autor, el desarrollo
regional se concibe como un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene
como finalidad ltima el progreso permanente de la regin, de la comunidad regional
y de cada persona que forma parte de esa comunidad o sociedad regional. Ms concretamente, nos seala Boisier, el desarrollo regional resulta de la interaccin en
el tiempo de un conjunto de procesos ms singulares, cada uno constituye una
condicin necesaria del desarrollo de la regin, que por cierto presupone su propio
crecimiento econmico.
Estos procesos son:
a. Un creciente proceso de autonoma decisional por parte de la regin, que
posibilite la eleccin de estilos de desarrollo y la aplicacin de los instrumentos
correspondientes a ello. Esto se refiere a la exigencia de descentralizacin regional,
demanda que curiosamente no contienen las estrategias regionales de desarrollo.
b. Una creciente capacidad regional para captar y reinvertir el excedente econmico
que el propio proceso de crecimiento genera, a fin de dar una base permanente
de sustento al crecimiento de la regin mediante la paulatina ampliacin y diversificacin de la estructura econmica regional.
c. Un proceso creciente de inclusin social, entendiendo por ello una mejora
sistemtica en la distribucin interpersonal del ingreso en la regin, as como la
organizacin de una malla de instituciones sociales, polticas y culturales, que
viabilicen la participacin sistmica y organizada de la poblacin regional en la
toma de decisiones. Es decir, un objetivo opuesto a la concentracin econmica
y a las desigualdades que sta genera.
d. Una conciencia colectiva de respeto al medio ambiente y la ecologa que
favorezca el respeto al medio ambiente y al uso racional de los recursos naturales
de la regin y que beneficien la calidad de vida de las personas.
e. Una creciente sincrona territorial de la expansin econmica de la regin
de manera de difundir armnicamente en todo el territorio los efectos del crecimiento, que eviten generar disparidades entre las provincias tanto econmicas
como urbanas.
f. Una creciente percepcin colectiva de pertenencia e identidad con la regin, condicin indispensable para transformar a las regiones de meros objetos
dependientes del arbitrio del poder central, en verdaderos sujetos de su propio
desarrollo. En este proceso, incluimos la nocin de capital sinergtico que implica
un conjunto de capitales intangibles.872
872 Sergio Boisier y Gladis Zurita, La descentralizacin poltica de Chile, los gobiernos regionales, ICHEH,
1993, pp.65-66.
495
Ntese que este sostenido cambio social se realiza sobre la base de un creciente
proceso de autonoma decisional. Esta conceptualizacin relaciona la descentralizacin con el desarrollo regional, y como dice el autor, este factor se constituye
en una condicin necesaria para conseguir ese desarrollo. Se requiere habilitar de
potestades a la comunidad territorial organizada para aprovechar las potencialidades
que le presenta el entorno local, nacional e internacional y atenuar o revertir las
desventajas de las variables externas. Cabe preguntarse si en el proceso chileno se
ha dotado a las administraciones regionales de todas las atribuciones inherentes y
apropiadas para enfrentar el incierto y riesgoso panorama que presenta el mundo
de hoy. Ms an cuando, esta poca 1980-2010 seguramente pasar a la historia
como aquella en el cual se levantaron los cimientos de la estructura productiva
internacional contempornea, y se efectu el reacomodamiento del orden mundial a nivel geopoltico y geocultural. Vale decir, vivimos un momento en el cual
se estn configurando las principales transformaciones histricas que marcarn
los futuros posibles de nuestras sociedades, a un ritmo por lo menos cuatro veces
mayor que el que caracteriz a la revolucin industrial, con sus consiguientes
dificultades de percepcin y de accin coherente y consecuente, y sus crecientes
costos de oportunidad. 873 Tienen las regiones una estrategia que les permita
enfrentar esta nueva poca?
3. El Concepto de Estrategia Regional de Desarrollo
a. Ciertamente esas preguntas esenciales nos invitan en primer lugar a reflexionar en una diversidad de facetas. Pensar, por ejemplo, histricamente. Esto es,
plantearnos cul ha sido la evolucin que esta unidad territorial ha tenido en el
curso de su vida, en la que, deberamos distinguir un captulo relativo a la fase de
su regionalizacin que a julio de 2011 cumplir 35 aos en la mayora de las regiones que no fueron pilotos. Pensar en los aspectos filosficos, es decir, identificar
cules han sido las ideas aportantes que se han originado en las regiones. Pensar
la regin desde el punto de vista de su ordenamiento territorial, de sus ciudades,
de sus comunas, de su geografa fsica y humana. Pensar la regin desde la ptica
de sus actores polticos, sociales y culturales en una aproximacin ms sociolgica. Pensar los distintos elementos que configuran el contexto interno y externo
en el que se desenvuelve la regin. En fin, acumular un conocimiento global y
pormenorizado de las caractersticas fundantes de una regin y su contexto, es en
cualquier caso, un primer paso ineludible.
873 Javier Medina, Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, ILPES,
Serie Gestin pblica N 5, junio de 2000.
496
Manuel Tobar Leiva
Una radiografa del estado del arte de la regin tiene tanta importancia como
las propuestas para el cambio social. Ello lo subrayo, porque observo que prima
en nuestra cultura pblica, la pretensin de parecer fundacional en su dimensin
negativa, es decir, se parte de cero y todo lo que haya ocurrido hacia atrs se
descarta, aunque hayan habido soluciones que funcionen y alcancen xito. Lo
que importa es lo que ocurre con mis propuestas. Este sesgo que abomina la
continuidad, para no aparecer administrando los asuntos, es un peligro latente
en la construccin estratgica. Por consiguiente, esta inclinacin nos reafirma
cun clave es el reflexionar identificando evaluativamente entre los diversos
elementos constitutivos de la regin, aquellos que son una ventaja comparativa
o competitiva a los cuales en vez de ahogar se debe potenciar.
Por otra parte, se hace tambin necesario pensar en lo nuevo, en la creacin
de soluciones eficaces o en tener un sueo, una visin de regin, ya sea proyectndose a partir de lo logrado, ya sea estableciendo una idea nueva a forjar en el
futuro que nos exigir un conjunto de acciones para materializarla. Al respecto
Molinari caracteriza un cierto tipo de pensamiento estratgico que tiene como
objetivo buscar la capacidad de anticipacin de los acontecimientos, visualizar
un destino y construirlo, y alcanzar el futuro que se considera ms conveniente
para una persona, sociedad, empresa o Nacin.... Es por ello que es intuitivo
y est muy ligado al arte. 874 Empero, se presentan limitaciones que se precisa dejar consignadas porque no obstante la imaginacin y la creatividad son
caractersticas difundidas en toda la sociedad, slo los representantes tienen
institucionalmente una facultad de iniciativa, es decir, existe un dficit en lo que
denomino la democracia de las iniciativas. Por esta razn, es imperioso que los
procesos de participacin no tengan la lgica de la validacin, dado que ello
significa un respaldo cerrado a iniciativas de la tecnocracia o los representantes
indirectos, sin buscar en la participacin ideas nuevas, imaginacin y sueos
de la ciudadana.
En fin, para todos estos ejercicios intelectuales existe un arsenal conceptual
y metodolgico de gran valor, elaborado especialmente en MIDEPLAN. Una
excelente gua clsica, la constituye los Apuntes metodolgicos para la elaboracin de estrategias y planes regionales la que ha sido recientemente complementada por las Bases para la elaboracin de una gua metodolgica que
articule los instrumentos de planificacin y gestin territorial, cuyo autor es
874
Carlos Molinari, Historia y Pensamiento Estratgico Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Abierta Interamericana en: http://www.vaneduc.edu.ar/uai/comuni/conexion/conexion-6/
pensamiento-estrategico.htm.
497
Esteban Soms.875 Tambin debo registrar que no se ha sido prolfero. Especialmente

en regiones, en las evaluaciones de las estrategias regionales en curso, las primeras
aprobadas en el gobierno militar y las siguientes a partir de 1995 en los gobiernos
de la Concertacin.
Agrguese un excelente trabajo que pone en perspectiva la participacin protagnica que ha tenido el ILPES CEPAL en la reflexin sobre los procesos de planificacin que ha presentado Luis Lira Cossio, en el que se critica la planificacin
tradicional, destacando la planificacin situacional de quien fuera su Director
Carlos de Matos y en la que se sugiere la importancia de la Prospectiva muy en
boga en la actualidad.876
b. Se puede caracterizar la Estrategia Regional de Desarrollo como un programa poltico en materia de desarrollo regional, formulando objetivos, orientaciones de accin para la gestin del gobierno de turno.877 Despus de realizar
un extenso anlisis de las definiciones de estrategias, Esteban Soms nos plantea
el siguiente concepto: la estrategia regional sistematiza el conjunto de proposiciones y prioridades que mejor expresan la voluntad poltica del Gobierno Regional y define, en lo fundamental, el camino a seguir para lograr determinados
objetivos de desarrollo. Entre los atributos de una estrategia regional se anotan
en el citado documento su obligada referencia a una visin de largo plazo, su
propsito integrador, su flexibilidad y versatilidad y su carcter de instrumento
de negociacin.878
Soms se soporta en la idea de desarrollo que propicia Boisier y nos seala que
una estrategia para el desarrollo regional se caracteriza por estar situada ms cerca
de actores sociales concretos y asimilada a un entorno geogrfico perfectamente
definido. Por esas razones, ese conjunto de proposiciones y vas de actuacin del
Gobierno Regional est destinado a modificar el funcionamiento del sistema regional, a producir un cambio, teniendo particular cuidado de incorporar la dimensin
territorial de dicho sistema, con todo lo que ello significa. Es decir, tanto la estructura
territorial de las actividades econmicas, como la organizacin social y cultural del
espacio regional. Al respecto, apuntar tres comentarios sobre esta definicin.
875 Esteban Soms, Apuntes metodolgicos para la elaboracin de estrategias y planes regionales, y Bases para
la elaboracin de una gua metodolgica que articule los instrumentos de planificacin y gestin territorial.
876 Luis Lira Cossio, Revalorizacin de la planificacin del desarrollo, Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional,
Gestin Pblica N 59, agosto 2006.
877 Christoph
878
Albers, Universidad de La Frontera, Instituto de Desarrollo Local y Regional, p. 3.
Esteban Soms Garca, Apuntes metodolgicos para la elaboracin de estrategias y planes regionales,
MIDEPLAN, 1995, p. 55.
498
Manuel Tobar Leiva
1. Desde un punto de vista teleolgico

a. Cul es el fin ltimo que se persigue con una estrategia regional de desarrollo? En la respuesta, salta a la vista que existe una identidad en el fin ltimo
buscado entre el Estado y el Gobierno Regional. Ello por cuanto, como se ha
sealado, el artculo 1 de la Constitucin Poltica de la Repblica, plantea que
el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien
comn... por su lado la administracin regional tiene por objeto el desarrollo
econmico, social y cultural de la regin. En tanto la definicin de desarrollo
regional que sostenemos se encuentra en la misma perspectiva al sealar que
finalidad ltima del desarrollo regional es el progreso de la regin, de la
comunidad regional y de cada persona de la regin.
b. Lo anterior nos est indicando que existen una serie de categoras de objetivos a definir en una estrategia. De partida est la finalidad ltima perseguida por
la Estrategia Regional de Desarrollo, pero luego se hace necesario determinar el
camino a seguir que nos conduzca a esa finalidad. A esa categora de objetivo
se le ha denominado imagen-objetivo, en otros trminos visin de regin. Se trata
de la representacin imaginaria de una situacin o escenario deseado, soado
y anhelado por los actores sociales y agentes pblicos. Ahora entre la visin,
y la lnea base que expresa la realidad o diagnstico, hay una distancia que es
fundamental recorrer para lograr cumplir esa visin de regin. Esa brecha exige
prefigurar un camino, para lo cual, se concibe un conjunto de objetivos que
forman la categora de objetivos intermedios y que tienen por vocacin coadyuvar
en la consecucin de la visin de regin.879
c. Hemos reconocido que el medio ambiente interno y externo del sistema
regional es muy decisivo, especialmente en tiempos de progresiva y acelerada
globalizacin, pero a la vez se comprueba que los territorios regionales podran
lograr un punto de inflexin respecto de ese determinismo fatal, a condicin que
se consolide en la regin una capacidad de desarrollo endgeno. En consecuencia,
aparece de manifiesto que la visin debiera estar ntimamente relacionada con
la potenciacin de esa posibilidad. Ninguna regin de Chile va a diferenciarse
por su finalidad ltima, en cambio, s se diferencia en la caracterizacin de su
visin, por cuanto ella se constituye con los elementos autctonos y propios
de su regin.
879 Ver, Emilio Robles y Mikel Martija, Coherencia de los Instrumentos de Planificacin Regional y local,
Cuadernos regionales, Serie 4, Universidad de Talca, Mideplan, 2002, pp.60-61.
499
2. Desde el punto de vista de la institucionalidad regional

a. Concuerdo con E. Soms, en que la estrategia sistematiza el conjunto de
proposiciones y prioridades que mejor expresan la voluntad poltica del Gobierno
Regional. En efecto, la Estrategia Regional la propone el Intendente y la aprueba
el Consejo Regional, por lo tanto all est expresada su voluntad poltica. Pero
esa voluntad es igual a la voluntad de la comunidad regional? La respuesta nos
lleva a la cuestin de la legitimidad de origen de las autoridades regionales. En
efecto, la legitimidad de los Intendentes emana de una transferencia de plusvala positiva del Presidente de la Repblica. Por consiguiente es una legitimidad
comunicada, no directa. Del mismo modo que la legitimidad de los Consejeros
Regionales es transferida por los concejales. Ello significa que ambos rganos
tienen una legitimidad de origen de segundo grado, es decir de menor entidad
que la obtenida por representantes elegidos directamente por votacin popular
y por lo tanto su voluntad poltica no tiene la misma fuerza que la de representantes elegidos directamente por el soberano.
b. Adems, en la legislacin regional no se contempla ni el plebiscito ni la
consulta que podran ser mecanismos en los que se expresara la voluntad directa
del soberano. Este dficit de la democracia regional debe ser atendido en toda
su magnitud. De entrada, la participacin de la comunidad no puede reducirse
a los expertos y especialistas, ni tampoco que los tcnicos bajen del Olimpo a
validar una propuesta cerrada. En el fondo se debe tratar de compensar este
dficit por la va de una participacin efectiva de la comunidad regional en el
proceso de elaboracin, decisin y control de gestin de la estrategia.
En la Constitucin como en la LOCGAR se ha prescrito que el Consejo
regional debe hacer efectiva la participacin de la comunidad regional. Acontece que los Intendentes organizan la participacin de la ciudadana regional
en los procesos de validacin de las ERD y que los CORES slo la resuelven. En otros Consejos, en tanto, organizan un cronograma de participacin
ciudadana, para escuchar y recibir las diferentes propuestas y tambin para
concertar acuerdos con los actores sociales y polticos en funcin de reforzar
su participacin activa en logro de los objetivos. As, se presenta una gran
oportunidad para captar a aquellos partidos que representan los Consejeros
en la reflexin, tratamiento, y anlisis de los temas regionales, e incluso llegar
a un acuerdo poltico regional en pro de la estrategia para que ella sea vista
como un bien comn regional, amn de crear un clima positivo y cooperativo
entre los partidos que se han embobado en creer que su funcin es fatalmente
la diferencia y el conflicto. En otros trminos, la ERD debe ser considerada
500
Manuel Tobar Leiva
como una poltica de Estado en la regin, que supera el clivaje gobierno

oposicin.
En suma, la ERD es un proceso que invita a pensar en el pasado, presente y especialmente en el futuro de la regin880. Es una oportunidad de reflexin comunitaria,
en la que se evalan las actividades que han tenido xito y fracaso, y particularmente
en nuevos y modernos contenidos. El fin ltimo buscado es el bien comn de la
comunidad de personas, las mismas que democrticamente deben definir una visin
de regin ligada a sus ventajas comparativas, competitivas y sinergticas. Entre la lnea
base, (situacin de partida) y la visin (escenario de llegada) existe una brecha. Esa
distancia nos impone la prefiguracin de un camino con vallas, vale decir, objetivos
intermedios que debemos superar hasta cerrar la brecha, conquistando la meta. Ese
conjunto de proposiciones ordenadas en funcin de una visin, expresan la voluntad
de cambio social del Gobierno Regional y de su comunidad.
c. Un ltimo aspecto no menor es la vinculacin entre la ERD y las transferencias de competencias. Una regin que se vea como la primera del mundo turstico
de Amrica Latina, deber como mnimo tener en la rbita de sus competencias
al SERNATUR. Por lo que un camino a seguir es tambin aprovisionarse de las
competencias y capacidades para abordar con probabilidades de xito la visin del
futuro regional. Sera una inconsistencia tremenda que el modelo de descentralizacin administrativa dote a los GORE de la capacidad estratgica y que luego
no les provea de las herramientas competenciales para cumplir sus objetivos.
4. Los nudos gordianos de la construccin estratgica
El reconocer las limitaciones que tiene la elaboracin de una Estrategia Regional de Desarrollo es una oportunidad para centrarse en los problemas y buscar
soluciones. Intentar resumir los principales nudos gordianos que a mi entender
restringen las potencialidades de una estrategia que se propone el desarrollo de
la regin.
a. El conocimiento pertinente. Un desafo permanente
Nos encontramos con la situacin que en campos que configuran la realidad
de la regin no manejamos informacin actualizada, interpretada y codificada.
Por cierto esa informacin es clave para elaborar el diagnstico, establecer las
lneas base y elaborar los indicadores de resultado a partir de las cuales se mide
880 La planificacin prospectiva postula que el nico espacio sobr el cual los seres humanos pueden tener
impacto es el futuro. Ello porque, segn sus seguidores, el pasado pertenece a la memoria, el presente a la
accin y el futuro a la voluntad y a la imaginacin.
501
el progreso de un objetivo regional. Los diagnsticos deben ser parte del trabajo
habitual y permanente de la regin y estar al servicio del desarrollo regional 881.
Adems, la mayora de las regiones no cuentan con un centro de informacin
regional propio que sea la plataforma informativa que apoye con datos concretos
y fidedignos los diagnsticos para los diferentes instrumentos de planificacin, ya
sea, PLADECO, planes reguladores, estrategias y planes regionales de desarrollo,
y que tambin sirva para el control de gestin regional.882
Por otra parte, esta informacin acumulada debiera ser reflexionada y convertida en conocimiento pertinente en la acepcin que le asigna S. Boisier. Es
curioso que en algunas de las universidades de regiones no se organicen congresos y/o seminarios con el propsito de abordar sistemtica y cientficamente
los temas del desarrollo regional. En Europa son clsicas estas actividades sobre
economa regional y local en el que todas las escuelas de economa participan
con sus respectivas ponencias. Este proceso crea contenidos y al mismo tiempo
cultura de la reflexin sobre el desarrollo regional y en consecuencia se genera
una masa crtica, que es un recurso siempre crucial para tener xito. Cabe
aqu preguntarse, cuntos doctores y magster se han formado en nuestras
universidades regionales en las temticas del desarrollo de la regin? Cuntas
lneas de investigacin se estn generando en este campo? Se sabe que existe un
problema de financiamiento puesto que ni el GORE ni CONICYT financia
la investigacin del desarrollo regional. Por consiguiente, los Centros de Estudios Regionales debieran contar con un Fondo de investigacin del desarrollo
regional, financiado por el GORE, CONICYT y la Universidad respectiva,
incluso el privado que se interese. La idea es fortalecer sistemticamente el
conocimiento respecto de la regin, del mismo modo como lo hizo el exitoso
programa de becas a memoristas que lanz el Consejo Regional precisamente
en la Estrategia Regional de 1995.
En abril de 2010, apareci el informe final de la comisin asesora de la Agrupacin de Universidades Regionales, AUR, en la que se reconoce que una de las
polticas del Ministerio de Educacin en relacin con la educacin superior es el
estmulo al desarrollo regional, pero al mismo tiempo se recoge el informe de la
OCDE y el Banco Mundial, que aclara que, no ha habido una poltica explcita
para igualar las oportunidades de educacin superior entre las regiones, lo que en
881 Consultores A&C, Sistematizacin de la experiencia acumulada en el diseo y aplicacin de instrumentos de planificacin, Mideplan, diciembre 2004, p. 6.
882 Sergio
Boisier en su artculo Una visin crtica de la poltica territorial, seala que uno de los 7
escollos del proceso de desarrollo regional chileno es el bajo nivel de conocimiento actualizado sobre los
procesos de cambio en el territorio por parte de la tecnocracia regional, ob. cit., p. 93.
502
Manuel Tobar Leiva
cualquier caso sera difcil dada su geografa y densidad de poblacin tan diferentes.
Los gobiernos regionales, sin embargo, han estado deseosos de obtener igualdad
de oportunidades para sus ciudadanos. Tambin han estimulado a las instituciones
terciarias a desarrollar identidades regionales y ofrecer programas que fortalezcan
la economa regional.883
b. Una maraa de intervenciones pblicas: Torre de Babel regional
1. En el territorio de una regin se elaboran y aplican las estrategias y polticas
de casi todos los ministerios, a travs de sus SEREMI y los servicios pblicos
que estn bajo su dependencia. Se recordar que conforme al artculo 64 de la
LOCGAR al SEREMI le corresponde elaborar y ejecutar las polticas, planes
y proyectos regionales. La presencia y actuacin de la administracin central
que opera en la regin tiene una fuerte influencia a la hora de fijar el rumbo de
la regin, pues como se ha demostrado la prestacin de sus servicios como sus
inversiones son muy superiores a la del Gobierno Regional.
Adems, en cada comuna de la regin las municipalidades intervienen
conforme a sus prerrogativas elaborando y aplicando sus Planes de Desarrollo Comunal, PLADECO, determinando lo que se realizar en su comuna.
Finalmente, estn los planes de desarrollo de las Empresas Pblicas que por
su tamao e importancia en algunas regiones son muy relevantes y en algunos casos sus acciones afectan las iniciativas de otros entes, como en el caso,
por ejemplo, de las Empresas de Aguas, hoy privatizadas, como se sabe no es
posible pavimentar una calle sin antes resolver los ductos de agua potable y
alcantarillado.
2. A partir del 10 de diciembre de 2001 cambi la normativa del ordenamiento
territorial atribuyndole al GORE la facultad de aprobar los planes regionales
de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales... y
en ciertas condiciones que el artculo 36 establece, tambin aprueba los planes
reguladores comunales. El Plan Regional de Desarrollo Urbano es confeccionado por las Secretaras Regionales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de
acuerdo con las polticas regionales de desarrollo socio-econmico. Entrega
un marco obligatorio para los instrumentos de nivel ms desagregado, bases
para acuerdos sobre una agenda operativa y se relaciona con los instrumentos
vecinos del mismo nivel.
883 Informe Final Comisin Asesora de la Agrupacin de Universidades Regionales, AUR. Universidades
y Compromiso Regional. Antecedentes, Realidades y Desafos. Santiago, abril de 2010. En p. 47 citan el

informe de la OCDE Banco Mundial. La Educacin Superior en Chile, pp.50 y 51.
503
Ahora bien, se tienen antecedentes de la sistematizacin de la experiencia

acumulada en el diseo y aplicacin de instrumentos de planificacin de A&C
Ltda., de 2004, que en tres generaciones de la administracin regional, los Gobiernos Regionales han sancionado su estrategia desarrollo regional, pero ningn
Gobierno Regional ha emitido opinin sobre los planes regionales de desarrollo
urbano, como tambin han quedado pendientes de aprobar, la mayora de los
planes reguladores intercomunales. Situacin que se ha ido normalizando en la
actualidad. Subrayo que en estos casos, la normativa regional no exige ajustes
ni compatibilizaciones que entrelacen armnicamente los diferentes instrumentos de planificacin. Sostengo que la desconexin entre uno y otro instrumento
conspira con el concepto de planificacin integral que defendemos. Es cierto,
que las ERD son indicativas y que los instrumentos del ordenamiento territorial
son normativos, ello no obsta a que haya obligacin de referencia en ambos
planes y programas de inversin comunes.
3. Son complementarios, interdependientes y articulados todos estos Instrumentos, en relacin a la visin de la regin? Es un terreno en el que se ha avanzado, pero an queda mucho por hacer. As lo confiesa Mideplan, cuando al
examinar los tres procesos de estrategias regionales realizados por los Gobiernos
Regionales, declara que se debe mejorar la coordinacin interinstitucional. La
cultura centralista es un obstculo principal, pues los ministerios han decidido,
desde la independencia de Chile, las prioridades regionales, por lo que no es fcil
para ellos subordinarse a la administracin superior de la regin.884 En perodos
pasados, escuchamos al Ministerio de Economa declarar sin tapujos que desconoca
la validez de la Estrategia Regional de Desarrollo, en la actualidad la reconocen,
paulatinamente ha sido reconocida.
Por otra parte, la LOCGAR impone un deber de ajuste de la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) en relacin a las polticas nacionales de desarrollo.
Los expertos de A&C Consultores, han observado que no existe una visin
estratgica de conjunto a nivel nacional, y se les pide a las regiones lo que no
se hace a nivel central, el uso de instrumentos de planificacin de mediano y
largo plazo. En el Captulo anterior se presentaron las polticas nacionales de
los gobiernos democrticos que no han sido referentes por su carcter nominal.
El ajuste en una perspectiva de coordinacin no ha sido posible con el nivel
central por la ausencia de una poltica nacional de desarrollo regional, asociada a
instrumentos concretos y a un fondo de inversiones que implique una dimensin
de la descentralizacin, del ordenamiento territorial, del crecimiento econmico
884 Consultores
A&C, ob. cit., pp.6 y 7.
504
Manuel Tobar Leiva
territorial y del desarrollo social y cultural de las regiones. Sumado a esta limitacin, se encuentra la nula aplicacin de los Convenios Marco Regin-Nacin,
que justamente tenan por propsito ser un punto de encuentro y sintona de
las prioridades regionales con las nacionales, ordenando las intervenciones en
un proceso de negociacin y acuerdo entre el Gobierno Regional y el Gobierno
Nacional.
El ILPES ha planteado la necesidad de la coordinacin ante la fragmentacin
de propuestas y actuaciones en el sector pblico. Mejorar la coordinacin de
las polticas pblicas admite dos dimensiones principales: una, la interaccin
del gobierno con las restantes fuerzas polticas, econmicas y sociales que
permita concertar sobre distintos temas y, otra, la coordinacin que debe realizarse al interior del gobierno para alcanzar en tiempo y forma los objetivos
trazados. Ambas, la concertacin y la coordinacin, son imprescindibles para
orientar con direccin estratgica el desarrollo econmico y social y, al mismo
tiempo, para velar por una asignacin eficiente y equitativa de los recursos
pblicos.885
4. Con todo, es fundamental tener presente que la administracin desconcentrada y descentralizada que opera en la regin no est en una relacin de
equiordenacin respecto del Gobierno Regional, puesto que el constituyente en
el artculo 111 inciso 2 calific a la administracin de la regin como superior. Es decir, la relacin entre ellas es de supra ordenacin. Este sealamiento
nos indica que si los actores ejercieran en los mbitos de su competencia y por
tanto se ordenaran en funcin de la Estrategia Regional de Desarrollo, evitaramos en gran medida esta torre de Babel. En esa perspectiva, corresponde que
el ejecutivo del Gobierno Regional, el Intendente, restablezca la superioridad
que la carta fundamental le asigna al Gobierno Regional en la administracin
de la regin.
c. Evaluacin y control. Este es un aspecto vital en la gestin estratgica, sin
embargo, en regiones no hay estudios e investigaciones sobre los contenidos,
proposiciones, metodologas, marco tericos. En cada proceso de actualizacin
estratgica, los consejeros solicitan resolver estos antecedentes que no se tienen
y ello en la actualidad no se debe a falta de recursos, puesto que la circular
33 autoriz fondos para que los gobiernos regionales desarrollaran estudios
del giro de la institucin. La evaluacin de la estrategia se enmarca en esa
885 Juan Martn, Funciones bsicas de la planificacin econmica y social, ILPES, Serie Gestin Pblica
51, Santiago de Chile, agosto del 2005.
505
categora, pero no es utilizada por los ejecutivos de los gobiernos regionales

quienes tienen la capacidad propositiva para implementar esa iniciativa.
En el ILPES, en este marco de reflexin sobre la planificacin, se sugirieron
a los gobiernos tres funciones bsicas de planificacin:1. La anticipacin o la
prospectiva, 2. La coordinacin de polticas y de gestin y 3. La evaluacin de los
planes, programas, estrategias y proyectos resultantes de la intervencin pblica.
Seala ILPES que la tercera funcin, sobre la evaluacin, constituye uno
de los pilares del nuevo modelo de gestin pblica que se ha ido imponiendo
tanto en el mundo desarrollado como, ms recientemente y con mayores dificultades, en el mundo en desarrollo. Este modelo que se orienta a los resultados de la gestin tambin involucra distintas dimensiones de la evaluacin:
dentro del propio aparato gubernamental, en su relacin con el parlamento y,
de manera ms general, con la ciudadana. Aunque la instrumentacin plena
de este enfoque requiere un conjunto equilibrado de instrumentos, los diversos
mecanismos de seguimiento y evaluacin de las acciones pblicas constituyen
el eje de esta funcin. 886
5. Las fuentes de la Estrategia Regional de Desarrollo
La estrategia se nutre de varios manantiales. Uno de ellos son los planes
sectoriales y los PLADECO a los cuales nos hemos referido. En esta parte, nos
detendremos, en las fuentes que a nuestro juicio son deficitarias o subutilizadas
y que, sin embargo, tienen una gran potencialidad para el efecto de construir el
camino que nos conduzca a la visin de regin que nos hemos trazado.
1. Los programas presidenciales
He sostenido que la poltica nacional de desarrollo ha sido nominal, otros
autores sealan que es implcita, es decir, se encuentra diseminada en diferentes planes y polticas de los ministerios. Ms adelante, en el captulo de las
Inversiones, agrego, que las provisiones del FNDR es la efectiva y real poltica
nacional de desarrollo regional del gobierno nacional. Pero, qu inspira una
poltica Ministerial? Los programas presidenciales? Este es un asunto de sumo
inters para las regiones, toda vez que los candidatos presidenciales en sus giras
a regiones establecen compromisos programticos sobre temas emblemticos
886 Al respecto vanse entre otros Informe de la relatora del seminario de alto nivel sobre las funciones
bsicas de la planificacin y experiencias exitosas, ILPES LC/IP/L.186/E, noviembre de 2000, Serie Seminarios y Conferencias N 6, y tambin Seminario de alto nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. Compendio de las experiencias exitosas, ILPES LC/L.1544-P/E, mayo de 2001, Serie Seminarios y
Conferencias N 8, pp.500.
506
Manuel Tobar Leiva
para el desarrollo regional. Esos compromisos han sido denominados en las

regiones como temas o proyectos de pas. Pero, se constata que la estructura de
los programas presidenciales est concebida en base a una matriz de contenidos
transversales, que no deja espacio para inscribir ni consignar las temticas territoriales regin por regin. Adems, ese instrumento de planificacin no est
contemplado en la ley como una obligacin de los candidatos, por lo tanto, el
programa presidencial es parte de las costumbres polticas republicanas del pas
y es una fuente potencial de contenidos estratgicos para las regiones, pero hasta
esta eleccin 2009 no se conoce candidato que tenga un captulo dedicado a
cada una de nuestras regiones.
2. Los partidos polticos
En este sistema poltico, los partidos polticos son el canal por cual se articulan las aspiraciones de la comunidad y se generan los proyectos polticos que
orientan el accionar del gobierno. En mi experiencia como CORE puedo afirmar
que son muy escasas las propuestas para el desarrollo regional de los partidos de
regiones. Ello porque esas organizaciones son ecos de las dinmicas y debates
de la agenda pblica del partido a nivel nacional que tiene sede en Santiago.
En cambio, existe una capacidad de propuesta de los partidos nacionales que
se alimenta de la reflexin y el debate poltico de sus profesionales, tcnicos y
dirigentes calificados, pero muy especialmente de sus centros de estudios, los
que suministran investigacin, informacin, y conocimiento a los partidos. En
las regiones, por regla general, no existe este tipo de centros de estudios que
proporcione a los partidos regionales un espacio para debatir, reflexionar y elaborar polticas pblicas orientadas a la solucin de los problemas de su propio
territorio.
Es as como esta carencia tiene varios efectos negativos. Primero, las decisiones de las autoridades regionales y comunales relativas a los procesos
de aprobacin de planes y estrategias de desarrollo regional y comunal, no
tienen una referencia integradora; en segundo lugar, se observa una merma
en la calidad de la poltica, por cuanto, el partido no juega su autntico rol
en la produccin de ideas y polticas pblicas, dedicndose a aspectos de menor valor poltico; en tercer lugar, este escenario es propicio para liderazgos
individuales que persiguen intereses propios y al final no tienen identidad
ninguna con sus propios partidos. Sin perjuicio de lo dicho, tenemos en los
partidos una fuente potencial de ideas y contenidos estratgicos pero desafortunadamente los partidos estn muy centralizados y casi ausentes de debate
y reflexin poltica.
507
3. La sociedad civil regional: otra fuente de ideas estratgicas

En el modelo econmico vigente, el mundo empresarial es un agente imprescindible en el desarrollo regional. Similar importancia tiene la participacin de
la comunidad organizada: los sindicatos, juntas de vecinos, centros culturales,
juveniles, deportivos, ONGs, las universidades y organizaciones de voluntarios.
En las ERD estn presentes las posiciones de las diferentes actividades econmicas, sociales y culturales que representan esas asociaciones. De modo que, se
podra vislumbrar una deriva corporativista al prevalecer intereses de fracciones,
en detrimento de un inters comn regional, todo ello sumado a la escasez de
proyectos regionales de los partidos que naturalmente son ms integradores.
Sin embargo, esta realidad se relativiza por dos situaciones que ocurren en paralelo: Primero, tenemos como teln de fondo un alto nivel de homogeneidad
ideolgica en el sistema poltico, muy diferente al que haba antes de 1973, lo
cual amortigua las diferencias y conflictos. Segundo: la Estrategia Regional es
definida por la Administracin regional en una lgica de coordinacin y complementariedad con el sector privado, lo que al final preserva las finalidades
comunes de la regin.
Volviendo al punto anterior, en la sociedad civil se encuentra el principal
manantial del cual debiera beber una estrategia regional de desarrollo que se
quisiera democrtica. Una estrategia desconectada de los problemas y aspiraciones de la sociedad regional puede sucumbir por la falta de legitimidad
originaria. Por ello, es condicin de eficacia que se estructuren los canales
adecuados para recibir la rica informacin, ideas, proyectos, opiniones, de la
comunidad regional.
6. Instrumentos de planificacin complementarios a la ERD
En el Mideplan coinciden en que la ERD debe tener una visin de largo
plazo, 10 a 15 aos. Empero, habra dos limitaciones a tomar en cuenta, la primera tiene que ver con el perodo presidencial que la reforma constitucional de
2005 rebaj a cuatro aos, entonces durante la etapa de ejecucin de la estrategia podran pasar tres gobiernos nacionales. La segunda situacin ligada con lo
anterior es el perodo de duracin de los cargos de confianza que al Presidente
de la Repblica le corresponde designar en las regiones. Hay una rotacin de
Intendentes, gobernadores y SEREMI muy dinmica pues dada su condicin
es muy impredecible su mantencin. El punto es que como la ERD contiene
una visin de largo aliento y sus objetivos son muy generales, resulta evidente
la necesidad de contar con un conjunto de instrumentos complementarios y
508
Manuel Tobar Leiva
operacionales para que esa estrategia pueda materializarse con objetivos ms

especficos y en plazos acordes con los gobiernos que pueden cambiar de pinta
por lo que ello tambin transforma el escenario en que se gestiona la estrategia.
Cules son esos instrumentos complementarios?
a. Plan de Desarrollo. Le corresponde al Ejecutivo la formulacin de un plan
de gobierno regional que aterrice al mediano y corto plazo los objetivos estratgicos planteados para el largo plazo. La realidad poltica aconseja que este
plan debiera corresponder a las posiciones del nuevo gobierno nacional, que
se supone tiene una concepcin del desarrollo regional y la descentralizacin
del pas. Este proceso se debiera ordenar en el sentido que en el comienzo del
perodo de un nuevo Gobierno Nacional se actualice la estrategia teniendo
presente su poltica sobre el desarrollo regional y simultneamente concebir el
plan para la regin respectiva. Ese plan es ms especfico desde el punto de vista
de la temporalidad, cuatro aos, y en cada ao se establecen un conjunto de
acciones, proyectos, inversiones del FNDR, programas y metas a cumplir por
la administracin regional.
b. Las polticas. Para Eugenio Lahera las polticas pblicas son cursos de accin
y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma
democrtica, los que son desarrollados por el sector pblico y frecuentemente,
con participacin de la comunidad y el sector privado.887 Acercndonos al tema
regional las polticas pblicas regionales deben ser coherentes con la ERD y el
Plan de desarrollo de la regin concernida. Estamos refirindonos a las que son
formuladas por el ejecutivo regional y resueltas por el Consejo Regional, no estamos
comentando sobre las polticas sectoriales en la regin. Resalto esta distincin, pues
la Regin de Valparaso fue de las pocas que se embarc en el diseo de polticas
regionales, pero al examinar su contenido se puede desprender que slo tres polticas de las siete propuestas: Ciencia y Tecnologa, Gestin Cultural y Cooperacin Internacional hacen referencia a la ERD y a la LOCGAR. Por contraste, las
polticas de Infraestructura, Medio Ambiente, Educacin y Turismo, no se basan
en aquellos instrumentos y son marcadamente polticas sectoriales. Amn, de que
ninguna ha sido discutida ni aprobada por el CORE que es el rgano resolutivo
c. Los Convenios. Existen tres tipos de convenios que cooperan en la funcin
planificadora del Gobierno Regional: Primero, el convenio marco nacinregin,
consistente en un acuerdo programtico entre el Gobierno Nacional y sus priori887 Eugenio Lahera, Introduccin a las Polticas Pblicas, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Chile,
2002, pp.13-18.
509
dades en la regin y el Gobierno Regional y sus objetivos estratgicos prioritarios

para una plazo determinado. Estos convenios, en la prctica, se suscribieron
por un perodo de tres aos pero luego se descontinuaron en el gobierno del
Presidente Lagos. Segundo, estn los convenios de gestin entre las Municipalidades y los Gobiernos Regionales que al igual que el anterior cruzan prioridades
y objetivos pero tambin actividades a desarrollar conjuntamente (artculo 8
de la LOC Municipal). En tercer trmino estn los convenios de programacin
que son acuerdos formales entre los gobiernos regionales y los ministerios para
financiar obras de desarrollo regional y que tienen la gracia de ser plurianuales.
Por cierto, estos ltimos estn ms ligados a la fase de ejecucin de los planes
que a la elaboracin o coordinacin de ellos.
En suma, los instrumentos de planificacin operacionales son ineludibles para
completar el circuito de la planificacin. Sin estos instrumentos la ERD queda
en una simple declaracin de intenciones. En consecuencia, el plan de desarrollo,
las polticas y los convenios deben aterrizar temporalmente las aspiraciones de la
Estrategia y contener acciones, proyectos, inversiones, programas responsables e
indicadores de resultado para hacer realidad la visin de la regin.
1. La gestin Estratgica:
Los Planes de Inversin y el Presupuesto Regional
a. Terminada la fase de elaboracin de una Estrategia comienza una segunda
etapa muy relevante: la gestin de su ejecucin. Para cumplir esa fase ser esencial
usar los instrumentos adecuados. Una de las formas para ejecutar los objetivos
estratgicos son las inversiones. En efecto, el plan y la estrategia regional de desarrollo son una gua para orientar la materializacin de inversiones.
En los anlisis sobre las estrategias regionales un problema realzado es la
desconexin entre objetivos de la estrategia y presupuestos, planes, proyectos o
programas de inversin. Esta situacin genera la sensacin que la Estrategia es un
documento programtico y declarativo, un mero formulismo sin capacidad de
concretarse en la realidad. Confirmando esa percepcin, estaba el hecho que el
principal instrumento de inversiones del Gobierno Regional, el FNDR, ms bien
se orientaba a financiar los sectores elegibles por la administracin central que las
reas elegidas por las propias regiones. Con el tiempo, poco a poco, las regiones
han conquistado mayores espacios de maniobra y la influencia de la SUBDERE,
y DIPRES se mantiene con todo su vigor.
b. La LOCGAR fue modificada el 2005 por la Ley N 20.035 perfeccionando la legislacin regional. La novedad fue la incorporacin de dos instrumentos
de gestin regional: El anteproyecto regional de inversiones y el Programa pblico
510
Manuel Tobar Leiva
de inversin en la regin que vienen a salvar la separacin que existe entre las
estrategias y las inversiones. El anteproyecto regional de inversiones, ARI,
comprender una estimacin de la inversin y de las actividades que el gobierno
regional, los ministerios y servicios efectuarn en la regin, identificando los
proyectos, estudios y programas y la estimacin de sus costos. El Programa de
Inversin Regional, PROPIR es el conjunto de proyectos de inversin regional y
sectorial concordado y sistematizado en posesin de ser materializado. El ARI en
su elaboracin debe tener en consideracin los objetivos estratgicos del gobierno
regional y de los servicios que operen en la Regin, el que deber ser considerado
en la formulacin de los proyectos de presupuestos del gobierno regional y de los
respectivos ministerios.
c. Con esta nueva normativa se articula coherentemente el sistema de inversin
con los presupuestos regionales. Recordemos que el artculo 72 de la Ley Regional define que: El presupuesto del Gobierno Regional constituir, anualmente,
la expresin financiera de los planes y programas de la regin Ahora bien, el
conjunto de objetivos intermedios que se estructuran en funcin de concretar la
visin de regin son temporalmente de mayor aliento que el ao presupuestario.
Esa circunstancia, nos fuerza a establecer una prelacin de esos objetivos que tiene asociada una cartera de proyectos a concretar en ao presupuestario. Se trata
de materializar inversiones por aproximaciones sucesivas hasta el cumplimiento
del objetivo estratgico. Sin perjuicio de lo anterior, existen para programar la
cartera inversin regional los convenios de programacin, a los que ya nos hemos
referido.
7. La gestin estratgica y control de gestin
a. Elaborada y aprobada la Estrategia Regional de Desarrollo, definidos y en
ejecucin los planes operativos, los presupuestos y los planes de inversiones, el
ciclo estratgico contina en una tercera fase; la del seguimiento y evaluacin.
Esta tercera etapa del proceso estratgico, se genera a partir de la ejecucin de
la ERD y es la que le impone el dinamismo a la Estrategia Regional, respondiendo a la cuestin de qu ocurre con los objetivos estratgicos en el curso de
la accin. Son pertinentes los objetivos planteados? Las acciones emprendidas
obtienen los resultados esperados? Existe concordancia entre los objetivos, los
presupuestos y los planes de inversin? Cmo medimos los resultados que
estamos obteniendo?
b. En la Regin de Valparaso, no existe una instancia consagrada al seguimiento y evaluacin de la ERD. El SERPLAC de mutuo propio ha elaborado dos
evaluaciones de seguimiento, pero el ejecutivo del Gobierno Regional, a quien
511
corresponde la aplicacin de la ERD, no adopt medidas al respecto, no obstante,

que el Consejo Regional acord despus de la actualizacin de la Estrategia de
2000, la creacin de un Comit de Gestin Estratgica.888 En consecuencia, no
existen procedimientos que permitan detectar oportunamente las dificultades o
problemas y proponer diferentes alternativas de correccin. No hay un diseo
para organizar, administrar y gestionar los recursos para la materializacin de los
objetivos estratgicos definidos.
Desde el punto de vista normativo, no corresponde a la SERPLAC jugar ese rol,
pues el artculo 16 de la LOCGAR establece taxativamente que el MIDEPLAN
asistir tcnicamente al GORE en la elaboracin del instrumento de planificacin.
En tanto, el artculo 24, letra b), dispone que corresponde al ejecutivo del Gobierno Regional someter al consejo regional los proyectos de planes y las estrategias
regionales de desarrollo y sus modificaciones, as como proveer a su ejecucin.
De tal forma que la asistencia de MIDEPLAN es en la elaboracin pero no en la
ejecucin que corresponde al GORE, en general, los gobiernos regionales recin
en la actualidad estn organizando su servicio administrativo en las tareas de
ejecucin, seguimiento y evaluacin de las ERD.
B. La Planificacin del desarrollo urbano y territorial
En los captulos 12, 13 y 14 de la tercera parte de este tomo se han tratado las
funciones y atribuciones generales, las funciones especiales y las competencias de
los Intendentes, SEREMI de Vivienda y Urbanismo y Consejo Regional relativas
al ordenamiento territorial. En sntesis, este ltimo concepto se consagra en la
ltima reforma constitucional Ley N 20.390 que modifica el artculo 114 del
Cdigo Poltico, disponiendo que esta materia entre otras puede ser objeto de
transferencias de competencias del nivel central a las regiones. En la Ley Regional
se pueden destacar 4 caractersticas que tiene esta materia en la administracin:
a) La facultad de elaborar polticas y objetivos; b) La sujecin a la Ley General
de Urbanismo y Construcciones; c) El carcter normativo y la jerarqua de los
instrumentos de planificacin889, y d) El proponente de los instrumentos no es
el Intendente sino la SEREMI-MINVU.
En virtud a las disposiciones establecidas en la Ley General de Urbanismo
y Construcciones y su Ordenanza, la planificacin se realiza mediante los si888 Manuel Tobar Leiva, Norma y realidad de la prctica de la Planificacin regional, en Nuevos Desafos
de la Planificacin Regional, Edicin Mideplan, 2002, pp.84, 85 y 86.
889 Ver
en Ordenanza de la Ley General de Urbanismo: 2.1.1. inciso 2, asimismo, estos instrumentos

constituyen un sistema en el cual las disposiciones del instrumento de mayor nivel, propias de su mbito de
accin, tienen primaca y son obligatorias para los de menor nivel.
512
Manuel Tobar Leiva
guientes instrumentos: Plan Regional de Desarrollo Urbano, Plan Regulador

Intercomunal, Plan Regulador Comunal, Planes Seccionales y Lmite Urbano,
correspondientes a distintos niveles de accin. La concepcin y gestin de los
Instrumentos de Planificacin Territorial es de responsabilidad de las respectivas Secretaras Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo como de los
Municipios y el Gobierno regional segn el nivel de su accionar.
En adelante, efectuaremos una presentacin de la normativa atinente al
ordenamiento territorial, comentarios sobre la primaca de la LGUC, las polticas de ordenamiento territorial, como asimismo los alcances y la naturaleza
de cada uno de los instrumentos de planificacin territorial que le corresponde
aprobar al Consejo Regional. En ese ltimo aspecto, intentaremos describir
la secuencia que siguen los planes reguladores. Conceptualizando el instrumento; exponiendo su contenido competencial; la formulacin y presentacin
del MINVU; el paso por la evaluacin del impacto ambiental; el proceso de
aprobacin y promulgacin en el GORE y finalmente la toma de razn de
Contralora.
1. Legislacin relativa al ordenamiento territorial
La organizacin del territorio se realiza a travs de la planificacin urbana con
el objeto de orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en funcin de
una poltica nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconmico; aunque
en mi opinin, no siempre estn en sintona la planificacin del ordenamiento
territorial con la socioeconmica. Las disposiciones legales que rigen la materia a
nivel nacional son las siguientes:
D.F.L. N 458 (V. y U., 1975), Ley General de Urbanismo y Construcciones;
D.S. N 75 de 2001 que modifica D.S. N 47 de 1992, sobre Ordenanza
General Urbanismo y Construcciones, y modificaciones y rectificaciones posteriores;
L.O.C. sobre Gobierno y Administracin Regional, N 19.175 de 1992; Ley
N 19.778 que modifica Ley N 19.175 en materia de Planificacin Territorial
de 2001;
D.F.L. N 1-19.704, que fija texto refundido, coordinado, sistematizado y
actualizado de Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades (28
de diciembre de 2000);
Instructivos de la Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo para la correcta aplicacin de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y su Ordenanza;
513
D.L. N 3.516 de 1980, Ministerio de Agricultura: Normas sobre Divisin

de Predios Rsticos y posteriores modificaciones;
D.L. N 1.939 de 1977, Ministerio de Bienes Nacionales. Normas sobre
Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado y posteriores
modificaciones;
D.F.L. N 340 de 1960: Concesiones Martimas;
D.L. N 1939 de 1997: Administracin Borde Costero;
D.S. N 475 de 1994, Ministerio de Defensa. Poltica Nacional de Uso
Borde Costero del Litoral de la Repblica y crea Comisin Nacional que se
indica;
Ley N 20.417 de 2010 que modifica Ley N 19.300 de 1994, sobre Bases
Generales del Medio Ambiente;
D.S. N 95 de 2002 que modifica D.S. N 30 de 1997, Reglamento del
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental;
Ley N 17.288 de 1970, Ministerio de Educacin. Monumentos Nacionales
y posteriores modificaciones;
D.S. N 28 de 2006, Ministerio de Bienes Nacionales. Crea el Sistema Nacional de Coordinacin de Informacin Territorial;
Ley N 18.362 de 1984, Ministerio de Agricultura. Crea Sistema Nacional
de reas Protegidas;
Ley N 18.378 de 1984, Ministerio de Agricultura. Aplicacin de Tcnicas y
Programas de Conservacin en Predios Agrcolas ubicados en reas Erosionadas
o en Inminente Riesgo de Erosin y modificaciones posteriores;
Ley N 18.248 de 1983, Ministerio de Minera. Cdigo de Minera y modificaciones posteriores;
D. N 771 de 1981, Ministerio Relaciones Exteriores. Convencin sobre
Zonas Hmedas de Importancia Internacional Especialmente como Hbitat de
las Aves Acuticas, suscrito en Irn el 2 de febrero de 1971;
D. N 1.963 de 1995, Ministerio Relaciones Exteriores. Convenio sobre la
Diversidad Biolgica, adoptado el 5 de junio de 1992 en Ro de Janeiro, Repblica
Federativa de Brasil;
D.F.L. N 1.122 de 1981, Ministerio de Justicia. Cdigo de Aguas y posteriores modificaciones;
D.L. N 1.224 de 1975, Ministerio de Hacienda. Servicio Nacional de Turismo, y posteriores modificaciones.
514
Manuel Tobar Leiva
2. La primaca de la LGUC sobre la Ley Regional N 19.175

Otro aspecto a considerar es la preeminencia de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones sobre la LOCGAR, que la Contralora le ha conferido al MINVU.
En efecto la jurisprudencia contralora ha sido taxativa en reconocer a la autoridad
nacional su rol rector del sistema de planificacin territorial urbana a travs de las
facultades de la Ley y de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
La planificacin urbana y las facultades que competen a los Gobiernos Regionales
en esta materia son el mejor y ms importante ejemplo del efecto centralizador de
la clusula de reserva de competencia nacional que reviste el artculo 106 de la Ley
Regional. Ese artculo dispone que las competencias atribuidas por esta ley a los
gobiernos regionales no afectarn las funciones y atribuciones que correspondan
a la Administracin Pblica nacional, en todo lo que expresamente no haya sido
encomendado a los gobiernos regionales. Dicha clusula de reserva es reiterativa
al tratar, especficamente, las atribuciones del Gobierno Regional en esta materia.
Por ejemplo, en los planes reguladores de Santo Domingo y El Quisco, Dictamen N 4.612/1994, artculo 36 letra c, artculo 20 letra f ) y artculo 100,
(actual 106) que facultan al Consejo Regional, el primero y al Gobierno Regional, el
segundo, para aprobar los planes reguladores comunales, por cuanto esa normativa
es reiterativa en el sentido de que esas atribuciones deben ejercerse en conformidad
con la Ley General de Urbanismo y Construcciones o de acuerdo con la normativa que rija la materia, y que dichas competencias no afectarn las funciones y
atribuciones que correspondan a la administracin pblica nacional.
Este criterio interpretativo de la Contralora es consecuente con el marco legal
que fija la preeminencia del Ministerio en esta materia, de acuerdo a los artculos
28 y 29 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Artculo 28. La planificacin urbana se efectuar en cuatro niveles de accin,
que corresponden a cuatro tipos de reas: nacional, regional, intercomunal y
comunal.
Artculo 29. Corresponder al Ministerio de Vivienda y Urbanismo la planificacin del desarrollo urbano a nivel nacional. Establecer, asimismo, a travs
de la Ordenanza General de la presente ley, normas especficas para los estudios,
revisin, aprobacin y modificaciones de los instrumentos legales a travs de los
cuales se aplique la planificacin urbana en los niveles antes sealados. Estos instrumentos, sancionados por la autoridad correspondiente, tendrn fuerza legal en
su aplicacin, incluso para las reparticiones pblicas.
En cuanto a la Ordenanza de la Ley General de Urbanismo y Construcciones
es categrica en el inciso segundo del artculo 2.1.1, al disponer que, las normas
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de esta Ordenanza priman
515
sobre las disposiciones contempladas en los Instrumentos de Planificacin Territorial que traten las mismas materias.
Este predominio que hace valer la Contralora est en un sentido contrario
a la orientacin que se ha construido en la Carta Fundamental. Tres preceptos
constitucionales as lo confirman: Primero, el artculo 3 inciso 1, estableciendo,
en nuestra interpretacin, que la regla general en materia de administracin del
Estado es la descentralizacin administrativa y la desconcentracin es la excepcin.
Se ha dicho que no todas las funciones son descentralizables, por ello, tambin es
posible la desconcentracin regional en lo que corresponda. Segundo, el artculo 3
inciso 2, que obliga a los rganos del Estado a promover el fortalecimiento de la
Regionalizacin y tercero, el artculo 114, que entre las materias descentralizables
que indica se encuentra el ordenamiento territorial, por tanto, dable concluir que
el constituyente no ha reservado esa materia para el mbito de la centralizacin ni
para su desconcentracin, sino al revs, ha sealado clara y taxativamente que el
ordenamiento territorial es una materia a descentralizar regionalmente.
En ese marco es difcil admitir que una norma de carcter reglamentario determine una primaca que afecta competencias orgnicas constitucionales amparadas
en los preceptos antes citados de una administracin autnoma como lo son los
gobiernos regionales. Hernndez Olmedo nos dice que en esta materia la Contralora ha sido contradictoria, puesto que en Dictamen N 28.586/1993 establece
que la ordenanza General de Urbanismo y Construcciones excede la facultad
de revisin que en ese aspecto otorga a esas reparticiones el D.F.L. N458/75
con la norma que dispone que en la eventualidad de que el informe tcnico de
la Seremi sealada fuere desfavorable, el acuerdo del Consejo Regional deber
ser fundado, al margen de que adems esta normativa significa ejercer una facultad decisoria de la que no se encuentran revestidos esos servicios y que pugna al
mismo tiempo con las atribuciones que en materia del plan regulador comunal
confieren al referido gobierno regional los artculos 20 letra f ) y 24 letra o), de la
Ley N 19.175.
No obstante en el dictamen del ao siguiente, comenta Hernndez Olmedo
este criterio no ha sido obstculo para que la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones pueda establecer nuevos pasos en el procedimiento, en este caso, la
intervencin del MINVU, como lo ha refrendado indirectamente la Contralora.
Municipios y plan intercomunal, Dictamen N 37.793/1994. La intervencin
de la Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, contenida en
el Decreto 101/1993 de Vivienda, exigida en forma previa al pronunciamiento
del Gobierno Regional empez a regir el 22/12/1993, y el plan examinado haba sido enviado al Consejo Regional Metropolitano el 3/8/1993, momento en
516
Manuel Tobar Leiva
que dicho trmite no se requera, no procediendo, actualmente, cumplir con tal

requisito.
Con todo, y siguiendo la lgica del artculo 106, resulta indiscutible que la
resolucin de los instrumentos de planificacin territorial estn expresamente
establecidos en la Ley Regional para ser ejercidos por el Consejo. Ahora bien,
la LOCGAR no legisla expresamente respecto de los contenidos normativos
de los planes reguladores, ni de sus formalidades, requisitos y exigencias, esa
preceptiva se encuentra precisamente en la LGUC y en su reglamento, normas
a las cuales obligatoriamente se deben referir los Consejos Regionales en el
proceso de resolucin. Bien podra concebirse que siendo el ordenamiento territorial una materia descentralizable, la preceptiva que lo sistematiza se integre
en la LOCGAR, dejando a nivel de la LGUC una facultad de supervigilancia e
interpretacin, pero derivando en la potestad normativa de la Administracin
Regional la capacidad de dictar reglamentos regionales que hagan operativa
las normas del ordenamiento territorial en la escala regional, intercomunal y
comunal. El medio ambiente y el ordenamiento del territorio son las materias
en las que existen mayores diferenciaciones entre las regiones del pas, si efectivamente se quiere transitar hacia la descentralizacin y regionalizacin no se
puede seguir sustentando una legislacin homognea que no d cuenta de esta
patente realidad.
3. Plan Regional de Ordenamiento Territorial
En esta materia, podemos recordar que la Asociacin de Consejeros regionales en el marco de la modificacin de la Ley N 19.778 le plante al MINVU
cambiar el concepto del PRDU por plan regional de Ordenamiento Territorial
en el ao 2001, sin xito. Posteriormente, siete aos despus, la Presidenta
Bachelet propone una modificacin a la LOCGAR, que todava duerme en el
Parlamento desde mayo de 2008, en virtud de la cual se propone incorporar un
nuevo instrumento de desarrollo regional que orientara la gestin del territorio
urbano y rural. Se trata del plan regional de ordenamiento territorial, el cual
debe ser elaborado por el gobierno regional, previa consulta a las municipalidades de la regin y en concordancia con la estrategia regional de desarrollo. Ello
supona, al mismo tiempo, eliminar el PRUD de toda la legislacin nacional
como regional.
Consecutivamente y adelantndose a los resultados legislativos, la SUBDERE
inici durante el ao 2008, de mutuo proprio un proceso de promocin de traspaso de competencias de ordenamiento territorial en los gobiernos regionales, a
fin de convencer a los legisladores sobre la necesidad que tales materias fueran de
517
la competencia regional. De tal suerte que la SUBDERE recorri el pas instando

a cada gobierno regional, solicitar al Presidente de la Repblica, mediante el uso
del artculo 67 de la LOCGAR, la transferencia del mentado plan regional de
ordenamiento del territorio, en adelante PROT, este instrumento supona como
se ha consignado la eliminacin del PRUD.890 Sin embargo, la modificacin de
la LOCGAR no prosper, como tampoco la eliminacin del PRUD, por lo que
esta transferencia de competencias no tiene sustento legal. A pesar de lo cual en
casi todas las regiones del pas se est implementando un aspecto de este PROT,
igual fenmeno de desborde ocurre con las divisiones de planificacin y desarrollo regional. Razn tiene un reciente editorial de El Mercurio al sealar que la
poltica de desarrollo regional es un tema que ha sido permanentemente postergado y no ha formado parte de los planes de los gobiernos. De otra manera no
se explica cmo han pasado tantos aos que en estos temas se funcione de facto
en las administraciones regionales.891
Este instrumento de planificacin se encuentra definido en la propuesta de
transferencia de competencias a los gobiernos regionales como sigue:
A los Gobiernos Regionales les corresponde elaborar y aprobar, en concordancia
con la Estrategia Regional de Desarrollo y previa consulta a las Municipalidades
de la Regin, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, Instrumento que deber consignar las caractersticas, potencialidades y vocaciones de los territorios
urbanos y rurales y del Borde Costero, as como tambin la Gestin de Sistema
de Cuencas Hidrogrficas. Mediante Decreto Supremo, expedido a travs de
los Ministerios del Interior, Defensa, Obras Pblicas, Agricultura y Vivienda y
Urbanismo, se regular lo concerniente a procedimientos para la elaboracin y
contenidos mnimos que deber considerar el PROT.892
En la Gua de Verificacin Competencias de Ordenamiento Territorial-Gobiernos Regionales de la SUBDERE, se seala que el PROT, en tanto expresin
espacial de la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), entendida sta como la
visin estratgica del desarrollo de la regin en el largo plazo, es el instrumento
que permitir al GORE gestionar el territorio a travs de la espacializacin de las
polticas regionales en sus distintos mbitos de gestin: social, econmica, infraestructura y fsico-ambiental; y su implementacin a travs de un plan plurianual
de inversiones de 4 aos.
890 En el Consejo Regional de Valparaso el Acuerdo N 5413/08/08, fue adoptado en su 492 sesin
ordinaria de fecha 14 de agosto de 2008.
891 El
892
chelet.
Mercurio de Santiago, Editorial Poltica Regional, lunes 11 de abril de 2011.
Reforma propuesta a Ley Orgnica de Gobierno y Administracin Regional por la Presidente Ba-
518
Manuel Tobar Leiva
Por su parte, la SUBDERE se encuentra coordinando con algunas divisiones

