Revista Derecho Admin 2 11 - JoanAlcazar

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Introduccin al derecho
urbanstico panameo
Joan Alczar, Amlcar Bonilla,
Mara de los ngeles Bunting,
Luciano Contreras, Zayonara Cho,
Tamara Hernndez, Yilma Ortiz,
Ilka Polack, Selva Quintero Marrone,
Wendy Small, Mara Tejedor,
Alina Vergara de Chrigo
Sumario
Introduccin. I. Aproximacin a los principios rectores del derecho urbanstico panameo (bases conceptuales). A. Principio de funcin social y ecolgica de la propiedad.
B. Principio de inters general y prevalencia de ste sobre el particular. C. Principio
de participacin democrtica. D. Principio de funcin pblica del urbanismo. E.
Principio de interrelacin de derechos subjetivos y colectivos bajo consideraciones
de preeminencia de stos. F. Principio de legalidad urbanstica. II. Concepto de plan
de ordenamiento y su estructuracin como la base de la seguridad jurdica dentro del
derecho urbanstico panameo. III. Reconstruccin del procedimiento administrativo y
trmite y expedicin de licencias urbansticas (permiso de construccin). A. Prembulo.
B. Control previo en la expedicin de permisos de construccin. C. Verificacin. D.
Autorizacin. E. Caractersticas del permiso. F. Rgimen jurdico aplicable al permiso
de construccin. G. Discusin de la legalidad del bien. H. Deber objetivo de obtener
un permiso previo. I. Otorgamiento del permiso. J. Silencio administrativo. K. Vigencia
del permiso. L. Prdida de la fuerza ejecutoria del permiso. M. Recursos y acciones
contenciosas. N. Sujetos que intervienen en el trmite del permiso de construccin.
IV. Sanciones en materia urbanstica en la legislacin panamea. V. Conclusiones
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J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

Y. Ortiz, I. Polack, S. Quintero, W. Small, M. Tejedor, A. Vergara
Introduccin
El objetivo de esta investigacin es analizar las normas que rigen el desarrollo

urbano en la Repblica de Panam.
En un primer apartado procuraremos ubicar, en el ordenamiento jurdico vigente, los principios o bases conceptuales que, conforme lo expresa la doctrina,
constituyen el soporte estructural de nuestro sistema normativo en materia urbanstica e integran las pautas de orientacin jurdica que deben guiar la actuacin
de los servidores pblicos y de los particulares en esta materia.
Luego haremos referencia al Plan de Ordenamiento Territorial: cmo se encuentra regulado, su contenido, estructuracin, necesidad, carcter imperativo de
sus normas y algunas disposiciones que lo complementan.
En ese mismo sentido, procuraremos exponer cmo se integra el plan de ordenamiento territorial de acuerdo con criterios jerrquicos, y resaltaremos la importancia de la participacin ciudadana en los procesos de planificacin, as como el
tratamiento que debe darse a los resultados de las consultas pblicas realizadas.
Dentro del mismo apartado, por considerarlo relevante y de actualidad, haremos referencia a las modificaciones que en materia de elaboracin de planes de
ordenamiento territorial han sido introducidas por la ley de descentralizacin de
la administracin pblica.
En un tercer punto, al que hemos denominado Reconstruccin del procedimiento administrativo de trmite y expedicin de permisos urbansticos, nos
dedicaremos a examinar, a la luz de la legislacin vigente y de la jurisprudencia
nacional, aspectos muy puntuales de la regulacin que rige en el Distrito Capital,
esto es, en el Municipio de Panam, respecto de los permisos de construccin.
Finalmente, para concluir la investigacin, nos referiremos al rgimen de sanciones por infracciones urbansticas, procurando enunciar las sanciones generales,
su aplicacin, la existencia de otros ordenamientos que establecen sanciones y la
determinacin de las autoridades a quienes compete aplicarlas. Se determinar
asimismo el procedimiento que debe seguirse para la determinacin de la responsabilidad y la aplicacin de aqullas, en razn de la gravedad de la falta.
I. Aproximacin a los principios rectores del derecho

urbanstico panameo (bases conceptuales)
Las nuevas corrientes doctrinales ponen de manifiesto el cambio profundo en las

concepciones individualistas que sobre los derechos del uso del suelo existan en
las legislaciones de los pases de diferentes latitudes, cambios que inclusive han
dado en la identificacin general de la existencia de ciertos principios que, teniendo su arraigo en el derecho administrativo general, son aplicables al derecho
urbanstico.
Introduccin al derecho urbanstico panameo
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En la legislacin panamea estos principios se encuentran dispersos en normas

constitucionales, legales y reglamentarias.
A. Principio de funcin social y ecolgica de la propiedad
El derecho a la propiedad privada visto bajo los parmetros histricos del individualismo clsico, que la considera un derecho absoluto, ha dado paso a una
nueva concepcin bajo los paradigmas del Estado social de derecho en el que la
propiedad tiene una proyeccin social de la cual emanan multiplicidad de deberes
y obligaciones de sus titulares frente a la comunidad1.
A principios del siglo pasado, Len Duguit hizo referencia a esa transformacin de la concepcin jurdica de la propiedad, cuando seala que [] en nuestras
sociedades modernas la necesidad econmica, a la que ha venido a responder la
propiedad institucin jurdica, se transforma profundamente; por consiguiente,
la propiedad como institucin jurdica debe transformarse tambin. La evolucin
se realiza igualmente aqu en el sentido socialista. Est tambin determinada por
una interdependencia cada vez ms estrecha de los diferentes elementos sociales.
De ah que la propiedad, por decirlo as, se socialice. Esto no significa que llegue
a ser colectiva [] pero significa [] que la propiedad individual deja de ser un
derecho del individuo para convertirse en una funcin social []2.
Tambin Luciano Parejo Alfonso hace referencia a esa funcin social cual
seala que [] ms que decir, como el tpico asegura, que la propiedad tiene,
sirve, desarrolla o cumple una funcin social, ha de afirmarse que la propiedad es
en s misma una funcin social [] La propiedad se atribuye para estos fines, para
el cumplimiento de un determinado destino econmico-social3.
Esta funcin social a la que se refiere la doctrina ha sido recogida por el ordenamiento jurdico panameo que, tal como se desprende del prembulo de su
Constitucin Poltica, responde a los paradigmas de un Estado social de derecho,
cimentado en la promocin de la justicia social y del bienestar general4.
En ese sentido, el artculo 48 de la norma constitucional expedida en 1972
y reformada en 1978, 1983, 1993, 1994 y finalmente en el ao 2004, aclara, al
1 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Carcter colectivo de las licencias urbansticas bajo los presupuestos del Estado social y democrtico de derecho. La ruptura del individualismo clsico en el procedimiento
y decisin administrativa de licencia urbanstica, Bogot, Universidad Externado de Colombia,
2009, p. 8.
2 Len Duguit. Las transformaciones del derecho (pblico y privado), Buenos Aires, Heliasta (s. f.),
pp. 235-236.
3 Luciano Parejo Alfonso. Derecho urbanstico. Instituciones bsicas, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1986, p. 101.
4 Ver el prembulo de la Constitucin Poltica de la Repblica de Panam, publicada en la
Gaceta Oficial n. 25.176 del 15 de noviembre de 2004.
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referirse a la propiedad privada, que sta implica obligaciones para su dueo, por
razn de la funcin social que ella debe llenar5.
En igual sentido, el artculo 3. de la Ley 6 del 1. de febrero de 2006, que
reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en el territorio
nacional, establece la necesidad de fundamentar la formulacin de polticas relativas a esta materia en el reconocimiento de la funcin social y ambiental de la
propiedad6.
Lo anterior nos permite concluir que en la Repblica de Panam tanto la norma constitucional como el desarrollo legislativo en materia urbanstica se hacen
eco de la transformacin del concepto jurdico de la propiedad de que nos habla
Len Duguit.
B. Principio de inters general y prevalencia de ste sobre el particular
El profesor Santofimio nos aclara este concepto cuando seala que [] la garanta
de la propiedad implica una sujecin permanente de los intereses subjetivos a los
propsitos generales e intereses de la comunidad de manera tal que cuando de
la aplicacin de una ley expedida por motivo de utilidad pblica o inters social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social, esto como
consecuencia inevitable de la sujecin de los poderes pblicos y de los particulares
al marco del inters general7.
El principio del inters general y su prevalencia sobre el particular tiene en
nuestro pas rango constitucional, puesto que ha sido recogido por el prembulo
de nuestra Constitucin Poltica, cuando, como hemos sealado en lneas anteriores, se refiere a la promocin de la justicia social y del bienestar general, y
en su artculo 50 seala que [] cuando de la aplicacin de una ley expedida por
motivos de utilidad pblica o de inters social, resultaren en conflicto los derechos
de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el inters privado
deber ceder al inters pblico o social.
En el mismo sentido, nuestra Ley de Ordenamiento Territorial seala en su
artculo 3. la necesidad de fundamentar la formulacin de las polticas sobre el
5 Artculo 48. La propiedad privada implica obligaciones para su dueo por razn de la funcin social que
debe llenar.
Por motivos de utilidad pblica o de inters social definidos en la ley, puede haber expropiacin mediante juicio especial e indemnizacin.
6 Ver Gaceta Oficial n. 25.478 del 3 de febrero de 2006.
Artculo 3. La formulacin de polticas sobre el ordenamiento territorial para el desarrollo
urbano se fundamentar en el reconocimiento de la funcin social y ambiental de la propiedad, en la prevalencia del inters general sobre el particular, y en la conveniencia de una distribucin equitativa de obligaciones y de beneficios, as como en la garanta de la propiedad privada.
7 Santofimio Gamboa. Ob. cit., p. 10.
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ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en la prevalencia del inters

