UNIVERSIDADE SALGADO DE OLIVEIRA

PR-REITORIA ACADMICA
CURSO DE DIREITO

LUCIANO SILVEIRA HONORI

O SERVIDOR PBLICO CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL E AS

PROIBIES DO EXERCCIO DE GERNCIA, COMRCIO E DE
ADMINISTRAO DE SOCIEDADE PRIVADA

Juiz de Fora
2015

LUCIANO SILVEIRA HONORI

O SERVIDOR PBLICO FEDERAL E AS PROIBIES DO EXERCCIO DE

GERNCIA, COMRCIO E DE ADMINISTRAO DE SOCIEDADE PRIVADA

Artigo Cientfico a ser apresentado como

requisito parcial concluso do Curso de
Direito da Universidade Salgado de Oliveira
Orientador: Prof. Ms. Fabio de Oliveira Vargas

Juiz de Fora
2015

O SERVIDOR FEDERAL E AS PROIBIES DO EXERCCIO DE COMRCO, DE

GERNCIA E DE ADMINISTRAO DE SOCIEDADE PRIVADA
HONORI, Luciano Silveira. 1

Resumo

O presente artigo tem objeto de estudo do art. 117, X, da Lei 8112/90 no que
diz respeito s proibies do exerccio de gerncia, de comrcio e de administrao
de sociedade privada por servidores pblicos da Unio, sendo estes regrados por
estatuto geral instaurado pela referida lei. Em outros termos, o trabalho faz um
exame do dispositivo, expondo as motivaes, embasamentos doutrinrios e
principiolgicos que levaram atual redao do diploma legal que conduziram o
legislativo a positivarem a norma.

Palavras-chave: Servidor Pblico, demisso, administrao, gerncia de sociedade

privada, exerccio de comrcio.

INTRODUO
Sancionada a Lei 8112/90 Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da
Unio, das Autarquias, e das Fundaes Pblicas Federais uma vez ser sabido
que no se constitui direito adquirido referente Regime jurdico, passaram tais
servidores ento a serem regidos por tal estatuto os servidores civis da Unio. Por
consequncia disso, pelo status de estatutrios, excludos do alcance do Decreto Lei
5452/90, costumeiramente chamado de Consolidao das Leis do Trabalho,
conforme art. 7, C:
Os preceitos constantes da presente Consolidao, salvo quando forrem em
cada caso expressamente determinado em contrrio, no se aplicam:
c) aos funcionrios pblicos da Unio, dos Estados e dos Municpios e aos
respectivos extranumerrios em servio nas prprias reparties; (Redao
dada pelo Decreto-lei n 8.079, 11.10.1945).

HONORI, Luciano Silveira. Acadmico do Curso de Direito da Universidade Salgado de Oliveira.

Juiz de Fora, 2015.

Assim feito, fica evidenciado que o servidor vincula-se de forma especial com
a Administrao Pblica. Tal colaborador por ser e exercer o poder pblico de forma
presencial, muitas vezes, frente aos administrados dever agir sempre com retido e
honradez, pautando-se pelos princpios que embasam a Administrao Pblica,
dentro e fora do ambiente pblico.
Com base nos Princpios do Direito Administrativo, o legislador incluiu no
artigo 117 da Lei 8112/90 a proibio de servidores que so abarcados pelo diploma
legal exercerem determinadas atividades empresariais e comerciais.
Feitas estas consideraes, segue a anlise da proibio do exerccio de
determinadas atividades tpicas de empresrio e de comrcio e suas motivaes,
assim como dos institutos a ela relacionados.

METODOLOGIA

Para execuo do presente artigo, realizou-se uma pesquisa bibliogrfica e

jurisprudencial. A bibliografia referente temtica em pauta foi pesquisada em obras
doutrinrias conceituadas e a jurisprudncia foi examinada nos stios eletrnicos do
Tribunal Superior de Justia.

DESENVOLVIMENTO

1. NOES INICIAIS SOBRE ESTADO, ADMINISTRAO PBLICA,

SERVIDORES

PBLICOS,

SEU

REGIME

JURDICO

SEU

ENTRELAO.