de planificacin y desarrollo de los gobiernos regionales algunos estudios como
primera etapa de la implementacin del PROT. Esos estudios tienen que ver con
la Microzonificacin de usos del borde costero regional instrumento de carcter
indicativo que ser previamente acordado por la Subsecretara de Marina y que
permitir a las regiones autorizar de manera directa las solicitudes de concesiones
del borde costero a travs de la definicin de usos compatibles que este instrumento
seala. Tampoco vemos el asiento legal que tiene esta iniciativa que sin embargo
muchos gobiernos regionales estn concretizando animados por el nivel central.
El problema consiste en que en esta rea intervienen muchos actores e instituciones especialmente pblicas y en un proceso de transferencia de competencias
debemos preguntarnos si entes como la Subsecretara de Marina deben seguir
rigiendo los asuntos del borde costero. Probablemente esa competencia se justifique en tiempos de guerra o en los espacios que el pas considere estratgicos para
la defensa en el borde pero, en mi opinin, no tiene justificacin que los usos del
mar y del borde costero sean definidos en el Ministerio de Defensa Nacional por
una Subsecretara. Ello por cuanto, los proyectos presentados a la Comisin del
Borde Costero Regional, son esencialmente vinculados a intereses econmicos,
que tienen que ver con el desarrollo local y regional.
Es posible que estudios de pretransferencia ayuden en este propsito, pero
tambin debe considerarse una modificacin legislativa que favorezca a todos los
gobiernos regionales. El artculo 67 est concebido en una ptica de seleccin de
las transferencias, es decir, les tocar beneficiarse a aquellas regiones que aprueben estar calificadas. En cambio, aqu se propone modificar el D. L. N 1.939
de 1997, sobre la Administracin Borde Costero al efecto que sean precisamente
los gobiernos regionales que administren el borde costero en sus respectivas jurisdicciones.
Tambin la SUBDERE, luego del ltimo terremoto, ha propuesto a los ejecutivos de los gobiernos regionales la elaboracin de Estudios de Riesgos con sus
respectivas zonificaciones. Al igual que el procedimiento del Borde costero se ha
procedido entregar a las regiones, metodologas que se elaboran en el nivel regional
sin su participacin, capacitacin y recursos para la materializacin de los estudios.
Segn Raquel Cabrera, la SUBDERE mediante estos estudios est construyendo la planificacin de cada regin por etapas, sin el concurso de los consejos
regionales representantes de la regin y bajo el supuesto que en las regiones no
existen las capacidades para realizar dichos estudios. Cul ser el prximo tema?
En qu momento se realiza un diagnstico integrado de la regin? Hay en esta
estrategia de traspaso efectos que fragmentan la realidad territorial. No existe una
519
visin sistmica del anlisis territorial que debiera ser la competencia central de la
administracin regional. Esta es una mirada asistmica basada en una normativa
que slo vela por el cumplimiento de la urbanizacin, no de ciudad, y que adems
se aplica en las reas rurales (PRI o PRM), olvidando o no comprendiendo las
particularidades propias de territorio regional, provincial y comunal del pas.893
Esta observacin de la asesora tcnica del CORE de Valparaso nos lleva a
otro tema de fondo, la disociacin entre plan socioeconmico y de ordenamiento
territorial. Soy de la opinin que estos dos tipos de planes deben fundirse en uno
solo: un diagnstico de base que sirva a los dos objetivos; un conjunto de proposiciones polticas, econmicas, sociales y culturales y otras que orienten y normen
el desarrollo territorial y que sean el resultado de los objetivos socioeconmicos
en el territorio. Luego un plan de inversiones que amparen las dos funciones estratgicas y la aplicacin de los instrumentos de planificacin del ordenamiento
territorial.
4. Los Instrumentos de Planificacin territorial: PRUD, PRI, PRC y PS
4.1. El Plan Regulador Regional Desarrollo Urbano
a. Concepto
El Plan Regional de Desarrollo Urbano es un instrumento de planificacin
que permite fijar los roles de los centros urbanos, sus reas de influencia recproca,
relaciones gravitacionales, metas de crecimiento.894 Este Plan debe asentarse
sobre el conocimiento de la estructura y forma de funcionamiento del sistema
regional y de las demandas y aspiraciones de la sociedad, y constituirse en un
conjunto de decisiones y acciones capaces de coadyuvar al fortalecimiento de
la estructura productiva de las regiones como as tambin a la consolidacin de
ciudades en las que la calidad de vida y el desarrollo humano sean los vrtices
fundamentales.
La LGUC establece que en el nivel nacional la planificacin urbana, tendrn
fuerza legal en su aplicacin. En la Ordenanza se dispone que todos los instrumentos
de planificacin territorial forman parte de un sistema en el cual las disposiciones
del instrumento de mayor nivel, propias de su mbito de accin, tienen primaca
y son obligatorias para los de menor nivel. Sin embargo, en el inciso primero del
893 Entrevista
894 Ver
a Raquel Cabrera, en el Consejo Regional de Valparaso, abril 2011.
artculos 30 y 31 de la LGUC y 2.1.5 en la Ordenanza de la LGUC.
520
Manuel Tobar Leiva
artculo 2.1.1 de la Ordenanza se seala que el proceso de Planificacin Urbana

orientar o regular, segn el caso, el desarrollo de los centros urbanos a travs de
los Instrumentos de la planificacin Territorial que se sealan en este Captulo.
Ocurre que en ese captulo no se refiere a la planificacin del nivel nacional.895 Sin
embargo, en el artculo 27 inciso 2 de la LGUC se establece con claridad que los
objetivos y metas que dicha poltica nacional establezca para el desarrollo urbano
sern incorporados en la planificacin urbana en todos sus niveles.
De todas maneras me importa recalcar que en este nivel regional un avance sustantivo sera incluir en este plan las zonas rurales como as tambin el borde costero.
Tambin se debera establecer la autorizacin del GORE a Bienes Nacionales para
entregar Ttulos de Dominio regularizando asentamientos, sin planificacin, al margen de los servicios urbanos y en zonas no adecuadas para ello. Lo mismo ocurre por
aplicacin del ar-tculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en el
rea rural, dando lugar a nuevos asentamientos o centros productivos al margen de los
instrumentos de planificacin, ello debe ser regulado en un instrumento de jerarqua
mayor. Es decir, somos partidarios de un Plan regional de Ordenamiento territorial
que tenga efectos vinculantes en relacin con los planes de menor nivel. El proyecto
de Bachelet y de Piera en esta materia se queda corto, pues ampliando la cobertura
a sectores no regulados, slo le atribuye un carcter orientador e indicativo, siendo
as verdaderamente insuficiente.
b. Contenidos del PRDU
b.1. Ocupacin del Territorio
El plan identifica las reas ms aptas para cada actividad. Teniendo en cuenta
ciertos criterios: evitar la proliferacin de ncleos aislados; factores de riesgo o caractersticas naturales que deben ser preservadas; espacios para la infraestructura:
energa, servicios sanitarios (plantas de tratamiento y depsitos de residuos slidos)
y accesibilidad; oferta y demanda de la superficie en funcin de los usos del suelo.
b.2. Intensidad de la ocupacin
Concentracin de la poblacin y actividades, compatibilidad entre actividades,
necesidades de suelo e infraestructura.
b.3. Estructuracin del sistema de centros poblados
Grandes ciudades, ciudades intermedias, centros menores, hasta caseros
rurales. Conectividad entre ellos; apoyo a las ciudades atrasadas e integracin o
desincentivar el crecimiento de otros centros.
b.4. Magnitudes deseables de poblacin
895 Captulo
1. De la planificacin urbana y sus instrumentos.
521
En funcin del desarrollo esperado se determinan las magnitudes deseables

de poblacin.
b.5. Conectividad
Definicin del gran esqueleto, constituido por el sistema de centros poblados
y sus conexiones. Prever las reservas de espacios para un futuro de conexiones.
b.6. Definicin de asentamientos que requieren tratamiento prioritario
En razn de: 1. Impacto respecto de las otras ciudades (megapuertos, corredor
biocenico, localidades fronterizas) 2. Potencialidad derivadas de sus recursos que
requieren ser protegidas (ciudades patrimoniales) 3. Fragilidad por causas naturales
o subdesarrollo socioeconmico (litorales en riesgo de tsunami).
b.7. Agenda operativa, de planificacin, de inversiones, y de gestin
El plan no debe permanecer como un conjunto de intenciones. Es preciso que
se derive del plan una agenda operativa en materias de planificacin (instrumentos
de planificacin adecuados: reguladores comunales, seccionales, intercomunales)
inversiones (convenios de programacin; espacios pblicos: borde costero) y
gestin (CROT).
c. Aprobacin del PRDU por el Consejo Regional
Efectuada la etapa de evaluacin estratgica ambiental, la propuesta es presentada por la SEREMI-MINVU directamente al Consejo Regional va el Secretario
Ejecutivo, quien la remite el mismo da a la Comisin de Ordenamiento Territorial del Consejo Regional, dado el plazo fatal de 90 das. Tengo la experiencia de
haber participado en la primera y nica propuesta que el MINVU realiz en la
Regin de Valparaso en el perodo fundacional que la Comisin no proces hasta
el final. El profesor Cordero sostiene que como consecuencia de una poltica de
modernizacin en materia de desarrollo urbano y territorial iniciada en el ao
2002, en la actualidad todas las regiones han elaborado su plan regional desarrollo
urbano, de los cuales dos ya se encuentran vigentes y once se encuentran en la
ltima etapa de aprobacin.896
En cualquier caso, en el trmite que le corresponde al Consejo Regional es
preciso que este cuerpo colegiado haga valer su rol de representacin de la regin
y el deber de hacer efectiva la participacin de la comunidad regional atribuido
por la Carta Fundamental y replicado en el artculo 28 de la Ley Regional.
896 Eduardo Cordero, El derecho urbanstico, los instrumentos de planificacin territorial y el rgimen
jurdico de los bienes pblicos, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso, XXIX,
2007, pp.269-298.
522
Manuel Tobar Leiva
He tocado el tema de la restriccin que el legislador orgnico constitucional

ha impuesto en esta materia, reduciendo el margen de resolucin del Consejo a
aprobar o rechazar, somos partidarios de emplear la frmula del artculo 25, es
decir, aprobar o modificar mas no rechazar. Este formato da lugar una negociacin
con la SEREMI evitando el suma cero.
d. El rol de la Contralora General de la Repblica
1. Cumpliendo con su rol de control de la legalidad, la Contralora tiene un
papel relevante respecto del Ordenamiento territorial, toda vez que se trata de
instrumentos que tienen un carcter normativo y que se relacionan con leyes que
los definen o complementan. As por ejemplo, en materia de evaluacin estratgica
del impacto ambiental, surgi la tesis que mientras no se dictara el reglamento
que fije los procedimientos y plazos del trmite evaluativo, no es aplicable la obligacin de someterlos a evaluacin del impacto ambiental y por lo tanto, dichos
instrumentos estaran sometidos al antiguo rgimen de la Declaracin del Impacto
Ambiental, procedimiento simple y nada de riguroso en relacin con la importancia de los instrumentos en cuestin. Pues bien, la Contralora en Dictamen
N 078815N10 de 28 diciembre de 2010, seal que de acuerdo al criterio
contenido en el pronunciamiento N 35.718, de 2008, corresponde agregar que
la circunstancia de no haberse publicado el reglamento al cual se remite el artculo
7 ter de la Ley N 19.300, no debe impedir que se cumpla con la voluntad del
legislador manifestada en sus artculos 2, letra i bis) y 7 bis, en orden a que los
planes reguladores comunales deben someterse a este procedimiento especial, resultando conveniente agregar en el presente acto, que con la aplicacin supletoria
de las normas pertinentes de la Ley N 19.880 en aqul, se evita que los planes
normativos de carcter general que producen impacto sobre el medio ambiente o
la sustentabilidad, como son los planes reguladores comunales, queden al margen
de la normativa que los obliga a incorporar las consideraciones ambientales de
desarrollo sustentable en su formulacin o en sus modificaciones sustanciales.
2. La toma de razn. En Dictamen N 21.501/1995 se plantea el rol de Contralora en la toma de razn. Es improcedente el recurso de proteccin interpuesto
contra Contralora por haber tomado razn de la resolucin del Gobierno Regional
metropolitano que aprob el plan regulador de la comuna de Las Condes, porque
impugna la actuacin de este ente contralor en lo que concierne al ejercicio de su
funcin de tutora del principio de juridicidad de los actos de la administracin,
como se lo ordenan imperativamente los artculos 87 y 88 de la Constitucin y
artculos 1 y 10 de la Ley N 10.336 (Ley de organizacin y atribuciones de la
Contralora General de la Repblica).
523
La toma de razn es un pronunciamiento emitido por este organismo en forma

exclusiva y excluyente respecto de la adecuacin o conformidad al ordenamiento
jurdico vigente del decreto o resolucin afectos al control de legalidad y constitucionalidad, el que no puede impugnarse por el recurso de que se trata, como
lo ha resuelto el Senado en dos contiendas de competencia, acorde el artculo
49, nmero 3, de la Ley Suprema. (En el mismo sentido, Plan Regulador de La
Florida, Dictamen N 36.107/1996).
3. Recurdese por otra parte, que los reglamentos regionales son susceptibles
de toma de razn por Contralora, circunstancia entre otras que hace postular al
jurista J.C. Ferrada que los planes reguladores son una especie de reglamentos
regionales, amn de que emanan del rgano ejecutivo (SEREMI-MINVU), son
de general aplicacin, son obligatorios, de carcter permanente y no se agotan
con su cumplimiento.
4.2. El Plan Regulador Intercomunal
a. Concepto
Se entender por Planificacin Urbanstica Intercomunal aquella que orienta,
fomenta y regula el desarrollo de las construcciones y divisin de suelo en las reas
urbanas y rurales de dos o ms comunas, o de parte de ellas, que por sus relaciones
se integran en una unidad urbana (Propuesta de reforma urbanista 2004).
La Ley General de Urbanismo establece que cuando esta unidad sobrepase los
500 mil habitantes, le corresponder la categora de rea metropolitana para los
efectos de su planificacin. De modo que, las disposiciones que rigen los planes
intercomunales sern las mismas que rijan los metropolitanos.
El artculo 34 de la LGUC a su turno define que se entender por Planificacin
Urbana Intercomunal aquella que regula el desarrollo fsico de las reas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana.
La profesora Raquel Cabrera observa que este instrumento debe integrar los diversos planes sectoriales aplicables a un mismo territorio, es decir, debe constituir la
expresin de una voluntad de desarrollo en el territorio, que va ms all de lo fsico,
donde los requerimientos de espacios y de inversiones que las actividades humanas
demandan sean previstos y concordados oportunamente, a fin de lograr los efectos
esperados a travs de la materializacin de un compromiso de accin coordinada entre
los distintos sectores que intervienen en el proceso de desarrollo de ese territorio.897
897 Raquel Cabrera, Secretaria Tcnica Comisin de Ordenamiento Territorial del CORE de Valparaso,
La ordenacin del Territorio en Chile y su relacin con los planes urbansticos, Fundicot, 2008, Monografa
33, COTMA.
524
Manuel Tobar Leiva
b. El Contenido de los Planes reguladores Intercomunal y Metropolitano

Los Planes Reguladores Intercomunal y Metropolitano, en su caso, incluirn
en las reas urbanas y rurales, disposiciones relativas a:
El mbito propio de accin de este nivel de planificacin territorial ser el
siguiente:
1. La definicin del lmite del territorio comprendido por el respectivo Plan
Regulador Intercomunal.
2. En el rea urbana:
a) La definicin de los lmites de extensin urbana, para los efectos de diferenciar
el rea urbana del resto del territorio que se denominar rea rural.
b) La clasificacin de la red vial pblica, mediante la definicin de las vas expresas y troncales, as como su asimilacin, de conformidad con el inciso segundo
del artculo 2.3.1., de esta Ordenanza.898
c) Los terrenos destinados a vas expresas, troncales y parques de nivel intercomunal, incluidos sus ensanches, afectos a declaratoria de utilidad pblica
en conformidad al artculo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.899
d) Las normas urbansticas para las edificaciones e instalaciones destinadas a
infraestructuras de impacto intercomunal.
e) Las normas urbansticas que debern cumplir las actividades productivas de
impacto intercomunal.
f ) La fijacin de las densidades promedio y las densidades mximas que
podrn establecerse en los planes reguladores comunales para su elaboracin
o modificacin, preferentemente diferenciadas por comunas o sectores de
stas.
g) La definicin del uso de suelo de rea verde de nivel intercomunal.
h) La definicin de las reas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de conformidad al artculo 2.1.17. de esta Ordenanza. Con todo,
898 Artculo 2.3.1 de la Ordenanza LGUC. Los instrumentos definirn las vas conforme a la clasificacin
y a los criterios que disponen los artculos 2.3.2. y 2.3.3. de este mismo Captulo, pudiendo asimilar las vas
existentes a las clases sealadas en dichos artculos aun cuando stas no cumplan los anchos mnimos o las
condiciones y caractersticas all establecidas.
899 Los plazos de caducidad para las declaratorias de utilidad pblica, DUP, de los terrenos ubicados
en el rea urbana, segn su destino, sern de diez aos para las vas expresas, y de cinco aos para las vas
troncales y colectoras y los parques intercomunales y comunales. El plazo de caducidad de las DUP para
reas de extensin urbana, cualquiera sea su destino, ser de diez aos, pudiendo prorrogarse por una vez
por igual lapso. El plazo establecido para las DUP en el rea urbana destinado a vas troncales y colectoras y
a parques intercomunales, podr ser prorrogado, por una sola vez, por igual perodo.
525
mediante estudios de mayor detalle, los planes reguladores comunales podrn

precisar o disminuir dichas reas de riesgo y zonas no edificables.900
i) El reconocimiento de reas de proteccin de recursos de valor natural y
patrimonial cultural, de conformidad al artculo 2.1.18., de esta Ordenanza,
cuando corresponda.
3. En el rea rural:
a) La definicin de las reas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal,
de conformidad al artculo 2.1.17., de esta Ordenanza.901 Las reas de riesgo en el
rea rural sern determinadas por el Plan Regulador lntercomunal, previo estudio
fundado, cuando su envergadura o impacto trascienda a la comuna en que se ubica.
Las zonas no edificables correspondern a aquellas franjas o radios de proteccin de
obras de infraestructura peligrosa establecidas por el ordenamiento jurdico vigente,
correspondiendo al Plan Regulador Intercomunal reconocerlas.
b) El reconocimiento de reas de proteccin de recursos de valor natural y patrimonial cultural de conformidad al artculo 2.1.18., de esta Ordenanza, cuando
corresponda. Se entiende por reas de proteccin de recursos de valor natural
aquellas en que existan zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento
jurdico vigente, por reas de proteccin de recursos de valor patrimonial cultural,
-en el rea rural-, aquellos inmuebles declarados por el Ministerio de Educacin
como Monumentos Nacionales en sus distintas categoras.
c) La definicin de subdivisin predial mnima. Slo los Planes Reguladores
Metropolitanos de Santiago, Valparaso y Concepcin tienen facultades para
regular la norma urbanstica de superficie predial mnima en el rea rural. En el
resto de los casos, la divisin de predios rsticos se rige por el D.L. 3.516, los
cuales podrn ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes
resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectreas fsicas
d) Establecer los usos de suelo, para los efectos de la aplicacin del artculo 55
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
El Plan Regulador Intercomunal en el rea rural puede regular la norma urbanstica de uso de suelo slo para las siguientes actividades o destinos:
900 Por reas de riesgo se entendern aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite
determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes,
que requieran para su utilizacin la incorporacin de obras de ingeniera o de otra ndole suficientes para
subsanar o mitigar tales efectos (Artculo 2.1.17 Ordenanza de LGUC).
901 Ver
artculo 2.1.17 de la Ordenanza de la LGUC. Las zonas no edificables correspondern a aquellas franjas o radios de proteccin de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos,
torres de alta tensin, embalses, acueductos, oleoductos, gasoductos, u otras similares, establecidas por el
ordenamiento jurdico vigente.
526
Manuel Tobar Leiva
d.1. Conforme al inciso tercero del artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones: 1. Las construcciones destinadas a complementar alguna
actividad industrial con viviendas. 2. Las construcciones destinadas a dotar de
equipamiento al rea rural. 3. Las construcciones destinadas a habilitar un balneario
o campamento turstico. La construccin de conjuntos habitacionales de viviendas
sociales. 4. La construccin de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de
fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.
d.2. Conforme al inciso cuarto del artculo 55 de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones: 1. Las construcciones industriales. 2. Las construcciones de
equipamiento. 3. Las construcciones de turismo y poblaciones.
c. Aprobacin y promulgacin
Su aprobacin le corresponde al Consejo Regional, quien tiene un plazo de noventa das para emitir su pronunciamiento desde que se produce su ingreso al
Gobierno Regional.902 Es promulgado mediante resolucin del Intendente, la cual
ser publicada en el Diario Oficial, debiendo incluirse en la publicacin el texto
ntegro de la ordenanza del Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano. Las
disposiciones del Plan Regulador Intercomunal se entendern automticamente
incorporadas a los Planes Reguladores Comunales.903 Las disposiciones de los Planes Reguladores Intercomunales, que constituyan alteraciones a las disposiciones
de los Planes Reguladores Comunales existentes, se entendern automticamente
incorporadas a stos como modificaciones.
d. Contralora General de la Repblica
Como ya se ha expresado la Contralora tiene la competencia para ejercer el
control de juridicidad de los actos de la administracin, segn los artculos 87 y
88 de la Constitucin y la Ley N 10.336, y para emitir los pronunciamientos
jurdicos que se le requieran. Tambin, por disposicin de la propia ley las SEREMI
del MINVU, tienen la potestad de interpretar el alcance de las normas relativas a la
planificacin urbana. As lo ha refrendado el Dictamen N 30.689/1998. Acorde
al artculo 4 del D.F.L. 458/75 Vivienda, las Seremi de Vivienda supervigilan
las normas de construccin y urbanizacin e interpretan las disposiciones de
los instrumentos de planificacin territorial, esto es, plan regional de desarrollo
urbano, plan regulador intercomunal, plan regulador comunal, plan seccional y
lmite urbano.
902 Ver
inciso cuarto del artculo 36 letra c) LOCGAR N 19.175.
903 Ver
artculo 2.1.9 de la Ordenanza de la LGUC.
527
As, las Seremi de Vivienda y Urbanismo deben sealar el sentido y alcance

de las disposiciones de los instrumentos de planificacin territorial mencionados,
dado que conforme al artculo 64 letra g) de la Ley N 19.175, aqullas deben
cumplir las funciones encomendadas por ley.
Dicha interpretacin se aplica para un caso particular y concreto presentado a
su conocimiento, haya o no inters actual comprometido o de propia iniciativa,
pues la ley no limita su potestad, siendo vinculantes sus pronunciamientos por
emanar de un mandato legal.904
4.3. El Plan Regulador Comunal
a. Concepto
Es un instrumento de gestin comunal, de carcter normativo que recoge los
lineamientos y normas de los niveles de mayor jerarqua subnacional: Plan Regional
de Desarrollo Urbano y Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano. El artculo
41 de la LGUC establece que se entender por Planificacin Urbana Comunal
aquella que promueve el desarrollo armnico del territorio comunal, en especial de sus
centros poblados, en concordancia con las metas regionales de desarrollo econmicosocial. Otra interpretacin es que a travs de este instrumento, la comuna decide
la oportunidad, las prioridades y las modalidades de ocupacin del territorio apto
para acoger las actividades urbanas y a su vez, incentivar las iniciativas de inversin.
Concebido de esta forma, el Plan Regulador Comunal es la expresin territorial del
Plan o Estrategia de Desarrollo Comunal, que determina las principales orientaciones
de desarrollo, contemplando acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la
comunidad local y a promover el progreso social, econmico y cultural.905
b. Contenidos del Plan Regulador
Est constituido por un conjunto de normas tales como: adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios pblicos; de comodidad
en relacin funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y
esparcimiento. Sus disposiciones son obligatorias para todo proyecto que se localiza
904 La modificacin de la LGUC de 2003 estableci que las interpretaciones de los instrumentos de
planificacin territorial que las SEREMI MINVU emitan en el ejercicio de las facultades sealadas en el
artculo 4, slo regirn a partir de su notificacin o publicacin, segn corresponda, y debern evacuarse
dentro de los plazos que seale la Ordenanza General.
905 Considrese en cualquier caso, que el artculo 9 de la Ley Municipal la obliga actuar, dentro del
marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad.
528
Manuel Tobar Leiva
en el rea normada, estn referidas al uso de suelo o zonificacin, localizacin de

equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquizacin de la estructura vial,
fijacin de los lmites urbanos, densidades y determinacin de prioridades en la
urbanizacin de terrenos de la ciudad, en funcin de las factibilidades para la
extensin o dotacin de redes sanitarias y energticas.
c. Aprobacin y promulgacin
Se verifican dos casos en los cuales le corresponde al Consejo Regional aprobar
los planes. El tercer caso lo aprueba el Municipio.
1. Cuando el territorio comunal se encuentra normado por un Plan Regulador Intercomunal y el informe tcnico de la Secretara Regional Ministerial de
Vivienda y Urbanismo fuese negativo, porque el Plan Regulador Comunal no se
ajusta a lo dispuesto en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
o al Plan Regulador Intercomunal, el MINVU lo remite al Municipio con el
objeto de que corrija las discordancias. Si el Municipio insiste en su proyecto,
la SEREMI lo remitir al Consejo Regional quien se pronunciar sobre los aspectos
objetados; luego de ello ser promulgado por el Intendente, toma de razn de la
Contralora Regional y publicado en el Diario Oficial.
Se ha planteado a la Contralora sin respuesta, cul es el alcance que tiene el
trmino objetados? Ello por cuanto, se ha defendido en relacin con la resolucin
del CORE en los planes reguladores que no haya modificaciones ni sustituciones,
dado que el instrumento es indivisible, es decir, se aprueba o rechaza de plano. Sin
embargo, en el caso en comento, se ordena al CORE pronunciarse slo en los aspectos objetados, lo cual implica que se rompe el principio de unidad del instrumento.
Resultando que en ese evento con la misma lgica de unidad del plan, el CORE
debera pronunciarse sobre todos los aspectos que contiene su propuesta.
2. Cuando el territorio comunal no se encuentra normado por un Plan Regulador
Intercomunal, el proyecto ser sometido a la consideracin del Consejo Regional,
quien emitir su decisin sobre la base del informe tcnico de la Secretara Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo. Si el informe de la secretara ministerial es
negativo el acuerdo de aprobacin del Consejo Regional debe ser fundado. El Consejo Regional tiene un plazo de sesenta das para resolver, a partir de su recepcin
del instrumento regulador.906 El plan aprobado es promulgado por el Intendente,
con toma de razn de la Contralora Regional y publicado en el Diario Oficial.
906 Artculo
36, letra c) inciso 4 de la Ley Regional N 19.175. Transcurrido que sean dichos plazos,
se entender aprobado el respectivo instrumento de planificacin. La ley se pone en el caso hipottico que
el CORE no se pronuncie dentro de los 60 das.
529
4.4. Planes seccionales

a. Concepto
Este instrumento se encuentra normado en el artculo 2.1.15., de la Ordenanza
de la LGUC que precepta que en los casos a que se refiere el inciso segundo del
artculo 46 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en que no exista Plan
Regulador Comunal vigente, se podrn aprobar Planes Seccionales, utilizando el procedimiento establecido para la aprobacin de los Planes Reguladores Comunales.
En efecto en el inciso 2 del artculo 46 de la LGUC se establece que, en las
comunas en que no exista Plan Regulador podrn estudiarse Planes Seccionales,
los que se aprobarn conforme a lo prescrito en el inciso primero del artculo 43.
Por su parte el inciso primero del artculo 43 establece el procedimiento detallado
de consulta y exposicin del plan, en la comunidad comunal, en la que participan
tambin los consejos econmicos sociales de la comuna, CESCO.
b. La aprobacin y promulgacin
Respecto de la aprobacin se siguen las reglas del plan regulador comunal,
en tal circunstancia nos interesa los dos casos en que le corresponde al consejo
regional aprobar este instrumento de planificacin territorial: el caso en que el
SEREMI-MINVU objete algunos aspectos del seccional que no sean corregidos
por el municipio, resuelve el Consejo Regional y promulga el Intendente. En el
caso, que el territorio comunal no se encuentra normado por un Plan Regulador
Intercomunal, el proyecto de seccional ser sometido a la consideracin del Consejo Regional, quien emitir su decisin sobre la base del informe tcnico de la
SEREMI-MINVU. Tambin promulga el Intendente y sigue el trmite de toma
de razn de la Contralora.
4.5. Aspectos comunes a todos los planes reguladores
1. Concepcin y Formalidad de su presentacin
El Plan Regional de Desarrollo Urbano y el Plan regulador Intercomunal o
Metropolitano es confeccionado por las Secretaras Regionales del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo. Mientras los planes comunales y seccionales son confeccionados por los Municipios.
En trminos formales todos los planes constan de una memoria explicativa, en la
que se incluyen las etapas de anlisis/diagnsticos y de formulacin de propuestas.
Tambin incorporan la Ordenanza que contiene las disposiciones reglamentarias
530
Manuel Tobar Leiva
pertinentes, excepto en el caso de los PRDU que fijan lineamientos del desarrollo
urbano regional que dicen relacin con la localizacin de los asentamientos humanos y de la intensidad de ocupacin del territorio. Finalmente todos los planes
presentan los Planos que grafiquen el contenido del plan.907
2. Evaluacin del Impacto Ambiental
En el artculo 7 bis, ter, y quater de la Ley del Medio Ambiente N 19.300
se regula lo que se ha denominado la evaluacin ambiental estratgica. En esta
obligacin el legislador incluy, a los planes regionales de desarrollo urbano,
como as tambin la evaluacin ambiental estratgica de los planes regionales
de ordenamiento territorial. Esta novedad reciente, debe ser concordada por la
normativa de la Ley Regional que atribuye a los gobiernos regionales la capacidad
de elaborar planes y polticas del artculo 16 letra a) y del 17 que en el mbito de
las funciones especiales le corresponde al gobierno regional las materias de ordenamiento territorial que sus literales especifican, entre los cuales se cuenta la de
establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema
de asentamientos humanos de la regin. Podra tambin argumentarse que la
Ley N 19.300 le da piso jurdico al PROT que en los prrafos precedentes se le
identific como un instrumento propuesto en la modificacin de la Ley Regional
que an no ha sido aprobada por el legislador.
La elaboracin de las polticas y planes deber contemplar las etapas de diseo
y aprobacin. En la etapa de diseo, el organismo que formula la poltica o plan,
deber considerar los objetivos y efectos ambientales del instrumento, as como
los criterios de desarrollo sustentable de los mismos. En la etapa de aprobacin,
se deber elaborar un anteproyecto de poltica o plan que contenga un informe
ambiental, que ser remitido al Ministerio del Medio Ambiente para sus observaciones, para luego ser sometido a consulta pblica por parte del organismo
responsable. Un reglamento establecer el procedimiento y plazos en virtud del
cual se tramitar este tipo de evaluacin. La etapa de aprobacin de la poltica o
plan, culminar con una resolucin del Ministerio del Medio Ambiente.
Al igual que el PRDU el plan regulador intercomunal deber someterse a una
evaluacin ambiental estratgica.908 Por otra parte, en el proceso de evaluacin
del impacto ambiental, siempre se requerir el informe del Gobierno Regional,
sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado.909 El artculo 2.1.12.
907 Artculo
2.1.5 de la Ordenanza de la LGUC: De la planificacin urbana regional.
908 Artculo
7 bis de la Ley N 19.300 sobre Medio Ambiente.
909 Artculo
8 inciso tercero de la Ley N 19.300 sobre Medio Ambiente.
531
de la Ordenanza de la LGUC dispone que, a contar del inicio de elaboracin del

proyecto de Plan Regulador Comunal, los Municipios debern solicitar la asesora
tcnica tanto de la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo como
al Servicio de Evaluacin Ambiental, y Comisin Evaluadora, con el objeto de
uniformar criterios respecto de los parmetros tcnicos y medioambientales que
se debern contemplar y concordar procedimientos en forma previa al despacho
oficial del proyecto de Plan Regulador Comunal hacia tales instancias para requerir su pronunciamiento. Los seccionales pasan por el sistema de evaluacin
de impacto ambiental conforme al artculo 7 bis de la Ley Medio Ambiental
N 19.300. En cada caso, siempre debern someterse a evaluacin ambiental
estratgica planes seccionales y zonificaciones del borde costero, del territorio
martimo y el manejo integrado de cuencas o los instrumentos de ordenamiento
territorial que los reemplacen o sistematicen.
Captulo Decimosexto
La Funcin Presupuestaria de la Administracin Regional
Sumario: 1. Importancia de la funcin presupuestaria en la administracin regional. 2. Definicin de presupuestos regionales. 3. Los programas presupuestarios del Gobierno regional: 3.1.
Programa de gastos de funcionamiento. 3.2. Programa de inversin regional. 4. El Anteproyecto
regional de inversiones, ARI y el PROPIR. 5. Procedimiento de negociacin y aprobacin del
presupuesto regional. 6. La Subdere y el presupuesto de las regiones. 7. Las modificaciones
presupuestarias. D.L. N 1.263 de 1975. 8. Limitaciones en la Ley de Presupuestos. 9. Tramitacin de los proyectos aprobados por el Consejo: a. Identificacin presupuestaria. b. Licitacin
y adjudicacin. c. Seguimiento de la ejecucin fsica y financiera de los proyectos.
1. Importancia de la funcin presupuestaria en la administracin regional

La funcin presupuestaria es clave en el ordenamiento financiero de la gestin
de los gobiernos regionales. En ella se revela el tipo de descentralizacin fiscal que
tiene la administracin regional y el tamao de los recursos que la Constitucin
y la LOCGAR le asignan para cumplir sus cometidos. Desde luego, el marco regulatorio est contenido en las normas nacionales de la administracin financiera
del Estado y en el deber de ajuste al Presupuesto de la nacin. Esa realidad hace
extremadamente dependientes a los gobiernos regionales de la normativa que
emana de la Ley de Presupuestos de cada ao con sus glosas respectivas.
La jurisprudencia administrativa reconoce la autonoma del gobierno regional
pero aclara que como parte de la administracin del Estado est integrada en el
ordenamiento jurdico nacional y en consecuencia sujeta a las leyes de presupuesto
y leyes sobre administracin financiera del Estado. En Dictamen N 11.395/1996,
los Gobiernos Regionales no estn sometidos a la supervigilancia de las autoridades del poder central. As se infiere de la propia Constitucin Poltica, que
en su artculo 3 se refiere a las regiones y su administracin, la que es funcional
y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, y en su artculo
100910 radica la administracin superior de cada una de ellas en un Gobierno
Regional constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Tambin de la Ley
N 18.575, que en sus artculos 37, 38 y 39 desarrolla esos conceptos descentralizadores y, finalmente, de la Ley N 19.175, que en su artculo 22 reitera la
conformacin del Gobierno Regional.
910 Se
refiere al actual artculo 111 inciso segundo, del Cdigo Poltico.
534
Manuel Tobar Leiva
Sin embargo, an cuando estos organismos descentralizados no estn sujetos a

una relacin de jerarqua y gozan de plena autonoma en el ejercicio de sus competencias respecto de toda otra autoridad, ello no obsta a que estn sometidos al
ordenamiento jurdico nacional en cuanto constituyen organismos integrantes
de la administracin estatal.
Las regiones operan con una descentralizacin fiscal por el gasto, que se
materializa por medio de transferencias del presupuesto de la nacin hacia los
presupuestos regionales, no obstante la descentralizacin del gasto no faculta
al Gobierno Regional para disponer libremente de l, sino de acuerdo a la normativa vigente. As lo confirma Contralora en Dictamen N 65.143/2009,
los egresos de los recursos pblicos se encuentran regidos por el principio de
legalidad del gasto, que autoriza nicamente a efectuar desembolsos en aquellos casos expresamente contemplados en el ordenamiento jurdico, principio
que obliga a interpretar las normas sobre administracin financiera en forma
estricta.
Las comunas, en cambio, tienen una descentralizacin tambin en los ingresos,
por tributos y patentes que ingresan a sus presupuestos municipales otorgndoles
una capacidad de autonoma en la decisin de esos recursos. Todo ello en el marco de la descentralizacin de la funcin administrativa del artculo 3 de la Ley
Suprema, el mismo que rige la administracin superior de la regin.
En la doctrina, Gabriel Aghn sostiene que lo ms importante para una verdadera profundizacin del proceso de descentralizacin fiscal es el fortalecimiento
de los ingresos propios generados por la tributacin subnacional y los cargos,
cobros y contribuciones911. Otra corriente opuesta teme que de imponerse esa
modalidad, sean afectados los equilibrios macroeconmicos, que en el caso de
Chile, todos los sectores defienden como un gran logro de la administracin
del Estado.912
911 Gabriel
Aghn, Descentralizacin fiscal en Amrica Latina. Nuevos desafos y agenda de trabajo, Edit.
CEPAL/GTZ, 1997, p. 367. El no adoptar un comportamiento fiscal que promueva una mayor cultura
del autofinanciamiento, puede conducir a que el proceso descentralizador se convierta en un simple ejercicio
burocrtico y administrativo complejo, no transparente, y que no conduce a una ms eficiente y equitativa
utilizacin de los recursos pblicos.
912 Eduardo Palma, La descentralizacin poltica de Chile, Edicin del ICHEH, 1993, p. 38. Seala Palma,
El fantasma de los desequilibrios macroeconmicos: Los fantasmas como los rumores requieren un ncleo
cierto que permita la extrapolacin indebida. En materia de desequilibrios, la alusin est centrada en los
casos de Brasil y Argentina, pases federales, en cuyos casos, ciertos estados de la unin brasilea y algunas
provincias argentinas, tuvieron comportamientos de indisciplina financiera y econmica cuyos impactos
terminaron aumentando los desequilibrios macroeconmicos nacionales.
535
2. Definicin de Presupuestos Regionales

La Constitucin en su artculo 113 inciso 7 dispone que le corresponder al
consejo regional aprobar el proyecto de presupuesto de la respectiva regin considerando, para tal efecto, los recursos asignados a sta en la Ley de Presupuestos, sus
recursos propios y los que provengan de los convenios de programacin.913
En el artculo 73 de la LOCGAR N 19.175 se define lo que se entender
por presupuesto regional en los siguientes trminos: El presupuesto del GORE
constituir, anualmente, la expresin financiera de los planes y programas de la regin ajustados a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la nacin.
Dicho presupuesto se regir por la normas de la Ley orgnica de administracin
financiera del Estado, Decreto Ley N 1.263, de 1975....
Ntese que en la ltima reforma constitucional se derog de la carta fundamental, la obligacin de la Administracin Regional de ajustarse al presupuesto de la
Nacin, aduciendo que ello significaba dotar de mayor autonoma a los consejos
regionales.914 En efecto, el modificado inciso 2 del artculo 102 de la Constitucin
sealaba que corresponder desde luego al consejo regional aprobar los planes de
desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustados
a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nacin. En la prctica,
dicha modificacin no tiene efecto alguno y no lo tendr mientras la administracin regional dependa en su presupuesto de las transferencias del gobierno central
a travs de la Ley de Presupuestos. Otra voz sugiere que se estara abriendo paso
a una ley de rentas regionales como las que tienen los municipios. En tal caso, la
frase recursos propios sustentara la tesis sobre la posibilidad que los gobiernos
regionales obtengan ingresos que no sean los procedentes de la ley de presupuestos y en consecuencia se genere un espacio para desarrollar la descentralizacin
fiscal por los ingresos. Esa ruta exigira identificar las frmulas ms adecuadas y
pertinentes para captar recursos propios y permitir que la administracin regional
tenga presupuesto que no sea afectado por los vaivenes del poder central, pero que
al mismo tiempo concilie sus objetivos con los principios de la administracin
financiera del Estado.
El D.L. N 1.263 en su artculo 1 define lo que se entiende por el sistema de
administracin financiera del Estado, disponiendo que comprende el conjunto de
procesos administrativos que permiten la obtencin de recursos y su aplicacin a la
913 Reforma
constitucional de la Ley N 20.390.
914 Historia de la Ley N 20.390 en la p. 500. El senador Ricardo Nez, presidente Comisin de Gobierno
interior del Senado, ante la sala seal que asimismo, nos pareci trascendente regular las lneas generales
de lo que implica la mayor independencia financiera de las regiones.
536
Manuel Tobar Leiva
concrecin de los logros de los objetivos del Estado. La administracin financiera

incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de
administracin de fondos.
Es interesante destacar que en su artculo 8 se establece un principio regionalizador en la normativa de la administracin financiera del Estado que desarrollado
puede servir a los propsitos de fortalecer los mbitos presupuestarios de la administracin regional. El precepto seala que la administracin financiera deber
tender a la descentralizacin administrativa y regional, definiendo las instancias
de coordinacin y participacin de las regiones en funcin de la integracin, la
seguridad, el desarrollo socio-econmico y la administracin nacional.
De igual manera se rescata la voluntad del constituyente para dotar de mayor
autonoma financiera a los gobiernos regionales, sea el caso sealado de los municipios que gozan de una descentralizacin fiscal por ingresos propios basados
en el artculo 3 de la CPR que establece el principio de la descentralizacin
administrativa. La mayora de los autores coinciden en que es ms eficiente una
plena descentralizacin fiscal por ingresos y gastos, aun cuando no compartan las
frmulas para concretar esa propuesta. No obstante, no se observan seales de
una iniciativa del ejecutivo nacional en este aspecto, y la modificacin propuesta
recientemente tampoco la incorpora.
Pero el elemento central de la definicin es la conexin que hace la norma
entre presupuesto y plan, el presupuesto es la expresin financiera de los planes y
programas de la regin. No tiene sentido ni objeto, un presupuesto que no tenga
una finalidad como referente de su administracin. Luego, en la gestin cotidiana
de los gobiernos regionales se escucha la crtica sobre una relacin inadecuada entre
presupuesto y estrategia de desarrollo regional. El problema principal radicara
en que las ERD son muy generales y de largo plazo, mientras los proyectos que
sirven de base al Presupuesto anual son especficos y de corto plazo.
Hay una diferencia conceptual entre estrategia y plan. Siguiendo a E. Soms,
la estrategia es un conjunto de proposiciones y vas de actuacin institucional,
destinados a modificar el funcionamiento del sistema regional.915 En cambio,
el plan es un complemento de la estrategia que intenta aterrizar el conjunto de
propuestas generales al nivel de objetivos concretos, presupuestos y proyectos
asociados, en una temporalidad de menor escala que la estrategia.916
915
Esteban Soms, Apuntes metodolgicos para la elaboracin de estrategias y planes regionales, Edicin
MIDEPLAN, 1995, p. 23.
916 Esteban Soms, Estrategia Regional y Plan Regional de Gobierno, Gua metodolgica, Divisin de
Planificacin Regional, MIDEPLAN, p. 4.
537
Por ello lo que se debiera actualizar con los cambios de los gobiernos nacionales
es el Plan. Ciertamente que en casos de diferencias ideolgicas fundamentales entre
los gobiernos vale actualizaciones de las estrategias. Pero, qu sentido tena actualizar
las estrategias cada 4 aos en los 20 aos de los Gobiernos de la Concertacin? Amn
que esas estrategias se concibieron para perodos muy largos, 10 aos a lo menos. De
tal suerte que la conexin desde el ngulo conceptual entre presupuesto y plan es la
correcta. Se trata que las iniciativas de inversin que fundan el presupuesto regional
sean la expresin de los objetivos contenidos en el plan de desarrollo. Ahora bien,
algunos gobiernos regionales tienen estrategias de desarrollo pero no planes, lo que
limita el alcance de este instrumento de la gestin regional.917
Queda, sin embargo, latente la cuestin temporal del presupuesto, dado que los
objetivos que se plantean en el plan pueden tener plazos mayores de cumplimiento
que la anualidad presupuestaria. En algunas regiones se enarbola la alternativa de
presupuestos plurianuales, en otras se adecuan a los instrumentos que la LOCGAR
otorga como son los convenios de programacin que s tienen plazos mayores para
el cumplimiento de una cartera de proyectos acordadas por los gobiernos regionales.
Por otra parte, se contempla la posibilidad de realizar los proyectos por etapas y la
realizacin como lo establece el artculo en comento de programas de inversin. 918
Los Programas son los gastos por concepto de iniciativas de inversin destinadas a
incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generacin de beneficios de un
recurso humano o fsico y que no correspondan a aquellos inherentes a la institucin
que formula el Programa. Instrumento mediante el cual se fijan las metas que se
obtendrn con la ejecucin de un conjunto de proyectos de inversin.
3. Los programas presupuestarios de la administracin regional
La LOCGAR contempla dos programas presupuestarios: uno referido a los
gastos de funcionamiento del gobierno regional y el otro al programa de inversin
regional. Desglosemos los elementos de esta norma:
3.1. Programa de gastos de funcionamiento
El programa de gastos de funcionamiento de los gobiernos regionales se establece
en el artculo 73 letra a) de la Ley Regional. La LOCGAR al radicar atribuciones
917 Nemesio Arancibia, ex jefe de la Divisin de Desarrollo Regional, me hace la observacin que igualmente algunos servicios nacionales no tienen estrategias, sino planes nacionales que en algunos casos superan
el ao esto no se condice que los presupuestos se discuten cada ao.
918 Ver Talleres de descentralizacin rea fiscal: presupuestos plurianuales en Regin de Atacama, Valparaso, Maule, Bo Bo, El Chile descentralizado que queremos, ob. cit., Anexos, pp.81 a 156.
538
Manuel Tobar Leiva
administrativas en los Gobiernos Regionales, se diferencia del Servicio de Gobierno Interior, sancionando un control presupuestario de recursos independiente de
ste ltimo y con sus propias particularidades en la elaboracin y ejecucin del
mismo.919 Con este programa se financia la dieta de los consejeros regionales y los
gastos de su funcionamiento, el personal de la planta del servicio administrativo
del Gobierno Regional, los bienes y servicios de consumo y la inversin real para
formar capital y activos fsicos existentes que permitan el funcionamiento de los
Gobiernos Regionales.920
3.2. Programa de inversin regional
En el programa de inversin regional, se incluirn los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que le correspondan y los dems que tengan por objeto
el desarrollo de la regin, incluidos los que para la atencin de los problemas de las
reas metropolitanas a que se refiere el artculo 110, se perciban por el gobierno
regional conforme a lo dispuesto por el N 20 del artculo 19 de la Constitucin
Poltica de la Repblica. Para estos efectos, los respectivos gobiernos regionales
podrn constituir un Fondo de Inversin Metropolitana.
De acuerdo con la LOCGAR se entiende por rea metropolitana la extensin
territorial formada por dos o ms centros de poblacin unidos entre s por espacios
construidos y que comparten la utilizacin de diversos elementos de infraestructura y servicios urbanos.921 Son reconocidos tradicionalmente en Chile tres reas
metropolitanas: Santiago, Valparaso y Concepcin.922
En tanto, el artculo 19 N 20 de la Constitucin, establecido en el Captulo
III de los derechos y deberes constitucionales, establece que los tributos no pueden estar afectos a un fin determinado. No obstante, la Constitucin plantea dos
excepciones: una en relacin con la defensa nacional y la otra con actividades o
bienes regionales y locales. En efecto la carta fundamental dispone que: Sin embargo, la ley podr autorizar que determinados tributos puedan estar afectados a
fines propios de la defensa nacional. Asimismo, podr autorizar que los que gravan
actividades o bienes que tengan una clara identificacin regional o local puedan
919 Se hace esta distincin obvia, pero pertinente, dado que en algunos gobiernos regionales se paga con el
programa de funcionamiento del GORE a funcionarios que trabajan en el Servicio de Gobierno interior.
920 Manual para la gestin Regional, Editores: Fundacin F. Ebert, Centro de Estudios Socioeconmicos
para el Desarrollo e Instituto para el Nuevo Chile, 1994, p. 146.
921 Artculo
922 La
109 inciso 2 de la LOCGAR N 19.175.
reforma constitucional de la Ley N 20.390 remiti a la ley regional la organizacin y funciones

de las reas metropolitanas.
539
ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley seale, por las autoridades
regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo.
4. El ARI y el PROPIR
4.1. El proyecto de presupuesto que el Intendente somete a consideracin del
CORE est constituido por iniciativas de inversin RS o FI, proceso que se inicia
con la elaboracin del anteproyecto regional de Inversiones.923 La LOCGAR
N 19.175 ha sido modificada por la Ley N 20.035 de 2005, perfeccionando la
legislacin regional. En esa modificacin han visto la luz dos nuevos instrumentos
de gestin regional: el anteproyecto regional de inversiones, ARI, y el Programa
pblico de inversin en la regin, PROPIR, que vienen a evitar en parte la desunin que existe entre las inversiones de origen sectorial y las de decisin regional
(IDR). Por cierto dicho divorcio afecta al mismo tiempo la unidad de objetivos
de la administracin del Estado en la regin.
4.2. Las definiciones estn establecidas en la propia LOCGAR: El anteproyecto regional de inversiones comprender una estimacin de la inversin y de las
actividades que, el gobierno regional, los ministerios y servicios efectuarn en
la Regin, identificando los proyectos, estudios y programas, y la estimacin de
sus costos. En tanto el Programa Pblico de Inversin en la regin es el conjunto
de estudios, programas, proyectos de inversin regional y sectorial concordado y
sistematizado en posesin de ser materializado.924
4.3. La normativa dispone que el Intendente, con la participacin de representantes del Consejo Regional, de los Secretarios Regionales Ministeriales y los
Directores Regionales de los servicios pblicos, elaboren el anteproyecto regional
de inversiones, ARI, teniendo en consideracin los objetivos estratgicos del
Gobierno Regional y de los servicios que operen en la regin, el que deber ser
considerado en la formulacin de los proyectos de presupuestos del Gobierno Regional
y de los respectivos ministerios.
Las iniciativas de inversin que se presenten para fundamentar el anteproyecto
de presupuesto del gobierno regional debern contar con recomendacin favorable
(RS) o al menos con falta de informacin (FI). Los plazos de presentacin de la
923 Siglas MIDEPLAN del sistema nacional de inversiones, RS, equivale a una recomendacin tcnica
favorable y FI corresponde a, pendiente por falta de informacin. Veremos en el Captulo que sigue.
924 Artculo
73 de la LOCGAR N 19.175: La inversin pblica a efectuarse en la regin, tanto sectorial como del Gobierno Regional, deber ser informada por el Intendente y sistematizada en el Programa
Pblico de Inversin en la Regin, y difundida a la comunidad, dentro del primer trimestre del nuevo ao
presupuestario.
540
Manuel Tobar Leiva
cartera de inversin sern los que defina la DIPRES del Ministerio de Hacienda.925
4.4. La etapa de elaboracin debe ser realizada en cada regin por los Intendentes, quienes adems, deben ejercer las facultades de coordinacin de los servicios
pblicos y ministerios que le otorgan la Constitucin y los incisos j) y o) del artculo
2, as como el literal m) del artculo 24, ambos de la LOCGAR, todos ellos en
consonancia con el principio de coordinacin contemplado en el artculo 5 de
la LOCBGAE.926 Para dar cumplimiento a lo regulado en la normativa sealada,
se instruy a los Intendentes Regionales para designar un Secretario Tcnico de
Coordinacin Regional de Inversiones, a cargo de un equipo tcnico que servir
de enlace con el Gobierno Nacional.
El Secretario Tcnico es el responsable de todo el proceso y debe servir de
enlace del Intendente con el equipo tcnico de profesionales asignados y con la
institucionalidad pblica regional y nacional. Este equipo tcnico regional tiene
por funciones:
1. Establecer la metodologa del proceso.
2. Elaborar los ARI y los PROPIR, lo que implica trabajar en todo el proceso
con autoridades nacionales y regionales, tanto polticas como tcnicas (SEREMI,
Jefes de Servicios y Gobiernos Regionales, entre otros).
3. Identificar y resolver, las diferencias de iniciativas detectadas en el trabajo
de elaboracin del ARI, as como preparar los documentos y antecedentes para la
reunin de evaluacin y discusin presupuestaria centro regin a realizarse en el
mes de agosto del ao en curso.
4. Hacer seguimiento del PROPIR y entregar informes peridicos (mensuales, usando como soporte Chile Indica) a las autoridades polticas nacionales y
regionales.
5. Preparar la cuenta pblica que el Intendente ha de realizar a la ciudadana
regional y su correspondiente plan comunicacional.
6. Hacer seguimiento a los Compromisos Presidenciales e informar peridicamente a las autoridades polticas nacionales y regionales.
7. Eventualmente hacer seguimiento del Plan de Gobierno.
925 Ordinario N 051/3248 de Mideplan-Hacienda, imparte instrucciones para la presentacin de iniciativas de inversin al SNI para el proceso 2010.
926 Decreto N 3.786 del 27.12.2001 del Ministerio del Interior que seala que es responsabilidad del
Ministro del Interior la coordinacin de los Secretarios de Estado en todo lo relacionado con el gasto pblico
en regiones. Esta labor en trminos operativos es realizada en regiones por los Intendentes debiendo ejercer
sus facultades de coordinacin de los Servicios Pblicos y Ministerios presentes en sus respectivas regiones
(artculos 2, letras j), o) y p), 21 y 24, letra m) del Texto Refundido de la Ley N 19.175, Orgnica
Constitucional de Gobierno y Administracin Regional.
541
8. Realizar la evaluacin final de la accin pblica.927

De la lectura de las funciones del equipo tcnico es notoria la preeminencia
de los temas sectoriales por sobre los de la administracin regional. El eje de sus
funciones es el cumplimiento de los compromisos presidenciales y de la implementacin del Plan de gobierno de la regin, que no es el plan de la administracin
regional o gobierno regional. No se sabe a qu ttulo se est implementando ese
plan, puesto que en el ttulo primero de la ley regional no aparece atribucin
alguna a este respecto.928
4.5. Se debe tomar en cuenta que en estos instrumentos se hace mencin rigurosa al tema de los plazos. En primer lugar, est el plazo para la informacin de los
ministerios al GORE y Parlamentarios de sus inversiones, dentro de los sesenta
das siguientes a la publicacin de la Ley de Presupuestos, es decir entre enero y
febrero. (73 inc. 4) El segundo a destacar es el que se da para la formulacin del
ARI correspondiente al ao siguiente, el que debe materializarse durante el segundo
trimestre de cada ao, es decir, en los meses de abril, mayo y junio. (71 inc. 1) En
tanto el plazo para la informacin del Intendente sobre el PROPIR a la comunidad
regional debe realizarse, dentro del primer trimestre del nuevo ao presupuestario
(Art. 73 inc. 5) es decir entre enero, febrero y marzo.
4.6. En la formulacin del ARI pueden eventualmente producirse diferencias
entre las prioridades del gobierno regional y la de los sectores. En ese caso, la
LOCGAR ordena que ellas sean resueltas en la etapa de evaluacin y discusin
entre el GORE, los ministerios y el Ministerio de Hacienda en el mes de agosto.
La SUBDERE ha definido los distintos tipos de diferencias que pudieran darse
e instruye a los gobiernos regionales para que las hagan presente en la discusin
presupuestaria.929
Las diferencias pueden ser por brecha o dficit, en ese caso se identifican las
iniciativas que son relevantes para la regin y que el nivel central del ministerio o
servicio pblico no ha priorizado y menos financiado. Diferencias por cobertura,
se identifican iniciativas que son importantes para la regin a las que el ministerio
o servicio pblico ha asignado recursos, pero que son insuficientes para cubrir la
demanda en el ao de la regin. Diferencias por Administracin, ocurren cuando
las iniciativas son financiadas por el nivel central y donde la regin no tiene certeza
927 Ivn
Garay, SUBDERE, coordinacin de inversiones, presentacin PP el 19 de mayo 2010.
928 Esta
situacin tambin ocurri en el Gobierno de la Presidenta Bachelet. Personalmente en nombre

de CONAREDE se lo hice presente al Ministro del Interior, Andrs Zaldvar, quien posteriormente instruy
para que tales planes fueran aprobados en los consejos regionales.
929 D.S. N 3.876 de 2000. Entreg al Ministro del Interior la labor de coordinacin de los Secretarios
de Estado en todo lo relacionado con acciones y decisiones en materia de inversin pblica regional.
542
Manuel Tobar Leiva
de disponer de marco presupuestario para llevar a cabo acciones en el mbito que

desarrolla el sector. Diferencias por localizacin, corresponden a iniciativas que el
sector a determinado realizar en una comuna, pero que la regin la requiere en otro
lugar geogrfico. Diferencias por glosas, ocasionadas por la solicitud de la regin
de abrir una glosa especfica en el sector que d cuenta de la realidad efectiva del
rea de competencia sectorial y que no ha sido tomada en consideracin.930
4.7. El Secretario Tcnico de Coordinacin Regional de Inversiones, a nombre
del Intendente regional, deber convocar a los distintos servicios de la regin para
formular el PROPIR, considerando la informacin recibida desde el nivel Nacional
y la cartera de proyectos FNDR propuesta por el Intendente y aprobados por el
Consejo Regional (CORE). Para la elaboracin es necesario tener presente, como
mnimo, los requisitos establecidos en la Ley, es decir: identificacin de iniciativa, unidad territorial donde se desarrollar, monto de recursos comprometidos,
beneficiarios, resultados esperados, etc.931
El PROPIR se traduce en un documento que contiene la informacin de lo
comprometido y aprobado a realizar cada ao en cada una de las regiones. A su
vez, el PROPIR, que es dado a conocer a la ciudadana durante el primer trimestre
de cada ao, se transforma en la base de la Cuenta Pblica del Intendente y las
dems autoridades presentes en la regin. La Cuenta tendr como referente lo
efectuado el ao anterior y tambin lo que se realizar durante el ao en el cual
es presentada. De esta forma, el PROPIR es un instrumento que sirve a la ciudadana para dar seguimiento a la accin de la administracin regional y nacional
en la regin.932
5. Procedimiento de negociacin y aprobacin del Presupuesto
El proyecto de presupuesto aprobado por el Consejo Regional es enviado al
Ministerio de Hacienda, en conformidad con los plazos y procedimientos que
ste establezca de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Ley N 1.263, de 1975, sin
perjuicio del ulterior ejercicio por el consejo regional de la atribucin a que se
930 Circular
N 47 del 26 de mayo de 2010 de SUBDERE.
931 Artculo 73 inc. 5 de la LOCGAR N 19.175: Los ministerios, a travs de los secretarios regionales
ministeriales, y dentro de los sesenta das siguientes a la publicacin de la Ley de Presupuestos debern informar
a los gobiernos regionales y a los Senadores y Diputados de la respectiva regin, la inversin y programas de
gastos que realizarn en la regin, desglosada por iniciativa, unidad territorial donde se desarrollar, monto
de recursos comprometidos, beneficiarios y resultados esperados.
932 Los
Intendentes en los meses de marzo y abril de cada ao presupuestario han de dar cuenta pblica
de las iniciativas que la institucionalidad pblica desarrollo durante el ao de la cuenta y al mismo tiempo
ha de anunciar lo que se realizar durante el ao presupuestario.
543
refiere la letra e) del artculo 36. Vale decir, que la cartera de proyectos RS y FI
que se integran en el ARI es nada ms que referencial, con el propsito de estimar
el gasto y verificar que los gobiernos regionales cuenten con proyectos especficos
que avalen su marco presupuestario, por lo que ello no significa de ningn modo
la priorizacin efectiva de proyectos conforme al artculo 36 letra e) que dispone
que el CORE debe: Resolver, sobre la base de la proposicin del intendente,
la distribucin de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que
correspondan a la regin, de los recursos de los programas de inversin sectorial
de asignacin regional y de los recursos propios que el gobierno regional obtenga
en la aplicacin de lo dispuesto en el N 20 del artculo 19 de la Constitucin
Poltica de la Repblica.
En el mismo artculo 73 se fijan los procedimientos de la negociacin entre el
nivel central y el regional, al sealar que en todo caso el calendario de formulacin
del Presupuesto del Sector Pblico a que se refiere el Decreto Ley N 1.263, de 1975,
contemplar una etapa de evaluacin y discusin, entre el nivel central y cada una
de las regiones, respecto del proyecto de presupuesto propuesto en conformidad
a este artculo. Para estos efectos cada ao los consejos regionales designarn a
uno de sus integrantes para que conjuntamente con el intendente los represente
en ella.933
Efectivamente cada ao se genera esta oportunidad de encuentro con el Ministerio de Hacienda. En las primeras generaciones de la Administracin regional se
haban forjado muchas expectativas respecto de los resultados de estas discusiones,
se pensaba ingenuamente que al frente se encontrara el Ministro de Hacienda, el
subsecretario o al menos el Director de la DIPRES, y que las posiciones y argumentos de las regiones seran consideradas ya sea en el presupuesto o en las glosas
a presentar en el proyecto de ley que discute el Congreso. Pero ello no ha sido
tan as, las evaluaciones y discusiones las lleva adelante el encargado tcnico de la
Unidad regional de la DIPRES, representantes de MIDEPLAN y la SUBDERE y
no se tiene experiencia que en alguna oportunidad se haya resuelto algn tema que
afecte a las regiones en esas discusiones.934 Por lo que en los gobiernos regionales
933 En
el artculo 13 del D.L. N 1.263, efectivamente se obliga al acatamiento de un calendario elaborado por el Ministerio de Hacienda, en esa lnea la ley declara que: La elaboracin tanto del programa
financiero como del presupuesto del Sector Pblico, se regir por un calendario de formulacin. El Ministro
de Hacienda tendr la responsabilidad de especificar dicho calendario, lo que permitir coordinar las acciones
de los servicios entre s y con las administraciones regionales y locales.
934 Nemesio Arancibia me representa que excepcin hecha de las propuestas de destinar algn porcentaje
del FNDR a cultura, a deporte.
544
Manuel Tobar Leiva
estas reuniones son consideradas como un mero trmite burocrtico que no tiene
ninguna influencia en las resoluciones presupuestarias de las regiones.
No obstante, la instauracin del anteproyecto regional de inversiones, ARI,
conforme al cual se exige la identificacin de diferencias entre las prioridades
regionales y sectoriales con el propsito que ellas sean discutidas y resueltas en
esa fase de negociacin puede darle un nuevo aire a las relaciones de los GORE
y Hacienda. Efectivamente, ese nuevo elemento podra fortalecer y proporcionar
un sentido a esa instancia, as como tambin servir para mejorar la coordinacin
de inversiones y asentar el predominio de la administracin regional en base al
camino que trazan sus estrategias, planes y programas.
6. La Subdere y el Presupuesto de las regiones
La Subdere es una subsecretara del Ministerio del Interior y por tanto se
encuentra en la clasificacin institucional que corresponde a la agrupacin presupuestaria de los organismos que se incluyen en la Ley de Presupuestos del Sector
Pblico, como sigue: Partida: Nivel superior de agrupacin asignada a la Presidencia de la Repblica, al Congreso Nacional, al Poder Judicial, a la Contralora
General de la Repblica, Ministerio Pblico, a cada uno de los diversos Ministerios y
a la Partida Tesoro Pblico que contiene la estimacin de ingresos del Fisco y de
los gastos y aportes de cargo fiscal. Captulo: Subdivisin de la Partida, que corresponde a cada uno de los organismos que se identifican con presupuestos aprobados
en forma directa en la Ley de Presupuestos. Programa: Divisin presupuestaria de
los Captulos, en relacin a funciones u objetivos especficos identificados dentro
de los presupuestos de los organismos pblicos.935
En la Ley de Presupuestos en la partida 05, el Captulo 05, del Ministerio del
Interior, se expresa el presupuesto de la SUBDERE que contiene 4 programas:
1.El Programa 01: Contempla dos lneas de accin:
a. Soporte transversal a la gestin institucional que incluye recursos para el
personal, bienes y servicios, activos no financieros y transferencias corrientes,
b. Transferencia a los GORE/FNDR. Corresponde a las transferencias de
capital,936 provisiones y programas de inversin regional que recibe el FNDR.
2. El Programa 02: Fortalecimiento a la Gestin Subnacional. Contempla
cuatro componentes: 1. Capacitacin en Desarrollo regional y comunal, 2. Mu935 Instrucciones
para la ejecucin de la Ley de Presupuestos del sector pblico ao 2010, Ministerio de

Hacienda DIPRES, Decreto de Hacienda 854, Clasificador presupuestario, p. 42.
936 Todo desembolso financiero, que no supone la contraprestacin de bienes o servicios, destinado a
gastos de inversin o a la formacin de capital.
545
nicipalidades, 3. Programa de apoyo a la acreditacin de la calidad de servicios

municipales y 4. Sistema Informacin Financiera Municipal.
3. El Programa 03: De Desarrollo Local. Lo integran los Programas de Mejoramiento Urbano (PMU), Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), Compensacin Viviendas Sociales, Plan Comuna Limpia, Ciudades Bicentenario.
4. El Programa 04: Recuperacin y desarrollo urbano de Valparaso. El PRDUV
tiene por objetivo contribuir a la revitalizacin de la ciudad de Valparaso, poniendo
en valor el patrimonio urbano de sta como fundamento de nuevas actividades
econmicas, culturales y sociales que beneficien a la poblacin.
Cada uno de estos programas tiene una clasificacin por objeto o naturaleza.
Esta corresponde al ordenamiento de las transacciones presupuestarias de acuerdo
con su origen, en lo referente a los ingresos y a los motivos a que se destinen los
recursos, en lo que respecta a los gastos. Contiene las siguientes divisiones: Subttulo: Agrupacin de operaciones presupuestarias de caractersticas o naturaleza
homognea que comprende un conjunto de tem. tem: Representa un motivo
significativo de ingreso o gasto. Asignacin: Corresponde a un motivo especfico
del ingreso o gasto. Sub-asignacin: Subdivisin de la asignacin en conceptos de
naturaleza ms particularizada. Otro aspecto que debe tomarse muy en cuenta
son las glosas que acompaan las respectivas asignaciones. No hay glosas en todas
ellas pero estn indicadas por numerales que aparecen a continuacin y bajo los
cuadros presupuestarios estableciendo instrucciones, condiciones e interpretaciones normativas del alcance de dichas asignaciones o sub-asignaciones de carcter
vinculante.
Se ha planteado que por medio de algunas de las glosas relativas al FRIL o a
la circular 33, que se eximen de la exigencia del RS de Mideplan, se estara
vulnerando lo dispuesto en el artculo 75 de la LOCGAR, que obliga a los proyectos de inversin, estudios y programas a contar con el informe favorable del
organismo de planificacin nacional o regional, el cual deber estar fundado en
una evaluacin tcnica econmica que analice su rentabilidad.
En este punto, y tal como lo han sealado los propios funcionarios de MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda pretende modificar la LOCGAR y otros
cuerpos legales. Existen distintos cuerpos legales que regulan la inversin pblica
especialmente la Ley de Administracin Financiera del Estado y si sta se
contrasta con la Ley de Presupuestos de los ltimos aos, incluido el presente y
prximo, verificamos que progresivamente se han ido introduciendo glosas destinadas a flexibilizar o a agilizar el uso de recursos pblicos, evadindose el anlisis
tcnico-econmico de una gran cantidad de iniciativas. El argumento para tales
546
Manuel Tobar Leiva
excepciones es que las iniciativas constituiran gasto y no inversin; cuestin que

no est zanjada del todo a nivel terico.937
Conforme al vocabulario usado en el Ministerio de Hacienda Inversin es la
aplicacin de recursos financieros destinados a incrementar los activos fijos o
financieros de una entidad. Ejemplo: maquinaria, equipo, obras pblicas, bonos,
ttulos, valores, etc. Comprende la formacin bruta de capital fijo y la variacin
de existencias de bienes generados en el interior de una economa. Adquisicin
de valores o bienes de diversa ndole para obtener beneficios por la tenencia de
los mismos que en ningn caso comprende gastos o consumos, que sean, por
naturaleza, opuestos a la inversin.
En doctrina, el constitucionalista Jos Luis Cea ha sostenido que la Constitucin del 80 revirti el principio del mnimo legal por el principio contrario del
mximo legal, hecho que permite a la potestad reglamentaria tener una mayor
actora en la ejecucin de las leyes. Por tanto, el Presidente de la Repblica titular
de la administracin del Estado tendra un protagonismo esencial en la gestin y
manejo presupuestario a travs de su potestad reglamentaria.938 No podra ser de
otra manera dada la necesaria flexibilidad de un presupuesto que es estimativo y
que en el curso de la accin podran variar las circunstancias, hechos o datos que
le sirvieron de base.
Pero en este caso la glosa es la expresin del mandato del legislador, es decir,
no se origina en reglamentos ni instrucciones del Presidente o los Ministerios. Por
tanto, lo que se plantea ms bien es la extensin del dominio legal a asuntos propios
de leyes orgnico constitucionales, desborde que implicara vulnerar el principio
de la jerarqua de las leyes. En suma, una ley simple como la de presupuesto es
de menor rango que una orgnica constitucional por lo que la glosa pertinente
adolecera de un vicio de nulidad por aplicacin del artculo 7 de la CPR.
En el fondo se advierte la preocupacin de que los fondos originados en Hacienda tengan una evaluacin tcnica econmica que garantice su rentabilidad
econmica social. En los ejemplos destacados, son los servicios administrativos de
los gobiernos regionales los que cumplen el rol evaluador, teniendo como base los
antecedentes, requisitos y exigencias de las instrucciones emanadas de Hacienda
para autorizar el financiamiento de estas acciones. En cualquier caso, la divisin
de anlisis y control de gestin de los gobiernos regionales usa para la evaluacin
del FRIL las mismas metodologas del MIDEPLAN.
937 Libertad y Desarrollo, Anlisis del Presupuesto 2010 de SUBDERE, pp.7 y 9. En cualquier caso esta
prctica ha sido continuada en el gobierno actual.