general sobre el particular, y en su artculo 27 consagra el deber del Estado de
velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin
al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular.
De igual forma, el principio de prevalencia del inters general podemos sustraerlo del contenido de una norma material como lo es la Resolucin 391-07,
del 7 de noviembre de 2007, dictada por el Ministerio de Vivienda a propsito
de concesiones prximas a litorales, en la que se establece que su desarrollo fsico
debe ser de carcter pblico y debe beneficiar a la comunidad en general.
C. Principio de participacin democrtica
No se entiende la ciudad desligada del derecho de sus habitantes a decidir, pero
no tanto porque sean derechos inherentes a los ciudadanos o a la comunidad local,
sino porque es una esencia de la forma de entender ese mismo espacio8.
Si de la conclusin a que arriba Josep Vicent Boira Maiques construyramos nuestra premisa para entender el papel de la participacin ciudadana en el
ordenamiento territorial, entonces llegaramos a pensar que efectivamente la
relacin participacin ciudadana y urbanismo es meramente la de elementos de
una relacin inevitable9, lo que no resulta acorde con los actuales conceptos de
los derechos colectivos y derechos difusos concordantes con el moderno Estado
social de derecho.
Ms all de la concepcin de Boira Maiques, Juan Carlos Cassagne considera que la participacin ciudadana debe llevarse al extremo de dotar de legitimacin procesal a todo aquel que se sienta afectado con una decisin adoptada
por el Estado en materia urbanstica. Y es que en opinin de este autor, [] los
perjudicados [con esas decisiones] son todas las personas que habitan una comunidad a quienes debe reconocrseles una aptitud procesal amplia y suficiente en
defensa de los inters comunes tutelados, a fin de que puedan iniciar y concluir
los pertinentes procesos sin tener que demostrar, en cada caso, la existencia de
una situacin subjetiva cualificada []10.
A pesar de que suele considerarse histricamente al binomio supra citado como
el mbito en que la poblacin no procura darle mayor grado de preferencia, creemos que en nuestro pas es precisamente el tema de la participacin ciudadana el
8 Josep Vicent Boira Maiques. La participacin ciudadana y el urbanismo. Radicalizar la
democracia o democratizar el espacio?, en la Coleccin Mediterrneo Econmico n.
3: Ciudades, arquitectura y espacio urbano, Caja Rural Intermediterrnea, Instituto de Estudios
Socioeconmicos de Cajamar (s. f).
9 Germn J. Delgado Prez. Scripta Nova, Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales Universidad de Barcelona, vol. xi, n. 245 (12), 1. de agosto de 2007.
10 Juan Carlos Cassagne. Cuestiones de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1987,
p. 217.
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que ms preocupacin o inters ha despertado en la ciudadana y en consecuencia

se traslada al ordenamiento jurdico, a travs de la legislacin nacional o local.
Prueba de la relevancia que adquiere este principio en nuestro ordenamiento
jurdico la tenemos en el artculo 233 de la Constitucin Poltica, que a propsito
del gobierno local establece la obligacin del municipio de promover la participacin ciudadana.
De igual forma, los artculos 24 y 25 de la Ley 6.a del 22 de enero de 2002, que
dicta normas para la transparencia en la gestin pblica, obliga a las instituciones
del Estado en el mbito nacional y local a permitir la participacin ciudadana en
todos los actos que puedan afectar los intereses y derechos de grupos ciudadanos, como es el caso de construccin de infraestructuras, tasas de valorizacin y
zonificacin, entre otros.
Ya especficamente en materia urbanstica, los artculos 7. y 8. de la Ley 6.a
del 1. de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial, atribuyen
al Ministerio de Vivienda y a los municipios, a nivel nacional y local, respectivamente, la competencia para reglamentar la participacin ciudadana.
Tambin en su artculo 35, la misma excerpta consagra la obligacin que pesa
sobre las autoridades urbansticas de permitir la participacin ciudadana mediante
las modalidades que establece la ley de transparencia, esto es, consulta, audiencia,
foros o participacin directa, en los casos en que deban dictar actos que afecten
los intereses o derechos de grupos de ciudadanos11.
En materia urbanstica a nivel nacional, el principio de participacin ciudadana
consagrado en la ley ha sido reglamentado por el artculo 21 del Decreto Ejecutivo
n. 23 del 16 de mayo de 2007, dictado por el Ministerio de Vivienda, que adopta
las modalidades definidas por el artculo 25 de la Ley 6.a del 22 de enero del 2002,
que dicta normas para la transparencia en la gestin pblica.
A nivel local recientemente se ha dictado el Acuerdo Municipal n. 64 del 07
de mayo de 2009 por medio del cual se adiciona el artculo 13-A al Acuerdo n.
116 del 9 de julio de 1996 por el cual se dictan disposiciones sobre la construccin, adiciones de estructuras, mejoras, demoliciones y movimientos de tierra en
el Distrito de Panam, en el cual se atribuye al representante de corregimiento la
responsabilidad de garantizar que los derechos de los conciudadanos que puedan
verse afectados por una construccin sean tomados en cuenta y respetados12.
11 Artculo 35. Las autoridades urbansticas cuyos actos afecten los intereses o derechos de
grupos de ciudadanos, quedan obligadas a permitir su participacin a travs de representantes idneos, con el propsito de promover la concertacin de los intereses sociales,
econmicos y urbansticos, mediante las modalidades de participacin ciudadana que
establece la Ley 6 de 2002 y conforme a la reglamentacin de la presente ley.
12 Artculo 13-A: En miras que se respete la obligatoriedad de permitir la Participacin Ciudadana, consagrada en el artculo 24 de la Ley n 6 de 22 de enero de 2002, de todos aquellos
individuos o miembros de la comunidad que puedan verse afectados, por la construccin del
tipo de infraestructuras relacionadas con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 562 de 21 de
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D. Principio de funcin pblica del urbanismo

En opinin del profesor Santofimio, el derecho urbanstico est vinculado a la
accin pblica, es decir de los agentes estatales para su efectiva realizacin. A su
juicio, este principio se manifiesta en el ejercicio del poder pblico del Estado en
desarrollo de facultades de intervencin administrativa ordenadora o de limitacin de actividades y derechos que se reconduce en la presencia de planes y de
licencias13.
Esta funcin pblica se manifiesta en la ejecucin de las normas y en la realizacin material, oportuna, eficaz y efectiva a travs de potestades reglamentarias
o discrecionales.
A nuestro juicio, el principio de funcin pblica ha sido contemplado, de
manera general, en el prembulo de nuestra Constitucin Poltica y en su artculo 17 que atribuye a las autoridades de la Repblica la obligacin de asegurar la
efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, en concordancia
con los fines de promover la justicia social y el bienestar general.
De manera especfica, en materia de urbanismo, la Ley 6.a sobre ordenamiento
territorial pone de manifiesto este principio cuando se atribuye al Ministerio de
Vivienda y a los municipios, en su calidad de autoridades urbansticas, competencia
para velar por el cumplimiento de las leyes, las normas, las polticas y los planes
de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y para elaborar los planes
nacionales, regionales y locales de ordenamiento territorial para el desarrollo
urbano, con sus respectivas normas y procedimientos tcnicos.
El ejercicio de esta funcin pblica por parte del Estado limita el ejercicio del
ius aedificandi, caracterstico del derecho de propiedad, mediante ordenaciones
abstractas, dictadas en beneficio de la colectividad.
E. Principio de interrelacin de derechos subjetivos y colectivos bajo
consideraciones de preeminencia de stos
Este principio hace referencia a la intervencin administrativa frente a los derechos

subjetivos de los asociados mediante la aplicacin de reglas restrictivas, impera-
octubre de 2008 y de que se respete que el terreno en el que se pretenden construir dichas
infraestructuras, tengan asignada la clasificacin del uso de suelo o zonificacin requerida,
para este tipo de actividad comercial; el profesional idneo o empresa constructora, deber
cumplir con todos los requisitos establecidos o que en su momento establezca la asep, con
lo estipulado en el artculo 13 de este acuerdo y adems, obtener el concepto favorable o
visto bueno del representante de corregimiento respectivo, que fungir como garante, de que los
derechos de los conciudadanos que podran verse afectados por la construccin, han sido tomados
en cuenta y respetados. (sic): Gaceta Oficial n. 26310, del 7 de mayo de 2009.
13 Santofimio Gamboa. Estudio introductorio, en d. Principios del derecho urbanstico colombiano
(s. d.), pp. 8-9.
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tivas y vinculantes contenidas en las normas urbansticas, que buscan garantizar