1.1 Da formao do Estado Administrao Pblica.

Diversos autores j discorreram sobre a motivao e o processo de formao

dos Estados, desde o ponto temporal em que no havia organizao social, ou l
estava em carter primitivo, at a formao das unidades estatais que conhecemos
e em que somos imersos atualmente. Pontuou-se, nas lies de Rousseau, que o
indivduo renuncia a alguns de seus direitos para que sejam tutelados por uma forma
de organizao garantindo a ordem e algumas vantagens sociais. Evitando que a

dissoluo de conflitos fosse conduzida de maneira fsica ou equivalente. Lecionou o

autor:
[...] em lugar de destruir a igualdade natural, o pacto fundamental substitui,
ao contrrio, uma igualdade moral e legtima a toda a desigualdade fsica,
que entre os homens lanara a natureza, homens que podendo ser
dessemelhantes na fora, ou no engenho, tornam-se todos iguais por
conveno e por direito. [...] (ROUSSEAU, 2013, p.37)

Nos dias atuais, com a evoluo do organismo gestor dessa proteo,

vivemos em um Estado Democrtico de Direito, e como tal, deve ser gerido e
operado em harmonia com o que prescreve o ordenamento jurdico vigente, que
exterioriza, em tese, a vontade de seu povo.
Chamamos de Administrao Pblica o exerccio do poder que os
administrados concederam ao Estado atravs de seus representantes. Dessa forma,
ensina Jos dos Santos Carvalho Filho que no relevante em que tipo de atuao
o Poder Estatal prestado, mas sim que ele seja prestado visando o interesse da
sociedade e no de quem administra de fato. A saber:
Trata-se da prpria gesto dos interesses pblicos executada pelo Estado,
seja atravs da prestao de servios pblicos, seja por sua organizao
interna, ou ainda pela interveno no campo privado [...]. Seja qual for a
hiptese de administrao da coisa pblica, inafastvel a concluso de
que a destinatria dessa gesto h de ser a prpria sociedade, ainda que a
atividade beneficie, de forma imediata, o Estado. (CARVALHO FILHO,
2009, p. 11)

Para que tais atividades sejam desempenhadas, se faz necessria a

formao de estrutura altura de gerir to complexos servios. A fim de execut-los
de forma eficiente, foram selecionados trabalhadores e criados rgos e entidades,
por desconcentrao e descentralizao. Tais agentes pblicos desempenham
diversas atribuies das mais diferentes naturezas para que a demanda por servios
seja atendida pelo Estado.

1.2 Dos servidores pblicos federais da unio e seu estatuto geral

vasto o rol de espcies de agentes pblicos existentes na Administrao

Pblica atual. Entretanto, direcionaremos o estudo em uma especfica tipificao de
agente, alvo do presente estudo: os servidores pblicos civis da Unio.

Carvalho Filho nos traz definio lmpida de servidor pblico, como

contatamos:
Servidores pblicos so todos os agentes que, exercendo com carter de
permanncia uma funo publica em decorrncia de relao de trabalho,
integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das
fundaes pblicas de natureza autrquica. (2009, p. 564):

O Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, das autarquias, e

das fundaes pblicas federais, institudo pela Lei nmero 8112/90, tambm trouxe
em seu texto a definio de servidor publico e cargo pblico:
o

Art. 2 Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida

em cargo pblico.
o

Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades

previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um
servidor.

Segundo classificao proposta tambm por Carvalho Filho na mesma obra,

os servidores pblicos civis da unio so ditos comuns; pois desempenham
atividades rotineiras Estatais, diferente dos Magistrados e Membros do Ministrio
Pblico, por exemplo; so tambm estatutrios de regime geral, visto que, apesar de
serem regidos por estatuto, suas atribuies no justificam criao de regime
prprio, sendo controlados pelo regime geral. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 566).
Ao serem guiados pela na Lei 8112/90, os servidores pblicos civis da Unio,
das autarquias e das fundaes pblicas federais, gozam, a partir da vigncia do
diploma, de todas as garantias nele encontradas. Em contrapartida, esto sujeitos a
todas as proibies e sanes aplicadas em caso de desrespeito norma e esto
afastados da ao protetiva exercida pela Consolidao das Leis Trabalhistas. A
consolidao excluiu de seu alcance servidor aquele que estiver por estatuto se
relacionando com a Administra.

