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ACRDO N 304/2008

Processo n. 428/08
Plenrio
Relator: Conselheiro Joo Cura Mariano

Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional

O Presidente da Repblica requereu, nos termos do n. 1, do artigo


278., da Constituio da Repblica Portuguesa (C.R.P.), e dos artigos 51., n. 1,
e 57., n. 1, da Lei de Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal
Constitucional (LTC), que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com
a Constituio da Repblica das normas constantes dos artigos 22., n. 2, e 29.,
n. 1, do Decreto da Assembleia da Repblica n. 204/X, recebido na Presidncia
da Repblica no dia 5 de Maio de 2008 para ser promulgado como lei.
O pedido de fiscalizao de constitucionalidade apresenta, em
sntese, a seguinte fundamentao:
- o Decreto n. 204/X opta pela deslegalizao das competncias das
novas unidades da PJ, atravs da sua regulao por portaria ministerial, o que
suscita dvidas de constitucionalidade;
- como a alnea u), do artigo 164., da C.R.P., se refere ao regime
das foras de segurana sem o qualificar como geral, legtimo extrair o
entendimento segundo o qual, quer o regime geral, quer os regimes especiais
correspondentes a cada fora de segurana, devem integrar a reserva absoluta de
competncia parlamentar;
- a integrar-se a estrutura organizativa da PJ na reserva de lei
parlamentar defensvel que estejam incorporadas na mesma reserva as
competncias cometidas s suas unidades orgnicas, no s porque o facto destas
unidades comporem o modelo estrutural da mesma fora policial as torna
inseparveis do objecto do seu regime jurdico, mas tambm porque esses
servios se encontram investidos de poderes funcionais para a prtica de certos
actos de polcia, os quais se projectam sobre direitos fundamentais e reclamam a
sua regulao em lei;
- a vingar a linha interpretativa exposta, as normas do n. 2, do artigo
22., e do n. 1, do artigo 29., do Decreto, seriam inconstitucionais porque
remeteriam para portaria a disciplina de uma matria que a Constituio integra
na reserva absoluta de competncia da Assembleia da Repblica;
- a no ser acolhida esta interpretao coloca-se, de todo o modo, a
dvida sobre se as mesmas regras no integraro, necessariamente, a reserva de
acto legislativo (ou seja, a reserva de lei ou decreto-lei);

- a norma contida no n. 2, do artigo 272., da C.R.P., ao determinar


que as medidas de polcia so as previstas na lei, enuncia um princpio de
tipicidade legal dos actos de polcia susceptveis de serem praticados por uma
fora de segurana, como a PJ;
- a atentar nas competncias cometidas pela legislao vigente a
certas unidades orgnicas da PJ, as mesmas implicam a adopo de medidas de
polcia, com especial relevo para a preveno da criminalidade, pelo que a
imposio constitucional de tipicidade legal das medidas de polcia deve
estender-se s normas que definem inovatoriamente as competncias que
habilitam a respectiva prtica por parte dos servios da PJ;
- se a tipificao de actos de polcia susceptveis de serem praticados
por cada um dos servios ou unidades da PJ deve constar de acto legislativo, por
maioria de razo devem assumir a mesma forma legal as normas jurdicas que
fixem as competncias para prtica dos primeiros, dado constiturem o
pressuposto necessrio da sua emisso;
- assim as normas previstas no n. 2, do artigo 22., e n. 1, do artigo
29., parecem contrariar o n. 2, do artigo 272., da C.R.P., dado que deslegalizam
indevidamente uma matria que cabe na reserva de acto legislativo;
- sem conceder, relativamente ao entendimento nos termos do qual se
estimou que a definio das competncias das unidades da PJ deve integrar, no
mnimo, a reserva de lei, considera-se que, mesmo na hiptese de ser sustentada
interpretao diversa, a mesma deslegalizao no poderia, sob pena de
inconstitucionalidade, ser operada por portaria ministerial;
- na verdade, toda e qualquer lei que se limite a definir a competncia
objectiva e subjectiva para a emisso de regulamentos do Governo, conferindolhes um poder inovatrio, sem que atribua aos mesmos regulamentos
independentes a forma de decreto regulamentar, viola o disposto nos ns 6 e 7, do
artigo 112., da C.R.P.;
- no caso em apreciao, o n. 2, do artigo 22., do Decreto, ao
deslegalizar as normas que iro estabelecer a competncia das unidades da PJ,
limitou-se a definir a competncia subjectiva para a emisso da portaria que ir
reger essa matria e a competncia objectiva do acto regulamentar;
- a regra do n. 2, do artigo 22., e, remissivamente, a do n. 1, do
artigo 29., no fixam qualquer tipo de critrios ou princpios conformadores de
um regime material que permitam diferenciar as competncias policiais de cada
unidade da PJ, ou determinar o sentido e os limites da interveno
regulamentar, pelo que ao limitarem-se a remeter em branco para portaria a
definio das competncias das novas unidades da PJ, sem fixarem qualquer
outro critrio que permita determinar o sentido e os limites das mesmas,
autorizam que uma disciplina tendencialmente primria, prpria do contedo
tpico de um regulamento independente do Governo, seja regida por portaria,
contrariando o disposto nos ns. 6 e 7, do artigo 112., da C.R.P.
O Presidente da Repblica concluiu o pedido de fiscalizao de
constitucionalidade nos seguintes termos:
Atenta a fundamentao das dvidas de
constitucionalidade expostas no presente pedido, venho
requerer ao Tribunal Constitucional que aprecie a
constitucionalidade das normas constantes do n 2 do art 22 e

do n 1 do art 29 do Decreto n 204/X da Assembleia da


Repblica, com fundamento:
a) Na violao da reserva absoluta de competncia
legislativa da Assembleia da Repblica, estabelecida pelo
disposto na alnea u) do art 164 da CRP;
b) Na violao da reserva de lei ditada pelo n 2 do
art 272 da CRP, caso prevalea a interpretao segundo a
qual a definio da competncia das unidades da PJ das quais
decorra a prtica de actos tpicos de polcia no integra a
reserva absoluta de competncia legislativa parlamentar;
c) Na violao da reserva do decreto regulamentar
constante das normas dos ns 6 e 7 do art 112 da CRP, caso
proceda a interpretao favorvel validade da
deslegalizao das normas que estabeleam as competncias
das Unidades da PJ.
Notificado para o efeito previsto no artigo 54., da LTC, o Presidente
da Assembleia da Repblica veio oferecer o merecimento dos autos.
Elaborado o memorando a que se refere o artigo 58., n. 2, da LTC, e
tendo este sido submetido a debate, cumpre agora decidir de acordo com a
orientao que o tribunal fixou.
*
Fundamentao
1. Da delimitao do objecto do pedido de fiscalizao preventiva
Na parte final do pedido dirigido ao Tribunal Constitucional pede-se
que este aprecie a constitucionalidade das normas constantes do n 2 do art 22
e do n 1 do art 29 do Decreto n 204/X da Assembleia da Repblica.
No referido artigo 29., n. 1, determina-se que as competncias,
sede e rea geogrfica de interveno das unidades territoriais, regionais e
locais da PJ so estabelecidas nos termos das portarias referidas nos n.s 2 e 3
do artigo 22..
Da leitura da fundamentao do pedido constata-se que apenas se
suscitam dvidas sobre a constitucionalidade da remisso para portaria em
matria de fixao das competncias das diversas unidades da PJ, nos termos do
n. 2, do artigo 22., do Decreto n. 204/X, da Assembleia da Repblica.
No h qualquer referncia a dvidas sobre a constitucionalidade da
remisso para portaria, nos termos do artigo 22., n. 3, do mesmo diploma, em
matria de definio da sede e rea geogrfica de interveno de qualquer uma
daquelas unidades.
O referido no artigo 2. do prprio pedido tambm claro ao efectuar
a apontada excluso de parte do artigo 29., n. 1, do Decreto n. 204/X, da
Assembleia da Repblica, do mbito do pedido de fiscalizao preventiva de
constitucionalidade.
Deste modo deve apenas ser verificada a constitucionalidade do
contedo normativo dos seguintes artigos do Decreto n. 204/X, da
Assembleia da Repblica:
- do artigo 22., n. 2;

- e do artigo 29., n. 1, apenas na parte em que determina que as


competncias das unidades territoriais, regionais e locais da PJ so
estabelecidas nos termos da portaria referida no n. 2 do artigo 22..
2. Das normas a fiscalizar e seu enquadramento
As normas cuja apreciao de constitucionalidade se requer constam
do n. 2, do artigo 22., e do n. 1, do artigo 29., do Decreto n. 204/X, da
Assembleia da Repblica, o qual aprova uma nova orgnica da Polcia Judiciria
(PJ), revogando parcialmente o anterior diploma que actualmente rege tal matria
- o Decreto-Lei n. 275-A/2000, de 9 de Novembro, na redaco conferida pela
Lei n. 103/2001, de 25 de Agosto, pelo Decreto-Lei n. 304/2002, de 13 de
Dezembro, e pelo Decreto-Lei n. 43/2003, de 13 de Maro.
Os referidos preceitos tm a seguinte redaco:
Artigo 22.
Estrutura
()
2 - As competncias das unidades da PJ so estabelecidas em
portaria conjunta a aprovar pelos membros do Governo responsveis pelas
reas das Finanas e da Justia.
()
Artigo 29.
Unidades territoriais, regionais e locais
1 - As competncias, sede e rea geogrfica de interveno das
unidades territoriais, regionais e locais da PJ so estabelecidas nos termos
das portarias referidas nos n.s 2 e 3 do artigo 22..
().
No diploma em anlise define-se a competncia da PJ em matria de
preveno e deteco criminal (artigo 4.), remete-se para a Lei de Organizao
de Investigao Criminal (apesar desta remisso visar presumivelmente um
diploma que se encontra ainda em discusso na Assembleia da Repblica,
perante a ausncia de qualquer meno expressa no Decreto sob apreciao que
concretize essa inteno, a remisso tem de ser considerada para os artigos 3.,
n.s 4 e 5, e 4., da actual Lei de Organizao de Investigao Criminal, aprovada
pela Lei n. 21/2000, de 10 de Agosto) a definio das competncias da PJ em
matria de investigao criminal (artigo 5., n. 1) e, aps se enunciar o princpio
de que a organizao interna dos servios da PJ obedece ao modelo da estrutura
hierarquizada (artigo 21.), enumeram-se no artigo 22., n. 1, os diferentes
mdulos dessa estrutura:
a) A Direco Nacional;
b) As unidades nacionais;
c) As unidades territoriais;
d) As unidades regionais;
e) As unidades locais;
f) As unidades de apoio investigao;
g) As unidades de suporte.
Concretizando a referida estrutura, o artigo 28. prev a existncia das
seguintes unidades nacionais:
a) a Unidade Nacional Contra-Terrorismo;
b) a Unidade Nacional de Combate Corrupo;
c) a Unidade Nacional de Combate ao Trfico de Estupefacientes.

