UNIVERSIDAD CATOLICA DE COLOMBIA

ESPECIALIZACION EN DERECHO TRIBUTARIO, ADUANERO Y CAMBIARIO

HACIENDA PBLICA
ENSAYO SISTEMA O REGIMEN TRIBUTARIO
OCTUBRE DE 2009

Colombia se rige por un sistema o un rgimen tributario?

Es necesario antes de abordar el tema, entrar a definir de forma genrica sistema
y rgimen:
El diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia en su vigsima
segunda edicin (2001), pagina 2073 define sistema. (Del lat. Systma y del
griego). m. Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente
enlazados entre s. II 2.
De igual forma define rgimen. (Del lat. Regmen). m. Conjunto de normas que
gobiernan o rigen una cosa o una actividad. II 2
Dentro de la organizacin del Estado, los tributos constituyen la fuente de
financiacin por excelencia de los distintos proyectos de inversin pblica adems
de garantizar el funcionamiento del Estado, y por ello, la nueva Carta dispuso en el
numeral 9 del artculo 95 La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros
de la comunidad nacional Toda persona est obligada a cumplir la Constitucin
y las leyes Son deberes de la persona y del ciudadano: 9o) Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.
En palabras del profesor Jacobo Prez escobar, el Estado para cumplir sus fines
ha de ejercer funciones y prestar servicios, los cuales deben redundar en
beneficio de la comunidad y sus miembros. El ejercicio de estas funciones y la
prestacin de los servicios requeridos por la comunidad slo pueden llevarse a
cabo haciendo uso de bienes y de los recursos humanos, los cuales deben ser
costeados por los miembros de la respectiva comunidad mediante una

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contribucin sealada por el Estado o bien mediante la explotacin de los bienes

pertenecientes a la colectividad o al Estado1
El principio de convocar a cada integrante de una sociedad a participar en las
necesidades pblicas en razn de su presumible potencia econmica se remonta
en su esencia a las ideas de justicia distributiva pregonada por los filsofos
griegos. Lo anterior permite comprender que es primordial para el Estado moderno
construir un sistema econmico que le permita llegar a cumplir con sus fines
esenciales, y para ello se debe apoyar ora en un sistema tributario acorde con sus
necesidades macro y micro econmicas y de la mano de la cultura que sus
asociados han desarrollado en torno a su participacin en el sostenimiento del
Estado, como tambin y muy primordial la clase o sistema de rgimen de gobierno
adoptado.
Qu se entiende por sistema tributario?
De la mano de la definicin arriba citada, que de sistema, nos brinda el diccionario
de la Lengua Espaola, y retomando conceptos de diversos autores, se puede
afirmar que un sistema tributario es un conjunto coherente de tributos coordinados
entre s y vigentes en el ordenamiento jurdico de un pas en un determinado
momento histrico, que atienden a una serie de principios generales y al logro de
finalidades fiscales y parafiscales.
Por tal motivo, cualquier acumulacin de tributos no es sistema tributario, aqu hay
que hacer hincapi en el hecho de que la coherencia resulta fundamental para que
esa acumulacin de tributos pueda denominarse sistema.
1

Prez Escobar, Jacobo, Derecho constitucional colombiano, 7 Ed., Edit. Temis, Bogot,
2004, pg. 674.

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La coherencia supone la actitud lgica y consecuente de ese colectivo tributario y

su adecuacin a unos principios, criterios u objetivos; la finalidad financiadora de
los tributos no debera atentar contra su racionalidad.
Entonces, los impuestos deben disearse de forma que cumplan finalidades de
redistribucin de la riqueza, con criterios de progresividad en funcin de la
capacidad econmica de los contribuyentes, que sean suficientes para realizar las
obras de infraestructura y beneficio social y que simultneamente incentiven la
productividad en el sector privado y sirvan tambin a los propsitos de estabilidad
econmica dentro del marco macroeconmico nacional y regional.
Aunque el objetivo primordial de los impuestos es el cubrir los gastos pblicos,
tambin se pueden utilizar para otros propsitos, tales como desalentar la
produccin de determinados bienes, estableciendo impuestos adicionales que
elevan el precio de un producto; o para modificar la distribucin de la renta,
haciendo que por ejemplo, los colectivos con niveles de ingreso ms elevados
paguen proporcionalmente una mayor cantidad de impuestos; los tributos, el gasto
pblico y las transferencias son las herramientas con que cuenta el Estado para
llevar a cabo una poltica de redistribucin del ingreso.
En consecuencia, los impuestos pueden ser proporcionales, progresivos o
regresivos, segn que las rentas altas absorban una fraccin igual, mayor o menor
que las rentas bajas.
Los trminos progresivos o regresivos se refieren exclusivamente a las
proporciones en que los impuestos recaen sobre rentas diferentes.

