GLOBALIZAO, REFORMA DO ESTADO E TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

GLOBALIZAO, REFORMA DO ESTADO

E TEORIA DEMOCRTICA
CONTEMPORNEA

ELI DINIZ
Professora do Instituto de Economia da UFRJ

Resumo: O presente artigo retoma o debate sobre a reforma do Estado com o objetivo de inserir a discusso
sobre este importante item da pauta das reformas dos anos 90 no mbito da teoria democrtica contempornea. Para tanto, enfatiza aspectos freqentemente negligenciados pelas anlises correntes, tais como o impacto das diferentes seqncias histricas, as caractersticas do regime poltico, a inter-relao entre governabilidade democrtica, accountability e responsabilidade pblica dos governantes, quer diante da instncia parlamentar, quer diante da sociedade.
Palavras-chave: globalizao; democracia; reforma do Estado.

o decorrer dos anos 90, o tema da reforma do Estado adquiriu centralidade na agenda pblica brasileira. A partir da presidncia de Fernando Collor,
desencadearam-se as primeiras medidas para reduzir o Estado e realizar a ruptura com o passado intervencionista,
tpico do modelo da industrializao substitutiva de importaes e do desenvolvimentismo dos governos militares de 1964 a 1985. Esse esforo reformista foi aprofundado no primeiro governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, que se props a tarefa de sepultar a Era Vargas e
superar os entraves representados pela sobrevivncia da
antiga ordem. Atravs da prioridade atribuda s reformas
constitucionais, iniciou-se um processo de desconstruo
legal e institucional, que abriu o caminho para a reestruturao da ordem econmica e, sobretudo, para a refundao do Estado e da sociedade de acordo com os novos parmetros consagrados internacionalmente. A instaurao
de um novo modelo econmico centrado no mercado foi
acompanhado de um projeto ambicioso de dar incio a uma
nova era. Entretanto, limitada por uma viso restritiva de
teor administrativo, a reforma do Estado do governo Cardoso foi capturada pela meta do ajuste fiscal, revelandose incapaz de realizar a ruptura anunciada.
Desta maneira e aps uma dcada de experimentos ineficazes, eis que a reforma do Estado readquire relevncia
no limiar do novo milnio, configurando-se como um dos
principais desafios do momento presente, dadas as restri-

es externas associadas aos desdobramentos do processo de globalizao e as dificuldades para formular e implementar uma nova estratgia de desenvolvimento para
o pas. Como conciliar insero externa e crescimento
econmico? Como garantir o grau necessrio de autonomia decisria nacional para definir e executar formas alternativas de integrao ao sistema internacional? Como
reencontrar o caminho do desenvolvimento?
As reformas realizadas nos anos 90, notadamente a
privatizao, a liberalizao comercial e a abertura da
economia, tiveram eficcia no desmonte dos alicerces da
antiga ordem, de tal forma que qualquer perspectiva de
retorno ao passado torna-se anacrnica. Entretanto, dentro do atual modelo, cabem, certamente, diferentes estratgias de desenvolvimento, algumas frontalmente contrrias s polticas implementadas nos ltimos dez anos. Eis
porque as possibilidades de inovao passam pela poltica. Torna-se imperativo implantar novas formas de gesto pblica, que permitam a consecuo das metas coletivas e viabilizem formas alternativas de administrar a
insero na ordem globalizada.
GLOBALIZAO: A CENTRALIDADE DA
DIMENSO POLTICA
O fenmeno da globalizao, que vem caracterizando
a economia internacional desde meados da dcada de 70,

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ltica como contrapartida da supervalorizao dos mecanismos econmicos e esvazia-se a responsabilidade dos
governantes pelos erros e acertos das polticas executadas.
Em contraste, e tendo em vista a complexidade da nova
ordem mundial, cabe salientar que a globalizao no est
comandada por foras inexorveis e nem marcada exclusivamente por relaes e processos de natureza econmica. Est, sobretudo, sujeita a uma lgica poltica (Diniz,
2000a, cap.1), que por sua vez, tem a ver com relaes
assimtricas de poder, que se estabelecem entre as potncias em escala mundial, traduzindo-se pela formao de
blocos e instncias supranacionais de poder. Configuramse, assim, as redes transnacionais de conexes, atravs das
quais articulam-se alianas estratgicas, envolvendo atores externos e internos, destacando-se, entre estes, as grandes corporaes multinacionais, a alta tecnocracia de teor
cosmopolita, as organizaes financeiras internacionais,
burocratas de alto nvel, entre outras elites estratgicas.
Tais relaes esto por trs das escolhas feitas pelos atores, escolhas estas que no so aleatrias, nem o reflexo
de critrios exclusivamente tcnicos ou econmicos, seno que se orientam tambm por um clculo poltico.
Cada vez mais, os Estados nacionais tornam-se parte
de um sistema de poder de teor supranacional, tornando
artificial a rgida contraposio fatores externos-fatores
internos. Eis porque administrar com maior ou menor autonomia a insero do pas no sistema internacional no
requer apenas capacitao tcnica de elites iluminadas, mas
depende de opes polticas em prol da defesa da soberania e do fortalecimento do poder de negociao dos governos nacionais. Ademais, conquistar posies favorveis no jogo de poder internacional implica uma alta
capacidade de gesto do Estado, ao contrrio do que advogam os defensores do Estado mnimo. Como ressalta
Celso Furtado, em seu livro, Brasil, a construo interrompida (1992:24), A atrofia dos mecanismos de comando dos sistemas econmicos nacionais no outra coisa
seno a prevalncia de estruturas de decises transnacionais, voltadas para a planetarizao dos circuitos de decises. Cabe acrescentar, por outro lado, que reverter uma
posio subordinada ou rejeitar a predominncia da lgica das empresas transnacionais na estruturao das atividades econmicas de um pas um ato de natureza poltica, requerendo uma ao deliberada capaz de definir e
executar uma nova estratgia nacional.
Entre os equvocos induzidos pela viso economicista,
deve-se mencionar ainda a nfase unilateral nos custos
econmicos da globalizao, perdendo-se de vista seus