2 A proibio do exerccio da atividade de gerncia ou administrao

de sociedade privada e de exercer o comrcio e sua relativizao.

Com vistas a garantir que o Estado seja administrado de forma coerente e em

prol do bem comum, instituiram os legisladores, na Carta Magna e em legislaes
infra-constitucionais, diversos princpios aos quais deve a Administrao pblica se
pautar.
Valendo-se da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado2, do princpio
da eficincia3, do princpio da continuidade do servio pblico4, e da moralidade5
decidiu o legislador no sentido de no permitir aos investidos em cargos pblicos
exercerem atividade de gerncia, administrao e de comrcio.
Entendeu o Legislativo, que poderia o servidor se valer de seu status frente
ao Estado para obter vantagem em sua ceara privada, atuando, inclusive, no
exercicio de suas atribuies motivado por vontades pessoais ligadas atividade
empresria, ferindo assim, os princpios supracitados, dentre outros.
Alm disso, poderia o agente pblico negligenciar sua atribuies funcionais
en detrimento de atividades necessrias sua gerencia na sociedade privada,
conflitando sua jornada de trabalho pblico em face do devido andamento
empresarial, atacando os princpios da eficincia e da continuidade do servio
pblico.
Pelo exposto, a lei 8112/90 trouxe, em seu artigo 117, X, a seguinte proibio:
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,
personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela Lei n
11.784, de 2008).

Trata-se de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno Direito Pblico. Proclama a superioridade

do interesse da coletividade, firmando a prevalncia dele sobre o do particular, como condio, at
mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste ltimo. pressuposto de uma ordem social estvel,
em que todos e ca da um possam sentir-se garantidos e resguardados.(MELLO, 2010, p.69)
3

O fato que o princpio da eficincia no parece ser mais do que uma faceta de um princpio mais
amplo j superior mente tratado, de h muito, no Direito italiano: o princpio da boa administrao.31
Este ltimo significa, como resulta das lies de Guido Falzone, em desenvolver a atividade
administrativa do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem
alcanados, graas escolha dos meios e da ocasio de utiliz-los, concebveis como os mais
idneos para tanto. (MELLO, 2010, p.122)
4

Por esse princpio entende-se que o servio pblico, sendo a forma pela qual o Estado desempenha
funes essenciais ou necessrias coletividade, no pode parar. (DI PIETRO, 2002, p.74)
5

De acordo com ele, a Administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios

ticos. Viol-los implicar violao ao prprio Direito, configurando ilicitudeque assujeita a conduta
viciada a invalidao, porquanto tal princpio assumiu oros de pauta jurdica, na conformidade do art.
37 da Constituio. Compreendem-se em seu mbito, como evidente, os chamados princpios da
lealdade e boa-f. (MELLO, 2010, p.119)

Tal negativa no foi aplicada de forma isolada no mbito da Unio. Nos

estados de Minas Gerais (Lei nmero 869/1952, artigo 217, VI e VII) e Paran (Lei
6174/70, artigo 285, VII) vigora tambm norma anloga ao estatuto dos servidores
Federais.
Alm disso vem sendo aprimorada por alteraes realizadas em suas
terminologias, como podemos ver:
X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, de
sociedade civil, ou exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista,
cotista ou comanditrio;
X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade
civil, salvo a participao nos conselhos de administrao e fiscal de
empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente,
participao do capital social, sendo-lhe vedado exercer o comrcio, exceto
na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela
Medida Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001)
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,
personificada ou no personificada, salvo a participao nos conselhos de
administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha,
direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade
cooperativa constituda para prestar servios a seus membros, e exercer o
comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio;
(Redao
dada
pela
Lei
n
11.094,
de
2005)
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,
personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela Medida
Provisria n 431, de 2008).
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,
personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela Lei n
11.784, de 2008

Em anlise pormenorizada do dispositivo, identificamos que o mesmo cita a

classe de servidores genericamente. Portanto, afastamos diferenciao em
detrimento das atribuies desempenhadas e responsabilidades que lhe forem
acometidas, ou seja, no h distino referente natureza do cargo pblico
ocupado. De mesma forma, no se fala em estgio probatrio, perodo em que o
servidor efetivo ter sua capacidade e aptido para seu exerccio avaliadas. A
estabilidade no servio pblico tambm no foi abordada, proteo que atingida
pelo servidor uma vez aprovado em estgio probatrio e com desempenho de
atribuies pblicas por 3 anos, conforme Emenda Constitucional6 de nmero 19,
como veremos:

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm. Data de acesso:

27/04/2015

O art. 41 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:

"Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico.