los intereses de la generalidad.
Al igual que en el caso del principio de funcin pblica analizado anteriormente, este principio se encuentra presente en el artculo 17 de la Constitucin
Poltica de la Repblica, que, como ya hemos visto, atribuye a las autoridades de
la Repblica la obligacin de asegurar la efectividad de los derechos y deberes
individuales y sociales, en concordancia con los fines de promover la justicia social y el bienestar general.
Tambin la Ley de Ordenamiento Territorial, aprobada en el ao 2006, enumera, en sus artculos 13 y 14, la informacin que debe tomarse en consideracin
al elaborar los planes nacionales, regionales y locales.
La aplicacin de estos criterios limita la discrecionalidad de los funcionarios y
garantiza la preeminencia de los derechos colectivos sobre los individuales.
F. Principio de legalidad urbanstica
En estricto apego a este principio, toda disposicin, decisin, accin y actividad
urbanstica proveniente tanto de autoridades como de los particulares est sujeta
al derecho y, en consecuencia, ausente de cualquier vestigio de arbitrariedad14.
Este principio ha sido consagrado de manera general por el artculo 17 de la
Constitucin Poltica de la Repblica y por los artculos 34, 35 y 36 de la Ley 38
del 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general.
En materia urbanstica, el principio de legalidad aparece consagrado en los
artculos 4. y 32 de la ley que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, cuando establecen, respectivamente, que el ordenamiento territorial
para el desarrollo urbano se regular de acuerdo con las leyes, los reglamentos y
acciones urbansticas, las polticas nacionales y un sistema jerarquizado de planes,
y que todo proyecto de parcelacin, urbanizacin y edificacin deber cumplir
con las leyes urbansticas y con los contenidos de los planes de ordenamiento
territorial para el desarrollo urbano.
II. Concepto de plan de ordenamiento y su estructuracin

como la base de la seguridad jurdica dentro del derecho
urbanstico panameo
La Ley 6.a de 2006 no contiene una definicin expresa del trmino plan de ordenamiento territorial; no obstante, en su articulado hace referencia a un sistema
14 Juan Manuel Trayter Jimnez. El control del planeamiento urbanstico, Madrid, Civitas, 1996, pp.
39-54, citado por Santofimio Gamboa. Estudio introductorio, en d. Principios del derecho
urbanstico colombiano (s. d.), p. 14.
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integrado y jerarquizado de planes, que define conceptualmente los elementos

que lo integran, en cuyos contenidos debe forjarse la planificacin territorial
y el desarrollo urbano, enmarcado en los principios y polticas urbansticos y
marcos normativos previamente definidos en la ley y en la reglamentacin de la
materia.
La referencia al trmino plan de ordenamiento territorial se hace ms bien
en sentido material o concreto, al referirse al documento tcnico que ordena una
regin en particular, como instrumento de planificacin.
El sistema jerarquizado de planificacin se integra por planes nacionales, regionales, locales y parciales, diferenciados por su graduacin, alcance territorial, objetivo de planificacin y autoridad urbanstica que interviene en su expedicin.
El plan nacional determina las grandes directrices de ordenamiento territorial,
en coordinacin con las planificaciones econmicas y sociales15; el plan regional
regula lo relativo al desarrollo fsico, ambiental, social y econmico, de un espacio
definido como regin por el Ministerio de Vivienda16; el plan local es la planificacin a nivel municipal en concordancia con los planes anteriores; el plan parcial17
est destinado a la creacin, defensa o mejoramiento de un sector en particular de
la ciudad, que por su naturaleza requiere de un tratamiento diferenciado dentro
del plan de ordenamiento territorial local.
La competencia para la elaboracin de los planes nacionales, regionales y
parciales la tiene el Ministerio de Vivienda, correspondindole a cada municipio, como autoridad urbanstica local, por medio de una Junta de Planificacin
Municipal, elaborar, ejecutar y modificar los planes locales. El plan local puede
elaborarse y ejecutarse mancomunadamente por dos o ms municipios con intereses comunes en el ordenamiento de su territorio, con sujecin a la aprobacin
de los respectivos consejos municipales.
15 Cabe resaltar que aparte de las planificaciones econmicas y sociales que el gobierno realiza, se debe considerar los planes de ordenamiento ambiental del territorio, aprobados
por la Autoridad Nacional del Ambiente; esta materia se encuentra regulada en el Decreto
Ejecutivo n. 283 del 21 de noviembre de 2006, G. O. 25690.
16 Como ejemplo de plan regional podemos encontrar el Plan Regional para el Desarrollo de
la Regin Interocenica, por medio de la Ley 21 de 1997 (G. O. 23323, corregido en G.
O. 23341), modificada por la Ley 12 del 12 de febrero de 2000 (G. O. 25731).
17 Como ejemplo de estos planes tenemos el de ordenamiento territorial del Parque Nacional
de Portobelo y el Conjunto Monumental Histrico de Portobelo ubicado en la Provincia
de Coln, establecido por Decreto Ejecutivo n. 43 de 1999. Igual situacin tiene el Conjunto Monumental Histrico del Casco Antiguo y el Conjunto Monumental Histrico de
Panam Viejo (ambos creados por Ley 91 de 1976, G. O. 18252, junto con el Conjunto de
Portobelo; y modificado por el Decreto Ley n. 9 de 1997 G. O. 23366, la Ley 16 de 2007
G. O. 25798 y otras normas), ambos ubicados en el Municipio de Panam; y el Conjunto
Monumental Histrico de Casco Antiguo de la ciudad de Coln (Ley 47 de 2002 G. O.
24617).
314