ou, como prefere Franois Chesnais (1996), a mundializao do capital, tem sido interpretado de diferentes
maneiras. O termo adquiriu um sem-nmero de sentidos,
que mais confundem do que esclarecem seu real significado. Entre os equvocos mais correntes, situa-se a viso
da globalizao como um processo exclusivamente econmico. Trata-se de uma simplificao, pois o processo
de globalizao no se resume a uma dinmica puramente econmica, seno que se trata de um fenmeno multidimensional, que obedece a decises de natureza poltica.
Em outros termos, a economia no se move mecanicamente, independente da complexa relao de foras polticas
que se estruturam em mbito internacional, atravs da qual
se tecem os vnculos entre economia mundial e economias nacionais. Portanto, um dos efeitos da viso economicista obscurecer o papel da poltica. A globalizao e
a presso das agncias internacionais exercem, sim, forte
influncia na determinao das agendas dos diferentes
pases, mas no o fazem de modo mecnico e determinista. As opes das elites dirigentes nacionais suas coalizes de apoio poltico tiveram e tm um papel importante na escolha das formas de insero no sistema
internacional e na definio das polticas a serem implementadas.
A nfase unilateral nos aspectos econmicos conduz a
um segundo equvoco. Trata-se do pressuposto de um
automatismo cego do mercado globalizado. O processo
estaria submetido a uma lgica frrea, qual todos os
pases deveriam ajustar-se, de modo inescapvel e segundo um receiturio nico. A abordagem de teor economicista
implica, pois, uma viso determinista, j que a ordem
mundial percebida como submetida a uma dinmica incontrolvel, de efeitos inexorveis, o que, no limite, descartaria a existncia de alternativas viveis. Efetivamente, se a globalizao apresentada como um processo
inevitvel, independente da interveno humana, adaptarse de forma imperativa torna-se a nica sada possvel.
interessante ressaltar que tanto do lado da tica liberal ortodoxa, representada pelo Consenso de Washington
(Williamson, 1993), quanto numa viso crtica radical, tal
como formulada, para citar apenas um exemplo, por
Viviane Forrester, no livro O horror econmico (1996),
esse trao determinista est presente, j que, em ambos os
casos, a globalizao apresentada como um fenmeno
monoltico, submetido ao imprio das leis econmicas. Em
conseqncia, os governos nacionais so tratados como
objetos passivos de foras que no podem controlar, sendo, portanto, reduzidos impotncia. Anula-se a ao po-

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governamental, eliminando qualquer meta concorrente,

deslocando qualquer outro objetivo como fator suprfluo,
causador de distrbios e fonte de distores. Assim, at
mesmo a discusso em torno de uma escala alternativa de
prioridades tende a ser apresentada como inoportuna, sendo mesmo deslegitimada e estigmatizada, como expresso de uma viso populista e contrria modernidade.
Alcanada a estabilizao e realizadas as reformas, a via
da modernizao estaria assegurada com a retomada do
desenvolvimento.
Por outro lado, a percepo de que as dimenses poltica e institucional so tambm relevantes e no podem
ser ignoradas levou a que se considerasse a reforma do
Estado uma prioridade dos anos 90. A ruptura com a noo fatalista da globalizao, movida pelo automatismo
do mercado, se fez acompanhar da descoberta da falcia
do enfoque estritamente liberal da reforma do Estado, implicando fundamentalmente corte de gastos, reduo do
tamanho e das funes do Estado. Em conseqncia, observou-se a revalorizao da capacidade de ao estatal
como um pr-requisito do xito dos governos na administrao de situaes de crise e transio. A centralidade da
reforma do Estado significaria, portanto, a afirmao de
um novo enfoque de maior alcance e abrangncia. A nfase desloca-se para a busca de alternativas e o reconhecimento de que o crescimento e a conquista de um novo
patamar econmico no se produzem espontaneamente,
seno que so o resultado de polticas deliberadas, de escolhas feitas por elites dirigentes determinadas a reverter situaes adversas e elevar o nvel de bem-estar da
sociedade.