938 Jos Luis Cea Egaa, Revista Chilena de Derecho, Vol. 19 N 3, pp.415-438, 1992, Sobre el principio
de legalidad presupuestaria.
547
Con todo, en las glosas se visualiza con meridiana claridad los condicionamientos que los poderes pblicos establecen en la Ley de Presupuestos a las transferencias
que realizan hacia los gobiernos regionales. As al lado del FNDR tradicional de
libre disposicin estn las provisiones que autoriza la SUBDERE a nivel central,
especialmente aquellas diseadas para financiar sectores elegibles por el gobierno central. Esta provisiones son por ejemplo las de agua potable rural, residuos
slidos; saneamiento sanitario; electrificacin rural; infraestructura educacional;
infraestructura rural para el desarrollo territorial; puesta en valor del Patrimonio;
Fondo de Innovacin para la competitividad.
Este modelo de limitacin de la autonoma de la administracin regional,
sigue la trayectoria del FNDR-BID los que operaban de la misma forma, en el
sentido que los proyectos a presentar a ese Fondo deban calzar con los sectores
elegibles que haban acordado, sin la participacin de las regiones, la SUBDERE
y el BID. Entonces lo que ocurre es que el Gobierno Nacional est financiando
con cargo al FNDR los sectores que le interesan, que pueden ser muy diferentes
a los que importan a las regiones, sin embargo stas estn obligadas a cumplir
con la Ley de Presupuesto. Tal predicamento es confirmado por la jurisprudencia que reconociendo la autonoma de la administracin regional, la obliga a
cumplir los objetivos nacionales, en Dictamen N 42.363/2004. no obstante la autonoma presupuestaria de que gozan los gobiernos regionales, stos
se encuentran obligados a respetar las provisiones que ha contemplado la Ley
de Presupuestos, de modo que tales organismos deben destinar necesariamente
los recursos que esas provisiones contemplan al rea o sector de inversin a que
ellas se refieren.
Finalmente desde la ptica de la inversin de la administracin regional los
programas que le ataen directamente son el 01, debido a la transferencias a los
GORE; el 02 en relacin con la capacitacin en desarrollo regional y comunal,
que tiene ese programa de fortalecimiento de la gestin subnacional y el 03 de
Desarrollo local por cuanto all estn previstas las IRAL. El programa 04 es muy
especfico y relativo a una regin.
7. Las modificaciones presupuestarias. D.L. N 1.263 de 1975
a. Se ha dicho por Jos Luis Cea que el Cdigo Poltico otorga preeminencia
a la Institucin presidencial sobre el Congreso, expresndose esa condicin en la
reserva legal flexible y el dominio mximo legal que impedira al Congreso invadir
el rea de la potestad reglamentaria subordinada o de ejecucin del Presidente. En
la misma perspectiva se ubican las disposiciones del D.L. 1.263, que aparecen como
una fuente de fortalecimiento de la autoridad del ejecutivo en materia financiera,
548
Manuel Tobar Leiva
otorgndole la necesaria flexibilidad para encarar los procesos presupuestarios de

por s complejos y cambiantes.
As, el artculo 14 del D.L. N 1.263, nos indica que: El presupuesto deber
quedar totalmente tramitado a ms tardar el 1 de diciembre del ao anterior a
su vigencia. Durante el mes de diciembre, la Direccin de Presupuestos dictar las
normas para la ejecucin presupuestaria del ao siguiente. Estas normas podrn
ser ampliadas o modificadas, por resolucin fundada, durante el ejercicio presupuestario. Esas normas son de carcter reglamentario y se inscriben dentro de la
potestad del Presidente de la Repblica en su calidad suprema de Administrador
de la Nacin.
El artculo 26, por su parte, establece que las modificaciones que se realicen
deben ser por decreto. Las normas sobre traspasos, incrementos o reducciones
y dems modificaciones presupuestarias sern establecidas por decreto en el mes
de diciembre del ao anterior a su vigencia. Estas normas podrn ser modificadas
por decreto fundado durante el ejercicio presupuestario.
En tanto el artculo 70 precisa an ms la norma reglamentaria que debe usarse
para el caso de las modificaciones presupuestarias. Las materias que de acuerdo
a las disposiciones del presente Decreto Ley deben sancionarse por decreto, sern
cumplidas por el Ministro de Hacienda, bajo la frmula Por orden del Presidente
de la Repblica.939
b. Decreto de Hacienda 1.531 de diciembre 2009. Este decreto establece la
normativa que se ha de seguir para las modificaciones presupuestarias en concordancia con el artculo 26 del D.L. N 1.263. Seguidamente, anotaremos el Captulo
referido especialmente a las inversiones de los Gobiernos Regionales:
1. Por resolucin del Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo del
Ministerio del Interior, la que deber ser visada por la Direccin de Presupuestos
y previa la aprobacin que proceda por parte de la administracin regional respectiva, se efectuarn:
1.1. Creaciones, supresiones, incrementos o reducciones de asignaciones identificatorias especiales de estudios bsicos del tem 01, de proyectos del tem 02 y
de programas de inversin del tem 03, correspondientes al subttulo 31 iniciativas
de inversin de los Programas respectivos.
1.2. Traspasos entre tem del subttulo 31, iniciativas de inversin.
2. Por resolucin del Intendente, con comunicacin a la Direccin de Presupuestos, dentro del plazo de 10 das de la dictacin de la resolucin y previa
939 Por
Decreto Supremo N 19, del 22 enero de 2001, firmado por el Presidente Lagos, se faculta a los
Ministros para firmar por orden del Presidente. En ese decreto cada Ministro tienen un listado de materias
que puede firmar por orden del Presidente.
549
aprobacin que proceda por parte de la administracin regional respectiva, se

efectuarn:
A. Normativa general:
2.1. Traspasos entre asignaciones identificatorias especiales de un mismo tem
del subttulo 31 iniciativas de inversin, del respectivo Programa. Por aplicacin
de esta norma, cada asignacin identificatoria no podr ser incrementada en una
cantidad superior al 25% del monto inicial aprobado para el ao 2010.
B. Normativa aplicable cuando exista delegacin, en virtud de lo dispuesto en
el artculo 4 del Decreto N 814, de 2003, del Ministerio de Hacienda:
2.2. Creaciones, supresiones, incrementos o reducciones de asignaciones identificatorias especiales de estudios bsicos del tem 01, de proyectos del tem 02 y
de programas de inversin del tem 03, correspondientes al subttulo 31 iniciativas
de inversin de los Programas respectivos. Las resoluciones debern contar con la
visacin que se disponga en el respectivo documento delegatorio.
C. Hernndez Olmedo seala que la aplicacin de los mecanismos de flexibilidad presupuestaria no autorizan para prescindir de la autorizacin del Consejo.
Resulta muy importante resaltar que la obligacin de contar con la aprobacin
del Consejo no se altera por la aplicacin de normas especiales de flexibilidad
presupuestaria que autoricen y reglamentan reasignaciones y modificaciones
presupuestarias en situaciones imprevistas, pues con todo, tales modificaciones
deben ser aprobadas por el rgano competente. Hernndez Olmedo se ampara
en el Dictamen N 40.341/1995, las modificaciones presupuestarias deben
formalizarse a travs de los mecanismos previstos en las normas sobre flexibilidad
presupuestaria dictadas conforme al D.L. N 1.263/75, cuerpo legal al que est
sometido el presupuesto del gobierno regional segn lo seala expresamente Ley
N 19.175 artculo 72 inciso1, de modo que para materializar en definitiva
las innovaciones a dicho clculo de ingresos y gastos, aprobados por el Consejo
Regional, deben aplicarse, para el presente ejercicio, el Decreto N 1.371/1994
Hacienda, que contiene las reglas sobre modificaciones presupuestarias para 1995.
El nmero 1/4 de la circular 5/7, de 1995, del Ministerio de Hacienda, que contiene instrucciones sobre materias presupuestarias, se refiere a la posibilidad que
tienen los servicios de proponer, en situaciones imprevistas, reasignaciones entre
los gastos operacionales, (), pero es obvio que las mismas deben aprobarse por
el rgano competente de la reparticin o servicio respectivo, conforme a la normativa orgnica vigente.
Anteriormente, ya se haba precisado que en materia presupuestaria, la expresin administracin regional utilizada en el Decreto anual de Hacienda
que fija normas sobre modificaciones presupuestarias, debe entenderse referida
550
Manuel Tobar Leiva
al Consejo Regional, conclusin que resulta de un anlisis sistemtico de la

legislacin vigente. Dictamen N 9.403/2004. (establecido) que las modificaciones de las asignaciones identificatorias de los proyectos de inversin del
tem 77, deben ser aprobadas por resolucin del intendente y previa aprobacin
por parte de la administracin regional respectiva, es propio precisar que esta
ltima mencin debe entenderse efectuada al Consejo Regional, teniendo en
consideracin tanto las funciones que referidas las letras e) de los artculos 24
y 36 de la Ley N 19.175 le encomiendan a dicho rgano colegiado en orden
a resolver la distribucin de los recursos del FNDR, como el contenido en los
literales d) de los mismos artculos en cuanto a la aprobacin, en general, de las
modificaciones al presupuesto regional, tal como lo ha manifestado la jurisprudencia administrativa.
D. En las modificaciones del presupuesto regional hay una coherencia absoluta en las diferentes disposiciones atinentes, tanto el artculo 24 letra, d) como
el 25 inciso primero y el artculo 36 disponen que el consejo regional tiene la
facultad resolutiva del presupuesto y sus modificaciones. Por lo que cualquier
modificacin al presupuesto debe ser aprobada, modificada o sustituida en el
Consejo regional. As lo confirma la jurisprudencia administrativa en Dictamen
N 20971/1998. La prerrogativa de resolver sobre la distribucin de los recursos del FNDR, comprende la potestad de determinar el destino que, dentro de los
objetivos sealados por la Ley N 19.175, se dar a esos caudales, precisndose as
los programas o proyectos en que ellos debern invertirse y los montos asignados
para ello. Consecuentemente, cualquier enmienda o variacin a ese presupuesto
o destino mediante la incorporacin y/o eliminacin de determinados proyectos,
debe contar con el acuerdo del referido rgano colegiado.
8. Limitaciones en la Ley de Presupuestos
La principal limitacin de la Ley de Presupuestos es la general contenida en
la glosa 03 comunes para todos los programas 01 de los Gobiernos Regionales,
prohibiciones que no obstante su carcter temporal anual, se han repetido en lo
esencial, ao a ao, en las sucesivas leyes de presupuesto. Los recursos consignados en los programas de inversin regional de los gobiernos regionales no podrn
destinarse a las siguientes finalidades:
a) Financiar gastos en personal y en bienes y servicios de consumo de los servicios pblicos nacionales o regionales, de las municipalidades y de las instituciones
de educacin superior;
b) Constituir o efectuar aportes a sociedades o empresas. Tampoco podrn
destinarse a comprar empresas o sus ttulos;
551
c) Invertir en instrumentos financieros de cualquier naturaleza, pblicos o

privados, o efectuar depsitos a plazo;
d) Subvencionar, mediante la transferencia de recursos financieros, a instituciones pblicas o privadas con o sin fines de lucro;
e) Otorgar prstamos;
f ) Financiar proyectos que consulten la adquisicin de vehculos, comprendidos
en la dotacin mxima fijada en esta ley, o equipamiento computacional, para
instituciones pblicas que se encuentren en su cobertura, salvo los correspondientes
a Carabineros e Investigaciones y al sector salud.
9. Tramitacin de los proyectos aprobados por el Consejo
Luego que un proyecto es aprobado por el consejo y certificado por el secretario ejecutivo, le corresponde al Ejecutivo del gobierno regional hacerse cargo del
proceso hasta la ejecucin definitiva de la cartera de proyectos aprobados. Son
tres etapas las que debe recorrer el proyecto hasta su finalizacin, identificacin
presupuestaria, licitacin y adjudicacin, seguimiento fsico y financiero hasta la
recepcin final de la obra.
a. Identificacin presupuestaria
1. La autorizacin de recursos para los estudios y programas o proyectos y
la celebracin de los contratos respectivos, slo podr efectuarse previa identificacin presupuestaria. Tal identificacin deber ser aprobada a nivel de asignaciones especiales, por decreto o resolucin, segn corresponda, conforme a las
normas que establezca un reglamento, emanado del Ministerio de Hacienda.940
En caso del FNDR, el Intendente confecciona la solicitud de identificacin
presupuestaria y la presenta al SUBDERE, quien la autoriza a travs de una
Resolucin visada por la DIPRES.941 Las asignaciones especiales con que se
identifican los estudios, proyectos o programas de inversin, corresponden al
cdigo y nombre que se le asigne en el Banco Integrado de Proyectos, BIP. Para
que DIPRES autorice la asignacin es requisito fundamental que la Iniciativa
de Inversin, IDI cuente con el RS del MIDEPLAN, monto actualizado de
la IDI, costo total del proyecto y su programacin anual de gasto durante el
940 Artculo
19 bis de la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado N 1.263, modificada
2003.
941 Inversin
Pblica, eficiencia y equidad, MIDEPLAN, 2 edicin, 1992, p. 457.
552
Manuel Tobar Leiva
perodo de ejecucin, todo lo cual deber ser consistente con la informacin

del mismo proyecto en el BIP.942
2. El estudio de Hernndez Olmedo sobre la jurisprudencia administrativa nos
indica a este respecto la posicin de la Contralora expresado en un sinnmero de
dictmenes, que resume en seis puntos: 1. Las referidas asignaciones presupuestarias son actos de ejecucin y no de decisin por lo cual su objeto es precisamente
viabilizar el cumplimiento de la decisin resolutiva del Consejo Regional. 2. La
aplicacin de los mecanismos de flexibilidad presupuestaria, no autorizan para
prescindir de la autorizacin del Consejo. 3. Se ha desestimado la pretensin del
ejecutivo regional, que sostena que las modificaciones a las asignaciones no requeran la aprobacin previa del Consejo regional, en la medida que no constituan una
modificacin del presupuesto, dado que los proyectos se ejecutan sin sobrepasar
el monto ya priorizado por el consejo del marco asignado al tem. 4. En caso de
aumento de los costos del proyecto, excediendo la asignacin presupuestaria, con
mayor razn se requiere el acuerdo del Consejo Regional. 5. El control de legalidad
requiere que conste en los antecedentes de la respectiva resolucin identificatoria
del gasto, la aprobacin del Consejo Regional. 6. El acuerdo del Consejo debe ser
previo a las asignaciones presupuestarias respectivas.
En el ao 2000, la SUBDERE plantea una nueva variante para prescindir del
acuerdo del Consejo. Sostiene que el traspaso de recursos entre tems del FNDR,
corresponde a la programacin financiera del Ejecutivo del gobierno regional, dado
lo cual, el acuerdo del aludido consejo no sera necesario. La Contralora reafirma la
doctrina anterior, sin admitir esta variante propuesta por SUBDERE en Dictamen
N 11.002/2000. Respecto a lo afirmado en la presentacin del epgrafe, en
el sentido que los cambios de presupuesto entre tems del aludido Fondo corresponden a la programacin financiera del Ejecutivo del Gobierno Regional y no
a decisiones sobre inversin de tales recursosComo puede apreciarse, todos los
estudios preinversionales y los proyectos de inversin de los gobiernos regionales
deben identificarse presupuestariamente, de modo que queda de manifiesto que
las respectivas asignaciones identificatorias forman parte del presupuesto de dichos
gobiernos y, por ende, el aumento o disminucin del monto de ellas implica, por
cierto, una modificacin del mismo Por consiguiente, resulta necesario que
se acredite el acuerdo del aludido Consejo respecto de los traspasos de recursos que
se efecten entre los tems del presupuesto del mencionado Fondo, lo que puede
942 Circular N 3 del 19 de enero 2010 del Ministerio de Hacienda a Ministros y autoridades de la
Administracin del Estado, Punto 6.
553
hacerse acompaando copia del acta de la sesin correspondiente o un certificado

emitido por el ministro de fe competente.
b. Licitacin y adjudicacin
El artculo 6 de la Ley de Presupuestos dispone que el procedimiento de
propuesta o licitacin pblica ser obligatorio para la contratacin de los estudios
bsicos, proyectos y programas de inversin a realizar en el ao 2010, cuando el
monto total del proyecto o programa identificado sea superior al equivalente de
1.000 UTM y de 500 UTM en el caso de los estudios bsicos.
Es necesario tener presente que conforme al artculo 19 bis del D.L. N 1.263,
se prohbe pactar en los contratos de estudios, de proyectos o de ejecucin de
obras que celebren, el pago de todo o parte de su valor o precio en un plazo que
exceda del ejercicio presupuestario en que se deba poner trmino a la iniciativa
de inversin contratada, en una forma distinta a la que resulte de relacionar los
pagos con el avance efectivo de la ejecucin de la obra o cualquier otra forma de
pago diferido.
c. Seguimiento de la ejecucin fsica y financiera de los proyectos
El gobierno regional deber proporcionar a travs del BIP a la DIPRES, antecedentes de contratacin, programacin de la ejecucin y de avance fsico financiero de los estudios, programas y proyectos, de acuerdo con los procedimientos
al efecto.
1. Contratacin de iniciativas de inversin. Ninguna IDI podr ser adjudicada
por un monto que supere en ms de un 10% el valor de la RS de MIDEPLAN.
Esta comparacin deber efectuarse para cada componente y para el costo total,
en moneda de igual valor, al momento de decidir dicha adjudicacin. Las IDI
que superen dicha proporcin debern volver a MIDEPLAN para su reevaluacin. En el caso de obras extraordinarias, se pueden hacer siempre que se cuente
con presupuesto y no superen el 10%, en caso contrario, se deber reevaluar por
MIDEPLAN y se requiere un nuevo RS.
2. Los Decretos de identificacin y programacin del avance financiero de
Estudios bsicos, Proyectos y Programas de inversin. En la medida que los
gobiernos regionales dispongan de la respectiva visacin de las resoluciones que
identifican las iniciativas de inversin, debern proceder a ingresar al BIP los
montos correspondientes. Los ajustes y modificaciones que experimenten dichos
montos debern ser registrados en el BIP, con el objeto de mantener actualizada
dicha informacin.
554
Manuel Tobar Leiva
El gobierno regional deber ingresar en el BIP tambin la informacin sobre la

ejecucin fsica financiera mensual de las IDI dentro de los 8 primeros das del mes
siguiente al de su ejecucin. Asimismo debern tener actualizada la informacin de
todos los contratos que se ejecuten con cargo a las iniciativas que se identifiquen
para el ao 2010, con su correspondiente ejecucin fsico-financiera.943
943 Oficio
Circular N 3, de enero de 2010, Ministerio de Hacienda.
Captulo Decimosptimo
La Funcin de Inversiones de la Administracin Regional
Sumario: Introduccin a la funcin de Inversiones de los GORE. 1. El Sistema Nacional
de Inversiones, SNI. A. Definicin del Sistema Nacional de Inversiones, B. Marco legal del
SNI. C. Los Subsistemas del SNI conducidos por MIDEPLAN: 1. Anlisis tcnico econmico
de las iniciativas de inversin. a. Tipos de iniciativas de inversin, IDI. b. Identificacin,
Formulacin y Evaluacin de una Iniciativa de Inversin. c. Metodologa de Evaluacin
Social de Proyectos. d. Anlisis de Admisibilidad de la IDI. 2. Evaluacin de resultados de
la IDI. a. Anlisis y revisin de los resultados. b. Anlisis costo beneficio y costo eficiencia.
1. Costo-beneficio. 2. Costo-eficiencia. c. Informe Favorable del artculo 75 de la LOCGAR:
1. Recomendado Favorablemente, RS. 2. Falta de Informacin, FI. 3. Incumplimiento de
Normativa, IN. 4. Objetado Tcnicamente, OT. 5. Reevaluacin, RE. 3. Supervisin de
productos y procedimientos del anlisis tcnico econmico de iniciativas de inversin. a.
Definicin del proceso. b. Los tres tipos de supervisin. 4. Subsistema de evaluacin ex post.
D. Descentralizacin del SNIP. 2. Instrumentos de Inversin de la administracin regional.
A. El Fondo Nacional Desarrollo Regional: 1. Fuentes de ingresos del FNDR. 2. Distribucin
interregional del FNDR: a. Distribucin del 90% del FNDR. b. Distribucin del 10% del
FNDR. 3. Las Provisiones del FNDR: a. Las provisiones de libre disposicin: 1. De las provisiones de Emergencia y Eficiencia. 2. Patentes mineras, acucolas y geotrmicas. 3. El 65% de
la venta de los bienes fiscales. 4. Provisin Casinos. 5. Provisin Patentes por Derechos de Agua
No Utilizados. b. Las provisiones sectoriales: 1. Infraestructura educacional. 2. Electrificacin
Rural. 3. Residuos Slidos. 4. Infraestructura rural. 5. Puesta en valor del Patrimonio. 6.
Fondo Innovacin para la Competitividad. 7. Apoyo a la gestin subnacional. 8. Provisin
Transantiago, artculo cuarto transitorio 9. Provisin Transantiago artculo 5 letras, a) y b)
de la Ley N 20.378. 10. Provisin Recuperacin Infraestructura Local Zona Centro Sur. 4.
Otros instrumentos financiados por el FNDR: Fondo Regional de Iniciativa Local (FRIL)
Circular 33 ex 36 del Ministerio de Hacienda. B. Inversiones Sectoriales Asignacin Regional: 1. Programa Mejoramiento de Barrios 2. Agua Potable Rural. 3. Fondo Nacional del
Deporte. C. Inversin Regional Asignacin Local: 1. El Programa Mejoramiento Urbano y
Equipamiento Comunal. PMU. 2. FOSIS. D. Convenios de programacin: 1. Marco legal
de los Convenios. 2. Los Ministerios y los convenios de programacin. 3. Comentarios sobre
los Convenios. E. Otros Programas de SUBDERE: a. Programa 02: Fortalecimiento de la
gestin subnacional; b. Programa 03: Desarrollo local; c. Programa 04: Recuperacin y desarrollo urbano de Valparaso. F. Inversiones de decisin regional. IDR. 3. Perspectivas de la
descentralizacin fiscal a nivel regional.
Introduccin a la funcin de Inversiones del GORE

La funcin de inversiones ha venido con el tiempo a posesionarse como una
de las principales atribuciones de los gobiernos regionales. Ello por mltiples
factores, entre stos menciono el hecho que los montos de las Inversiones de
decisin regional han aumentado, an cuando existen cuestionamientos respecto
556
Manuel Tobar Leiva
de los componentes de las IDR; su principal instrumento, el FNDR, tambin

ha tenido un crecimiento significativo; la administracin regional es la nica
institucionalidad a nivel subnacional que financia obras de desarrollo territorial,
ya que las municipalidades poco o nada pueden hacer con su frgil presupuesto,
y la inversin ha logrado dar satisfaccin a demandas por aos planteadas por
las comunidades regionales. Sin embargo, tambin cobra relevancia la bsqueda
por parte de los regionalistas de una autonoma financiera de la administracin
regional, cuestionndose el sistema actual de condicionamientos del nivel nacional sobre los gastos y la ausencia de una descentralizacin de los ingresos de los
Vale recordar que esta funcin de inversiones de la institucionalidad regional viene
aplicndose desde la poca en que se cre el FNDR en el rgimen militar. Durante
ese tiempo los Consejos Regionales de Desarrollo, COREDE, resolvan la asignacin
de recursos que en su origen tena una clara orientacin hacia el financiamiento de
iniciativas de desarrollo regional, tendencia que se modific a partir de la crisis del
82. En fin, en el ao del bicentenario, el FNDR cumpli 35 aos de existencia.
En una primera parte nos referiremos al marco legal y operativo de las inversiones pblicas, conocido con el nombre de sistema nacional de inversiones,
que explica el decurso de los proyectos desde su nacimiento hasta su evaluacin
ex post por las instancias pertinentes. En una segunda parte, examinaremos los
instrumentos financieros con que cuenta la Administracin Regional para dar
cumplimiento a los objetivos del desarrollo econmico, social y cultural de la regin. Describiremos el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, las ISAR, IRAL,
Convenios de Programacin y otros Fondos administrados por el gobierno regional.
Pasaremos revista al concepto de Inversiones de decisin regional y finalmente un
inventario de las crticas y propuestas que se han realizado al respecto.
1. Sistema Nacional de Inversiones: SNI
A. Definicin del Sistema Nacional de Inversiones
ElSistema Nacional de Inversiones es la entidad que norma y rige el proceso
de inversin pblica en Chile. Conjuga los principios, metodologas, normas,
instrucciones y procedimientos que orientan la formulacin, ejecucin y evaluacin de los estudios bsicos, los programas y proyectos de inversin, que postulan
afondos pblicos, con el objeto de impulsar aquellos que sean ms rentables para
la sociedad y que respondan a las estrategias y polticas de crecimiento y desarrollo
econmico y social de la Nacin.944
944 El
Sistema concentra alrededor del 18% de la inversin total anual del pas.
557
La administracin superior del Sistema Nacional de Inversiones corresponde en

conjunto al Ministerio de Planificacin, a travs de la Divisin de Planificacin,
Estudios e Inversiones y al Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin de
Presupuestos.
La Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin de MIDEPLAN es responsable de dos subsistemas: el anlisis tcnico-econmico y la evaluacin ex post.
Esta divisin tiene por misin: mejorar la pertinencia y la rentabilidad social en
el uso de los fondos pblicos de inversin, generando una cartera de iniciativas de
inversin suficiente, oportuna, recomendada tcnica, social y econmicamente a
disposicin de las instituciones pblicas resolutivas en el campo de la inversin.
La misin de la Direccin de Presupuestos, DIPRES, es velar por la eficiente
asignacin y uso de los recursos pblicos en el marco de la poltica fiscal, mediante
la aplicacin de sistemas e instrumentos de gestin financiera, programacin y
control de gestin.
B. Marco legal del Sistema Nacional de Inversiones
El marco legal en el que se sustenta el Sistema Nacional de Inversiones est
constituido por los siguientes cuerpos legales:
a. Decreto Ley N 1.263, de 1975: Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Estado, modificado, entre otras disposiciones, por el artculo 68, letra C
de la Ley N 18.768, que agreg el artculo 19 bis que en su inciso 4 establece:
los estudios preinversionales y los proyectos de inversin debern contar, como
documento interno de la Administracin, con un informe del organismo de planificacin nacional o regional, segn sea el caso, el cual deber estar fundamentado
en una evaluacin tcnica-econmica que analice su rentabilidad. Corresponder
al Ministerio de Hacienda impartir instrucciones y resolver al respecto.
b. Ley N 18.989 y sus modificaciones, que crea el Ministerio de Planificacin,
estableciendo, entre otras funciones, que a dicha cartera de Estado le corresponder:
La elaboracin y aplicacin de polticas, planes, y programas de desarrollo nacional,
la colaboracin con los Intendentes Regionales en el diseo de polticas, planes
y programas de desarrollo regional, y la evaluacin de los proyectos de inversin
financiados por el Estado.
Especficamente, en su artculo 4, ordena que la Divisin de Planificacin,
Estudios e Inversin: Tendr a su cargo la realizacin de los estudios, proposiciones y dems trabajos que sirvan de base para la identificacin y elaboracin de
proposiciones de polticas globales y sectoriales del Ministerio, as como la mantencin de proyectos del sector pblico y la evaluacin de los mismos. De igual
558
Manuel Tobar Leiva
modo, le corresponder evaluar el impacto en el medio ambiente de los planes y

proyectos de desarrollo nacional y regional.945
En caso de dudas sobre las normativas y polticas, situaciones no previstas en las
metodologas, instrucciones y procedimientos o aquellos casos que necesiten de un
criterio interpretativo nuevo, corresponde a la Divisin de Planificacin, Estudios
e Inversin emitir las instrucciones pertinentes las que tendrn un carcter general
y obligatorio, y de aplicacin central y regional, para casos similares. Las normas que
para estos casos dicte el Ministerio de Planificacin, a travs de la Divisin mencionada, deben ser cumplidas a nivel central y por todos los funcionarios de las
Secretaras Regionales Ministeriales de Planificacin y Coordinacin del pas.
Corresponde igualmente a la Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin,
la supervigilancia de la normativa legal, reglamentaria o emanada de instrucciones
generales o particulares, segn el caso, relacionada con el proceso y procedimiento
de la evaluacin ex ante de las iniciativas de inversin pblica dentro de su mbito
de competencia.
c. El artculo 75 de la LOCGAR, dispone que: Los proyectos de inversin
y los estudios y programas debern contar con informe favorable del organismo
de planificacin nacional o regional, el cual deber estar fundamentado en una
evaluacin tcnico econmica que analice su rentabilidad.
d. Por ltimo, las leyes de presupuesto aprobadas cada ao tambin son una fuente
reguladora que integra y cohesiona las normas del sistema nacional de inversiones.
C. Los Subsistemas del SNI conducidos por MIDEPLAN
El Sistema Nacional de Inversiones est integrado por cuatro subsistemas con
diferentes responsables ministeriales: 1. Subsistema de Anlisis Tcnico Econmico
de las iniciativas de inversin pblica, de responsabilidad directa de MIDEPLAN
y sus Secretaras Regionales Ministeriales de Planificacin y Coordinacin. 2.
Subsistema de Formulacin del Presupuesto de responsabilidad directa de DIPRES. 3. Subsistema de Ejecucin Presupuestaria de responsabilidad directa de
DIPRES. 4. Subsistema de Evaluacin de Resultados de responsabilidad directa
de MIDEPLAN.946
En el captulo anterior sobre el presupuesto regional se han tratado los puntos
2 y 3, por lo que en el presente Captulo nos concentraremos en el Ministerio de
945 Concordar
con previsto en el artculo 19 letra c) de la Ley Regional, respecto de las evaluaciones del
impacto ambiental y la normativa vigente de la Ley N 19.300. Ver captulo 5 sobre funciones especiales
de los gobiernos regionales.
946 Minuta
Ejecutiva N 12, del SNI, elaborada por DIPRES, junio 2007.
559
Planificacin, que norma y administra el subsistema de anlisis tcnico econmico

y evaluacin de resultados en el marco del Sistema Nacional de Inversiones. En
esa funcin el Ministerio lleva a cabo un conjunto de actividades para apoyar el
proceso de toma de decisiones en la asignacin de recursos pblicos en sus diferentes etapas.
1. Anlisis tcnico econmico de las iniciativas de inversin
El primer paso consiste en que las instituciones inversoras ingresan los datos
relevantes de sus iniciativas de inversin en el Banco Integrado de Proyectos. El
anlisis tcnico econmico es realizado en el nivel central por profesionales del
Departamento de Inversiones de MIDEPLAN y a nivel regional por profesionales
de las SERPLAC. Este anlisis tcnico econmico, se apoya en metodologas de
evaluacin social de proyectos y en un conjunto de normas, instrucciones y procedimientos, los cuales se actualizan y difunden anualmente por MIDEPLAN y el
Ministerio de Hacienda, destinadas a homogeneizar el proceso de identificacin,
formulacin y evaluacin de las Iniciativas de Inversin, IDI.
Para llevar a cabo estos procesos, MIDEPLAN debe desarrollar, mantener y
administrar: a. Normas, Instrucciones y Procedimientos (N.I.P.) del Sistema Nacional de Inversiones. Dichas normas se emiten anualmente, para cada perodo
presupuestario y son elaboradas entre MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda.
Son publicadas en la pgina web del Sistema Nacional de Inversiones, antes del
31 de diciembre de cada ao. b. Metodologas de Evaluacin Social de Proyectos.
Todas las metodologas vigentes para la formulacin y evaluacin ex ante de los
proyectos y programas de inversin, se mantienen actualizadas en el portal del
SNI. c. Determinacin y actualizacin de los precios sociales.947 d. Capacitacin
en Preparacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos. e. Sistema de
Informacin en lnea, Banco Integrado de Proyectos, BIP. Se accede a l desde
la pgina web de MIDEPLAN o directamente a http://bip.mideplan.cl
Estructura de las IDI
a. Tipos de iniciativas de inversin, IDI
El anlisis tcnico econmico comprende la revisin y calificacin de tres tipos
de Iniciativas de Inversin (IDI) formuladas y evaluadas por empresas pblicas,
947 Precios Sociales: Tasa Social de Descuento (costo oportunidad del capital); Valor Social Tipo de Cambio
(costo pas de producir una divisa adicional); Valor Social Mano de Obra (costo marginal por emplear un
trabajador ms); Valor Social Combustible (sector transporte); Valor Social del Tiempo (sector transporte).
560
Manuel Tobar Leiva
instituciones del nivel central de la administracin, Gobiernos Regionales y Municipalidades: 1) Estudios bsicos, 2) Programas y 3) Proyectos de inversin.
El clasificador de gastos, para los efectos de la ejecucin presupuestaria, en el
Subttulo 31, Iniciativas de Inversin, define que las Iniciativas de Inversin
comprenden los gastos en que deba incurrirse para la ejecucin de estudios bsicos,
proyectos, y programas de inversin. Asimismo, delimita las diversas tipologas
de gastos de inversin:948
1. Estudios Bsicos: Son los gastos destinados a generar informacin sobre
recursos humanos, fsicos o biolgicos que permiten generar nuevas ideas de
inversin.949
2. Proyectos: Corresponde a los gastos por concepto de estudios preinversionales
de prefactibilidad, factibilidad y diseo, destinados a generar informacin que sirva
para decidir y llevar a cabo la ejecucin futura de proyectos. Considera, adems,
los gastos de inversin que realizan los organismos del sector pblico para inicio
de ejecucin de obras y/o la continuacin de las obras iniciadas en aos anteriores,
con el fin de incrementar, mantener o mejorar la produccin de bienes o prestacin
de servicios.950 Etapas que tiene el ciclo de un proyecto:
a. Idea: Se generan ideas de proyectos las que surgen a raz de necesidades insatisfechas, aplicacin de polticas generales, requerimientos de un plan general de
desarrollo, de la existencia de otros proyectos en estudio o en ejecucin, etc. En
esta etapa corresponde identificar las alternativas bsicas de solucin del problema,
de acuerdo con los objetivos predeterminados.
b. Perfil: Se efecta un anlisis preliminar de los aspectos tcnicos, de los estudios de mercado y de evaluacin de una iniciativa de inversin.
c. Prefactibilidad: Ciclo de vida de una iniciativa de inversin en la cual se
examinan con mayor grado de detalle las alternativas viables desde el punto de
vista tcnico, econmico y social determinadas en la etapa de perfil.
d. Factibilidad: Se examina con precisin la alternativa ms viable de las identificadas en la etapa de prefactibilidad.951
948 D.S.
N 854/2004, Ministerio de Hacienda.
949 Mideplan slo analizar los estudios bsicos que se ajusten a la definicin del subttulo 31, tem 01
Iniciativas de Inversin, esto es aquellos que permiten generar nuevas ideas de iniciativas de inversin.
950 Dependiendo de la complejidad y costo asociado a un proyecto, la etapa de ejecucin puede estar
precedida por una etapa de preinversin; no obstante lo anterior, hay proyectos de complejidad menor que
postulan directamente a ejecucin, sin haber desarrollado todas las etapas de preinversin. Los proyectos de
mayor complejidad deben contemplar la secuencia de 5 etapas (1 al 5) en su ciclo de vida.
951 En
el SNI se exige en esta etapa ceirse a trminos de referencia y un detalle presupuestario.
561
e. Diseo: Esta etapa puede ser considerada como parte de la preinversin,

como as mismo parte de la etapa de inversin. En ella se desarrollan los estudios
finales de arquitectura, ingeniera y especialidades; se confeccionan manuales de
procedimientos, de especificaciones para los equipos y se analiza la propuesta de
materialidad, de acuerdo con la solucin tcnica identificada como viable.
f. Ejecucin: Ciclo de vida de una iniciativa de inversin en la cual se ejecuta
fsicamente la misma. Tambin se aplica para la etapa de desarrollo de los estudios
bsicos y programas an cuando no generan un bien fsico.
3. Programas: Son los gastos por concepto de iniciativas de inversin destinadas
a incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generacin de beneficios de
un recurso humano o fsico y que no correspondan a aquellos inherentes a la institucin que formula el Programa. Se materializa con una accin y normalmente
se financia con gastos corrientes o de funcionamiento, aun cuando desde el punto
de vista econmico es inversin real. Debe tener una duracin definida y finita,
para diferenciarlo de las actividades normales de funcionamiento.
b. Identificacin, Formulacin y Evaluacin de una Iniciativa de Inversin
Este procedimiento corresponde a la postulacin de iniciativas al SNI, con la
finalidad de obtener una recomendacin tcnica favorable para llevar a cabo la
fase requerida, sea preinversin o inversin. Esta fase es de responsabilidad del
organismo que postula al financiamiento y debe ceirse a las instrucciones y herramientas metodolgicas desarrolladas para tal efecto.
Se trata de un proceso en el que intervienen a lo menos tres partes: la primera
es la que postula la iniciativa de inversin, Municipios o Servicios Pblicos; la
segunda, es el organismo pblico que financia la iniciativa de inversin, en este
caso la Administracin Regional, y tercera, el MIDEPLAN con sus analistas nacionales y regionales que aplican la normativa del sistema nacional de inversiones
generando un RATE952 para las iniciativas de inversin.
El proceso de formulacin de un proyecto de inversin, se inicia con la identificacin de un problema y finaliza con la postulacin al SNI de la alternativa
seleccionada para resolverlo. Las principales actividades desarrolladas en este
proceso son:
a) Elaboracin del diagnstico que permita identificar y dimensionar el problema.
b) Identificacin, seleccin y anlisis de las alternativas.
c) Evaluacin tcnico-econmica de las alternativas.
d) Seleccin de la mejor alternativa.
952 Resultado
del Anlisis Tcnico Econmico.
562
Manuel Tobar Leiva
Los formuladores de las iniciativas deben cumplir las normas del SNI, en relacin con el proceso de presentacin de las iniciativas de inversin. En ese sentido,
las iniciativas deben ajustarse a las metodologas de evaluacin y al marco lgico
exigido a los programas.953 Seguidamente, los formuladores deben generar la solicitud de financiamiento, completando la ficha IDI, para la etapa a la cual postula,
e incluirla en la carpeta de la iniciativa de inversin. Luego, se debe remitir la
carpeta con los antecedentes a la institucin financiera, en este caso el Gobierno
Regional, quien propone su postulacin al SNI. Los formuladores de proyectos
los ingresan al Gobierno Regional, donde el SAGORE analiza si se cumplen las
condiciones de admisibilidad y la pertinencia de la inversin, informando al Ejecutivo del GORE, quien toma la decisin de enviar el proyecto a SERPLAC para
la evaluacin tcnico econmica y la obtencin de Recomendacin Tcnica.
c. Metodologa de Evaluacin Social de Proyectos954
Las metodologas de evaluacin social tienen por objetivo entregar herramientas para analizar la conveniencia de ejecutar o no una determinada iniciativa de
inversin. Las metodologas pueden adoptar el enfoque costo-beneficio o costoeficiencia. Se presenta a continuacin un detalle de los Instrumentos metodolgicos
vigentes en el Sistema Nacional de Inversiones:.955
Metodologa General955
Aeropuertos
Instructivo PavimentacinComunas Pobres
Agua Potable
Pequeos Aerdromos
Evacuacin Drenaje Aguas Lluvia
Polica de Investigaciones
Atencin Primaria Salud
Recintos Carcelarios
Caletas Pesqueras
Reemplazo Equipos
Camino Bajo Estndar Anexo
Residuos Slidos
Defensas Fluviales
Riego
Deportes
Telecentros
Edificacin Pblica
Telefona Rural
Educacin
Tecnologas de Informacin y Comunicacin.
953 El
Marco Lgico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el desempeo de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemtica y lgica los objetivos de
un programa y sus relaciones de causalidad. Asimismo, sirve para evaluar si se han alcanzado los objetivos y
para definir los factores externos al programa que pueden influir en su consecucin. DIPRES, Metodologa
para la elaboracin de matriz de marco lgico, enero 2009, p. 1.
954 Ver
en http://sni.mideplan.cl
955 Si la iniciativa de inversin presentada no es posible asociarla a alguna metodologa especfica, corres-
ponde aplicar la Metodologa General.
563
Electrificacin Rural
Transporte Interurbano
Establecimientos deMenores
Vialidad Intermedia
Infraestructura y EquipamientoCarabineros
Vialidad Urbana
Mantenimiento Vial Urbano
Vigilancia Policial
En efecto, le corresponde a la administracin regional, luego de recepcionar la

carpeta de parte del formulador de la IDI, verificar que los antecedentes contenidos en ella se encuentren completos y cumplan lo exigido en las normas. Verificar
que se haya creado la ficha IDI correspondiente y que el gobierno regional cuente
con marco presupuestario suficiente956. Luego de ello, se postula formalmente la
iniciativa al SNI, dentro del plazo establecido en las normas del SNI, enviando
oficio a MIDEPLAN con la carpeta de la iniciativa, firmado por la autoridad
financiera competente, o en quien haya delegado formalmente esa funcin.
Hasta hace dos aos los proyectos eran enviados por los formuladores a
SERPLAC, all ingresaban al BIP, en esa oportunidad el Ejecutivo del GORE
seleccionaba con la participacin de los gobernadores, las iniciativas a evaluar
efectivamente por MIDEPLAN.957 Actualmente, las iniciativas de inversin las
postula directamente la administracin superior de la regin a SERPLAC. El ejecutivo del GORE realiza una seleccin documental de acuerdo a su estrategia de
desarrollo y el marco presupuestario asignado.958 Nemesio Arancibia, SECPLAC
de la comuna de Quilpu, sostiene que no tiene fundamento jurdico esta preadmisibilidad del Gobierno Regional, puesto que la ley encarga a Mideplan
este rol evaluador y por otra parte, que el GORE Valparaso, devuelve a las municipalidades los proyectos objetados sin expresin de causa. Sugiere un reglamento
regional para regular esa etapa y transparentar el rechazo de proyectos de parte de
la institucin financiera.959
El SERPLAC de cada regin recepciona la postulacin de la iniciativa de inversin en la Oficina de Partes del nivel regional, registrando la fecha de recepcin
del Oficio conductor de la iniciativa. Esa fecha se anotar asimismo en el campo
956
Marco Presupuestario Referencial: Es el monto mximo expresado en pesos establecido en el BIP,

autorizado para cada institucin, para ingresar iniciativas de inversin para el ao presupuestario siguiente
por parte de la autoridad competente.
957 Recurdese que se lleg a este procedimiento de seleccin debido a la profusa explosin de iniciativas
de inversin que recargaba en exceso el trabajo de los analistas. La idea era minimizar la cartera.
958 Pedro
Augusto Santander, Coordinador de Inversiones, administrador del BIP Regin Valparaso.
959 Seminario
del Centro de Estudios de la Regin de Valparaso: Los Presupuestos Regionales. 24 de

marzo de 2011. Ver en pgina web, www.cervalparaiso.cl
564
Manuel Tobar Leiva
postulacin SNI de la ficha IDI960. Tambin le compete a SERPLAC, devolver

a la institucin formuladora los antecedentes de aquellas iniciativas que fueron
declaradas no admisibles, en los plazos que estipulen las normas e instrucciones
emanadas por la divisin de Inversiones de MIDEPLAN.
d. Anlisis de Admisibilidad de la IDI
Procedimiento que define si la iniciativa presentada cumple con las condiciones
necesarias para ser ingresada y analizada en el marco del SNI. Su objetivo es que
las iniciativas que ingresan al sistema cuenten con los elementos necesarios que
permitan corroborar tanto la pertinencia de su postulacin, como la existencia de
los antecedentes que posibiliten al analista de MIDEPLAN entender el alcance y
los objetivos del proyecto.
De tal forma, la presentacin debe cumplir con los criterios de Admisibilidad
establecidos en las normas N.I.P. para las diferentes tipologas y etapas, adems de
satisfacer los siguientes requerimientos de carcter administrativo: 1. Presentacin
de la iniciativa por medio de oficio conductor suscrito por la autoridad financiera
competente. 2. Verificacin de disponibilidad de marco referencial presupuestario.961
3. Pertinencia de la solicitud de recursos respecto de la aplicacin del subttulo 31
Iniciativas de Inversin, de la Ley de Presupuestos y el clasificador presupuestario.
4. Presentacin de los antecedentes de respaldo exigidos para la tipologa y etapa a
la cual postula la iniciativa. 5. Presentacin de la solicitud de financiamiento (Ficha
IDI) creada en el BIP para el proceso presupuestario al cual postula.962
Si la iniciativa satisface los criterios tcnicos y administrativos para declarar su
admisibilidad, el nivel central o regional, segn corresponda, proceder a ingresar oficialmente la iniciativa estampando en el campo fecha de ingreso la fecha
correspondiente, todo lo cual se registra en el BIP.963 En esta etapa Mideplan
se ha autoimpuesto no superar los cinco das (5) hbiles a contar del da siguiente
de la fecha de postulacin al SNI, para resolver.
960 Ficha IDI: Corresponde al reporte del BIP que resume los antecedentes de la iniciativa de inversin
postulada.
961 Una
de las medidas para agilizar el proceso de recomendaciones ha sido la de liberar marco referencial establecido para conformar la cartera de proyectos, para aprobar aquellas iniciativas de inversin que
obtengan recomendacin favorable.
962 Banco Integrado de Proyectos (BIP): Herramienta informtica que captura, archiva y procesa la
informacin relacionada con el proceso de la inversin pblica cualquiera sea la etapa del ciclo de vida en
que las iniciativas de inversin se encuentren.
963 El nuevo BIP cuenta con una herramienta de georreferenciacin de las iniciativas de inversin, que tiene
como objetivo apoyar los procesos de planificacin del territorio, otorgando al instrumento la posibilidad de
interrelacionar la inversin con otras variables, como por ejemplo las reas de Desarrollo Indgena, Territorios
Vulnerables, Conectividad, etc. La georreferenciacin es un proceso obligatorio al momento de generar la ficha
IDI para el proceso presupuestario 2011 en adelante para proyectos que postulan a etapa de Ejecucin.
565
2. Evaluacin de resultados de la IDI

a. Anlisis y revisin de los resultados
Proceso que se inicia con la recepcin de la iniciativa de inversin admitida
y culmina con la emisin del resultado de su anlisis. Este consiste en revisar
si la iniciativa fue correctamente formulada y evaluada y si contiene todos los
antecedentes tcnicos indicados como requisitos de postulacin en las normas
del SNI.
En lo principal, se expresa por la incorporacin del resultado del anlisis
efectuado por MIDEPLAN en el Banco Integrado de Proyectos para cada IDI,
y por la autorizacin de dicho resultado por parte del Jefe del Departamento de
Inversiones y/o por el Coordinador de Inversiones, segn corresponda. Mediante
este procedimiento, MIDEPLAN se pronuncia desde el punto de vista tcnicoeconmico, sobre la viabilidad de las iniciativas de inversin postuladas al SNI
para su financiamiento. Previo a su oficializacin, el resultado de anlisis tcnico
econmico es validado por otro funcionario revisor, en trminos de consistencia,
coherencia y pertinencia por parte de MIDEPLAN central o regional, segn sea
el caso. La funcin del autorizador de resultados es ejercida por la Jefatura del
Departamento de Inversiones en el caso del nivel central de MIDEPLAN y por el
Coordinador de Inversiones o Jefe de Estudios, en el caso de los niveles regionales.
El RATE964 es susceptible de apelacin por la institucin que postula el proyecto.
La presentacin debe ser hecha por la autoridad superior de la institucin ante la
Jefatura de la Divisin de Inversiones, acompaando los antecedentes necesarios
que la avalen.
La evaluacin tiene por objetivo establecer la conveniencia tcnico-econmica
de ejecutar el proyecto. Para la evaluacin de una IDI se puede adoptar un enfoque
costo beneficio o costo eficiencia, dependiendo si es posible cuantificar y/o valorar
los beneficios del proyecto.
b. Anlisis costobeneficio y costoeficiencia
1. Costo-beneficio.
En este enfoque, el objetivo de la evaluacin es determinar si los beneficios
que se obtienen son mayores que los costos involucrados. Para ello es necesario
identificar, medir y valorar los costos y beneficios del proyecto.
Una vez valorados, se calcula el flujo de beneficios netos para cada perodo del
horizonte de evaluacin del proyecto. Este ltimo queda definido principalmente
964 Medidas
de Mideplan para acelerar el trmite del SNI ha sido la de fijar un plazo mximo de 5
das para admitir una iniciativa de inversin, y 10 das para emitir el resultado del anlisis tcnico econmico
(RATE).
566
Manuel Tobar Leiva
por la vida til de la inversin, no debiendo ser superior a 30 aos. En aquellos

proyectos donde la vida til de la inversin se estima superior al horizonte de
evaluacin, deber considerarse un valor residual. Este ltimo es el valor estimado que tendr la inversin en el ltimo ao del horizonte de evaluacin; puede
obtenerse a partir de referencias del mercado o descontando la depreciacin
acumulada.
A partir de los flujos de beneficios netos, se calculan los indicadores de rentabilidad Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR). Si el VAN es
positivo es conveniente ejecutar el proyecto. Si es igual a 0, es indiferente ejecutar
el proyecto y si es negativo, no es conveniente ejecutar el proyecto. La tasa interna
de retorno (TIR) mide la rentabilidad promedio que tiene un determinado proyecto. Si la TIR es mayor que la tasa social de descuento es conveniente ejecutar
el proyecto, si es igual que la tasa social de descuento, ser indiferente ejecutar el
proyecto y si es menor que la tasa social de descuento, no es conveniente ejecutar
el proyecto.
2. Costo-eficiencia.
En el enfoque costo-eficiencia, el objetivo de la evaluacin es identificar aquella
alternativa de solucin que presente el mnimo costo, para los mismos beneficios.
Por ello, para aplicar este enfoque es fundamental configurar alternativas que
entreguen beneficios comparables, de tal forma de evaluar cul de ellas es ms
conveniente desde el punto de vista tcnico-econmico.
Este enfoque se emplea cuando existe dificultad para cuantificar y/o valorar
los beneficios del proyecto, especialmente cuando esto conlleva la aplicacin de
juicios de valor. En estos casos, se reconoce que los beneficios son deseados por
la sociedad y por lo tanto, el criterio a utilizar ser el de mnimo costo. Entonces,
para la evaluacin bajo un enfoque costo-eficiencia no se valoran los beneficios,
si no slo sus costos involucrados.
Los indicadores utilizados bajo un enfoque costo eficiencia resumen todos los
costos del proyecto, tanto de inversin, como de operacin, mantencin y conservacin. El valor actual de costos, VAC, permite comparar alternativas de igual
vida til. El criterio de decisin al utilizar el VAC es el siguiente: la alternativa
de solucin evaluada que presente el menor valor actual de costos, es la ms conveniente desde el punto de vista tcnico econmico. El costo anual equivalente,
CAE, permite comparar alternativas de distinta vida til. El criterio de decisin,
al utilizar el CAE, es el siguiente: la alternativa de solucin evaluada que presente
el menor valor actual de costos, es la ms conveniente desde el punto de vista
tcnico econmico.965
965 Metodologa
General de Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Mideplan.
567
Al principio de este perodo MIDEPLAN tena en vigencia 27 metodologas

para diversas tipologas de proyectos. De stas, las que aplicaban el enfoque costobeneficio se centraban principalmente en proyectos de transporte, aguas lluvia,
servicios bsicos rurales (agua potable, saneamiento, electrificacin). En tanto,
para los proyectos de educacin, salud, justicia, deportes, entre otros; el enfoque
de evaluacin utilizado era el costo-eficiencia.966
c. Informe Favorable del artculo 75 de la LOCGAR
El informe al que obliga el artculo 75 de la LOCGAR es el resultado del anlisis
tcnico-econmico (RATE), que puede ser favorable o no, conforme a si se cumplen
las normas exigidas. Todo ello se expone en las siguientes alternativas:
1. Recomendado Favorablemente, RS:
Recomendacin favorable otorgada a los proyectos, programas y estudios bsicos
nuevos y de arrastre, que cumplen con la condicin de haber sido presentados al
S.N.I, con todos los antecedentes y estudios que, para la solucin del problema
presentado, se ha seleccionado la alternativa que demuestra la conveniencia de
llevar a cabo la iniciativa postulada.
2. Falta de Informacin, FI:
Situacin en la cual los antecedentes presentados son insuficientes para respaldar
la iniciativa de inversin en aspectos tales como:
a) Reparos tcnicos, econmicos o legales en la evaluacin efectuada.
b) Faltar antecedentes, certificados que permitan garantizar la operacin normal de una iniciativa de inversin, en cuanto a su gasto en personal y en bienes
y servicios de consumo.
c) Los antecedentes de respaldo para la etapa postulada no han sido actualizados.
d) La informacin de la ficha IDI est incompleta, es errnea o no guarda
estricta coherencia con lo presentado en los antecedentes de respaldo.
e) No se consideran variables transversales: sociales, discapacidad participacin
ciudadana, de gnero y/o ambientales, que resultan relevantes para la iniciativa.967
3. Incumplimiento de Normativa, IN:
El resultado del anlisis de una iniciativa de inversin nueva o de arrastre,
sobre la cual MIDEPLAN no se pronuncia cuando ha sido objeto de asignacin
966 Unos de los desafos para el 2010 de la Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin de MIDEPLAN
es: Incorporar criterios de decisin complementarios a los de rentabilidad econmica, tales como el enfoque
multicriterio y definicin por estndares, que permitan recoger impactos o beneficios que no son posibles
de cuantificar con el enfoque tradicional.
967 Concordar estas exigencias con lo dispuesto en el artculo 19 de la LOCGAR, especialmente respecto
de los factores sociales y medioambientales.
568
Manuel Tobar Leiva
de recursos, adjudicada, iniciada o con gasto ejecutado, sin contar previamente

con su recomendacin favorable.
En el caso de una iniciativa nueva o de arrastre se considerar incumplimiento
de normativa cuando, como resultado de una reevaluacin, se hayan ejecutado
cambios en trminos de naturaleza, magnitud, costos, plazos en el proyecto
originalmente aprobado y stos no hayan sido oportunamente comunicados y
aprobados en forma previa.
4. Objetado Tcnicamente, OT:
Resultado del anlisis que se aplica cuando los antecedentes entregados permiten concluir que la iniciativa no es conveniente llevarla a cabo debido a alguna
de las siguientes situaciones:
a) La iniciativa de inversin est mal formulada.
b) No se ajusta a las polticas definidas para el sector, institucin y/o regin.
c) La IDI no es socialmente conveniente o no es tcnicamente viable.
d) Los antecedentes de respaldo de la iniciativa de inversin, incluyen en forma
simultnea, respaldo para ms de una tipologa y/o etapa.
e) Tiene impedimentos legales para el financiamiento al cual postula.
f ) La iniciativa de inversin postulada se duplic en el Sistema.
En estos casos, las instituciones formuladoras de IDI deben resolver las objeciones que los sectorialistas y sus revisores han identificado.
5. Reevaluacin, RE:
Iniciativa de inversin en proceso de reevaluacin tcnico econmica de acuerdo
con lo definido en este manual. Las iniciativas de arrastre reingresan al sistema slo
si experimentan modificaciones que requieran una reevaluacin, de lo contrario
mantienen su recomendacin en forma automtica.
3. Supervisin de productos y procedimientos del anlisis tcnico econmico de iniciativas
de inversin
a. Definicin del proceso
Proceso de revisin del resultado tcnico econmico realizado por MIDEPLAN,
tanto en su nivel central como regional, a partir de los antecedentes documentales que
acompaan la iniciativa de inversin. Esta revisin est guiada por una pauta estructurada de consultas, que recogen aspectos relevantes de aplicacin metodolgica y de
cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos para postular al SNI. La
responsabilidad de este proceso es del nivel central de MIDEPLAN y es desarrollado
especficamente en la Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin.
La supervisin tiene como objetivo general, velar que los procesos del Subsistema de Anlisis Tcnico Econmico, sean realizados en los plazos que el SNI
569
ha establecido y de acuerdo con las normas y procedimientos del manual de