La creacin de cada plan debe ir en consonancia con el desarrollo y el contenido del plan de mayor jerarqua. Sin embargo, la Ley 6.a de 2006 excepta este orden, ante la carencia de planes nacionales y regionales, permitiendo la formulacin,
aprobacin y ejecucin de planes locales y parciales, condicionados a la revisin
y adaptacin de los planes de mayor jerarqua cuando stos se constituyan.
Se persigue con estos planes la definicin de los usos de suelo que se asignarn
a las diferentes zonas urbansticas, ordenando el territorio de tal forma que se d
una optimizacin de los recursos naturales y humanos, as como la adopcin de
instrumentos y procedimientos de gestin18 y actuaciones urbanas integrales, en
ejercicio de la funcin ordenadora e interventora del Estado en esta materia.
El contenido y alcance sobre el que se debe confeccionar cada plan de ordenamiento territorial viene dado por la ley urbanstica, y debe contener programas,
proyectos y acciones, con un horizonte de planificacin a corto y mediano plazo,
con una revisin gradual, de cada 20 aos para los planes nacionales, 15 aos para
los planes regionales y 10 aos para los planes locales; por su lado, los planes parciales sern revisados de acuerdo con su propsito y con el alcance de la necesidad
que lo llev a constituirse. Podrn constituir reservas pblicas del suelo urbano,
para promover un desarrollo ordenado, y atender la expansin urbanstica y la
provisin de equipamiento e infraestructuras de espacio pblico.
La elaboracin de los planes requiere un proceso de coordinacin interinstitucional que permita a las autoridades en la materia hacerse de instrumentos tcnicos y distintas visiones que se originen en este asunto, para evaluar las distintas
opciones y escoger la pertinente. En este proceso es requerida y permitida la intervencin de la ciudadana a travs de las distintas modalidades de participacin
ciudadana, que establece la Ley 6.a de 2002[19]. La participacin y colaboracin
de organismos y entidades estatales tiene carcter obligatorio.
Es importante que se comprenda que a la participacin de los ciudadanos,
como destinatarios inmediatos de las decisiones en la materia, debe drsele la
relevancia que tiene dentro de la planificacin territorial; su visin en conjunto
con los componentes tcnicos, en la toma de decisiones, nos llevar a tener decisiones ms integrales.
En este sentido, el reglamento de la ley de urbanismo seala que los resultados
de las consultas pblicas u otras modalidades de participacin ciudadana debern
ser evaluados y considerados por las autoridades mediante criterios tcnicos y
legales, los cuales deben reflejarse en la motivacin del acto administrativo que
18 Para ejemplificar estos instrumentos tenemos la Resolucin n. 79-08 del 4 de abril de 2008,
mediante el cual el Ministerio de Vivienda dict el Modelo de Gestin Urbanstico para el
sector de Amador, corregimiento de Balboa, sector conocido como Cosway, consistente
en una calzada en la entrada del Canal de Panam.
19 Las modalidades de participacin ciudadana establecidas por esta ley son la consulta pblica, la audiencia pblica, los foros o talleres y la participacin directa en las instituciones
(G. O. 24476).
315
emita la autoridad urbanstica. Lo anterior implica que la participacin ciudadana no puede tomarse por parte de las autoridades urbansticas a la ligera como el
cumplimiento de un mero requisito para un fin, en el que simplemente se cumple
con la formalidad de realizar la consulta sin entrar a considerar las opiniones y
observaciones realizadas. Ms bien, se instruye a la autoridad que las tome en
consideracin, las evale y las analice con criterios tcnicos y legales, quedando
entendido que al emitir el acto debe explicar a la comunidad cmo fueron consideradas sus opiniones y la razn del rechazo de sus propuestas.
La Ley 6, sobre ordenamiento territorial, establece que el Ministerio de Vivienda deber proveer a los municipios de las guas para la elaboracin de normas
y reglamentos de uso de suelo y suministrarles los instrumentos de planificacin
necesarios, hasta tanto las autoridades locales cuenten con el personal idneo y
el recurso financiero.
Para el fortalecimiento de las instituciones nacionales, provinciales y municipales, el Ministerio de Vivienda ha diseado una estrategia que incluye la elaboracin
de los planes de ordenamiento territorial de los municipios que comprendenla
Regin Metropolitana, diseado un modelo de plan de ordenamiento territorial
y un esquema de gerencia para que sirvan de gua para los municipios y sus juntas
de planificacin en el cumplimiento de sus responsabilidades en el ordenamiento
territorial. stos toman en cuenta todas las instituciones y jerarquas sectoriales y
los principios constitucionales de desarrollo sostenible, equidad socioeconmica,
proteccin y promocin del patrimonio cultural, participacin ciudadana y otros,
que establecen y desarrollan las normas urbansticas20 (ver anexos).
Cualquier modificacin que se realice a los planes queda sujeta a los mismos
requisitos de su aprobacin, y previa opinin tcnica de la junta planificadora
municipal, que deber atender los parmetros de integralidad y concordancia con
los planes, estudios tcnicos, consulta pblica, y proyeccin de servicios pblicos
que exija la nueva zonificacin o cambio de suelo. En ausencia de la Junta Planificadora Municipal, esta labor la realizar la Direccin de Desarrollo Urbano de
Ministerio de Vivienda21.
20 Esta informacin tiene su origen en el sitio oficial del Ministerio de Vivienda y proporciona
el esquema de estos modelos de forma grfica, as como las diferentes instituciones que
deben participar. [www.mivi.gob.pa/ordenamiento/ordenamiento-territorial.html].
21 En la actualidad se encuentran creadas las Juntas de Planificacin Municipal de los siguientes
municipios: Aguadulce (Acuerdo n. 14 de 2007 del Consejo Municipal de Aguadulce, G.
O. 25893); Penonom (Acuerdo n. 12 de 2006 del Consejo Municipal de Penonom, G.
O. 25734); Guarar (Acuerdo n. 14 de 2006 del Consejo Municipal de Guarar); Taboga
(Acuerdo n. 9 de 1969 del Consejo Municipal de Taboga, G. O. 16500); Coln (Acuerdo
n. 15 de 1962 del Consejo Municipal de Coln, G. O. 14773); Antn (Acuerdo n. 4 de
2008 del Consejo Municipal de Antn, G. O. 26087). La Nueva Ley de Descentralizacin,
Ley 37 de 2009, les cambia la denominacin a Junta de Planificacin y Desarrollo Municipal,
les establece una misin, les agrega otras funciones a parte de las ya asignadas por la ley de
316

La nueva ley de descentralizacin de la administracin pblica22 introduce

dentro de la materia de ordenacin territorial el concepto de planificacin del
territorio, referido ms bien al proceso poltico, jurdico y administrativo, a travs
del cual se organizar la ocupacin del territorio, a todos los niveles, en el marco
orientador que establecen los instrumentos jerrquicos de planificacin estratgica, entendindose sta como el conjunto de estrategias, polticas, regulaciones,
instrumentos e instituciones definidas por el Estado. A simple vista, pareciera que
estamos hablando de los mismos planes, pero, al introducirnos ms en el tema,
observamos que se trata de los instrumentos de planificacin a que haca referencia
la ley de urbanismo, que deben ser adoptados para la definicin de los planes de
ordenamiento territorial.
Esta nueva ley define el trmino poltica nacional de ordenamiento territorial,
a la que la ley de urbanismo hace referencia pero no define.
De la misma forma, establece un sistema jerarquizado de planes estratgicos,
como instrumentos orientadores, a razn de la divisin poltica del Estado, siendo stos: el Plan Estratgico de Gobierno, el Plan Estratgico Provincial, el Plan
Estratgico Distrital y el Plan Estratgico de Corregimiento.
Tambin se dispone que la planificacin estratgica supone una coordinacin
interinstitucional que ser responsabilidad del Consejo Nacional de Urbanizacin,
renombrndolo como Consejo Nacional de Desarrollo Territorial.
La ejecucin de los planes nacionales y regionales ser responsabilidad de las
autoridades competentes, entendindose por ellas el Ministerio de Vivienda y las
autoridades municipales, segn el plan que corresponda.
En el caso de los monumentos histricos, el Instituto Nacional de Cultura y
la Direccin de Patrimonio Histrico son los encargados de elaborar los planes
parciales en conjunto con las autoridades urbansticas. Cuando los planes parciales
sean iniciativa del Ministerio de Vivienda requerirn de la participacin de los
municipios que estn en el rea de la planificacin.
La formalizacin de estos planes, su aprobacin o materializacin como ordenamiento jurdico se realiza a travs de decretos ejecutivos expedidos por el
Ministerio de Vivienda, para los planes de su competencia; y a travs de acuerdos
municipales, expedidos por los consejos municipales, en el caso de los planes
locales. Los planes parciales regularn segn la autoridad que corresponda.
urbanismo, y cambia la conformacin del mismo, considerando si se trata de municipios

semiurbanos y rurales, o municipios metropolitanos y urbanos.
22 Ley 37 del 29 de junio de 2009, publicada en Gaceta Oficial n. 26314 del 30 de junio de
2009, que promueve la descentralizacin sistemtica de la administracin pblica en los
municipios para lograr el desarrollo sostenible e integral del pas mediante la delegacin y
el traslado de competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales del rgano
Ejecutivo, en forma gradual, progresiva, ordenada, regulada y responsable, como lo dispone
el artculo 1. de la ley.
317
El carcter imperativo de los planes viene establecido en la misma ley de urbanismo cuando enuncia que, junto con las leyes, reglamentos y polticas urbansticas, son una fuente del ordenamiento territorial, hacindolo parte del bloque de
legalidad aplicable en esta materia. De igual forma, la normativa dispone sobre la
obligacin de las entidades pblicas de acatar los planes y de participar en su elaboracin e impone la obligacin de su cumplimiento para todo aquel que realice
algn proyecto de parcelacin, urbanizacin y edificacin, siendo una infraccin
urbanstica la contravencin de los planes23.
III. Reconstruccin del procedimiento administrativo

y trmite y expedicin de licencias urbansticas
(permiso de construccin)
A. Prembulo
De acuerdo con el artculo 233 de la Constitucin Poltica de la Repblica de
Panam, corresponde al Municipio ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin ciudadana, as como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asigne la Constitucin y la Ley (el
nfasis es nuestro).
Por su parte, la Ley 6.a del 1. de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y dicta otras disposiciones, en su
artculo 8. otorga a los municipios la competencia para:
1. Elaborar y aprobar los planes de ordenamiento territorial y del desarrollo urbano
a nivel local dentro de su respectiva jurisdiccin, con la asesora del Ministerio de
Vivienda y en coordinacin con las dems entidades competentes.
2. Cooperar para que los planes nacionales y regionales se cumplan dentro de su respectivo mbito territorial.
3. Gestionar, ejecutar y controlar, con los profesionales idneos, los planes locales
de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, dentro de su respectiva jurisdiccin.
4. Dictar los acuerdos municipales sobre materia de ordenamiento territorial y urbanstico de carcter local, con sujecin a las leyes, a los reglamentos y a los planes
nacionales y regionales.
[].
De all que para ilustrar el procedimiento administrativo para la expedicin de

licencias tomemos como ejemplo la situacin del Municipio de Panam, que es el
municipio capital y, por tanto, el ms importante a nivel nacional.
23 Se puede apreciar en los artculos 4., 7., 8., 10., 32 y 36 de la Ley 6.a de 2006.
318