custos polticos, to ou mais relevantes. Tais custos, nos

pases desenvolvidos, manifestam-se pela difuso das ideologias antidemocrticas, do tipo fascista, com forte componente xenfobo, em reao ao aumento do desemprego, da criminalidade, da incerteza e do sentimento de
impotncia em face das crises internacionais. Nas novas
democracias, por outro lado, esse custo poltico se traduz,
entre outras coisas, e de acordo com alguns autores, pela
generalizao de democracias minimalistas. Assim, por
exemplo, Bresser Pereira, Jos Maravall e Adam Przeworski
(1993) referem-se ao predomnio de um estilo poltico
autocrtico na administrao das crises e das reformas econmicas, a partir dos anos 80. Guillermo ODonnell (1991)
faz referncia difuso, nos pases latino-americanos, das
chamadas democracias delegativas, caracterizadas por alto
grau de voluntarismo no exerccio da Presidncia da Repblica, interpretando-se a vitria nas urnas como delegao para decidir discricionariamente. James Malloy
(1993) destaca o predomnio de regimes hbridos, combinando democracias eleitorais com um estilo autoritriotecnocrtico de gesto econmica. Aldo Vacs (1994) menciona a tendncia constituio de democracias restritivas,
com baixo grau de participao poltica e processos decisrios fechados. Em todos esses autores, sobressai a preocupao com a debilidade institucional que dificultaria o
aperfeioamento da democracia nestes pases.
Finalmente, a globalizao no tem apenas efeitos unvocos na direo da modernidade, trazendo tambm conseqncias altamente desorganizadoras e desestruturadoras. H um movimento oposto integrao, que opera no
sentido da fragmentao, da segmentao e da excluso.
Assim, a insero na economia mundial no pode ser vista, necessariamente, como um jogo de soma positiva, no
qual todos tenderiam a ganhar. Ao contrrio, longe de se
ter produzido uma ordem econmica mundial mais integrada e inclusiva, o que se observou foi a configurao de
um sistema internacional, marcado por grandes contrastes e polaridades, reproduzindo-se as desigualdades entre
as grandes potncias e os pases perifricos, reeditandose, de forma ainda mais dramtica, a excluso social. Tais
clivagens separam no s pases, como tambm continentes e, dentro de cada pas, instauram um profundo fosso
entre as camadas integradas e os setores excludos, distncia que tende a se agravar, sob condies do livre jogo
das foras de mercado.
A viso economicista leva ainda ao teor minimalista
da agenda pblica, pois a nfase unilateral nos problemas
econmicos situaria estas questes no centro da agenda

REFORMA DO ESTADO, REGIME POLTICO

E DEMOCRACIA: A RELEVNCIA DA
PERSPECTIVA HISTRICA
Alm das restries externas decorrentes do aprofundamento do processo de globalizao, anteriormente referidas, cabe tambm levar em conta as especificidades
da evoluo histrica de cada pas, sobretudo quando se
considera o impacto das diferentes seqncias histricas
na construo da democracia, em cada caso concreto. Tais
consideraes remetem ao estudo clssico de Robert Dahl,
Polyarchy: participation and opposition, publicado pela
primeira vez em 1972, em que o autor apresenta as oito
garantias institucionais da poliarquia, quais sejam:
- liberdade de formar e integrar-se a organizaes;
- liberdade de expresso;

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bilidade da poliarquia estaria associada seqncia que

se configurou historicamente na transio para a democracia. Pases que seguiram a seqncia I (liberalizao
antecedendo o alargamento da participao) seriam mais
estveis em relao queles que seguiram a II, na qual o
aumento da participao precedeu a institucionalizao da
competio poltica.
Partindo do modelo de Dahl, Santos (1993: cap.1) introduz algumas qualificaes de forma a desvendar a peculiaridade da evoluo latino-americana em face das
experincias europias e anglo-saxnicas. Em primeiro
lugar, como ressalta o autor, semelhana dos exemplos
alemo, francs e italiano, o processo latino-americano
caracterizou-se pela incorporao das massas dinmica
da competio poltica antes que se obtivesse estabilidade na institucionalizao das regras dessa mesma competio. Em segundo lugar, e este seria um trao da democracia latino-americana, a poltica social foi utilizada como
instrumento de engenharia para universalizar a participao, em um contexto de fraca institucionalizao da competio poltica (Santos, 1993:29-30). No caso do Brasil,
verificou-se uma outra especificidade, j que os atores
estratgicos da ordem industrial em formao a includos o empresariado e os trabalhadores urbanos adquiriram suas identidades coletivas no atravs dos partidos
polticos, mas sim pela via do Estado. Alm disso, atravs da montagem da estrutura corporativa para realizar a
articulao Estado-sociedade, tal como destacado em estudos anteriores (Diniz, 1978 e 1992), este processo de
incorporao poltica seria subordinado tutela estatal.
Num outro veio analtico, ODonnell (1993, 1998 e
1999) viria tambm a enfatizar as peculiaridades da formao histrica das novas democracias, a incluindo o
Brasil, gerando uma fragilidade institucional que sobreviveria s tentativas de mudana ao longo do tempo. Entre tais debilidades, sobressaem a incompletude do processo de constituio da cidadania, resultando importantes
lacunas quanto aos direitos civis e sociais, o estreitamento dos espaos pblicos, alm de srias deficincias quanto
efetividade da lei. Esta se estende de forma pronunciadamente irregular sobre o conjunto do territrio nacional
e sobre as diferentes camadas da populao, resultando
um amplo contingente que se situa fora da cobertura legal. Nas novas democracias, regies inteiras permanecem
margem do sistema legal sancionado pelo Estado, no
apenas nas reas rurais, mas tambm nas periferias dos
centros urbanos. Alm disso, no caso de certos setores
discriminados, em todas as regies, mesmo nas mais de-