O artigo 30. prev a existncia das seguintes unidades de apoio


investigao:
a) a Unidade de Informao de Investigao Criminal;
b) a Unidade de Cooperao Internacional;
c) o Laboratrio de Polcia Cientfica;
d) a Unidade de Telecomunicaes e Informtica.
Por seu turno, o artigo 31. prev a existncia das seguintes unidades
de suporte:
a) a Unidade de Administrao Financeira, Patrimonial e de
Segurana;
b) a Unidade de Recursos Humanos e Relaes Pblicas;
c) a Unidade de Percia Financeira e Contabilstica;
d) a Unidade Disciplinar e de Inspeco.
J relativamente s unidades territoriais, regionais e locais determinase que as suas competncias sejam estabelecidas por portaria conjunta a aprovar
pelos membros do Governo responsveis pelas reas das Finanas e da Justia
(artigo 29., n. 1).
Essa mesma remisso (artigo 22., n. 2) ocorre tambm
relativamente definio de competncias de todas as unidades da PJ (alm das
territoriais, regionais e locais, tambm as nacionais, as de apoio investigao e
as de suporte).
Daqui resulta que a Lei Orgnica da PJ remeteu para regulao por
portaria a distribuio das competncias desta polcia por todas as suas unidades.
a apreciao da constitucionalidade desta remisso que se requer.
E, para esse efeito, invocam-se trs fundamentos numa relao de
subsidiariedade:
a) a violao da reserva absoluta de competncia legislativa da
Assembleia da Repblica, estabelecida pelo disposto na alnea u), do artigo 164.,
da C.R.P.;
b) a violao da reserva de lei ditada pelo n. 2, do artigo 272., da
C.R.P., caso prevalea a interpretao segundo a qual a definio da competncia
das unidades da PJ das quais decorra a prtica de actos tpicos de polcia no
integra a reserva absoluta de competncia legislativa parlamentar;
c) a violao da reserva do decreto regulamentar constante das
normas dos ns 6 e 7, do artigo 112., da C.R.P., caso proceda a interpretao
favorvel validade da deslegalizao das normas que estabeleam as
competncias das Unidades da PJ.
Antes de se iniciar a apreciao destes fundamentos importa ter
presente que o regime das foras de segurana mereceu uma especial ateno do
legislador constitucional (artigos 163., i), 270., 164., u), e 272., da C.R.P.)
devido, por um lado, ao papel fundamental que elas desempenham na garantia de
funcionamento da vida em sociedade num Estado de direito e, por outro lado,
possibilidade de afectao dos direitos e liberdades dos cidados que pode
resultar da sua actividade. Se aquele interesse reclama operacionalidade e
eficcia das foras de segurana, o segundo exige que a lei conforme a sua
actividade de modo a que no se possam verificar restries desproporcionadas
queles direitos e liberdades. Foi a procura da garantia da obteno de um ponto
de equilbrio entre estes dois interesses, mesmo que cintilante e precrio, por
fora da presso de temores sociais com sentidos opostos, que motivou o
legislador constitucional a consagrar especiais exigncias neste domnio,

sobretudo ao nvel da definio dos rgos competentes e da forma dos actos normativos necessrios regulamentao de tal matria.
O legislador constitucional no ignorou que na tenso dialctica entre
os direitos liberdade e segurana, consagrados no artigo 27., n. 1, da C.R.P., a
actividade das foras de segurana interna do Estado desempenha um papel
fundamental que justifica especiais preocupaes relativamente a outros sectores
da Administrao Pblica.
Sendo esta actividade de elevada importncia e risco que est na mira
das referidas directrizes constitucionais, o conceito constitucional de foras de
segurana no pode deixar de ser perspectivado numa viso ampla que abranja
todos os corpos organizados que tenham por misso, principal ou secundria,
garantir a segurana interna, o que inclui obrigatoriamente a preveno de crimes
que ponham em causa o direito segurana dos cidados (artigo 27., n. 1, da
C.R.P.).
Ora, competindo PJ, nos termos do artigo 4, do Decreto sob
anlise, alm do mais, uma actividade de preveno e deteco criminal, no
pode esta polcia deixar de estar includa no conceito constitucional de foras de
segurana(vide, neste sentido, PEDRO LOMBA, em Sobre a teoria das
medidas de polcia administrativa, em Estudos de direito de polcia, 1
volume, pg. 191-192, ed. de 2003, da A.A.F.D.L., JOO RAPOSO, em Direito
policial I, pg. 43 e 49, da ed. de 2006, da Almedina, e GUEDES VALENTE,
em Teoria geral do direito policial, pg. 18, da ed. de 2005, da Almedina),
independentemente das discusses que suscite uma qualificao conceptual
apurada deste tipo de polcia (vide um relato desta polmica na doutrina nacional
e estrangeira em A questo das polcias municipais, de Catarina Sarmento e
Castro, pg. 97-104, da ed. de 2003, da Coimbra Editora).
3. Da questo de constitucionalidade
3.1. Da violao da reserva absoluta de competncia legislativa da
Assembleia da Repblica
Dispe o artigo 164., u), da C.R.P.:
da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar
sobre as seguintes matrias:
()
u) Regime das foras de segurana;
().
Esta alnea foi aditada pela Reviso Constitucional de 1997, com base
numa proposta apresentada pelo Partido Socialista com a seguinte
redaco: Base de organizao das foras de segurana.
Aps discusso e intervenes vrias na Comisso Eventual para a
Reviso Constitucional, a alnea em questo passou a comportar a actual
redaco, tendo sido aprovada por unanimidade.
Para a compreenso do contedo dessa alnea revela-se essencial a
consulta do debate havido na referida Comisso Eventual sobre o seu aditamento
ao elenco das matrias que integram a reserva absoluta da Assembleia da
Repblica.
Na verdade, na reunio realizada em 29 de Outubro de 1996,
revelam-se significativas as seguintes intervenes, que se passam a transcrever:
()

O Sr. Jos Magalhes (PS): - Sr. Presidente, em


matria de repartio constitucional de competncias, no
tocante regulao das questes relacionadas com as foras
de segurana, creio que a combinao entre o que decorre das
normas de competncia inseridas na sede que agora estamos a
examinar e o artigo 272. da Constituio aponta j, sem
nenhuma dvida, para que haja regulao por lei parlamentar
de questes sociais do regime das foras de segurana. Ns,
alis, tambm pretendemos rever o artigo 272., mas apenas no
tocante admisso da possibilidade de criao de corpos
municipais de polcia, pelo que no propomos a alterao do
essencial da norma, tal qual hoje vigora. O que se trata, no
caso da proposta do PS, de prever que a Assembleia da
Repblica ter competncia para legislar sobre as "Bases da
organizao das foras de segurana". Parece importante,
para j, que haja definio dessas bases, isto , que haja
interveno parlamentar para definir as bases da organizao.
Pode ser uma forma de clarificao, prefervel legiferao
avulsa e, evidentemente, sem prejuzo da existncia de estatutos
autnomos articulados e compatibilizados, e at de sedimentos
de produo normativa diferentes, como inevitvel. A
proposta parece-nos ser um passo em frente estruturante em
relao ao regime que vigora, sem prejuzo, todavia, desse
regime. Gostaria de sublinhar isto, uma vez que no se
pretende uma margem de governamentalizao, porque no
alteramos o artigo 272. e a leitura deste artigo e do artigo
168. n. 1, alnea ab) deve fazer-se articuladamente, como
mandam as regras bsicas.
()
O Sr. Lus Marques Guedes (PSD): () inequvoco, para todos, e nunca se questionou no nosso Estado de
direito, que a chamada lei de bases de segurana interna , por
fora das matrias que lhe esto implcitas, reserva da
Assembleia da Repblica. Isto nunca foi questionado por
nenhum dos partidos e no questionvel.
()
O Sr. Lus Marques Guedes (PSD): Uma coisa
completamente diferente falar-se na organizao das foras
de segurana. De facto, aqui, temos as maiores reservas,
porque no nos parece minimamente aceitvel que toda a
matria que tem que ver com os problemas organizacionais de
estruturas, que, obviamente, acabam por ser estruturas da
Administrao, seja colocada na reserva de competncia da
Assembleia da Repblica, a no ser nos casos explcitos da
defesa nacional em que a Constituio j o faz, porque sempre
o fez.
()
Mas, quanto questo organizacional, penso que
h sempre que no perder de vista que a conduo da poltica
de segurana, em termos prticos, depois, tambm da