procedimientos correspondiente y en las normas e instrucciones que se pudieren
impartir en materia de inversin pblica.
b. Los tres tipos de supervisin
1. Supervisin Documental, con objeto de revisar el cumplimiento de las
normas y procedimientos para otorgar un RATE y verificar la homogeneidad de
criterios que tienen los analistas de un mismo sector. (Periodicidad Semestral con
emisin de un Informe Anual)
2. Supervisin Remota, con objeto de revisar el trabajo de autorizacin de
RATE, verificando que las fichas IDI de las iniciativas recomendadas estn completas y la informacin sea correcta. (Periodicidad Anual).
3. Seguimiento a la Gestin, con objeto de controlar el avance de los procesos
relativos al anlisis tcnico econmico y verificar el cumplimiento de los plazos
(admisin y rate) para realizar las tareas previstas y los resultados de las mismas.
(Periodicidad Mensual). Esta tarea se efecta desde el ao 2008.
Para verificar la oportunidad en que se realizan los procesos de admisibilidad
y anlisis tcnico econmico y medir el nmero de iniciativas analizadas por las
diferentes instancias de MIDEPLAN que llevan a cabo el anlisis tcnico econmico (SERPLAC y Departamento de Inversiones), a partir del ao 2008, se
efecta un monitoreo utilizando informacin disponible en el Banco Integrado
de Proyectos, al ltimo da hbil de cada mes, con los siguientes indicadores:
a) Oportunidad de Admisibilidad; b) Oportunidad de Anlisis; c) Iniciativas
Analizadas; d) Composicin del FNDR; e) Disponibilidad Cartera RS para el
FNDR.
El ao 2009 se efectu un anlisis piloto con objeto de observar los tiempos de respuesta de los formuladores, a las observaciones entregadas por los
analistas. El primer semestre se esperan los resultados finales para proponer
medidas que permitan mejorar los tiempos de respuesta. A contar del ao
2010 se efectuar el anlisis peridico de los tiempos de respuesta de los
formuladores ante un RATE distinto al RS, incorporando este anlisis en
el informe mensual de Seguimiento a la gestin, con el objeto de proponer
incentivos de respuesta.
4. Subsistema de evaluacin ex post
Esta es una etapa que cierra las responsabilidades de Mideplan en el
proceso de la inversin pblica. Se trata de determinar la eficiencia y eficacia de
las iniciativas de inversin, mediante el control de su gestin y la medicin de
los resultados de corto, mediano y largo plazo que esa iniciativa tiene sobre la
570
Manuel Tobar Leiva
poblacin objetiva.968 En las nuevas instrucciones de MIDEPLAN se pretende

que la evaluacin ex post alcance al 100% de las IDI ejecutadas el ao 2010,
cubriendo todas las fuentes de financiamiento, incluida el FNDR.
D. Descentralizacin del SNIP
En un reciente estudio comparativo de Sistemas de Inversin Pblica en Amrica Latina, Chile aparece clasificado entre los pases con sistemas estables y en
ajuste. Se le reconoce conjuntamente con Colombia, como a uno de los sistemas
ms antiguos y consolidados del continente, lo cual ha contribuido a ordenar los
circuitos de inversin, la pertinencia de los proyectos y la eficiencia y eficacia del
sistema en general. Sin embargo, Contreras y Pacheco han elaborado parmetros
que permiten evaluar el sistema coincidiendo en que hay seales que indican
brechas donde es posible mejorarlo.
De esos parmetros hay uno solo que dice relacin con el tema de la descentralizacin: Mecanismos de coordinacin entre proyectos y estrategias territoriales
y sectoriales de desarrollo. En el caso de Chile, Nancy Whittle, jefe de inversiones de MIDEPLAN seala, como punto a favor, el anteproyecto regional de
inversiones, las negociaciones del presupuesto con Hacienda y los convenios de
programacin.969 Concuerdo que esos instrumentos e instancias ayudan la coordinacin de inversiones con el nivel nacional. Pero ello, hace resaltar la necesaria
coordinacin de inversiones hacia abajo con las municipalidades y la exigencia
que el SNI atienda la coherencia de los proyectos comunales con la estrategia de
En los pases analizados, hay una tendencia a progresar en el proceso de
descentralizacin, no obstante, el SNIP chileno se ha quedado pegado en un
modelo de organizacin centralista, que incluso, en la actualidad tambalea por
el cambio de rostro del MIDEPLAN. Los autores sostienen la idea de crear una
Agencia Central de Inversiones independiente bajo la autoridad del Presidente de
la Repblica, que sea rector del proceso de inversin a travs de una normativa
reguladora, lo cual no tiene nada de descentralizador.971 En cambio, recurdese
968 Ver informe: Evaluacin Ex Post simplificada a iniciativas de inversin financiadas con el FNDR proceso
2010. Departamento de Estudios Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin de MIDEPLAN.
969
Eduardo Contreras, Fernando Cartes y Juan Francisco Pacheco, Los SNIP de Amrica Latina
y el Caribe: Historia, Evolucin y lecciones aprendidas, Documentos de trabajo, Serie Gestin N 124,
julio 2010.
970 Ello sin perjuicio que la primera barrera es la propia administracin regional, encargada de presentar
la carpeta de las IDI municipal a MIDEPLAN.
971 Eduardo
Contreras y Juan Francisco Pacheco, Propuesta de una institucionalidad para el sistema de

evaluacin del Estado. Un mejor Estado para Chile Planificacin, control y evaluacin de la accin del Estado,
pp.670, 671, 672.
571
que en el Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, se propuso traspasar las SERPLAC a la dependencia de los gobiernos regionales, a travs de
un decreto supremo, cambio revolucionario que no prosper por dictamen de
Contralora que hemos estudiado, pero lo interesante es la seal que subyace
en esa intencin de traspasar la subfuncin de evaluacin tcnico econmica y
de resultados en los gobiernos regionales.
Una nueva oportunidad para insistir en esta descentralizacin es la modificacin
de la LOCGAR en relacin a la aplicacin del artculo 114 de la Ley Suprema.
As como en los sistemas de control de gestin de los gobiernos regionales, en
estos servicios ser necesario blindarlos para que gocen de independencia y sean
protegidos de las presiones de parlamentarios, alcaldes e Intendentes, que apuran
las evaluaciones quitando el fundamental rigor que se debe tener en los RATE de
cada iniciativa de inversin.
2. Instrumentos de inversin de la administracin regional
A. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional
El FNDR es un programa de inversiones pblicas, con finalidades de desarrollo
regional y compensacin territorial, destinado al financiamiento de acciones en
los distintos mbitos del desarrollo social, econmico, y cultural de la regin, con el
objeto de obtener un desarrollo territorial armnico y equitativo.972 Con los aos, el
FNDR se ha asentado como el principal instrumento financiero que disponen los
gobiernos regionales, por lo que Nemesio Arancibia afirma que este instrumento
es el ms descentralizado de los programas de inversin pblica.
La definicin del FNDR est en perfecta armona con lo dispuesto en el inciso 2
del artculo 111 de la Constitucin, en cuanto al objetivo final de la administracin
superior; su desarrollo econmico, social, y cultural. En los mismos trminos se
replica ese contenido en el artculo 13 de la LOCGAR.
En relacin a la compensacin territorial, el Cdigo Poltico es reiterativo en
fortalecer el principio de la equidad territorial al prescribir en el inciso tercero
del artculo 3 que: Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de
la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones,
provincias y comunas del territorio nacional. En la misma lnea, el artculo
N 115 insiste: Para el gobierno y administracin interior del Estado a que se
refiere el presente captulo973 se observar como principio bsico la bsqueda de un
972 Artculo
973 Captulo
XIV de la Constitucin Poltica de la Repblica.
572
Manuel Tobar Leiva
desarrollo territorial armnico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto debern
velar por el cumplimiento y aplicacin de dicho principio, incorporando asimismo
criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente
a la distribucin de los recursos pblicos. La LOCGAR por su parte, asumiendo
tales preceptos, introduce el desarrollo armnico y equitativo de sus territorios
como principio bsico a ser observado en la gestin de los gobiernos regionales.
Como se ha advertido en el captulo dedicado al estudio de los principios bsicos
que ordenan el proceder de los GORE, esta insistencia del constituyente tiene que
ver principalmente con el fenmeno del centralismo regional. Ello consistira en
una asignacin prioritaria de recursos a las capitales regionales en desmedro de las
provincias. Suele ocurrir que las capitales regionales se localizan en las provincias ms
pobladas de la regin y en consecuencia con las mayores carencias. Asimismo, en esas
capitales se localizan los complejos industriales, el comercio, los servicios pblicos y
en definitiva, el ncleo ms potente de la actividad econmica regional.
En el vocabulario de la regionalizacin de la dcada del 70 se conceptualiz a
la provincia como, un mbito geogrfico con un destino productivo caracterstico y
predominante y a la regin como ente promotor y coordinador de las vocaciones
productivas de las micro regiones. Desde luego, una deriva centralista en regiones
distorsiona el rol de la administracin superior en vista de potenciar las capacidades
productivas y de desarrollo social y cultural de las provincias.
En otro plano, y a propsito del principio de compensacin territorial, recurdese que la Ley N 20.035 del ao 2005, modific la LOCGAR, incluyendo en el
artculo 74, el concepto desarrollo regional como finalidad del FNDR, pues hasta
ese momento la ley slo contemplaba la finalidad de la compensacin territorial.
Este vuelco viene a reivindicar el objetivo primigenio que tuvo el FNDR desde su
puesta en marcha, el desarrollo econmico. As, por una parte, se requiere que en la
distribucin interregional del fondo pesen los factores relativos a las caractersticas
territoriales de las regiones y por otra se apunta a inversiones vinculadas al fomento
de las actividades productivas, al turismo, ciencia y tecnologa, potenciando las
vocaciones productivas de los territorios.
Se da por sentado que el concepto de equidad territorial hace alusin directa
a las divergencias en el desarrollo econmico social entre las regiones de Chile.
Luego, el tema de la equidad no se reduce a lo social, tiene una dimensin territorial, en cuanto hay territorios completos en plena declinacin o estancamiento lo
que afecta a toda su comunidad regional. En 1992, Gonzalo Martner lo explicaba
sealando que el FNDR es, en esencia, a juicio del gobierno y apoyado en las
normas constitucionales y en los textos recientes de la Reforma Constitucional, un
Fondo destinado a permitir que las regiones de menor desarrollo relativo puedan
573
ser objeto de un conjunto de recursos pblicos adicionales a aquellos que normalmente reciben por los programas ministeriales de carcter sectorial.974
Con todo, hubo diferentes visiones sobre la filosofa que deba fundar los objetivos
del FNDR, para algunos necesariamente vinculados al desarrollo de los territorios,
para otros orientados hacia el financiamiento de proyectos sociales, por ende el factor
poblacional pesando sobre el territorial. Desde la crisis de 1982, el FNDR tom una
caracterstica que no ha variado hasta la fecha, es eminentemente un fondo social.
Las finalidades econmicas, culturales y de ordenamiento territorial son irrelevantes
en la composicin del gasto en este fondo, no obstante son precisamente esas materias
las que sern el objeto de las transferencias de competencias.
1. Las fuentes de ingresos del FNDR
a. Recursos fiscales o propios975, dando origen al FNDR-Tradicional: ste
financia todo tipo de proyectos de Infraestructura social y econmica, estudios
y/o programas de cualquier sector de inversin pblica, siempre y cuando no se
infrinjan las restricciones establecidas en la Ley de Presupuestos del Sector Pblico
de cada ao y se enmarque dentro de la normativa del SNI.
Aparte de los recursos fiscales y propios con que se financian los gobiernos
regionales, se debe considerar los ingresos al presupuesto regional por concepto
de otras normas y leyes:
1. El 65 por ciento de la venta de propiedades fiscales realizada por el Ministerio
de Bienes Nacionales.976
2. El 50 por ciento de lo recaudado por patentes mineras977 y acucolas.978
3. En el caso de la Regin de Magallanes, los ingresos por concepto de derecho
de explotacin de hidrocarburos, gas o petrleo, por la Empresa Nacional del
Petrleo (ENAP).979
974 Seminario de Descentralizacin y desarrollo regional: Los fondos de recursos para el desarrollo regional.
Plan de fortalecimiento institucional de la SUDERE, Convenio SUBDERE/CEPAL/ILPES Contrato de

Prstamo BID 578/OC-CH, 7 de mayo 1992. Documento no publicado. Archivo de ILPES-CEPAL, p. 9.
975 Los recursos propios se refieren a los establecidos en el artculo 69 de la LOCGAR; donaciones,
herencias o legados; Ingresos por servicios prestados, permisos, concesiones; arriendo, venta de los bienes
inmuebles y los comprendidos por aplicacin del artculo 19 N 20 de la Ley Suprema.
976 Artculo
19 de la Ley N 19.259, publicada el 10.11.1993.
977 Artculo
19 de la Ley N 19.259, publicada el 10.11.1993.
978 Artculo
84 de la Ley N 18.892 de Pesca y acuicultura. Fija en 2 UTM por cada hectrea la patente
por concesin acucola y el N 1 de ese artculo determina que el 50% de lo recaudado se incorpora al FNDR
de la regin que se otorga la concesin.
979 Ley
N 19.275 de 1993. A partir de 2007 dichos recursos se regulan por la Ley de Presupuestos.
574
Manuel Tobar Leiva
4. Ley Transantiago. En el presupuesto 2011, los ingresos a percibir por los

GORE son aproximadamente 155 mil millones.980
5. Casinos regionales. 10% a los Gobiernos regionales respectivos.981 Los recursos se incorporan al FNDR a travs del artculo 69 de la LOCGAR.
6. Patentes de concesiones geotrmicas de la Ley N 19.657. Favorecen a regiones en que se paguen dichas patentes.982
7. Multas por violencia intrafamiliar del artculo 8, Ley N 20.066.
8. 65 por ciento de la Patente por derechos de aguas no utilizados del artculo
129 bis N 19 letra a) Ley N 20.017.
Se puede apreciar que los ingresos son desigualmente percibidos por la regiones,
mientras unos tienen una clara connotacin territorial recaudndose fundados en
la localizacin de la regin donde se realiza la venta de inmuebles, se emplaza un
casino, la concesin minera o acucola, en otras los ingresos se reparten sobre la
base del artculo 76, redistribuyndose interregionalmente. En un caso, se beneficia
una o algunas regiones y en el otro, todas.
b. Convenios de Prstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o
FNDR-BID. Para los proyectos que sean financiados a travs de esta modalidad, se
requiere que los mismos pertenezcan a alguno de los sectores aprobados por el BID,
los cuales se encuentran contenidos en el Reglamento Operativo del Contrato de
Prstamo. Adicionalmente a lo sealado se deben ajustar a los sectores elegibles y
tipologas de inversin del Sistema Nacional de Inversiones y a los requisitos exigidos en el Manual Operativo del FNDR.983 Incluso hasta el presupuesto vigente
se mantiene este componente en algunos programas de la SUBDERE, verbigracia,
programa 02 fortalecimiento de la gestin subnacional.
2. Distribucin interregional del FNDR
En la distribucin entre regiones se distingue un 90% que se distribuye de
acuerdo a factores socioeconmicos y territoriales y un 10% que se desglosa en
980 Artculo
4 transitorio y 5 de la Ley N 20.378, septiembre 2009. Provisin especial del FNDR.
981 Los
artculos 59 y 60 de Ley de Casinos N 19.995 disponen en materia tributaria, que los casinos
debern pagar un impuesto especial del 20% sobre los ingresos brutos que genere el juego. La mitad de
estos recursos las recibir el municipio en donde se ubique el casino, y la otra mitad a la Regin en que est
emplazado, debiendo en ambos casos destinarse a obras de desarrollo.
982 Artculo 32 de la Ley N 19.657 establece el valor de la concesin en un dcimo de UTM por cada
hectrea completa de extensin territorial de la concesin y el artculo 33, asigna el 70% de la recaudacin
al FNDR.
983 Este
manual operativo del FNDR orienta a los usuarios, principalmente en el nivel regional y local,
quienes recurren a la obtencin de financiamiento para proyectos con recursos de este fondo, gestionado por
los Gobiernos Regionales. Como se sabe estos prstamos se orientaron a la inversin social.
575
un 5% asignado a emergencia y un 5% a eficiencia, conforme a factores socioeconmicos y de gestin de inversin, respectivamente.

a. Distribucin del 90% del FNDR
Tal distribucin se define anualmente en la Ley de Presupuestos y se efecta
teniendo en cuenta la poblacin en condiciones de vulnerabilidad social y las
caractersticas territoriales de cada regin. Para estos efectos, se considerarn las
dos variables siguientes:
1. Con a lo menos un 50% de ponderacin, la poblacin en condiciones de
pobreza e indigencia, medida en trminos absolutos y relativos, y
2. El porcentaje restante, en funcin de uno o ms indicadores relativos a las
caractersticas territoriales de cada Regin, que determinen las posibilidades de
acceso de la poblacin a los servicios, as como los diferenciales de costo de obras
de pavimentacin y construccin.
Para el clculo de las variables citadas, se utilizan como fuentes de informacin slo
cifras oficiales emanadas de los Ministerios, del Instituto Nacional de Estadstica o, en
su caso, de organismos internacionales reconocidos por el Estado de Chile. Mediante
Decreto Supremo, expedido a travs de los Ministerios del Interior y de Hacienda,
se actualizan cada dos aos los coeficientes de distribucin del Fondo.984
Por consiguiente, el D.S. N 132, D.O. 16 abril 2007, aprueba los procedimientos de operacin y distribucin interregional del FNDR, conforme lo
dispone el inciso tercero del artculo 74 y 76 de la LOCGAR. Bajo esa normativa
corresponde a la SUBDERE conjuntamente con la DIPRES del Ministerio de
Hacienda, desarrollar las operaciones de clculo para la distribucin de los recursos
que a cada regin le corresponden del FNDR. Los montos a distribuir son aquellos
que establece la Ley de Presupuestos de cada ao para el FNDR.
En el 90% del FNDR, la variable poblacin en condiciones de pobreza e indigencia se constituye por los indicadores y ponderaciones siguientes:
Indicador
1.Poblacin pobre e indigente
2.Tasa de pobreza en la regin
3.Poblacin pobre rural
4.Hogares pobres con jefatura femenina
Total
984 Artculo
Ponderacin
30%
10%
10%
5%
55%
76, de la LOCGAR, modificado por Ley N 20.035, art. 1 N 17, D.O. 1/07/2005. Se
reemplaza el criterio de distribucin de acuerdo a condiciones socioeconmicas por el de poblacin en
condiciones de vulnerabilidad social.
576
Manuel Tobar Leiva
La variable caractersticas territoriales de cada regin se constituye por los

indicadores y ponderaciones siguientes:
Indicador
1.Raz de la superficie regional
2.ndice de costo de pavimentacin
3.ndice de costo de construccin de viviendas
4.Tasa ruralidad de la regin
Total
Ponderacin
30%
5%
5%
5%
45%
Es notoria la diferencia que implic la modificacin a la LOCGAR propuesta

por el Presidente Lagos el 2005 a favor del factor poblacional, en desmedro del
territorial. En la Ley de Aylwin se aprob igual ponderacin para las dos variables;
en cambio, la Ley Lagos se estableci la preeminencia del factor socioeconmico al
disponer en el actual artculo 76 letra a) que a lo menos un 50% de ponderacin
se calcule el factor poblacin en condiciones de pobreza. El D.S. N 132 consecuentemente estableci un 55% para ese factor y un 45% al territorial. Tambin
se derogaron los indicadores territoriales referidos al deterioro ecolgico, a la
distancia respecto a la Regin Metropolitana y la no renovabilidad de los recursos
naturales que constituyan la base econmica de la regin. Esta opcin confirma
la orientacin del FNDR hacia los temas sociales y menos hacia las materias que
importan el desarrollo econmico de las regiones.
b. Distribucin del 10% del FNDR
El 10% restante del FNDR se distribuye entre las regiones en conformidad a
los siguientes criterios:
1. Un 5% como estmulo a la eficiencia, considerando, al menos, indicadores que
midan el mejoramiento de la educacin y salud regionales y los montos de las carteras
de proyectos elegibles para ser financiados mediante el FNDR. Los indicadores y
procedimiento de clculo se establecen por los ministerios respectivos y deben ser
conocidos por los gobiernos regionales con dos aos de anticipacin, y
2. Un 5% para gastos de emergencia. La parte no utilizada de este ltimo porcentaje se distribuir de acuerdo con la modalidad sealada en el artculo 76, en el
ejercicio presupuestario siguiente.985 La modalidad establecida en dicho artculo es
la que norma la distribucin del 90% del FNDR, que se distribuye directamente
a travs del programa 01 de SUBDERE en el Presupuesto de la Nacin.
985 El
Ministerio de Hacienda ha determinado hacer uso del 5% de emergencia, de los presupuestos

regionales para traspasarlos al Ministerio del Interior y apoyar a las regiones ms afectadas producto de la
catstrofe. Ver en Procedimientos para zonas de catstrofe. Divisin de Desarrollo Regional de SUBDERE,
03 de marzo 2010, p. 1.
577
El Decreto Supremo N 132 determina que el 10% restante del FNDR

se distribuir, con igual ponderacin, de acuerdo a los siguientes criterios: 1.
Estmulo a la eficiencia y 2. Gastos de Emergencia. En cuanto a la eficiencia,
la distribucin del 5% se calcula en base a los aspectos, indicadores y ponderaciones siguientes:
1. Mejoramiento de la salud:
Nmero
1
2
3
Indicador
Ponderacin Salud
Variacin de la actividad de la Atencin primaria de la salud
14%
Variacin de la actividad de la salud pblica.
13%
Variacin de los aos de vida potencialmente perdidos.
13%
2. Mejoramiento de la educacin:
Nmero
4
5
6
Indicador
Inversin en el sector educacin
Cobertura preescolar regional
Inversin destinada a la enseanza tcnico profesional
Ponderacin Educacin
15%
15%
10%
3. Gestin de la inversin regional:

Nmero Indicador
7
8
Ponderacin
Gestin
Montos de las carteras de proyectos elegibles a ser financiados
10%
Regularidad del gasto regional
10%
El puntaje de eficiencia regional se calcula en base al siguiente criterio: cada

indicador se normaliza llevndolo a escala unitaria, esto es, dividiendo cada dato
por la suma total del indicador. A los indicadores normalizados se les aplica la ponderacin porcentual establecida. La distribucin final, por regin, queda definida
por la suma de cada indicador ponderado y luego llevado a escala porcentual986.
La SUBDERE informa a DIPRES sobre el resultado del clculo a ms tardar el
15 de marzo de cada ao para el efecto que dentro de los 30 das siguientes se les
transfieran (15 de abril) los recursos por concepto de eficiencia.
3. Las Provisiones del FNDR
Al FNDR se le incorpora adicionalmente aportes financieros fiscales que dan
vida a un conjunto de provisiones, las cuales tienen por finalidad la aplicacin
986 Artculo
27 del D.S. N 132 de 2007.
578
Manuel Tobar Leiva
de orientaciones sectoriales desde una perspectiva de focalizacin y localizacin

regional. La distribucin de stas, la ejecuta la SUBDERE durante el ao presupuestario vigente.
Estas provisiones del FNDR, a su vez, incrementan el presupuesto regional y
podra clasificarse desde el punto de vista de su uso en dos tipos: Provisiones de
libre disposicin y las orientadas a financiar polticas sectoriales.
Segn la SUBDERE, el propsito de las provisiones obedece a la complementacin de una poltica de inversin nacional que considera el mbito de decisin
regional desde el punto de vista de la focalizacin en los territorios. De esta manera
se privilegia la inversin en aquellos sectores que, por su alto sentir social, se han
constituido en pilar fundamental del desarrollo regional.
Con la incorporacin de provisiones sectoriales, las regiones pueden liberar recursos de libre disposicin y destinarlos a las prioridades netamente territoriales.987 Esta
interpretacin de SUBDERE reafirma la idea que mediante el conjunto de provisiones
el nivel central desarrolla una poltica nacional en las regiones. Ello por cierto es muy
pertinente y necesario, el punto discordante es que para financiar estudios, proyectos o
programas sectoriales el gobierno nacional puede hacerlo con sus propios recursos sectoriales, en vez de usar el FNDR, que se ha definido como un fondo de compensacin
territorial y desarrollo regional para ser administrado por los gobiernos regionales.
A continuacin, se presenta el cuadro de provisiones del Presupuesto 2010 y
en otra columna el Presupuesto 2011 que ha presentado la SUBDERE en los dos
ejercicios presupuestarios:
NOMBRE DE LAS PROVISIONES
2011
2010
Provisin de Emergencia 5% FNDR
$ 16.187.693
$ 15.363.299
Provisin de Eficiencia 5% FNDR
$ 16.187.693
$ 15.363.298
Prov. Infraestructura Educacional
$ 76.442.000
$ 61.619.522
Electrificacin Rural / 2011: Provisin Energizacin
$ 10.749.887
$ 12.890.500
Provisin Patentes Mineras
$ 6.396.501
$ 4.052.397
Provisin Apoyo a la Gestin Subnacional
$ 3.636.160
$ 4.635.911
Provisin de Saneamiento Sanitario
$ 27.562.140
$ 30.165.684
Provisin Infraestructura Rural
$ 15.284.240
$ 17.246.783
Reconstruccin Tocopilla
$ 2.799.000
$ 8.623.440
Rehabilitacin y Conectividad Palena
$ 13.159.436
$ 17.026.982
Provisin Casinos de Juegos
$ 3.514.524
$ 4.186.530
Provisin de Residuos Slidos
$ 12.073.183
$ 23.374.992
987 Ver
en pgina web de SUBDERE, www.subdere.cl. Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
579
Provisin de Puesta en Valor del Patrimonio
$ 9.697.757
$ 9.777.903
Prov. Fondo de Innovacin para la Competitividad
$ 31.324.033
$ 28.625.836
Prov. Transantiago Ley 20.378 art. 4 transitorio
$ 108.047.077
$ 104.595.428
$ 45.184.755
Provisin Transantiago Ley 20.378 art. 5
$ 47.518.000
Recuperacin Infraestructura Local Zona Centro Sur
$ 24.792.000
Prov. Patentes por Derechos de Agua No Utilizados
$ 2.685.800
Provisin Incorporacin Mayores Ingresos Propios
$ 5.015.885
TOTAL PROVISIONES
$ 433.073.009
$402.733.260
El explosivo aumento de las provisiones para el ao 2010 estara explicado por

la agregacin de las provisiones de la Ley Transantiago N 20.378, que para ese
ao ascendieron a $149.780.183 y para el presupuesto 2011 se ha aprobado una
cifra de $ 155.565.077.
Con todo, para el ao 2010, la Ley de Presupuestos asign al Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, FNDR, recursos por $ 276.539.375, lo que no representa un aumento en trminos reales respecto del presupuesto del ao 2009. En tanto, los recursos
destinados a las provisiones se elevan a $ 402.733.260 representando un aumento del
50,8%, en trminos reales con respecto a la Ley N 2009. En tanto, para el presupuesto
vigente de 2011 esa cifra se incrementa en $ 433.073.009, especialmente por la adicin
de la provisin para atender el terremoto en la zona sur por 24 mil millones.
Desde el 2007, existe la posibilidad de traspasar a mitad de ao recursos provenientes de Provisiones a FNDR libre disposicin, es decir, gastarlos en cualquier
tipo de proyecto decidido a nivel regional. Esta opcin si bien es un avance en
la flexibilidad del instrumento, slo puede llevarse a cabo en el caso de que no
se hayan presentado suficientes iniciativas dentro de las Provisiones y con previa
autorizacin del nivel central.
La Ley de Presupuesto 2011, en la la glosa 11 del programa 01 de la SUBDERE, dispone que debe haber acuerdo del Consejo Regional para que el
Intendente solicite a SUBDERE autorizacin para destinar los recursos de
provisiones en que no se tienen proyectos, a otras tipologas de proyectos. Se
exceptan de este procedimiento los FIE, FIC y el Fondo del Terremoto, con
lo cual se blinda estas provisiones y se obliga a las regiones a promover IDI en
estas reas.
a. Las provisiones de libre disposicin
Libre disposicin: Estas son incorporadas en el presupuesto regional sin ningn tipo de orientacin, por lo tanto su utilizacin depende de la prioridad de
inversin de cada regin.
580
Manuel Tobar Leiva
1. De las provisiones de Emergencia y Eficiencia que corresponden al 10%

del FNDR se ha descrito que se distribuyen en los presupuestos de los gobiernos
regionales, los cuales pueden asignarlos libremente. La provisin de eficiencia se
distribuye en el ao presupuestario posterior al ao en que se constata la ejecucin
del 100% del gasto del presupuesto regional. En cuanto a la provisin emergencia
tambin como la anterior depende de las decisiones discrecionales del nivel central
que por ejemplo el 2010 no distribuyeron ese fondo a las regiones que no fueron
afectadas por el terremoto.988
2. Patentes mineras, acucolas y geotrmicas. Estas patentes se incorporan al
FNDR tradicional de la regin en la que se aplic la patente por concesin, no
tienen ninguna condicionante y la regin puede invertir libremente los fondos
con cargo a esos ingresos.
3. El 65% de la venta de los bienes fiscales se incorpora al FNDR tradicional
y como los anteriores no presenta condicionamientos sectoriales.
4. Provisin Casinos. Estos recursos se ingresan a travs del artculo 69 de la
LOCGAR al FNDR tradicional para ser aplicado por la autoridad regional al
financiamiento de obras de desarrollo.989
5. Provisin Patentes por Derechos de Aguas No Utilizados. Se trata de una
patente establecida en la ley N 20.017 que modifica el Cdigo de Aguas y que
en su artculo 129 bis N 19 letra a) dispone que el 65% del producto neto de las
patentes cobradas por derechos de aguas no utilizados y la recaudacin por remates
de tales derechos se incorpora a la cuota del FNDR que anualmente corresponda,
en el Presupuesto nacional, a la regin donde tenga su oficio el conservador de
bienes races en cuyo registro se encuentren inscritos los derechos de aprovechamiento de aguas no utilizadas. La proporcin de la cantidad sealada en la letra
a) que corresponde a cada regin se determina como el cuociente entre el monto
recaudado por patentes y remates correspondientes a la regin donde tenga su oficio
el conservador de bienes races y el monto total recaudado por estos conceptos en
todas las regiones del pas.
988 En el Presupuesto de la Nacin 2010 y 2011 vienen con el nombre de provisin fondo nacional de
desarrollo regional, glosa 12.
989 Antese
la baja de $ 672.006 millones en esta provisin. El 2009, slo 10 regiones se favorecieron

con ingresos va provisin Casino. Ver datos en superintendencia de casinos de juegos www.scj.cl.
581
B. Las Provisiones sectoriales

Establecidas en las glosas presupuestarias respectivas, stas obedecen a una
definicin poltica y dependen de un Ministerio, lo que otorga a estos recursos
una orientacin de inversin sectorial. La distribucin de estos recursos se
elabora sobre la base de una proposicin fundada de cada ministerio inversionista.
1. Infraestructura educacional. El FIE es una provisin del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, destinado al financiamiento de cualquier tipo de proyecto de
inversin para establecimientos pertenecientes a municipalidades y corporaciones
municipales, se transfiere a regiones en el marco de un convenio suscrito con la
Subsecretara de Desarrollo Regional.990
2. Electrificacin Rural. Sus objetivos especficos apuntan a solucionar las
carencias de electricidad y/o a mejorar la calidad del abastecimiento energtico
de viviendas y centros comunitarios en el medio rural, disminuyendo as los incentivos para la migracin de familias campesinas a zonas urbanas, fomentando
el desarrollo productivo y mejorando la calidad de vida y las oportunidades de
acceso a la educacin y la salud de estas familias.991
3. Residuos Slidos. El objetivo fundamental de la provisin es proveer las soluciones para el manejo de residuos slidos domiciliarios y asimilables, recoleccin,
transporte y disposicin final de stos, minimizando los riesgos para la salud de la
poblacin y el medio ambiente, asegurando con ello la sustentabilidad y eficiencia
del sector. La Provisin financia hasta el 50% los estudios de prefactibilidad y
ejecucin de los proyectos con recomendacin tcnica y el saldo se financia con
recursos propios de los Gobiernos regionales. Esta provisin tiene financiamiento
del BID.992
4. Infraestructura rural. Estos recursos se destinan a proyectos de conservacin
y mejoramiento de caminos secundarios, de obras portuarias, de agua potable
y saneamiento rurales, de electrificacin rural con fines productivos, de telecomunicaciones en zonas rurales y aquellos contemplados en el Manual Operativo
990 En el presupuesto de 2011 el 85% de estos recursos se distribuir entre las regiones mediante resolucin
de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. El ao 2010 fue el 70%.
991 La
provisin cambi de nombre a Energizacin. La glosa 22 del presupuesto 2011 establece que
con estos recursos se financiar la ejecucin de iniciativas de inversin que digan relacin con energa,
eficiencia energtica y electrificacin. En relacin con la glosa 2010 es ms amplia, no se restringe slo a la
electricidad rural.
992 Se destaca una variacin en el presupuesto relacionada con el monto para acciones de fortalecimiento
que ingresan a gastos de funcionamiento de los GORE de 800 millones el 2010 bajando a 500 millones el
2011.
582
Manuel Tobar Leiva
del convenio de crdito con el Banco Mundial y a la formulacin de planes de

desarrollo territorial.993
5. Puesta en valor del Patrimonio. Esta provisin tiene por objeto poner en valor
y proteger de manera sustentable las edificaciones, conjuntos o sitios declarados
monumentos nacionales o susceptibles de serlo, lo que deber estar certificado
por la Direccin de Arquitectura del Ministerio de Obras Pblicas al momento
que la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo asigne los recursos.
Esta provisin tiene financiamiento por convenio con el Banco Interamericano
de Desarrollo, BID.994
6. Fondo Innovacin para la Competitividad. FIC. Esta provisin financia acciones destinadas a la investigacin aplicada, la innovacin en las empresas, desarrollo,
difusin y transferencia tecnolgica, la aceleracin del emprendimiento innovador,
la formacin y atraccin de recursos humanos especializados, el fortalecimiento
de redes para la innovacin y equipamiento de apoyo a la competitividad, y el
fomento de la cultura de la innovacin. Se elimin de la glosa la infraestructura
mediante la cual en aos anteriores se levantaron edificios para albergar las tareas
cientficas. Tambin se suprimi la barrera del 30% que no permita mayores
inversiones para las universidades regionales. El presupuesto 2011 asigna un 5%
para fortalecer capacidades regionales en el GORE, y el 95% compiten los rganos
ejecutores, CORFO, INNOVA, CONICYT, FIA, ARDP, con las Universidades
estatales o reconocidas por el Estado.995
7. Apoyo a la gestin subnacional. Esta provisin tiene por objetivo mejorar la
gestin pblica en los niveles regional, provincial y local, fortaleciendo sus capacidades y competencias, mediante el financiamiento de proyectos o programas de
acuerdo a las lneas de accin establecidas en el contrato de prstamo con el BID,
N 1828-OC-CH, del Programa de Apoyo a la Gestin Subnacional en Chile.
Se podr financiar programas de capacitacin, de fortalecimiento de la identidad
regional, asistencia tcnica, contratacin de personal calificado, adquisicin de
993 El
recorte a este programa es del orden de los $ 1.962.543 millones en el presupuesto 2011. Pero no
hay variaciones en el contenido de la glosa.
994 La glosa 2011 se mantiene casi igual, se incorpora un nuevo actor a beneficiar; empresas cuya propiedad
sea mayoritariamente del Estado y no se limita la distribucin al 40% establecido el ao 2010.
995 Cada
ao la Ley de Presupuestos cambia las glosas. El proyecto de presupuesto de 2011 habilita al

Gobierno regional para realizar un concurso competitivo y transparente en el cual se presenten proyectos
de las Universidades. Previamente el CORE debe definir qu porcentaje del FIC asigna a las universidades
y cul otro a las agencias ejecutoras.
583
equipamiento, desarrollo de sistemas de informacin y comunicaciones, los que se

decidirn en conjunto por esta Subsecretara y la Direccin de Presupuestos.996
No confundir esta provisin con el programa 02 de SUBDERE, denominado
Fortalecimiento de la gestin subnacional que analizaremos ms adelante en lo
que se refiere a la administracin regional.
8. Provisin Transantiago, artculo cuarto transitorio997. Los gastos e inversiones
que se podrn realizar con cargo a dicho programa tendrn los destinos que a
continuacin se indican, tomando en cuenta su impacto o rentabilidad social:
a) Ejecucin de un programa especial mediante el cual los Gobiernos Regionales
estarn facultados para convocar a un proceso de renovacin de buses, minibuses,
trolebuses y taxibuses. Este proceso deber considerar la compra de los buses, minibuses, trolebuses y taxibuses usados debiendo disponer la destruccin y conversin
en chatarra de stos, garantizando su posterior renovacin por aquellos de menor
antigedad. Sin perjuicio de la conversin en chatarra sealada en el inciso anterior, los Gobiernos Regionales podrn ordenar la conservacin de determinados
buses, minibuses, trolebuses y taxibuses para efectos de investigacin histrica o
para su exhibicin en museos. El Ministro de Transportes y Telecomunicaciones
dictar un reglamento, que llevar adems las firmas de los Ministros de Hacienda
e Interior, el que establecer, entre otras materias, el procedimientobajo el cual
los buses, taxibuses, minibuses y trolebuses quedarn incluidos en el programa,
y los requisitos que deben cumplir, debiendo stos encontrarse operativos para el
transporte pblico remunerado de pasajeros durante los ltimos tres aos contados
desde la fecha de publicacin de esta ley.
b) Infraestructura para el transporte pblico y su modernizacin, tales como
diseo e implementacin de planes de mejora del transporte pblico, de inversin en infraestructura para el transporte o la modernizacin de la gestin de
los sistemas, los que podrn ser ejecutados a travs de convenios conjuntos con
entidades multilaterales.
c) Infraestructura para el transporte en general, tales como mejoras viales,
semaforizacin, paraderos, terminales de pasajeros o de locomocin colectiva y
proyectos que favorezcan el transporte no motorizado.
d) Otras inversiones distintas a las sealadas anteriormente, las que se debern
fundar en la relevancia de dichas inversiones para la regin.
996 La glosa 2011 no ha variado. Se destaca que la aplicacin de recursos para el fortalecimiento de la
identidad regional, por parte de los gobiernos regionales, se efecta de acuerdo a la Resolucin N24 de 31
de marzo de 2008 de la SUBDERE.
997 No hay glosa en el presupuesto 2011, por lo que est vigente lo establecido en el artculo cuarto
transitorio de la Ley Transantiago.
584
Manuel Tobar Leiva
9. Provisin Transantiago artculo 5 letras, a) y b) de la Ley N 20.378.

a) Crea un Programa de Apoyo al Transporte Regional que contemplar un
subsidio al transporte pblico remunerado en zonas aisladas; un subsidio al transporte
escolar; subsidios que promuevan el transporte pblico en las Regiones de Arica
y Parinacota, Tarapac, Aysn, Magallanes y la Antrtica Chilena, y las Provincias
de Palena y Chilo.
b) Una provisin especial para inversiones en el presupuesto de la Subsecretara
de Desarrollo Regional y Administrativo, desde el cual se incorporar, a peticin
de los respectivos intendentes, a los presupuestos de los Gobiernos Regionales. Los
Gobiernos Regionales estarn facultados para comprometer gastos en iniciativas de
inversin, incluidos estudios de factibilidad y diseo, tomando en cuenta su impacto
y/o rentabilidad social, en: i) Infraestructura para el transporte pblico y su modernizacin, tales como diseo e implementacin de planes de mejora del transporte
pblico, de inversin en infraestructura para el transporte y/o la modernizacin de la
gestin de los sistemas, los que podrn ser ejecutados a travs de convenios conjuntos
con entidades multilaterales. ii) Infraestructura para el transporte en general, tales
como mejoras viales, semaforizacin, paraderos, terminales de pasajeros, terminales
de locomocin colectiva o proyectos que favorezcan el transporte no motorizado. iii)
Otras inversiones distintas a las sealadas anteriormente, lo cual se deber fundar
en la relevancia que dichas inversiones representan para la regin.998
10. Provisin Recuperacin Infraestructura Local Zona Centro Sur. De acuerdo
con la glosa 22 del programa 01 de SUBDERE en el presupuesto 2011, estos
recursos se destinarn al financiamiento, total o parcial, de proyectos destinados
a recuperar o reponer infraestructura daada por el terremoto del mes de febrero
de 2010, que cuenten con recomendacin favorable por parte del Ministerio de
Planificacin. La solicitud de estos recursos deber efectuarla el Intendente Regional
respectivo, con acuerdo del Consejo Regional. Dicha peticin podr proponer
que los recursos sean canalizados a travs del gobierno regional respectivo y/o
mediante los programas de inversin de esta Subsecretara.
3. Otros instrumentos financiados por el FNDR: FRIL y Circular 33
A. Fondo Regional de Iniciativa Local (FRIL)
Adems de las fuentes de financiamiento descritas anteriormente, a partir de
2008 se ha incorporado el Fondo Regional de Iniciativa Local, FRIL, creado por
998 La
glosa 21 del programa 01 de SUBDERE, del presupuesto 2011, determina que por resolucin de
la SUBDERE en base a propuesta del Ministerio de Transportes y visada por DIPRES, se distribuir esta
provisin entre los gobiernos regionales, los montos no podrn exceder a lo establecido en el tem 13.02.013
del presupuesto 2011 ( $ 47.518.000).
585
glosa comn a todos los gobiernos regionales, con el objetivo de agilizar la ejecucin de proyectos de inters municipal y regional.999 En el presupuesto 2011
cambi la lgica resolutiva de este Fondo, transformndolo en un IRAL. Desde
su creacin los Gobiernos Regionales decidan el presupuesto y la cartera de proyectos, en cambio en la actualidad la regin slo resuelve el marco presupuestario
a travs de un reglamento y los municipios deciden los proyectos especficos. Se
trata del financiamiento de proyectos o acciones destinadas a mantener o conservar
infraestructura pblica, conforme al procedimiento de la circular 33, bajo dos modalidades distintas: En el caso de los proyectos por un monto menor a 50 $MM,
el GORE es el encargado de realizar su evaluacin y autorizar la ejecucin de los
recursos, mientras que si stos superan dicha cifra, se requiere que la evaluacin
tcnica la realice MIDEPLAN.1000
El FRIL tiene 4 reas susceptibles de financiar que corresponden a: 1. Servicios bsicos, relacionados con agua potable, alcantarillado, uniones domiciliarias,
alcantarillado pluvial, iluminacin pblica y proyectos de telefona. 2. Vialidad,
se presentan iniciativas relativas a muros de contencin, pavimentos de calles,
construccin o reparacin de pasajes y aceras, construccin de pasarelas, puentes
y sendas. 3. Habilitacin de servicios pblicos, se pueden presentar proyectos de
infraestructura para servicios pblicos, reposicin de equipos electrgenos, garitas
camineras, y 4. Equipamiento comunitario, financia proyectos de construccin o
reparacin de escuelas, sedes sociales, multi canchas, cubiertas de multi canchas,
patios de escuela, construccin de reas verdes, juegos infantiles, centros de rehabilitacin social.
El Consejo Regional de Valparaso critic lo propuesto y aprobado por la glosa
5.5 comn a los gobiernos regionales del proyecto de presupuesto 2011. Esta
nueva glosa retira la facultad de los Gobiernos Regionales de priorizar cartera de
proyectos FRIL dentro de un universo de proyectos aprobados tcnicamente,
como asimismo establece la obligacin de dictar reglamento para estos efectos.
Tampoco se ha incorporado en la glosa la facultad de cada GORE de suplementar
estos recursos, lo que, en el caso de Valparaso, hace impracticable la aplicacin de
esta glosa en los trminos en que ha sido redactada, puesto que los M$ 459.355
999 Ley de Presupuesto 2011, partida 05, Ministerio del Interior, programa 02, subttulo 33, transferencia
de capital, tem 03, sub-tem 125 municipalidades. Glosa comn 5.5.

1000 El FRIL es una componente del FNDR, en MIDEPLAN Programas y lneas de trabajo programticas, Divisin de Planificacin Estudios e Inversin, pp.12 y 13.
586
Manuel Tobar Leiva
que aparecen en el presupuesto 2011 ni siquiera cubren el monto de arrastre de

la cartera en ejecucin durante el 2010.1001
En efecto, el presupuesto aprobado del 2011, elimina la resolucin de los
proyectos especficos por parte del Consejo Regional, como su facultad de aumentar el FRIL con financiamiento FNDR, entregndole esa capacidad a las
municipalidades. Mantiene la disposicin que exime de evaluacin tcnica por
parte de MIDEPLAN a los proyectos bajo el monto de 50 millones, que fue
muy criticada por Libertad y Desarrollo pues con ella se vulneraba el artculo
75 de la LOCGAR. Como acertadamente ha venido ocurriendo desde 2010,
esta Ley de Presupuestos habilita al gobierno regional para formular y aprobar
un reglamento que fije la distribucin entre las comunas, los procedimientos de
ejecucin, de entrega de recursos, de rendicin de gasto al Gobierno Regional
y otros que permitan la mejor utilizacin de los recursos del Fondo Regional
de Iniciativa Local.
b. Circular 33 ex 36 del Ministerio de Hacienda
Este instrumento financiero nace el 2007 mediante la circular de Hacienda
N 36, la que posteriormente se actualiza a travs de la circular 33 del ao 2009.
El objetivo que se persigue es hacer ms expedito el proceso de asignacin de
recursos en lo relativo a estudios propios del giro de la institucin,1002 adquisicin de activos no financieros, gastos producidos por situaciones de emergencia
y mantencin de cualquier infraestructura pblica.1003
Las instituciones que soliciten el financiamiento en las materias sealadas, debern entregar sus propuestas directamente a las divisiones de anlisis y control de
gestin de los gobiernos regionales, conforme a las exigencias y condiciones de la
circular 33. La divisin proceder analizar los antecedentes y autorizar tcnicamente
las acciones que se justifiquen sean financiadas. Slo en el caso de la adquisicin
de terrenos y oficinas administrativas para servicios pblicos se requerir adems
la autorizacin de la DIPRES.
Los Gobiernos regionales debern tener disponible el listado de todas las
acciones afectas a este oficio que hayan decidido financiar y debern remitirlo a
DIPRES cuando les sea requerido. Las solicitudes de financiamiento para este tipo
1001 Minuta del 25 de octubre de 2010 presentada a la subcomisin de presupuesto de la Cmara de

Diputados, por el Presidente de la Comisin de Inversiones, consejero Nelson Contador. Fuente: Archivo,
secretara ejecutiva del consejo regional de Valparaso.
1002 Los estudios propios del giro institucional de los gobiernos regionales debern financiarse con los
recursos de su programa gastos de funcionamiento.
1003 Oficio
circular N 33 de 13 de julio de 2009, del Ministerio de Hacienda.
587
de acciones podrn hacerse hasta el 31 de octubre del mismo ao presupuestario

para el cual se requieren.1004
B. Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional, ISAR
El artculo 80 de la LOCGAR dispone que: La Ley de Presupuestos incluir
uno o ms tem de gastos correspondientes a la inversin sectorial de asignacin
regional a que se refiere el inciso tercero del artculo 104 de la Constitucin Poltica de la Repblica.1005 De modo tal que las Inversiones sectoriales de asignacin
regional, ISAR, son un instrumento financiero que tiene rango constitucional.
Estos gastos corresponden a estudios preinversionales, programas y proyectos
de inversin que, siendo de responsabilidad de un ministerio o de sus servicios
centralizados o descentralizados, se deban materializar en una regin especfica y
cuyos efectos econmicos directos se concentren principalmente en ella. Corresponder al gobierno regional respectivo resolver la distribucin de dichos recursos
entre proyectos especficos que cumplan los criterios de elegibilidad que establezca
el ministerio respectivo.
Los programas, estudios preinversionales o proyectos correspondientes a ISAR
pueden incluir financiamiento conjunto del gobierno regional y del rgano o servicio pblico correspondiente. Asimismo, dichos estudios, programas y proyectos
deben cumplir con lo establecido en el artculo 19 bis del Decreto Ley N 1.263,
de 1975. Por otra parte, cuando stos correspondan a programas financiados con
crditos externos, debern sujetarse, adems, a las condiciones de elegibilidad
contenidas en los respectivos convenios de crdito.
El artculo 19 bis, del D.L. N 1.263 de 1975, hace referencia a la situacin en
que los contratos sean pagados en mayor tiempo que el del ao presupuestario o con
posterioridad al trmino del respectivo ejercicio. En esos casos, podrn efectuarse
en el ao presupuestario vigente, imputaciones parciales de fondos. El servicio pblico slo responder de las inversiones hasta la concurrencia de los fondos que se
consulten en cada ao presupuestario. Se consideran el otorgamiento de anticipos,
pero no podr pactarse el pago de todo o parte de su valor o precio en un plazo que
exceda del ejercicio presupuestario en que se deba poner trmino al contrato en una
forma distinta a la que resulte de relacionar los pagos con el avance efectivo de la
ejecucin de los mismos o cualquier otra forma de pago diferido.
1004 Esta modalidad de financiamiento se encuentra en el programa 01 SUBDERE, subttulo 29. Adqui-
sicin de activos no financieros. Est normado en la glosa 02 N 3.6, comn a todos los GORES.
1005 La definicin de las ISAR y los convenios de programacin actualmente se encuentran en el artculo
115 del Cdigo Poltico.
588
Manuel Tobar Leiva
Por otro lado debe haber una identificacin presupuestaria. Tal identificacin
deber ser aprobada a nivel de asignaciones especiales, por decreto o resolucin,
segn corresponda. Una vez fijado el cdigo y el nombre del estudio, programa o
proyectos, en la identificacin referida, stos no podrn ser modificados.
Cabe sealar que este instrumento de inversin generado en 1992 tuvo una
poca de gloria para luego con el transcurso del tiempo ceder en favor de las
provisiones del FNDR. Este cambio tuvo lugar con el acuerdo de los consejeros
regionales, que criticaban que los proyectos no venan con las orientaciones territoriales y que los Ministerios les presentaban carteras ajustadas a los marcos
presupuestarios, con lo cual escabullan la facultad de los CORE de resolver
la cartera. En el fondo con esos procedimientos era el sector el que decida los
proyectos y la regin slo jugaba de buzn legitimante. Consecuentemente, las
provisiones han cumplido el mismo papel de las ISAR, pero agravado por el
hecho que la sectorializacin se hace con cargo al FNDR. Las modalidades de
ISAR vigentes son:
1. Programa Mejoramiento de Barrios
Programa administrado por el Ministerio del Interior. Tanto el ao 2000 como
el 2004, la glosa respectiva sealaba que los proyectos a financiar eran propuestos
por los Intendentes y deban contar con la conformidad del CORE.
Con el correr del tiempo esta ISAR se convirti en la provisin saneamiento
sanitario que define en un 60% la SUBDERE.1006 La glosa presupuestaria correspondiente establece que: Las iniciativas de inversin que se financien con estos
recursos podrn comprender saneamiento sanitario (agua potable y alcantarillado sanitario), plantas de tratamiento, casetas sanitarias y dems lneas de accin
estipuladas en el Decreto Supremo N 829, de 1998, del Ministerio del Interior,
Reglamento del Programa Mejoramiento de Barrios y sus modificaciones.1007
Durante el ao 2011 no regir el lmite de costo por solucin establecido en
dicho decreto. La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo distribuir
el 60% de estos recursos, mediante resolucin, visada por la Direccin de Presupuestos, antes del 31 de diciembre de 2010, considerando los saldos de recursos
comprometidos y no entregados en aos anteriores, la cartera de proyectos RS en
1006 No obstante el Artculo 4 del D.S. N 829 indica que: El Programa Mejoramiento de Barrios se
rige por el Sistema Nacional de Inversiones y se enmarca dentro del Rgimen de Inversiones Sectoriales de
Asignacin Regional. Se entiende entonces que la glosa de la ley derog esta disposicin reglamentaria.
1007
En relacin al 2010, la glosa 18 del presupuesto 2011 no ha modificado las definiciones del ao
anterior, salvo cuando relativiza la distribucin del 60%, con la frase al menos el 60% con lo cual da pbulo
a que se distribuya ms de ese porcentaje a las regiones.
589
cada regin y los aportes efectuados por los Gobiernos Regionales, con recursos
propios, para el financiamiento de iniciativas de inversin a partir del ao 2008.
El saldo restante se distribuir durante el ao 2011.1008
Se debe tener presente que el PMB tambin tiene salida por el programa 03,
Desarrollo Local de SUBDERE. La glosa 07 de la Ley de Presupuestos 2011, los
recursos se transfieren a las Municipalidades para el pago de proyectos o acciones concurrentes para asegurar la disponibilidad de carteras de proyectos PMB.
Tambin se pueden financiar, compra de terrenos para vivienda, para soluciones
sanitarias, para centros de transferencias, para rellenos y vertederos, y para centros de acopio y similares de residuos slidos domiciliarios. Adems, las acciones
concurrentes pueden financiar diseos de arquitectura y de ingeniera, estudios,
asistencia legal, asesoras patrimoniales, etc.
2. Agua Potable Rural
Programa administrado por el Ministerio de Obras Pblicas. La glosa 06 regula
para el ao presupuestario 2011 esta ISAR, disponiendo recursos para el financiamiento de administracin y supervisin asociados directamente con los sistemas
de agua potable rural a nivel nacional; la realizacin de estudios de prefactibilidad,
factibilidad y diseo, como etapa previa a los proyectos definitivos; conservacin,
mantencin y ampliacin de sistemas de APR existentes; Proyectos en poblaciones
semiconcentradas que incluyan la construccin y habilitacin de la captacin,
el estanque y la potabilizacin del agua cuyo monto no supere los 50 millones
por sistema; Proyectos de saneamiento rural en localidades con servicio de APR;
Mantencin de los actuales sistemas de evacuacin y de tratamiento de aguas
servidas.1009
En el mes de diciembre de 2010, el MOP comunicar a los Gobiernos Regionales el monto de los recursos disponibles por regin para el ao 2011, incluyendo
las caractersticas de los proyectos a financiar; los criterios de elegibilidad que
deben reunir; un listado de proyectos ya evaluados que cumplan dichos criterios;
los recursos comprometidos en proyectos en ejecucin y su identificacin, y los
destinados a nuevos servicios y a la ampliacin, mejoramiento o conservacin
de los existentes. A ms tardar en el mes de enero de 2011, el Consejo Regional
deber resolver la distribucin de los recursos disponibles para proyectos nuevos
y su respectiva prioridad, sobre la base de la proposicin del Intendente. Dicha
1008 Tambin
1009 Partida
Glosa 06.
es necesario agregar que se trata de un programa financiado por el BID.
12, MOP, Captulo 02, DGOP, programa 12, subttulo 31. Presupuesto de la Nacin 2011,
590
Manuel Tobar Leiva
proposicin podr considerar proyectos distintos a los comunicados por el Ministerio,

siempre y cuando cuenten con la evaluacin tcnica correspondiente y cumplan
con los criterios de elegibilidad comunicados.
Los proyectos de conservacin, mantencin y ampliacin de sistemas de agua
potable rural existentes y los proyectos a ejecutar en poblaciones semiconcentradas
que incluyan la construccin y habilitacin de la captacin, el estanque y la potabilizacin del agua, cuyo monto por sistema no supere los $ 50.000.000, podrn
contar con aportes de los Gobiernos Regionales, Municipios o Privados, y sern
ejecutados por la Direccin de Obras Hidrulicas con la sola aprobacin previa del
CORE de la respectiva regin.
Por decreto del MOP, las obras o proyectos podrn ser cedidos o transferidos, a cualquier ttulo a las Municipalidades correspondientes, a cooperativas u
organizaciones sin fines de lucro que forman parte los usuarios o beneficiarios o
entregados en administracin a la respectiva empresa sanitaria.
Es destacable en la perspectiva descentralizadora que a diferencia de otras ISAR,
en la APR la cartera de proyectos del Ministerio puede admitir proyectos que procedan de la regin, siempre que cumplan las exigencias correspondientes, lo cual
constituye un avance en esta modalidad. Amn, de la participacin protagnica
del Consejo Regional en la resolucin de estos proyectos.
3. Fondo del Deporte
Este programa lo administra el Ministerio Secretara General de Gobierno. Para
la asignacin de los recursos de este tem,1010 los Directores Regionales debern
informar a los correspondientes Gobiernos Regionales, los criterios de elegibilidad
que hayan sido establecidos por el Instituto Nacional de Deportes (IND), a objeto
que stos definan si fuera necesario, los criterios complementarios de elegibilidad
para la seleccin de los proyectos a financiar.
El Instituto Nacional de Deportes, en el mes de diciembre de 2010, informar
de los recursos y pondr a disposicin del Consejo Regional de la regin respectiva
los proyectos locales evaluados, para que stos decidan. A ms tardar en el mes
de enero del ao 2011, el Consejo Regional deber resolver la distribucin de
los recursos disponibles para proyectos nuevos y su prioridad. Los proyectos as
definidos por el Gobierno Regional debern ser comunicados al IND en el mes
de enero del ao 2011.
1010 Partida 20, Ministerio Secretara General de Gobierno, Captulo 03, Fondo del Deporte, programa
01, subttulo 33, tem 03, glosa 11, Presupuesto ao 2011.
591
Los recursos que no puedan ser asignados por no existir proyectos que renan
las exigencias precedentes y aquellos que el Consejo Regional no haya definido a
ms tardar el 30 de marzo de 2010, sern asignados a otros proyectos regionales
que cumplan con los criterios sealados. El IND asignar los montos de recursos
definidos por regiones mediante resolucin, con copia a la Direccin de Presupuestos.
C. Inversin Regional de Asignacin Local
La Inversin Regional de Asignacin Local (IRAL) corresponde a los recursos de
inversin que el nivel central pone a disposicin de los gobiernos regionales para
que stos determinen las comunas y los marcos presupuestarios respectivos, predefiniendo los sectores relevantes para su inversin, de acuerdo a criterios coherentes
de la Estrategia Regional de Desarrollo. Los concejos municipales por su parte,
priorizan y deciden los proyectos especficos de inversin que se ejecutarn. Los
componentes del IRAL son: Programa Mejoramiento Urbano y Equipamiento
Comunal, PMU, y los Programas de Desarrollo Social y de Apoyo a Actividades
Econmicas del FOSIS.
1. El Programa Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal. PMU
Se trata de una fuente de financiamiento del Ministerio del Interior, administrado por la SUBDERE, para programas y proyectos de inversin en infraestructura
menor urbana y equipamiento comunal, que se crea con la idea de colaborar en la
generacin de empleo y en el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
ms pobre del pas.1011 El PMU se desglosa en dos subprogramas: 1. Tradicional,
(IRAL) que financia el 75% de los proyectos y 2. Emergencia, que financia el resto
del 25%. Los tipos de proyectos a financiar en el Subprograma Tradicional estn
en los mbitos de los servicios bsicos, vialidad, habilitacin de servicios pblicos,
y equipamiento comunitario. Corresponde a los Consejos Regionales resolver,
sobre la base de la proposicin del Intendente, la distribucin de los recursos entre
las comunas. La determinacin de los proyectos y programas especficos que se
financiarn corresponde al municipio.
El 25% de emergencia se resuelve por los Intendentes, mediante resolucin
de la SUBDERE y debern ser informados a los alcaldes y concejos municipales,
1011 El
PMU est definido en el Partida 05 del Ministerio del Interior, Captulo 05, Programa 03. Desarrollo Local correspondiente a la SUBDERE, subttulo 33, tem 03, asignacin 005, Municipalidades
glosa 06, de la Ley de Presupuestos 2011. El Decreto Supremo N 946, promulgado el 24 de junio de 1993,
regula la operatoria de este programa.
592
Manuel Tobar Leiva
respectivamente. La experiencia indica que en los temas de emergencia, la burocracia es la peor de la recetas, por ello es mucho ms eficiente y eficaz que esos
recursos sean resueltos por el Alcalde con informe al Concejo Municipal. Despus
de vivir la realidad de los terremotos, los temporales, los desbordes de ros y lagos,
los incendios forestales, no hay ms remedio que dotar a las autoridades locales de
un mnimo de celeridad para atender a la comunidad local afectada.
2. FOSIS
Se trata del programa de generacin de ingresos e inclusin social, y del
programa de desarrollo social, establecido en el presupuesto en la partida 21 de
MIDEPLAN, captulo 12, programa 01, subttulo 33, tem 01, asignacin 001,
002.1012
La glosa 08 respectiva dispone que mediante resoluciones del Servicio, con
copia a la Direccin de Presupuestos, que podrn dictarse a contar de diciembre
de 2009, se asignarn total o parcialmente estos recursos entre las regiones del
pas. Corresponder a los Consejos Regionales resolver, sobre la base de la proposicin del Intendente, las provincias, comunas y/o agrupaciones de comunas,
en que se aplicarn los programas FOSIS y los recursos asignados a cada una de
ellas. Esta decisin deber ser adoptada por el Gobierno Regional dentro de un
plazo de 30 das contado desde la recepcin, por el Intendente, de la resolucin
respectiva.1013
La determinacin de los proyectos especficos que se financiarn, en cada comuna, corresponder a cada Municipalidad asignataria, la que deber decidir sobre
la base del informe tcnico del Servicio. En los casos de provincias o agrupaciones
de comunas, la determinacin se har conforme lo establezca el instructivo del
Servicio, el que deber incorporar la participacin de las comunas involucradas.
Los recursos que eventualmente fueren liberados en las regiones, provincias,
comunas y/o agrupaciones de comunas o por proyectos que habiendo sido seleccionados no se ejecutaren, sern aplicados sin ms trmite por el FOSIS, considerando
los proyectos priorizados. Los criterios tcnicos de elegibilidad por cada una de las
lneas de accin que considera este tem y los procedimientos especficos sern lo
que establezca el Servicio mediante resolucin, la que podr dictarse igualmente
a contar de la fecha antes indicada.
1012 En la Ley de Presupuestos 2011, viene en los mismos trminos: $ 22.498.615 PGI, e inclusin social
y $ 4.918.242 en Programa de Desarrollo Social.