- direito de voto;
- elegibilidade para cargos polticos;
- direito de lderes polticos competirem atravs da votao;
- fontes alternativas de informao;
- eleies livres e idneas;
- existncia de instituies que garantam que as polticas
governamentais dependam de eleies e de outras manifestaes de preferncia da populao.
Desta forma, a arquitetura institucional da democracia
compreende certos traos elementares, que so encontrados em todos os exemplos de democracia poltica. Entretanto, a amplitude e o grau em que tais condies institucionais esto presentes, em cada caso considerado,
divergem de maneira expressiva. Ademais, as formas pelas quais o elenco de direitos, garantias e valores bsicos
constitutivos das poliarquias emergem e se institucionalizam variam amplamente. Tais variaes tm relevncia para
o funcionamento das poliarquias, vale dizer, as singularidades da evoluo histrica tm um impacto na qualidade
da democracia, em termos de suas duas dimenses bsicas: os direitos de oposio e de participao poltica. A
consolidao institucional ao longo destas duas dimenses
liberalizao ou competio poltica, por um lado, incluso ou participao poltica, por outro no se d num
mesmo ritmo e no obedece a uma nica seqncia.
Algumas trajetrias so mais favorveis do que outras
para assegurar com sucesso o trnsito para o regime polirquico. Dahl (1972: cap.3) aponta dois caminhos principais: a seqncia I, na qual a liberalizao precede o
alargamento da participao, percurso em que uma hegemonia fechada (baixa competio e baixa participao)
aumenta as oportunidades de contestao pblica, transformando-se numa oligarquia competitiva para, num momento posterior, expandir os graus de participao poltica e transformar-se numa poliarquia; e a seqncia II, na
qual a inclusividade precede a liberalizao, percurso que
vai de uma hegemonia fechada a uma hegemonia inclusiva e da poliarquia, via institucionalizao da competio poltica. A primeira via, a mais segura, foi seguida
pela Inglaterra e pela Sucia, enquanto a segunda corresponde ao caminho seguido pela Alemanha. J a Frana
enquadrar-se-ia numa terceira modalidade, caracterizada
como um atalho, percurso em que uma hegemonia fechada abruptamente transformada em poliarquia por uma
repentina concesso de sufrgio universal e direitos de
contestao pblica. Trata-se da via revolucionria, que
encerra alto risco de instabilidade poltica. Assim, a esta-

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da burocracia governamental em face dos partidos e do

poder Legislativo.
A prtica de implementao de reformas do Estado sob
regimes autoritrios teve conseqncias que no podem ser
ignoradas. Em primeiro lugar, os longos perodos de fechamento do sistema poltico criaram condies propcias
para a consolidao de uma modalidade de presidencialismo dotado de amplas prerrogativas, consagrando o desequilbrio entre um Executivo sobredimensionado e um
Legislativo crescentemente esvaziado em seus poderes.
Exacerbaram-se certas caractersticas do sistema presidencialista, como a outorga constitucional de poderes legislativos ao chefe do Executivo, o amplo poder de nomeao
do presidente, a autonomia e a centralidade dos governos
estaduais para tecerem alianas e redes de lealdade polticas. Assim, o isolamento da instncia presidencial, seu
fechamento ao escrutnio pblico, a falta de espao institucional para a interferncia das foras polticas, a intolerncia em face da dissidncia e do conflito, a inoperncia
dos mecanismos de controles mtuos, enfim, a falta de freios
institucionais ao arbtrio do Executivo criariam, em diferentes momentos, srios obstculos para a articulao entre os poderes e a comunicao com a sociedade.
Em segundo lugar, sobretudo durante os 21 anos de
ditadura militar, da qual samos h pouco mais de uma
dcada, observou-se o fortalecimento de trs outros traos relativos s formas de ao estatal (Diniz, 1999). Um
deles foi a consolidao do estilo tecnocrtico de gesto
da economia, fechado e excludente, que reforou a concepo acerca da validade da supremacia da abordagem
tcnica na formulao das polticas pblicas, abrindo caminho para a ascenso dos economistas notveis s instncias decisrias estratgicas para a definio dos rumos
do capitalismo nacional e sua insero externa. A valorizao do saber tcnico e da racionalidade da ordem econmica, aspectos considerados intrinsecamente superiores racionalidade da instncia poltica, conduziriam a
uma viso assptica da administrao pblica, percebida
como campo de competncia exclusiva de uma elite acima do questionamento da sociedade ou da classe poltica.
Paralelamente ao estreitamento do crculo de decisores
formado pela alta tecnocracia, porm, um amplo segmento da burocracia permaneceria integrado ao sistema de
patronagem e clientelismo (o chamado spoil system), criando-se, na verdade, a coexistncia entre as duas lgicas,
marcadas por relaes tensas ou complementares, ao sabor das circunstncias polticas. Portanto, o insulamento
burocrtico, longe de garantir maior eficcia mquina

senvolvidas, a legalidade estatal tambm pouco efetiva.

Tal particularidade traduz-se na ampliao das chamadas
reas marrons, onde a capacidade de penetrao do
Estado muito baixa ou quase nula (ODonnell, 1993:129130).
Nessa mesma linha de consideraes, vale acrescentar
uma nova particularidade referida ao caso brasileiro, qual
seja, a coincidncia entre momentos marcantes de reformas institucionais, com destaque para a reforma do Estado, e a implantao de regimes autoritrios (Diniz, 2000a,
cap.2). Com efeito, historicamente, as duas experincias
relevantes de reforma do aparelho de Estado no Brasil,
antes da instaurao da chamada Nova Repblica, em
1985, foram efetivadas sob regimes fortemente autoritrios. Esse foi o caso da primeira dessas reformas, realizada pelo presidente Getlio Vargas (1930-1945), quando
assumiu o poder aps a vitria da Revoluo de 1930,
frente de uma ampla coalizo comprometida com um projeto modernizante, que culminou com a ditadura estadonovista. A segunda experincia relevante foi levada a efeito
pelo primeiro governo do ciclo militar (1964-1985), sendo introduzida pelo Decreto-Lei no 200, de 25/02/1967.
Em contraste, entre 1945 e 1964, os governos democrticos que se sucederam no poder no realizaram nenhum
experimento de vulto no tocante reforma do Estado, preservando-se, em suas grandes linhas, o padro anterior.
Nos dois casos considerados, alm do contexto autoritrio, o ponto convergente do esforo reformador est
relacionado dimenso especificamente administrativa
da reforma do Estado, que envolveu questes relativas
ao grau de centralizao da mquina burocrtica, hierarquia entre as vrias unidades integrantes do aparelho
estatal, articulao entre as diversas agncias do poder
Executivo, definio dos rgos normativos e fiscalizadores ou ainda classificao de cargos e carreiras.
No se verificou uma preocupao com o aperfeioamento dos demais poderes e, sobretudo, com a questo fundamental num regime constitucional, qual seja, a articulao e o equilbrio entre os trs poderes, atribuindo-se
ao Executivo e s agncias administrativas um amplo
espectro de prerrogativas no que concerne formulao
e implementao de polticas pblicas. Alis, a trajetria do Estado no Brasil revela a precedncia das burocracias militar e civil, que, historicamente, foram estruturadas e definiram suas identidades coletivas antes da
institucionalizao, em mbito nacional, do sistema de
representao poltica. Durante a maior parte do perodo Republicano, observou-se a tendncia centralidade