responsabilidade do governo, e no devem ser retirados


mecanismos ao governo, para que este tenha uma total
responsabilizao sobre o resultado final, a eficcia ou a
eficincia, com que essa poltica de segurana executada ao
longo de uma legislatura. Nesse sentido, do nosso ponto de
vista, s no caso das Foras Armadas, em que no h uma
preocupao de eficincia ou eficcia poltica nesse sentido,
porque na defesa nacional as preocupaes colocam-se acima
dessas lgicas de funcionamento e de responsabilidade poltica
pela administrao e pela eficcia dos resultados obtidos,
que se justifica a existncia de reserva de competncia da
Assembleia. Em todos os outros casos no faz sentido criar o
"exclusivo" para a Assembleia da Repblica, "desresponsalizando", de algum modo, o governo dos resultados obtidos
nessas matrias. De resto, o contrrio s faria sentido se
houvesse alguma desconfiana poltica da Assembleia da
Repblica - eu entendo que, em termos de sistema constitucional, isso no deve, pura e simplesmente, existir, nem sequer
ser pensado - relativamente ao governo, para a conduo de
determinado tipo de matrias da Administrao. Como o PSD
entende que esse tipo de lgica, em abstracto, nunca deve estar
presente no prprio texto constitucional da opinio de que
todas estas competncias organizacionais, que actualmente so
matrias que se inscrevem na esfera concorrencial legislativa
dos dois rgos de soberania, no devem ser "transplantadas"
para a esfera de competncia exclusiva da Assembleia da
Repblica. Em termos genricos, este o entendimento do
PSD.
O Sr. Jos Magalhes (PS): () Penso que o
Parlamento e o regime ganharo com o facto de, em relao a
coisas to importantes como os princpios e as regras
essenciais, haver uma clarificao e definio parlamentar,
porque se trata de duas coisas que permitem maiorias
alargadas para gerir matrias em que muito importante
haver grandes consensos nacionais. Por outro lado, todos os
partidos podero sempre fazer com que o Parlamento - estou
ciente disso - intervenha em relao a questes que tenham que
ver com alguns aspectos contidos sob a designao "regime
das foras de segurana" atravs do instituto da ratificao
(claro que sim!), e isso o que tem acontecido na maior parte
das vezes, sem o debate de fundo, que tambm um debate
estratgico (no um debate puramente de configurao de
regimes legais, tem de estar associado a estratgias nacionais
para este sector). ().
(In DAR de 30-10-1996, pg. 1394-1398).
Bem como as intervenes havidas na reunio de 19 de Junho
de 1997 que igualmente se transcrevem:
O Sr. Lus Marques Guedes (PSD): - () Esta
matria surge na mesa da Comisso de Reviso Constitucional
por fora da proposta a.b) do artigo 168. do PS, que prope a

incluso na reserva relativa de competncia da Assembleia as


"Bases da organizao das foras de segurana", proposta a
qual, j na primeira leitura, o Partido Social-Democrata teve
ocasio de colocar reservas por entender que, tratando-se as
foras de segurana de uma matria da competncia do
governo, a organizao interna das foras de segurana
competncia do governo, da qual o PSD entende que no pode
haver uma desresponsabilizao poltica por parte do
Governo. Faz parte do programa de um qualquer governo,
definir uma poltica de organizao das foras de segurana e
no deve haver desresponsabilizao alguma desse governo
face poltica por que optar.
()
O Sr. Presidente: Tem a palavra o Sr. Deputado
Joo Amaral.
O Sr. Joo Amaral (PCP): Sr. Presidente, creio que
o que est subjacente proposta mantm intocado o disposto
no n. 4 do artigo 272..
O Sr. Presidente: Sim, no se mexe!
O Sr. Joo Amaral (PCP): Estou de acordo que
no a Assembleia que vai organizar as diferentes foras
policiais. Portanto, estou de acordo que no compita
Assembleia fazer a lei orgnica da GNR, da PSP ou da Guarda
Fiscal. No tenho qualquer dvida quanto a isto. Agora, j que
a questo foi aqui colocada em termos de saber o que que
significa "regime das foras de segurana", eu apanhava
precisamente o exemplo do sistema de informaes da
Repblica para dizer que faz parte do regime do sistema de
informaes da Repblica definir quais so os servios que
existem.
O Sr. Lus Marques Guedes (PSD): - Quais so os
servios, mas no a organizao.
O Sr. Joo Amaral (PCP): E, portanto, faz parte do
regime das foras de segurana definir que foras de
segurana existem.
O Sr. Lus Marques Guedes (PSD): - Com certeza!
O Sr. Joo Amaral (PCP): Se o entendimento
esse e se est salvaguardado o artigo 272., n. 4, que diz que a
organizao das foras de segurana nica para todo o
territrio nacional,...
O Sr. Lus Marques Guedes (PSD): - Tem o
compromisso do PSD de que no deixaremos alterar esse
nmero.
O Sr. Joo Amaral (PCP): ento, percebo o
alcance e congratulo-me com a posio que o PS tomou aqui
assim, porque significa o reforo...
() (DAR de 20-6-1997, pg. 3111 a 3113).
O alcance desta alnea u), do artigo 164., da C.R.P., j foi objecto de
anlise pelo Tribunal Constitucional no acrdo n. 23/2002 (pub. em Acrdos

do Tribunal Constitucional, 52. vol., pg. 7 e seg.) no qual se procedeu


fiscalizao preventiva da Lei Orgnica da Guarda Nacional Republicana, e
onde, aps transcrio de algumas intervenes ocorridas na Comisso Eventual
para a Reviso Constitucional de 1997, se concluiu:
()
5. Se, como parece resultar das transcries vindas
de fazer, se poder concluir que o legislador da IV Reviso
Constitucional no teve a inteno de abarcar na alnea u) do
vigente artigo 164 as matrias atinentes organizao
interna de cada fora de segurana, isso no significa que, em
face da prescrio hoje existente, se tenha, e somente, de atender ao desiderato histrico daquele legislador, extravel dos
trabalhos levados a cabo na Comisso Eventual para a
Reviso Constitucional.
H, antes, que considerar ainda outro elementos da
interpretao jurdica.
Efectivamente se, face a estes outros elementos, se
houvesse de considerar a assero regime utilizada nesta
disposio constitucional de molde a nela se dever incluir uma
amplssima ou total regulao da matria a que o mesmo se
reporta, inclusivamente quando se tratasse de questes de
pormenor, adjectivas e de mera regulamentao, isso derivaria
do entendimento de que, no obstante o intento do legislador
daquela Reviso, o intrprete e aplicador do direito
constitucional, maxime o juiz constitucional, se no deveria
fundar to s na vontade desse legislador, porque, ento, o
resultado que adviria de uma interpretao esteada
unicamente nessa vontade seria contrria aos prprios
cnones interpretativos e prescries constitucionais.
H, pois, que prosseguir, com vista a descortinarse o que deve ser includo no conceito de regime, para os
efeitos da alnea u) do artigo 164 da Constituio.
Vincar-se- aqui que a concluso a que se chegar
quanto ao alcance da assero regime no significa a
extrapolao da mesma para todas as demais situaes em que
a Lei Fundamental utilize idntica expresso, designadamente
para efeitos do mbito da reserva de competncia legislativa
parlamentar.
O que releva agora , e to s, descortinar qual o
indicado alcance tendo em mira o preceituado na citada alnea
u), pelo que aquilo que este Tribunal concluir quanto a este
particular no conduzir, por si s, a que seja, mutatis
mutandis, transponvel para outros locais e matrias em que a
Constituio se reporte palavra regime que, desta arte,
poder abarcar sentido diverso daquele que utilizado na
falada alnea.
()
7. Transpondo para a situao em apreo os dados
que se podem porventura retirar de uma possvel
parametrizao da jurisprudncia constitucional sobre o que

deva ser entendido por regime, regime e mbito e regime


geral, dir-se- que, quanto matria nsita na alnea u)
daquele artigo, inequivocamente nela se contm as regras
definidoras daquilo que comum e geral s foras de
segurana, as grandes linhas da regulao, a definio dos
servios, organizaes ou foras que devem compor as foras
de segurana, finalidades e os princpios bsicos fundamentais
relativos, verbi gratia, definio do seu sistema global,
complexo de poderes, funes, competncias e atribuies de
cada servio, fora ou organizao, inter-relacionao,
projeco funcional interna e externa e, ainda, os princpios
bsicos relativos interferncia das foras de segurana com
os direitos fundamentais dos cidados (cfr., quanto a estes ltimos aspectos, os princpios fundamentais elencados no art 2
e
a coordenao
e
cooperao
das
foras
de
segurana estabelecidas no art 6, um e outro da Lei de
Segurana Interna - Lei n 20/87, de 12 de Junho).
cabido citar aqui Gomes Canotilho e Vital
Moreira (ob. citada, 957) que, em anotao ao artigo 272 da
Lei Bsica, embora numa diversa ptica, entendem que, ao se
consagrar o princpio da unidade de organizao em todo o
territrio das foras de segurana, "a Constituio estatui a
exclusiva competncia dos rgos de soberania (AR e
Governo) quanto criao, definio de tarefas e direco
orgnica".
Efectivamente, no poder sustentar-se que se no
inclua no regimedas foras de segurana a definio dos
princpios que - relativamente a cada uma das foras,
servios ou organizaes que as compem - a configurem
basicamente o seu modo de funcionamento e relacionamento
com as demais entidades pblicas e os cidados, que definam
as linhas bsicas da sua organizao e da sua natureza
(como, verbi gratia, um corpo especial de tropas, um corpo
militar ou militarizado, e aqueles pelos quais devem obedecer
as suas misses gerais, competncias e atribuies).
Mas, se isto assim, j se antev como excessivo
que - reportadamente a cada um dos concretos servios, foras
ou organizaes, que no podem deixar de ser entendidos
como estando integrados no domnio do funcionalismo da
Administrao - da reserva absoluta de competncia legislativa
parlamentar deva fazer parte a respectiva organizao interna,
suportes logstico, financeiro e humano, respectivas gesto e
corte de direitos e deveres funcionais dos funcionrios que as
compem.
Efectivamente, no se pode dizer que qualquer
uma destas especficas particularidades de regulao se insira
nas grandes linhas de uma definio comum das foras de
segurana, na indicao de quais as organizaes, foras ou
servios que aquelas devam compor, no elencar das finalidades
e princpios bsicos ou comuns inerentes a elas, tais como os