En tal sentido, vale destacar que, curiosamente, an cuando la legislacin panamea vigente en materia de desarrollo urbanstico es relativamente reciente, todo
lo concerniente a construccin, adiciones de estructuras, mejoras, demoliciones
y movimientos de tierra en el Distrito de Panam, est regulado por el Acuerdo
n. 116 del 9 de julio de 1996 (Gaceta Oficial n. 23.099 del 22 de agosto 1996),
modificado por el Acuerdo n. 129 del 13 de agosto de 1996 (Gaceta Oficial n.
23130 del 13 de agosto de 1996) y por el Acuerdo n. 64 del 7 de mayo de 2009
(Gaceta Oficial n. 26310 del 7 de mayo de 2009), todos expedidos por el Consejo Municipal de Panam.
No debemos perder de vista para el desarrollo de este trabajo que de conformidad con el artculo 14 de la Ley 106 del 8 de octubre de 1973, los consejos
municipales regularn la vida de los municipios por medio de acuerdos que tienen
fuerza de ley dentro cada distrito.
Veamos ahora algunos aspectos relevantes de esta legislacin, as como el
desarrollo jurisprudencial sobre la materia.
B. Control previo en la expedicin de permisos de construccin
De conformidad con el artculo 1. del Acuerdo n. 116 y sus modificaciones,
para llevar a cabo construcciones, realizar mejoras y adiciones a estructuras en
el Distrito de Panam, tanto en el sector pblico como en el sector privado, se
requiere obtener un permiso escrito otorgado por la Alcalda de Panam, a travs
de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales24, que lo expedir con
base en las disposiciones sealadas por los artculos 1313, 1316, 1320 y 1324 del
Cdigo Administrativo25.
24 Con base al artculo 1. del Acuerdo n. 116 de 1996, la Sala ha sealado que la obtencin
del permiso de construccin se exige para todo tipo de obra, independientemente de que
sta tenga trascendencia de carcter nacional (sentencia del 14 de septiembre de 2007:
cusa vs Municipio de Panam).
25 1313 Permiso para construir edificios o muros. En las ciudades, pueblos y caseros no se podr
construir, reconstruir, reparar, adicionar o alterar edificios o muros que encierren patios o
jardines, sin el permisos de la primera autoridad local de Polica, la que indicar por si o por
medio del empleado o personas en quienes delegue esta facultad, la lnea del edificio o muro,
de acuerdo con las alineaciones o rasantes de las calles y plazas y dems prescripciones que
a este respecto se establecen y las que dicten los respectivos Consejos Municipales.
1316 Construccin de aceras. Las aceras sern construidas por los propietarios de las casas a
que acceden y de la anchura que establezcan las Municipalidades. En las ciudades cuyas
calles estn provistas de cordones el ancho de las aceras ser el que exista entre la lnea de
construccin de las casas o solares y la lnea o cordn de la calle respectiva.
1320 Consultas a ingeniera municipal. En la construccin de los edificios sern consultados el
Ingeniero Oficial y el empleado de Sanidad, si los hubiere, para el detalle y desarrollo de
las prescripciones que quedan establecidas y las que contengan los reglamentos especiales
de la Municipalidades de las Juntas u Oficinas de Sanidad.
319
Cabe agregar que de conformidad con el artculo 2. del Acuerdo, este permiso
ser expedido con base en dictamen tcnico de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales sujeto a los requisitos y trmites dispuestos en l mismo.
El Acuerdo contiene disposiciones especiales para ciertos tipos de permiso de
construccin, como lo son los referentes al Permiso de Construccin Visto Bueno
(captulo x) aplicable a las obras y construcciones menores tales como cercas,
cambios de acabados, cielo rasos, pisos, paredes, fachadas, cambios de techos,
pavimentos, pequeos cambios, reformas, y reparaciones internas o externas,
Permiso de Construccin para Movimiento de Tierra o Terracera (captulo xi),
Permiso de Construccin para Obras Especializadas (captulo xii) y Permiso de
Construccin para Obras Especializadas (captulo xiii). No obstante, para los
efectos de este trabajo nos referiremos a las disposiciones generales que rigen
para los permisos de construccin.
En tal sentido, el captulo viii del Acuerdo establece cules son los requisitos
y condiciones que se debe cumplir para poder obtener un permiso de construccin.
La normativa en cuestin parte por sealar que, por regla general, los permisos
de construccin se expedirn previo el cumplimiento de los procedimientos y requisitos establecidos en los artculos anteriores referentes a los planos (artculo 12) y en el artculo 13 detalla
todas las exigencias con las que debe cumplir el profesional idneo o empresa
constructora para obtener el permiso en cuestin.
Entre ellos estn la de presentar la solicitud en papel habilitado, dirigido al
director de Obras y Construcciones Municipales, adjuntar una copia del plano
revisado y registrado, acompaar la solicitud con los permisos expedidos por la
Oficina de Seguridad para la Prevencin de Incendios del Cuerpo de Bomberos
La falta de estos empleados ser suplida por peritos nombrados por la autoridad de Polica.
1316 Construccin de aceras. Las aceras sern construidas por los propietarios de las casas a
que acceden y de la anchura que establezcan las Municipalidades. En las ciudades cuyas
calles estn provistas de cordones el ancho de las aceras ser el que exista entre la lnea de
construccin de las casas o solares y la lnea o cordn de la calle respectiva.
1320 Consultas a ingeniera municipal. En la construccin de los edificios sern consultados el
Ingeniero Oficial y el empleado de Sanidad, si los hubiere, para el detalle y desarrollo de
las prescripciones que quedan establecidas y las que contengan los reglamentos especiales
de la Municipalidades de las Juntas u Oficinas de Sanidad.
La falta de estos empleados ser suplida por peritos nombrados por la autoridad de Polica.
1324 Prevencin de incendios; dimensin de los edificios. Corresponde a los consejos Municipales reglamentar por medio de acuerdos las construcciones de edificios en sus respectivas
circunscripciones; pudiendo fijar el mnimum de altura, siempre que esta no sea menor de
tres metros cincuenta centmetros de los aleros y balcones; as como el ancho de stos,
de acuerdo con la categora de las calles, y dictar las medidas que juzgue necesarias para
prevenir los incendios.
320

de Panam, del Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud

y el Certificado de Paz y Salvo Municipal.
Respecto de la aprobacin de los planos, el Acuerdo contiene una serie de
disposiciones que regulan esta materia, contenidas en los captulos iii, iv, v, vi y
vii del Acuerdo.
C. Verificacin
Una vez presentados todos los documentos requeridos para la obtencin del
Permiso de Construccin, la Direccin de Obras y Construcciones Municipales, previo avalo de la obra, establecer el impuesto de construccin respectivo
(artculo 14).
Igualmente, ser preciso obtener el Visto Bueno del Departamento Tcnico
Legal de Obras y Construcciones, que se otorgar cuando el propietario o interesado no tenga caso pendiente en dicho departamento (artculo 15).
Finalmente, la Direccin de Obras y Construcciones Municipales determinar
los mecanismos expeditos que faculten al constructor a iniciar la obra.
El permiso de construccin ser expedido en un trmino no mayor de cinco
das hbiles, contados a partir de la fecha de cancelacin del impuesto de construccin (artculo 17).
D. Autorizacin
De la lectura del Acuerdo n. 116 del 9 de julio de 1996 podemos concluir que,
efectivamente, cuando hablamos de permisos de construccin nos estamos refiriendo a una autorizacin que viabiliza el derecho a construir que tiene todo propietario de una finca.
En tal sentido, el artculo 12 del Acuerdo establece que el permiso de construccin
autoriza al propietario de un predio y al constructor responsable para realizar obras
de construccin.
Ello significa que de acuerdo con nuestra legislacin, el derecho a construir
no proviene de la autorizacin, sino que sta, ms bien, es un instrumento que
viabiliza la efectividad del derecho a construir (ius aedificandi), incluido en el derecho de propiedad.
Estamos, pues, en presencia de un simple acto de autorizacin, que es, adems,
reglado, por estar sujeto a la regulacin que el Consejo Municipal ha establecido
y que es objeto de nuestro anlisis.
E. Caractersticas del permiso
Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia, el
permiso de construccin, como queda dicho, es un acto reglado, ya que su otor-
321
gamiento se da en el marco de los requisitos establecidos en el ordenamiento

jurdico vigente.
La expedicin del permiso de construccin est sujeta al cumplimiento de una
serie de requisitos establecidos por el Municipio y otras entidades pblicas que
participan dependiendo del tipo de obra, por ejemplo el Ministerio de Vivienda,
la Autoridad del Ambiente, el Instituto de Alcantarillados (idaan), entre otras.
F. Rgimen jurdico aplicable al permiso de construccin
Segn podemos inferir del Acuerdo n. 116, la norma jurdica aplicable al permiso
de construccin es la vigente al momento de su expedicin. Ello se desprende de
la lectura de su artculo 18[26].
Tan es as, que si expira el permiso de construccin y las normas no han variado, slo se requerir una revlida de la autorizacin; pero si las normas han
variado a la fecha de la expiracin, entonces se requerir un nuevo permiso de
construccin.
En otras palabras, de la norma se desprende que el permiso otorgado seguir
siendo regido por la normativa vigente al momento de su expedicin aunque vare
la normativa, por el perodo de su vigencia. No obstante, si expira el permiso y la
normativa ha variado, se requerir un nuevo permiso.
Contrario a este criterio, la Sala Tercera, al definir el permiso de construccin,
seala que ste es un acto de autorizacin para construir un inmueble con base
en el diseo previamente descrito y aprobado en los planos, los cuales a su vez,
deben someterse a las normas que rigen en el momento de su presentacin (sentencia del 7 de
noviembre de 1996: Residentes de Urbanizacin La Loma vs Direccin de Obras
y Construcciones Municipales del Distrito de Panam. El nfasis es nuestro).
G. Discusin de la legalidad del bien
Si bien del Acuerdo n. 116 no pareciera desprenderse que la legalidad del bien
fuera objeto de discusin en el trmite para la obtencin del permiso de construccin, lo cierto es que el peticionario s deber acreditar quin es el propietario de
la finca y su estatus registral.
26 Artculo 18. El Permiso de Construccin tendr una validez por un perodo de tres (3)
aos. En los casos en que expire la vigencia del Permiso y no se hayan producido variantes en las Normas
de Desarrollo Urbano en base a las cuales fue analizado el plano y otorgado el Permiso de
Construccin, slo se requerir una revlida del mismo.
Expirada la vigencia del Permiso de Construccin, y cuando las normas de Desarrollo Urbano en base a las
cuales fue analizado el plano hayan variado, se deber obtener un nuevo Permiso de Construccin,
el cual se otorgar en base a las normas vigentes. En los casos que el monto a pagar por el
nuevo Permiso de Construccin sea mayor al monto original, ste deber acreditarse al
nuevo impuesto a pagar (el nfasis es nuestro).
322