1013 Este plazo corresponde al establecido en el artculo 25 de la LOCGAR, que tienen los Gobiernos
regionales para resolver entre otras materias las iniciativas de inversin y el presupuesto.
593
Se aprecia en esta glosa un parecido al modelo de las ISAR. El sector formula

una cartera de proyectos y la administracin regional los resuelve. Ac, el CORE
determina los marcos presupuestarios y las municipalidades, los proyectos especficos. La diferencia est en que la regin no les presenta una cartera de proyectos
a las Municipalidades sino les fija un marco presupuestario.
Este diseo es el que se ha enarbolado por quienes alegan que la aprobacin de
proyectos especficos por los CORE es anmala, pues se les asimila errneamente
a una cmara legislativa. En el Parlamento se aprueban las Leyes de Presupuestos
y la Administracin elabora y ejecuta las iniciativas de inversin, pero algunos
parlamentarios de gestin no pueden entender que los gobiernos regionales
forman parte de esa administracin. Luego, para ellos los consejeros slo deberan
resolver los marcos presupuestarios y los Intendentes los proyectos especficos.
Ignoramos cul ser la posicin actual de los parlamentarios de la concertacin
en circunstancias que ahora todos los Intendentes son de la Alianza y en 90% de
los consejos hay mayora Concertacin. Pero al margen del aspecto poltico que
encierra esta alternativa, se debe considerar el hecho que de admitirse esa tesis,
los Intendentes representantes del poder central en las regiones, como ya se ha
dicho, tendran todo el poder regional y la descentralizacin regional sera slo
una mascarada.
D. Los convenios de programacin
1. Marco legal de los Convenios
El artculo 81de la LOCGAR se refiere a los Convenios de Programacin aludiendo al artculo 104 hoy 115 de la Ley Fundamental, all se dispone que: Los
convenios de programacin a que se refiere el inciso cuarto del artculo 104 de
la Constitucin Poltica de la Repblica son acuerdos formales entre uno o ms
gobiernos regionales y uno o ms ministerios, que definen las acciones relacionadas con los proyectos de inversin que ellos concuerdan en realizar dentro de un
plazo determinado. Estos convenios debern especificar el o los proyectos sobre
los cuales se apliquen, las responsabilidades y obligaciones de las partes, las metas
por cumplir, los procedimientos de evaluacin y las normas de revocabilidad. Los
convenios de programacin debern incluir, cuando corresponda, clusulas que
permitan reasignar recursos entre proyectos.
A los convenios de programacin se podrn incorporar otras entidades pblicas o privadas, nacionales, regionales o locales, cuyo concurso o aporte se estime
necesario para la mayor eficiencia en la ejecucin del referido convenio de programacin.
594
Manuel Tobar Leiva
Los convenios a que se refiere este artculo debern ser sancionados mediante decreto supremo expedido bajo la frmula establecida en el artculo 70
del Decreto Ley N 1.263, de 1975. Los proyectos que se incluyan en dichos
convenios debern cumplir con lo establecido en el artculo 19 bis del Decreto
Ley N 1.263, de 1975.
2. Los Ministerios y los convenios de programacin
En captulos anteriores se han entregado ejemplos de la participacin de los
Ministerios en estos convenios, por lo que en esta parte nos referiremos a glosas
del presupuesto 2011 que promueven la participacin de los sectores en estos
instrumentos asignndole financiamiento al efecto.
El MOP en la glosa 05 de su presupuesto, incluye $ 7.612.500 millones, para
el Programa de Defensas Fluviales, el que podr incorporar, entre otras soluciones
tcnicas, aquellas relativas a forestacin de riberas y de cauces. Los proyectos
nuevos que se financien con estos recursos podrn ser objeto de convenios con
los respectivos Gobiernos Regionales, en los que se podr considerar un aporte
regional.1014 Ejemplo de estos convenios de programacin es el suscrito entre el
GORE del Biobo y el MOP el 2007 con duracin hasta el 2012. El MOP aporta
la suma de $ 33.729 millones que corresponde al 70% de la inversin y el GORE
aporta $ 14.338 millones, es decir un 30% del convenio.
Otra fuente de financiamiento del MOP que tienen relacin con los Gobiernos
regionales es la construccin, habilitacin, mejoramiento y conservacin de caminos
comunitarios regidos por la Ley Indgena N 19.253, y en general las huellas y
caminos de uso pblico con acuerdo de la comunidad. Con esa finalidad, la
Direccin de Vialidad podr celebrar convenios de ejecucin de obras con los
Gobiernos Regionales y/o las Municipalidades, entidades que durante el primer
trimestre del ao 2010 debern presentar a la Direccin de Vialidad el listado de
proyectos y obras a ejecutar, sealando asimismo los recursos regionales, comunales
o del sector privado comprometidos en participar en el financiamiento conjunto
de proyectos que se estimare procedente.1015
En 2009 se comenz a ejecutar en pleno el Plan de Infraestructura para
Comunidades Indgenas en Territorios Rurales para la Conectividad. Este se
desarrollar hasta 2013 y consiste en el mejoramiento de caminos ubicados al
1014 Partida 12, Captulo 02, programa 03, Presupuesto 2010. Se repite en iguales trminos en el proyecto de presupuesto 2011. De la redaccin de la glosa se desprende que se trata de promover convenios de
programacin con las regiones.
1015 MOP, Direccin de Vialidad, Partida 12, Captulo 12, programa 04, subttulo 31, ver glosa 06
presupuesto 2011 de continuidad con el presupuesto 2010.
595
interior de las comunidades indgenas de las regiones del Biobo, La Araucana,

Los Ros y Los Lagos.1016
En el Ministerio de Vivienda y Urbanismo se puede destacar el financiamiento
de estudios de planificacin urbana (IPT). En efecto, con cargo a estos recursos se
destinarn M$ 665.874 para la contratacin de estudios de planificacin urbana
(IPT) que abarquen los niveles Regionales, Intercomunales y/o Comunales, y se
podrn financiar los gastos asociados a la licitacin, contratacin y difusin de
estos estudios as como la publicacin de los instrumentos. El MINVU est facultado por la glosa 07 para convenir con el gobierno regional un financiamiento
compartido.1017 Concordar esta glosa con las glosas comunes a los gobiernos
regionales que los autoriza a financiar por la glosa 02.1, a travs del subttulo 22,
la publicacin de los planes reguladores.
3. Comentarios sobre los Convenios
La modificacin constitucional de la Ley N 20.390 va mucho ms all que
este artculo 81 y ser necesario reflejarlas en la LOCGAR, toda vez que hay un
mandato del constituyente en el sentido que los convenios sean obligatorios. As el
artculo 115 inciso cuarto (ex artculo 104 de la CPR) dispuso que : A iniciativa
de los gobiernos regionales o de uno o ms ministerios podrn celebrarse convenios anuales o plurianuales de programacin de inversin pblica entre gobiernos
regionales, entre stos y uno o ms ministerios o entre gobiernos regionales y municipalidades, cuyo cumplimiento ser obligatorio. La ley orgnica constitucional
respectiva establecer las normas generales que regularn la suscripcin, ejecucin
y exigibilidad de los referidos convenios. Tambin, no obstante que el inciso 2
del artculo 81 abra la puerta a las municipalidades, el constituyente quiso ser
ms explcito y en vez de la voz local en que se redact la LOCGAR, se us
directamente la voz municipalidades.
Este es un excelente instrumento que permite, entre otras metas, coordinar
formalmente las inversiones sectoriales con las regionales. Se agrega ahora la
coordinacin de las inversiones con las municipalidades, en funcin de dar cumplimiento a las estrategias y planes regionales de desarrollo. Al principio tuvo un
gran impulso, coetneamente con la articulacin de los convenios marco que
integraban de manera coherente y armnica los objetivos nacionales (proyectos
de pas) con los regionales, lo cual serva de fundamento para convenir inversiones
que materializaran esa priorizacin de objetivos.
1016 Ver
en Balance de la gestin integral ao 2009. Direccin de Vialidad del MOP, p. 11.
1017 Partida
18 del MINVU, Captulo 01, programa 01, Glosa 07, Ley de Presupuestos 2011.
596
Manuel Tobar Leiva
A pesar de que tericamente esos convenios proyectaban la descentralizacin y

las inversiones de decisin regional, tuvieron dificultades que estancaron la conveniencia de las regiones por usarlos. Hubo varias razones para ello, por ejemplo
se daba el caso, que en un principio se acord con SUBDERE que la relacin del
aporte a los convenios era de un 70% de los sectores y un 30% de las regiones,
justificndose en la desigual base financiera y presupuestaria de los sectores en
comparacin con las regiones. Pero, con el paso del tiempo los sectores comenzaron a correr la lnea de su aporte hasta llegar a ofrecer aportes del 50%, situacin
que repercuta ms en los presupuestos regionales que en los sectoriales. Tambin
se observ una falta de cumplimiento de los convenios por parte de los sectores
o cambios unilaterales de los proyectos a financiar, sin pasar ni por la comisin
evaluadora de los Convenios y menos por el Consejo Regional. Todas estas situaciones han paralizado en parte el nimo inicial de las regiones por convenir con
los sectores. Por eso se reconoce que el constituyente al establecer un principio
de obligatoriedad de los convenios de programacin est dando en el clavo en la
solucin que perfecciona este instrumento.
En una reciente presentacin de la SUBDERE se ha sealado que es poltica
del gobierno de Sebastin Piera en el marco de la descentralizacin fiscal que,
toda inversin que haga el nivel central en regiones se materializar a travs
de un convenio de programacin; convenio que pasar a ser un instrumento
vinculante, respetndose siempre su propia naturaleza.1018 En consecuencia, se
pronostica un relanzamiento de este instrumento financiero que tiene la virtud
de promover inversiones regionales ms integrales y apegadas a las estrategias
regionales.
En ese escenario me parece fundamental atacar el problema de fondo de las
regiones: su desarrollo productivo, cientfico y tecnolgico. Ello, sobre la base
de las transferencias de competencia en el mbito econmico que se anuncian
en el artculo 114 de la Ley Suprema y sustentados en el consenso alcanzado en
la comisin Meller en cuanto a que la mejor poltica social es la generacin de
empleos de calidad.
Hasta el momento como se ha demostrado, en el FNDR la inversin en materia
de desarrollo productivo es muy esculida, siendo que una de las misiones esenciales
del Gobierno Regional es precisamente el desarrollo econmico de las regiones.
Por ello se requiere un punto de inflexin en el enfoque de la inversin y soy de
opinin que los convenios de programacin son los instrumentos adecuados para
lograrlo. Un convenio multisectorial en el rea productiva en el que participen el
1018 Ivn
Garay, Convenios de Programacin, mayo 2010, SUBDERE.
597
sector pesquero, agrcola, minera, industrial, requiere de una planificacin que

se origine y fundamente en la administracin regional. Luego, la regin buscar
los socios sectoriales que se adecuen a sus prioridades y vocaciones productivas,
como as tambin integrar a los privados y municipalidades interesadas. Adems,
una cartera plurianual de proyectos en el rea de la transferencia tecnolgica e
innovacin que supere la insuficiencia del FIC-R cuyos proyectos anuales no
alcanzan a tener el impacto esperado por su escaso alcance, es el complemento
perfecto para una poltica econmica a nivel regional que sea integral, sistmica
y efectiva.
E. Los Programas 02, 03 y 04 del presupuesto de SUBDERE
1. Programa 02: Fortalecimiento de la gestin subnacional
Se trata del subttulo 24 tem 03, sub-tem 024. Capacitacin en Desarrollo
Regional y comunal. Con cargo a estos recursos se pueden efectuar gastos para
capacitar al personal en la elaboracin y administracin de proyectos y programas
de desarrollo regional. Se financian becas para pasantas de los funcionarios pblicos
como as tambin para otras personas e instituciones pblicas o de la sociedad civil
que hayan participado en el rea de la evaluacin continua y gestin del conocimiento en proyectos o programas destinados al desarrollo de los territorios.
Igualmente esta glosa financia la ejecucin de estudios destinados al fortalecimiento del desarrollo territorial y del proceso de descentralizacin a nivel regional
y local, a travs de convenios con Universidades del Estado o reconocidas por ste.
A no confundir con el programa 02 de los Gobiernos regionales.
2. Programa 03: Desarrollo local
Este programa est enteramente consagrado a las municipalidades, pero en
algunos de ellos tienen una participacin los gobiernos regionales. Verbigracia
PMU de la glosa 06 y PMB de la glosa 07. La glosa 08 es tambin destinada
al financiamiento de IDI para subsanar los efectos del terremoto, se denomina
Fondo Recuperacin de Ciudades que es diferente a la provisin del programa
01 de la Subdere.
3. Programa 04: Recuperacin y desarrollo urbano de Valparaso
Estos recursos se destinan al financiamiento de estudios, proyectos, programas
y adquisicin de activos no financieros para el desarrollo y recuperacin del patrimonio urbano de Valparaso. Se trata de la comuna de Valparaso.
598
Manuel Tobar Leiva
F. Inversiones de decisin regional IDR

La IDR constituye una expresin del nivel de participacin de los gobiernos
regionales en la toma de decisiones acerca de la inversin que se lleva a cabo en
sus respectivos territorios. Se trata de un conjunto de instrumentos o fondos que
efectivamente pasan por la decisin del Consejo Regional, rgano que en nuestro
ordenamiento institucional representa a la regin. Las IDR se han convertido en
un indicador de la descentralizacin financiera del Estado, a travs del cual se
mide la participacin de las regiones en la decisin de las inversiones pblicas,
ello se hace comparando el IDR con los recursos asociados a la Inversin Pblica
Nacional (IPN).
Es elemental destacar que la decisin regional es la que adopta la administracin
superior de la regin, pues puede ocurrir que contabilicen decisiones de inversin
en rganos desconcentrados regionalmente de la administracin central. A ese
tipo de resoluciones no se refiere el IDR, pues si bien pueden estar adoptadas en
instituciones regionales, no son de rganos descentralizados administrativamente
sino desconcentrados. Ahora bien, en la administracin regional existe un rgano
que representa al Presidente de la Repblica y otro que representa a la comunidad
regional, por ello en el prrafo anterior, se afirma categricamente que la IDR
debe ser resuelta por el Consejo Regional.
Los componentes de las IDR son los siguientes: el Fondo Nacional de Desarrollo Regional del programa 01 de SUBDERE que incluye las Provisiones; las
inversiones Sectoriales de Asignacin Regional, ISAR que incluye el Programa de
Mejoramiento de Barrio, PMB, y Agua Potable Rural APR del MOP y el Fondo
del Deporte; las Inversiones Regionales de Asignacin Local, IRAL, que considera
los Programas de Mejoramiento Urbano, PMU y el FOSIS; los Convenios de
Programacin. A ellos se suman otros componentes que clasificaremos conforme
a su origen sectorial: en el MOP las Defensas Fluviales y Construccin de caminos y huellas de uso pblico; en el MINVU se incluye el financiamiento de los
estudios de la planificacin urbana y su publicacin.
En un estudio de evaluacin sobre el IDR de la SUBDERE1019, se propone
una clasificacin de las IDR en funcin de su condicionamiento y restricciones a
la autonoma de decisin de los CORES expresados en los reglamentos y glosas
presupuestarias.
En general, las glosas y los reglamentos atinentes a los procesos de inversin
de decisin regional no han variado sustancialmente. Se pudo distinguir cuatro
1019 Evolucin y anlisis de las IDR 1990-2007, Unidad de Evaluacin de la Divisin de Polticas y
Estudios de SUBDERE, abril 2008.
599
tipos de participacin de los gobiernos regionales, desde el ms resolutivo hasta el

menos resolutivo. Esta clasificacin considera el carcter vinculante de la decisin
de la inversin de los gobiernos regionales:
Decisin respecto de proyectos de inversin (FNDR de libre disposicin), el
Consejo Regional decide, a propuesta del Intendente, los recursos de inversin
libremente, no condicionados a un sector o territorio especfico;
Decisin respecto de proyectos de inversin condicionados a un sector. A propuesta
del Intendente, cada Consejo Regional decide los proyectos de inversin condicionado a un sector especfico (Provisiones Sectoriales);
Decisin respecto de distribucin territorial de la inversin (comunas), el Consejo
regional decide sobre las comunas y no los proyectos especficos de inversin (que
son decididos por el Concejo Comunal), y
Consulta u opinin, el Consejo Regional es consultado respecto de los procedimientos, criterios y proyectos especficos a ser ejecutados por un sector.
El resultado del estudio proyecta una participacin del IDR en un 54,3% de
la Inversin Pblica Nacional.
Nivel de Participacin GORE % sobre la Inversin Regionalizada
1. Decisin sobre Proyectos
34,7 %
2. Decisin sobre Proyectos
condicionados a un sector
17,6 %
3. Decisin sobre Comunas
1,8 %
4. Consulta u Opinin
26,3 %
5. Sin Informacin
19,6 %
TOTALES
100,0 %
% sobre Inversin Pblica

Nacional
18,8 %
9,6 %
1,0 %
14,3 %
10,6 %
54,3 %
En estricto rigor se debiera considerar los factores 1, 2 y 3, lo que arrojara un

IDR de 29,4% de la Inversin Pblica Nacional. No se puede incluir las consultas
porque ellas no son decisiones de inversin, sino opiniones que pueden o no ser
asumidas por los sectores. Tampoco corresponde atribuir el factor sin informacin a las decisiones regionales.
En otro aspecto pero apoyando el cuestionamiento opinan L y D1020 al sealar
que si bien es cierto que la dimensin del FNDR y el nivel de la inversin de
decisin regional han aumentado en estos ltimos aos, no es menos cierto que se
1020 Bettina Horst von Thadden, Gobiernos regionales, una verdad incmoda, en Rompiendo cadenas
del centralismo en Chile, Libertad y Desarrollo y la Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago, julio
2008.
600
Manuel Tobar Leiva
han privilegiado aquellos instrumentos de inversin de decisin regional y ciertas

partidas del FNDR principalmente las provisiones que tienen asociados menores
niveles de autonoma en la asignacin de los recursos.
En el mismo estudio de SUBDERE se reconoce esta crtica: Dado que las
provisiones estn delimitadas por el sector y la regin en el cual se invertir, el
aumento en mayor proporcin de las provisiones debilitan el mbito de decisin
de los gobiernos regionales. Para el ao 2007, los recursos de libre disponibilidad
(90% FNDR e Ingresos Propios y destinados por Ley) representaban el 56% y
las provisiones el 44% de los recursos de los Programas de Inversin Regional,
en tanto el ao 2000 representaba el 63% y 37%, respectivamente. Para el ao
2008, si bien los recursos tanto de las provisiones como de libre disponibilidad
aumentaron, las provisiones crecieron en mayor proporcin: representan un 54%
y los recursos de libre disponibilidad un 46%. En el presupuesto de 2010, las
provisiones superan al FNDR de libre disposicin asignado por los gobiernos
regionales en una relacin de 41% FNDR versus 59% de las Provisiones asignadas
por la SUBDERE, proporcin que se mantiene en el presupuesto de 2011.
4. Perspectivas de la descentralizacin fiscal regional
a. El sistema nacional de inversiones, el presupuestario y el de fondos y
financiamiento relativos a los rganos subnacionales tienen la caracterstica
comn de obedecer a un patrn centralista en su concepcin y actuacin. Esta
caracterstica est en sintona con el inacabado proceso de descentralizacin
administrativa en el mbito regional. El consenso poltico de la Alianza y
la Concertacin de incluir a un representante del gobierno nacional en una
corporacin que debe ser autnoma del nivel central, revela que en el caso
chileno no es aceptable grados de avance en otros mbitos como el de la descentralizacin fiscal.
Llegamos a un punto muerto en los dos dficits de esta categora de descentralizacin administrativa. Por una parte, desde el punto de vista fiscal se
justificara el gasto en razn de que los rganos subnacionales gestionan ms
eficientemente la provisin de bienes pblicos, en tanto representantes de la
comunidad concernida, lo cual asegurara la legitimidad de las necesidades y
congruentemente la solucin que trae aparejada el gasto.1021 Todo ello en el
1021 Mario Marcel, Acreditacin y mejora continua de los procesos de gestin subnacional en Chile, Politeia, 2006, p. 7. Segn Marcel, de la designacin democrtica de las autoridades regionales debidamente
mandatadas para materializar las preferencias de la ciudadana, junto a otros factores, dependera que la
descentralizacin aporte a la eficiencia en la provisin de servicios pblicos, principal argumento utilizado
para promover la descentralizacin fiscal.
601
marco de la poltica llevada a cabo por Hacienda, denominada del agente principal, en el que el nivel central acta como principal y asigna recursos al nivel
subnacional mediante transferencia, sealando a ste, mediante un mecanismo
de incentivos, en qu emplear los recursos. En este diseo, el agente acta por
delegacin del principal. Pero la delegacin se ampara en que la administracin
regional focaliza mejor los recursos que el nivel central, a condicin que esa administracin represente a la comunidad regional. En otros trminos, al menos
tericamente, esa categora para avanzar exigira que se resuelva el problema de
representatividad a nivel regional.
Por el otro lado, cuando se intenta resolver el problema de representatividad de
la administracin regional surge el alegato centralista del unitarismo del Estado,
en virtud del cual no se podra excluir al Intendente de la administracin regional y elegir un presidente del consejo regional con facultades de ejecutivo de la
administracin regional porque se estara fragmentando el Estado y habra tantos
centros de impulsin poltica como en los Estados federales, lo cual como se ha
estudiado no precisa esclarecerse por lo obvio e inconsistente del argumento. Pero
lo que interesa es colocar de relieve este trmite entre el factor representatividad y
la autonoma financiera, que son precisamente las dos condiciones que le faltan a
la administracin regional para cumplir el ciclo completo de la descentralizacin
administrativa.
b. Concuerdo con Marcelo Ramrez, quien al examinar el rol de la DIPRES en
la descentralizacin, sostiene que la DIPRES, ha llenado el espacio institucional
ocupado en otros momentos de la historia institucional del Estado chileno, por
organismos como la antigua Oficina de Planificacin, ODEPLAN, que conjugaba en mayor medida la variable poltica en el ejercicio de planificar el desarrollo
nacional. Esto se ha expresado tambin en el mbito de la poltica de descentralizacin, en el que se constata una intervencin de la DIPRES que no se restringe a
la asignacin y supervisin de la correcta utilizacin de los recursos pblicos, sino
que incursiona en el anlisis del diseo poltico y programtico.1022
A lo largo de este estudio se ha ido develando esta influencia que tiene que ver
con la preeminencia que la poltica macroeconmica tiene por sobre cualquier
otra poltica pblica, pero simultneamente, ha ocurrido que en los gobiernos de
la Concertacin, el MIDEPLAN fue debilitado en la funcin planificadora y en
la relevancia de la poltica nacional de desarrollo nacional, al punto que el ao
2009, los constituyentes la borraron del lxico de la Constitucin. Lo que sigue
1022 Marcelo Ramrez Valenzuela, ex jefe de la Divisin Regional de Mideplan, Latitud Sur Consultores,
Rol del Ministerio de Hacienda y la DIPRES en el proceso de descentralizacin del Estado, p. 19.
602
Manuel Tobar Leiva
en pie es el Sistema Nacional de Inversiones que se articula con la DIPRES, en

funcin de buscar la eficiencia de los estudios, proyectos y programas, pero que
no origina objetivos de direccin poltica, como lo hace una poltica nacional de
desarrollo regional. La SUBDERE, como agencia del nivel central, sintoniza con
DIPRES en el control macroeconmico desde una ptica de respaldo a la gestin
de los Intendentes en el nivel regional. SUBDERE ha tomado la conduccin del
proceso de descentralizacin, que es un proceso poltico subordinado a los logros
macroeconmicos del pas y que estn orientados por el proyecto de la modernizacin del Estado ms que por las tendencias a la profundizacin de la democracia.
La eficiencia en la gestin de los recursos prima sobre la participacin ciudadana
o la devolucin del poder poltico en la sociedad civil.
c. Dar certificado de defuncin a las tareas descentralistas de MIDEPLAN
tiene consecuencias que se requiere se solucionen. La Divisin regional heredera
de ODEPLAN debe tener un nuevo destino, como as tambin el sistema nacional
de inversiones. Soy partidario que debe haber una poltica nacional de desarrollo
regional, que integre los vectores del ordenamiento territorial, fomento de las actividades productivas y desarrollo social y cultural, bajo el alero de un Ministerio
consagrado a articular las polticas sectoriales en los diferentes mbitos con las
polticas e inversiones territoriales. Esa poltica debiera contar con un instrumento
financiero que la sostenga y la haga creble. Ello destapa la subrepticia poltica
nacional sectorial de SUBDERE realizada a travs de las provisiones del FNDR,
por medio de las cuales los sectores intervienen el territorio regional fortaleciendo
las inversiones sectoriales y no las regionales descentralizadas.
Respecto de esta tendencia, recurdese lo que se sostuvo en el origen del FNDR,
un Fondo Nacional que expresara una poltica nacional de desarrollo regional
(provisiones) y Fondos regionales de libre disposicin para que las regiones
expresen y apliquen sus estrategias y planes regionales de desarrollo.1023 En ese
contexto se ha sostenido la conveniencia que haya un Ministerio a cargo del desarrollo regional, con una poltica de desarrollo regional explcita, con facultades
de articular a los ministerios sectoriales en funcin de esa poltica y con un Fondo
Nacional de Desarrollo Regional que la implemente en regiones.
d. Pero los gobiernos regionales por su parte deberan administrar un Fondo
Regional, autnomo y nicamente supeditado a las estrategias y planes, aprobados por los genuinos representantes de la regin.1024 Esa solucin, que se pens
1023 Bernardita Garca, El FNDR un anlisis descriptivo, Revista Eure Ns. 34-35, p. 93. Cita El
desarrollo regional de Chile dcada de 1970-1980, ODEPLAN.
1024 Manuel
Tobar Leiva, Ponencia ante la OCDE 2007: Luces y Sombras de la descentralizacin en

Chile, Revista Haceregin, N 3, diciembre 2011. Edicin Centro de Estudios de la Regin de Valparaso.
CER. Pp. 131-144.
603
en 1975, se reiter a propsito del debate parlamentario sobre el FNDR en la

LOCGAR en 1991, con ocasin de un seminario en CEPAL en la intervencin
del diputado Vctor Barrueto. Ha surgido, por parte de los parlamentarios
santiaguinos, una iniciativa consistente en la creacin de fondos propios en cada
regin, constituidos por determinado tipo de ingresos que permitan una cierta
libre decisin del gobierno regional en funcin de los proyectos de desarrollo que
se puedan financiar.1025
En la actualidad hay un proyecto de reforma constitucional que promueve crear
un Fondo Regional de Desarrollo por cada regin, destinados a fines de Desarrollo
Regional, financiados con aportes pblicos provenientes del 10% de la recaudacin tributaria regional o local, aplicado sobre la principal actividad econmica
de la regin. Seran fondos acumulables lo cual implica que los recursos que los
integren no deben utilizarse necesariamente anualmente en un 100%, sino que los
dineros que ingresen se acumularan progresivamente en dichos fondos, ao tras
ao. Esto permitira financiar iniciativas de ms de un ao de ejecucin, dentro
del Plan de Desarrollo Regional.1026
El Consejo Nacional por la Regionalizacin y Descentralizacin de Chile,
CONAREDE, ha propuesto: Instituir la prerrogativa de las regiones para captar
recursos por concepto de derechos, tributos, tasas, ingresos y cobros de servicios
de clara identificacin territorial, que refuercen la autonoma de las regiones para
impulsar sus respectivas iniciativas de desarrollo. Abrir alternativas de co participacin de un gobierno regional en algn tributo nacional.1027 Estas propuestas
incursionan por la va de abrir la difcil puerta de la descentralizacin fiscal por
los ingresos en el nivel regional.
En un flamante estudio de la SUBDERE en el campo de la descentralizacin fiscal
se conclua que se deber observar el ingreso va transferencias para alcanzar mayor
autonoma va gasto; luego avanzar en la conformacin del presupuesto regional va
tributos teniendo como base el principio de eficacia y eficiencia e incorporando el
principio de corresponsabilidad fiscal y el endeudamiento va calificacin de riesgo.
En esa misma perspectiva en un anlisis sobre el presupuesto 2010 el Instituto Libertad y Desarrollo concluye que Los gobiernos regionales requieren, para hacerse
cargo del desarrollo territorial, de un presupuesto de libre disposicin mayor. Sin
1025 Seminario de Descentralizacin y desarrollo regional los fondos de recursos para el desarrollo
regional, CEPAL/ILPES, 7 de mayo 1982, no publicado, p. 63.
1026 Boletn
N 7.043-05. Proyecto de reforma constitucional, iniciado en Mocin de los Honorables

Senadores seor Gmez, seora Allende y seores Bianchi, Lagos y Pizarro, que entrega a cada Regin la
administracin de hasta el 10% de la recaudacin tributaria regional.
1027 Chile
ser descentralizado o no ser desarrollado, Conarede, editor H. von Baer, 2009, p. 49.
604
Manuel Tobar Leiva
embargo para ello, en primer lugar es necesario aumentar los recursos del FNDR.
Y en segundo lugar, establecer expresamente un porcentaje de libre disposicin, que
no pueda ser interferido por las provisiones sectoriales.1028
e. Volviendo al FNDR, desde la Alianza por Chile han surgido importantes
propuestas para avanzar en la autonoma financiera de la administracin regional.
El senador Prokurica el 2006 plante la necesidad de aumentar el gasto en las
inversiones regionales resueltas por los consejos regionales, para lo cual se propone establecer un porcentaje base del 1% del PIB de cada ao, que se destine
al FNDR. Adems, se propone establecer que un 70% de los recursos que hoy,
a travs del FNDR, se entregan anualmente a los Gobiernos Regionales sean de
libre disposicin.1029 Esto significara que para el 2011, de acuerdo a la Ley de
Presupuestos que establece $ 782.960 mm para los gobiernos regionales, el 70%
seran $ 548.072 mm, contra los $ 323.754 mm de ese presupuesto, vale decir, la
administracin superior de la regin aumentara su poder de resolucin autnomo
sobre ms $ 225.718 mm.1030
En Libertad y Desarrollo se promueve terminar con el 10% de eficiencia y
emergencia, y excluir del FNDR aquellas lneas de financiamiento que deben ser
asignadas a proyectos especficos. La idea es que el 100% de los recursos sea de
libre decisin regional. Los recursos sectoriales, es decir la inversin materializada
por decisin de los ministerios, slo podrn ser ejecutados a travs de convenios
de programacin.1031
1028 Documento
de sntesis y propuestas finales: Polticas para la descentralizacin, Serie documentos

de trabajo N 6, de Divisin de Polticas y Estudios de SUBDERE. Ver en www.subdere.cl
1029
Waldo P rokurica , Presentacin del Instituto Libertad, Descentralizacin y regiones.

El proceso debe seguir avanzando, noviembre 2006.
1030 Proyecto
1031 Bettina
de Presupuesto 2011. DIPRES, El proyecto de las oportunidades, p. 16, www.dipres.cl
Horst, ob. cit., pp.266 y 267.
Parte Cuarta
Derecho Comparado y Perspectivas de la
Descentralizacin Chilena
Captulo Decimoctavo
Derecho y Experiencias Comparadas en la Descentralizacin: Los
casos de Francia, Colombia, Per y Bolivia
Sumario: 1. Marco referencial de la comparacin. a. Bases generales de la clasificacin del
concepto. b. La subfuncin de la descentralizacin fiscal. c. La subfuncin de gobierno. d.
Frontera entre la descentralizacin administrativa y la poltica. 2. Una metodologa comparativa: sistemas muy similares: a. Estados unitarios. b. Centralismo del sistema social y
poltico. c. Regmenes polticos presidenciales. d. La comparacin de niveles intermedios. e.
Capitales de alta concentracin poblacional. 3. Pases comparados: Francia, Colombia, Per
y Bolivia: a. Descentralizacin administrativa o poltica. 1. El caso de Francia: a. La estructura orgnica del nivel regional francs. b. Los prefectos regionales y departamentales. c. Las
potestades reglamentarias y de gobierno interior. d. Las competencias de los consejos regionales.
e. Comentario comparativo: Francia-Chile. 2. El caso de Per: a. Estructura orgnica; b.
Atribuciones de gobierno interior y normativas; c. Competencias de los gobiernos regionales;
d. Requisitos de la descentralizacin administrativa y poltica; e. Comentario comparativo:
Per-Chile. 3. El caso de Bolivia: a. Estructura orgnica. Los gobiernos departamentales; b.
Estatutos de autonoma, potestad legislativa y de gobierno; c. Competencias de los gobiernos
departamentales en la constitucin; d. Requisitos de la descentralizacin administrativa y
poltica; e. Comentarios comparativos Bolivia-Chile. 4. El caso de Colombia: a. Estructura
orgnica y poltica de los departamentos colombianos; b. Las competencias de gobierno interior
y la potestad normativa; c. Competencias de la asamblea departamental y del gobernador; d.
Los requisitos de la descentralizacin administrativa o poltica. b. Descentralizacin fiscal: 1.
El caso Francia: a. La constitucin y la ley orgnica de 2004. La autonoma financiera; b.
La descentralizacin del gasto; c. Descentralizacin de los ingresos; d. El endeudamiento en el
sistema francs; e. Comentarios comparativos. 2. El caso de Per: a. La autonoma financiara en la constitucin, ley de bases y de GORES; b. Los fondos de financiamiento regionales.
Descentralizacin del gasto; c. Promocin de la regionalizacin; d. El endeudamiento y las
reglas fiscales; e. Comentarios sobre la descentralizacin fiscal peruana. 3. El caso Bolivia: a.
Autonoma financiera en la constitucin; b. La ley marco de autonomas; c. Normas sobre el
endeudamiento subnacional; d. Descentralizacin del gasto: transferencias; e. El principio de
la equidad territorial; f. El principio de la equidad territorial; g. El principio de equilibrio
fiscal; h. Comentarios comparativos. 4. El caso Colombia: a. Atribuciones constitucionales
de los departamentos; b. Atribuciones relativas a la gestin financiera y de inversiones; c. El
financiamiento de los servicios de educacin y salud; d. El sistema general de participaciones;
e. Derecho a otorgar subsidios; f. Comentarios comparativos de la descentralizacin fiscal
colombiana. 4. Resumen general de la comparacin.
1. Marco referencial de la comparacin

Ensayaremos comparar a los pases escogidos, sobre la base de tres categoras
de descentralizacin: Administrativa, Fiscal y Poltica. La literatura especializada
y los autores tienen diferentes puntos de vista y conceptualizaciones sobre estos
608
Manuel Tobar Leiva
tres tipos de descentralizacin. Por consiguiente es previo e insoslayable precisar

el marco conceptual en que esta comparacin estar basada.
A. Bases generales de la clasificacin del concepto: Descentralizacin
1. En el captulo N 3 de la primera parte de este Tomo relativo al Estado,
se han destacado las funciones que ste cumple en el sistema poltico: funcin
ejecutiva, desglosada en subfuncin de gobierno y subfuncin administrativa;
la Funcin Legislativa y constituyente; la Funcin Jurisdiccional y Contralora.
Tambin se ha recalcado que el titular del poder poltico es la sociedad civil y su
titular derivado por la va de la representacin es el Estado, por consiguiente se ha
sostenido que tanto la sociedad como el Estado son centros de impulsin poltica.
As, en un sistema democrtico no es superior el Estado a la sociedad civil, porque
en la sociedad reside la soberana y el Estado tiene objetivos que se identifican
con la sociedad. Es ms, el Estado es el guardin de su convivencia, del respeto a
los derechos fundamentales de las personas y de las finalidades de bien comn,
igualdad, equidad y solidaridad de la sociedad.
En ese marco, un peligro al que est expuesto un sistema democrtico es la
desconexin entre el Estado y la sociedad. Un Estado que se repliega sobre su
centro y corta el vaso comunicante con la sociedad, est condenado a desmoronarse. Por ello, el Estado debe ser proactivo en el respeto y amparo de los espacios
de desarrollo y comunicacin con la sociedad civil. De ah, la exigencia en los
sistemas polticos democrticos de un doble despliegue en la distribucin del
poder poltico: primero, hacia el interior de los rganos del Estado traspasando
competencias desde la cima hacia los rganos subnacionales y segundo, hacia la
sociedad civil para empoderarla, a fin de que puedan desarrollar las funciones
que demanden como titular originario del poder poltico. El primer despliegue
es el que se refiere a la descentralizacin y a la desconcentracin del Estado y se
rige por el principio de la pertinencia; el segundo despliegue es hacia la sociedad
civil que se rige por el principio de la subsidiariedad.
En la descentralizacin y desconcentracin, la competencia no se transfiere
a un rgano ajeno al Estado, la competencia se redistribuye entre los rganos
estatales, intentando con ello servir mejor las funciones estatales acercndose
al ciudadano. En el caso de la descentralizacin, se agrega un elemento que le
confiere una naturaleza propia que la distingue del objetivo del buen servicio
pblico, que busca, adems, la desconcentracin. En efecto, el Estado se despliega territorialmente generando nuevos vasos comunicantes con la sociedad
civil a una escala micro y meso que le permita una renovada legitimidad y sostn
del todo estatal. Obviamente en ese enganche entre el Estado y los rganos
609
subnacionales comunal y regional, la sociedad civil debe ser representada y/o

participar por canales directos, en la direccin y en la gestin de la cosa pblica
en esos niveles. Es ese componente el que principalmente funda la autonoma
de estos cuerpos estatales intermedios y la necesidad de legitimidad y sostn
del sistema poltico.
El poder poltico central establece rganos descentralizados territorialmente a
los cuales dota de competencias para gestionar funciones pblicas que favorecen
el bien comn regional, le otorga personalidad jurdica de derecho pblico para
que se manejen con autonoma y la capacidad de que sus rganos de direccin
poltica sean representativos de la sociedad civil para asegurar la identidad con los
fines estatales a nivel territorial.
Lo que se persigue con la descentralizacin es por una parte conseguir la pertinencia de la funcin estatal y por la otra, la democratizacin del Estado. El aspecto
democratizador de los rganos descentralizados tiene un cariz de principio, en el
sentido que estn en juego los valores de la convivencia pluralista y democrtica
en el nivel micro y meso de la sociedad. No es aceptable que la democracia sea
la propiedad del nivel macro de la sociedad y no se aplique en la base como lo
advierte Robert Dahl.
El reparto de las funciones estatales, entre los poderes horizontales y de stos
con los poderes subnacionales est en el corazn del proceso poltico. La atribucin de las funciones estatales es cambiante, delicada y compleja. Es aqu donde
surgen las diferentes tipologas de descentralizacin del Estado, en congruencia
con las diferentes funciones estatales que se descentralizan. Entonces, la pregunta
que aqu surge es Qu se descentraliza?
2. La clasificacin que comparto tiene su cimiento en el cambio de naturaleza
jurdica que experimenta el Estado segn sea la descentralizacin que se aplique. As
los especialistas conciben tres tipos de Estados a los cuales corresponden tres tipos de
descentralizacin: la administrativa corresponde a los Estados Unitarios; la poltica, a
los Estados Regionales y la constitucional, a los Estados Federales. Metafricamente,
se trata de una escalera que une tres pisos de una casa, para llegar al tercer piso no se
puede saltar el primero, ni el segundo, en el trnsito de un Estado Unitario al Estado
Federal. Pero tambin es cierto que es posible que un Estado Unitario descentralice
su funcin legislativa y constituyente, a partir de su descentralizacin administrativa,
lo cual lo ubicar de inmediato en la categora de Estado Federal.
3. La descentralizacin administrativa de los Estados Unitarios ha sido abordada
en el captulo tercero y cuarto de la primera parte de este tomo sobre la clasificacin
de los Estados y regmenes polticos. Por lo que en adelante me limitar analizar
tres aspectos para complementar esta frmula institucional: 1. La subfuncin de la
610
Manuel Tobar Leiva
descentralizacin fiscal. 2. La descentralizacin del gobierno en la funcin ejecutiva

del Estado y 3. La frontera entre la descentralizacin administrativa y la poltica,
todo lo cual en beneficio de una comparacin con conceptos unvocos.
B. La subfuncin de la descentralizacin fiscal
En el mbito doctrinario el profesor Humberto Nogueira define la Descentralizacin Administrativa como un grado superior a la simple desconcentracin,
en la medida que existe un traslado de competencias de la administracin central
del Estado a nuevas personas morales o jurdicas de derecho pblico, las cuales
estn dotadas de un patrimonio propio. Respecto de ellas, el gobierno central slo
ejerce controles de tutela sobre sus actos.1032 Tambin Nogueira reconoce que
otra de las caractersticas de la descentralizacin administrativa es que hay goce
de autonoma financiera.1033
Bsicamente se descentraliza la funcin administrativa del Estado radicada en
la rbita de las atribuciones del Gobierno Nacional. Los requisitos son: 1.rgano dotado de personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio.
2.Competencias administrativas establecidas en la Constitucin y/o en las leyes.
3. Autarqua administrativa y financiera. 4. Autoridades democrticas, elegidas
por sus respectivas comunidades. 5. Control de tutela del poder central.1034
No tengo acuerdo con Nogueira y Meyson en cuanto al control de tutela del
poder central, como requisito de la descentralizacin administrativa, puesto que
el gobierno regional es un poder autnomo reconocido por la Constitucin que
por ende no est subordinado ni tutelado por el Presidente de la Repblica, por lo
que ambos se relacionan a travs del mecanismo de la coordinacin. Pero, lo que
nos interesa es el punto 3, que contempla como requisito de la descentralizacin
administrativa la autarqua administrativa y financiera, o como prefiere decirlo
Nogueira, el goce de autonoma financiera, a partir de lo cual me permito
colegir que la descentralizacin fiscal es una subfuncin de la descentralizacin
administrativa cimentada en el requisito de la autarqua administrativa y financiera
de los rganos territorialmente descentralizados.
Dicho de otro modo, para completar la descentralizacin administrativa
debe concurrir este importante requisito de autarqua financiera del rgano
1032 Humberto Nogueira A., Reflexin y anlisis del proceso de descentralizacin en Chile, Edicin
MIDEPLAN, SUBDERE, PNUD, 1998, p. 274.
1033 Humberto Nogueira A., La Reforma Poltica en Chile. Consideraciones sobre descentralizacin regional
en Chile, ob. cit., p. 55.

1034 Catherine Meyson-Renoux, La descentralizacin o la complejidad de una terminologa, Revista
de Derecho, Vol. IV, diciembre 1993, pp.73-81.
611
descentralizado. Pues si a las administraciones subnacionales se les dota de competencias para servir a los administrados, ello supone, que correlativamente tales
atribuciones deben estar respaldadas por transferencias de recursos financieros
del Estado y de las herramientas legales que les permitan percibir ingresos en su
territorio jurisdiccional, para cumplir adecuadamente los mandatos de la ley.
Claudia Serrano y Dagmar Raczyinski sealan que la descentralizacin fiscal
es la forma en que se asignan los recursos pblicos. Sustentan que habra dos
modelos clsicos de asignacin de recursos hacia los niveles subnacionales: el modelo de la eleccin pblica y el modelo del agente principal. En el primero,
las unidades subnacionales disponen de ingresos propios por la va tributaria y
determinan autnomamente qu polticas y programas impulsar. En el segundo, el
nivel central acta como el agente principal y asigna recursos al nivel subnacional
mediante un sistema de transferencias, sealando a ste, mediante un mecanismo
de incentivos, en qu emplear los recursos.1035
ONeill precisa que existe descentralizacin fiscal cuando las autoridades
subnacionales elegidas por la ciudadana deciden el uso de transferencias no condicionadas y/o poseen la capacidad de imponer tributos. Sin embargo, haciendo el
criterio un poco ms elstico, opina Mardones, podemos asimilar de manera segura
la descentralizacin fiscal a un conjunto de polticas destinadas a incrementar los
ingresos y/o la autonoma financiera de los gobiernos subnacionales.1036
La naturaleza de la descentralizacin fiscal no es diferente de la descentralizacin administrativa, pues la gestin del gasto y los ingresos es propiamente una
cuestin de orden administrativo. Sin embargo, la doctrina le ha concedido un
lugar estelar al manejo financiero de los entes subnacionales proponiendo una
definicin que en nada supera las caractersticas del modelo de descentralizacin
administrativa, sino al contrario es una subfuncin copulativa sin la cual ese tipo
de descentralizacin no se perfecciona.
C. La subfuncin de gobierno
El desglose de la funcin ejecutiva ha sido tratado en el captulo dcimo, de la
parte III de este Tomo. No obstante, resalto esta materia pues en Chile, se generan
1035
1036
Dagmar Raczyinski y Claudia Serrano, Descentralizacin: nudos crticos, CIEPLAN, p. 39.
Rodrigo Mardones, Descentralizacin: una definicin y una evaluacin de la agenda legislativa

chilena, Revista Eure, Vol. XXXIV, N 102, 2008, pp.39-60. Cita a ONeill, K. (2005), Decentralizing the
state: elections, parties, and local power in the Andes, New York: Cambridge University Press; y a Falleti, T.,
(2005), A sequential theory of decentralization: Latin American cases in comparative perspective, American
Political Science Review, 99, 3, 327-346.
612
Manuel Tobar Leiva
dificultades por la aspiracin de algunos sectores de instaurar efectivos gobiernos

comunales y regionales y por otra parte en la doctrina no hay coincidencia en
los alcances jurdico-polticos que la descentralizacin de la subfuncin gobierno
provocara en la naturaleza del Estado Unitario.
Retomando este asunto, el concepto gobierno ampara varias acepciones, pero hay
coincidencia en mi opinin al menos en tres elementos que lo constituyen: primero,
capacidad de elaborar planes y polticas pblicas; segundo, conducir y direccionar
la estructura organizacional; tercero, ejercer la facultad de imperio para garantizar
el orden y reprimir legal y legtimamente las conductas antisistema. De estos tres
componentes percibo que el tercero es emblemtico para cultores de la doctrina del
Estado unitario. En la coercin legtima radica el poder que cuenta y el ejercicio
de esa potestad de imperio no es descentralizable. El general Pinochet lo dijo en su
idioma, la administracin se descentraliza el poder jams. Se da el caso que en las
municipalidades, la elaboracin del PLADECO y la direccin de la comuna est
radicada en un Alcalde, elegido democrticamente y que acta independientemente
del Poder Ejecutivo, pero es un hecho, que la Municipalidad no tiene en su rbita
de competencias la potestad de imperio, que al parecer aspiran y demandan.
Es cierto que el Estado Unitario se fragmenta con la subfuncin administrativa, si se le sumara la descentralizacin del gobierno la fractura sera total en la
funcin ejecutiva. Se configurara en su reemplazo una pluralidad de gobiernos
subnacionales que algunos autores interpretan que rompera la unidad del Estado.
Ello es dudoso, tomando en consideracin que en la experiencia de los Estados
Regionales, el traspaso de facultades legislativas y gubernativas no ha provocado
la desintegracin estatal, manteniendo adherido todas las instituciones a una sola
y central Constitucin Poltica del Estado. Menos probable es que la descentralizacin de la sola funcin ejecutiva ocasione tal desunin.
Ahora, desde otro ngulo, dependiendo del pas de que se trate, la facultad de
imperio ser o no importante como objetivo a conseguir. En pases con significativas distancias ideolgicas entre proyectos y actores, hay tendencia a controlar
la fuerza coercitiva del Estado para inclinarla en su favor en los momentos del
conflicto. Al contrario, en pases donde las distancias no son severas, los actores
le darn ms importancia a la capacidad de planificar y conducir un proyecto
poltico a nivel subnacional y menos a controlar la fuerza pblica, simplemente
porque la intensidad del conflicto no es significativa. En el caso de Chile, teniendo
la administracin regional la capacidad de planificar y conducir la regin, no veo,
ninguna necesidad de contar con la facultad de imperio.1037
1037 Incluso Nogueira que aboga por una descentralizacin poltica no busca entregar la funcin de
gobierno interior a la colectividad territorial. Ver en La Reforma Poltica en Chile, ob. cit., p. 86.
613
D. Frontera entre descentralizacin administrativa y poltica

Este tipo de Descentralizacin administrativa, segn Nogueira considera
siempre aspectos administrativos y aspectos en cierto grado polticos, por cuanto
ella genera un cierto tipo de contrapeso al poder central, permitiendo el desarrollo de entes con cierto grado de autarqua. Los aspectos polticos de este tipo de
descentralizacin estn dados por la reparticin de competencias, lo que implica
cierto grado de desplazamiento del poder, como asimismo, por el nombramiento
de autoridades que implica siempre la diferenciacin de sujetos investidos de
poder.1038
Estos aspectos polticos de la descentralizacin administrativa son fronterizos
con la descentralizacin poltica y generan diversas interpretaciones. Una variante
es deducir que el concepto poltico nos est orientando hacia la idea del control
del poder coercitivo que hemos comentado. Otra es asignarle al concepto un
contenido referido a la participacin de la comunidad y a la representatividad de
las autoridades de los rganos subnacionales. En esa posicin se ubican importantes actores institucionales como el CONAREDE1039 y la SUBDERE, as como
tambin autores como Boisier y Verdugo entre otros.1040
La Divisin de Polticas de la SUBDERE de la administracin Bachelet
entenda por descentralizacin poltica: Los niveles de participacin de la ciudadana, representatividad y formas de representacin de los distintos niveles de
la administracin, principalmente el intermedio y local, al mismo tiempo que
enfatiza la distribucin del poder poltico tanto de las autoridades electas como a
los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones pblicas. Es decir, la atencin
est puesta en determinar en qu medida la descentralizacin contribuye a la
profundizacin de la democracia.1041
Francisco Cumplido subraya que descentralizacin poltica consiste en el
traspaso de poderes, competencias y funciones administrativas, normativas y de
1038 Humberto
Nogueira, ob. cit., p. 275.
1039
CONAREDE, Chile ser descentralizado o no ser desarrollado, Editor H. Von Baer. Descentralizacin poltica. Ms Poder autnomo, mejor Poltica Objetivo: Traspasar, distribuir, compartir y
expandir el poder autnomo de decisin poltica, radicndolo en los niveles subnacionales local y regional
del desarrollo, en la mayor cercana posible a los ciudadanos, y promoviendo la generacin de nuevos
liderazgos y de una clase poltica dirigencial regional y local, en una lgica de pluralidad y policentrismo
en la distribucin del poder.
1040 Sergio Boisier, Lo esencial es que el ente polticamente descentralizado haya sido generado en un
proceso electoral y no est subordinado jerrquicamente al Gobierno Central, en Manual de gestin regional,
1994, CEAL-UCV, p. 23.
1041 Descentralizacin en Amrica Latina: Un anlisis comparado de los casos de Colombia, Bolivia,
Per, Brasil, Argentina, febrero 2009, p. 4.
614
Manuel Tobar Leiva
gobierno a un rgano que tiene una base territorial determinada (regin, comuna)
generado democrticamente y que goza de una cierta autonoma para crear su propio derecho.1042 El profesor Nogueira reafirma esta posicin en un reciente estudio
sealando que la descentralizacin poltica implica facultades y atribuciones no
slo de carcter administrativo sino tambin en algunos casos, legislativas. Pero
agrega que los fenmenos de descentralizacin poltica se han dado en el marco
de Estados Unitarios que han iniciado procesos de regionalizacin.1043
Es decir, segn estas definiciones se traspasa a un ente con personalidad jurdica
de derecho pblico, atribuciones administrativas, ms dos muy substanciales: la
potestad de gobernar y la potestad legislativa, pero no se le transfiere la potestad
constituyente. Por ello el jurista italiano Ambrossini repara en que la regin gozara
de autonoma poltica y normativa, pero no de soberana, pues el derecho que dicta
no es constitucional, sino legal.1044 En la descentralizacin poltica de los Estados
regionales se mantiene el atributo unitario en su estructura, pues si bien, surgen
nuevos centros de impulsin poltica con la posibilidad de gobernar y formar la
ley, no es menos cierto que todos ellos se desenvuelven con una Constitucin
nica que los supra-ordena.
En el mismo momento en que el sistema poltico acuerda traspasar la potestad
constituyente a cada uno de los entes subnacionales, que tienen a su haber una
descentralizacin administrativa y poltica como piso, estamos en presencia de
una reforma que nos encamina hacia a un Estado Federal. Es lo que denomino
descentralizacin constitucional. En ese tipo de Estado Federal coexisten varios
Estados que tienen Constitucin, Poder Legislativo y facultades de gobierno, y
administracin.
En el fondo, como ocurre con estos complejos conceptos del derecho pblico, aprecio que no estamos de acuerdo en la definicin de descentralizacin
poltica. En mi caso, sigo la posicin de una mayora de juristas que exaltan en
la concepcin de descentralizacin poltica, la transferencia al ente subnacional
de competencias de gobierno y fundamentalmente legislativas. En cambio, en
las definiciones que sustentan los documentos de SUBDERE se nuclean en
torno a la participacin y la representatividad que evidentemente son aspectos
polticos, pero como defiende Cumplido, ellos tambin caracterizan la descentralizacin administrativa.
1042 Francisco
Cumplido y Humberto Nogueira, Derecho poltico, Edicin ICHEH, 1987, p. 245.
1043 Humberto
Nogueira, Reflexin y anlisis sobre el proceso de descentralizacin en Chile, Mideplan,

1998, pp.276-277.
1044 Zarko
Luksic S., Administracin descentralizada en Chile, CEAL-UCV, 1991, pp.6-7.
615
La comprobacin ms palmaria que los aspectos polticos como la participacin

y la representacin estn incluidas en la descentralizacin administrativa se expresan
en la experiencia municipal chilena. Ah se dan los elementos de la representacin
popular y los mecanismos de participacin como el plebiscito y la consulta. Otra
prueba se encuentra en la ltima reforma constitucional que consagra la eleccin
por sufragio universal en votacin directa de los consejeros regionales. En ninguno
de los dos casos se ha requerido modificar el artculo 3 de la Ley Suprema incorporndole el concepto descentralizacin poltica a fin de abrir la posibilidad de
elegir autoridades y de establecer mecanismos de participacin. No fue necesario,
porque la descentralizacin administrativa tiene por requisito constitutivo, que
las autoridades de los rganos subnacionales sean elegidas por la comunidad para
garantizar su independencia del poder central.
2. Una metodologa comparativa: sistemas muy similares
Comparar, en trminos simples dice Dominique Pelassy, es establecer analogas o diferencias. El mtodo comparativo en las ciencias polticas tiene distintas
aproximaciones, en cuanto nosotros, optamos por el anlisis de sistemas muy
similares que propone Przeworsky y Teune.1045 En esa perspectiva ya se han
esclarecido los conceptos de descentralizacin administrativa, como un punto de
partida, descentralizacin fiscal como una subcategora de la descentralizacin
administrativa y la poltica, como puerto ms avanzado de llegada. Ahora para
empezar sugerimos una plantilla multicriterio con cinco condiciones de igualdad
de los pases que se han seleccionado para la comparacin: Estados unitarios;
Centralismo del sistema poltico; Regmenes polticos presidenciales; la meso
comparacin y capitales con concentracin poblacional.
a. Estados Unitarios. Se ha escogido para esta comparacin a pases con Estados Unitarios, excluyendo a los Estados federales que otros estudios aaden. En
este examen lo que interesa es la experiencia de esa categora de Estado similar a
la que tenemos en Chile. Estados conformados unitariamente desde los albores
de la independencia, que conciben la unidad del Estado como un bien superior
e indivisible.
b. Centralismo del sistema social y poltico. Los pases analizados son herederos de una tradicin histrica de centralismo, expresada en sus prcticas socio
culturales. Sistemas polticos con preeminencia absoluta de los poderes pblicos
1045 Andr
Paul Frognier, Politique Comparee, 1990, UCL, Blgica. Cita a M. Dogan et D. Pelassy,
Sociologie politique comparative. Problemes et perspectives, Econmica, Pars, 1981. Ver tambin Adam
Przeworsky and Henry Teune, The Logic of Comparative Social Inquiry.
616
Manuel Tobar Leiva
centrales, con despliegue mediante delegacin o desconcentracin pero tardamente

usando los mecanismos descentralizados.
c. Regmenes polticos presidenciales. Los pases latinoamericanos escogidos cumplen con este criterio del presidencialismo, pero el pas europeo seleccionado cuenta
con un rgimen semipresidencial.1046 El tipo de gobierno presidencial se asocia en
la literatura especializada con la tendencia al centralismo. Pero las experiencias son
dismiles a este respecto, por lo que convendr revisarlas minuciosamente.
d. La comparacin de Niveles intermedios. Excluimos de los puntos a comparar
el nivel local, comunal o municipal, en los pases escogidos, todos cuentan con un
nivel intermedio y en l centraremos el anlisis sobre los tipos de descentralizacin
que se aplican.
e. Capitales con concentracin poblacional. Tambin se ha considerado esta
caracterstica comn a los pases escogidos que rima con lo que ocurre Chile, la
superposicin de centralizacin poltica, centralizacin territorial y centralizacin
poblacional en las capitales.
3. Pases comparados: Francia, Colombia, Per y Bolivia
Estos pases los compararemos en funcin del caso de Chile. La relacin entre
estos es la que en general cumplen los criterios de igualdad establecidos en la
metodologa. Los examinaremos en relacin primero con las categoras de descentralizacin administrativa y poltica, y posteriormente nos orientaremos en el
anlisis comparativo de la descentralizacin fiscal.
Los antecedentes en que me apoyar son especialmente las Constituciones
Polticas, las Leyes Orgnicas y la legislacin especial en vigencia en esos pases.
Identificar en esta primera parte, los factores definitorios que decodifican el tipo
de descentralizacin existente, tales como: la estructura orgnica de la institucionalidad meso territorial; la asignacin de competencias; particularmente las
competencias de gobierno interior y las legislativas que permiten descubrir la
descentralizacin poltica; para finalizar distinguiendo los dos tipos de descentralizacin en funcin de sus requisitos doctrinarios. Intentar con ello traslucir las
diferencias, coincidencias, novedades, en relacin con el proceso descentralizador
regional chileno y aprovechar de tematizar las soluciones y problemticas que esas
experiencias ensean.1047
1046 Salvador Parrado, Sistemas administrativos comparados, Editorial Tecno, Madrid. 2002, p. 46.
Parrado sostiene sin embargo, que por la debilidad institucional de la Asamblea Nacional Francia no puede
ser caracterizado como asambleario.
1047 Dieter
Nohlen, Diccionario mtodo-comparativo, www.rzuser.uni-heidelberg.de.
617
A. Descentralizacin administrativa o poltica