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Otra funcin que le otorgan los gobiernos a los impuestos, es la de estabilizador

de los ciclos econmicos; as, si la actividad econmica se ha reducido
fuertemente, como lo vemos en la actual crisis nacional y mundial, las autoridades,
pueden optar por reducir impuestos, o aumentar el gasto pblico para aminorar el
efecto del ciclo.
En la medida en que aparecen uno o varios hilos conductores de la ordenacin de
los tributos, estamos en presencia de un sistema tributario. Resulta imposible la
existencia de un conjunto coherente de tributos sin contradicciones.
La contradiccin principal surge entre los objetivos o principios inspiradores, la
cual puede deberse al reflejo de una realidad social: los distintos grupos sociales
compiten en el intento de disminuir la carga que gravita sobre ellos, es una lucha
abierta pero no leal, concluyendo la confrontacin en compromisos que implican
contradicciones.
Desde un punto de vista normativo (el deber ser), un sistema tributario es un
conjunto adherente, sistemtico e interrelacionado de impuestos que rige en un
pas en un momento determinado en el que debe cumplir ciertos requisitos para
ser una estructura tributaria idnea. As las cosas, un sistema tributario debe estar
diseado para:

Permitir alcanzar los objetivos de la poltica fiscal (mxima equidad

en la asignacin de los recursos de la economa y promover la estabilidad y

el crecimiento econmico).

Minimizar los costos del sistema, ya sean los que incurre el

contribuyente como los de la administracin fiscal (la organizacin estatal

dedicada a la percepcin y el control impositivo)

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Lograr un rendimiento fiscal adecuado, lo que implica alcanzar una

recaudacin en funcin de los objetivos propuestos, tanto desde el punto de

vista del financiamiento del gasto pblico como de incidir en la economa.
Un sistema tributario para que sea tal, debe cumplir con las siguientes
caractersticas:

Contar con ms de un tributo

Los tributos deben ser directos e indirectos

Se debe contar con un cdigo organizado

Debe

existir

una

Administracin

Tributaria

tecnolgicamente

organizada.

Se debe dar en un pas con una buena cultura tributaria.

Veamos brevemente cada uno de estos aspectos.

1.

Contar con ms de un tributo.

En Colombia, los tributos e impuestos tienen como fundamento el numeral

9 del artculo 95 de La Constitucin Nacional, a travs del cual se establece
como responsabilidad de los miembros de la comunidad nacional, contribuir
a los gastos e inversiones del estado dentro de los conceptos de justicia y
equidad.
Nuestro esquema tributario se encuentra formado primordialmente por:
Impuestos y tributas nacionales:
Impuesto a la renta y complementarios

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Impuesto sobre las ventas

Impuesto de timbre nacional
Gravamen Impuestos a los movimientos financieros
Impuesto al patrimonio
Tributos aduaneros
Impuestos departamentales:
Impuesto de Azar y Espectculos
Impuesto a las loteras Forneas y sobre permiso de loteras
Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos
Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de
procedencia extranjera
Impuesto de pobres
Impuesto a la publicidad exterior visual
Impuesto con destino al Deporte
Impuesto al degello de ganado
Impuesto de Registro
Impuesto al consumo de gasolina
Impuestos Distritales y Municipales:

Impuesto Predial

Impuesto sobre vehculos automotores

Impuesto de delineacin urbana

Impuesto de Industria y comercio Avisos y tableros

Participacin en Plusvala

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La anterior clasificacin permite ver que en Colombia contamos efectivamente con

ms de un tributo.
2.

Tributos directos e indirectos.

Se definen como impuestos directos los que recaen sobre los ingresos

de

trabajo y de la propiedad de la misma persona a quien se grava,

es

que el impuesto afecta directamente los ingresos de quien debe

cumplir

con la obligacin sustancial de pagarlo, siendo un elemento

esencial

la

decir

capacidad de pago de la misma. Ejemplo el de renta y

complementarios

(patrimonio,

remesas,

ganancias

ocasionales,

cotizaciones a la Seguridad Social, etc.).