De hecho, en el numeral 1 del artculo 13 de dicho acuerdo expresamente se

exige que en la solicitud conste la ubicacin del lote, registro de la propiedad (finca,
tomo, folio o su equivalente), as como el nombre del dueo de la construccin
y del propietario del terreno en que se ha de edificar.
H. Deber objetivo de obtener un permiso previo
Como se ha dicho en lneas anteriores, para construir, realizar mejoras, adiciones
a estructuras, demolicin y movimiento de tierra en el Distrito de Panam se hace
necesario obtener un permiso de construccin otorgado por la Alcalda a travs
de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales.
En este sentido, cabe destacar que el artculo 84 del Acuerdo establece que, en
caso de comprobarse, por la Direccin de Obras y Construcciones Municipales,
que un constructor o propietario comenz a construir sin el previo permiso escrito,
tendr la obligacin de notificarlo al alcalde, por lo que se proceder a la suspensin de
la obra, de ser necesario, y se impondr una multa a favor del Tesoro Municipal.
De igual forma se establece en el artculo 85 del Acuerdo que toda edificacin,
construida o reformada parcialmente, ya sea de carcter residencial, comercial,
industrial o de cualquier otro uso que se encuentre ocupada sin el permiso correspondiente, dar lugar a la imposicin de la sancin correspondiente al propietario
o constructor y de una multa a favor del Tesoro Municipal.
I. Otorgamiento del permiso
De conformidad con el Acuerdo n. 116, el permiso de construccin es otorgado
por la Alcalda, a travs de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales,
con base en el dictamen tcnico de esta Direccin, siempre y cuando se cumplan
los requisitos y trmites que contempla dicho acuerdo.
Para obtener el permiso de construccin, el profesional idneo o la empresa
constructora debern cumplir los siguientes requisitos:
1. Presentar solicitud en papel habilitado dirigida al director de Obras y Construcciones Municipales, en donde conste: descripcin de la obra; ubicacin del lote; registro de la propiedad; nombre del dueo de la construccin y del propietario
del terreno en que se ha de edificar y valor aproximado de la obra. Esta solicitud
deber estar refrendada y sellada por el responsable tcnico de la obra.
2. Adjuntar una copia heliogrfica o fotosttica del plano revisado y registrado
que utilizar para la ejecucin de la obra. En caso de que no repose en los archivos de la Direccin de Obras y Construcciones Municipales la copia del plano
revisado y registrado, deber entregarse una copia adicional.
3. Acompaar a la solicitud de los permisos expedidos por la Oficina de Seguridad para la Prevencin de Incendios del Cuerpo de Bomberos de Panam, del
323
Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud y el Certificado

de Paz y Salvo Municipal.
4. Presentar copia del registro de inscripcin en la Junta Tcnica, en caso de
que el solicitante sea una empresa constructora.
Una vez presentados los documentos sealados, la Direccin de Obras y
Construcciones Municipales, previo avalo de la obra, establecer el impuesto
de construccin respectivo.
Luego se deber obtener el visto bueno del Departamento Tcnico Legal de
Obras y Construcciones, que se otorgar cuando el propietario o interesado no
tenga caso pendiente en dicho departamento.
Una vez presentados todos los documentos requeridos, la Direccin de Obras
y Construcciones Municipales determinar los mecanismos expeditos que autoricen al constructor para iniciar la obra.
Estos permisos sern expedidos en un trmino no mayor de cinco das hbiles,
contados a partir de la fecha de cancelacin del impuesto respectivo. Si ya se ha
cancelado este impuesto y el permiso no ha sido expedido dentro del trmino
sealado, el constructor podr construir y no ser objeto de sanciones o multas.
En estos casos la tarjeta de cancelacin del impuesto servir de constancia de que
se han cumplido los requisitos establecidos en el Acuerdo n. 116. En la prctica
no significa que se haya otorgado el permiso ni se toma como un silencio administrativo positivo.
J. Silencio administrativo
El Acuerdo n. 116 no contempla disposicin alguna que regule la figura del silencio administrativo, por lo que ante este vaco corresponde aplicar lo dispuesto en
la Ley 38 del 31 de julio de 2000, sobre procedimiento administrativo general.
De acuerdo con la citada Ley 38, el silencio administrativo se configura transcurrido el trmino que otorga la ley para que la administracin resuelva una peticin o recurso, sin que emita decisin. En nuestro ordenamiento, la regla general
es que se entiende que lo pedido ha sido negado, lo cual se denomina silencio
administrativo negativo.
La Ley 38 define, en el artculo 201, acpite 104, el silencio administrativo
como el Medio de agotar la va administrativa o gubernativa, que consiste en el
hecho de que la administracin no contesta, en el trmino de dos meses contado
a partir de su presentacin, la peticin presentada o el recurso interpuesto por el
particular. De esta manera, se entiende que la administracin ha negado la peticin o recurso respectivo, y queda abierta la va jurisdiccional de lo contenciosoadministrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para que si el
interesado lo decide, interpondr el correspondiente recurso de plena jurisdiccin
324

con el propsito de que se le restablezca su derecho subjetivo, supuestamente

violado.
En igual sentido, el artculo 156 de esta ley se refiere al silencio administrativo
negativo. Cabe sealar, aunque no aplica en el presente caso, que este artculo
prev como excepcin, el silencio administrativo positivo, cuando as se establezca
por disposicin expresa. Bajo esta modalidad, transcurrido el plazo legal para la
decisin, se entiende resuelta favorablemente.
K. Vigencia del permiso
El permiso de construccin tendr un perodo de validez de tres aos. En caso
de que este perodo expire, slo se requerir realizar una revalidacin, siempre y
cuando no se hayan producido variantes en las normas de desarrollo urbano con
base en las cuales fue analizado el plano y otorgado el permiso.
En caso de que hayan variado las normas que regulan el otorgamiento del
permiso de construccin y ste haya expirado, se deber obtener un nuevo permiso.
En el Acuerdo n. 116 no se establece cul ser el perodo de vigencia del
permiso en el caso en que sea revalidado, por lo que podramos concluir que ser
por el mismo trmino.
L. Prdida de la fuerza ejecutoria del permiso
Transcurrido su perodo de vigencia, el permiso pierde fuerza ejecutoria. El artculo 18 del Acuerdo n. 116 establece que [] expirada la vigencia del permiso
[] se deber obtener un nuevo permiso [].
Sin embargo, este permiso tambin puede perder su fuerza, aunque de forma
temporal, en los casos que sea suspendido en situaciones tales como las que enumeramos a continuacin:
1. cuando la construccin o parte de ella sea hubiere ejecutado o se est ejecutando en contravencin a los planos aprobados o en abierta violacin a las normas
de desarrollo urbano o las disposiciones del Acuerdo n. 116 de 1996;
2. cuando el constructor o propietario comience a construir sin el previo permiso escrito.
M. Recursos y acciones contenciosas
El permiso de construccin puede ser impugnado mediante las siguientes acciones:
Demanda contencioso administrativa de nulidad
325
Demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin

Accin de inconstitucionalidad
Las dos primeras acciones son de conocimiento privativo de la Sala Tercera
de la Corte Suprema de Justicia, en tanto que la demanda de inconstitucionalidad
se presenta ante el pleno de este alto tribunal de justicia.
Segn la jurisprudencia panamea, estn legitimados para interponer las acciones antes mencionadas:
los propietarios del bien inmueble en el cual se construye;
toda persona natural o jurdica que invoque un inters legitimo, en los casos
de demandas de plena jurisdiccin.