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REFORMA DO ESTADO E TEORIA

DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

estatal, conviveria de fato com um alto grau de politizao da burocracia.

Um outro aspecto refere-se primazia dos valores
voluntaristas e personalistas, contribuindo para a formao de uma cultura poltica deslegitimadora da ao dos
partidos e do Congresso na promoo do desenvolvimento do pas. Retomou-se a tendncia, impulsionada pelo
pensamento autoritrio dos anos 30, a idealizar o Executivo enquanto agente das transformaes necessrias para
a modernizao da sociedade. Assim, a idia de reforma
e de mudana seria associada ao modelo de Executivo
forte, sendo o Legislativo, ao contrrio, percebido como
fora aliada ao atraso e defesa de interesses particularistas e tradicionais. A prevalncia de orientaes e prticas cesaristas contribuiria, por sua vez, para gerar resistncias e dificultar a implantao e o funcionamento efetivo
dos mecanismos de cobrana e prestao de contas, no
sentido tanto horizontal quanto vertical, dada a instabilidade das instituies representativas. Assim, um importante legado do processo de formao do Estado brasileiro seria o dficit de accountability que se configurou
historicamente.
Finalmente, cabe mencionar o debilitamento da dimenso legal do Estado pelo alto grau de instabilidade do marco
jurdico, culminando com o reforo da chamada cultura do
casusmo. Como sabido, o regime militar implantado em
1964 preservou a arena parlamentar-partidria, durante a
maior parte do tempo. Simultaneamente, notabilizou-se pelo
desrespeito sistemtico ordem legal constituda, tornandose recorrentes os atos arbitrrios de mudana brusca das leis,
sempre que esse recurso parecia conveniente aos interesses
das foras que detinham o controle do poder. Assim, por
exemplo, no tocante legislao eleitoral e partidria, o grau
de arbtrio do Executivo foi levado s ltimas conseqncias, atravs da edio de sucessivos pacotes eleitorais, alterando as regras do jogo para reduzir as chances de vitria
das foras de oposio ao regime. Este foi o caso do chamado Pacote de Abril, baixado pelo mesmo general Ernesto
Geisel, que desencadeou o processo de abertura poltica e
que teve por objetivo preservar o controle dos governadores
na esfera estadual e a maioria do Governo no Congresso. Cabe
considerar, por outro lado, que a estabilidade das regras do
jogo um dos principais requisitos do processo de consolidao da democracia, j que a internalizao das regras e
seu acatamento pelos atores implicados, bem como a gradual instaurao de um sistema de garantias mtuas, so aspectos essenciais da arquitetura democrtica implantada ao
longo do tempo.

A partir de meados dos anos 90, a reforma do Estado

levada a efeito pelo governo Fernando Henrique Cardoso
revelou-se incapaz de realizar a ruptura preconizada por
seus idealizadores, ficando muito aqum das metas estabelecidas e mostrando-se incua para atacar, em sua complexidade, os problemas anteriormente apontados, responsveis pela crnica ineficcia da ao estatal. Na origem
destas dificuldades podem ser situadas no apenas falhas
de implementao, mas tambm um erro bsico de diagnstico, aspecto tratado amplamente em outros trabalhos
(Diniz, 1997, 1998 e 2000a, especialmente cap.2), razo
pela qual este artigo concentra-se apenas em alguns pontos considerados essenciais para o desenvolvimento do argumento aqui proposto.
A hegemonia do pensamento neoliberal reforou a primazia do paradigma tecnocrtico, segundo o qual, independentemente do regime poltico em vigor, eficincia governamental seria a resultante de um processo de concentrao,
centralizao e fechamento do processo decisrio, sendo a
eficcia de gesto reduzida noo de insulamento burocrtico. Desta forma, preservar a racionalidade burocrtica implicaria a meta de neutralizar a poltica e reforar a autonomia decisria de elites enclausuradas na cpula burocrtica.
Portanto, o que se observou no foi propriamente o enfraquecimento do Estado, expresso, alis, muito pouco elucidativa, mas sim o fortalecimento desproporcional do Executivo, pela concentrao de poder decisrio nesta instncia,
cada vez mais controlada pela alta tecnocracia, enfraquecendo
os suportes institucionais da democracia.
De acordo com essa tendncia, imps-se tambm um
dado diagnstico acerca da crise de governabilidade que
ciclicamente afetou diversos pases latino-americanos, em
decorrncia no s das oscilaes do mercado internacional, mas tambm do fracasso dos experimentos de estabilizao econmica levados a efeito, a partir de meados
dos anos 80. A percepo da ineficcia dos governos no
tratamento de problemas crticos, como a inflao e o
endividamento externo, gerou sentimentos de desconfiana
e a perda de credibilidade das autoridades e instituies
governamentais.
No caso do Brasil, desde o fracasso do Plano Cruzado,
no governo Sarney, esta crise de governabilidade foi percebida como efeito direto da sobrecarga da agenda pblica pelo excesso de presses externas, advindas quer da
esfera social, quer do mundo da poltica. Sob essa tica,