Los tributos indirectos son los que deben ser pagados por una persona
diferente a la que efectivamente afecta el pago del mismo; se considera que
en los tributos indirectos opera el traspaso de la obligacin tributaria

del

responsable ante el Estado a un tercero cuyos ingresos son

afectados por el pago del tributo, por tanto son tributos que gravan
una

actividad y no consultan la capacidad de pago del contribuyente. Se

imponen sobre el gasto o consumo de las mercancas o servicios;

entre los que encontramos el IVA, sobretasa a la gasolina, timbre, aduanas

y

recargos.

Un atributo ms que vemos se cumple en el caso colombiano.

3.

Contar con un cdigo organizado

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El diccionario de la Lengua Espaola define cdigo como: (Del lat.

Codicus, der. Regres. De codiclus, codicilo). m. Conjunto de normas
legales sistemticas que regulan unitariamente una materia determinada. II
22
El Cdigo Tributario es un conjunto orgnico y sistemtico de disposiciones
que regulan la materia en general. 3
Toda norma integrante del ordenamiento jurdico debe ser concebida para
que su comprensin por parte de los destinatarios sea lo ms sencilla
posible de forma que facilite el cumplimiento de los derechos, deberes y
obligaciones contenidos en la misma. Dada la extensin y complejidad que
necesariamente acompaa a una ley general tributaria con vocacin
codificadora, se entiende oportuno la inclusin de un ndice de artculos que
permita la rpida localizacin y ubicacin sistemtica de los preceptos de la
ley.
sin embargo el artculo segundo del decreto 624 de 1989 dice: las normas
reglamentarias de las disposiciones incorporadas al estatuto tributario, se
entendern referidas a las que les correspondan en el nuevo articulado,
mientras no sean expedidos los reglamentos que las sustituyan, modifiquen
o deroguen. y el artculo tercero dice: el estatuto tributario sustituye las
normas con fuerza de ley relativas a los impuestos que administra la
direccin general de impuestos nacionales, en l comprendidos, vigentes a
la fecha de expedicin de este decreto y entrar en vigencia dos (2) meses
despus de la publicacin de este decreto. Lo transcrito lleva a concluir que
2

Diccionario de la Lengua Espaola, Vigsima segunda edicin, 2001, pg. 579

Rosendo Huaman Cueva

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el estatuto Tributario colombiano, ms que un cdigo, es una compilacin

de normas preexistentes, a la que con el paso del tiempo se han venido
adicionando unas y retirando otras, pero que en su conjunto no guarda
armona y que trata de disimiles temas en desorden y con pluralidad de
normas que llevan a una interpretacin equivoca.
4.

Administracin tecnolgicamente organizada

La administracin tributaria nacional ha venido evolucionando con el firme

propsito de consolidar un sistema tributario que mediante procedimientos
que han permitido mejorar notoriamente su relacin con los contribuyentes,
pero su mayor proceso de transformacin lo ha enfocado en lograr una
adecuada capacidad para desarrollar con eficiencia las tareas de
fiscalizacin y cobro, por lo que ha venido trabajando en el desarrollo y
diseo de una aplicacin que le permita tener en una sola herramienta un
esquema de planeacin y control de la gestin y unos recursos humanos y
tcnicos suficientes para administrar la gran masa de contribuyentes y
tributos que administra.
Para ello contrato el desarrollo de un modelo al que se ha denominado
MUISCA, el modelo permite a la DIAN, adems de llevar un control eficiente
sobre el sector tributario y aduanero en el pas, entregar un mejor servicio a
los ciudadanos al momento de hacer consultas sobre sus obligaciones
fiscales o de exigir derechos.
Sin embargo, no por que cuente que un sistema tan sofisticado, se puede
afirmar que contamos con una administracin tributaria tecnolgicamente
organizada, pues la experiencia diaria del contribuyente del comn,

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demuestra que aun hoy la DIAN carece de funcionarios idneos y

comprometidos con su calidad de servidores pblicos, y al interior de la
misma se dibujan fcilmente islas independientes que rompen cualquier
posibilidad de hablar de sistema y de desarrollo tecnolgico.
5.