Vale la pena resaltar que la jurisprudencia de nuestra Sala Tercera ha mostrado
la tendencia de admitir la participacin de terceros en procesos contencioso-administrativos instaurados contra permisos de construccin, recayendo stos por lo
general en vecinos colindantes a la finca donde se va ha realizar una construccin,
del tipo por ejemplo de un proyecto de edificio.
La mayora de los fallos se inclina a considerar que el acto administrativo por
el cual se concede un permiso de construccin puede afectar derechos subjetivos,
por lo que debe ser atacado mediante la accin de plena jurisdiccin y por parte
de quien pudiera verse afectado.
No obstante, esta alta corporacin de justicia ha admitido acciones de nulidad promovidas por asociaciones o grupos de residentes, atendiendo a que con
la expedicin del permiso se estn afectando intereses colectivos, pero basado en
el examen del ordenamiento jurdico en general.
En este contexto, podemos mencionar la demanda contencioso-administrativa
de nulidad promovida por Residentes de la Urbanizacin La Loma, S. A. contra
la Resolucin 718/92 del 2 de marzo de 1993 y el permiso de construccin n.
273 del 6 de abril de 1994, expedida por la Direccin de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panam, cuya admisin fue rechazada por el
magistrado sustanciador, precisamente por estimar que la va idnea para atacar
este tipo de actos era la plena jurisdiccin.
Mediante resolucin del 30 de enero de 1995, la Sala Tercera, actuando en
calidad de tribunal de instancia, revoc esta decisin y en su lugar admiti la
citada demanda, reconociendo la procedencia de impugnar los actos administrativos censurados por medio de la accin de nulidad. La parte pertinente de dicho
pronunciamiento seala lo siguiente:
La controversia se origina en el hecho de que dichos actos administrativos permiten
la construccin de un edificio que, a juicio de la parte actora, afecta a la comunidad en
general porque se ha expedido un permiso de construccin sin el cumplimiento de las
326

formalidades legales y en abierta violacin de las normas de desarrollo urbano. Agrega

la parte actora que dichos actos tan solo le otorgan derechos subjetivos al propietario
del terreno o, en todo caso, a la promotora y a la constructora, por lo que, una vez
aprobado el anteproyecto y el permiso de construccin, le son notificados nicamente
a los particulares antes mencionados y no al resto de la comunidad.
Lo antes sealado por la parte actora nos lleva al punto de que resultara imposible para cualquier
particular que se estimase afectado por la construccin de dicha obra, la interposicin de una demanda
contencioso-administrativa de plena jurisdiccin por cuanto resulta palmario que los actos administrativos
que autorizan dicha obra no le seran notificados y por ende, no podran interponer en tiempo los recursos
necesarios para el agotamiento de la va gubernativa y, mucho menos, el recurso contencioso de plena
jurisdiccin. (Resolucin del 30 de enero de 1995, Sala Tercera. El nfasis es nuestro)
Otro aspecto importante que consideramos oportuno resaltar es que por medio
de esta demanda se impugnaron dos actos administrativos. Al respecto, la Corte
indic lo siguiente:
[] los actos administrativos demandados pueden vulnerar derechos subjetivos de
la parte actora tambin es cierto que los actos impugnados son actos condiciones, es
decir, que fueron expedidos partiendo de la base de que se han cumplido los requisitos
previos establecidos por la ley y los reglamentos como condicin de dicha expedicin,
pues en el presente caso la demandante fundamenta su demanda en la supuesta violacin del orden jurdico, lo que la hace recurrible por la va de la demanda contencioso
administrativa de nulidad.
Finalmente, dicha corporacin judicial consider como fundamento para darle

curso a la demanda el hecho de que la accin de nulidad en estudio pretende la
preservacin del orden jurdico, en el caso de que ste haya sido vulnerado.
Tambin, a manera de ejemplo, consideramos pertinente analizar otro pronunciamiento de la Sala Tercera ante la demanda contencioso-administrativa de
plena jurisdiccin incoada por Irasema Sols de Kerby y Nidia Ayala, para que se
declare nulo, por ilegal, el permiso de construccin n. M-2072 del 8 de noviembre de 1996, emitido por la Direccin de Administracin de Obras Municipales,
Medio Ambiente y Desarrollo Urbano del Distrito de San Miguelito, los actos
confirmatorios, y para que se hagan otras declaraciones.
En este caso la controversia recae en la construccin de un muro colindante
con la propiedad de las partes antes sealadas, quienes presentaron denuncia administrativa contra los beneficiarios del referido permiso de construccin ante la
Alcalda Municipal de San Miguelito.
El magistrado sustanciador no admiti la demanda en cuestin, por considerar,
entre otras razones, que la va idnea para demandar un permiso de construccin
por parte de terceros es la accin de nulidad. En ese sentido, expres lo siguiente:
327
[] el permiso de construccin es una autorizacin o licencia que otorga la autoridad administrativa

municipal. En tal sentido, el distinguido administrativista espaol Jess Gonzlez Prez, en su obra Las Licencias de Urbanismo (ed. Abella, Madrid, 1978, p. 144), ha
sealado que en cuanto la licencia autoriza una actividad, es un acto administrativo
con un destinatario perfectamente delimitado: el sujeto de la actividad. A diferencia de otros
actos administrativos, en que no existe un destinatario individualizado, la licencia se otorga siempre a
favor de una persona concreta. (cit. por Dromi, Roberto. El Acto Administrativo, 3ra ed.,
Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 178).
Tericamente, en virtud de lo anterior, slo el beneficiario del permiso de construccin
podra impugnar el mismo ante la jurisdiccin contencioso administrativa mediante
accin de plena jurisdiccin, lo cual, por supuesto, difcilmente ocurrira, toda vez que
dicho permiso se extiende precisamente a solicitud del interesado.
La va procesal correcta para que un tercero ataque un permiso de construccin ante la es la accin de nulidad, puesto que dicho permiso no es susceptible de recurso
gubernativo alguno por parte de dichos terceros. (Auto del 10 de marzo de 2009. El
nfasis es nuestro)
N. Sujetos que intervienen en el trmite del permiso de construccin

A nivel local, recientemente se ha dictado el Acuerdo Municipal n. 64 de 07, del
mayo de 2009, por medio del cual se adiciona el artculo 13-A al Acuerdo n. 116
por el cual se dictan disposiciones sobre la construccin, adiciones de estructuras,
mejoras, demoliciones y movimientos de tierra en el Distrito de Panam, en el
cual se atribuye al representante de corregimiento la responsabilidad de garantizar que los derechos de los conciudadanos que puedan verse afectados por una
construccin sean tomados en cuenta y respetados27.
En igual sentido, tal como lo anotamos al referirnos al principio de participacin democrtica, el artculo 35 de la Ley 6.a de 2006 es imperativo al sealar
que [] las autoridades urbansticas cuyos actos afecten los intereses o derechos
27 Artculo 13-A: En miras que se respete la obligatoriedad de permitir la Participacin Ciudadana, consagrada en el Artculo 24 de la Ley n 6 de 22 de enero de 2002, de todos aquellos
individuos o miembros de la comunidad que puedan verse afectados, por la construccin
del tipo de infraestructuras relacionadas con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 562 de
21 de octubre de 2008 y de que se respete que el terreno en el que se pretenden construir
dichas infraestructuras, tengan asignada la clasificacin del uso de suelo o zonificacin
requerida, para este tipo de actividad comercial; el profesional idneo o empresa constructora, deber cumplir con todos los requisitos establecidos o que en su momento establezca
la asep, con lo estipulado en el artculo 13 de este Acuerdo y adems, obtener el concepto
favorable o visto bueno del representante de corregimiento respectivo, que fungir como
garante, de que los derechos de los conciudadanos que podran verse afectados por la construccin,
han sido tomados en cuenta y respetados. (sic): Gaceta Oficial n. 26310 del 7 de mayo
de 2009.
328