acima exemplificados, na definio de qual a interrelacionao e projeco funcional interna e externa que deve
ser prosseguida pelas referidas foras.
Mesmo a entender-se que a matria que se liga ao
regime das foras de segurana h-de compreender uma
reserva, tanto para o regime material quanto para o regime
orgnico (cfr., quanto ao regime dos servios de informaes
e do segredo de Estado a posio de Gomes Canotilho e Vital
Moreira, ob. citada, 676), neste ltimo dever considerar-se
to s como abarcando as supra indicadas definio,
finalidades e princpios bsicos organizatrios funcionais, de
atribuio, inter-relacionao e projeco.
Vale aqui acentuar que, tal como se pode extrair
do debate levado a efeito na Comisso Eventual para a Reviso
Constitucional, no ser estranho considerao acima
efectuada sustentar-se que a moldagem da organizao de
servios e foras que compem ou comporo as foras de
segurana no deixa de estar ligada, de certa forma, prpria
estruturao de um dado sector da Administrao Pblica,
com a consequente responsabilizao governamental ao nvel
da gesto dessa matria, desde que estejam asseguradas as
garantias democrticas que se visaram salvaguardar pela
interveno parlamentar exclusiva quanto aos pontos atrs
indicados, onde avulta a salvaguarda dos direitos
fundamentais dos cidados ().
Na verdade, da leitura da discusso parlamentar sobre o aditamento
do regime das foras de segurana s matrias que exigem uma interveno
legislativa exclusiva da Assembleia da Repblica, resulta, sem margem para
equvocos, que o legislador da Reviso Constitucional de 1997 no teve a
inteno de abarcar na citada alnea u) os regimes especficos de cada uma das
foras de segurana, mas apenas o regime geral aplicvel a todas elas, no
estando, pois, a includas as regras atinentes organizao interna de cada uma
das foras de segurana.
E este propsito revela-se perfeitamente ajustado ao modelo de
repartio dos poderes legislativos adoptado pela nossa Constituio.
Se a necessidade de mobilizao de meios ofensivos para combater
os perigos que mais intensamente pem em causa os bens protegidos pela ordem
jurdica justifica que a Constituio procure rodear o enquadramento institucional
desse combate de diversas cautelas, conferindo, nomeadamente, competncia
exclusiva Assembleia da Repblica para legislar em tal matria, j seria
excessivo que a atribuio desta competncia abrangesse a regulamentao do
modo de organizao interna de cada uma das foras de segurana.
O regime das foras de segurana referido na alnea u), do artigo
164., da C.R.P., deve, pois, ser entendido apenas na acepo de regime geral das
foras de segurana, o qual contemplar os fins e os princpios que devem nortear
as foras de segurana, a previso dos corpos que as devem compor, o modo de
inter-relacionao entre eles, as grandes linhas de regulao destes corpos e os
princpios bsicos relativos interferncia das foras de segurana com os
direitos fundamentais dos cidados.

Se defensvel que este regime geral deva incluir os princpios


bsicos organizatrios comuns s foras de segurana, j no se justifica que
apenas a Assembleia da Repblica possa legislar sobre a organizao interna de
cada um dos concretos servios, foras ou organizaes, que no podem deixar
de ser entendidos como estando integrados na Administrao Pblica.
Constituindo as foras de segurana, apesar das suas caractersticas particulares,
um sector da Administrao Pblica, no faz sentido retirar ao Governo a
possibilidade de legislar em matria de organizao interna de cada uma dessas
foras, pois ele que, por natureza, deve ser responsabilizado politicamente pela
sua eficcia de funcionamento.
A matria da distribuio interna de competncias entre os diversos
mdulos que integram uma determinada fora policial neste caso a PJ ,
respeita exclusivamente sua organizao interna, pelo que tal matria no deve
ser considerada como includa na reserva de lei parlamentar imposta no artigo
164., u), da C.R.P., no constituindo, pois, a remisso para portaria, contida nos
artigos 22., n. 2, e 29., n. 1, do Decreto n. 204/X, da Assembleia da
Repblica, qualquer violao daquele preceito constitucional.
3.2. Da violao da reserva de acto legislativo
O segundo fundamento de eventual inconstitucionalidade apresentado
no pedido respeita possvel violao da reserva de acto legislativo ditada pelo
n. 2, do artigo 272., da C.R.P..
O artigo 272., da C.R.P., inserido no ttulo respeitante
Administrao Pblica, tem como ttulo e tema a polcia, dispondo no seu n. 2,
que as medidas de polcia so as previstas na lei, no devendo ser utilizadas
para alm do estritamente necessrio.
Revelando, mais uma vez, uma preocupao com a possibilidade da
actividade policial na prossecuo dos seus fins previstos no n. 1, do artigo
272., da C.R.P. - poder interferir de forma especialmente intensa com direitos e
liberdades fundamentais do cidado, o legislador constitucional entendeu
expressar a necessidade das medidas de polcia terem uma previso na lei.
A exigncia da tipificao legal destes actos pretende limitar ao
mximo a existncia de espaos de discricionariedade na actuao da polcia, em
reas onde possam ser postos em causa direitos e liberdades dos cidados,
enfatizando a exigncia das leis restritivas do artigo 18., n. 2 e 3, da C.R.P., e
alargando o seu mbito a meras situaes de perigo.
Da que, na contenda sobre o mbito do conceito medidas de
polcia utilizado no n. 2, do artigo 272., da C.R.P. (vide sobre esta polmica
PEDRO LOMBA, em Sobre a teoria das medidas de polcia administrativa, em
Estudos de direito de polcia, 1 volume, pg. 177 e seg., da ed. de 2003, da
A.A.F.D.L., CATARINA SARMENTO e CASTRO, em A questo das polcias
municipais, pg. 82-89, da ed. de 2003, da Almedina, JOO RAPOSO, em O
regime jurdico das medidas de polcia, em Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano no centenrio do seu nascimento, vol. I,
pg. 693 e seg., da ed. de 2006, da Coimbra Editora, e PEDRO MACHETE, em
A polcia na Constituio da Repblica Portuguesa, in Homenagem da
Faculdade de Direito de Lisboa ao Professor Doutor Inocncio Galvo Telles 90
anos, pg. 1143-1150, da ed. de 2007, da Almedina) se perfilhe a opinio de que
apenas so alvo desta especial exigncia aqueles actos policiais donde podero
resultar restries esfera jurdica dos cidados. Relativamente ao demais, a

actividade policial estar subordinada ao princpio da legalidade da


Administrao Pblica, consignado no artigo 266., n 2, da C.R.P..
Como escreve Pedro Machete:
O legislador constituinte procurou salvaguardar
simultaneamente a segurana e os direitos do cidado,
cometendo a arbitragem entre ambos ao legislador: as
medidas limitativas daqueles direitos que a polcia pode
adoptar so apenas aquelas que o legislador tenha autorizado,
e no todas as que os servios ou agentes da polcia
considerem necessrias e ajustadas ao caso. A medida das
agresses esfera jurdica dos cidados passou, em virtude da
deciso constituinte em apreo, das autoridades e agentes de
polcia para o legislador. () a polcia, nos seus actos concretos de ingerncia passou a ter de corresponder aos modelos de
actuao legalmente estabelecidos: nesse domnio a polcia
s pode fazer o que o legislador lhe tiver permitido fazer. Fora
do mbito das restries esfera jurdica dos cidados, a
polcia j no est limitada por tipos legais de actuao, mas,
mais genericamente, apenas pelas normas legais definidoras de
atribuies e competncias (em A polcia na Constituio da
Repblica Portuguesa, in Homenagem da Faculdade de
Direito de Lisboa ao Professor Doutor Inocncio Galvo Telles
90 anos, pg. 1146, da ed. de 2007, da Almedina).
Na fundamentao do pedido de fiscalizao defende-se a extenso
desta imposio constitucional da tipicidade legal das medidas de polcia s
normas definidoras das competncias dos diversos servios da PJ.
Note-se que as competncias cuja definio foi remetida para portaria
no foram as competncias da PJ, as quais se mostram enunciadas, em matria de
preveno e deteco criminal, no artigo 4., do Decreto sob fiscalizao, e em
matria de investigao criminal nos artigos 3, n. 4 e 5, e 4., da Lei de
Organizao de Investigao Criminal, aprovada pela Lei n. 21/2000, de 10 de
Agosto, para a qual remete o artigo 5., n. 1, daquele Decreto, nem a
competncia atribuda dentro da hierarquia da PJ a quem pode ordenar a adopo
de tais medidas, a qual se encontra prevista nos artigos 11. e 12., do mesmo
Decreto.
O que foi omitido e remetido para posteriores Portarias foi a distribuio das competncias da PJ, enumeradas no Decreto sob apreciao, pelas
suas diversas unidades, isto a definio das competncias internas.
Ora, se para a obteno dos objectivos visados com a exigncia de
tipificao das medidas de polcia, imposta pelo n. 2, do artigo 272., da
C.R.P., importante encontrar-se definido na lei se determinada fora policial as
pode utilizar e quais dos seus membros as podem ordenar, j a indicao de quais
so os departamentos dessa polcia competentes para as adoptar, de acordo com a
sua forma de organizao interna, no parece relevante para a garantia que a
actuao da polcia se enquadre nos modelos de actuao legalmente
estabelecidos, de forma a acautelar eventuais restries a direitos e liberdades dos
cidados.
A forma de estruturao interna de uma fora policial,
designadamente a distribuio interna das suas competncias, tem sobretudo
consequncias na operacionalidade e eficcia desta, no tendo implicaes