O prprio artigo que estipula a proibio, em seu pargrafo nico, traz

excees em que tais atividades so lcitas por parte do servidor, caracterizando
como relativa tal proibio:
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo
no se aplica nos seguintes casos
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou
entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no
capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios
a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art.
91 desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses.

Considerando os incisos acima, concluimos que, desde que no haja

estipulao de dedicao exclusiva do servidor ao servio estatal, poder ele
exercer tais atividades em partidos polticos ou organizaes de cunho espiritual e
religioso, exemplficando. Da mesma forma, poder tambm atuar em sociedades
privadas, no exercendo gerncia ou administrao. Exercendo, portanto, outras
atividades, desde que no se caracterize atividade comercial, tendo somado a essa
condio a compatibilidade de jornadas de sua atuao no ramo privado com a do
servio pblico.
Alm disso, o inciso X do artigo 117 da lei 8112/90 garante o direito do
servidor pblico fomentar a atividade comercial e empresria atravs da aquisio
de aes, cotas ou na condio de comandatrio. Com isso, o legislativo nos
esclarece que tambm lcita a atividade de fomento empresarial por parte do
servidor, custeando as atividades empresrias e estimulando a economia. Afastando
a ideia de que a proibio em questo foi posta em prtica com vistas a frear o
crescimento patrimonial e de poder aquisitivo do agente pblico.
Em mostra da gravidade mensurada pelo legislador sobre as prticas
abarcadas pela proibio, a sano para descumprimento do dispositivo firmado
no diploma como demisso do servio pblico, conforme veremos:
Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:

XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.

Manifestando-se sobre tal sano, em julgamento de mandado de

segurana7, o Superior Tribunal de Justia se pronunciou no sentido de no haver
afronta aos princpios da proporcionalidade e razoabilidade quando aplicada a
demisso em situao de gerncia, administrao ou atividade de comrcio por
parte do autor. Em um segundo julgado8, o Tribunal manteve sano proferida em
desfavor do servidor violador da proibio de no exerccio de gerncia, reafirmando
assim a eficcia e assertividade dos ditames.
ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR

PBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ANULAO EX

OFFICIO.

POSSIBILIDADE.

INOCORRNCIA.

BIS

IN

IDEM.

PROPORCIONALIDADE. PENALIDADE. DEMISSO. CONTRADITRIO.

AMPLA DEFESA. 1. O processo administrativo disciplinar pode ser revisto
at mesmo de ofcio, nos termos do art. 174 da Lei 8.112/90, razo pela
qual correta a anulao do primeiro procedimento, sugerida em parecer
fundamentado da Consultoria Jurdica do Ministrio da Educao, que
demonstra a necessidade da medida, em decorrncia de ter sido proferida
deciso de arquivamento, contrria prova carreada aos autos. 2. No h
falar na incidncia de bis in idem, se no houve duplicidade no exerccio do
poder punitivo da Administrao, uma vez que anulado o primeiro processo
administrativo disciplinar pela autoridade superior. 3. No fere os
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade a imposio da
pena de demisso aos servidores se, ao final do processo
administrativo, resta demonstrada a prtica da conduta prevista no art.
117, inciso X, da Lei 8.112/90, qual seja, participar de gerncia ou
administrao de empresa privada, de sociedade civil, ou exercer o
comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio,
nos termos do art. 132 daquele dispositivo legal. 4. Segurana
denegada

(STJ - MS: 7491 DF 2001/0053257-3, Relator: Ministro FERNANDO

GONALVES, Data de Julgamento: 18/02/2002, S3 - TERCEIRA SEO,
Data de Publicao: DJ 04.03.2002 p. 177)

7
8

STJ MS 7491/DF 2001/0053257-3

STJ MS 13357/DF 2008/0035155-9

MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO

FEDERAL. DEMISSO. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.

INEXISTNCIA.

