Desarrollo del nuevo Sistema General de Regalas en las entidades territoriales

departamentales en Colombia 2012-2014

Resumen
Este trabajo pretende observar los efectos que ha tenido el Sistema General de Regalas 1 (SGR)
desde su implementacin en 2012, y analizar si ha cumplido con los objetivos que dieron origen a la
reforma del sistema anterior de regalas. Adems, se observa la distribucin correspondiente de los
recursos provenientes de las regalas en las entidades territoriales, y se analiza la relacin entre la
cantidad de recursos y proyectos aprobados con indicadores como desempeo integral y el ndice de
transparencia entre otros. Los resultados muestran que no hay una clara relacin entre algunos de
estos indicadores y se plantea la existencia de otros factores no considerados en la medicin de
variables.
Palabras clave: Sistema General de Regalas, regalas, equidad territorial
Clasificacin JEL: O13, Q32, H72, R58
Introduccin
En un pas como Colombia se evidencia el desarrollo desigual de las regiones al observar
indicadores econmicos y sociales como: pib per cpita, necesidades bsicas insatisfechas, pobreza
medida en trminos monetarios y a nivel multidimensional, y tasas de cobertura de servicios
pblicos bsicos como (salud, educacin, saneamiento bsico, entre otros). Y se ilustra mejor al
observar que algunos municipios en departamentos como La Guajira, Cesar y Yopal todava no
disfrutan de servicios pblicos bsicos como agua potable. Esto a pesar de que las entidades
territoriales2 (ET) han sido beneficiarias de recursos provenientes de regalas 3 y compensaciones4.

1 Regulado por la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012

2 Segn el artculo 286 de la Constitucin Poltica de Colombia (CPC), los departamentos,
distritos, municipios y territorios indgenas son entidades territoriales.

3 Se conoce como regala la contraprestacin econmica que recibe el Estado por la

explotacin de un recurso natural no renovable cuya produccin se extingue por el transcurso
del tiempo. Las regalas son un beneficio econmico importante para el Estado y sus entidades
territoriales (Ley 685, 2001, p. 30).

4 Las compensaciones son contraprestaciones econmicas adicionales que se pactan con las
compaas dedicadas a explotar recursos no renovables (Ibidem).

De acuerdo a la anterior Ley de Regalas 5 con relacin a los municipios productores se determin
que el uso de los recursos de regalas y compensaciones monetarias se destinara el noventa por
ciento (90%) a proyectos de desarrollo municipal que estuvieran dentro del Plan de Desarrollo, con
prelacin para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental, y la extensin de infraestructura de
servicios de educacin, salud, agua potable, alcantarillado y otros servicios pblicos bsicos. Y el
diez por ciento (10%) restante, en interventora tcnica y gastos de funcionamiento o de operacin.
Lo anterior con el objetivo de aumentar la calidad de vida y el bienestar de la poblacin, en especial
la que vive en aquellas regiones donde hay menor desarrollo.
Las regalas que se producen por la explotacin 6 de Recursos Naturales No Renovables (RNNR) 7 ha
sido una parte muy importante de las transferencias que el Gobierno Nacional realiza a las entidades
territoriales y tambin en uno de los instrumentos bsicos para promover el desarrollo regional a
travs de la inversin en proyectos de primera necesidad (Bonet, 2007). Desde este punto de vista,
la explotacin de los RNNR puede generar cambios en la situacin econmica, social y ambiental
de un pas o una regin, ya que tiene efectos directos e indirectos, positivos y negativos, sobre las
dems actividades econmicas.
Los recursos que se reciben por regalas son considerados como un componente muy importante del
motor que dinamiza la economa colombiana, ya que la extraccin de recursos minero-energticos
es uno de los principales generadores de renta externa y tambin son importantes como fuente de
ingresos para las regiones, ya sea a ttulo de regala por su explotacin o por compensacin, que
como se mencion con anterioridad, las compensaciones son contraprestaciones econmicas
adicionales a las regalas que se pactan con las compaas dedicadas a explotar recursos no
renovables (Bohrquez, 2013). Por tal razn, la distribucin y el uso de estos recursos son muy
importantes, y es tema de controversia donde quiera que se trate. Muestra de ello, ocurri cuando el

5 Ley 141 del 28 de junio de 1994.

6 Es el conjunto de operaciones que tienen por objeto la extraccin o captacin de los
minerales yacentes en el suelo o subsuelo del rea de la concesin, su acopio, su beneficio y el
cierre y abandono de los montajes y de la infraestructura. El acopio y el beneficio pueden
realizarse dentro o fuera de dicha rea (Ley 685, 2001, p. 14).