directas com a possibilidade de se registarem restries aos direitos e liberdades


dos cidados.
Se para garantir que a actuao da polcia em reas sensveis assuma
apenas as formas previstas na lei necessrio que esta tipifique os actos cuja
prtica permitida a determinada fora policial, j indiferente para tal
desiderato o estabelecimento pela lei de qual o concreto departamento, servio,
ou unidade dessa fora, competente para a prtica desses actos, de acordo com a
sua orgnica interna.
Mas, se do disposto no n. 2, do artigo 272., da C.R.P., no
possvel extrair a concluso que a distribuio das competncias internas da PJ se
encontra abrangida pela reserva de acto legislativo, importa, todavia, ponderar se
essa reserva no resultar do contedo do n. 4, do mesmo artigo. O facto da
violao deste parmetro constitucional no ter sido invocada no pedido de
fiscalizao apresentado pelo Presidente da Repblica no impede a sua
considerao por este Tribunal (artigo 51., n. 5, da LTC).
Introduzido pela Reviso Constitucional de 1982, consta do referido
n. 4, do artigo 272., da C.R.P., que a lei fixa o regime das foras de
segurana, sendo a organizao de cada uma delas nica para todo o territrio
nacional.
A expresso regime das foras de segurana coincide com a
expresso constante da alnea u), do artigo 164., da C.R.P., acima analisada. E
esta coincidncia no fortuita, uma vez que das intervenes ocorridas na
Comisso Eventual para a Reviso Constitucional de 1997 resulta que a frmula
escolhida para integrar aquela alnea u) foi retirada conscientemente da redaco
do n. 4, do artigo 272., da C.R.P., na procura da obteno de um acordo entre as
diferentes foras parlamentares na redaco da referida alnea.
Ser que esta coincidncia determina uma igual leitura relativamente
amplitude desse regime, isto , que o regime das foras de segurana referido
no n. 4, do artigo 272., da C.R.P., tambm apenas um regime geral ?
Se assim for, teremos de concluir que a Reviso Constitucional de
1997 se limitou a reforar as exigncias quanto ao tipo de acto normativo que
poderia conter esse regime geral, deixando o mesmo de poder ser aprovado por
decreto-lei do Governo.
Se do debate ocorrido na supra aludida Comisso Eventual para a
Reviso Constitucional de 1997 resulta que foi muitas vezes esse o entendimento
adoptado sobre o n. 4, do artigo 272., da C.R.P., apesar dos equvocos revelados
sobre o mbito do termo lei constante deste dispositivo, devemos ter presente
que o mesmo foi introduzido pela Reviso Constitucional de 1982 e como tal
dever ser interpretado nesse contexto, tanto mais que foi deixado inclume pela
Reviso Constitucional de 1997.
Infelizmente, a escassez dos registos dos trabalhos preparatrios da
Reviso Constitucional de 1982 impedem a utilizao de qualquer argumento
histrico sobre o sentido da primeira parte deste preceito, mas uma interpretao
sistemtica e teleolgica do mesmo permite extrair uma concluso diferente do
entendimento reflectido na discusso ocorrida aquando da Reviso
Constitucional de 1997.
Apesar da coincidncia gramatical da expresso utilizada, o regime
referido no n. 4, do artigo 272., da C.R.P., que deve obrigatoriamente constar de
acto legislativo, no tem o mbito limitado do referido na alnea u), do artigo
164., da C.R.P., como alis o Tribunal Constitucional j deixou antever no

citado acrdo n. 23/2002, quando vincou que a concluso a que chegasse


quanto ao alcance da assero regime utilizada na referida alnea no
permitia () a extrapolao da mesma para todas as demais situaes em que
a Lei Fundamental utilizasse idntica expresso, designadamente para efeitos do
mbito da reserva de competncia legislativa parlamentar.
Se a soluo da exigncia da exclusividade da interveno
parlamentar, adoptada na incluso desta alnea na reserva absoluta da
competncia legislativa da Assembleia da Repblica, justifica que o regime a
referido se restrinja a um regime geral, definidor de fins, princpios, regras
bsicas e grandes linhas de regulao, pelas razes acima referidas, j a exigncia
de que o regime das foras de segurana seja fixado por lei, contida no n. 4, do
artigo 272., da C.R.P., deve abranger o regime concreto de cada uma das foras
policiais, nomeadamente o modo da sua organizao interna, como alis resulta
da imposio constitucional lei, contida na segunda parte deste artigo sendo
a organizao de cada uma delas nica para todo o territrio nacional.
Assim tambm parece pensar a doutrina, quando analisa este preceito
constitucional, ao afirmar:
() Consagrando o princpio da unicidade de
organizao em todo o territrio, a Constituio estatui a
exclusiva competncia dos rgos de soberania (AR e
Governo) quanto sua criao, definio de tarefas e direco
orgnica () (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
em Constituio da Repblica Portuguesa anotada, pg.
957, da 3 ed., da Coimbra Editora).
() O n 4, do artigo 272., da C.R.P. consagra,
ainda, o princpio da unidade de organizao das foras de
segurana para todo o territrio nacional o que implica,
como assim estatui a CRP, que s os rgos de soberania AR
e Governo podem criar, definir as tarefas e a direco
orgnica das foras de segurana () (GUEDES VALENTE,
em Teoria geral do direito policial, Tomo I, pg. 18, da ed.
de 2005 da Almedina).
() Naquilo que especificamente concerne s
foras de segurana, a lei fundamental consagra ainda dois
outros relevantes princpios relativos respectiva organizao.
Tais princpios contm-se no artigo 272., n. 4 () A
Constituio estabelece, assim, o princpio da reserva de lei na
definio do regime das foras de segurana o que vale por
dizer que lei, e apenas lei, que cabe estabelecer o regime
das referidas foras. Assim, e desde logo, da competncia
exclusiva da Assembleia da Repblica legislar sobre o regime
geral ou comum das foras de segurana (cfr. artigo 164.,
alnea u) da Constituio da Repblica); j a orgnica de cada
uma delas pode ser aprovada por lei da mesma Assembleia
(como foi o caso da Lei de Organizao e Funcionamento da
Polcia de Segurana Pblica) ou decreto-lei do Governo
(como em regra acontece). Proibida , em qualquer caso, a
fixao do regime geral ou privativo das foras de segurana
atravs de diploma legislativo regional e, muito menos, de

regulamento administrativo () (JOO RAPOSO, em


Direito policial I, na pg. 42, da ed. de 2006, da Almedina).
Esta ltima opinio tambm apoiada por Pedro Machete que a
transcreve (em Constituio Portuguesa anotada, de Jorge Miranda e Rui
Medeiros, Tomo III, pg. 681, da ed. de 2007, da Coimbra Editora).
Sendo evidente a importncia da actividade das polcias na garantia
dos direitos segurana e liberdade consagrados no artigo 27., n. 1, da C.R.P.,
e na defesa do Estado de direito democrtico, entendeu-se subordinar lei a
construo do regime especfico de cada uma das diferentes foras de segurana,
as quais assumem um papel de especial sensibilidade e relevncia na
Administrao Pblica.
Se no razovel retirar ao Governo a possibilidade de definir a
estrutura de cada uma das foras de segurana, pois ele que deve responder
politicamente pela sua operacionalidade e eficcia, tambm tem sentido que se
imponha que essa definio seja feita atravs de acto legislativo, uma vez que a
especial qualificao e sensibilidade da matria justifica a consagrao duma
competncia concorrente da Assembleia da Repblica e do Governo, que no
exclua a possibilidade de interveno dos representantes directos do povo na sua
definio e exija a produo de acto normativo dotado de maiores garantias de
participao e sujeito a maior controlo.
A actividade de garantir a segurana dos cidados, assegurando-lhe o
gozo tranquilo das liberdades e direitos que lhes assistem, demasiado
importante no funcionamento do Estado de direito, para que a definio do
regime especfico de cada um dos organismos que tm essa misso seja deixada a
uma normao administrativa.
Na verdade, a essencialidade da matria a regular afasta quaisquer
dvidas sobre a necessidade de emisso de acto legislativo geradas pela redaco
do preceito e dos debates ocorridos aquando da Reviso Constitucional de 1997.
Nesses regimes especficos das diversas foras de segurana assume
fundamental importncia a sua organizao interna. Se este aspecto no assume
relevncia quanto s implicaes que a actividade policial pode representar para
os direitos e liberdades dos cidados, como acima se constatou, j o adequado
modo de funcionamento interno duma fora de segurana no deve escapar
reserva de acto legislativo imposta pelo n. 4, do artigo 272., da C.R.P..
Ora, em matria de organizao interna de qualquer entidade, em
especial de uma fora de segurana, a definio da distribuio de competncias
pelos diferentes servios ou unidades que a compem assume uma relevncia
crucial.
Para esse efeito, no basta prever-se a existncia desses servios ou
unidades, atribuindo-se-lhes uma designao (nomeadamente nacional,
regional territorial, ou local) que, na prtica, nada revela sobre as
respectivas competncias. Sem a mnima indicao concreta das competncias
dos servios ou unidades em questo, desconhece-se quais as funes que os
mesmos vo assegurar e fica-se perante um simples organigrama que constitui
um esqueleto vazio de contedo, o qual pode ser preenchido, nos termos
propostos, por um nmero restrito de membros do Governo, sem qualquer
possibilidade de controlo pela Assembleia e pelo Presidente da Repblica.
Se os novos tempos exigem a criao nas foras de segurana de
estruturas que no se revelem demasiado rgidas, de modo a no dificultar o
acompanhamento das constantes mutaes do fenmeno criminal, isso no