1.El caso de Francia
a. La estructura orgnica del nivel regional francs
En el pas europeo se cuentan 22 regiones. Estas son administradas por un
Consejo Regional, cuyos miembros son elegidos mediante sufragio universal,
por un perodo de 4 aos. Este Consejo tiene sesiones plenarias en la Asamblea
Regional que se rene a lo menos 4 veces en el ao, segn la regin. Para el funcionamiento ordinario, se estructuran en una Comisin Permanente, que integra
tambin el Ejecutivo y varias Comisiones Sectoriales conforme a las competencias
de la regin.
Luego de las elecciones de los consejeros regionales, se constituye el Consejo
y en su primera reunin de Asamblea, elige al Presidente del Consejo Regional.
En esa misma sesin se elige una Comisin Permanente, integrada por los vice
presidentes y por consejeros de los diferentes grupos polticos. La Comisin Permanente es presidida por el Presidente del Consejo Regional. Los vicepresidentes
del gabinete actan por delegacin de competencias del Presidente en los diversos
sectores que la ley entrega a la competencia de los consejos regionales.
Tambin, la ley instituye un Consejo Econmico social, compuesto por empresarios de los diversos sectores, trabajadores y otras organizaciones del quehacer
regional, es de carcter consultivo y se pronuncia sobre las competencias de planificacin y presupuesto del Consejo Regional.
Por ltimo la estructura de los consejos consulta un poderoso servicio administrativo que implementa los acuerdos del Consejo Regional y participa en la
elaboracin de las proposiciones del Presidente del Consejo y sus Vicepresidentes.
En el Consejo regional de Ile de France ese servicio cuenta con 10 mil funcionarios.
En el Consejo Regional de Pays de la Loire con 2.797 funcionarios.1048
La ltima reforma francesa, aprobada el 2010, tras meses de debate, ha concluido en lo siguiente: No se suprimen niveles territoriales; se modifica el rgimen
electoral de las Regiones y los Departamentos de modo que los consejeros de este
ltimo estamento tambin lo sern de la Regin en unas mismas elecciones; eleccin por sufragio directo de las entidades pblicas de cooperacin intermunicipal
en unas elecciones simultneas con las municipales; capacidad de la autoridad
competente para obligar a los municipios a cooperar por causas de racionalidad
administrativa en base a un inters superior al municipal; se suprimen las clusulas
generales de competencia salvo la de los municipios; redistribucin de competen1048 Ver
en las pginas web de los Consejos regionales: www.paysdelaloire.fr y www.iledefrance.fr.
618
Manuel Tobar Leiva
cias entre los distintos niveles potenciando a las entidades pblicas de cooperacin
intermunicipal; se regula el contrato de puesta a disposicin de medios personales
y materiales entre Administraciones para ejercer competencias a travs de servicios
comunes y se crea la figura de la metrpoli con el fin de que las grandes ciudades
francesas ( ms de 500 mil habitantes) compitan a nivel europeo.
b. Los Prefectos Regionales y Departamentales
El Estado central tiene una representacin en cada una de las regiones. Se trata
del Prefecto regional, sus actuales atribuciones se contemplan en el Decreto de 29
abril de 2004. Esta autoridad tiene todas las competencias que le corresponden al
prefecto del departamento, que en Chile le llamamos gobernadores, pero el prefecto de la capital regional es el que los coordina a todos y es el representante del
poder central ante el Consejo Regional. Tiene un rol, administrativo, econmico
y poltico en la regin. Con esa investidura dirige los servicios desconcentrados
del Estado. Supervisa la aplicacin de las polticas gubernamentales del nivel nacional, especialmente respecto de la cooperacin intercomunal y de la aplicacin
de las polticas y ayudas de la Unin Europea. Controla la legalidad y el respeto a
las reglas presupuestarias de los actos del Consejo Regional y sus establecimientos
pblicos. Preside el comit de administracin regional que rene a los prefectos
de los departamentos y los jefes de los servicios pblicos desconcentrados (en
Chile el gabinete auxiliar del Intendente) a quien consulta la propuesta de plan
del poder central en la regin; Facultado para realizar propuestas en el mbito
econmico y del ordenamiento territorial a nivel regional. Luego, tiene una actora
fundamental en las negociaciones con el Consejo Regional de los contratos de
proyectos, Estado-Regin despus de 2007.1049
c. Las potestades reglamentarias y de gobierno interior
El Consejo Regional tiene una potestad reglamentaria y a pesar de que la
Constitucin le asigna la posibilidad a ttulo experimental de derogar disposiciones
legislativas, con lo cual lo empodera normativamente, el prefecto regional controla la legalidad y el respeto a las reglas presupuestarias de los actos del Consejo
Regional y sus establecimientos pblicos, consagrando la presencia de la tutela
del poder central sobre el Consejo Regional.
Con todo el prefecto departamental y regional tambin conserva la responsabilidad del orden pblico y por consiguiente mantiene los poderes de polica. Es
representante directo del primer ministro y de cada ministro sectorial, dispone de
un gabinete y de un secretario general y tambin es asistido por un subprefecto en
1049 Ver
en Vie Publique, au coeur du debat public: http://www.vie-publique.fr.
619
niveles territoriales inferiores. La organizacin tipo de una prefectura comprende

tres direcciones: reglamentacin, asuntos descentralizados y accin del Estado.
d. Las competencias de los Consejos regionales1050
1. Desarrollo Econmico. El consejo regional define el rgimen de ayudas econmicas a las empresas y resuelve su otorgamiento. Elaboracin de un plan regional
de desarrollo econmico por 5 aos a ttulo experimental.
2. Ordenamiento territorial. Participacin en la elaboracin de la poltica nacional de ordenamiento territorial. Elaboracin de un plan regional de ordenamiento
territorial, de transporte e infraestructura. Firma de contratos de proyectos EstadoRegin a fin de implementar el plan de ordenamiento territorial. Organizacin de
los servicios de transporte no urbano de las personas y los transportes ferroviarios
de la regin. En el medio ambiente tiene competencia sobre las aguas, que el
informe Balladur propone derogar.
3. Educacin y formacin profesional. Construccin, mantenimiento, equipamiento y funcionamiento de los liceos, establecimientos de educacin especial
y liceos profesionales martimos. Financiamiento de una parte significativa de
los establecimientos universitarios. Elaboracin del plan regional de desarrollo
de las formaciones profesionales. Adopcin de un programa de aprendizaje y
de formacin profesional continua en el marco del plan regional de desarrollo. Propiedad del patrimonio inmobiliario de los liceos, establecimientos de
educacin especial y liceos profesionales martimos de pleno derecho o con
acuerdo de las colectividades concernidas. Responsabilidad en el reclutamiento
y la gestin del personal tcnico, obreros y de servicios de los liceos. Definicin
y ejecucin de la poltica regional de aprendizaje y formacin profesional de
jvenes y de adultos.
4. Cultura. Organizacin y financiamiento de los museos regionales. Conservacin y puesta en valor de los archivos regionales.1051 Responsabilidad del inventario
general del patrimonio cultural. Posibilidad de administrar a ttulo experimental
por 4 aos, los crditos de mantencin y restauracin del patrimonio clasificado o
inscrito que no pertenezca al Estado o a sus establecimientos pblicos.1052 Autorizacin para ser propietarios de monumentos clasificados o inscritos pertenecientes
1050 La ley del 13 de agosto de 2004 relativa a las libertades y responsabilidades ha precisado las modalidades de nuevas transferencias de competencias a las regiones. La mayor parte de las disposiciones de esta
ley han entrado en vigor partir del ao 2005.
1051 El
informe Balladur propone eliminar esa competencia de la regin, ob. cit., p. 93.
1052 Ver
Ley Orgnica N 2.003/704 de 1 de agosto de 2003 relativa a la experimentacin por las corporaciones locales: define las modalidades de experimentacin.
620
Manuel Tobar Leiva
al Estado o al centro de monumentos nacionales. Organizacin y financiamiento

del ciclo de enseanza artstica profesional inicial.
5. Salud. Posibilidad de ejercer actividades en materia de vacunacin, lucha
contra la tuberculosis, la lepra, el sida y las infecciones sexualmente transmisibles.
A demanda de las regiones, participacin a ttulo experimental por 4 aos del
financiamiento y adquisicin de equipamientos sanitarios.
e. Comentarios comparativos: Francia-Chile
1.- La diferencia fundamental con el caso chileno radica en que el rol ejecutivo de la administracin regional reside en un presidente del Consejo Regional,
asistido por su gabinete de vicepresidentes, elegido por la Asamblea del Consejo
Regional es independiente del Presidente de la Repblica y del Primer Ministro.
En la regin el gobierno nacional se hace representar por el Prefecto regional que
tiene importantes competencias e interlocucin con el Consejo Regional, de tutela
e incluso facultado para proponer en materia econmica, pero no est incluido
en l, ni por sobre las prerrogativas del Consejo Regional.
2. En cuanto a las competencias son establecidas por ley orgnica y no estn previstas en la Constitucin, sino genricamente. No obstante la Constitucin ordena
que las regiones se administren libremente por los Consejos Regionales elegidos
y dispongan de un poder reglamentario para el ejercicio de sus competencias.1053
Tambin es notable, la posibilidad que la Constitucin atribuye a ciudadanos, en
virtud del derecho de peticin, de colocar en la tabla de las sesiones del Consejo
Regional una materia determinada conforme a sus competencias.1054 En cuanto
a las atribuciones es dable destacar la fuerte facultad planificadora del Consejo
Regional y la presencia del factor temporal de la competencia, recurriendo al concepto de la experimentacin, caracterstica que se aplica ms ampliamente en la
Ley Suprema, al dotar a las colectividades de la facultad a ttulo experimental de
derogar con un fin y duracin limitada, disposiciones legislativas o reglamentarias
que regulan el ejercicio de sus competencias.1055
3. Para Meyson Renoux, la experiencia francesa cumple los cinco requisitos
copulativos que la acreditan como descentralizacin administrativa: 1 El traspaso
de atribuciones del Poder Central a las colectividades territoriales; 2 Un traspaso
de recursos de aquel Poder a los rganos de estas colectividades; 3 La supresin
de la tutela administrativa y financiera sobre las colectividades territoriales; 4 La
1053 Ttulo
XII de las colectividades territoriales, artculo 72, inciso tercero, de la Constitucin francesa.
1054 Artculo
72-1, inciso primero. El tema del derecho a peticin reductivo que se aplica en Chile se ha
comentado en otros captulos.
1055 Artculo
72 inciso cuarto.
621
eleccin, por sufragio universal, de todos los representantes de las colectividades

territoriales, de manera que no hay descentralizacin sin eleccin, y 5 El otorgamiento de personalidad jurdica de Derecho Pblico a cada una de las autoridades
descentralizadas.1056 Salta la duda sobre la tutela, dado que como se ha advertido,
el Prefecto controla la legalidad del presupuesto, rol que en Chile realiza la Contralora, rgano autnomo del Presidente de la Repblica. En el caso francs el
Prefecto es el representante del Gobierno en la regin.
2. El caso de Per
Antes de la dictacin de la Ley N 27.867 de 2002, Per tena un modelo de
gobierno regional muy afn al francs. Asamblea Regional elegida directamente y
un Ejecutivo compuesto por un Presidente con su gabinete de secretarios regionales, equivalente a los vicepresidentes del esquema francs, y el Consejo Regional
elegido en la Asamblea, similar a la Comisin Permanente francesa. Despus de
la Ley de 2002, el panorama de la estructura orgnica del gobierno regional ha
cambiado en varios aspectos.
a.Estructura orgnica
El ejecutivo del gobierno regional est compuesto por un Presidente Regional
y un Vicepresidente Regional que duran 4 aos en el cargo. Para llevar a cabo sus
funciones y atribuciones, este ejecutivo cuenta con un Gerente General regional
a cargo de gerencias regionales que ejercen las competencias materiales de los
gobiernos regionales. El Presidente y Vicepresidente son elegidos por sufragio
universal.
El Consejo Regional es un cuerpo colegiado, normativo y fiscalizador. Su
composicin es entre 7 y 25 miembros, teniendo como base a las provincias, pues
al menos un consejero debe representar a la provincia y el resto se asigna por el
factor poblacional, al igual que en el caso chileno.
La eleccin de los consejeros se realiza en una lista cerrada. Esta la encabeza
el candidato a presidente y vicepresidente. De modo que el elector vota por una
lista encabezada por el Presidente, que presenta un plan de gobierno regional. Si la
lista obtiene menos del 30% de los votos obliga a una segunda vuelta con las dos
primeras mayoras.1057 La eleccin se efecta simultneamente con las elecciones
municipales.
1056 Catherine Meyson-Renoux, El modelo francs de descentralizacin, Revista de Derecho, Vol. V,
Universidad Austral, Valdivia, diciembre 1994, pp.53-62. Pues bien, todos esos requisitos, configurativos
de la definicin misma de descentralizacin, se materializan en la ley del 2 de marzo de 1982. Por eso, comprndase la trascendencia que tiene este texto legal.
1057 Ley
N 29.470 de diciembre de 2009, modifica Ley N 27.683 Ley Electoral Regional.
622
Manuel Tobar Leiva
La Constitucin peruana establece un Consejo de Coordinacin Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como
rgano consultivo y de coordinacin con las municipalidades, con las funciones
y atribuciones que les seala la ley.1058
b. Atribuciones de Gobierno interior y normativas
1. Las funciones de gobierno interior en las regiones y departamentos son cumplidas por el Prefecto, rgano desconcentrado del Ministerio del Interior e incorporadas
en el reglamento de ese ministerio en el artculo 111. Por consiguiente, en el Per
los gobiernos regionales no tienen las competencias de gobierno interior.
2. Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carcter general, la organizacin y la administracin del Gobierno Regional y reglamentan materias de
su competencia. Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la
Presidencia Regional para su promulgacin en un plazo de 10 das naturales.
El artculo 40 de la ley orgnica de gobiernos regionales define lo que se
entender por Decretos Regionales: establecen normas reglamentarias para la
ejecucin de las Ordenanzas Regionales, sancionan los procedimientos necesarios
para la Administracin Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general
y de inters ciudadano. Los Decretos Regionales son aprobados y suscritos por
la Presidencia Regional, con acuerdo del directorio de Gerencias Regionales.
Agrguese a estas facultades normativas la de presentar iniciativas legislativas en
materias y asuntos de su competencia que le atribuye la Constitucin.
c. Competencias de los Gobiernos regionales
La Constitucin en la reforma de 2002 estableci las siguientes competencias
para los gobiernos regionales: a. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
b. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. c. Administrar sus bienes y rentas. d. Regular y otorgar
las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. e.
Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar los planes y programas
correspondientes. f. Dictar las normas inherentes a la gestin regional. g. Promover
y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones,
educacin, saludy medio ambiente, conforme a ley. h. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de
infraestructura de alcance e impacto regional. i. Presentar iniciativas legislativas en
materias y asuntos de su competencia. j. Ejercer las dems atribuciones inherentes
a su funcin,conforme a ley.
1058 Artculo
191 Captulo XIV de la Constitucin Poltica del Per.
623
Estas competencias constitucionales fueron replicadas en la Ley de Bases de la

Descentralizacin N 27.783 y profundizadas en la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales de Per, Ley N 27.867, Ttulo IV, Funciones, Captulo I. En efecto el
artculo 45 de la Ley N 27.867 define las Funciones Generales de los gobiernos
regionales, las cuales se ejercen con sujecin al ordenamiento jurdico establecido
por la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin y dems leyes de la Repblica. El artculo 46, por su parte, establece las funciones especficas que ejercen
los Gobiernos Regionales, las que se desarrollan en base a las polticas regionales,
formulndose en concordancia con las polticas nacionales sobre la materia. El
artculo 47 introduce funciones en materia de educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y recreacin y los artculos del 48 al 64 se disponen las funciones
en materia de trabajo, promocin del empleo y la pequea y microempresa; de
salud; de poblacin; agraria; pesquera; ambiental y de ordenamiento territorial; de
industria; de transportes; de telecomunicaciones; de vivienda y saneamiento; de
energa, minas e hidrocarburos; de desarrollo social e igualdad de oportunidades;
de Defensa Civil; de administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del
Estado; de turismo, y de artesana.
d. Requisitos de la descentralizacin administrativa y poltica
Segn Adolfo Cspedes, el Estado Peruano est constituido por Regiones,
Departamentos, Provincias y Distritos, como divisin poltico-geogrfica y con
tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, cada uno de los cuales es autnomo poltica y administrativamente en sus respectivas jurisdicciones, debido a
que el Gobierno intermedio o Regional es elegido por el pueblo y adems tiene la
facultad de promulgar normas con rango de Ley. Es por ello que el Per aunque
el GORE peruano no tenga potestad de imperio, s tiene facultades legislativas,
razn por la cual se le debera incluir en la categora de Estado Regional con
descentralizacin Poltica.1059
En efecto, las autoridades son elegidas por sufragio universal, cuentan con
personalidad jurdica y patrimonio propio, conforme al artculo 191 de la
Constitucin los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Los requisitos de la descentralizacin administrativa estaran cumplidos y se avizora una evolucin consistente
hacia la descentralizacin poltica, en la perspectiva de un Estado Regional. Sin
embargo, conforme a nuestro marco conceptual habra un requisito no cumplido
en esa tipologa, puesto que el gobierno interior lo conduce el Prefecto y no el
1059
Adolfo Cspedes Zavaleta, Tipo de descentralizacin del Estado Peruano, Oficina regional de
asesora tcnica, Gobierno regional del Callao, Presentacin en visita al Gobierno Regional del Callao el ao
2008, Encuentro con consejeros regionales de Lima y el Cusco.
624
Manuel Tobar Leiva
Presidente Regional. Por otra parte, si bien Cspedes afirma el rango legal de las
ordenanzas regionales y la iniciativa de ley del Gobierno regional, me parece que la
redaccin del artculo pertinente en la Constitucin no es clara. Despeja las dudas
la jurisprudencia peruana que en un fallo del Tribunal Constitucional, ha confirmado las facultades legislativas de los gobiernos regionales.1060 Como se quiera,
la potestad reglamentaria atribuida por la constitucin peruana a los gobiernos
regionales, sin ambages favoreci la autonormacin reglamentaria, mientras que
como se recordar en Senado chileno se defini una reglamentacin de ejecucin
y condicionada a la habilitacin legal.
e. Comentario comparativo Per-Chile
1. Un aspecto de la construccin jurdica en la arquitectura peruana es que
entre la Constitucin y la Ley orgnica constitucional que regula los gobiernos
regionales, est en el medio la Ley de Bases de la Descentralizacin que cumple
una funcin de ordenamiento conceptual permitiendo articular armnicamente
las piezas del complejo mundo de la Administracin y el Gobierno interior. En
el caso de Chile, adolecemos de este marco referencial normativo de principios
y pautas de gestin. Tambin vale resaltar el rango constitucional del listado de
competencias atribuidas al Gobierno regional, caracterstica que no tiene el caso
francs.
2. En relacin con la estructura orgnica de los gobiernos regionales se aprecia
una neta distincin entre la administracin regional y el gobierno interior, que
en el caso indito de Chile es servido con un rol estelar el Intendente Regional.
En Per, las funciones de gobierno interior son gestionadas por el prefecto, al
igual que ocurre en el caso francs, pero la administracin regional se encuentra
plenamente democratizada.
3. Otro asunto que es un tema de debate en Chile es la eleccin de las autoridades regionales, en el sentido que hay posturas que abogan por que la eleccin
de los consejeros sea por lista, al igual que en el Per. Sus promotores se han
inspirado a medias de este modelo, pues como se ha observado, las listas de
1060 Jaime
Mrquez Calvo, El estado actual de la descentralizacin y su aporte al estado de derecho en el

Per. Cita en p. 11 a Johnny Zas Friz Burga, La Continuidad Crtica. Balance del diseo normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralizacin poltica (2002-2008), Editorial Palestra, Lima, 2008,
p. 28. Zas Friz seala que hay un fallo del TC que se pronuncia respecto al principio de unidad partiendo
del reconocimiento constitucional de un Estado unitario y descentralizado. Esto significa, en opinin del
TC, el reconocimiento de gobiernos municipales y regionales con autonoma administrativa, econmica
y poltica; siendo esta ltima aquella por la cual eligen a sus autoridades y rganos de direccin mediante
sufragio directo y, a la vez, tienen la capacidad de dictar normas con rango de ley. stas no estarn subordinadas jerrquicamente a las leyes nacionales sino a la materia especfica que regulan, que forman parte de un
mbito normativo competencial distinto.
625
candidatos a consejeros regionales en Per van encabezadas por el candidato a

Presidente y vicepresidente, de manera que son todas las autoridades regionales
que se presentan ante el veredicto del soberano. En Chile se ha propuesto slo la
eleccin de los consejeros en la lista cerrada, pero no se incluye al Presidente del
Consejo. Tambin debe tenerse presente que el Presidente del Consejo Regional
chileno no tiene el rango de ejecutivo de la regin del peruano, puesto que se ha
conservado al Intendente como ejecutivo del gobierno regional. En cualquier caso,
es interesante la idea de exigir a los candidatos a Presidente del Consejo Regional
un plan de desarrollo del Gobierno regional, propuesta incluida en el Proyecto el
Chile descentralizado que queremos.1061
4. El ejecutivo peruano adems tiene adscrito un Gerente General que nombra
el Presidente Regional, quien cumple con el rol de administrador regional, para lo
cual cuenta con otros gerentes sectoriales. Aqu es notoria la influencia del modelo
francs, pues se recordar que en el diseo anterior al 2002 se haban instaurado
las secretaras regionales que cumplan el mismo rol que las actuales gerencias
regionales en simetra con los vicepresidentes del esquema francs. En cambio,
en Chile, ha estado paralizado el proyecto de instalar en los gobiernos regionales
la figura del Administrador regional.
3. El caso de Bolivia
a. Estructura orgnica: los gobiernos departamentales
Los niveles territoriales intermedios descentralizados en Bolivia son dos:
el departamento y la regin. En el departamento hay un gobierno autnomo
departamental y en las regiones un gobierno autnomo regional. En la realidad
son los departamentos el nivel territorial equivalente a la regin en Chile. Por
mandato del referndum por autonoma departamental de 2 de julio de 2006 y
6 de diciembre de 2009, los 9 departamentos del pas acceden a esta autonoma
de acuerdo a lo dispuesto en la Constitucin Poltica del Estado y la Ley marco
de autonomas y descentralizacin.
De acuerdo al artculo 277 de la constitucin boliviana, el gobierno autnomo
departamental est constituido por una Asamblea Departamental, con facultad
deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el mbito de sus competencias y por un rgano ejecutivo. La Asamblea Departamental est compuesta
por asamblestas departamentales, elegidos por votacin universal, directa, libre,
secreta y obligatoria, y por elegidos de naciones y pueblos indgenas originarios,
1061 El Chile descentralizado que queremos, ob. cit., p. 65. Obligatoriedad de programas de gobierno
regional y municipal.
626
Manuel Tobar Leiva
de acuerdo a sus propias normas y procedimientos. En cuanto a los Gobernadores,

autoridades ejecutivas, son elegidos directamente y en simultnea con la asamblea
departamental. El perodo de mandato de las mximas autoridades ejecutivas
de los gobiernos autnomos es de cinco aos y pueden ser reelegidas de manera
continua por una sola vez.
En abril de 2010, se realizaron las primeras elecciones para elegir a las autoridades
autonmicas en todos los departamentos de Bolivia. Se escogieron 9 gobernadores y
9 asambleas departamentales, integradas por un nmero variable de representantes.
Las nuevas autoridades asumieron el 30 de mayo de 2010 por un perodo de 5 aos,
conforme al artculo 26 de la Ley N 4.021 de rgimen transitorio electoral.
b. Estatutos de autonoma, potestad legislativa y de gobierno
Cada gobierno departamental se rige conforme a la Constitucin y la ley marco, por un Estatuto de autonoma del departamento. Dicho reglamento debe ser
aprobado por los 2/3 de la Asamblea Departamental, sometido al Tribunal constitucional y a referndum en el departamento. Sabido es que los departamentos
de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija haban aprobado sus Estatutos autonmicos,
empero, la Constitucin y la Ley marco son de 2009 y 2010 respectivamente no
reconoci este hecho, obligndolos a ceirse al nuevo ordenamiento constitucional.1062 Tarija, por ejemplo, tiene un Estatuto aprobado en el cual se establece
la potestad del parlamento departamental de promulgar leyes departamentales
en el mbito de sus materias y competencias. A rengln seguido se seala que el
estatuto es la ley fundamental del ordenamiento jurdico departamental.1063
El modelo que se distingue en la Ley Suprema Boliviana es el estatuto autonmico de origen espaol. La Constitucin ha definido con cierto grado de
detalle este aspecto, de modo de evitar la duplicacin legal.1064 Asimismo, la Ley
Marco precisa que el ordenamiento normativo del nivel central del Estado ser,
en todo caso, supletorio al de las entidades territoriales autnomas. A falta de una
norma autonmica se aplicar la norma del nivel central del Estado con carcter
supletorio.1065
1062 Artculo 275, Constitucin de Bolivia: Cada rgano deliberativo de las entidades territoriales elaborar
de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgnica que deber ser aprobado por dos tercios del
total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrar en vigencia como norma institucional
bsica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdiccin.
1063 Estatuto de autonoma Departamental de Tarija, Bolivia, marzo 2008, pp.13 y 15. Estatuto que me
regal Mario Cossio, el Gobernador y lder regionalista, en Cuenca, en un seminario de OLAGI.
1064 Ver artculo 297 Constitucin de Bolivia: Definicin de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas.
1065 Ley
Marco de las Autonomas y Descentralizacin N 031, julio 2010, artculo N 11.
627
Por otra parte, la Constitucin enumera las competencias privativas del poder
central, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transfiere ni
delega, y estn reservadas para el nivel central del Estado, entre las cuales est la
seguridad interior del Estado, es decir lo que denominamos en Chile gobierno
interior, que no es descentralizable en Bolivia.1066
c. Competencias de los gobiernos departamentales en la Constitucin
Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autnomos, en
su jurisdiccin conforme a la Constitucin, una gama en la que distinguiremos
competencias polticas, de desarrollo econmico, culturales, de ordenamiento
territorial y financieras. Llama la atencin que en este rango haya muy pocas referidas a los temas sociales, se cuenta slo una que tiene que ver con la Promocin y
desarrollo de proyectos y polticas para niez y adolescencia, mujer, adulto mayor
y personas con discapacidad. Dejaremos fuera las competencias financieras que
las trataremos en el estudio de la descentralizacin fiscal.
1. Las competencias polticas.
Elaborar su Estatuto de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta
Constitucin y en la Ley; iniciativa y convocatoria de consultas y referendos
departamentales en las materias de su competencia; expropiacin de inmuebles
en su jurisdiccin por razones de utilidad y necesidad pblica departamental,
conforme al procedimiento establecido por Ley, as como establecer limitaciones
administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden tcnico,
jurdico y de inters pblico; otorgar personalidad jurdica a organizaciones sociales
que desarrollen actividades en el departamento; otorgar personalidad jurdica a
Organizaciones No Gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines
de lucro que desarrollen actividades en el departamento.
2. Competencias econmicas.
Planificacin del desarrollo departamental en concordancia con la planificacin
nacional; planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdiccin; elaboracin y ejecucin de planes de desarrollo econmico y social departamental; promocin del empleo y mejora de las condiciones laborales en el marco de las polticas
nacionales; polticas de turismo departamental; comercio, industria y servicios
para el desarrollo y la competitividad en el mbito departamental; participar en
empresas de industrializacin, distribucin y comercializacin de hidrocarburos en
el territorio departamental en asociacin con las entidades nacionales del sector;
empresas pblicas departamentales; empresas pblicas; promocin de la inversin
privada en el departamento en el marco de las polticas econmicas nacionales;
1066 Artculo
298, N 6,7,9,10,11,14 y 15 de la Constitucin de Bolivia.
628
Manuel Tobar Leiva
proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la produccin; promocin y administracin de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario;
servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria; estadsticas departamentales.
3. Competencias en Ordenamiento territorial.
Elaboracin y ejecucin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de
suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado municipales
e indgena originario campesino; proyectos de generacin y transporte de energa en los sistemas aislados; planificacin, diseo, construccin, conservacin y
administracin de carreteras de la red departamental de acuerdo a las polticas
estatales, incluyendo las de la Red Fundamental en defecto del nivel central,
conforme a las normas establecidas por ste; construccin y mantenimiento de
lneas frreas y ferrocarriles en el departamento de acuerdo a las polticas estatales,
interviniendo en los de las Red fundamental en coordinacin con el nivel central
del Estado; transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios
de transporte en el departamento; construccin, mantenimiento y administracin
de aeropuertos pblicos departamentales; proyectos de electrificacin rural; Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa de alcance departamental
preservando la seguridad alimentaria; promocin y conservacin del patrimonio
natural departamental.
4. Competencias culturales.
Promocin y conservacin de cultura, patrimonio cultural, histrico, artstico,
monumental, arquitectnico, arqueolgico, paleontolgico, cientfico, tangible
e intangible departamental; centros de informacin y documentacin, archivos,
bibliotecas, museos, hemerotecas y otros departamentales. Deporte en el mbito
de su jurisdiccin.
d. Requisitos de la descentralizacin administrativa y poltica
El artculo 1 de la Constitucin aprobada el 2009 dispone que Bolivia se
constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario,
libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con
autonomas. Bolivia se funda en el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural
y lingstico, dentro del proceso integrador del pas. En tanto, el artculo 272 define
que la autonoma implica la eleccin directa de sus autoridades por la comunidad, la administracin de sus recursos econmicos, y el ejercicio de las facultades
legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus rganos del gobierno
autnomo en el mbito de su jurisdiccin y competencias y atribuciones.
Por tanto, Bolivia cumple con los requisitos de la descentralizacin administrativa, al tener los gobiernos departamentales, personalidad jurdica de derecho pblico
y patrimonio propio, competencias otorgadas en la Constitucin y en las leyes,
629
elecciones de sus autoridades, autonoma de sus recursos econmicos, pero sube

un escaln ms calzando con la descentralizacin poltica al contar los gobiernos
departamentales con capacidad de formar el derecho dentro de su jurisdiccin.
Sin embargo, al igual que ocurre con los casos de Francia y Per, las competencias
de gobierno interior se mantienen en el poder central. En efecto, en Bolivia, se
ha separado la funcin de la administracin departamental del gobierno interior
reservado al representante del Presidente de la Repblica en el departamento.
e. Comentarios comparativos Bolivia-Chile
1. El listado de competencias de los organismos autnomos se establece en
la Constitucin, siguiendo el ejemplo espaol. El profesor Aldunate de la UCV,
aconsej a la comisin de gobierno y regionalizacin del Senado de seguir esa
ruta para asegurar y blindar las materias que son de competencia descentralizada,
por lo que la Comisin elabor una lista, que amn de que no fue aprobada por
la sala del Senado, era de menor entidad en relacin con la cantidad y calidad de
competencias que el Estado Boliviano asigna a los gobiernos autnomos departamentales. Subrayo la extensin y profundidad de las competencias econmicas
y de ordenamiento territorial y las casi nulas en materia social.1067
2. Respecto de las competencias del gobierno departamental se destaca que la
transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autnoma que la recibe, debiendo asumir las funciones
sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no
puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autnoma, limitndose en todo caso a su delegacin total o parcial. Esta se har efectiva cuando
las entidades territoriales autnomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de
sus rganos deliberativos. En el caso chileno, el artculo 118 del Cdigo poltico
autoriza la transferencia de competencias del gobierno regional a las municipalidades, lo novedoso es que en el caso boliviano se acepta la delegacin que como
se sabe es revocable, otorgndole a la regin un poder superior de gestin en las
competencias territoriales.
3. En efecto, una novedad en el caso boliviano es la posibilidad abierta de la
delegacin del poder central al rgano autnomo territorial. La delegacin total o
parcial de una competencia implica que el gobierno delegante no pierde la titularidad
de la misma, asumiendo la responsabilidad, la entidad territorial que la recibe. La
delegacin es revocable en los trminos establecidos en el convenio de delegacin
competencial. En Chile slo se contempla en la Constitucin la desconcentracin.
El profesor Soto Klos ensea la diferencia mientras la desconcentracin se concreta
1067 Artculo
299 Constitucin de Bolivia.
630
Manuel Tobar Leiva
siempre a travs de la ley, la delegacin es una decisin de un rgano administrativo,

dotado de poder jerrquico y que se concreta a travs de un acto administrativo.
En otras palabras, el contenido de la delegacin no es otro que la transferencia del
ejercicio de unas atribuciones especficas, y no la atribucin o poder jurdico mismo,
que es propio de la desconcentracin, materializado por medio de texto legal.1068
El caso de delegacin a entes descentralizados tambin lo encontramos en la
experiencia colombiana, la cobertura que se dota a este concepto me parece interesante como una alternativa a explorar. Puede ocurrir tambin que esa institucin se
use como smil de la desconcentracin, por el hecho cierto que su mise en place se
materializa por la Constitucin o la ley. Como se quiera, no tenemos en Chile desconcentracin ni delegacin de la Administracin central a entes subnacionales.
4. Hay un significativo paralelismo histrico entre Chile y Bolivia en el mbito
de la descentralizacin de los gobiernos intermedios. En Bolivia, no fue hasta el
ao 1994 con la dictacin de la Ley de Participacin Popular N 1.151 y la ley
de descentralizacin administrativa que se comienza a mover el Estado centralista
boliviano hacia la descentralizacin departamental.1069 En Chile, la creacin del
gobierno regional viene con la reforma constitucional N 19.097 de 1992 en el
Gobierno de don Patricio Aylwin. La diferencia estriba en que en Bolivia se constituy en una demanda de la sociedad civil que se convirti en actora del proceso
de descentralizacin departamental en cambio en Chile, como hemos visto la
sociedad civil no tuvo esa actora.
5. En otro plano, para asegurar la congruencia de la descentralizacin poltica
boliviana se ha organizado una cartera ministerial exclusiva para llevar adelante
este proceso de las autonomas, con un Ministro a la cabeza, lo que da cuenta del
salto orgnico sustantivo que vive esa nacin.
La experiencia boliviana se est desenvolviendo sin transicin, vale decir, entre
1994 y 2010, fueron 16 aos, de desconcentracin administrativa, radicada en
las prefecturas departamentales, pero no hubo una experiencia administrativa
descentralizada como la que ha acumulado gradualmente el proceso chileno.1070
Este salto de peldao, coloca a los organismos autnomos en una situacin de
exigencia mayor, por la ausencia de una evolucin natural del proceso que hubiese
1068
Eduardo Soto Klos, La desconcentracin en el Derecho Administrativo chileno, en Revista de

Derecho Pblico, Ns. 51-52, 1992, Facultad de Derecho, U. de Chile, pp.103-125.
1069 Marcela Montero, Proceso de descentralizacin y autonomas: Espaa y Bolivia en perspectiva
comparada, Tesis para optar al grado de Magster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile, octubre
2009, pp.100, 101, 102.
1070 El 2010, ao del bicentenario, la regionalizacin chilena cumple 35 aos de existencia, desglosados
en 17 aos de desconcentracin regional y 18 aos descentralizacin regional.
631
permitido consolidar capacidades de liderazgo, cognitivas, experiencias de buenas

prcticas, capacidades organizacionales necesarias para asumir el poder con las
aptitudes correspondientes.
4. El caso de Colombia
a. Estructura orgnica y poltica de los departamentos colombianos
Para su administracin, el territorio colombiano se encuentra dividido en 32
departamentos, que se subdividen en 1.070 municipios. Dentro de este conjunto
de entidades, el Distrito Capital de Bogot tiene un rgimen administrativo diferente. El artculo 286 de la Constitucin seala que: Son entidades territoriales
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley
podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que
se constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley.
El artculo 306 precisa la posibilidad de conformacin de regiones. Dos o ms
departamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de planificacin,
con personera jurdica, autonoma y patrimonio propios. Su objeto principal ser
el desarrollo econmico y social del respectivo territorio. El 2007, en ocho departamentos se llev a cabo la denominada Consulta Regin Caribe, de carcter no
vinculante, que busc establecer la conformacin de esa regin como una entidad
territorial de derecho pblico, autnoma en sus intereses y decisiones polticas.
En Colombia en cada departamento hay una corporacin poltico-administrativa de eleccin popular que se denomina Asamblea Departamental, est
integrada por no menos de 11 miembros ni ms de 31.1071 Dicha corporacin
goza de autonoma administrativa y presupuesto propios y puede ejercer control
poltico sobre la administracin central en el departamento.
En cada uno de los departamentos existe un Gobernador que es el jefe de la
administracin departamental y representante legal del departamento; el gobernador es agente del Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden
pblico y para la ejecucin de la poltica econmica general, as como para aquellos
asuntos que mediante convenios la Nacin acuerde con el departamento. Los
gobernadores son elegidos popularmente para perodos institucionales de cuatro
aos y no pueden ser reelegidos para el perodo siguiente.1072 Los Gobernadores,
para administrar el departamento cuentan con un gabinete de Secretarios encar1071 Artculo
299. Constitucin de Colombia. Modificado por el artculo 3 del A.L.1 de 2007.
1072 Artculo 303. Constitucin de Colombia. Siempre que se presente falta absoluta a ms de 18 meses
de la terminacin del perodo, se elegir gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos
de dieciocho meses, el Presidente de la Repblica designar un Gobernador para lo que reste del perodo,
respetando el partido, grupo poltico o coalicin por el cual fue inscrito el gobernador elegido.
632
Manuel Tobar Leiva
gados de las diferentes materias de competencia del Gobierno departamental,

afines a los SEREMI en Chile.
El 28 de octubre de 2007 se realizaron elecciones en Colombia, con el fin de
elegir los cargos de Gobernadores para los 32 departamentos y a los Diputados
de las Asambleas Departamentales. En Chile, los diputados cumplen funciones
legislativas, en Colombia administrativas.
El artculo 298 de la Constitucin colombiana precepta que: Los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccionales y la
planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio en los trminos establecidos por la Constitucin. Los departamentos ejercen
funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin
municipal, de intermediacin entre la Nacin y los Municipios y de prestacin
de los servicios que determinen la Constitucin y las leyes. La ley reglamentar lo
relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitucin les otorga.
Colombia se define como un estado social de derecho, organizado en forma
de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista. Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses y dentro de los lmites de la Constitucin y
la ley. En tal virtud tienen los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades
propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
b. Las competencias de gobierno interior y la potestad normativa
a. En relacin con el Gobierno interior, el artculo 296 de la Constitucin dispone que para la conservacin del orden pblico o para su restablecimiento donde
fuere turbado, los actos y rdenes del Presidente de la Repblica se aplicarn de
manera inmediata y de preferencia a los gobernadores; los actos y rdenes de los
gobernadores se aplicarn de igual manera y con los mismos efectos en relacin
con los de los alcaldes.
b. Respecto de la potestad normativa, el gobierno departamental la tiene a nivel
reglamentario. El Gobernador y la Asamblea departamental expiden ordenanzas
y decretos para gobernar. El Gobernador est facultado para objetar por motivos
de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los proyectos de ordenanza,
o sancionarlos y promulgarlos.
c. Competencias de la Asamblea Departamental y del Gobernador
Excluir las competencias que tiene la Asamblea en el mbito de la descentralizacin fiscal que veremos ms adelante. Las competencias atribuidas estn
633
relacionadas con las materias polticas y administrativas, econmicas y sociales y

menos con las de ordenamiento territorial.
1. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas.
Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios a cargo
del Departamento; con sujecin a los requisitos que seale la Ley, crear y suprimir
municipios, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias; dictar
normas de polica en todo aquello que no sea materia de disposicin legal; solicitar
informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos y Directores
de Institutos Descentralizados del orden Departamental. Citar y requerir a los
Secretarios del Despacho del Gobernador para que concurran a las sesiones de
la asamblea. Las citaciones debern hacerse con una anticipacin no menor de
cinco das y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios del
Despacho del Gobernador no concurran, sin excusa aceptada por la asamblea, sta
podr proponer mocin de censura;1073proponer mocin de censura respecto de
los Secretarios de Despacho del Gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatencin a los requerimientos y citaciones de la
asamblea. Esta mocin deber ser propuesta por la tercera parte de los miembros
que componen la asamblea.1074
2.Ordenanzas en materia econmica.
Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el
transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el desarrollo
de sus zonas de frontera; adoptar de acuerdo con la Ley, los planes y programas
de desarrollo econmico y social y los de obras pblicas, con la determinacin
de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecucin y asegurar su cumplimiento; determinar la estructura de la Administracin
Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneracin
correspondientes a sus distintas categoras del empleo; crear los establecimientos
pblicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar
la formacin de sociedades de economa mixta; cumplir las dems funciones que
1073 Nota
de Vigencia. Numeral adicionado por el artculo 4 del Acto Legislativo 1 de 2007, publicado
en el Diario Oficial N 46.672 de 27 de junio de 2007. Empieza a regir a partir del 1 de enero de 2008.
1074 Adicionado por el artculo 4 del A.L. 1 de 2007. En general las secretaras son: Secretara de Infraestructura Departamental, Gerencia de Capital Social, Secretara Privada, Secretara Jurdica, Secretara
de Cultura, Secretara General, Secretara de Control Interno, Secretara de Hacienda, Secretara de Salud,
Secretara de Agua Potable y Saneamiento Bsico, Secretara de Planeacin Secretara de Desarrollo Econmico
Secretara de Educacin. Departamento de El Atlntico.
634
Manuel Tobar Leiva
le asignen la Constitucin y la Ley. Los planes y programas de desarrollo de obras

pblicas sern coordinados e integrados con los planes y programas municipales,
regionales y nacionales.
3. Competencias sociales.
Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educacin y la salud
en los trminos que determina la ley.
b. Competencias de los Gobernadores.
El artculo 305 de la Constitucin Colombiana establece las atribuciones del
gobernador:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, los decretos del Gobierno y las ordenanzas de las Asambleas Departamentales. 2. Dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como
gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con
la Constitucin y las leyes. 3. Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las
condiciones de la delegacin que le confiera el Presidente de la Repblica. 4.
Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas
y presupuesto anual de rentas y gastos. 5. Nombrar y remover libremente a los
gerentes o directores de los establecimientos pblicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los representantes del departamento
en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los
mismos son agentes del gobernador. 6. Fomentar de acuerdo con los planes
y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al
desarrollo cultural, social y econmico del departamento que no correspondan
a la Nacin y a los municipios. 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de
su dependencia, sealar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con
sujecin a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podr crear obligaciones que excedan al monto global fijado para
el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Suprimir o
fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas. 9.
Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los
proyectos de ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos. 10. Revisar los actos
de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre
su validez. 11. Velar por la exacta recaudacin de las rentas departamentales,
de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la
Nacin. 12. Convocar a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias
en las que slo se ocupar de los temas y materias para lo cual fue convocada.
635
13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes
o jefes seccionales de los establecimientos pblicos del orden nacional que
operen en el departamento, de acuerdo con la ley. 14. Ejercer las funciones
administrativas que le delegue el Presidente de la Repblica. 15. Las dems
que le seale la Constitucin, las leyes y las ordenanzas.
d. Los requisitos de la descentralizacin administrativa o poltica
1. En el mbito de la estructura orgnica, interesa focalizarse en la figura del
Gobernador como rgano ejecutivo del gobierno departamental. Por un lado,
es elegido por la comunidad departamental y ello, asegura la independencia del
poder central, pero por el otro lado, sigue siendo representante del Presidente de
la Repblica en el departamento y por tanto objeto de delegacin de facultades
que son propias del nivel nacional, como lo son la direccin y coordinacin de
los servicios pblicos de la administracin central, la designacin de los gerentes
o jefes seccionales de los establecimientos pblicos o las competencias supletorias
de gobierno interior. Se observa al igual que en Chile, un ejecutivo bifronte, pues
ejerce competencias de administracin departamental y al mismo tiempo competencias de gobierno interior.
2. Segn Restrepo, los gobernadores disidentes del gobierno central no son
funcionales al poder de Bogot y critican y se oponen abiertamente a las polticas
nacionales e incluso en ocasiones se desborda la competencia de orden pblico
del Presidente. Al contrario, los gobernadores del partido del Presidente tendrn
un comportamiento favorable.1075 Lo cual nos lleva al terreno eminentemente poltico, en el sentido que la autonoma del gobierno departamental en el
fondo depender de las relaciones polticas entre los gobernadores y Presidente
de la Repblica. La debilidad de este diseo en mi opinin est en las competencias compartidas entre el Presidente y el Gobernador que eventualmente,
en casos de conflictos competenciales, podran bloquear la gobernabilidad del
departamento.
3. En ese marco, es de mayor consistencia el modelo francs, que para la
direccin, coordinacin, gobierno interior, aplicacin de polticas nacionales y
relacin con los rganos autnomos tiene un Prefecto. En el caso colombiano
no siguen el modelo prefectoral francs pues los gobernadores son elegidos, con
el efecto que se dividen entre dos mundos, muchas veces no compatibles, el departamento y el gobierno nacional. Al Intendente chileno le pasa lo mismo pero
1075 Daro I. Restrepo, El futuro de la descentralizacin en Colombia. Descentralizacin en perspectiva

comparada, 2002, pp.5 y 6.
636
Manuel Tobar Leiva
generalmente se inclina por su superior jerrquico que lo design y le ha otorgado

toda su confianza.
4. Con todo, desde el punto de vista de los requisitos de la descentralizacin,
Colombia integra la categora de la descentralizacin administrativa, toda vez que,
aunque el gobernador tiene competencia compartida de gobierno interior con el
Presidente de la Repblica, ste prima constitucionalmente sobre el gobernador,
mientras que por otra parte, los gobiernos departamentales no tienen la capacidad
legislativa que la Constitucin de Bolivia o peruana le asignan a sus gobiernos
departamentales, sino una potestad reglamentaria tutelada por Gobernador.1076
En cualquier caso el modelo colombiano es ms avanzado que el chileno por la
independencia que el gobernador gana por su generacin democrtica.
B. Descentralizacin Fiscal
1. El caso Francia
a. La Constitucin y la Ley orgnica de 2004: Autonoma financiera
La autonoma financiera de las colectividades territoriales en Francia es
concebida como una derivacin del principio de la libre administracin de las
colectividades en el mbito presupuestario y fiscal. El Estado en beneficio de las
colectividades territoriales le atribuye algunas competencias y los recursos correspondientes. La autonoma financiera no haba sido definida jurdicamente hasta la
vigencia de la Ley Orgnica del 29 de julio de 2004, como consecuencia de haber
sido introducida en la Constitucin en la reforma del 28 marzo de 2003.
En efecto, el nuevo artculo 72-2 de la Constitucin refuerza la autonoma
financiera de las colectividades territoriales:
1. Las colectividades se benefician de los recursos que ellas puedan disponer
libremente.
2. Las colectividades pueden recibir todo o parte del producto de los impuestos
de cualquier naturaleza y la ley puede autorizarlas con algunos lmites para fijar
la base imponible y la tasa.
3. Los ingresos fiscales y los otros recursos propios de las colectividades territoriales representan, para cada categora de colectividades, una parte determinante
del conjunto de sus recursos.1077
1076 Autarqua: Cualidad de la persona jurdica pblica descentralizada, cuya esencia radica en la potestad
reglamentaria y ejecutiva ejercida en nombre propio para el cumplimiento de fines pblicos. Es la base del
denominado Estado Unitario descentralizado o complejo.
1077 El 41,7% para las regiones, segn el Observatorio de las Finanzas Pblicas. Citado en el Informe
Balladur, p. 28.
637
4. Por ltimo, toda nueva transferencia de competencias debe acompaarse

de la atribucin de recursos equivalentes a aquellos consagrados al ejercicio de la
competencia transferida por el Estado.
La Ley Orgnica del 29 julio de 2004 relativa a la autonoma financiera de las
colectividades territoriales, sobre la base de la aplicacin del artculo 72-2, define
los recursos propios producto de algunos impuestos. Adems, fija un piso ms
all del cual el grado de autonoma financiera de la regin no puede descender
(medida por la relacin entre los recursos propios sobre los recursos totales). As,
la parte de estos recursos propios no puede ser inferior al nivel alcanzado en 2003.
La definicin jurdica y el fortalecimiento de la autonoma financiera de las colectividades territoriales en Francia testimonian la voluntad del poder central de
detener la tendencia observada en estos ltimos aos de una creciente dependencia
financiera del Estado.1078 La ratio de la autonoma financiera de las regiones ha
pasado del 41,7% en 2003 al 53,2% en 2007.1079
b. La descentralizacin del gasto
Los gastos de las regiones en el 2009 ascendieron a 27,7 mil millones de euros,
distribuyndose en gastos de funcionamiento que representan el 61% y en gastos
de inversiones el 39%. Respecto de las transferencias, entre las principales asignaciones y subvenciones recibidas, la provisin global de funcionamiento representa
la mitad de las transferencias recibidas y el 19,3% de los ingresos totales de las
regiones. El conjunto de las transferencias percibidas por las regiones se elevaran
a 9 millardos de euros y registran una progresin de 1,9 % primtre constant.
Las principales subvenciones recibidas son: Formacin profesional, 16,7%; Dotacin general de descentralizacin, 5,4%; Dotacin regional para equipamientos
escolares, 6,1%; Fondo de compensacin de la TVA, 5,3%; Compensaciones
fiscales, 2,0% y otros 15%.1080
La Ley de Finanzas, Ley de Presupuestos en Chile, para el 2010 prev una
indexacin de las transferencias financieras del Estado hacia las regiones (fuera
de los fondos de compensacin por la TVA) limitada a la mitad de la inflacin
prevista +0,6%. Esta ley determina tambin la supresin de la tasa profesional
1078 Loi
organique N 2004-758 du 29 juillet 2004.
1079 El informe al Presidente de la Repblica de Francia del Comit para las reformas de las colectividades
locales presidido por M. Edouard Balladur, titulado Il est temps de dcider del 5 marzo 2009. Contiene
una crtica al modelo de autonoma financiera de las colectividades descentralizadas. Ver en pgina web de
la DGCL.
1080 Ministre de lIntrieur, de lOutre-mer et des Collectivits Territoriales/DGCL Publication: Les
budgets primitifs 2009 des rgions.
638
Manuel Tobar Leiva
(TP) que impacta a los gastos de inversin de las empresas. Pero, esto que alivia
a los empresarios perjudica a las regiones en casi la mitad de sus ingresos.
La TP es reemplazada entonces por una contribucin econmica territorial
compuesta de una cotizacin local de actividad basada en los valores inmobiliarios
de las empresas, donde las tasas son determinadas por las regiones beneficiarias,
adems de una cotizacin complementaria basada en el valor agregado producido
por las empresas cuya tasa deber ser determinada por el Parlamento. La compensacin integral de la prdida de recursos se debe efectuar por medio de un nuevo
impuesto, de una transferencia de recursos complementarios y de dotaciones de
presupuestos complementarios.1081
c. Descentralizacin de los ingresos
Los ingresos fiscales indirectos aumentaron al 4,2%. La mayora de las
regiones decidieron incrementar la tarifa hasta los valores mximos autorizados. Esta alza se ha expresado en el fuerte aumento en la tasa interior sobre
los productos petroleros, que representan ms de la mitad de los ingresos de la
fiscalidad indirecta. Por consiguiente, se alzan las tasas sobre las cartes grises
en 7 regiones (ttulo de propiedad del automvil) pero en las tasas de permisos para conducir la mayora de las regiones abandon este cobro. Otras tasas
son: contribucin al desarrollo del aprendizaje 0,65%, e impuestos y tasas de
ultramar 0,50%.
El aumento del 5,4% de los ingresos de fiscalidad directa indica que las regiones
en su conjunto han aprobado dbiles aumentos en continuidad con el ao 2007
y 2008.1082 En efecto, segn el informe del presupuesto primitivo de 2009, 19
regiones sobre 26 han aprobado tasas de fiscalidad directa idnticas a aquellas del
2008.
d. El endeudamiento en el sistema francs
El recurso a los prstamos est disminuyendo en un 2,3% con relacin al 2008.
Financian el 70% de las inversiones en las regiones. Sin embargo, la DGCL,1083
destaca importantes disparidades entre regiones en materia de endeudamiento,
la deuda por habitante vara, de 69,4 euros a ms de 339,8 euros por habitante.
Segn Dexia Crdit local, la deuda estimada de las regiones sera de 15 millares
de euros a fin de 2009.
1081 Bulletin dInformations Statistiques de la DGCL, Juin 2010. La fiscalit des rgions en 2010, anne
de transition.
1082 Los dos tercios de la fiscalidad local estn constituidos por 4 impuestos directos locales que son: la
tasa de habitacin; la tasa inmobiliaria sobre propiedades construidas; la tasa inmobiliaria sobre propiedades
no construidas y la tasa profesional. Estos impuestos benefician tanto las regiones como las comunas.
1083 DGCL,
Direccin General de las Colectividades Locales: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr
639
e. Comentarios comparativos
1. Es notable cmo la Francia centralista se ha colocado en el segundo lugar del
ranking del conjunto de pases de Europa con descentralizacin fiscal. Primero est
Suecia con el 60%, y luego le sigue Francia y Finlandia con el 49%. Est, como
seala el informe Balladur, por sobre pases muy descentralizados como Espaa,
Italia y federales como Alemania.1084 Al contrario de esa tendencia, en Chile, no
hay reconocimiento constitucional de la autonoma financiera del nivel regional
y la descentralizacin por el gasto est encuadrada por el Ministerio de Hacienda
a travs de la Ley de Presupuestos, con el propsito de cumplir las polticas sectoriales de los gobiernos nacionales con un estrecho margen de maniobra para las
inversiones territoriales.
2. Se puede apreciar la participacin de regiones y comunas en la percepcin de tasas e impuestos, a diferencia del caso chileno que slo participan del
beneficio de tasas, permisos, patentes, las municipalidades, pero sin derecho a
establecer la base imponible, ni la tasa. El artculo 19 N 20 de la Constitucin
autoriza excepcionalmente por ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la
Repblica que determinados tributos puedan ser aplicados para el financiamiento de obras de desarrollo. En la realidad dicha posibilidad ha sido letra
muerta. Tambin, tmese nota de la capacidad de las colectividades locales de
endeudarse con las limitaciones y ajustes de las leyes respectivas. El artculo 65
N 3 de la Constitucin le asigna slo al Presidente de la Repblica la facultad
de contratar emprstitos, de los cuales se pueden beneficiar las regiones, pero
excluye de la posibilidad que los gobiernos regionales puedan contratar directamente sus crditos.
2. El caso de Per
1. La autonoma financiera en la Constitucin, Ley de Bases y de GORE.
Una frondosa legislacin se debe considerar para abordar esta temtica: La
Constitucin, la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, la Ley de Descentralizacin Fiscal, entre otras. De partida, la
Ley Suprema determina que los poderes de Estado y los Organismos autnomos
as como el presupuesto de la Repblica se descentralizan de acuerdo a ley.1085
El artculo 77 dispone que el presupuesto de la nacin contiene dos secciones:
1084 Informe Balladur: Entendidos como aquellos sobre los cuales las colectividades tienen un poder de
taux ou dassiette, ob. cit., p. 26.
1085 Ley
suprema artculo 188 inciso 2.
640
Manuel Tobar Leiva
gobierno central e instancias descentralizadas.1086 En esa misma disposicin se

establece la asignacin a las regiones de un canon relacionado con impuestos a
la explotacin de recursos naturales.
El artculo 193 del Cdigo Poltico enumera los bienes y rentas de los
gobiernos regionales: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2.
Las transferencias especficas que le asigna la ley anual de presupuesto. 3. Los
tributos creados por ley a su favor. 4. Los derechos econmicos que generen
por las privatizaciones, con sus concesiones y servicios que otorguen conforme
a ley. 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin de Regional, que
tienen carcter redistributivo conforme a ley. 6. Los recursos designados por
concepto de canon. 7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras,
incluyendo aquellas que realicen con el aval del Estado conforme a ley. 8. Las
dems que determine la ley.
La Ley de Bases de la Descentralizacin en su artculo 9.2 define lo que se entender por autonoma econmica: Es la facultad de crear, recaudar y administrar
sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el
Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias. El artculo 14
ordena la correlacin entre competencias y todos los recursos que su ejercicio implica.1087 El artculo 19 define al presupuesto de la nacin como descentralizado
y participativo e indica que es el Ministerio de Economa el competente para su
formulacin.1088 El artculo 20 dispone que los presupuestos regionales sean parti1086 Ley
suprema artculo 77, inciso 2: El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos,
su programacin y ejecucin responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin
adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los recursos naturales
en cada zona en calidad de canon.
1087 Segn Carlos Melndez y Carlos Len, esta disposicin no se cumple en Per: El proceso de descentralizacin que se inici en el 2003 tiene como principal problema la delegacin de responsabilidades a
las instancias subnacionales sin la correspondiente distribucin de recursos de parte del gobierno central.
Ver en Per 2008: el juego de ajedrez de la gobernabilidad en partidas simultneas, Revista de Ciencias
Polticas, Vol. 29, N 2. 2009, p. 600.
1088 Artculo 19. Presupuesto nacional descentralizado: 19.1. El presupuesto anual de la Repblica es
descentralizado y participativo. Se formula y aprueba conforme a la Constitucin y las normas presupuestarias
vigentes, distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y dems normatividad correspondiente.19.2.
El Ministerio de Economa y Finanzas dictar en forma anual las directivas que regulan la programacin,
formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los presupuestos, respetando las competencias
de cada nivel de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica, que se desarrollar y
descentralizar progresivamente en el mbito regional y local.
641
cipativos y en concordancia con los planes de desarrollo concertados.1089 El artculo

38.1 precepta que: El Poder Ejecutivo en el marco de la reforma tributaria y la
poltica de descentralizacin fiscal, propone al Congreso para su aprobacin, los
tributos regionales cuya recaudacin y administracin ser de cuenta directa de
La ley Orgnica de Gobiernos Regionales, modificada el 2007, atribuye al
Presidente Regional en su artculo 21, letra b) Proponer y ejecutar el Presupuesto
Participativo Regional aprobado por el Consejo Regional en concordancia con
el plan de desarrollo concertado y de conformidad con la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, las leyes anuales del Presupuesto General de la Repblica y la
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, y en el literal, r) le atribuye Proponer y
celebrar los contratos de las operaciones de crdito interno y externo incluidas en el
Plan de Desarrollo Regional Concertado y aprobadas por el Consejo Regional.
2. Los Fondos de financiamiento regionales. Descentralizacin del gasto.
a. El Fondo de Compensacin Regional atiende las carencias de las regiones ms
pobres y se constituye inicialmente con los recursos financieros correspondientes
a todos los proyectos de inversin de alcance regional a cargo del ex CTAR, Consejo Transitorio de Administracin Regional, y a todos los proyectos de inversin
pblica de alcance regional en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin,
salud y medio ambiente, presentes en su circunscripcin, conforme al principio
de neutralidad y responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y compensacin
considerando factores de pobreza. Adems, de los recursos provenientes del proceso
de privatizacin y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposicin
Complementaria de la Ley de bases de la descentralizacin.1090
El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensacin, considerando factores de pobreza,
necesidades insatisfechas, ubicacin fronteriza, poblacin, aporte tributario al
1089 Artculo
20. Presupuestos regionales y locales: 20.1. Los gobiernos regionales y locales se sustentan
y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administracin y gestin, los mismos
que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados.20.2.
Los presupuestos de inversin se elaboran y ejecutan en funcin a los planes de desarrollo y programas de
inversiones debidamente concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetndose a las normas tcnicas
del Sistema Nacional de Inversin Pblica. 20.3. Los presupuestos operativos se financian con los ingresos
propios, y complementariamente con los recursos transferidos dentro de los lmites establecidos en la ley.
1090
La Tercera Disposicin Complementaria de la LBD establece que 30% de los recursos generados
por concesiones y privatizaciones debe ser asignado a cada uno de estos fondos respectivamente (FONCOR
y FIDE). Para el FONCOR, el Decreto Ley de Descentralizacin Fiscal establece que el Gobierno Central
podr asignar a este Fondo recursos del Tesoro Pblico, opcin no considerada en la LBD.
642
Manuel Tobar Leiva
fisco e indicadores de desempeo en la ejecucin de inversiones. El Ministerio

de Economa y Finanzas con la opinin favorable del Consejo Nacional de Descentralizacin, aprueba los ndices de distribucin del FONCOR, previendo la
transferencia de los recursos en la forma y plazos establecidos.1091
b. La Ley de Bases tambin cre un Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, FIDE, destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento
de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno,
cuya administracin est a cargo del Consejo Nacional de Descentralizacin. El
FIDE se constituye inicialmente con los recursos provenientes del proceso de
privatizacin y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposicin
Complementaria de la Ley de Bases.
c. Fondo de desarrollo socioeconmico de Camisea1092 Se cre por Ley N 28.451,
como un fondo intangible destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos por donde pasan los ductos principales conteniendo los hidrocarburos
de los Lotes 88 y 56; es decir, Ayacucho, Huancavelica, Ica y el departamento de
Lima. El fondo se constituye con el 25% de las regalas que le corresponden al
gobierno nacional, provenientes de los Lotes mencionados, luego de efectuadas
las deducciones derivadas del Canon Gasfero.
d. Los canon, sobre-canon y regalas.
d.1. Canon y sobre-canon.
El canon y sobre-canon es una atribucin constitucional que beneficia a los
gobiernos regionales. La vigente Ley de Canon N 27.506 lo define como ingresos que perciben los Pliegos Presupuestarios por concepto de explotacin de
los recursos naturales. El ao 2009, los gobiernos regionales percibieron un total
de 1.512.943.762.37 de nuevos soles, pero los gobiernos distritales y provinciales
ingresaron el doble. En relacin con los criterios de distribucin del canon, el
decreto supremo que norma su reglamento dispone que: El monto de canon que
perciban los gobiernos regionales debe ser utilizado en la ejecucin de proyectos
de inversin pblica de impacto regional, cumpliendo con las disposiciones del
sistema nacional de inversin pblica para identificar, formular, evaluar y ejecutar
dichos proyectos. Es decir, los ingresos por este concepto estn condicionados a
invertirlos conforme a la ley. Adicionalmente, en el caso de los recursos provenientes
1091 El Consejo Nacional de la Descentralizacin en la actualidad est adicionado al Presidente del