7 Se denominan as aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no

producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos
productivos... se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no estn sujetos a
una renovacin peridica por procesos naturales (Ley 685, 2001, p. 30).

entonces Ministro de Hacienda en 2011, Juan Carlos Echeverry, hizo popular la frase para referirse
a esa distribucin de recursos como vamos a repartir la mermelada en toda la tostada nacional. 8
La bonanza que se gener en la primera dcada del siglo XXI por el aumento en la explotacin
minera y extraccin de hidrocarburos, gracias al incremento de los precios internacionales, de
acuerdo a algunos crticos produjo corrupcin y mal uso de esos recursos. Adems, las economas
regionales estn expuestas a enfrentar procesos de migracin desordenados y de gran escala, razn
por la cual se generan efectos negativos sobre las regiones. Y no solo eso, tambin estas bonanzas
generan un impacto ambiental desfavorable, porque cambian la naturaleza de la actividad
econmica, impulsan el crecimiento urbano, y se dice que las regalas no se ha traducido en los
resultados esperados en trminos de reduccin de la pobreza y desarrollo humano a nivel local
(BID, 2015, p. 303). Y adems, ha generado algunas distorsiones en la vida poltica y econmica
de estos territorios. La corrupcin y la ineficiencia en la gestin de recursos naturales son algunos
de los motivos sugeridos para explicar esta paradoja. (BID, 2015, p. 303). Aunque tambin se debe
resaltar que las regalas son recursos importantes para el crecimiento econmico regional, que debe
estar acompaado de buenas polticas y prcticas de manejo de estos recursos para que se pueda
generar aportes reales sobre el bienestar de la poblacin.
Este trabajo pretende analizar el desempeo que hasta ahora ha tenido el Sistema General de
Regalas (SGR9) de 2012 a 2014 en el territorio nacional a nivel departamental e identificar si ha
cumplido los objetivos principales, como promover la equidad territorial y desconcentrar los
recursos provenientes de regalas que se presentaba con el anterior sistema en las regiones
productoras. Principalmente en los departamentos y municipios que dada su posicin geolgica
reciban ms recursos que otros en los cuales no se desarrollaba ninguna actividad de explotacin o
extraccin energtico-minera. Es por eso que se considera importante realizar este anlisis, ya que
el nuevo sistema fue implementado a partir de 2012, y a pesar del corto perodo en funcionamiento,
se pueden ver algunos resultados.

8 Ricardo vila, Portafolio, 2011, 12 de junio.

9 La reforma fue realizada con base en un estudio elaborado por Fedesarrollo y financiado con
recursos de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), as se dio paso a la Ley 1530 del 17 de
mayo de 2012.

Los recursos que provienen de las regalas son administrados de forma descentralizada por los
gobiernos locales10, y son ellos los responsables de darles un manejo eficiente, teniendo como
objetivo no solo beneficiar y satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin a travs de proyectos
de inversin, sino tambin y como se ver ms adelante, invertir en proyectos relacionados con
ciencia, tecnologa e investigacin. Conjuntamente, esto cobra mayor importancia si se tiene en
cuenta que estos ingresos corresponden a la explotacin de RNNR, que como bien se sabe son
limitados y agotables, razn suficiente por la cual se hace necesario dar uso especfico y eficiente a
las regalas. Por tal motivo, la implementacin del SGR pretenda propiciar la equidad territorial y
evitar el mal uso de esos recursos.

Problemtica
Desde inicios de la primera dcada del presente siglo, la economa de Colombia ha sido dependiente
en gran parte del comportamiento de las actividades minero-energticas, debido a que estos sectores
tienen una alta participacin en el producto interno bruto (PIB) del pas, son los que ms aportan a
las exportaciones, producen regalas para el estado, y adems, generan importantes recursos para las
transferencias que se hace a las regiones (Bonet & Urrego, 2013). De tal modo que la relevancia
que tiene las regalas est en la manera en que se hace uso de ellas, ya que estas en s mismas no
dejan de representar un valor importante, y a pesar de que puede ser grande y significativo, no es
garanta de promover desarrollo regional y de satisfacer las necesidades de la poblacin. Y como se
ver en el anlisis posterior, hay casos en los cuales se presenta que entidades territoriales que
fueron receptoras de gran cantidad de regalas (p.e. La Guajira y Cesar) no lograron mejorar el
bienestar de la poblacin. Uno de los objetivos del SGR es mejorar la distribucin de los recursos
provenientes de las regalas y evitar que se haga mal uso de ellos, de ah la pregunta, cmo ha sido
el comportamiento del SGR desde su implementacin? Ha cumplido con los objetivos propuestos
que dieron lugar a la reforma?
Este trabajo pretende observar y analizar el desempeo que hasta ahora ha tenido el SGR en los
departamentos y busca identificar si ha cumplido los principales objetivos, los cuales son promover
la equidad territorial y desconcentrar los recursos provenientes de regalas que se presentaba con el
anterior sistema en algunas regiones.
10 Este principio est contemplado en la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 en los
artculos 332 y 360.