justifica que a definio das suas competncias internas seja deslegalizada, sob
pena de desrespeito pelas actuais regras de equilbrio e controlo dos diferentes
poderes do nosso Estado de direito democrtico, em matrias
constitucionalmente consideradas de especial importncia.
De tudo o que se vem dizendo, conclui-se que a fixao de
competncias das diferentes unidades da PJ constitui matria abrangida por
reserva de acto legislativo, nos termos do n. 4, do artigo 272., da C.R.P., pelo
que a remisso da regulao desta matria para portaria constitui uma violao a
essa reserva, o que determina a inconstitucionalidade das normas sob
fiscalizao.
Alcanado este juzo positivo de inconstitucionalidade, fica
necessariamente prejudicada a apreciao da alegada questo subsidiria de
violao de reserva de decreto regulamentar.
*
Deciso
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide pronunciar-se pela
inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 22., n. 2, e 29., n. 1,
do Decreto da Assembleia da Repblica n. 204/X, na parte em que determinam
que as competncias das diversas unidades da Polcia Judiciria so estabelecidas
nos termos da portaria referida no mencionado n. 2 do artigo 22., por violao
da reserva de acto legislativo imposta no artigo 272., n. 4, da Constituio da
Repblica Portuguesa.
*
Lisboa, 30 de Maio de 2008
Joo Cura Mariano
Jos Borges Soeiro
Mrio Jos de Arajo Torres
Carlos Fernandes Cadilha
Maria Lcia Amaral
Benjamim Rodrigues (com declarao
de voto anexa)
Vtor Gomes (Vencido, conforme declarao anexa)
Ana Maria Guerra Martins (vencida
quanto ao juzo de inconstitucionalidade a que o acrdo chegou
relativamente reserva de acto legislativo imposta pelo art. 272.,
n. 4, da CRP, no essencial, pelas razes constantes do ponto 1 da
declarao de voto do Senhor Conselheiro Vtor Gomes. No me
pronuncio, no entanto, quanto ao terceiro fundamento do pedido,
ou seja, a violao da exigncia do decreto regulamentar constante
do art. 112., n. s 6 e 7, CRP, por considerar que a questo se
encontra prejudicada).
Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido de acordo com a declarao de voto junta)
Maria Joo Antunes (vencida, pelas razes constantes do ponto 1. da declarao
de voto do Senhor Conselheiro Victor Gomes)
Carlos Pamplona de Oliveira vencido conforme declarao em anexo

Gil Galvo (vencido, no essencial, pelas razes constantes do nmero 1. da


declarao de voto do Exmo. Conselheiro Vtor Gomes, para o qual remeto,
considerando prejudicada, face deciso tomada no acrdo, a pronncia sobre a
eventual violao dos n. s 6 e 7 do artigo 112. da Constituio da Repblica
Portuguesa)
Rui Manuel Moura Ramos

DECLARAO DE VOTO
Voto a deciso de inconstitucionalidade com base no fundamento de violao de reserva
de acto legislativo, retirando-a, mesmo em matria de distribuio de competncia dentro
da organizao interna, como no acrdo recorrido, do art. 272., n. 4, da CRP, no seu
todo.
No dissocio, porm, o n. 4 do art. 272. do estabelecido no n. 2 do mesmo
artigo, ao contrrio da posio assumida no acrdo, assumindo, antes, o n. 4, enquanto
envolvendo tambm a definio do regime de organizao interna e a atribuio de
competncias dentro dele, a natureza de um elemento pressuposto na operatividade das
regras constitucionais a que est sujeita a definio e utilizao das medidas de polcia
(n.2).
Na verdade, entendo que so as razes que justificam o comando do n. 2 que
justificam tambm a soluo adoptada pelo n. 4 do art. 272. da CRP.
O n. 2 consagra o princpio da tipicidade legal das medidas de polcia e o princpio
da proporcionalidade na sua utilizao.
A sujeio das medidas de polcia ao princpio da tipicidade legal colhe o seu
ltimo fundamento no princpio democrtico: no princpio que demanda que sejam
representantes do povo, sujeitos a escrutnio poltico e parlamentar, a eleger as medidas de
polcia, na medida em que a utilizao destas susceptvel de restringir os direitos e
liberdades dos cidados que representam.
E porque correspondem a restries dos direitos e liberdades dos cidados que a
utilizao das medidas est sujeita ao princpio da proporcionalidade.
De resto, a segunda parte do n. 2 do art. 272. podia j distrair-se do n. 2 do
art. 18. da CRP.
Ora, as medidas de polcia no so realidades etreas: so meios cuja utilizao
prtica sentida no corpo e na alma dos cidados.
Mas essa utilizao das medidas de polcia levada a cabo essencialmente pelas foras
de segurana.
Da que no seja indiferente, na perspectiva da defesa dos direitos e liberdades dos
cidados, saber quem que pode utilizar, em concreto, contra ele de tais medidas.
Desde logo, para saber contra quem h-de reagir-se na defesa dos seus direitos e
liberdades.
Depois, porque, estando a sua utilizao sujeita ao princpio da proporcionalidade,
so os concretos rgos dessas foras de segurana quem tem de fazer esse concreto juzo de
ponderao.
Deste modo, uma posio congruente da Constituio postula tambm que a
tarefa da definio dos rgos das foras de segurana e da atribuio de competncia
para a utilizao das medidas de polcia fique igualmente cometida ao legislador sujeito a
controlo poltico e parlamentar: que s assim se pode controlar a escolha efectuada pelo
legislador sobre a competncia funcional do rgo que utiliza as medidas de polcia e que
nessa utilizao est sujeito a um princpio constitucional de proporcionalidade.

Destarte, o princpio democrtico, que justifica o n. 2 do art.. 272. da CRP,


postula que a atribuio da competncia de quem pode utilizar, em concreto, as medidas
de polcia e que deve conter-se, nessa utilizao, pelo justo grau seja, tambm, efectuada
segundo o mesmo princpio, pelo que concluo ser o n. 4 do mesmo artigo indissocivel
do estabelecido no n. 2.
Benjamim Rodrigues
DECLARAO DE VOTO
1. Vencido quanto ao juzo de inconstitucionalidade a que o acrdo chegou
relativamente remisso para acto regulamentar da fixao das competncias das
unidades da Polcia Judiciria pelas normas sob apreciao, em fundamentao breve,
pelo seguinte:
Embora acompanhando o acrdo enquanto extrai do n. 4 do artigo 272. da
Constituio a exigncia de acto legislativo para a conformao do regime jurdico prprio
de cada fora de segurana, divirjo do entendimento maioritrio relativamente extenso
ou alcance material dessa reserva de acto legislativo no que toca aos aspectos organizativos
sobre que incide o pedido de fiscalizao preventiva de constitucionalidade.
Seguramente que cabe na reserva de lei a criao e a definio de tarefas e
direco orgnica de cada fora de segurana. Mas s os aspectos essenciais do regime de
cada fora de segurana pertencem reserva de acto legislativo, podendo o mais ser
deixado ao poder regulamentar do Governo [artigo 199., alnea c) da Constituio], como
responsvel pela Administrao Pblica que as foras de segurana integram. O que se
considera essencial para determinar o mbito da reserva de lei (por confronto com acto de
natureza regulamentar) tem de ser delimitado em funo das razes que presidem
imposio constitucional especfica (isto , que vai alm do princpio geral da precedncia de
lei) de que seja a lei a fixar oregime das foras (de cada fora) de segurana. Admitida a
diferenciao, que em ltimo termo de geral para particular, entre o que cabe na
expresso regime das foras de segurana no contexto do artigo 164. e na previso do
n. 4 do artigo 272. da Constituio, para este ltimo efeito, contedo necessrio de
acto legislativo tudo o que, relativamente a cada uma dessas foras, a caracteriza enquanto
tal e na repartio de tarefas entre os elementos integrantes do sistema de segurana
interna (a sua misso e atribuies), bem como aquilo que, nos aspectos materiais, orgnicos e
no estatuto dos seus membros, discipline a sua actuao na defesa da legalidade
democrtica e da segurana interna em domnio que afecte ou possa contender com os
direitos dos cidados e a preservao do Estado de Direito democrtico e do Estado
unitrio.
Nesta perspectiva, no aspecto organizativo, o essencial que se defina a estrutura
da fora de segurana em causa de modo a assegurar a sua unidade em todo o territrio
nacional, a composio dos seus rgos e a respectiva competncia, isto , o complexo de
poderes funcionais que a cada um destes cabe na prossecuo das atribuies que a essa
fora so cometidas. Fundamental neste domnio de determinao de competncias, o que
a lei no pode deixar para o poder normativo da Administrao, saber qual o centro de
poderes funcionais que pode praticar os actos susceptveis de coliso com os direitos dos
indivduos e com a preservao dos interesses da comunidade, seja em matria de
preveno e deteco criminal, seja em matria de investigao, que Polcia compete
prosseguir. A defesa da legalidade democrtica e a garantia dos direitos dos indivduos
exigem que a lei defina como essa fora de segurana se estrutura, o que pode fazer e
quem pode praticar actos com eficcia externa no exerccio desses poderes. O que o