Consejo de Ministros.
1092 La
zona de explotacin de los yacimientos de gas de Camisea, una de las ms importantes del continente americano, se encuentra enclavada en el mismo corazn de la Regin Cusco, en el bajo Urubamba.
Forma parte del distrito de Echarate, de la provincia de La Convencin.
643
del canon forestal, se podr coordinar con INRENA respecto de los proyectos de
inversin pblica a ejecutar con dichos recursos.1093
Se identifican diferentes tipos de canon. No todos benefician a todas las regiones sino en las que se produce la explotacin, caso idntico a las provisiones por
concesiones mineras, acucolas y otras en Chile:
1.1. Canon forestal a la explotacin de los recursos forestales y de fauna silvestre,
que se compone del 50% del pago del derecho de aprovechamiento de productos
forestales y de fauna silvestre, as como de los permisos y autorizaciones que otorga
la autoridad competente.
2.1. Canon gasfero. Se refiere a la explotacin del gas natural y condensado,
el cual se compone de 50% del impuesto a la renta obtenido por el Estado de las
empresas que realizan actividades de explotacin de gas natural, y del 50% de las
regalas por la explotacin de tales recursos naturales.
3.1. Canon hidro-energtico. Este canon se impone a la explotacin de los
recursos hidro-energticos y se compone del 50% del total de los ingresos y rentas
pagado por los concesionarios que utilizan el recurso hdrico para la generacin
de energa, de conformidad con lo establecido por el Decreto Ley Concesiones
Elctricas N 25.844.
4.1. Canon minero. Est constituido por el 50% del total de ingresos y rentas
obtenidos por el Estado en la actividad minera, por el aprovechamiento de los
recursos minerales, metlicos y no metlicos.
5.1. Canon pesquero. Se aplica a la explotacin de los recursos hidrobiolgicos,
y se compone del 50% del total de los ingresos y rentas que percibe el Estado
de las empresas dedicadas a la extraccin comercial de pesca de mayor escala, de
recursos naturales hidrobiolgicos de aguas martimas y continentales, lacustres
y fluviales.
6.1. Canon y sobre-canon petrolero de la Ley N 23.630. Inicialmente estaba
constituido por el 10% del valor de produccin para el departamento de Piura,
luego se aument en 2,5% del valor de produccin beneficiando a Tumbes, por
ello se apela sobre-canon.
El canon es distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo con
los ndices de distribucin que fija el Ministerio de Economa y Finanzas, teniendo
en cuenta criterios de poblacin y pobreza vinculados a la carencia de necesidades
bsicas y dficit de infraestructura. Su distribucin es la siguiente: el 10% del total
recaudado para la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentra
localizado el recurso natural. El 25% del total recaudado para los gobiernos loca1093 INRENA
es el Instituto Nacional de Recursos Naturales en el Per.
644
Manuel Tobar Leiva
les de la provincia o provincias donde se encuentra localizado el recurso natural,

excluyendo al distrito o distritos productores. El 40% del total recaudado para los
gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones, excluyendo a
la provincia o provincias donde se encuentra el recurso natural. El 25% del total
recaudado para los gobiernos regionales donde se encuentra el recurso natural.
d.2. Regalas mineras.
Estos recursos son utilizados exclusivamente para el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de inversin productiva que articule la minera al desarrollo
econmico de cada regin para asegurar el desarrollo sostenible de las reas urbanas
y rurales. Para la utilizacin de los recursos de la regala minera, los gobiernos
regionales y las universidades nacionales debern observar, segn corresponda, las
disposiciones del Sistema Nacional de Inversin Pblica aplicables.1094
3. Promocin de la regionalizacin.
La legislacin financiera tiene como objetivo promover la regionalizacin.
De ah, que se ofrezcan beneficios e incentivos a los gobiernos regionales que
se asocien para formar una entidad mayor a los departamentos. Ello se implementa mediante la Ley N 28.274 que otorga prioridad a las regiones para el
financiamiento del FIDE y FONCOR; prioridad para el aval del Estado en los
crditos para financiar total o parcialmente proyectos de desarrollo regional y
autorizacin para contratar emprstitos sin aval pero con lmites; prioridad en la
gestin de convenios de canje de deudas por inversin; las Regiones conformadas
de acuerdo a la presente ley tendrn una asignacin del 50% de la recaudacin de
los siguientes impuestos internos nacionales: a) El Impuesto General a las Ventas,
sin comprender el Impuesto de Promocin Municipal; b) El Impuesto Selectivo
al Consumo; c) El Impuesto a la Renta de Personas Naturales, correspondientes
a rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categora.1095
4. El endeudamiento y las reglas fiscales.
a. La Ley de Descentralizacin fiscal define y desglosa rigurosamente cada una
de las reglas y principios que rigen esta categora de descentralizacin, en base a los
artculos de las leyes anteriormente citadas, las que en su conjunto hacen sistema.
1094 Ley
1095 La
N 28.258 del 24 de junio de 2004.
fusin de departamentos mediante la aprobacin de una propuesta por referndum de conformidad con la Ley Bases de la Descentralizacin. El primer referndum de este tipo fue llevado a cabo el 30
de octubre de 2005. Las propuestas a ser consultadas en las urnas: 1. Regin Cusco-Apurmac: Apurmac,
Cusco 2. Regin Sur Andina: Arequipa, Puno, Tacna 3. Regin Ica-Ayacucho-Huancavelica: Ayacucho,
Huancavelica, Ica 4. Regin Norte-Centro-Oriental: Ancash, Hunuco, Junn, Lima, Pasco 5. Regin Norte: Lambayeque, Piura, Tumbes. Estas propuestas fueron rechazadas por el electorado de todas las regiones
involucradas con la excepcin de Arequipa, por lo que ninguna fusin fue puesta en marcha. Posteriormente
se han ido postergando los referndums de aprobacin de las propuestas que se han presentado.
645
Especialmente subrayo la preocupacin por el endeudamiento subnacional. El

artculo 24.1 del D.L. N 955 prescribe que: La concertacin de endeudamiento
se efecta dentro de los lmites y reglas establecidos en la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal, el Marco Macroeconmico Multianual, la Ley General de
Endeudamiento del Sector Pblico, la Ley de Bases de la Descentralizacin, la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, y el presente Decreto Legislativo. Los
recursos obtenidos por los Gobiernos Regionales y Locales, a travs de operaciones de endeudamiento externo o interno, se destinarn nica y exclusivamente, a
financiar proyectos de inversin pblica que debern ser aprobados, previamente,
dentro del marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica y su reglamento. En
ningn caso podrn destinarse dichos recursos al pago del gasto corriente; igual
criterio aplica Chile.
b. La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece los mecanismos de
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralizacin. La reglamentacin de estos
mecanismos corresponde al Ministerio de Economa y Finanzas, con opinin del
Consejo Nacional de Descentralizacin, CND, en todo lo referente a los gobiernos
regionales.1096
La no observancia por dos aos consecutivos de las reglas fiscales establecidas
para los gobiernos regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal genera
la suspensin temporal de las transferencias del FIDE y FONCOR. La suspensin
ser por un mximo de 90 das con el voto aprobatorio de los 2/3 de los integrantes del CND. Tambin el artculo 90-A autoriza al gobierno nacional para
dictar medidas temporales y extraordinarias en materia econmica y financiera,
conforme al inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin, cuando los indicadores
de desempeo financiero y/o presupuestario de los Gobiernos Regionales comprometan los estndares de gestin previamente establecidos y exista grave riesgo
de la economa nacional y del proceso de descentralizacin. El Congreso tomar
conocimiento de dichas medidas y adoptar las decisiones que le correspondan,
de acuerdo a la Constitucin y la Ley.
5. Comentarios sobre la descentralizacin fiscal peruana.
a. La Ley de Bases de la descentralizacin peruana establece la facultad de los
gobiernos regionales de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios
y aprobar sus presupuestos institucionales, ello s, condicionado a las leyes presupuestales de la nacin. De modo que, desde el punto de vista normativo, este pas
con descentralizacin poltica, cuenta con gobiernos regionales con autonoma
financiera y con ingresos propios que la sustentan. Pero en la realidad es patente
1096 Subrogado
por la Secretara de la Descentralizacin dependiente del Gobierno Nacional.
646
Manuel Tobar Leiva
que las transferencias del gobierno central expresadas en el FONCOR, FIDE,

canon y sobre-canon, son la mdula de los presupuestos regionales peruanos.
El canon tiene la gracia que la parte correspondiente a los gobiernos regionales
son recepcionados en los presupuestos regionales para aplicarlos libremente, con
slo la obligacin que se financien inversiones y no gastos corrientes. En cuanto
a los ingresos por impuestos son ms bien programticos que reales, conforme
la normativa, la coparticipacin en los impuestos nacionales slo es posible en
la fase de construccin de regiones. En el plano de las tasas y contribuciones por
servicios prestados estn reguladas en favor de los departamentos pero el nivel
central fija sus cuotas o porcentajes a diferencia del caso francs, fijadas por los
propios Consejos Regionales.
b. En cuanto al sistema presupuestario destaca su metodologa participativa
en concordancia con los planes de desarrollo concertados. El Presidente Regional debe proponer al Consejo Regional un presupuesto que ha sido sometido
al pronunciamiento de la comunidad regional y que debe estar en sintona con
el plan, instrumento que tambin cuenta con la opinin de los actores sociales.
Desde luego, este aspecto es muy avanzado en comparacin con la experiencia
chilena, aun cuando, entre los principios bsicos para la gestin de los GORES la
LOCGAR incluye la participacin ciudadana. Pero en descargo, se puede decir
que ha habido una relativa participacin en los procesos de planificacin, no as
en los presupuestos regionales.
c. Otro elemento a considerar en el mbito de la descentralizacin fiscal es la
normativa concerniente al endeudamiento. La alternativa crediticia se consagra
a nivel constitucional con o sin el aval del Estado y en la ley orgnica peruana se
precepta que el Presidente regional proponga al Consejo Regional la celebracin
de los contratos de las operaciones de crdito interno y externo.1097 Todo ello debe
ajustarse a la normativa nacional detallada en el punto 4 y con la condicin de
que el financiamiento del crdito se use para inversin y no gasto corriente.1098
Los proyectos de inversin deben contar con la declaratoria de viabilidad en el
marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal de Per es bien severa sobre el mal
uso y las deficiencias en la ejecucin presupuestaria regional como as tambin en
la gestin del endeudamiento regional. El criterio salta a la vista, la autonoma
1097 Conforme al artculo 47.1 de la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento N 28.563,
Las operaciones de endeudamiento externo que celebren los Gobiernos Regionales o los Gobiernos Locales,
nicamente pueden ser concertados con garanta del Gobierno Nacional.
1098 Deuda externa en dlares 74, 860,698.35 y deuda interna 251, 723,610.49 al 30 a septiembre de
2010. fuente Transparencia Econmica del Per. Ministerio de Economa.
647
financiera se autoriza pero no puede comprometer las polticas fiscales del nivel
nacional. En consecuencia, se castigan los eventuales desbordes por medio de
una rigurosa normativa nacional. En Chile, en cambio, la autonoma financiera
se observa como una amenaza a los logros tan vlidos como los equilibrios macro
econmicos, por consiguiente se impide a priori el progreso de la descentralizacin fiscal a nivel regional. Para los gobiernos regionales chilenos es letra muerta
la norma del artculo 65 N 3 de la Constitucin que abre la posibilidad que el
Presidente de la Repblica contrate un emprstito hecho que nunca ha ocurrido.
Los crditos externos son concertados con la SUBDERE sin consulta a los gobiernos regionales y se aplican a travs del sistema de provisiones del FNDR, pero
el gobierno regional, a pesar de tener personalidad jurdica y ser conceptualizado
como un rgano con autonoma constitucional, no est habilitado por el Cdigo
Poltico para contraer estas obligaciones.
3. El caso Bolivia
1. Autonoma financiera en la Constitucin
En Bolivia la autonoma financiera de los gobiernos intermedios est consagrada en el artculo 272 de la Carta Magna de 2009 al sealar que la autonoma
implica la administracin de sus recursos econmicos. Se complementa con el
artculo 300 en los numerales 22, 23, 26, 27, 36, que establecen las caractersticas
principales de la descentralizacin fiscal en Bolivia:
22. Creacin y administracin de impuestos de carcter departamental,
cuyos hechos imponibles no sean anlogos a los impuestos nacionales o municipales.
23. Creacin y administracin de tasas y contribuciones especiales de carcter
departamental.
26. Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto.
27. Fondos fiduciarios, fondos de inversin y mecanismos de transferencia de
recursos necesarios e inherentes a los mbitos de sus competencias.
36. Administracin de sus recursos por regalas en el marco del presupuesto
general de la nacin, los que sern transferidos automticamente al Tesoro Departamental.
La Constitucin reserva para el Poder Legislativo la definicin y clasificacin
de los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y
municipal. De forma tal, que el Legislativo tiene el control tributario, por lo que
est abierta la posibilidad que el legislador no defina ni clasifique impuestos para
los departamentos. Pero definidos estos impuestos exclusivos, la Ley Suprema
648
Manuel Tobar Leiva
dispone que deban ser aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o
Asambleas, a propuesta de sus rganos ejecutivos. El dominio tributario de los
Departamentos descentralizados, y regiones estar conformado por impuestos
departamentales, tasas y contribuciones especiales, respectivamente.
Adems, la creacin, supresin o modificacin de los impuestos bajo dominio
de los gobiernos autnomos se cien a los lmites siguientes:
No podrn crear impuestos que graven bienes, actividades, rentas o patrimonios
localizados fuera de su jurisdiccin territorial, salvo las rentas generadas por sus
ciudadanos o empresas en el exterior del pas. No podrn crear impuestos que
obstaculicen la libre circulacin y el establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su jurisdiccin territorial. Ni menos crear impuestos
que generen privilegios para sus residentes discriminando a los que no lo son.
Todas esas prohibiciones se hacen extensivas a las tasas, patentes y contribuciones
especiales.
El poder central tambin se asigna el derecho de clasificar y definir las rentas e
ingresos del Estado. En la Constitucin se listan los recursos que le corresponden
a los departamentos:
1. Las regalas departamentales creadas por ley;
2. La participacin en recursos provenientes de impuestos a los Hidrocarburos
segn los porcentajes previstos en la ley;1099
3. Impuestos, tasas, contribuciones especiales y patentes departamentales sobre
los recursos naturales;
4. Las transferencias del Tesoro General de la Nacin destinadas a cubrir el
gasto en servicios personales de salud, educacin y asistencia social;
5. Las transferencias extraordinarias del Tesoro General de la Nacin, en los
casos establecidos en el artculo 339.I de esta Constitucin;
6. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las
normas de endeudamiento pblico y del sistema Nacional de Tesorera y Crdito
Pblico;
7. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y enajenacin de
activos;
8. Los legados, donaciones y otros ingresos similares.
1099 Es importante sealar que la Ley N 3.058 en el artculo 51 establece la distribucin del 11% del
valor de la produccin departamental a favor del departamento productor, 1% de la produccin nacional
como regala compensatoria pagadera a los departamentos de Beni (2/3) y Pando (1/3) y una participacin
del 6% del valor de la produccin nacional a favor del TGN. Mientras que el artculo 55 establece una alcuota correspondiente a 32% sobre el valor de la produccin total de los hidrocarburos. Ver en Ley Marco
de Autonomas N 8.
649
En esta enumeracin se distinguen sin condicionamientos y sujeciones a la ley

los puntos 3, 7 y 8.
2. La Ley Marco de Autonomas
El segundo antecedente a considerar es la Ley Marco de Autonomas, LMA,
que trata este asunto exhaustivamente, pasando por la definicin de los principios
de la autonoma econmica, la administracin de los recursos, el endeudamiento,
las transferencias, el principio de equidad territorial, las reglas presupuestarias, el
principio de equilibrio fiscal y el fondo de desarrollo productivo. Examinaremos
cada una de estas normativas en lo que se refiere al gobierno departamental, toda
vez que la Ley Marco boliviana tambin regula los asuntos municipales, regionales
y de los pueblos indgenas.
Conforme al artculo 5, uno de los principios en materia de autonoma
financiera es la responsabilidad compartida de los rganos pblicos en la determinacin de la fuente de recursos y la asignacin de los mismos para el ejercicio
de las competencias establecidas en la Constitucin Poltica del Estado. Toda
nueva transferencia o asignacin de competencias deber estar acompaada de la
definicin de la fuente de los recursos econmicos y financieros necesarios para
su ejercicio. Los ingresos que la presente Ley asigna a las entidades territoriales
autnomas tendrn como destino el financiamiento de la totalidad de competencias
previstas en los artculos 299 al 304 de la Constitucin Poltica del Estado.1100
Como se puede apreciar esta disposicin se ha generalizado en las legislaciones
comentadas, como consecuencia de la inflacin de funciones que no estn acompaadas de los respectivos recursos. En Chile no se considera con rango constitucional, ni orgnico constitucional este fundamental principio de correlacin
entre funcin y financiamiento para las regiones, pero se incluye en el artculo 5
de la Ley Orgnica Municipal.
3. Normas sobre el endeudamiento subnacional
En cuanto al endeudamiento, la Ley Marco fija reglas a las que se debern
atener los gobiernos departamentales que aprueben acceder a crditos. El artculo
108 enumera 8 reglas al respecto, veremos las ms significativas:
a. Para la contratacin de endeudamiento pblico interno o externo, las entidades territoriales autnomas debern justificar tcnicamente las condiciones ms
ventajosas en trminos de tasas, plazos y monto, as como demostrar la capacidad de
generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, enmarcndose en las polticas y
niveles de endeudamiento, concesionalidad, programacin operativa y presupuesto;
para el efecto, con carcter previo, deben registrar ante la instancia establecida del
rgano Ejecutivo el inicio de sus operaciones de crdito pblico.
1100 Artculo
64 de la Ley Marco de Autonomas, LMA.
650
Manuel Tobar Leiva
b. La contratacin de deuda pblica externa debe ser autorizada por Ley de la

Asamblea Legislativa Plurinacional.
c. La contratacin de deuda interna pblica debe ser autorizada por la instancia
establecida del rgano Ejecutivo del nivel central del Estado, la que verificar el cumplimiento de parmetros de endeudamiento, de acuerdo a la normativa en vigencia.
d. La autorizacin de endeudamiento interno por parte de las instancias autorizadas, no implica ningn tipo de garanta del nivel central del Estado para el repago
de la deuda, siendo sta, responsabilidad exclusiva de las entidades territoriales
autnomas.
4. Descentralizacin del gasto: Transferencias
En relacin con las transferencias, el artculo 110, fija las reglas para la materializacin de las transferencias del nivel central.
Las transferencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales
autnomas constituyen los recursos establecidos, mediante la Constitucin Poltica
del Estado y la normativa especfica, para financiar las competencias, obligaciones
y responsabilidades de las entidades territoriales autnomas.
A. Tipos de Transferencias: Estado-Regin y entre regiones.
Se distinguen las transferencias del Estado para financiar las competencias
transferidas y el funcionamiento de la administracin subnacional entre rganos
territoriales autnomos.
1. En estas ltimas, las entidades territoriales autnomas podrn: a. Realizar
transferencias entre s, de acuerdo a convenios suscritos por norma del rgano
Legislativo de los gobiernos autnomos. b. Transferir recursos pblicos en efectivo
o en especie, a organizaciones econmico productivas y organizaciones territoriales,
con el objeto de estimular la actividad productiva y generacin de proyectos de
desarrollo, seguridad alimentaria, reconversin productiva y salud, en el marco
del Plan General de Desarrollo; el uso y destino de estos recursos ser autorizado
mediante norma del rgano Legislativo de los gobiernos autnomos.
2. Las transferencias para el financiamiento de competencias delegadas o
transferidas por el nivel central del Estado a entidades territoriales autnomas
sern establecidas mediante norma de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Y las
transferencias para gastos de funcionamiento de las asambleas departamentales
y regionales, ejecutivos seccionales, subgobernadores y corregidores electos por
voto popular.
B. Condiciones y Reglas para acceder a las Transferencias.
En relacin a la preceptiva presupuestaria, el artculo 114 de la Ley Marco,
establece las condiciones y reglas que deben cumplir los gobiernos departamentales
para acceder a las transferencias de los recursos solicitados en los presupuestos o las
651
sanciones que implica su no cumplimiento con la inmovilizacin de las cuentas

fiscales. Algunas de sus normas:
1. En el marco de la poltica fiscal, los presupuestos de las entidades territoriales
autnomas se rigen por el Plan General de Desarrollo, que incluye los planes de
desarrollo de las entidades territoriales autnomas y el Presupuesto General del
Estado.
2. El proceso presupuestario en las entidades territoriales autnomas est
sujeto a las disposiciones legales, las directrices y el clasificador presupuestario,
emitidos por el nivel central del Estado, los mismos que incluirn categoras
de gnero para asegurar la eliminacin de las brechas y desigualdades, cuando
corresponda.
3. Las entidades territoriales autnomas elaborarn el presupuesto institucional
considerando la integralidad y articulacin de los procesos de planificacin, programacin, inversin y presupuesto, incorporando los mecanismos de participacin
y control social, en el marco de la transparencia fiscal y equidad de gnero.
4. La distribucin y financiamiento de la inversin pblica, gasto corriente y
de funcionamiento de las entidades territoriales autnomas, estarn sujetos a una
ley especfica del nivel central del Estado.
5. Los gobiernos autnomos deben mantener la totalidad de sus recursos financieros en cuentas corrientes fiscales, autorizadas por el rgano Ejecutivo del
nivel central del Estado.
6. Cuando la mxima autoridad ejecutiva de un gobierno autnomo no cumpla
con la presentacin del Plan Operativo Anual, del anteproyecto de presupuesto
institucional y de la documentacin requerida en los plazos establecidos, las
instancias responsables del rgano Ejecutivo del nivel central del Estado, en el
marco de sus competencias, efectuarn las acciones necesarias para su agregacin y
consolidacin en el proyecto del Presupuesto General del Estado y su presentacin
a la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Una vez aprobado por el rgano Deliberativo del gobierno autnomo, el presupuesto institucional de una entidad territorial autnoma no podr ser modificado
por otra instancia legislativa o ejecutiva, sin la autorizacin del correspondiente
gobierno autnomo, a travs de los procedimientos establecidos por las disposiciones legales en vigencia.
C. Incumplimiento de la normativa nacional.
En caso de incumplimiento de las disposiciones establecidas en el presente
artculo y normas vigentes, se inmovilizarn de forma gradual, las cuentas
fiscales y se suspendern las firmas autorizadas, excepto los recursos del Seguro
Universal Materno Infantil y del Seguro de Salud para el Adulto Mayor, conforme
652
Manuel Tobar Leiva
a disposiciones legales del nivel central del Estado en vigencia. Los rganos
legislativos de las entidades autnomas ejercern al efecto su rol de fiscalizacin.
La inmovilizacin de las cuentas fiscales y suspensin de firmas autorizadas
de una entidad territorial autnoma tambin podr realizarse en los siguientes
casos: 1. Por peticin del Ministerio de Autonoma a la entidad responsable de las
finanzas pblicas, en caso de presentarse conflictos de gobernabilidad por dualidad
de autoridades. 2. Por orden de juez competente.
D. El Fondo de Desarrollo Productivo solidario.
1. Este Fondo se regula en los artculos 117, 118 y 119 de la Ley Marco de
Autonomas. Tiene por objetivo promover el desarrollo productivo a travs del
financiamiento de proyectos estratgicos, contribuyendo a una distribucin ms
equitativa de los beneficios de la explotacin de recursos naturales, en todo el
territorio nacional.1101 El Fondo de Desarrollo Productivo Solidario ser implementado a travs de Ley especfica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en
sujecin a lo establecido en el presente Captulo.
2. Los recursos para el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario provendrn de
recaudaciones del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), adicionales a las
establecidas en el Presupuesto General del Estado y generadas cuando los precios
de exportacin de gas natural para los contratos vigentes, superen los parmetros
establecidos en la Ley especfica.
3. Mecanismos de implementacin: El Fondo se implementar a travs de tres
mecanismos o componentes: un mecanismo solidario, uno de reserva y estabilizacin y otro de fomento al desarrollo productivo:
a. El mecanismo solidario deber contribuir al financiamiento de los gobiernos
autnomos departamentales menos favorecidos en la distribucin recursos econmicos, considerando criterios de equidad en la asignacin de recursos.
b. El mecanismo de reserva y estabilizacin acumula recursos en cada gestin
fiscal en que se registren recaudaciones adicionales, segn lo establecido para la
operacin del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, con el objeto de reducir la variabilidad de los ingresos que financian gastos prioritarios del Estado, en
gestiones en las que se registren recaudaciones fiscales reducidas.
c. El mecanismo de fomento al desarrollo productivo tiene el objetivo de contribuir al desarrollo armnico en todos los departamentos, buscando la igualdad
de oportunidades para los habitantes del pas a travs del financiamiento de proyectos estratgicos que promuevan el desarrollo econmico productivo y que sean
1101
La Fundacin Jubileo, en su anlisis del Presupuesto 2011, aparecido en el Reporte coyuntural

N 13, observa que, el planteamiento de orientar los recursos de los sectores estratgicos (como hidrocarburos) hacia los sectores productivos generadores de empleo e ingresos, no se estara aplicando.
653
implementados de forma coordinada entre las entidades territoriales autnomas

o entre stas y el nivel central del Estado. La asignacin de los recursos de este
mecanismo considerar criterios que favorezcan a los departamentos con menor
grado de desarrollo econmico y social entre otros parmetros pertinentes.
d. En relacin a este ltimo Fondo destacaremos las cifras del proyecto de Ley
del Presupuesto aprobado de 2011, las transferencias a los departamentos, con su
poblacin y el per cpita de inversin correspondiente:
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Departamento
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potos
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
Monto IDH 2011.

485.197.406
594.549.651
414.744.188
248.527.078
1.076.748.660
2.436.802.102
842.155.879
261.604.992
228.554.707
Poblacin
611.660
2.872.793
1.709.806
437.131
772.578
471.563
2.667.440
414.758
69.541
Per cpita
2.029
1.487
1.174
1.949
2.582
6.648
1.297
1.701
6.125
5. El principio de la Equidad territorial

El principio de la equidad territorial est reguardado en el artculo 111 de la
Ley Marco de Autonomas. En contraste, este mismo principio tiene rango constitucional en Chile y se replica como principio base de la gestin de los gobiernos
regionales en el artculo 14 de la LOCGAR.1102
a. La distribucin de recursos provenientes de la explotacin de recursos
naturales deber considerar las necesidades diferenciadas de la poblacin en las
unidades territoriales del pas, a fin de reducir las desigualdades regionales y las
de acceso a los recursos productivos, evitando la exclusin social y econmica y
erradicando la pobreza en sus mltiples dimensiones, en cumplimiento de los
mandatos constitucionales establecidos en los numerales 3 y 4 del artculo 313, el
numeral 7, artculo 316 y el Pargrafo V artculo 306 de la Constitucin Poltica
del Estado.
b. Las entidades territoriales autnomas debern establecer los mecanismos que
garanticen la distribucin equitativa dentro de la jurisdiccin departamental, de
los recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales, en el marco de
un acuerdo departamental.
1102 Artculo
115 inciso primero de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile.
654
Manuel Tobar Leiva
c. Los criterios para la distribucin territorial equitativa, adems de la poblacin, deben considerar variables que reflejen las necesidades diferenciadas para la
prestacin de los servicios pblicos de las entidades territoriales autnomas en el
marco de las respectivas competencias.
6. El principio de equilibrio fiscal
a. Este principio est consagrado en el artculo 115 de la Ley Marco de Autonomas. Las entidades territoriales autnomas deben aprobar sus presupuestos
segn el principio de equilibrio fiscal y sujetarse a los lmites fiscales globales
establecidos en concordancia con el marco fiscal de mediano plazo, determinado
por el ministerio responsable de las finanzas pblicas.
b. Las asambleas legislativas de los gobiernos autnomos son responsables de
fiscalizar el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestin, y del uso y
destino de los recursos pblicos, en el marco de la responsabilidad y sostenibilidad
fiscal establecidos en disposiciones legales del nivel central del Estado.
c. En ningn caso, el nivel central del Estado asumir el financiamiento del
dficit fiscal que pudieran presentar los estados financieros de las entidades territoriales autnomas.
d. Los gobiernos autnomos podrn establecer la implementacin de mecanismos de previsin de recursos a objeto de atenuar las fluctuaciones de ingresos
provenientes de la explotacin de recursos naturales.1103
e. Ninguna disposicin o acuerdo territorial entre uno o varios gobiernos autnomos deber afectar la equidad lograda en el rgimen econmico financiero ni
evadir el cumplimiento de los principios constitucionales ni de las disposiciones
establecidas en la presente Ley.1104
f. Cuando una entidad territorial autnoma entre en riesgo de insolvencia fiscal y/o
financiera, podr solicitar un convenio con el ministerio responsable de las finanzas
pblicas para establecer metas que permitan definir polticas para controlar el nivel de
endeudamiento y mejorar su desempeo fiscal, financiero e institucional, conforme a los
programas de saneamiento y sostenibilidad fiscal, en el marco legal correspondiente.
g. Las transferencias programadas y estimadas de los ingresos nacionales para
las entidades territoriales autnomas en el Presupuesto General del Estado, no
constituyen compromisos, obligaciones o deudas por parte del Tesoro General del
Estado, debiendo los desembolsos sujetarse a la recaudacin efectiva.
1103 La variacin de los precios internacionales de los commodities afectan los ingresos por concepto de
regalas asociados a la explotacin de recursos naturales.
1104 Esta disposicin se observa que tiene un sentido poltico al impedir que los gobiernos departamentales
de la media luna (Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija) se concierten en acuerdos de reciprocidad financiera, lo
cual afectara a los departamentos ms pobres de Bolivia.
655
7. Comentarios comparativos
1. Tanto la Constitucin como la Ley Marco de Autonomas conceptualizan
las normas que caracterizan la descentralizacin fiscal o autonoma financiera,
uno de los requisitos esenciales de la descentralizacin administrativa. Ntese,
sin embargo, que en la medida que se afinan los procedimientos y mecnicas
para su implementacin el grado de sujecin a los poderes nacionales se hace
ms evidente. En otros trminos, en Bolivia, podra haber autonoma financiera
de los gobiernos departamentales porque en la Constitucin y en la Ley estn
consagrados, pero siempre que los poderes centrales lo autoricen. La sujecin de
la utilizacin de las regalas por parte de los gobiernos departamentales en el
marco del presupuesto general de la nacin cercena la autonoma econmica de
los departamentos. Adems, la Constitucin establece que regular las regalas
mediante ley, quedando, por lo tanto, latente el peligro de que el Gobierno central
centralice an ms ese derecho logrado por estos departamentos. Las regalas para
los departamentos productores de hidrocarburos sumaron 67 millones de dlares,
correspondiendo al 11 por ciento del total facturado. Tarija capt los mayores
recursos, 46,7 millones, Santa Cruz 12,2 millones, Cochabamba 4,9 millones y
Chuquisaca 3,2 millones.
2. Con todo, en la perspectiva del derecho comparado, resaltan para el escrutinio de
los legisladores chilenos, el papel ordenador de la Ley Marco de Autonomas similar a la
ley de bases de la descentralizacin peruana. Tambin el detallado tratamiento normativo del endeudamiento, que en el caso de crditos externos debe tener la autorizacin
del Poder Legislativo y en el caso de crdito internos del Poder Ejecutivo y la preceptiva
que regula los casos de incumplimiento de las normas presupuestarias al igual que en
el caso peruano. Otra novedosa institucin para el caso chileno son las transferencias
entre gobiernos departamentales, que aprecio ms abierta que los convenios de programacin entre gobiernos regionales aprobados en la reforma constitucional de la Ley
N 20.390. Mismo espritu de autonoma es la norma que permite transferencias a
privados y organizaciones del sector productivo para invertir en proyectos de desarrollo
econmico regional.
3. Desde otra perspectiva, pero que tambin importa al caso chileno, Vernica
Arauco, en el Informe sobre Desarrollo Humano 2009 en Bolivia, concluye que
la asimetra departamental existente en las transferencias totales que perciben los
departamentos ya sea a travs de prefecturas o de municipios son tales que Pando
recibe recursos equivalentes a 631 dlares per cpita frente a La Paz que recibe un
valor equivalente a 50 dlares per cpita.1105 Los datos del Ministerio de Econo1105 Vernica Arauco, Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, 2009, PNUD, Desafo Urgente:
Actuar ante la asimetra departamental, p. 22.
656
Manuel Tobar Leiva
ma de 2010 corroboran este desbalance en la distribucin de las transferencias

originadas en el Impuesto a los Hidrocarburos, hecho que se repite en el presupuesto 2011. En Chile, tenemos exactamente la misma situacin entre la Regin
Metropolitana de Santiago y la Regin de Aysn. Las regiones ms pobladas como
Santa Cruz y Cochabamba tambin tienen un per cpita disminuido, al igual que
Valparaso y Concepcin. En Chile como en Bolivia, este desbalance se equilibra
con las inversiones sectoriales que son mucho ms fuertes y que tradicionalmente
se han focalizado en territorios de alta concentracin poblacional.
4. El caso Colombia
a. Atribuciones constitucionales de los departamentos
En la Constitucin colombiana el artculo 287 numeral 3 dispone que las entidades territoriales tengan la atribucin de administrar sus recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
1. Ordenanzas de las Asambleas Departamentales.
El artculo 300 por su parte determina qu le corresponder a las asambleas
departamentales por medio de ordenanzas:
1. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios
para el cumplimiento de las funciones departamentales.1106 Los impuestos departamentales y municipales gozan de proteccin constitucional y en consecuencia
la ley no podr trasladarlos a la Nacin, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior.1107
2. Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto
anual de rentas y gastos. El artculo 345 ordena que en tiempo de paz no se pueda
percibir contribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.1108
3. Autorizar al Gobernador para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a
las Asambleas Departamentales.1109 Tambin el Gobernador deber velar por la
1106 Artculo 294 de la Constitucin: la ley no podr conceder exenciones ni tratamientos preferenciales
en relacin con los tributos de propiedades de las entidades territoriales. No podr imponer recargos sobre
sus impuestos salvo lo dispuesto en el artculo 317.
1107 Artculo
363 de la Constitucin inciso 2.
1108 Tampoco
podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto
no previsto en el respectivo presupuesto. Inciso 2 del 345.
1109 Artculo
295 de la Constitucin: Las entidades territoriales podrn emitir ttulos y bonos de deuda
pblica, con sujecin a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crdito externo, todo
de conformidad con la ley que regule la materia.
657
exacta recaudacin de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nacin.1110 El endeudamiento
interno y externo de la Nacin y de las entidades territoriales no podr exceder a
la capacidad de pago. La ley regular dicha materia.
b. Atribuciones relativas a la gestin financiera y de inversiones
La correlacin entre plan, presupuesto e inversiones se establece en el artculo
339 inciso 2: Las entidades territoriales elaborarn y adoptarn de manera
concertada entre ellas y el Gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto
de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitucin y la ley. Los planes de las
entidades territoriales estarn conformados por una parte estratgica y un plan de
inversiones de mediado y corto plazo.
Los organismos departamentales de planeacin harn la evaluacin de gestin
y resultados sobre planes y programas de desarrollo e inversin de los departamentos. Por su parte, la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a
la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la
Nacin, de entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo.
En el artculo 350 inciso 2 se consignan los criterios de distribucin de las
inversiones, tomndose en cuenta el nmero de personas con necesidades bsicas
insatisfechas; la poblacin y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley.
c. El financiamiento de los servicios de educacin y salud1111
Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijar
los servicios a cargo de la Nacin y de las entidades territoriales. Determinar, as
mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la
Nacin que ser cedido a los departamentos, para la atencin directa, o a travs
de los municipios, de los servicios que se les asigne. Los recursos del situado fiscal
se destinarn a financiar la educacin preescolar, primaria, secundaria y media, y
la salud, en los niveles que la ley seale con especial atencin a los nios.
El situado fiscal aumentar anualmente hasta llegar a un porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nacin que permita atender adecuadamente los servicios
para los cuales est destinado. Con este fin, se incorporarn a l la retencin del
impuesto de las ventas y todos los dems recursos que la Nacin transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educacin.
1110 Artculo
305 N 11, de la Constitucin.
1111 Artculo
356 de la Ley suprema colombiana.
658
Manuel Tobar Leiva
La ley fijar los plazos para la cesin de estos ingresos y el traslado de las correspondientes obligaciones, establecer las condiciones en que cada departamento
asumir la atencin de los mencionados servicios. No se podrn descentralizar
responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas. Norma recurrente no siempre cumplida en la realidad por el nivel
central.
d. El sistema general de participaciones
En el artculo 360 la Constitucin remite a una ley la determinacin de las
condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables as como
los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. Se define que la
explotacin de un recurso natural no renovable causar a favor del Estado, una
contraprestacin econmica a ttulo de regala, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensacin que se pacte.1112
Como es caracterstico en este tipo de tributos la localizacin de la explotacin es el principio para la asignacin del beneficio. En esa perspectiva, la
Ley fundamental determina que en los departamentos y municipios en cuyo
territorio se realicen explotaciones de recursos naturales no renovables, as como
los puertos martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, tendrn derecho a participar en las regalas
y compensaciones.
Con los ingresos provenientes de las regalas que no sean asignados directamente conforme al artculo anterior a los departamentos y municipios, se crear
un Fondo Nacional de Regalas cuyos recursos se destinarn a las entidades territoriales en los trminos que seale la ley, estos fondos se aplicarn a la promocin
de la minera, a la preservacin del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.1113
e. Derecho a otorgar subsidios
Finalmente en el artculo 368 se consagra la autorizacin para que los departamentos concedan subsidios con cargo a su presupuesto. la nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrn
1112 La Ley N 141 de 1994 trat la materia en lo referente a regular el derecho del Estado a percibir
regalas, a establecer las reglas para su liquidacin y distribucin, cre el Fondo Nacional de Regalas, la Comisin Nacional de Regalas y dict otras disposiciones entre las cuales puede anotarse el otorgar facultades de
control y vigilancia a la Comisin Nacional de Regalas a fin de verificar la correcta inversin de las regalas,
norma modificada y complementada por la Ley N 756 de 2002.
1113 Artculo
361 de la Constitucin colombiana.
659
conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de

menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios
que cubran sus necesidades bsicas. Mismo caso del subsidio al servicio de agua
potable y alcantarillado en Chile.
f. La descentralizacin por los ingresos
1. Recursos propios de los departamentos.
Amparados en la norma constitucional que autoriza a los departamentos a
decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para
el cumplimiento de las funciones departamentales, los entes subnacionales colombianos tienen recursos propios en los que se distinguen los ingresos tributarios y
no tributarios y de los ingresos propios tributarios se clasifican en tributos directos
e indirectos:
1.1. Recursos propios Tributarios.
Estos tributos son de propiedad de la entidad territorial, son generales segn su
base gravable, no generan contraprestacin alguna, tienen carcter obligatorio y
son exigidos coactivamente, si se presenta el caso. Ejemplos: Registro y Anotacin;
Licores; Cerveza; Cigarrillos y Tabaco; Degello de Ganado Mayor; Sobretasa
Consumo Gasolina Motor y Estampillas.
a.- Tributos Directos: Corresponden a gravmenes establecidos por ley que
consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de
las personas naturales y/o jurdicas y por tanto no son trasladables a otros actores
econmicos.
b.- Tributos Indirectos: Son gravmenes establecidos por ley no relacionados
con la riqueza de las personas naturales y/o jurdicas, sino con el tipo de actividades
realizadas y por tanto pueden ser trasladados a otros actores econmicos.
1.2. Recursos propios no tributarios.
Son aquellos ingresos recibidos en forma regular, que se originan por la prestacin de un servicio pblico, la explotacin de bienes o la participacin en los
beneficios de bienes o servicios, transferencias y dems recursos que ingresen
peridicamente al presupuesto territorial, pero que no correspondan a impuestos.
Ejemplos: las tasas o tarifas; las multas y sanciones; contribuciones.
2.- Las regalas directas a los departamentos.1114
a.- Las regalas directas a los departamentos son percibidas por los entes territoriales
en cuyas jurisdicciones estn ubicadas las explotaciones de recursos naturales no re1114 Departamento
de Planeacin Nacional de Colombia. Resultados del desempeo fiscal de los municipios 2008-2009. Director Hernando Jos Gmez Restrepo, septiembre 28 de 2010. Persiste una alta concentracin de las regalas directas en seis departamentos que reciben tres veces ms recursos que el promedio
nacional. Casanare, Arauca, Meta, Guajira, Cesar y Huila (regala per cpita).
660
Manuel Tobar Leiva
novables. A partir de la vigencia de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, el

Estado cedi a las entidades territoriales las regalas por la explotacin de los recursos
naturales no renovables, no asignadas a los Departamentos y Municipios productores,
sealndose la destinacin especfica que se le deben dar a estos recursos.
b.- Recursos no renovables y porcentaje de regala. 1. Hidrocarburos: Segn
produccin KBPD, corresponde a la produccin diaria promedio mes de un campo, expresada en miles de barriles por da. Para el clculo de las regalas aplicadas a
la explotacin de hidrocarburos gaseosos, se aplicar la siguiente equivalencia: Un
barril de petrleo equivale a cinco mil setecientos pies cbicos de gas.1115 2. Carbn, segn sea el caso que: a. La explotacin sea mayor a 3 millones de Toneladas/
ao, 10%, y b. La explotacin sea menor a 3 millones de Toneladas/ao, 5%. 3.
Nquel, 12%. 4. Hierro y cobre, 5%. 5. Oro y plata, 4%. 6. Platino, 5%. 7. Sal,
12%. 8. Minerales radiactivos, 10%. 9. Minerales metlicos, 5%. 10. Minerales
no metlicos, 3%. 11. Esmeraldas y dems piedras preciosas, 1,5%.
c. Las regalas estn direccionadas a la inversin en salud, educacin y saneamiento bsico, hasta cumplir coberturas mnimas. Conforme a la Ley N 756
artculo 13, la destinacin de la regala directa a los departamentos se realiza como
sigue:
1. 90% para la inversin en proyectos prioritarios que estn contemplados
en el Plan General de Desarrollo del Departamento o en los planes de desarrollo
de sus municipios. No menos del 50% para los proyectos prioritarios que estn
contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalas directas. El 5%, para la intervencin tcnica de
los proyectos que se ejecuten con estos recursos. No podrn destinarse ms del
15% a un mismo municipio.
2. 5% para la interventora tcnica de los proyectos que se ejecuten con regalas.
3. 5% para gastos de funcionamiento u operacin.
3. Regalas indirectas a los departamentos.
a. Corresponden a los recursos provenientes de las regalas que no sean asignadas
directamente a los departamentos y municipios productores, siendo entregadas al
Fondo Nacional de Regalas, FNR, y administrados a travs de la Comisin Nacional
de Regalas, como unidad administrativa especial y se accede a ellos mediante la
presentacin de proyectos de desarrollo regional presentados por alcaldes, gobernadores y representantes de los resguardos indgenas de todo el pas.
1115 Guajira, Meta, Guaviare, Amazonas, Vaups, Vichada, Arauca, Guaina, Casanar son los departamentos petroleros que tienen la mayor inversin per cpita.
661
b. El Decreto N 2.141 de 1999 defini las reas, proyectos y actividades financiables, as como los mecanismos, procedimientos y trmites que deben tener en
cuenta las entidades territoriales para acceder a sus recursos. Los recursos del FNR
se destinan en trminos generales a: 1. Proyectos de Energizacin, 15%.1116 2.
Proyectos Especficos, 13%. 3. Minera, Medio Ambiente y Proyectos Regionales,
61%.1117 4. CAR del Ro Grande de la Magdalena, 10%.1118 5. Otros prioritarios
para sus pobladores 1%.
c. Tambin con recursos del Fondo Nacional de Regalas se utiliza la modalidad
de cofinanciacin, es decir, con una contrapartida de aportes de recursos propios
o de bienes y servicios que hace la entidad territorial o el ente ejecutor para garantizar la financiacin completa de los proyectos de desarrollo presentados ante la
Comisin Nacional de Regalas. Aproximado a nuestro convenio de programacin,
pero, la contrapartida incluye bienes y servicios del departamento o el ejecutor,
lo cual adolecen los convenios chilenos.
De acuerdo con la taxonoma de las transferencias intergubernamentales, el
Sistema Intergubernamental de Transferencias diseado en Colombia para consolidar el proceso de descentralizacin, est constituido por dos clases de transferencias complementaras entre s: 1. Las automticas, establecidas por la Ley
N 715 de 2001, que son incondicionales, se ceden sin ninguna contraprestacin y son recursos del nivel nacional a la totalidad de entidades territoriales,
y 2. Las condicionadas, en que las entidades territoriales deben concursar por
los recursos, mediante la presentacin de proyectos, adems, sobre la base de
una contrapartida de las entidades, lo que se conoce como el sistema de cofinanciacin.
f. Comentarios comparativos de la descentralizacin fiscal colombiana.
1. Esta descentralizacin de Colombia en los gobiernos departamentales es
una realidad desde los aspectos relativos a los gastos y tambin a los ingresos, la
constitucin fija en la Asamblea Departamental la iniciativa para decretar los tributos
que ingresarn al presupuesto como recursos propios y sin condicionamientos del
nivel central e incluso los blinda protegindolos de cualquier intento de traspaso
al poder central. Al Gobernador le asigna en cambio el rol de velar por el recaudo
de los tributos, en vista y considerando su doble dependencia.
1116 Energizacin: Son aquellos proyectos destinados a la generacin, transporte, transformacin, ampliacin y remodelacin de redes, mantenimiento, control y disminucin de prdidas de energa.
1117 Entran dentro de este concepto los proyectos que beneficien a dos o ms departamentos, y que sean
estratgicos por su impacto, cobertura y para promover equidad social y Regional.
1118 CAR,
Corporacin Autnoma Regional.
662
Manuel Tobar Leiva
2. Como se quiera los ingresos propios de los departamentos no son comparables

con las transferencias del nivel central aplicadas por el sistema de particiones. En
todo caso, es un sistema mucho ms estructurado que el de Per y Bolivia. Pero
las regalas directas como indirectas tienen un aspecto en comn con el FNDR y
las provisiones chilenas, cual es su condicionamiento. Los tipos son muy variados
y a veces muy sutiles.
3. En Colombia, recientemente el Director Nacional de Planeamiento, ha
sostenido la necesidad de reestructurar el Fondo Nacional de Regalas, por fondos
regionales que sean administrados por los departamentos. En Chile, un grupo de
senadores ha presentado un proyecto de ley para crear los fondos regionales de
desarrollo, administrados por los gobiernos regionales.
4. En el caso de Colombia como en el de Chile hay una gran vinculacin entre
departamento y municipio y llama la atencin la limitante que en las asignaciones
por regalas directas a los departamentos, se exija que al menos el 50% de los recursos deben financiar proyectos municipales. Como se sabe en Chile, la cartera
de proyectos es copada por los municipios, atomizando la inversin regional y a
falta de iniciativa de los Intendentes no se presentan proyectos regionales que en
Colombia se definen empleando el criterio de cobertura territorial a dos o ms
departamentos. La dependencia de los municipios del FNDR, ahoga las inversiones con criterios intercomunales, interprovinciales o que son transversales al
territorio regional.
5. Obsrvese en la experiencia colombiana el detallado y sistmico tratamiento
de las regalas de los recursos no renovables. En Chile, tenemos provisiones ligadas
a esas explotaciones, por ejemplo las concesiones mineras, acucolas, el royalty a
la minera del cobre, pero nada en relacin con los otros minerales metlicos y
no metlicos, minerales radiactivos que tambin pueden incluirse. Por otro lado,
en Colombia, se gravan los puertos, en el caso de Chile han sido infructuosos
los intentos por imponer gravmenes a los puertos en favor de las comunas y los
4. Resumen general de la comparacin.
1. En Chile, hay autores y polticos que sostienen que la eleccin del ejecutivo
regional divide el Estado Unitario. Sin embargo, la experiencia comparada de estos cuatro pases con Estados Unitarios nos demuestra que ello no es efectivo. En
Francia, Per, Bolivia y Colombia, los presidentes de las colectividades territoriales
de nivel meso son elegidos por la comunidad y en el caso francs por la Asamblea
Regional, pero en ningn caso ello ha significado una modificacin en la naturaleza jurdica del Estado unitario; en la realidad, esos pases no se han convertido
en federales como se teme en Chile. Estos pases mantienen la unidad estatal
663
puesto que en lo principal todos los entes subnacionales se subordinan a una sola
y suprema ley que regula su poder autnomo. Se sabe desde hace mucho tiempo
que ello slo podra ocurrir en el evento que se descentralice la Constitucin.
2. En los cuatro casos comparados los ejecutivos regionales son elegidos por
la comunidad regional o sus representantes, pero en ningn caso designados por
el Presidente de la Repblica, como ocurre en el modelo chileno. Simplemente,
en estos pases se ha optado por el cumplimiento de un requisito esencial de la
descentralizacin: la independencia del poder central. En cambio en Chile, la
presencia del Intendente en la institucionalidad intermedia ha sido un diseo
que data de los gobiernos departamentales de la Constitucin de 1823 y que
se ha venido incorporando en cada proyecto orgnico del nivel meso hasta en la
poca actual.
A rengln seguido es de rigor consignar que el requisito de representacin e
independencia del poder central se origina en el primer nivel de la descentralizacin,
es decir, en la descentralizacin administrativa. Chile lo entiende perfectamente,
as lo demuestran sus municipios con autoridades independientes del Presidente de
la Repblica. Luego, la mantencin de un rgano exgeno a la naturaleza jurdica
de la descentralizacin administrativa regional, slo se explica en la exaltacin a las
guerras y revoluciones histricas en el pas de hace 150 aos atrs, que tuvieron
su causa en ese nivel medio de la configuracin estatal y que la clase dirigente no
ha podido, no ha querido, ni sabido olvidar ni desmarcarse.1119
A la misma conclusin lleg el profesor Humberto Nogueira en su estudio comparativo en 1993, de los casos de Francia, Italia, Espaa y Per. Ello muestra que
en la experiencia comparada se ha llegado a la conclusin de que el rgano ejecutivo
regional no puede responder a dos lealtades.1120 La administracin regional, debe
tener un ejecutivo que sea expresin de la voluntad ciudadana de la regin.
3. En Francia, Per y Bolivia, el gobierno interior lo gestiona un delegado del
Presidente de la Repblica, que en algunos de estos pases toma el nombre de prefecto. Es decir la facultad de imperio o el uso de la fuerza pblica es monopolio
del nivel central y no ha sido una competencia descentralizable en el marco de la
descentralizacin administrativa. Muy diferente es la situacin en Chile, en la que
el Intendente es el titular de las competencias de gobierno interior y tambin es
el ejecutivo de la administracin regional. Este bicefalismo slo tiene su similar
1119 Ver
parte II, sobre la Historia del centralismo: Guerras civiles y militares de Lircay; revolucin de
1851 y 1859. Antecedentes de la C
1120 Humberto Nogueira A., El Gobierno Regional en Chile, Edicin: Universidad Nacional Andrs
Bello, Serie Debates N 2, 1993, p. 76.
664
Manuel Tobar Leiva
en el caso de Colombia, donde el Gobernador tambin ejerce esas dos competencias. Con la diferencia que el Gobernador colombiano lo elige la ciudadana no
el Presidente de la Repblica. En ese caso, el conflicto de lealtades es insuperable,
hemos comentado ms atrs que la gobernabilidad en esas circunstancias depende
de la simetra poltica entre el Presidente y el Gobernador.
Pero en lo sustantivo, lo cierto es que estas experiencias nos muestran a las claras
que es posible y deseable mantener en los Intendentes el carcter de hombres de
confianza del Presidente de la Repblica, pero ejerciendo exclusivamente atribuciones polticas. Debe corresponder al organismo colegiado de la regin todas las
atribuciones administrativas y el Presidente debe ser elegido por los miembros
del Colegio regional, el que a su vez debe ser generado por votacin popular.1121
Vuelvo a reiterar tengo la percepcin que me he formado en mi experiencia de
consejero regional, que en las regiones no requerimos ni solicitamos para la administracin regional las facultades de gobierno interior, que don Francisco Cumplido
denomina atribuciones polticas. Ya se ha dicho, es posible que los regionalistas
bolivianos de Tarija o Santa Cruz la demanden pues su escenario poltico es de
conflicto y polarizacin, amn de que en esa experiencia hay una transicin hacia
un Estado Regional, pero en Chile no vivimos esas circunstancias, por tanto,
nuestra preocupacin central es el desarrollo regional.
4. De las experiencias de Per y Bolivia que tienen semblantes parecidos sobresale
una voluntad expresada en su preceptiva constitucional y en sus leyes marco de avanzar ms all de la descentralizacin administrativa, cuyos requisitos estaran relativamente cumplidos. En efecto, en estos pases se ha dotado a los entes departamentales
descentralizados de capacidad para elaborar normas con rango de ley, caracterstica
propia de la categora de la descentralizacin poltica. En esa categora, se inscribe
la descentralizacin del gobierno interior, pero tanto Per como Bolivia no le ha
sido atribuida esa potestad de imperio, por lo que se trata de una descentralizacin
poltica imperfecta, adems, su autonoma financiera, elemento sustantivo y clave
para definir los grados de real autonoma del poder central es ms programtica y
nominal en sus normas que una realidad concreta.
En el caso de Francia y Colombia, siguen un modelo de descentralizacin
administrativa, pero con una ms definitoria y concreta autonoma financiera.
En Francia se ha llegado establecer un piso del cual no es posible bajar en la distribucin de las finanzas pblicas y en Colombia existe una clara delimitacin de
los impuestos directos e indirectos propios de los gobiernos departamentales. La
1121 Francisco Cumplido C., El Futuro de la Descentralizacin. Algunas visiones acadmicas, polticas y
sociales, Edicin: Instituto Chileno de Estudios Humansticos, 2003, p. 99.
665
verdadera autonoma es la que se consigue en la descentralizacin de los ingresos,

pues en la medida que estos sean ms importantes que las transferencias condicionadas del gobierno nacional, la institucionalidad regional tiene un mayor margen
de maniobra y libertad para materializar sus objetivos de desarrollo regional.
5. En los cuatro casos comparados se observa una trayectoria de acumulacin
de poder poltico de los organismos subnacionales ya sea por la fuerza de las facultades legislativas que comienzan a ejercer, ya sea por los logros de desarrollo
que les permite su autonoma financiera. Pero, en el caso de Chile, esa trayectoria
es indiciaria y sin un norte claro. Esto, por cuanto, no obstante la Constitucin
dispone que el Estado se administre descentralizadamente, ello es efectivo nicamente en el mbito comunal, pero en el nivel regional la descentralizacin
administrativa es imperfecta en los atributos ms relevantes: la independencia
del poder central y la autonoma financiera. Tampoco puede desconocerse,
que a pesar de las aprensiones de muchos decidores, ha habido una evolucin
lenta pero progresiva que busca conciliarse con la doctrina del derecho pblico,
la realidad internacional y las demandas de la sociedad civil que exige al menos
sentirse democrticamente representada en el poder regional.
6. En todos los casos comparados se abren a la posibilidad de que las regiones
puedan obtener financiamiento a travs de crditos internos y externos, con o sin
aval del Estado en algunos casos, pero siempre sujetos a las condiciones que impone
la ley o los Gobiernos nacionales. En Chile, los gobiernos regionales no tienen facultad para solicitar un emprstito, es esa una prerrogativa exclusiva del Presidente de
la Repblica. Esta postura se explica en el temor a priori que se ha infundido entre
parlamentarios, tecncratas y gobernantes de lo que bien el profesor Eduardo Palma
ha denominado el fantasma de los equilibrios macroeconmicos. En contraste, se
aprecia en la legislacin de los pases comparados rigurosas reglas del juego y procedimientos que tienden a impedir un desborde de la poltica fiscal, pero en ningn
caso un impedimento a la obtencin de crditos que beneficien a las regiones.
Se seala que los pases latinoamericanos han privilegiado la descentralizacin
del gasto, siguiendo el modelo del agente principal. Se explica que ello se debe
al riesgo que las administraciones subnacionales puedan caer en populismo fiscal
por la cercana a la ciudadana. Tambin defienden los condicionamientos de las
transferencias sosteniendo que es la nica manera de asegurarse de que todos los
ciudadanos puedan tener acceso a un conjunto mnimo de servicios.1122 Estas
1122 Osvaldo
Henrquez, y Jaime Fierro, Descentralizacin en Amrica Latina: Un anlisis comparado de

los casos de Colombia, Bolivia, Per, Brasil, y Argentina, Serie documentos de Trabajo, Divisin de Polticas y
Estudios, SUBDERE N 3, julio 2009, pp.46-47.
666
Manuel Tobar Leiva
aprensiones del centralismo contrastan con la doctrina de la descentralizacin fiscal

en virtud de la cual se reconoce que la ms eficiente decisin sobre la inversin
la realiza la representacin de proximidad que precisamente se identifica con las
demandas sociales. Adems, respecto de los condicionamientos se replica la misma
filosofa para defender las provisiones del FNDR, en verdad, para proveer servicios
mnimos el Estado de Chile lo puede hacer con el 92% de la inversin sectorial
que se materializa en las regiones y muy difcilmente con el 8% del FNDR.
Captulo Decimonoveno
Perspectivas Futuras de la Administracin Regional
Sumario: 1. El contexto de la Administracin regional: A. La glocalizacin una asignatura
pendiente en el nivel regional. B. El sistema poltico como entorno de la administracin
regional: 1. Democracia participativa y regional. 2. Protagonismo de la sociedad civil. 3.
Estado Unitario descentralizado y regionalizado y 4. Moderar el rgimen presidencial por
la va de la descentralizacin. 2. La continuidad histrica del centralismo: A. El carcter
centrpeto del Estado Unitario. B. La desconcentracin econmico territorial. C. Democracia
y descentralizacin. 3. El perfeccionamiento de la descentralizacin administrativa: A. 34
aos de regionalizacin desconcentrada y descentralizada. B. Requisitos de la descentralizacin
administrativa: 3.1. Eleccin de las autoridades regionales. 3.2. Autonoma financiera o la
descentralizacin Fiscal: 3.1.1. Los ingresos. 3.2.2. Los Gastos: a. Montos de la Inversin
regional en relacin con la sectorial. b. Distribucin interregional. c. Condicionalidad de la
Inversin. C. El Traspaso de competencias a la administracin regional: 1. Blindar las competencias regionales. 2. Redefinicin del mbito competencial de la administracin regional:
2.1. La competencia Econmica eje de la administracin regional. 2.2- El Ordenamiento
Territorial en funcin de la competitividad regional. 3. Las capacidades regionales del conocimiento y la cultura. D. La estructura de Servicios Regionales de la Administracin Regional.
1. El Administrador Regional, 2. Las Divisiones ejes de la administracin regional, 3. Los
servicios desconcentrados.
1. El contexto de la Administracin regional

A. La Glocalizacin una asignatura pendiente en el nivel regional
1. Los gobiernos regionales se desenvuelven en un escenario internacional de
una compleja e incierta factura. Los hechos internacionales son cambiantes y lo
que podra ser una certeza hoy, en el maana pueda variar, asomando nuevos
acontecimientos que derrumban lo que tenemos por cierto en el presente. El
campo de accin es a la vez contradictorio, hay fuerzas en conflicto, y un panorama de desigualdades y desequilibrios, en todas las esferas del acontecer humano.
Tambin es cierto que en ese mismo entorno dinmico existe el espacio para la
cooperacin, el multilateralismo, reglas y principios internacionales que sostienen
la convivencia universal en paz, justicia y libertad.
La insercin internacional de las regiones se enfrenta a esta multifactica realidad
internacional, de la cual es imposible sustraerse y en la que se juega el porvenir
de los territorios. Parto de esta constatacin que es un lugar comn, para iniciar
este captulo final, con el propsito de afirmar que la administracin regional no
es una variable independiente de las influencias, condicionamientos y exigencias
668
Manuel Tobar Leiva
del entorno que la rodea y en consecuencia, su estudio y las polticas pblicas que
implica su desarrollo deben interpretar, considerar e integrar los datos y seales
de los diversos campos de accin en que est involucrada.
2. La realidad asimtrica de la globalizacin, nos relega al lado de los pases y regiones perifricas, por consiguiente obligadas a adaptarse a las reglas del juego concebidas
por los pases centrales. En esa perspectiva, se ha recogido que los principales retos
planteados corresponden a la insercin internacional de las regiones en los tejidos
econmicos mundiales y al resguardo de la identidad regional ante el hecho de la
transculturacin que apunta a la uniformidad de la sociedad mundial. El triunfo de
la democracia poltica con sus principios y valores puede ayudar en el sostn de las
reivindicaciones de los pases y regiones de la periferia. Desde luego, el tema de la
democracia local es una plataforma que dota de piso ideolgico a los requerimientos
territoriales a nivel internacional y en ese sentido la diplomacia local se ha ganado un
espacio, constituyendo poderosas organizaciones que agrupan a las administraciones
locales y regionales de todas los continentes que demandan a nivel mundial derechos
para las comunidades locales y regionales.
3. Frente a tales desafos, Chile se ha mostrado complaciente con los 52 tratados
que ha firmado con las economas ms dinmicas del mundo, pero ha ignorado
el rol que la institucionalidad subnacional est cumpliendo y puede cumplir en
complementariedad con los esfuerzos nacionales de insercin internacional. Sin
perjuicio, de reconocer la creacin de una unidad de bajo perfil en el Ministerio
de Relaciones Exteriores y otra en la SUBDERE, lo cierto es que la envergadura
del reto mundial supera con creces dicha respuesta institucional. Ac se precisa
una agresiva poltica de insercin de los territorios vinculada a la poltica internacional de Chile y a las administraciones locales y regionales que por ahora realizan
esfuerzos dispersos sin seguimiento y con escasos resultados.
a. Hacia dentro, en las administraciones regionales, habra que potenciar las
competencias en las que somos ms influidos por el entorno internacional: las
econmicas, culturales y los medios de comunicacin social. Habra que fortalecer
a la divisin de planificacin de los GORE en el mbito del anlisis estratgico
econmico internacional, para que sean capaces de decodificar el contexto en que
se mueven las regiones y que entiendan el idioma de la Cancillera en este plano.
Tambin se precisa establecer un instrumento especfico reconocido por el Estado, en virtud del cual se realicen los convenios con otras regiones y organismos
internacionales que cuenten con un cierto estndar y formalidad.
En el mbito econmico, se requiere que los gobiernos regionales asuman
las competencias que les permitan promover las exportaciones que se originan
en las regiones. Para tal efecto, debieran descentralizarse los programas que
669
realizan las direcciones regionales de PROCHILE, especialmente aquellos que

respaldan las actividades de las pequeas y medianas empresas.1123 En esa misma
lgica, de promover las exportaciones y los clster regionales, aportando a su
financiamiento con el FNDR, se requiere fortalecer la investigacin cientfica
y tecnolgica, con acento en la promocin de la innovacin de productos y
procesos, de modo de colaborar desde el territorio a la diversificacin de las
exportaciones y a la agregacin de valor de los productos regionales para promover su competitividad. Las regiones no pueden seguir ausentes de este eje
estratgico de su desarrollo regional.
Respecto del desarrollo de la cultura, la Ley Regional la contempla en sus
objetivos en el artculo 13 y en la letra e) del artculo 19. No obstante sin atribuciones concretas, en circunstancias que este es uno de los aspectos afectados
directamente por la globalizacin y en los cuales se necesita cultivar vigorosamente la sealada competencia. En este sentido, el poder central ha sido
ambivalente, por un lado ha institucionalizado un paralelismo competencial
al crear los consejos regionales de la cultura, dependientes del Ministerio de
la Cultura, que coordinan los SEREMI y se integran con el FONDART, en la
aplicacin de polticas culturales homogneas, socavando con ello la legitimidad
del GORE en la conduccin de esa esfera en el nivel regional. Por otro lado,
como se ha descrito se genera en la Ley de Presupuesto el 2% del FNDR para
financiar proyectos culturales de las organizaciones de base. En esta materia, lo
coherente sera transferir a los gobiernos regionales el FONDART y derogar
los consejos regionales de la cultura que no hacen ms que confundir la institucionalidad cultural en la regin. Este mbito competencial debiera integrarse
con los aspectos econmicos, de manera de incluir en el producto del trabajo
humano un sello territorial, un modelo de inclusin cultural socializable por
los canales de la globalizacin.
En cuanto a los medios de comunicacin regionales, su proteccin est establecida en la Ley de Libertad de Prensa y administrada en el Ministerio Secretara
General de Gobierno. La LOCGAR no tiene un solo artculo concerniente a tan
importante funcin pblica, e indispensable para socializar los asuntos concernientes a la identidad regional, la historia local, la educacin cvica regional y permitir
la actora de la comunidad regional. Hago presente que se encuentra en trmite
en el Congreso la instalacin de la TV digital, por lo que es propicio articular
una propuesta en trminos de dotar a los gobiernos regionales de competencias
1123 Ver
www.prochile.cl Programas Especiales de Apoyo a la Pyme Exportadora.
670
Manuel Tobar Leiva
en este mbito.1124 Tambin definitivamente debe descentralizarse el Fondo de