Es as como el objetivo general del trabajo es observar los resultados del nuevo sistema de regalas
luego de su implementacin en 2012, considerando las metas a lograr con relacin a la equidad
social y territorial. De manera complementaria, los objetivos especficos propuestos son: i)
identificar si con la implementacin del nuevo sistema se ha disminuido la inequidad regional; y ii)
analizar los alcances, limitaciones, logros y obstculos que ha tenido el SGR.
Metodologa
La metodologa que se utilizada inicia con la bsqueda de bibliografa, se revisan las publicaciones,
textos y trabajos relacionados con el tema en cuestin, en Colombia y en otros pases. Igualmente,
se revisa la expedicin de diferentes normas elaboradas con relacin a las regalas. Posteriormente
se identifica las caractersticas ms importantes de las experiencias que se tiene con relacin al tema
de trabajo. Para la realizar la evidencia emprica se hace un anlisis estadstico descriptivo usando
diagramas de correlacin de la distribucin de las regalas en las entidades territoriales
departamentales.
Posteriormente se eligen las variables como ndice de Desempeo Integral (IDI), ndice de
Transparencia Departamental (ITD), regalas per cpita, pib per cpita, recursos y proyectos
aprobados entre otros. En este caso de estudio, se decidi hacer un anlisis explicativo donde se
relaciona ms de una variable. Los anlisis explicativos se basan en correlaciones de Pearson. Con
esta prueba se pretende ver una relacin lineal entre las variables. Las relaciones pueden ser
positivas o negativas y su fuerza se evala a travs del parmetro de correlacin r. Es de aclarar que
la correlacin no significa causalidad. Adicionalmente se realizaron grficas exploratorias para
evidenciar la asociacin de variables y se discrimin por departamentos.
Al analizar las correlaciones se pretende buscar las variables que tengan un coeficiente de
correlacin mayor a 0.6 o menores a -0.6, ya que el parmetro toma valores de -1 a 1. Las variables
con algn grado de asociaciones seleccionadas se evaluaron y se crearon grficas de dispersin
ajustando un modelo lineal por departamentos. Esto permite ver no slo la relacin entre los pares
de variables sino evaluar el comportamiento de los elementos del conjunto. Se encontraron
relaciones positivas, negativas y nulas. Despus del anlisis de los resultados obtenidos en los pasos
anteriores, se plantean las conclusiones y posibles sugerencias para cumplir con los objetivos
mencionados.

Revisin literaria
El entorno de las regalas siempre ha sido polmico, ya que desde diferentes perspectivas despierta
opiniones a favor y en contra, no solo en Colombia sino en otros pases. Sin embargo, a pesar de las
discusiones tericas generadas, es necesario tener en cuenta que las regalas pueden constituirse en
un elemento importante para el financiamiento del desarrollo en las regiones (Clavijo, 2012), y se
consideran recursos relevantes para el proceso de descentralizacin 11. Es as como el debate se
genera en distintos niveles. Primero, desde la manera en la cual se origina las regalas, es decir, si se
debe permitir o no la extraccin de los RNNR, debido a que cuando se decide explotarlos, esto
conlleva a un costo social y ambiental de difcil reparacin. En este sentido, es importante el
interrogante que plantea Pardo12 (2013b), vale la pena explotar todos los recursos hoy? Y para dar
respuesta a esta inquietud propone que se haga mediante un ejercicio de costo-beneficio la
viabilidad integral de una solicitud para exploracin y explotacin minera.
Segundo, una vez se decide realizar actividades minero-energticas en el territorio, se cuestiona si la
cantidad que por concepto de regalas pagan las empresas compensa o resarce el dao causado por
permitirles dedicarse a esta actividad, sobre lo cual Pardo seala que las regalas se liquidan
mediante una frmula compleja, cuyas variables surgen sin que la autoridad minera las pueda
fiscalizar. Las restricciones al acceso a la informacin son tan grandes, que la realidad contable de
la operacin est cubierto con un manto de confidencialidad (2013a, p.181).
Tercero, ya habiendo el Estado otorgado los derechos de propiedad 13 a intermediarios para que haga
uso del suelo y del subsuelo para llevar las actividades de explotacin y extraccin de RNNR, lo
que luego da lugar al pago de las regalas por parte de los concesionados, es central para el trabajo
11 Considerado en la Constitucin Poltica de 1991 en los artculos 356 y 357, donde se
establece la descentralizacin fiscal y administrativa al definir las transferencias de una parte de
los ingresos corrientes del gobierno central hacia los departamentos y municipios para financiar
servicios como salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico. Para el ao 2001 se crea
el Sistema General de Participaciones (SGP) y se realiza algunas modificaciones.

12 Economista director de Colombia Punto Medio e investigador de asuntos mineros.

13 Segn Ayala Jos (1999), los derechos de propiedad constituyen una de las instituciones ms
importantes porque son las instituciones que obstruyen o permiten el intercambio de activos. Ya
que sin la existencia de los derechos de propiedad los activos podran no llegar a tener algn
valor y los individuos no tendran certidumbre sobre el curso de sus acciones econmicas como
la inversin, el ahorro, la innovacin, etc.

el uso que se hace con estos dineros. Y este ltimo punto es el que se tomar en este trabajo, ya que
los cuatro principios que sirvieron como fundamento de reforma sobre el Sistema General de
Regalas son: 1) Ahorro para el futuro, usando la regalas para estabilizar la inversin regional; 2)
Equidad social y regional, distribuyendo las regalas para todos; 3) Competitividad regional,
empleando las regalas como motor de desarrollo regional; y, 4) Buen gobierno, haciendo uso
eficiente de ellas y con probidad (Ley 1530, 2012, p. 1).

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