Decreto n. 24/X da Assembleia da Repblica satisfaz (cfr, designadamente, os artigos


21. e 22., n. 1, os artigos 23. a 26., os artigos 32. a 36. e os artigos 2., 4., 5., 11. e
12. do Decreto em apreciao).
A afectao interna das tarefas operativas e instrumentais, a distribuio pelos
diversos servios da estrutura legalmente definida das competncias pr-fixadas Polcia,
no contende com o carcter unitrio da sua organizao para todo o territrio nacional (a
proibio de foras de segurana locais ou regionais), nem interfere com os termos, seja de
contedo ou pressupostos, seja de nvel orgnico, em que esta pode afectar os direitos dos
cidados. Titulares dos poderes de polcia so os rgos (director nacional, directores
nacionais adjuntos, directores das unidades nacionais, directores das unidades territoriais),
no os departamentos ou servios (as unidades, na nova terminologia) que estes dirigem
ou chefiam. A regulao da competncia das diversas unidades limita-se a situar ou
deslocar internamente a responsabilidade pelo desempenho da tarefa, seja esta
investigatria ou de preveno criminal, seja de apoio imediato actividade operativa, seja
de suporte administrativo e financeiro. Trata-se de normas no relacionais, meramente
organizativas (domnio preferencial de interveno regulamentar cfr. artigo 24., da Lei
n. 4/2004, de 15 de Janeiro), que no contendem com o nvel hierrquico ou com os
termos em que se desenvolve a actividade da Polcia com eficcia externa. Interessam,
sobretudo, eficincia da prossecuo da misso legalmente atribuda fora de segurana
em causa o que, embora correspondendo a um valor constitucionalmente tutelado, j
matria de responsabilidade pela boa execuo dessa misso. No estava vedado ao
legislador, no nosso sistema constitucional de produo normativa, em que no existe
reserva de regulamento (abstraco feita da caracterizao de reservas de autonormao,
que no vem ao caso), descer a esse pormenor organizativo. O que no vejo razo seja
da defesa dos direitos dos indivduos, no gozo tranquilo das liberdades e direitos que lhes
assistem, seja da defesa da segurana da comunidade para elevar essa especificao a
contedo necessrio do regime legal de cada fora de segurana, concebida a
essencialidade delimitadora da reserva em funo dos valores que o artigo 272. da
Constituio pretende acautelar. Sendo a Polcia Judiciria um servio central da
administrao directa do Estado por cuja operacionalidade e eficcia o Governo
responsvel no exerccio de funes administrativas (artigo 199. da Constituio), cabe na
discricionariedade do legislador esgotar a disciplina da matria ou deixar o espao
normativo aberto maior proximidade e flexibilidade do poder regulamentar do Governo,
por entender que adequado um procedimento normativo mais leve e flexvel, que
melhor possa responder susceptibilidade de variao dos meios disponveis e da
avaliao da realidade sobre que actuam. O que no significa eximir a normao produzida
pelo Governo a qualquer possibilidade de controlo pelo Presidente da Repblica, como
adiante veremos (infra n. 2).
Acresce que, a meu ver, no exacto que a estrutura definida pelo Decreto em
apreciao (artigo 22. e artigos 27. a 31.) equivalha a um mero organigrama, isto , que
seja vazia de contedo normativo quanto s tarefas que podem ser alocadas a cada uma
das unidades que a compem. Num domnio de comunicao racional como o espao
de normao pblica, h que respeitar a fora prescritiva dos termos usados pelo
legislador, pelo que no pode deixar de reconhecer-se a cada uma dessas unidades um
ncleo competencial inerente ao contedo normativo da prpria designao e sua
insero e relacionamento sistemtico no quadro geral de competncias em que comunga
(artigo 9., n.s 2 e 3 do Cdigo Civil). Por exemplo, no me parece que possa duvidar-se
de que, no mbito dos crimes que a lei da organizao da investigao criminal reserva
competncia da Polcia Judiciria, Unidade Nacional Contra-Terrorismo competir a
preveno, deteno e investigao dos crimes previstos na lei de combate ao terrorismo e
que Unidade Nacional de Combate ao Trfico de Estupefacientes cabero competncias

similares quanto ao trfico de estupefacientes, embora possa haver uma margem de


regulamentao, v. gr., quanto absoro das competncias relativas ao narcotrfico ou
criminalidade financeira internacional ou transnacional instrumentais ou conexos com o
terrorismo.
Assim, no acompanho o acrdo quando conclui que a fixao das
competncias das diferentes unidades orgnicas da Polcia Judiciria constitui matria
abrangida por reserva de acto legislativo nos termos do n. 4 do artigo 272. da
Constituio.
2. Isto posto, tornar-se-ia necessrio apreciar o terceiro fundamento de
inconstitucionalidade invocado no pedido: a violao da chamada reserva de decreto
regulamentar
O artigo 112., n. 6, da Constituio estabelece que [o]s regulamentos do
Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei
que regulamentam, bem como no caso dos regulamentos independentes, acrescentando o
n. 7 que [o]s regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar
ou que definem a competncia subjectiva e objectiva para a sua emisso. Da conjugao
destes preceitos constitucionais resulta que os regulamentos independentes so aqueles
cuja lei habilitante se limita a definir a competncia subjectiva e objectiva para a sua emisso, o
que sucede quando a lei uma pura lei de reenvio ou remisso para regulamento (Gomes
Canotilho/Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 edio revista,
citada, pgs. 513-514).
Como o Tribunal reconheceu no acrdo n. 620/2007, a exigncia da forma de
decreto regulamentar para os regulamentos independentes que esto sujeitos a
promulgao do Presidente da Repblica, nos termos do artigo 134., alnea d), da
Constituio justifica-se pela necessidade de evitar que, sob a capa de regulamento
independente, o Governo faa aquilo que deve fazer sob forma legislativa, fugindo
interveno presidencial (Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. e loc. cit.); podendo tambm
entender-se que a imposio da forma mais solene de decreto regulamentar decorre da
circunstncia de os regulamentos independentes criarem disciplina inicial de relaes
jurdicas e, em regra, com larga margem de liberdade ou discricionaridade (Coutinho de
Abreu, Sobre os regulamentos administrativos e o princpio da legalidade, Coimbra, 1987, pg. 83)
Ora, os termos em que as normas sujeitas a fiscalizao preventiva procedem
remisso da matria em causa para o poder regulamentar correspondem ao que a
jurisprudncia do Tribunal tem qualificado como configurando um regulamento independente.
Na verdade, as directrizes gerais sobre a reorganizao dos servios da Polcia
Judiciria enunciados na exposio de motivos da proposta de Lei (n. 143/X) que esteve
na origem do Decreto n. 204/X, da Assembleia da Republica, no ganharam forma de lei
no articulado do diploma aprovado, no se colhendo neste suficiente indicao do sentido
e limites da interveno regulamentar, pelo que o diploma que venha a definir as
competncias cuja especificao foi omitida no corresponder a um acto de execuo ou
complementar de um regime material que diferencie o campo de interveno de cada
unidade da Polcia Judiciria, mas sim a um acto de definio, com eventualidade de
comportar aspectos inovatrios substanciais, da distribuio de competncias pelas
diversas unidades.
Assim sendo, o disposto no n. 6 do artigo 112. Constituio impe que tal
regulamentao revista a forma de decreto regulamentar, pelo que a remisso
para portaria, contida no n. 2 do artigo 22. e no n. 1 do artigo 29. do Decreto sob
fiscalizao, viola o referido preceito constitucional, o que determina a
inconstitucionalidade das respectivas normas.