Pas con buena cultura tributaria

El ciudadano colombiano ha sido por tradicin poco cumplidor de sus

obligaciones tributarias, en Colombia no existe esta cultura, ni tampoco
conciencia clara sobre el dao que produce el contrabando o la evasin
aduanera.
Muchos empresarios o ciudadanos manifiestan que resulta ms rentable no
tributar, no pagar aportes fiscales o parafiscales, no declarar lo realmente
recaudado, no presentar documentos en los procesos de introduccin de
mercancas al pas o simplemente no reportar al Estado ningn tipo de
transaccin que estos realicen, no solamente con el fin de evadir los
impuestos sino de no someterse a los diferentes trmites, a veces algo
engorrosos y complicados.
En documento de la Universidad Externado de Colombia y la Direccin de
Impuestos y aduanas nacionales Dian Bogot- de 2007, se lee El reto
que corresponde al Estado es trabajar en la cultura ciudadana, la cultura de
pagar los tributos por el reconocimiento social, como un comportamiento
que cada quien apropia, no por reatos de conciencia individual, no
simplemente por temor al castigo que la ley impone a los incumplidos, sino
porque constituye un comportamiento admirable, por el cual los ciudadanos
se sientan orgullosos de su condicin de contribuyentes.

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Este proceso no puede agotarse en el pago de los tributos, sino que exige
la participacin de los ciudadanos y la utilizacin de los distintos
instrumentos que contiene la Constitucin, de modo que con su conducta
los ciudadanos contribuyan a mejorar la eficiencia en la focalizacin del
gasto pblico hacia los sectores ms vulnerables de la sociedad, mediante
la vigilancia sobre la gestin y la asignacin del gasto, la rendicin de
cuentas por parte de los servidores.
Es necesario que una de las herramientas culturales ms poderosas, como
es la educacin formal, se incorpore a este proceso. Parte de propiciar un
cambio cultural en los contribuyentes es incorporar en la educacin de
nios y jvenes la importancia y las ventajas de actuar con arreglo a las
leyes que aprobamos en la sociedad y respetando los valores cvicos.
En cualquier caso, la ley debe servir como un instrumento que deber
aplicarse a los incumplidos. Siempre ser imprescindible que el Estado
tenga la posibilidad de actuar de forma coercitiva y que lo haga
efectivamente cuando corresponda, como parte del proceso de comprender
que el incumplimiento no es impune y que el Estado tiene la capacidad de
actuar, en un refuerzo cultural importante, ms an tratndose de la evasin
de los tributos.
La entidad que debe abanderar este tipo de procesos es la DIAN, de
manera que se reduzca esa abstraccin que es el Estado y se tenga un
referente concreto. Esta entidad es la encargada de apropiarse de esta
misin y encaminar sus tareas en el propsito de construir, mantener y
elevar la cultura de la contribucin.

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La idea de la contribucin como un gesto digno de orgullo, no slo porque

se cumple con un deber constitucional y cvico sino porque tambin expresa
nuestro sentido de solidaridad en un Estado con la urgente necesidad de
mejorar la ignominiosa desigualdad entre sus ciudadanos formalmente
equiparados.
Un concepto como ste no puede ser el resultado de anlisis tericos, sino
que debe estar respaldado por una voluntad poltica decidida a
comprometerse con polticas reales que persigan: alcanzar mayor
legitimidad en el uso de los recursos, combatir la evasin, la corrupcin la
ineficiencia, y que tales polticas se traduzcan en signos visibles que en
realidad puedan cambiar la percepcin de los ciudadanos.
El citado documento refleja la preocupacin de la DIAN por la poca cultura
tributaria que acompaa a los colombianos en general y esa preocupacin
permite concluir que esta es otra caracterstica que no se cumple en
Colombia.
Retomando las definiciones con que inicia este documento, se observa que
el Diccionario de la Lengua define rgimen de la siguiente manera:
rgimen. (Del lat. Regmen). m. Conjunto de normas que gobiernan o
rigen una cosa o una actividad. II 2
De conformidad con esta definicin y visto que no se cumple en Colombia
con todas las caractersticas para hablar de sistema tributario, es vlido
concluir que nos encontramos ante un rgimen tributario, motivo por el cual
fuerza aceptar que los males que nos aquejan en materia de ingresos

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pblicos se encostran en parte en el inadecuado manejo y administracin

de los tributos y por dems, en lo inepto del rgimen que nos cobija.

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