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so de seus efeitos em escala mundial. Como demonstrou Amartya Sen, em seu livro, Sobre tica e economia (1999), o processo de desenvolvimento fundamenta-se cada vez mais na ampliao das liberdades sociais,
polticas e econmicas. Num sentido pleno, desenvolvimento no pode, pois, ser medido apenas pelo crescimento do Produto Nacional Bruto, ou da renda per
capita, requerendo a incluso de outras variveis, como
o acesso a nveis satisfatrios de escolaridade e aos
servios de sade pblica, alm da elevao da expectativa de vida da populao. Esta noo inspirou a reformulao do ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), da Organizao das Naes Unidas (ONU), segundo o qual o Brasil ocupa atualmente a 79 a posio
em termos internacionais, situando-se no bloco dos
pases de mdio desenvolvimento.
Uma ruptura com o enfoque tecnocrtico-reducionista
implica, portanto, pensar a reforma do Estado a partir do
arcabouo terico-conceitual fornecido pelas formulaes
da teoria democrtica contempornea, segundo a qual as
eleies so instrumentos necessrios, mas no suficientes para garantir o controle dos governantes pelos governados (Manin, Przeworski e Stokes, 1999). Em conseqncia, a nfase desloca-se para a necessidade de criar e
fortalecer novos arranjos institucionais que possibilitem
o funcionamento da democracia nos intervalos entre as
eleies.
Desse ponto de vista, adquirem prioridade os mecanismos e procedimentos garantidores da responsabilizao dos
governantes em relao aos governados, notadamente os
aspectos ligados dimenso de accountability, sobretudo
em sua forma horizontal, relao entre os poderes, reduzindo os problemas de assimetria pelo uso exacerbado das
Medidas Provisrias, ao reforo do poder infra-estrutural
do Estado e expanso dos direitos de cidadania, alm da
reestruturao dos mecanismos de articulao entre o Estado e a sociedade. Ainda que as lacunas apontadas tenham
razes histricas, tais traos foram exacerbados ao longo
da ltima dcada. O estilo tecnocrtico de gesto e as amplas prerrogativas do Executivo fortaleceram o poder de
burocracias insuladas do escrutnio pblico, dificultando
seno inviabilizando os mecanismos rotineiros de controle externo. Desta forma, a baixa efetividade dos instrumentos de responsabilizao pblica dos governantes e o
excesso de discricionariedade da alta burocracia estatal
reforam-se mutuamente, gerando um vazio quanto s
modalidades usuais de superviso entre os poderes e de
controle social por parte do pblico em geral.

ingovernabilidade era expresso de paralisia decisria, isto

, o governo viu-se incapaz de tomar decises, em virtude da presso de demandas da sociedade. Portanto, o caminho para a reconquista de condies favorveis de governabilidade implicava o reforo do poder discricionrio
da alta tecnocracia, protegendo-a do jogo poltico e reafirmando a centralizao e fechamento do processo decisrio (Diniz, 1997).
Rompendo com esta viso, foi proposto, em trabalhos
anteriores, um diagnstico alternativo sobre a crise de governabilidade tpica do Brasil da Nova Repblica (Diniz,
2000a e b). Ao contrrio de bloqueio da capacidade de
deciso, o que se verificou foi um agudo contraste entre
uma hiperatividade decisria e uma fraca capacidade de
implementao das polticas. Se o Estado, por um lado,
acumulou poderosos instrumentos de deciso, pelo uso
indiscriminado das Medidas Provisrias, introduzidas pela
Constituio de 1988, por outro, viu-se, limitado por precrios meios de gesto. Utilizando as categorias de Michael
Mann, pode-se caracterizar esta situao de ingovernabilidade como expresso de um desequilbrio entre os poderes desptico e infra-estrutural do Estado. O primeiro
significa a capacidade de o Estado decidir com independncia, mais precisamente, o espectro das aes que a
elite estatal est capacitada a empreender sem a negociao de rotina, institucionalizada, com os grupos da sociedade civil (Mann, 1986:113). O segundo refere-se capacidade de o Estado penetrar a sociedade civil e
implementar logisticamente suas decises por todo o domnio sob sua jurisdio.
Um dos fatores responsveis pelo fraco poder infraestrutural foi a corroso da capacidade de o Estado realizar suas funes bsicas e intransferveis, como a garantia da ordem e da segurana pblicas, e ainda assegurar
condies mnimas de existncia para amplas parcelas da
populao, localizadas nas faixas mais pobres. Sob o impacto das crises fiscal e poltica, e como resultado da primeira onda de reformas liberais inspiradas no corte de
gastos e de pessoal, aprofundou-se de forma expressiva a
incapacidade histrica de o Estado penetrar no conjunto
do territrio nacional e incluir, em seu raio de ao, os
diferentes segmentos da sociedade, garantindo de forma
universalista o acesso aos servios pblicos essenciais, nas
reas de sade, educao e saneamento bsico, bem como
a eficcia de seus ordenamentos legais.
Em contraste, o poder infra-estrutural adquire alta
centralidade, num contexto internacional marcado pelo
aprofundamento do processo de globalizao e exten-