EXERCCIO

DE

ATIVIDADES

INCOMPATVEIS COM O CARGO E COM O HORRIO. APRESENTAO

DE ATESTADOS MDICOS IRREGULARES AO RGO PBLICO.
COMPROVAO

DO

EXERCCIO

INSTITUIES PRIVADAS

DE

ATIVIDADE

DURANTE O

PERODO

LABORAL
DE

EM

LICENA

MDICA. EXERCCIO DE GERNCIA DE EMPRESA. SUBSUNO DOS

FATOS

AOS

DISPOSITIVOS

QUE

CONFIGURAM

INFRAES

PASSVEIS DE DEMISSO. 1. A penalidade de demisso decorreu da

configurao das infraes indicadas, comprovadas nos autos do processo
administrativo disciplinar, diante de todo o lastro probatrio produzido pela
comisso processante. 2. Tendo a penalidade decorrido da comprovao,
nos autos do processo administrativo disciplinar, da infrao administrativa
perpetrada pelo servidor e constando do relatrio da comisso processante
que embasou a portaria demissria os motivos (fatos, provas e
fundamentos) que justificaram a penalidade aplicada pela autoridade
julgadora, no h falar em falta de motivao ou nulidade do processo
administrativo. 3. Diante da comprovao da conduta prevista no art. 132, IV
e XII, c/c o art. 117, X, da Lei n. 8.112/1990 (participar de gerncia ou
administrao de sociedade privada ou exercer comrcio, exceto como
acionista, cotista ou comanditrio), outra no poderia ser a penalidade
aplicada, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade, motivo pelo qual
no h falar em pena administrativa desproporcional. 4. assente no
Superior Tribunal de Justia o entendimento de que a infrao disciplinar
que configura ato de improbidade acarreta demisso, independentemente
de ao judicial prvia, consequncia direta da independncia das esferas
administrativa, civil e penal. 5. O julgamento da autoridade julgadora,
fundado no lastro probatrio constante dos autos do processo administrativo
disciplinar, mostra-se em consonncia com os princpios legais e
constitucionais, inexistindo qualquer nulidade. 6. A falta de defesa tcnica
por advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a
Constituio (Smula Vinculante 5/STF). 7. A extrapolao do prazo em
processos administrativos disciplinares no enseja a nulidade do feito
quando no demonstrado prejuzo defesa. 8. A Terceira Seo desta
Corte j se manifestou no sentido de que o excesso de prazo para
concluso do processo administrativo disciplinar no causa de sua
nulidade quando no demonstrado prejuzo defesa do servidor (MS n.
8928/DF, Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Terceira Seo, DJe
7/10/2008). 9. Segurana denegada.

(STJ

, Relator: Ministro SEBASTIO REIS JNIOR, Data de Julgamento:

23/10/2013, S3 - TERCEIRA SEO)

De incio, ao absorvermos o artigo citado, nos ocorre que figurando o servidor

formalmente em contrato social como administrador ou gerente de empresa privada,
se configuraria a tipicidade da conduta ilcita analisando simplesmente seu aspecto
formal. De forma diversa, se manifestou a Controladoria Geral da Unio, em seu
manual de treinamento em processos administrativos disciplinares, como vemos a
seguir:
...o mandamento deste inciso pode ser entendido de forma mais restrita,
configurando-se apenas com comprovao da gerncia, da administrao
ou do comrcio de fato, no bastando figurar de direito. Quanto gerncia
ou administrao, se a empresa nunca operou ou no opera desde o
gerente ou o administrador foi investido em cargo pblico, pode-se inferir
que no haver afronta tutela da impessoalidade se o servidor figurara
como tal na sociedade, visto que, na prtica, no se cogitar de vantagem
indevida, tanto a ele mesmo quanto sociedade. (Treinamento em
Processo Administrativo Disciplinar (PAD)-Formao de Membros. Julho de
2008.p.288).

Portanto, entende a CGU que a mera figurao nominal do servidor como

detentor da titularidade de tais atividades no enseja em afronta aos princpios
administrativos, sendo necessrio que o agente pblico, de fato, desempenhe as
funes

CONCLUSO

REFERNCIAS

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14 ed. So Paulo: Atlas,

2002.

Celso Antnio Bandeira de Mello - Curso de Direito Administrativo. So Paulo:

Editora Malheiros, 27 Edio, 2010