Concluiria, portanto e na linha de exigncia do Tribunal quanto ao grau necessrio


de densificao da lei habilitante, que a remisso da fixao da competncia das unidades
da Polcia Judiciria para portaria,nos termos em que feita pelas normas compreendidas
no mbito do presente pedido de fiscalizao preventiva, viola a exigncia de decreto
regulamentar resultante do n. 6 do artigo 112. da Constituio
Vtor Gomes
DECLARAO DE VOTO
Divergi do acrdo, porque entendo que as normas constantes dos artigos
22., n. 2, e 29., n. 1, do Decreto da Assembleia da Repblica n. 204/X, no violam a
reserva de acto legislativo imposta pelo artigo 272., n. 4, da CRP.
A procedncia da tese contrria, que fez vencimento, no dependeria apenas
da atribuio expresso regime das foras de segurana, utilizada naquele preceito
constitucional, de uma maior amplitude de significado do que a que cabe a idntica
expresso contida na alnea u) do artigo 164. da CRP, fazendo-a abranger aspectos do
regime que esto para alm da definio das grandes linhas reguladoras de todas as foras
de segurana e da identificao dos corpos que as constituem, juntamente com a fixao
das tarefas e competncias que cabem a cada um deles. Desde que devidamente
fundamentada, a extenso do alcance do conceito seria um passo insusceptvel, em si, de
levantar objeces legtimas, pois a leitura funcional dos conceitos integrados em
proposies jurdicas, dada a sua subordinao ao juzo de valor que aponta um fim
(BAPTISTA MACHADO, prefcio a K. Engisch, Introduo ao pensamento jurdico, Lisboa,
1965, XXXI) conducente, eventualmente, a denotaes de sentido no coincidentes ,
uma operao hermenutica normal, de h muito propugnada pela melhor metodologia
jurdica.
Mas no basta, na verdade, dar esse passo, pois o que est em causa, como
matria de remisso para acto regulamentar, no , globalmente, o regime privativo da
Polcia Judiciria, nem sequer, in toto, a sua organizao interna. apenas, um concreto
aspecto da organizao interna desta entidade: a distribuio, pelas vrias unidades que a
compem, das tarefas e competncias que lhe esto cometidas. Sendo assim, a concluso a
que acrdo chegou teria que vir apoiada numa fundamentao que gerasse o
convencimento de que o mbito da reserva de lei do artigo 272., n. 4, cobre essa
especfica dimenso organizatria de qualquer fora de segurana.
Ora, em minha opinio, a fundamentao apresentada no logrou cumprir este
nus de argumentao.
A primeira razo em que assentou a deciso de violao da reserva de lei de
ndole sistemtica, prendendo-se com a (afirmada) articulao de sentido entre as duas
componentes do artigo em questo. No entender do acrdo, a exigncia de que o modo
de organizao interna de cada uma das foras de segurana deve constar de lei ()
resulta da imposio constitucional lei, contida na segunda parte deste artigo sendo a
organizao de cada uma delas nica para todo o territrio nacional.
No pode perder-se de vista, contudo, que no preceito em anlise definem-se
duas regras distintas (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da
Repblica Portuguesa anotada, 3. ed., Coimbra, 957), ainda que integrantes do mesmo
domnio normativo. A primeira regra de cunho competencial, consagrando o princpio da
reserva de lei, para a fixao do regime das foras de segurana; a segunda de natureza
material, estabelecendo o princpio da unidade de organizao das foras de segurana para
todo o territrio nacional.

Este ltimo segmento do preceito impe que todas as foras de segurana


formem um corpo nico em todo o territrio da Repblica, obedecendo a uma direco
central, de acordo com uma estrutura hierrquica unificada. O alcance do princpio ,
pois, proibitivo da existncia de foras de segurana regionais ou locais (cfr. JOO
RAPOSO, Direito policial, I, Lisboa, 2006, 41). Como princpio bsico organizatrio de
todas as foras de segurana, diz-nos o que o regime de cada uma delas no deve conter,
sendo inteiramente silente quanto ao modo de regulao e aos contedos da orgnica
interna das vrias foras policiais. Nem a sua localizao contgua ao princpio de reserva
de lei de molde a justificar qualquer inferncia quanto cobertura, pelo mbito deste
princpio, da repartio interna das competncias funcionais. Trata-se de questes em
planos normativos distintos, envolvendo distintas dimenses organizacionais: a questo
que nos ocupa tem a ver com um aspecto do regime privativo de uma dada fora de
segurana, sendo atinente sua orgnica interna, ao passo que a organizao que objecto
do princpio da unidade uma componente essencial do regime geral de todas as referidas
foras constitui, repete-se, um princpio bsico definidor do sistema global das foras
de segurana. Pretender extrair deste princpio, pelo simples facto de ele se referir
organizao, uma directriz vinculativa quanto ao contedo necessrio da lei reguladora
da orgnica interna da Polcia Judiciria um salto interpretativo que nenhum critrio
hermenutico dotado de validade autoriza. Quanto a esta questo e no outra a
questo de constitucionalidade aqui sub judicio o princpio da unidade de organizao
absolutamente neutro e incuo.
Cumpre assinalar, alis, que pelo menos os dois primeiros trechos doutrinais
com que se intenta abonar a deciso passam inteiramente ao lado desta questo. Ningum
duvida que a criao, definio de tarefas e direco orgnica das foras de segurana
matria de lei, como ningum por em causa que a exigncia tenha sido acatada pelo
Decreto da Assembleia da Repblica n. 204/X. E a invocao destas posies doutrinais
tanto mais falha de pertinncia quanto certo que elas, na medida em que atribuem
competncia tambm ao Governo para a regulao daqueles pontos de regime, se
apresentam datadas, sendo insustentveis aps a Reviso Constitucional de 1997. De
facto, atento o disposto, hoje, na alnea u)do artigo 164., essa matria de competncia
exclusiva da Assembleia da Repblica, integrando a reserva absoluta de competncia
legislativa deste rgo.
A deciso de que divirjo estriba-se tambm numa razo de fundo, de
ordem substancial outeleolgica. A imposio de acto legislativo justificar-se-ia pela
essencialidade da matria a regular. Mas, se bem ajuzo, a fundamentao do acrdo
claudica na identificao, em termos convincentes, das causas dessa caracterstica
distintiva.
Na verdade, nele se afasta expressamente que a alegada importncia
fundamental do modo de funcionamento interno tenha algo a ver com o eventual impacto
da actividade policial na esfera de liberdade dos cidados, para a relacionar antes, de modo
implcito, com razes de operacionalidade e eficcia. o que resulta do seguinte trecho:
Nesses regimes especficos das diversas foras de segurana assume
fundamental importncia a sua organizao interna. Se este aspecto no
assume relevncia quanto s implicaes que a actividade policial pode
representar para os direitos e liberdades dos cidados, como acima se
constatou, j o adequado modo de funcionamento interno duma fora de
segurana justifica que no deva escapar reserva de acto legislativo
imposta pelo n. 4, do artigo 272., da C.R.P.
Afastada, como razo justificativa, a possibilidade de interferncia com os
direitos dos cidados, o adequado modo de funcionamento s pode ter a ver com
preocupaes de operacionalidade e eficcia. E. sendo estas comuns, at em termos

constitucionais, a todos os sectores da Administrao Pblica, fica por compreender


porque que se lhes atribui maior relevo, justificativo da forma de acto legislativo, quando
se reportam matria da distribuio interna de competncias da Polcia Judiciria.
bem certo e nisso acompanho inteiramente a fundamentao do acrdo
que, tipificadas as medidas de polcia a utilizar por determinada fora de segurana,
() a indicao de quais so os departamentos dessa polcia competentes para as adoptar,
de acordo com a sua forma de organizao interna, no parece relevante para a garantia de
que a actuao da polcia se enquadre nos modelos de actuao legalmente estabelecidos,
de forma a acautelar eventuais restries a direitos e liberdades dos cidados.
Mas, se assim , decai a nica razo que, do ponto de vista valorativo que
presidiu exigncia de forma de lei para o regime das foras de segurana, poderia
justificar a relevncia crucial da matria em causa e a sua integrao no mbito da
reserva. Por outras palavras: as razes que levaram o acrdo a afastar e bem!
a invocada inconstitucionalidade por violao do n. 2 do artigo 272. deveriam tambm
ter conduzido a idntico juzo quanto violao da reserva de lei consagrada no n. 4 do
mesmo artigo.
Se as razes em que se apoia o decidido no merecem, a meu ver, acolhimento,
no se descortinam quaisquer outras que possam levar a concluir que o particular aspecto
da organizao interna da Polcia Judiciria que a repartio de competncias pelas suas
unidades caia dentro da reserva de acto legislativo consagrada no n. 4 do artigo 272. da
CRP.
Diga-se, para concluir, que a necessidade de garantir a possibilidade de
controlo pela Assembleia da Repblica e pelo Presidente da Repblica no pode ser
decisivamente invocada em favor da abrangncia desta matria pela reserva de lei. H que
atentar, na verdade, que esse controlo ficaria, no essencial, assegurado com a emisso de
um decreto regulamentar. O que vem sugerir que, pelo menos desta perspectiva, a questo
no tanto a da deslegalizao, mas a da forma de deslegalizao. Mas, com isso, estaramos a
deslocar a questo de constitucionalidade para a eventual violao da reserva de decreto
regulamentar questo cuja apreciao ficou prejudicada pela posio que fez vencimento
e que, em conformidade, me dispenso aqui de apreciar.
Por todo o exposto, minha firma convico de que o acrdo no deveria
ter-se pronunciado pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 22., n.
2, e 29., n. 1, do Decreto da Assembleia da Repblica n. 204/X (na parte especificada
na deciso), com fundamento na violao de reserva de lei imposta pelo n. 4 do artigo 272..
Joaquim de Sousa Ribeiro

DECLARAO DE VOTO
No acompanho o acrdo quanto ao julgamento da inconstitucionalidade das
normas impugnadas por violao do artigo 272 n. 4 da Constituio. No creio, na
verdade, que seja possvel extrair do artigo 272 n. 4 da Constituio como faz o
acrdo uma reserva de acto legislativo na regulamentao da matria em causa.
Entendo, pelo contrrio, que esta matria se integra no poder regulamentar do Governo,
nos termos previstos essencialmente na alnea d) do artigo 199 da Constituio, e isto

independentemente de saber se se mostra cumprida a exigncia de forma prevista na


ltima parte do n. 6 do artigo 112 da Constituio.
Tenho, alis, alguma dificuldade em reconhecer que as foras de segurana interna
desempenham um "papel fundamental" na garantia de funcionamento da vida em sociedade
num Estado de direito, como diz o acrdo, por entender que, tal como a Administrao
Pblica em geral, esses servios constituem apenas ummeio (se bem que
de especial relevncia) de que dispe o Estado para desempenhar correctamente e, em
regra, atravs do Governo a misso que a Constituio lhe impe neste domnio.
Carlos Pamplona de Oliveira