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

chamadas ilhas de excelncia no interior da burocracia

governamental, no setor responsvel pela execuo do
Programa de Metas do governo os Grupos Executivos
das indstrias automobilstica e naval, entre outras. De
acordo com dados do Mare Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, na segunda metade dos anos
90, haveria cerca de 17.200 cargos em comisso.
A ruptura com esse padro, vale ressaltar, implicaria a
nfase na melhoria da qualidade da burocracia, no reforo do sistema de mrito, na implantao de um sistema de
incentivos para a ascenso na carreira, na valorizao do
funcionalismo, na recuperao do prestgio do servidor
pblico, num padro endgeno de recrutamento para os
cargos de mais alto nvel, o que esbarra nas restries
decorrentes da prioridade atribuda ao ajuste fiscal. Por
ltimo, quanto ao aspecto conceitual, cabe observar que
burocracia racional-legal e padro gerencial so categorias distintas, referidas a estatutos tericos diversos: a
primeira expressando uma certa modalidade de relaes
de dominao; e o segundo representando um estilo especfico de gesto. A implantao de um padro gerencial,
com base em mudanas de tcnicas e procedimentos, no
elimina a possibilidade da persistncia ou mesmo do reforo do intercmbio clientelista no relacionamento do
Executivo com a estrutura parlamentar-partidria.
Neste sentido, mais uma vez, verificou-se a sobrevivncia de um sistema hbrido, desafiando a meta de uma
transformao drstica do legado histrico. Em sntese, a
alta discricionariedade da autoridade presidencial e o
amplo poder de decreto de que dispe constituem a outra
face do controle e cooptao dos partidos e dos congressistas pelo chefe do poder Executivo, por intermdio do
recurso generalizado s prticas clientelistas para obter
apoio aos seus projetos. O loteamento dos principais cargos da administrao pblica, por sua vez, contribui para
a deteriorao da capacidade de implementao das polticas governamentais. A criao das chamadas ilhas de
excelncia pelo fortalecimento do insulamento burocrtico, buscando ampliar os graus de autonomia do Executivo, reproduz os elementos centrais desse sistema, num
crculo vicioso de efeitos perversos. Este representa um
ponto de continuidade que vem desafiando as experincias de reforma do Estado at o momento empreendidas.

Em contraste com os requisitos de uma viso abrangente e multidimensional da reforma do Estado capaz de
ultrapassar os estreitos limites de uma concepo minimalista de democracia, a proposta do Mare no alcanou
o objetivo de eliminar os pontos de estrangulamento da
administrao pblica brasileira, bem como os vcios do
passado. A orientao bsica do governo esteve voltada
para as questes relativas crise fiscal e preservao da
austeridade oramentria. Em conseqncia, a reforma
administrativa foi efetivamente contida pelas metas do
ajuste fiscal, conduzido de forma inflexvel pelo Ministrio da Fazenda. Alm disso, a questo da assimetria Executivo-Legislativo foi no s desconsiderada, como reforada, dada a estratgia de implementao adotada pelo
governo. Paralelamente lenta tramitao da reforma no
Congresso, o Executivo lanaria mo sistematicamente do
instituto das Medidas Provisrias para introduzir inmeras modificaes na estrutura administrativa, alcanando
um total de 18 MPs, que seriam ademais continuamente
reeditadas, de acordo com uma prtica recorrente do governo.
Alm da crise fiscal, o diagnstico do governo acerca
da crise do Estado apontaria o anacronismo do modelo
burocrtico weberiano, defendendo, atravs da introduo de um novo modelo o da administrao gerencial
uma ruptura com aquele tipo de organizao burocrtica.
Em contraste, no Brasil nunca houve uma burocracia propriamente weberiana. A reforma implantada por Getlio
Vargas, nos anos 30, no teve xito no sentido de garantir
a vigncia da burocracia racional legal. Desde o incio,
teve-se um sistema hbrido, marcado pela coexistncia dos
princpios universalistas e meritocrticos, com as prticas clientelistas, tradicionalmente presentes no padro de
expanso da burocracia brasileira.
Os cargos de nomeao poltica sempre foram bastante numerosos, quando considerados os padres internacionais. Assim, segundo Schneider, em comparao com a
maioria dos chefes de Estado contemporneos, o presidente do Brasil detinha, nos anos 80, um amplo poder de
nomeao, ultrapassando o montante de 50.000 funcionrios, em contraste com o Japo, por exemplo, onde os
poderes de nomeao direta na burocracia limitar-se-iam
praticamente aos ministros (Schneider, 1994:28). Em pesquisa relativa ao perodo nacional-desenvolvimentista,
Barbara Geddes (1990), analisando o governo Kubistchek,
refere-se a 7.000 nomeaes clientelistas feitas pelo presidente Juscelino, apesar de publicamente manifestar-se
a favor do sistema meritocrtico e de ter implantado as

CONSIDERAES FINAIS
Repensar a reforma do Estado requer uma ruptura com
o paradigma ainda dominante nos estudos desta rea. Para