Fomento de Medios de Comunicacin, hoy bajo el control del Ministerio Secretara General de Gobierno.
b. Hacia afuera, el pas requiere por una parte abrir un espacio para la diplomacia local y regional y la cooperacin descentralizada, y por otro, considerar a
las administraciones subnacionales en lo que corresponda en los tratados internacionales que afecten directamente a los territorios regionales.
Es un hecho, la irrupcin de una diplomacia de los gobiernos locales e intermedios del mundo entero. Los pases ms desarrollados de la Unin Europea,
consideran en su institucionalidad y en sus polticas de desarrollo a las regiones.
La descentralizacin es una mega tendencia y en esa ola hay que subirse pero no
solos, porque aisladamente es poco y nada lo que se puede conseguir. Lo que se
recomienda es una estrategia de insercin sistemtica y rigurosa en los rganos
multilaterales subnacionales, los cuales en conjunto levanten una carta mundial
de promocin de la democracia local, la defensa de sus identidades, los derechos
de los ciudadanos y soluciones a los problemas locales. Al mismo tiempo que
desarrollamos relaciones bilaterales con el amparo de los tratados suscritos y el
apoyo de las embajadas de Chile en el Exterior.
La atribucin de los GORE para participar en acciones de cooperacin internacional es francamente insuficiente para asumir los retos que plantea la cooperacin
en este plano. La regin debe contar con la capacidad de convenir directamente
con gobiernos regionales de otros pases, el cofinanciamiento de estudios, proyectos y programas de desarrollo regional; la participacin en ferias y acciones de
promocin de exportaciones; procurar convenios de asistencia tcnica con centros
cientficos avanzados y participar activamente en la cooperacin, en el plano de la
Innovacin, la ciencia y tecnologa, focalizndose en la oferta regional, de manera
de complementar lo que realice el pas en la materia a travs de los tratados que
suscriba.
B. El sistema poltico como entorno de la descentralizacin regional
1. Democracia participativa y regional
La opcin por la descentralizacin que Schooyans juzga consustancial a la
democracia, agudiza mi crtica a frmulas democrticas que derivan en concepciones centralistas del poder poltico y que se autonomizan de la sociedad civil.
1124 En el proyecto aprobado por la Cmara de Diputados ni se nombra a los Gobiernos regionales. Ver
Boletn N 6190-19.
671
No obstante, parto de la base que la recuperacin de la democracia es el hecho

histrico ms relevante del siglo pasado, por lo que valorando esta nueva realidad
poltica mis comentarios tienen como norte la profundizacin y el perfeccionamiento de la democracia real.
En ese contexto, en el captulo sobre el sistema poltico se coloca de relieve la
erosin de la democracia representativa, manifestada en aspectos tales como, el
reduccionismo de la participacin ciudadana slo a las elecciones; la altas abstenciones en las elecciones; el clientelismo electoral; el escaso protagonismo juvenil;
la ausencia de participacin colectiva en las iniciativas de solucin a los problemas
sociales; el desprestigio de la actividad poltica y de los polticos; la carencia de
una educacin y formacin cvica de la sociedad, y las desconexiones de los representantes con sus representados. Todos estos sntomas revelan la existencia de un
proceso de distanciamiento y desafeccin de la sociedad por la cosa pblica, no
obstante vivir el perodo de mayor crecimiento sostenido que el pas haya tenido
en su historia, pero cohabitando con graves y acuciantes desigualdades en todas
las dimensiones del quehacer humano.
Esa desafeccin por lo pblico corre en paralelo con otro fenmeno actual, la
progresiva privatizacin de las relaciones sociales. Las lgicas darwinianas de la
seleccin natural se aplican a la competencia econmica y se transmiten como
criterios en las relaciones humanas, suprimiendo los valores de solidaridad y los
espacios de cooperacin socio afectivos. La introversin social viene asociada a la
revolucin tecnolgica de la info-comunicacin, el internet, el cable y el correo
electrnico, que le han quitado al mundo muchas horas de sociabilidad.1125 Volviendo al punto que nos interesa, el problema es que de seguir ahondndose el
distanciamiento entre el sistema poltico y la sociedad civil o entre los representantes
y representados, los soportes del sistema poltico se debilitan y podra concluirse
en lo que Easton prev, su desmoronamiento. Por cierto, no estemos en esa fase,
pero los sntomas son claros y deben preocuparnos.
Teniendo a la vista tales antecedentes, nos inscribimos en la idea de una reforma
poltica que implique abrir espacios de participacin de la sociedad civil en las
decisiones pblicas y propiciar la devolucin de competencias del sistema poltico
1125 Jordi Borja, Revolucin y contrarrevolucin en la urbe globalizada, publicado originalmente en Biblio
3W, publicacin de la Universidad de Barcelona, abril 2005: La sociedad urbana se ha hecho ms compleja,
ms individualizada y ms multicultural. Las grandes clases sociales de la poca industrial se han fragmentado, los grupos sociales se definen en funcin de criterios mltiples (territoriales, culturales, etc. adems
de su relacin con la produccin), la autonoma del individuo se ha multiplicado. Los comportamientos
urbanos se han diversificado (en los tiempos, movilidades, relaciones sociales, etc.) y por lo tanto tambin
las demandas. Las polticas urbanas hoy no pueden ser simplemente de oferta masiva dirigida a grandes
colectivos supuestamente homogneos.
672
Manuel Tobar Leiva
hacia la comunidad para que sta los autogestione. Los mecanismos de esta metamorfsis democrtica, son de variada ndole pero en lo substantivo apuntan a
empoderar a la sociedad civil de un protagonismo proactivo en la determinacin
de los asuntos pblicos. La responsabilidad directa en la gestin de la cosa pblica
de la sociedad diluye la distancia entre el soberano y el sistema poltico, equilibra
la ecuacin entre representantes y representados y el sistema vuelve a consolidar
sus soportes.
La democracia participativa es la tierra ms frtil para la evolucin y consolidacin de una institucionalidad regional descentralizada. En ese nivel meso estatal
se requiere conformar una administracin identificada con la sociedad regional,
no slo por la eficiencia en el gasto y las inversiones o por la congruencia entre
la demanda por bienes y servicios y la oferta del Estado, sino fundamentalmente
porque la democracia exige ser vivida en todo el territorio nacional, a fin de recrearla y relegitimarla incesantemente como garanta de convivencia entre personas,
comunidades y territorios diversos a los cuales se les debe respetar sus derechos
fundamentales.
La descentralizacin se explica por la proximidad al ciudadano, por la modernizacin del Estado, por la eficiencia en la provisin de servicios pblicos, pero
esencialmente se justifica por el derecho del ciudadano de las regiones de vivir
plenamente en democracia. Por ello, no basta la eleccin de los consejeros regionales y del Presidente del Consejo Regional, es indispensable, que junto a esos
logros, se establezcan espacios, instrumentos y capacidades para que el gobierno
regional se conecte con los ciudadanos de la regin en democracia.
2. El protagonismo de la sociedad civil
La sociedad civil, titular originario del poder poltico, est llamada a jugar
un rol protagnico en este proceso descentralizador que no ha tenido. Se debe
reconocer que han sido los representantes los controladores de este proceso poltico. Ahora bien, es cierto que mltiples causales han debilitado el podero de las
organizaciones intermedias, pero no puede dejar de observarse que los ltimos
sucesos nos revelan el surgimiento de movimientos espontneos y autnomos que
tienen una gran convocatoria y potencial movilizador. Me refiero especialmente a
la movilizacin contra las termoelctricas en Punta de Choros, que brot ayudado
por las redes sociales de internet con una fuerza inusitada en todas las regiones del
pas y dio vuelta una resolucin tomada por un rgano desconcentrado del poder
central en la Regin de Coquimbo.
Est por verse cul ser la recurrencia de ese fenmeno movilizador que veo
desatndose. En esa ola la descentralizacin y regionalizacin podra tener su
673
oportunidad de emerger, siempre que el tema tenga un significado que interese y convoque a la comunidad. Las encuestas que se han realizado en este
campo indicaran que existe una mayora que adhiere a la democratizacin
de la administracin regional. El movimiento regional de Magallanes es otro
ejemplo que nos confirma el despertar social superando el control poltico de
los partidos.
Igual una democracia participativa funciona con la actora imprescindible
de los partidos polticos en su rol de integracin de las demandas y de oferta de
programas con visin de bien comn. En las regiones, la paradoja es que los partidos son ecos de sus directivas nacionales con sede en Santiago, en consecuencia
enajenados de las realidades polticas territoriales. En lo principal, no ofertan
proyectos polticos regionales que pudieran considerarse como fuentes para la
construccin estratgica de la regin. Tampoco cuentan con centros de estudios,
que les permitan desarrollar capacidades y concebir planes, estrategias y polticas
pblicas regionales o al menos reflexiones sobre el desarrollo regional desde su
particular punto de vista. Esos centros los monopoliza Santiago y desde este punto
del pas se difunden las orientaciones a consejeros regionales, alcaldes y concejales
de las regiones del pas.
As, se deprecia la calidad de la poltica en las regiones, habiendo en todas ellas
un contingente de capacitados profesionales de diversos colores polticos, muchos
de los cuales han tenido una rica experiencia en el aparato pblico. Si se quiere
la descentralizacin de verdad, el Estado deber no slo financiar los votos para
democratizar el sistema electoral regional, sino tambin financiar las fundaciones
polticas o centros de estudios de los partidos regionales, por donde fluya un pensamiento regional propio y no importado de Santiago. Ello contribuira a mejorar
la calidad de la poltica, descentralizar los partidos nacionales, democratizar las
iniciativas e investir a la sociedad regional de un rol aportador.
3. Estado Unitario descentralizado y regionalizado
1.La experiencia comparada demuestra que los Estados que transitan hacia la
descentralizacin legislativa o poltica no pierden su naturaleza unitaria. Bolivia,
Per, Espaa e Italia siguen siendo Estados unitarios no obstante las autonomas
administrativas y legislativas de sus regiones. En esos casos surgen varios centros
de impulsin poltica, pero subordinados ulteriormente a la Constitucin Poltica. En Bolivia, si bien los departamentos tienen su propio estatuto jurdico de
autonoma, la Ley Suprema y la Ley de Autonomas establecen las condiciones
y requisitos para validarlo y el Presidente de la Repblica ejerce su soberana en
todo el territorio plurinacional de Bolivia. Luego, si la descentralizacin poltica no
674
Manuel Tobar Leiva
desintegra el Estado unitario con mayor razn no lo perpetra la descentralizacin

administrativa que es el escaln inferior.
En las historias de las leyes de reforma constitucional y en la LOCGAR, se
consigna que tanto el constituyente de 1925 como el de 1992, han sido claros en
sostener que la descentralizacin administrativa no conspira en ninguna forma con
la concepcin jurdica de un Estado Unitario. En cambio, la calidad de unitario
excluye por definicin la descentralizacin poltica. A la vez, y dado que no existe
tal contraposicin, los constituyentes han sido enfticos en declarar tanto en la
historia fidedigna de la norma como en los alcances establecidos en el texto positivo
de la reforma, que ella no importa siquiera un germen de federalismo, sistema
que, al contrario, es rechazado absolutamente por ser ajeno a la idiosincrasia y
desarrollo institucional del sistema poltico chileno.1126 Pues bien, est aclarado
que la descentralizacin administrativa no desune al Estado, pero es notoria la
discordancia sobre los efectos jurdicos de la descentralizacin poltica, por cuanto,
ella fcticamente no desintegra el Estado Unitario, y tampoco tiene que ver con
la conformacin del Estado Federal. Es la descentralizacin de la Constitucin
Poltica del Estado lo que transforma a un Estado Unitario en Federal. De all,
cada Estado federado tiene su propia Constitucin, en cambio, en Bolivia, Per,
Espaa e Italia, tienen una sola Constitucin.
No obstante en el mismo Congreso se escucha decir que la eleccin de un
presidente del consejo regional, rgano ejecutivo del Gobierno Regional, nos
llevara al federalismo. Respecto de esta afirmacin me sumo a lo sostenido por el
profesor Nogueira al sealar, no es posible que algunas autoridades legislativas
o gubernamentales que operan con un grado suficiente de informacin, puedan
seguir argumentando con ignorancia supina, que la eleccin de la autoridad ejecutiva del gobierno regional sea convertir a Chile en un Estado Federal.1127 Al
respecto, resulta aconsejable observar que en la experiencia comparada, la eleccin
del Presidente del Consejo Regional en Francia, Bolivia, Per y Colombia no llev
a esos pases al Federalismo. Es ms, en general los autores estn acordes en que
la eleccin de las autoridades regionales, llmese ejecutivos y cuerpos colegiados,
son un requisito constitutivo de la descentralizacin administrativa. Aclrese, que
lo que se propone es democratizar la administracin regional, no el gobierno de
la regin. En los pases comparados se distingui la administracin del gobierno,
dotando a los rganos desconcentrados del poder central de la facultad de impe1126 Luis
Hernndez Olmedo, Algunos aspectos de la Reforma Regional en la Constitucin Poltica

del Estado, publ. en Revista Chilena de Derecho, Vol. 20, pp.535-555, Santiago, (1993).
1127 Humberto Nogueira, La Reforma Poltica en Chile. Desafos y tareas pendientes. Consideraciones sobre
descentralizacin regional en Chile, Ediciones Universidad Miguel de Cervantes, 2009, p. 89.
675
rio. De esta forma el prefecto regional francs coordina los servicios pblicos de
la administracin central, la coordinacin con el Consejo regional y la potestad
del gobierno interior, esas mismas competencias conservaran los Intendentes
regionales, pero se les excluira de la administracin regional.
4. Moderar el rgimen presidencial
1. Un primer aspecto a realzar es el desequilibrio entre el poder presidencial
y el Poder Legislativo. Este desbalance ha sido estudiado en el mbito poltico
y acadmico, proponindose un cambio en el rgimen poltico. Ms precisamente se promueve un rgimen semipresidencial para Chile. Otra alternativa
para moderar el poder presidencial es la descentralizacin de su funcin administrativa, traspasando competencias desde el Presidente hacia los gobiernos
regionales y locales. Se trata de una va cuyos mecanismos existen, por lo que
es de una viabilidad mayor, y se espera que se perfeccione esa normativa en las
modificaciones a la LOCGAR luego de la Reforma Constitucional N 20.390
le diera un fundamental impulso.
2. La conduccin de la descentralizacin y el desarrollo regional tiene una gran
complejidad. En el caso de Bolivia, se ha designado a un Ministro para liderar el
proceso de las autonomas instituidas en la Constitucin, y en general en los pases
se integra esta delicada misin en un ministerio. En Chile, en poca del rgimen
militar se cre la SUBDERE, incluida en el Ministerio del Interior, una cartera
eminentemente poltica pero en correspondencia con el control poltico que por
medio de los Intendentes ejerce el poder central sobre los gobiernos regionales.
En cambio, en las experiencias de Per y Colombia la conduccin le corresponde
al Ministerio de Economa, o sea se privilegi un ministerio que apunta al desarrollo territorial.
Por otra parte, la disgregacin de las funciones ligadas a la descentralizacin
se constata en diversas carteras ministeriales. En Mideplan se qued el control del sistema nacional de inversiones, en el Ministerio de Vivienda, como
acompaante menor, una divisin de desarrollo urbano y en el Ministerio de
Economa, la unidad regional. Esta dispersin, complica la necesaria unidad de
objetivos y aplicacin de medios para avanzar en el proceso descentralizador.
Por ello se procura que las funciones de desarrollo urbano, la unidad econmica
regional y el sistema nacional de inversiones se integren en un solo Ministerio,
que se consagre efectivamente a cumplir ese mandato. De ah, deber surgir la
Poltica nacional de desarrollo regional compuesta de sus vectores fundamentales: el fomento de las actividades productivas, el ordenamiento territorial y el
desarrollo social y cultural.
676
Manuel Tobar Leiva
3. El otro gran desequilibrio anotado en el Captulo mencionado es el que

se da en las propias regiones entre la administracin central y la descentralizada.
Respecto de cualquier indicador que se quiera medir el desbalance en favor de la
administracin nacional que opera en la regin y que conduce el Presidente de
la Repblica es evidente y abrumador. Se ha consignado que la administracin
regional se reduce al colegio de consejeros regionales,1128 su Secretara ejecutiva
y los servicios administrativos, cuyos funcionarios se rigen por el Estatuto Administrativo, teniendo como superior jerrquico al Intendente, por lo que viven en
la incerteza en relacin a su real y efectiva adscripcin.1129 En cambio, la administracin central cuenta con los servicios pblicos en cada sector, con miles de
funcionarios, con SEREMI que coordinan y aplican las polticas sectoriales, con
Gobernadores que representan al Presidente en la provincia, pero que los medios
hacen aparecer como representantes de las provincias. A todo este aparato que
opera todos los das en la regin, agrguese el Intendente Regional que adems
de liderar la estructura desconcentrada, est incrustado en la administracin descentralizada, as como los SEREMI, Gobernadores y en ocasiones los directores
regionales de los servicios pblicos.1130
Respecto de las inversiones, otro indicador revelador que se puede verificar en
cada uno de los ARI por regin, donde el desbalance no puede ser ms contundente. En la Regin de Valparaso, de un total de inversin regional estimada por
el ARI para el 2011, de $ 679.240.162.654, de la inversin de la administracin
central en la regin, el Gobierno Regional tiene un monto de $ 60.156.661.031
equivalentes a menos del 9% de la inversin estimada materializar en la regin. En
este ltimo guarismo debe precisarse para una justa valoracin que las provisiones
condicionadas representan ms del 60% del FNDR y las de libre disposicin menos
del 40%. Vale decir, que ms de la mitad de los 60 mil millones del presupuesto
de la Regin de Valparaso viene con nombre y apellido colocado por el gobierno
nacional.1131
1128 Los consejeros regionales no tienen dedicacin exclusiva y ejercen su mandato en las sesiones plenarias
y de comisiones que son convocados.
1129 En
la Regin de Valparaso, usan el logo del gobierno nacional a pesar de las crticas y observaciones
de los consejeros regionales.
1130 La LOCGAR establece que son subordinados del Ejecutivo del gobierno regional cuando ejercen
competencias de gobierno regional. Artculos 62, 65, 66 y 44.
1131 Las
provisiones de libre disposicin alcanzan a $ 33.800.403 mm., sumados a los $ 198.209.345

mm. del FNDR administrado por las regiones, es igual a $ 232.009.748 ms menos el 37% del Total de
631.282.354. (Provisiones totales administradas por la SUBDERE + FNDR administrado por los GORE).
El saldo de 63% corresponde a provisiones sectoriales.
677
2. La continuidad histrica del centralismo

A. El carcter centrpeto del Estado Unitario
El recuento histrico que se ensaya en la II parte de este tomo deja en claro
que desde 1833 a la fecha el consenso histrico, desde el punto de vista de las
instituciones que organizan la vida del pas, gira en torno al Estado Unitario y
al rgimen presidencial. La descentralizacin fue en efecto una simptica idea,
que slo tuvo su materializacin en el originario cabildo comunal, pero en el nivel
intermedio nunca fue concretada. En lo profundo del poder poltico hubo siempre
el temor de no caer en la experiencia desintegradora de las asambleas provinciales
con capacidad legislativa de 1826. Esa conducta poltica, se percibe exagerada
considerando que el artculo 107 y las instituciones de la Constitucin de 1925,
correspondan a la descentralizacin administrativa y no poltica. Razn por la
cual, en perspectiva histrica se puede catalogar a la dupla Estado Unitario/rgimen
presidencial, de centrpeta, en la fase que rigen las constituciones de 1833, 1925
y hasta la conclusin del rgimen militar. El peso de nuestra cultura centralista
tiene su antecedente en la gestin sin contrapeso de cerca de 160 aos del binomio
Estado Unitario-Rgimen Presidencial, desde 1833 hasta 1993 fecha que marca
un punto de inflexin en la historia de nuestras instituciones con el nacimiento
e instalacin en el escenario nacional de los gobiernos regionales, tras la reforma
constitucional de la Ley N 19.097.
B. La desconcentracin econmico territorial
Otra constatacin que merece ser consignada es que por la inexistencia del
gobierno intermedio tampoco hubo vinculacin alguna con las diferentes estrategias de desarrollo econmico del pas: llmense modelo primario exportador
de los primeros aos, sustitucin de importaciones de la Repblica Presidencial
o la nueva apertura al comercio internacional del gobierno militar. Lo mismo se
puede decir del vector ordenamiento territorial, que no tuvo como contraparte
rganos intermedios territorialmente descentralizados.
Sin perjuicio que los Presidentes de la Repblica, Aguirre Cerda y Frei Montalva reconocieron en el pas sus diferencias territoriales y tanto CORFO como
ODEPLAN definieron y promovieron un proceso de regionalizacin en Chile con
un enfoque predominantemente econmico. Luego, en la misma perspectiva, el
gobierno militar perfeccionar este proceso estableciendo la regionalizacin como
divisin poltico-administrativa, y una administracin regional desconcentrada, lo
que por cierto es un hito insoslayable en la orientacin de la futura organizacin
del Estado.
678
Manuel Tobar Leiva
C. Democracia y descentralizacin
Pero el punto de inflexin poltica, que en mi opinin rompe la inercia centralista, sin duda es la reforma constitucional N 19.097 y consecutivamente la Ley
regional N 19.175 de 1992, presentada al Congreso Nacional por el Presidente
Patricio Aylwin Azcar, la cual abre las puertas a la descentralizacin administrativa
regional con la creacin de los gobiernos regionales que cumplen el 23 de abril de
2011, fecha de su instalacin, 18 aos de vida.
Dijo Aylwin ante el Congreso Pleno en 1991. La reforma del gobierno y administracin regionales nos lleva a terra ignota. Se trata de introducir en nuestro sistema
poltico una innovacin que no es menor. Carecemos aqu de una historia y una
tradicin que nos hayan proporcionado una experiencia directa y sostenida en el
tiempo, til para identificar los problemas involucrados y disear respuestas confiables
a ellos. Haramos muy mal en copiar simplemente instituciones existentes en otras
realidades, o en dejarnos llevar por la seduccin de principios que, si bien pueden
ser vlidos en teora, plantean cuestiones muy complejas en su aplicacin prctica.
Entindase bien: soy decidido partidario de un proceso de descentralizacin regional,
pero pienso que debe hacerse sobre bases realistas y sin afectar al carcter unitario
del Estado chileno. En naciones ms desarrolladas que la nuestra, los procesos de
regionalizacin han tomado decenios; nosotros no podemos hacerlo de la noche a
la maana. Si no queremos exponernos a fracasos que seran lamentables, debemos
avanzar por etapas y construir sobre la base de experiencias.1132
3. El perfeccionamiento de la descentralizacin administrativa
A. 34 aos de regionalizacin desconcentrada y descentralizada
En estricto rigor razn tuvo Patricio Aylwin al sealar que la descentralizacin
regional nos llevaba a terra ignota, porque efectivamente el pas no haba conocido
la experiencia de este tipo de descentralizacin. Sin embargo, las regiones, o sea la
terra, ya haban sido creadas en 1976 y la institucionalidad desconcentrada que
gener sobrevive hasta el da de hoy, entonces advierto que la regionalizacin ha
experimentado dos etapas una desconcentrada desde 1976 hasta 1993 y la otra
descentralizada desde 1993 hasta la fecha. Luego, la regionalizacin que une estos
dos procesos cumple en el bicentenario 34 aos de existencia, ms que cualquiera
de las experiencias latinoamericanas vigentes.
Ha pasado mucha agua bajo el puente de la historia y a pesar que recin este
ao la SUBDERE intenta una autoevaluacin del proceso en los gobiernos
1132 Legislatura
322, ordinaria. Sesin del Congreso Pleno, en martes 21 de mayo de 1991.
679
regionales resulta evidente que los gobiernos regionales han cumplido con las
competencias que se les atribuy: aprobacin de 4 estrategias de desarrollo regional; aprobacin de planes reguladores comunales e intercomunales; aprobacin
de inversiones de decisin regional, etc. Era muy difcil por el encuadramiento
existente que hubiese experiencias negativas sobre su quehacer que auguren una
involucin. Al contrario, ha llegado la hora de mirar la experiencia propia y
comparada, los principios de la doctrina y teora de la descentralizacin administrativa con el propsito de perfeccionar la administracin regional del pas y
en esa orientacin percibo que nos encontramos. De ah, la reforma de la Ley
N 20.390 de la Presidente Bachelet, que materializa la iniciativa primigenia
de Aylwin de elegir directamente a los consejeros regionales y perfeccionar el
mecanismo de traspasos de competencias. Pero, qu falta para completar el
ciclo de la descentralizacin administrativa?
B. Requisitos de la descentralizacin administrativa
Los requisitos que constituyen la descentralizacin administrativa conforme a la
doctrina del derecho son los siguientes:1133 1. Eleccin de las autoridades regionales
para garantizar la independencia del poder central. 2. Creacin de una institucionalidad de la colectividad territorial, dotada de personalidad jurdica de derecho pblico
y patrimonio propio. 3. Competencias administrativas atribuidas por la Constitucin
y la ley. 4. Autarqua para determinar la finalidad y empleo de los recursos propios
o transferidos para cumplir las competencias que se le encomiendan. 5.- Control
jurdico de la legalidad de sus actuaciones por parte de la Contralora, en tanto
rgano autnomo pero del Estado sometido al principio de legalidad.
De los requisitos constitutivos de la descentralizacin administrativa, las municipalidades cumplen con todos, salvo, que en el caso municipal el control jurdico es ex
post, slo se refiere a un campo de sus actuaciones. Mientras que a nivel del gobierno
regional permanecen tres requisitos sin perfeccionarse: se trata de las elecciones de
las autoridades regionales por la comunidad regional; de la autonoma financiera
para cumplir los cometidos que la ley le encomienda y la de consolidar una administracin pblica regional o servicios pblicos regionales. Mientras esos requisitos
no se perfeccionen no tiene mucho sentido poltico abogar por la descentralizacin
poltica e instar por un Estado Regional, amn de los ribetes tericos que siempre
nos ayudan a comprender los alcances de una y otra opcin.
1133 Ver
requisitos en Catherine Meyson-Renoux, La descentralizacin o la complejidad de una terminologa, Estudios e Investigaciones, Revista de Derecho, Vol. IV, diciembre 1993, pp.73-81. Ver tambin:
Manual de Gestin Regional, UCV-CEAL, p. 22.
680
Manuel Tobar Leiva
1. Eleccin de las autoridades regionales

En cuanto a la eleccin de las autoridades regionales, est pendiente legislar
sobre la eleccin del ejecutivo de la administracin regional. En este mbito, se
suelen enredar las proposiciones, por lo que conviene ahondar en tres aspectos sobre
este punto: 1. La denominacin de la administracin regional. 2. La distincin
entre los rganos de gobierno y administracin y 3. Los encargados de ejercer las
diferentes competencias.
1.1. En nuestra propuesta la administracin superior de la regin no puede ni
debe mantener el apellido de gobierno regional. Ello por cuanto, la descentralizacin del gobierno corresponde a la categora de la descentralizacin poltica que no
est autorizada por la Constitucin. Por tanto, propiciamos que la administracin
regional est radicada en el Consejo Regional, del mismo modo como lo est en
el modelo regional francs.
1.2. La administracin regional debe ser la expresin descentralizada del
Estado en el nivel regional, distinto al gobierno de la regin o gobierno interior, que es la manifestacin de la desconcentracin del Estado en la regin.
Se debe en consecuencia, separar estos dos mbitos institucionales diferentes,
excluyendo al Intendente de su participacin en la Administracin Regional.
Lo cual por cierto requiere de una reforma constitucional al artculo 111 de
la Ley Suprema, en el que se incluye al Intendente en la administracin superior de la regin. Congruentemente con ello, esa reforma, desembocar en la
eliminacin del Intendente como Ejecutivo de la administracin regional en
la LOCGAR, rol que como se sabe es lejos el ms determinante en la gestin
regional.1134
1.3. El encargado de cumplir las competencias del gobierno de la regin o
gobierno interior se mantiene en el Intendente. No postulamos elegir al Intendente regional postura que rechazan diversos autores como Guillermo Bruna,
proponemos al contrario conservar la institucin del Intendente designado por el
Presidente de la Repblica.1135 En la experiencia comparada en los casos de Francia, Bolivia y Per, se distingue entre gobierno interior y administracin regional,
el Prefecto tiene las competencias de gobierno interior con una actora que no es
menor, pero el Presidente de la administracin regional es elegido por el Consejo
regional, el que a su vez es elegido por la comunidad regional en elecciones por
sufragio universal en votacin directa.
1134 Ver Titulo
1135 Guillermo
II, Captulo III, Prrafo 1, artculo 23 de la LOCGAR.
Bruna, Descentralizacin del poder en Chile, Revista del centro de Estudios Constitucionales, Universidad de Talca, 2003, p. 97.
681
En la reciente reforma constitucional Ley N 20.390, se estableci la figura

del Presidente del Consejo Regional. El avance decisivo consistira en que una
prxima reforma constitucional dotara a ese Presidente de la potestad ejecutiva de
la administracin regional, siendo escogido por sus pares en una primera fase, para
posteriormente elegirlo por votacin directa.1136 Esta condicin es singularmente
significativa en cuanto asegura la independencia de la administracin regional
del gobierno nacional, hecho que hoy no ocurre pues el Intendente es el agente
inmediato del Presidente de la Repblica en la regin.
2. Autonoma financiera o la descentralizacin Fiscal
1. Los ingresos
En cuanto a la autonoma de la administracin financiera de los gobiernos
regionales es un requisito cumplido a medias. En Chile tenemos una descentralizacin fiscal centrada en el gasto, a diferencia de todos los pases comparados, que
incluyen un mbito de descentralizacin de los ingresos. En esta materia me hace
mucha fuerza lo que expres de forma categrica el colombiano Gabriel Aghn
desde su cargo en la CEPAL: Un proceso de descentralizacin sostenible requiere una adecuada asignacin de competencias y de esquemas de financiamiento.
Consideramos que lo ms importante es el fortalecimiento de los ingresos propios
generados por la tributacin subnacional y los cargos, cobros y contribuciones.
En el hecho de asumir este desafo se encuentra la prueba de fuego para una
verdadera profundizacin del proceso de descentralizacin fiscal en los pases
de la regin. El no adoptar un comportamiento fiscal que promueva una mayor
cultura del autofinanciamiento puede conducir a que el proceso descentralizador
se convierta en un simple ejercicio burocrtico y administrativo complejo, no
transparente, y que no conduce a una ms eficiente y equitativa utilizacin de los
recursos pblicos.1137
Agrguese que en el marco del artculo 3 de la Ley Suprema, que erige a la
descentralizacin administrativa como la regla general de la administracin del
Estado, las municipalidades tienen descentralizacin fiscal por los ingresos y
que ms especficamente el artculo 122 del Cdigo Poltico dispone que: Las
municipalidades gozarn de autonoma para la administracin de sus finanzas.
La Ley de Presupuestos de la Nacin podr asignarles recursos para atender sus
gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley
1136 Artculo
113 incisos 5 y 6 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
1137 Gabriel Aghn y Herbert Edling, Descentralizacin fiscal en Amrica Latina. Nuevos desafos y agenda
de trabajo, CEPAL/GTZ, 1997, p. 367.
682
Manuel Tobar Leiva
o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos. Efectivamente, dicha

potestad de las municipalidades se ha materializado mediante la denominada Ley
de Rentas Municipales. Hago esta referencia para dejar en claro y afirmar que este
requisito de la autonoma para administrar las finanzas es cumplida en el nivel
comunal pero no en el nivel regional, no obstante, contar con la misma preceptiva
constitucional que la autoriza.
En el perodo de la Presidenta Bachelet tanto el CONAREDE como la SUBDERE han coincidido en la necesidad de abrirse a la captacin de ingresos propios
para las regiones de modo de asegurar la autonoma financiera de la administracin regional. No obstante no hay acuerdo sobre los mecanismos para aplicar la
descentralizacin por los ingresos. En este aspecto, Bettina Horst manifiesta el
punto de vista de L y D, al sealar que, no se comparte la idea de contar con una
Ley de rentas regionales, ya que ello complica nuestra actual estructura tributaria
al establecer la posibilidad de fijar impuestos regionales o bien fijar sobre tasas
regionales impuestos fijados por el nivel central.1138 En el Programa de Gobierno
del Presidente Piera, no hay una sola frase a favor de descentralizacin fiscal de
los ingresos a nivel regional coincidiendo con la postura negativa de Libertad y
Desarrollo.1139
Como se sabe en la experiencia comparada, hay una diversidad de frmulas
posibles, partiendo por aquellas que ya se han introducidas en la normativa chilena
como los ingresos procedentes de las regalas del cobre, que siguiendo el ejemplo
colombiano, es preciso ampliar a todos los minerales metlicos y no metlicos, en
razn que tales recursos no son renovables. Otra variante, en la misma lgica de
la discriminacin positiva a favor de las regiones, est en los tributos del 10% que
pagan los casinos de regiones, con excepcin de la RM. En ese mismo formato, se
debera incluir la coparticipacin en el impuesto a la renta del 40% que recae en
las empresas pblicas de puertos que posee cada regin del pas con excepcin de
Santiago.1140 Tampoco se puede descartar establecer un tributo a las termoelctricas y a otras industrias contaminantes que provocan un deterioro ambiental y
perjudican actividades econmicas alternativas en las regiones.
1138 Bettina
Horst, Fuentes de financiamiento para gobiernos subnacionales y descentralizacin fiscal.

Un mejor Estado para Chile. Descentralizacin, p. 235. Una opinin parecida 60 aos antes, fue expresada
por el Profesor Carlos Estvez en relacin a la atribucin de imponer tributos por las Asambleas Provinciales
en la Constitucin de 1925: Esta disposicin rompe la armona del sistema tributario sealado entre otros
preceptos de la constitucin. Elementos del Derecho Constitucional chileno, p. 357.
1139 Sin embargo, en el programa presidencial de Piera 2005 se propiciaba la Ley de Rentas Regionales
y un conjunto ms audaz de proposiciones que perfeccionaban la descentralizacin administrativa del pas.
1140 Vase,
impuesto del artculo segundo del D.L. N 2.398/1978.
683
Es interesante rescatar que en el indito seminario de los think thank de los

partidos polticos, organizado en la CEPAL, pero nunca publicado, RN coincide
con las propuestas de la Concertacin en cuanto a la idea de autorizar el endeudamiento de las administraciones regionales con el objetivo de generar un patrimonio regional propio, as como tambin las transferencias de bienes inmuebles
fiscales a los GORE. A este propsito, se ha marcado en el Captulo anterior, la
meticulosa normativa de encausamiento y sanciones relativas al endeudamiento
de las administraciones subnacionales tanto por crditos externos como internos,
lo cual ha mantenido a raya los desbordes que tanto temen los guardianes de los
equilibrios macroeconmicos.
2. Los gastos
Las transferencias intergubernamentales tienen muchas y complejas aristas
entre las cuales enfatizaremos tres campos posibles de avanzar para satisfacer el
requisito de la autonoma financiera de la administracin regional: 1. Los montos
de inversin en relacin a la inversin sectorial (propuesta Frei) 2. La distribucin
interregional de las IDR, Fondos nacionales y regionales y su financiamiento y, 3.
La condicionalidad de las inversiones.
a. Montos de la Inversin regional en relacin con la sectorial.
Chile se encuentra entre el grupo de pases que se caracterizan por niveles bajos
e incipientes de descentralizacin, con coeficientes de descentralizacin de gastos
que van de alrededor de 13%.1141 Tal coeficiente cuadra con el dato de los ARI
de los GORE, que sitan la incidencia de los presupuestos regionales en un 9%
del total de inversiones a materializar en las regiones.
No obstante, en el programa presidencial del senador Eduardo Frei se propona
que el 100% de los recursos de inversin se decidira por los Gobiernos Regionales.
El senador Prokurica el 2006, plante la necesidad de aumentar el gasto en las
inversiones regionales resueltas por los consejos regionales, para lo cual se estableca
un porcentaje base del 1% del PIB de cada ao, que se destinar al FNDR. En
Libertad y Desarrollo, se propone que los recursos sectoriales, es decir la inversin
materializada por decisin de los ministerios, slo podrn ser ejecutados a travs
de convenios de programacin.1142
El programa presidencial del Presidente Piera ha seleccionado como su primer
eje la descentralizacin fiscal. Esto se traduce en mayores recursos para las regiones
y comunas. Un porcentaje mayoritario de la inversin pblica ser de decisin
1141 Robert
Daughters y Leslie Harper, Reformas de la descentralizacin fiscal y poltica, 2007, BID,
p. 19.
1142 Bettina
Horst, ob. cit., pp.266 y 267.
684
Manuel Tobar Leiva
regional. Las polticas para alcanzar esto sern terminar con la discrecionalidad
del Gobierno Central en la distribucin de recursos de inversin a regiones. As,
el 100% de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
sern entregados a regiones en la Ley de Presupuestos por medio de parmetros
objetivos y verificables. En sintona con L y D el programa sostiene que toda
inversin que haga el nivel central en regiones se har a travs de un convenio de
programacin, convenio que pasar a ser un instrumento vinculante, respetndose
siempre su propia naturaleza.1143
No obstante, esta promesa no fue cumplida en el presupuesto 2011, ya que
en la asignacin del FNDR se mantuvo las provisiones que financian inversiones
sectoriales y que como seala el informe del Instituto Libertad vienen amarradas
desde el gobierno central discrecionalmente.1144 Tampoco la inversin sectorial se
ha canalizado a travs de los convenios de programacin, al contrario a causa del
terremoto se le han cercenado recursos a las regiones incluso aquellas que fueron
las principales afectadas.
b. Distribucin interregional.
Postulo la existencia de tres fondos bases para atender las necesidades de inversin de los rganos subnacionales: 1. Un fondo a nivel nacional, conducido
por la SUBDERE y encargado de concretar una poltica nacional de desarrollo
regional explcita. Ello tendra la gracia de destapar la subrepticia poltica nacional que SUBDERE aplica usando las provisiones del FNDR. 2. Un Fondo
Regional de libre disposicin, sin condicionamiento alguno de parte de las leyes
de presupuesto. Recurdese lo que se sostuvo en el origen del FNDR, un Fondo
Nacional que expresara una poltica nacional de desarrollo regional (provisiones)
y Fondos regionales de libre disposicin para las regiones expresen y apliquen
sus estrategias y planes regionales de desarrollo.1145 3. Un fondo de inversiones
Municipal. FIM, que desintoxique al FNDR y salve las necesidades de inversin
de las comunas que no pueden hacerlo debido a sus dficits presupuestarios.
Si en adelante se incrementa el gasto descentralizado, lo lgico es que se realice
sobre nuevas reglas del juego. El Fondo Nacional que se financie con las provisiones
que ha formulado la SUBDERE en las leyes de presupuestos. El Fondo Regional
se financiara con las provisiones de libre disposicin: 10% emergencia y eficiencia;
1143 Ver programa de Gobierno del Presidente de la Repblica Sebastin Piera en http://www.gobiernodechile.cl/programa-de-gobierno/.
1144 Fernanda
Garcs R. y Trinidad Valds A., Descentralizacin: Cunto hemos avanzado en los ltimos
20 aos, Instituto Libertad, Vol. XX, N 216, diciembre de 2009, p. 5.
1145 Bernardita Garca, El FNDR, un anlisis descriptivo, Revista Eure Ns. 34-35, p. 93. Cita El
desarrollo regional de Chile dcada de 1970-1980, ODEPLAN.
685
Ley de casinos; 65% impuesto de bienes nacionales; multas violencia intrafamiliar;

patentes mineras, acucolas, geotrmicas y por la no utilizacin de los derechos
de agua; royalty minero; artculos 4 y 5 de Ley Transantiago; las transferencias
fiscales del FNDR tradicional y toda otra ley tal como la que han propuesto los
senadores con aportes pblicos provenientes del 10% de la recaudacin tributaria
regional o local, aplicado sobre la principal actividad econmica de la regin.1146
El Fondo Inversin Municipal, que podra ser el mismo Comn Municipal agregando una componente obligatoria de inversin como se hace en la experiencia
comparada y en el mismo FNDR. En este caso, se debera traspasar a los municipios
las provisiones siguientes: Electrificacin rural, infraestructura rural, saneamiento
sanitario (PMB), residuos slidos. Adems, los ISAR del MOP1147: Agua potable rural (APR) y Fondo del Deporte. Finalmente las Inversiones Regionales de
Asignacin Local, IRAL, tales como, programa de mejoramiento urbano, PMU;
Programa FOSIS de generacin de ingresos e inclusin social y del programa de
desarrollo social, y el FRIL, fondo regional de Iniciativa local que en el presupuesto
2011, los gobiernos regionales slo definen marcos presupuestarios por comuna.
Adems, del aporte fiscal al fondo con el nico condicionamiento de no usarlos
para gasto corriente sino para las inversiones comunales, todo lo cual, evitara la
presin sobre los fondos regionales y el efecto de su atomizacin.
c. Condicionalidad de la Inversin.
Para Scarlet Escalante, en la mayora de los pases en vas de desarrollo, las
transferencias gubernamentales son condicionadas. Esta caracterstica implica
que el gobierno central realiza las transferencias bajo ciertas restricciones, asociadas
al gasto pblico.1148 En Chile, se ha seguido este modelo del Principal-Agente,
por el cual el gobierno central busca alcanzar sus objetivos induciendo al gobierno
regional para que realice las inversiones conforme a sus objetivos. Mayormente
este modelo encuentra su justificacin en consideraciones de equidad, en el sentido de garantizar niveles mnimos de gasto social en los territorios subnacionales.
En contrapartida, el cumplimiento de estas restricciones se premia con soportes
financieros adicionales u otro tipo de incentivos como por ejemplo el 5% de la
eficiencia en el gasto en el FNDR.
1146 Boletn
N 7.043-05. Proyecto de reforma constitucional, iniciado en Mocin de los Honorables

Senadores seor Gmez, seora Allende y seores Bianchi, Lagos y Pizarro, que entrega a cada Regin la
administracin de hasta el 10% de la recaudacin tributaria regional.
1147 Todo
ello sin perjuicio que la unidad tcnica siga en manos del MOP, pero la decisin sobre los
proyectos se debe dar en la municipalidad.
1148 Scarlet Escalante, Autonoma Fiscal de los gobiernos locales: Una revisin formal de los determinantes.
Consultora Internacional, especialista en temas de economa social y descentralizacin, Bolivia.
686
Manuel Tobar Leiva
En efecto, en el caso del FNDR, las provisiones son determinadas por el gobierno central, financian objetivos sectoriales, y la participacin de los gobiernos
regionales es como buzn focalizador de la inversin. El FNDR tradicional se
asigna en la Ley de Presupuestos de la Nacin a travs de una glosa general a
todos los programas 02 de los gobiernos regionales en la cual se dictan normas de
encausamiento del uso de estos recursos. En breve, el espacio de maniobra de los
gobiernos regionales en la administracin del FNDR es limitado. Esta situacin
afecta el principio de autarqua en el manejo de los recursos de los gobiernos
regionales, frente a lo cual no hay salida posible, estando cerrada la puerta para
el endeudamiento y para recaudar ingresos por concepto de tributacin, regalas,
permisos, copartipacin en impuestos, etc.
En esa misma perspectiva en un anlisis sobre el presupuesto 2010, el Instituto
Libertad y Desarrollo concluye que: Los gobiernos regionales requieren, para
hacerse cargo del desarrollo territorial, de un presupuesto de libre disposicin
mayor. Sin embargo para ello, en primer lugar es necesario aumentar los recursos
del FNDR, y en segundo lugar, establecer expresamente un porcentaje de libre
disposicin, que no pueda ser interferido por las provisiones sectoriales. 1149
C. El Traspaso de competencias a la administracin regional
1. Blindar las competencias regionales
Una adecuada asignacin de competencias es uno de los terrenos ms pantanosos de la descentralizacin. De la experiencia comparada y de los estudios de los
especialistas se observa un desglose de diferentes modalidades de competencias,
tales como: exclusivas o privativas, compartidas, concurrentes. Sin embargo, en
la Ley Regional no se aprecia ninguna de estas categoras explcitamente, sino que
se deducen por las caractersticas relativas a su redaccin, contexto y otras reglas
hermenuticas. No ocurre lo mismo en la ley municipal, en la que expresamente
el artculo 3 establece funciones privativas y en el artculo 4 se seala la opcin
de cumplir la funcin con otros organismos del Estado. Me parece evidente
que convendra organizar el marco competencial de la LOCGAR conforme a
dichas categoras que ayudaran en mucho a comprender las responsabilidades de
los actores en la gestin de las funciones y atribuciones asignadas.
Definidas sus materias del traspaso, es imprescindible encaminarse en los
elementos que posibiliten el fortalecimiento de las atribuciones de la administracin regional. As por ejemplo, por cada funcin se debe establecer la atribucin
1149 Documento
de sntesis y propuestas finales: Polticas para la descentralizacin, Serie documentos de

trabajo N 6, de Divisin de Polticas y Estudios de SUBDERE. Ver en www.subdere.cl.
687
correspondiente, de manera que efectivamente se realicen. En esa lgica, las categoras de atribuciones que vislumbro como principales son: Las que determinan
objetivos (Estrategia, Plan o Poltica); las que establecen los servicios pblicos
que ejecuten las prestaciones correspondientes y las que definen los recursos para
implementarlas. En la experiencia comparada se aprecia que la correspondencia
entre funciones y recursos se exige a nivel constitucional, en tanto en Chile se
dispone este principio en artculo 5 de la Ley Municipal, pero no se exige en la
LOCGAR ni en la Constitucin.
Los nfasis en bien definir atribuciones privativas y demandar la correlacin
materia-atribucin tiene que ver con la incertidumbre a que estn expuestas las
competencias de los gobiernos regionales a causa de la clusula de reserva competencial del artculo 106 de la LOCGAR, en virtud de la cual la jurisprudencia
administrativa ha justificado la prevalencia del nivel central sobre el regional.1150
Si la interpretacin del artculo 3 de la Ley fundamental es que la regla general
en la administracin del Estado es la descentralizacin, como lo prueba la historia
fidedigna de esa ley, entonces la mentada clusula se debera invertir para hacer
prevalecer la normativa regional.
2. Redefinicin del mbito competencial de la Administracin Regional
Propongo cuatro elementos a tomar en cuenta para redefinir la orientacin
competencial de la Administracin Regional. En primer lugar se debe considerar el
objeto del gobierno regional, vale decir, el desarrollo econmico, social y cultural
de la regin. No dejaremos pasar que la Ley Regional no integr en la definicin
de su misin la emblemtica funcin del ordenamiento territorial. Segundo. Considrese las normas constitucionales dispuestas en el artculo 114 en lo regional y
en el 118 en lo municipal.1151 Se ha visto que el 114 dispone que las transferencias
de competencias se realicen en materias de ordenamiento territorial, fomento de
las actividades productivas y desarrollo social y cultural. Esta definicin est en
concordancia con las funciones especiales asignadas al gobierno regional por la
1150 Planes
reguladores de Santo Domingo y El Quisco, Dictamen N 4.612/1994, artculo 36 letra

c, artculo 20 letra f ) y artculo 100 (actual 106) que facultan al Consejo Regional, el primero, y al Gobierno
Regional el segundo, para aprobar los planes reguladores comunales, por cuanto esa normativa es reiterativa
en el sentido de que esas atribuciones deben ejercerse en conformidad con la Ley General de Urbanismo y
Construcciones o de acuerdo con la normativa que rija la materia, y que dichas competencias no afectarn
las funciones y atribuciones que correspondan a la administracin pblica nacional.
1151 El
artculo 118 de la Ley Suprema se precepta que: La ley determinar la forma y el modo en que
los ministerios, servicios pblicos y gobiernos regionales podrn transferir competencias a las municipalidades,
como asimismo el carcter provisorio o definitivo de la transferencia. Es dable sostener que por consiguiente
esta norma tenga su desarrollo en lo que concierne al GORE en la ley regional.
688
Manuel Tobar Leiva
LOCGAR en los artculos 17, 18 y 19. Tercero. El fenmeno de la glocalizacin,

que en la dimensin econmica exige altos estndares de calidad a los productos y
servicios que compiten en los mercados internacionales y vinculado a ese desafo se
encuentra la necesidad de escalar en el desarrollo cientfico y tecnolgico a fin de
agregar valor a los productos de exportacin regionales. En la otra dimensin, no
podra soslayarse la interpelacin a nuestras identidades regionales y la urgencia de
promoverlas como un sello distintivo de la cultura regional. Cuarto. Convendra
integrar en el anlisis el programa y estrategia de desarrollo del pas, en concordancia con las estrategias regionales de desarrollo. En esa lnea, vale considerar
por ejemplo, que el 21 de mayo de 2010 el Presidente Piera destac entre otros
ejes fundamentales la prioridad de incorporarse a la revolucin de la sociedad del
conocimiento y la informacin, aumentando de 0,7 a 1,5 % del PIB la inversin
en ciencia y tecnologa, con alianzas y esfuerzos compartidos entre el Estado,
las universidades e institutos y la empresa privada y promoviendo con fuerza la
innovacin y el emprendimiento como factores fundamentales para aumentar la
productividad de los factores y fortalecer el crecimiento econmico.
2.1. La competencia econmica eje de la administracin regional
Del examen de estos cuatro factores sobresale la recurrencia de las materias
relativas a la economa. El contexto internacional como nacional, apuntan en esa
direccin y en sintona con esos hechos, las normas contempladas en la ley fundamental como en la regional, abren el espacio para constituir esta competencia en
el eje que redefina el rol de los gobiernos regionales en el concierto de la administracin pblica nacional. Esta preeminencia no es un cambio cosmtico, habida
cuenta que el Estado central, a travs de su modelo principal agente, utiliza a los
gobiernos regionales para dar satisfaccin a objetivos sociales asistenciales. Este
giro es una consecuencia de una nueva visin de la poltica social ms asociada al
desarrollo productivo. En efecto, el cambio se sustenta en el consenso socio poltico
alcanzado en la comisin Meller, en el sentido que la mejor poltica social es la
que cada persona tenga un empleo digno y de calidad.1152 De ah que la agenda
pro crecimiento debe ser privilegiada en las regiones, asumiendo la conduccin
del desarrollo econmico regional.1153
1152
Patricio Meller, Informe Ejecutivo, Hacia un Chile ms justo: Trabajo, salario, competitividad
y equidad social, Consejo Asesor Presidencial trabajo y equidad, mayo 2008, p. 12. La mejor poltica
social consiste en que cada persona tenga un empleo, y que ste proporcione un ingreso que permita cubrir
un nivel de vida satisfactorio.
1153
Tambin he considerado como antecedentes las conclusiones de los estudios territoriales de la

OCDE en la obra citada en captulos anteriores. Como as tambin los estudios del ILPES CEPAL en esta
materia.
689
Pero al estudiar las competencias asignadas en el artculo 18 de la Ley Regional

a la administracin regional en materia fomento de las actividades productivas, es
patente su fragilidad. En ese captulo he formulado algunas sugerencias de traspasos de competencias, lo mismo que al principio de este captulo al referirnos a
los requerimientos de la glocalizacin. Pero un salto cualitativo en este mbito,
es el traspaso progresivo de programas y recursos de CORFO y SERCOTEC,
especialmente los relativos a la Innovacin y al emprendimiento. De tal suerte
que las regiones vayan gradualmente fortaleciendo sus capacidades en la gestin
del desarrollo productivo hasta constituir un servicio regional propio para gestionar el fomento de las actividades productivas en la regin. Al tratarse de una
competencia compartida con el nivel nacional, se recomienda incorporarse a la
poltica de los convenios, a fin de integrar visiones y acciones que posteriormente
sean la base de convenios de programacin en los que incluso pueden participar
los privados.1154
2.2. El Ordenamiento Territorial en funcin de la competitividad regional
La actividad econmica tiene como asiento el territorio, por lo que el ordenamiento territorial y el desarrollo econmico son competencias simbiticas. En
efecto, los planes reguladores determinan el uso del suelo y zonifican las reas
dedicadas a las actividades econmicas; la explotacin de los recursos naturales
deben ser racionalizados por criterios de preservacin y conservacin del medio
ambiente en el propsito de dotar a la economa de sustentabilidad; en la morfologa del territorio se identifican diferencias entre las regiones en climas, hidrografa,
oceanografa, relieves, calidad de los suelos, las cuales sern factores determinantes
en la configuracin de la identidad cultural de los territorios, como as tambin
en la eleccin de sus vocaciones productivas.
Por las razones antedichas, es aconsejable fortalecer en la letra a) del artculo 17
el establecimiento de polticas y objetivos de ordenamiento territorial, con el propsito de organizar y articular coherentemente a los instrumentos de planificacin
territorial que le corresponde aprobar al consejo regional o bien postular como
se hizo por la presidenta Bachelet la instauracin de un Plan de Ordenamiento
Territorial, en vez del PRUD, por tanto vinculante. Por otra parte, la Ley General
de Urbanismo debiera habilitar la reglamentacin regional para empoderar a los
gobiernos regionales en esta competencia. Otro modo de vigorizar esta competencia es estableciendo el financiamiento correspondiente a los objetivos expuestos
por el plan o la poltica de ordenamiento territorial, mediante una provisin en
1154 Recurdese
que la Comisin Nacional de Innovacin ha propuesto la realizacin de convenios de

programacin con los gobiernos regionales. Pero el Ministerio de Economa se ha quedado rezagado en sta
que podra ser una virtuosa relacin con los gobiernos regionales.
690
Manuel Tobar Leiva
el presupuesto regional que autorice al FNDR financiar una cartera de proyectos

que apunten al desarrollo urbano y rural de la regin.1155 Para asegurar la efectiva
aplicacin de estas nuevas competencias, es imprescindible contar en la dependencia del gobierno regional, con la Unidad de Desarrollo Urbano adscrita a las
SEREMI de Vivienda y Urbanismo.
3. Las capacidades regionales del conocimiento y la cultura
Finalmente, correspondera fortalecer las atribuciones de los gobiernos regionales
relativas a las funciones culturales, educacin superior, educacin tcnica, ciencia y
tecnologa. En cada una de estas funciones he comentado la importancia de robustecer sus atribuciones. Empero, nada se ha dicho de la precaria educacin tcnica
en la que los especialistas advierten la necesidad de dar un salto adelante, toda vez
que se constata que hay ms universitarios que tcnicos, ecuacin que en los pases
desarrollados es al revs. Se ha escuchado a propsito del tema de la calidad de la
educacin, postular que los gobiernos regionales deberan hacerse cargo de la educacin, como ocurre en Francia. Aprecio que la Administracin Regional no debe
asumir esa pesada funcin que la desviara de su misin de desarrollo econmico
y territorial, pero no sera incompatible con esa razn, el asumir la administracin
de las escuelas tcnicas, industriales, rurales y mineras, pues esas escuelas estn entroncadas con las empresas y las universidades, actores principales en la misin del
desarrollo econmico que deber liderar la administracin regional.
Sostengo que las competencias relativas al desarrollo social son mejor atendidas en
el nivel comunal, para lo cual cuenta con experiencia e informacin de sus servicios
comunitarios. Esta propuesta coincide con el programa de gobierno del Presidente
Piera en cuanto ste se propone avanzar en transformar a los municipios en los
grandes gestores y administradores de los programas sociales del Estado.
La regin es pertinente en la realizacin de estudios y en la concepcin de una
poltica regional en la esfera social, pero la implementacin de las acciones e inversiones sociales deberan ser ubicadas en el nivel municipal. Al tratarse de una
competencia concurrente, en la que intervienen los tres niveles administrativos del
Estado, ser procedente actuar a travs de convenios marco y de programacin, as
como tambin, proceder conforme al artculo 118 de la Constitucin a traspasar
competencias sociales en carcter de provisorio o definitivo a las municipalidades.
1155 Por
ejemplo, incluyendo a los Gobiernos regionales como agentes financistas en la Ley N 19.865,
sobre financiamiento urbano compartido del 2003. Para permitir a los GORE financiar en coparticipacin
en proyectos de proteccin de las reas verdes, la vialidad, la evacuacin y drenaje de aguas lluvia, los espacios
pblicos y, en fin, la infraestructura urbana en general.
691
D. La estructura de Servicios Regionales de la Administracin Regional

1. Administrador Regional
La pesada carga competencial que recae en el Intendente en la actual estructura orgnica y su inclinacin por cumplir las polticas del gobierno nacional en
la regin postergan la gestin descentralizada por lo cual se hace imprescindible
fortalecerla incorporando un gerente pblico que asuma exclusivamente las funciones y atribuciones que le corresponden al Ejecutivo del Gobierno Regional por
delegacin. El Administrador en las actuales circunstancias orgnicas debiera ser
de la confianza de ambos rganos del Gobierno Regional, dotando al Consejo de
la facultad de removerlo por un qurum calificado.
2. Divisiones ejes de la Administracin Regional
En el artculo 68 slo se conciben dos divisiones, lo que con el correr del tiempo
se ha juzgado insuficiente para atender el cmulo de competencias atribuida a los
GORE. Sin xito se propuso la Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional,
pero se alcanz a crear el cargo, sin que los Gobiernos se hicieran cargo de salvar la
anomala del fracaso de la modificacin del artculo 68, el mismo hecho no habra
ocurrido en la parte municipal. En mi opinin si se avanza en la idea de constituir
los servicios pblicos regionales, iniciativa que no se encuentra en el programa
del Presidente Piera, en ese evento parecera adecuado crear una interfase entre
el Ejecutivo y el Administrador, encargado exclusivamente a la supervigilancia y
coordinacin de estos servicios.
De modo tal que habra cuatro divisiones centrales en la Administracin regional:
1. Planificacin y Desarrollo Regional, 2. Presupuestos e Inversiones regionales, 3.
Administracin y Finanzas y 4. Divisin de Coordinacin de los Servicios Desconcentrados. La Divisin de Planificacin siendo la pieza clave, colaborando con el
Ejecutivo y el Consejo Regional en la formulacin de un plan integral del desarrollo
regional, en el que se incluyan armnicamente los aspectos socioeconmicos con los
del ordenamiento territorial. La Divisin de Presupuesto e Inversiones, encargada de
expresar en el Presupuesto los objetivos del Plan a travs del ARI y otros instrumentos de gestin presupuestaria, y de conformar una cartera de proyectos, estudios y
programas acordes con el plan, y el presupuesto, llevando la contabilidad regional,
los gastos e ingresos atribuidos a los gobiernos regionales. La Divisin de Administracin, especialmente consagrada a los gastos del programa de funcionamiento de
los gobiernos regionales, el mejoramiento de la calidad del trabajo del personal y la
adquisicin del equipamiento y bienes para contribuir a los cometidos del servicio
administrativo central y de los servicios regionales desconcentrados. Finalmente
692
Manuel Tobar Leiva
una divisin de Coordinacin de los Servicios desconcentrados del Ejecutivo de la

Administracin regional, con la misin de proponer su estructura orgnica, formas
de funcionamiento, competencias y servicios que presten, etc.
3. Servicios pblicos regionales desconcentrados
a. Para implementar las nuevas competencias que sern transferidas conforme
al artculo 114 de la Ley Fundamental sostengo que ser ineludible replantearse
el modo y la forma como las administraciones regionales cumplirn esos nuevos
encargos. De partida la citada disposicin marca cules son las materias a transferir que como hemos sealado precedentemente coinciden con las funciones
especiales de los gobiernos regionales. Como consecuencia de esta seleccin y en
vista de la reasignacin competencial que he planteado, propongo establecer tres
Servicios Regionales como base en todos los GORE: 1. El Servicio de desarrollo
productivo, innovacin y empleo regional, 2. El Servicio de desarrollo territorial
e infraestructura y 3. El Servicio de desarrollo social y cultural.
b. En la propuesta que realiz el CONAREDE para la reforma regional, que he
enmendado en funcin dar coherencia a lo que he sustentado, se plante que cada
Gobierno Regional, en cada una de las reas de trabajo sealadas o integracin de
stas, podr conformar su gestin de acuerdo a las siguientes alternativas:
1. Constituir Servicios Pblicos Regionales como rganos desconcentrados de
la Administracin Regional y que actuarn bajo la personalidad jurdica y con el
patrimonio de esta ltima. Estarn bajo la dependencia, coordinacin y fiscalizacin del Presidente del Consejo Regional, como ejecutivo de la administracin
regional, sin perjuicio que el Consejo Regional mantenga la facultad de fiscalizacin general que afecta a todas las unidades dependientes de la Administracin
Regional, pudiendo requerir la informacin necesaria al efecto.
2. Constituir Servicios Pblicos Regionales como rganos descentralizados
funcionalmente con personalidad jurdica y presupuesto propios, los que gozarn
de mayor autonoma, con excepcin del nombramiento de su o sus directivos y
su subordinacin al Presidente y Ejecutivo de la Administracin Regional ser de
tutela y supervigilancia.
3. Constituir, en conjunto con otras organizaciones e instituciones, Corporaciones de Desarrollo Regional destinadas a ejecutar algunas de las funciones
y tareas asignadas a las Administraciones Regionales. stas debern privilegiar
aquellas reas de gestin en que se estime existe un genuino inters de cooperacin pblico-privado, incluyendo aqu administraciones comunales individuales
o asociadas. La participacin del Consejo Regional en tales corporaciones se regir
693
por el reglamento que precise las relaciones de ste con otros actores de carcter
local, regional, nacional o externo, sin embargo, en ningn caso su participacin
podr superar el 50 por ciento de los aportes totales que sta reciba.1156
1156 Propuesta redactada por el Secretario Ejecutivo del CONAREDE el Dr. Jos Antonio balos, versin
preliminar, julio 2003.
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ndice

Prlogo. ........................................................................................ XIX

3.2. Interdiccin de la sociedad civil................................................

5.3. La vuelta al poder central y autoritarismo . ...............................

A. Divisin poltica y administrativa en la Constitucin de 1925...

a. Articulacin del movimiento regionalista..................................

C. Conclusiones sobre democratizacin de la administracin

4. Las funciones de gobierno interior del Ttulo I de la

3. Fomento de las actividades productivas....................................... 391

Intendente Regional: Ejecutivo del Gobierno Regional............

3. Los jefes de los servicios pblicos regionales. ..............................

1. Agenda Gobierno interior y coordinacin de la administracin central.....................................................................

4. Los beneficios del PMG...................................................... 487

Importancia de la funcin presupuestaria en la administracin regional.................................................................................

A. Definicin del Sistema Nacional de Inversiones........................

B. La desconcentracin econmico territorial................................

Bibliografa. ............................................................................................ 695

Finalmente, la Cuarta Parte, titulada Experiencias comparadas y perspectivas

1. Contexto de la Administracin Regional del Estado

Manuel Tobar Leiva

2. La globalizacin en su dimensin econmica

Derecho y Administracin Regional

y europeos defienden el libre comercio, para luego interferir en el comercio

6 Manuel Tobar Leiva, Moderar el rgimen presidencial por la va de la descentralizacin, en el libro

Manuel Tobar Leiva

economa mundial, por lo que tiene sentido que participen aceleradamente en

Boisier, Crnica de una muerte frustrada: El territorio en la globalizacin, pp.8, 9.

Federico Bervejillo, Territorios en la Globalizacin cambio global y estrategias de desarrollo territorial,

territoriales de la OCDE Chile, Edicin. Ministerio del Interior, 2009, p. 91.

Derecho y Administracin Regional

3. La globalizacin en su dimensin poltica

Luis Cea, La incidencia de la Globalizacin en la Descentralizacin de Chile, Comunicacin

Schooyans, Dmocratie et libration chretienne, Editions Lethielleux, Pars, 1985.

Manuel Tobar Leiva

Sergio Boisier, Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la

presidente Alan Garca refirindose a la descentralizacin en el Per: Este proyecto descentralista

Derecho y Administracin Regional

les, se manifiesta la descentralizacin. Podra pensarse que por sus caractersticas

Manuel Tobar Leiva

plataforma en red que ofrece mltiples posibilidades de conexin con el mundo.

Subtel. Informe: Situacin de Chile en Materia de Precios de la Banda Ancha.

Derecho y Administracin Regional

La identidad regional es como la cdula de identidad de las personas e importa,

Muoz, Ponencia titulada Carcter estratgico y oportunidades de la globalizacin para el

Manuel Tobar Leiva

anticiparse a las consecuencias e imaginar polticas pblicas que fortalezcan la

Derecho y Administracin Regional

nica organizacin de gobiernos locales.34 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Manuel Tobar Leiva

Internacional de Administradores Locales, IULA.36 Se fund el 17 de noviembre

En el perodo 1995-2000 la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales se afili Metrpolis en

Derecho y Administracin Regional

Lo integran los ejecutivos de los gobiernos intermedios y tambin los respectivos

Manuel Tobar Leiva

desborda las regulaciones e instituciones del siglo XX. De entrada, el mercado,

Schwartzenberg, Sociologie politique, Editions Montechrestien, pp.394-449.

Derecho y Administracin Regional

En este tpico, corresponde destacar las posiciones de los entes internacionales

Manuel Tobar Leiva

Habr escapatoria? La veo posible, a condicin de que la sociedad y el sistema

1. La definicin de Easton y Lapierre de sistema poltico

Manuel Tobar Leiva

William Lapierre, Lanalyse des systmes, 1976.

poltica de la Unin Sovitica de 1936.