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GLOBALIZAO, REFORMA DO ESTADO E TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

interlocuo e de administrao dos conflitos de interesses, fortalecendo os mecanismos que garantam a responsabilizao pblica dos governantes. Governana referese, enfim, capacidade de insero do Estado na sociedade,
rompendo com a tradio de governo fechado e enclausurado na alta burocracia governamental.
Neste contexto, vrias experincias inovadoras de
governana urbana no Brasil, ao longo das duas ltimas
dcadas, revelaram um alto grau de eficincia na desprivatizao do poder pblico, na democratizao do processo decisrio ou ainda na reverso de prticas clientelistas. No mundo inteiro, as cidades adquirem alta
centralidade na vida poltica, econmica, social e cultural
de seus respectivos pases. Os governos locais, em face
das condies de escassez de recursos, do aumento do
desemprego e da queda da arrecadao, em conseqncia
das polticas liberais, formularam novas estratgias e tomaram a iniciativa de atrair investimentos, gerar empregos e renovar a base produtiva das cidades. Em 1986,
ocorreu, em Rotterdam, a Conferncia das Cidades Europias, que definiu as cidades como motores do desenvolvimento econmico. Em 1989, em Barcelona, uma nova
conferncia reuniu as 50 maiores cidades da Europa num
esforo de definir novos parmetros de ao.
No Brasil, onde as carncias acumularam-se ao longo
do tempo e agravaram-se nas duas ltimas dcadas, a ao
inovadora de vrias prefeituras tem contribudo para a
melhoria de inmeros indicadores. Entre as reas priorizadas, destacam-se os servios de sade, saneamento bsico e infra-estrutura urbana, como revelam as experincias de Diadema, Betim e Santos, entre outras. Como
sabido, a simples melhoria dos servios bsicos (gua,
esgoto e eletrificao) reduz significativamente a precariedade das condies de vida das populaes mais pobres, ainda que no haja melhoria da renda. Cabe ainda
destacar os programas de renda mnima e bolsa-escola,
em Vitria, Belo Horizonte e Braslia, as polticas de desenvolvimento econmico, como o Plano Estratgico da
Cidade de Vitria, e certamente as experincias de Oramento Participativo, de Porto Alegre e Belo Horizonte.
Qual o alcance e a viabilidade das experincias de
governana urbana? No h dvida de que a participao
espontnea da sociedade no garante por si s o sucesso
deste estilo de gesto. Para evitar distores, algumas
condies devem ser cumpridas. Do ponto de vista da
sociedade, preciso considerar seu grau de organizao,
a disposio para participar (capital social), a densidade
e a qualidade da representao, isto , o grau de organiza-

tanto, impe-se considerar os aportes da teoria democrtica contempornea. No basta mais e mais concentrao
do poder tcnico. preciso levar em conta a dimenso
poltica da reforma do Estado e no apenas seus aspectos
tcnicos, administrativos, fiscais e financeiros. A nfase
na poltica, por sua vez, implica obter aquiescncia s diretrizes estatais, produzir o acatamento aos ordenamentos e prescries tanto administrativas como legais. Requer, enfim, o fortalecimento das conexes do Estado com
a sociedade e com as instituies representativas, expandindo tambm os mecanismos de accountability, vale dizer, os procedimentos de cobrana e de prestao de contas, os meios de controle externo, a transparncia e a
publicizao dos atos do governo.
Nesse sentido, podem ser ressaltadas as perspectivas
que preconizam novos estilos de gesto pblica, revertendo
o isolamento e o confinamento burocrtico. Esta nova
perspectiva implica estreitar os vnculos com a poltica,
reforar os instrumentos de responsabilizao da administrao pblica por controle parlamentar, dar mais fora sociedade civil, sem enfraquecer o poder de coordenao do Estado, e diversificar os espaos de negociao
e as tticas de alianas envolvendo diferentes atores, associando o aumento da participao com o reforo das
instituies representativas. As duas formas de responsabilizao pblica, por controle parlamentar e pela participao social, longe de serem incompatveis, reforam-se
mutuamente, como ressalta a teoria democrtica contempornea (Anastsia, 2000).
luz desta concepo ampla de reforma do Estado,
governabilidade e governana devem ser usados como
conceitos complementares. Trata-se de aspectos distintos,
porm interligados da ao estatal. Governabilidade refere-se s condies sistmicas mais gerais sob as quais se
d o exerccio do poder numa dada sociedade. Nesse sentido, as variaes dos graus de governabilidade sofrem o
impacto das caractersticas gerais do sistema poltico,
como a forma de governo (se parlamentarista ou presidencialista), as relaes entre os poderes (maior ou menor assimetria entre Executivo e Legislativo), os sistemas
partidrios (pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de intermediao de interesses (corporativista ou pluralista), entre outras caractersticas. No h, porm, frmulas mgicas para assegurar nveis timos de
governabilidade. Governana, por outro lado, na acepo
aqui utilizada, diz respeito capacidade de ao estatal
na implementao das polticas e na consecuo das metas coletivas. Implica expandir e aperfeioar os meios de

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

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o dos interesses representados e a legitimidade e a abrangncia da representao e, finalmente, o grau de horizontalizao das relaes. Do ponto de vista do governo local, o grau de descentralizao administrativa, a autonomia
das diversas esferas de poder, a articulao entre elas e a
capacidade de comando e de coordenao do Estado so
alguns dos fatores que favorecem a eficcia deste padro
de gesto pblica (Valladares e Coelho, 1995; Spink e
Clemente, 1997; Melo, 1999).

NOTAS
E-mail da autora: ediniz@unisys.com.br
Este artigo baseia-se na aula inaugural proferida em 5 de abril de 2001,
por ocasio da abertura das atividades do Programa de Ps-Graduao
de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Agradeo aos coordenadores e professores do Programa o honroso convite.

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