de grupos de ciudadanos, quedan obligadas a permitir su participacin a travs de representantes idneos, con el propsito de promover la concertacin de los intereses sociales, econmicos y
urbansticos, mediante las modalidades de participacin ciudadana que establece
la Ley 6.a de 2002 y conforme a la reglamentacin de la presente Ley (el nfasis
es nuestro).
Por su parte, la Ley 6.a del 22 de enero de 2002, denominada Ley de Transparencia, seala en el artculo 24 que las instituciones del Estado en el mbito
nacional y local, tendrn la obligacin de permitir la participacin de los ciudadanos en todos
los actos de la administracin pblica que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de
ciudadanos, mediante las modalidades de participacin ciudadana que al efecto
establece la presente ley. Estos actos son, entre otros, los relativos a construccin
de infraestructuras, tasas de valorizacin, zonificacin y fijacin de tarifas y tasas
por servicio (el nfasis es nuestro).
Tal como se desprende del artculo anterior, es obligatorio para todos los municipios panameos el posibilitar la participacin de los ciudadanos que pudiesen
verse afectados por la construccin, realizacin de mejoras, adiciones a estructuras,
demolicin y movimiento de tierra dar su opinin sobre la conveniencia o no de
otorgar dicho permiso.
De acuerdo con el tratamiento jurisprudencial que la Corte le ha dado a la
omisin de realizar la consulta ciudadana en los actos administrativos de esta
naturaleza, su comprobacin en forma preliminar es suficiente para decretar la
suspensin provisional de los efectos del acto administrativo impugnado (cfr. auto
de la Sala Tercera del 16 de febrero de 2009).
En ese orden, debemos indicar que el Acuerdo Municipal n. 64 del 7 de mayo de 2009 adicion un artculo al Acuerdo n. 116, para el cumplimiento de lo
establecido en el Decreto Ejecutivo n. 562 del 1. de octubre de 2008, que le
asign a la Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos la competencia para la
reglamentacin y divulgacin de las normas tcnicas, sistemas de instalacin e
inspeccin de torres para antenas de los servicios pblicos de telecomunicaciones,
radio y televisin y se dictan otras disposiciones.
En el mismo se estableci que con miras a que se cumpla la obligacin de permitir la participacin ciudadana de todos aquellos individuos o miembros de la
comunidad que puedan verse afectados por la construccin de este tipo de infraestructuras, el profesional idneo o la empresa constructora deber cumplir con
todos los requisitos establecidos o que en su momento establezca la Autoridad
Nacional de los Servicios Pblicos. Adems de que se debe obtener el concepto
favorable o visto bueno del representante de corregimiento respectivo, quien
fungir como garante de los derechos de los conciudadanos que podran verse
afectados por la construccin, asegurando esta autoridad que de dichos derechos
sern respetados.
En relacin con el tema, en atencin a la demanda contencioso-administrativa
de nulidad interpuesta por el Consejo Municipal de Panam, contra la Resolucin
329
AN n. 2161-Telco del 28 de octubre de 2008, emitida por el Administrador General de la Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos, por la cual se establecen
directrices para el otorgamiento de permisos de construccin e instalacin de
torres y antenas para la prestacin de los servicios pblicos de telecomunicacin,
radio y televisin, la Sala accedi a la solicitud de suspensin presentada por la
parte actora.
En este caso, la Sala Tercera justific la adopcin de dicha decisin en la aplicacin del principio precaucin, anotando lo siguiente:
[] se encuentra dirigido a asegurar que la poblacin no se vea expuesta en forma
cercana y prolongada a los campos electromagnticos que emanan de las antenas
telecomunicacin, radio y televisin; y mucho menos sin considerar su participacin
en el proceso de otorgamientos de permisos de instalacin para revisar si se cumplen
con las medidas de seguridad y los respectivos usos de suelo y zonificacin de las
reas en las que se pretenden hacer las construcciones de estas infraestructuras, donde
pueden vislumbrar la posible produccin de daos graves a la salud humana, por el
peligro de contaminacin y afectacin de radiacin, donde no se tiene un alto grado
de certeza cientfica, sobre el tema. [Auto del 21 marzo de 2009, magistrado ponente:
Adn Arjona L.]
IV. Sanciones en materia urbanstica en la legislacin panamea

Las sanciones por la infraccin a las normas que integran el ordenamiento jurdico panameo, en materia de urbanismo, se encuentran reguladas en distintos
cuerpos normativos.
En ese sentido, es preciso aclarar que antes del establecimiento de las sanciones se regulan o enumeran los supuestos que constituyen infracciones en materia
urbanstica.
Como la Ley 6.a de 2006 es la que reglamenta el ordenamiento territorial para
el desarrollo urbano, las sanciones establecidas en ella debern ser consideradas
como las generales, siendo las de otras normas sanciones especiales en razn de
la materia que regulen estos ordenamientos jurdicos.
En su captulo xiii denominado De las infracciones, sanciones y sus efectos,
la Ley de Ordenamiento Territorial establece taxativamente dos sanciones administrativas: la amonestacin escrita y la multa de B/50.00 y B/100,000.00, de
acuerdo con la gravedad de la falta, definida en el reglamento.
La sancin de multa no queda sometida a la total arbitrariedad, pues la reglamentacin establece que ser equivalente al 1% del valor estimado de la obra, en
la mayora de los supuestos de infraccin.
La sancin de demolicin no se establece como sancin en s, sino como
consecuencia de no realizar las correcciones a las faltas determinadas por incurrir
en los supuestos establecidos en los numerales 5 y 6 del artculo 37 de la ley de
330

urbanismo28, previa suspensin de la obra como medida cautelar29. Estos numerales desarrollan el supuesto que se configura al realizar trabajos no autorizados
por las autoridades urbansticas e introducir reformas sin ajustarse al diseo y a
las especificaciones aprobadas por las autoridades urbansticas o no concluir con
la ejecucin de las obras o proyectos como fueron aprobados. Curiosamente, la
reglamentacin30 de la ley de urbanismo extiende la consecuencia de demolicin
a la infraccin que se comete al presentar informacin falsa, en cualquier trmite,
relacionada con la aprobacin de parcelacin, urbanizaciones y edificaciones,
estableciendo como agravante que la obra est construida y no es susceptible de
ser legalizada.
En algunos cuerpos legales se establece el procedimiento por seguir o simplemente se remite al Procedimiento Administrativo General, regulado en la Ley
38 de 2000[31].
Las autoridades urbansticas son las encargadas de la aplicacin de las sanciones, correspondindole a la autoridad urbanstica nacional la determinacin de
la infraccin y la elaboracin de un informe tcnico que debe ser remitido con la
sancin correspondiente a la autoridad urbanstica local, el Municipio, para que
ste haga efectivo el cobro. La autoridad urbanstica nacional podr solicitar a las
autoridades municipales (corregidores), a travs de sus inspectores, que realicen
las investigaciones e inspecciones y ejecuten decisiones que tengan que ver con
la ejecucin de la obra.
De acuerdo con lo establecido por nuestro ordenamiento jurdico vigente,
estn sujetos a sancin: los propietarios, profesionales idneos, empresas constructoras, promotores de venta, el sector pblico (en caso de no contar con las
autorizaciones, no se seala a quin) y el funcionario pblico que tiene que ver
con la supervisin, autorizacin de los respectivos permisos y que incumpla en
las funciones asignadas a su cargo.
El Decreto Ejecutivo n. 23 de 2007, reglamentario de la Ley 6.a de 2006, incluye otra clase de medidas que se pueden aplicar en caso de infraccin, como la
anulacin o la revocacin por presentar documentacin falsa; tambin se establece
que si la obra se encuentra construida este hecho se tomara como agravante y se
ordenar su demolicin.
Otras normas que establecen sanciones en materia urbanstica son las siguientes:
28 Gaceta Oficial n. 25478, del 3 de febrero de 2006, Ley 6.a del 1. de febrero de 2006,
artculos 36 al 39 y 42.
29 Se introduce esta medida cautelar, de suspensin parcial o total de la obra. Deber ser dictada mediante resolucin motivada, previo informe tcnico y se mantendr mientras no se
corrija la falta.
30 Decreto Ejecutivo n. 23 del 16 de mayo de 2007.
31 Gaceta Oficial n. 24109.
331
El Decreto Ejecutivo n. 36 del 31 de agosto de 1998, por la cual se aprueba el reglamento nacional de urbanizaciones de aplicacin en el territorio de la
Repblica de Panam. Incluye entre otras sanciones la amonestacin escrita para
las empresas y profesionales con envo de ella a los gremios relacionados con el
ejercicio de la profesin y de la construccin y la rectificacin de las obras de urbanizacin; la suspensin de los trabajos y obras de urbanizacin y que no puedan
reanudarse hasta que la infraccin cometida haya sido corregida. Tambin seala
que parte de la correccin deber contar con un permiso de reanudacin que es
concedido por la autoridad administrativa; y finalmente seala la suspensin en el
uso de la firma a la empresa y los profesionales para fines de desarrollo urbanstico.
Es posible advertir que este decreto ejecutivo no contempla sanciones pecuniarias
ni sanciones administrativas severas32.
Decreto Ejecutivo n. 23 del 16 de mayo de 2007, por el cual se reglamenta
la Ley 6.a del 1. de febrero de 2006 que reglamenta el ordenamiento territorial
para el desarrollo urbano y dicta otras disposiciones. Regula las sanciones en su
captulo ix de infracciones, sanciones y sus efectos. Tambin seala los recursos
que proceden en esta va, como el de reconsideracin y el de apelacin33.
Decreto Ley n. 9 del 27 de agosto de 1997, por medio del cual se establece
un rgimen especial de incentivos para la restauracin y puesta en valor del conjunto monumental histrico del casco antiguo de la Ciudad de Panam. En relacin
con este decreto debemos mencionar que establece sanciones a los propietarios
que hayan solicitado desahucio de edificaciones y no inicien su restauracin, o
que comiencen la obra y sin ninguna justificacin no la continen. Las multas en
estos casos oscilan entre (B. 1.000.00) y los (B. 10.000.00). Si transcurrido un ao
de haber comenzado la restauracin despus de la multa y no se ha terminado
la obra se impondrn nuevas multas. La autoridad urbanstica en este caso es el
Instituto Nacional de Cultura a travs de su Direccin Nacional de Patrimonio
Histrico, al que corresponde imponer multas adicionales a los propietarios de
las edificaciones que se encuentren desocupadas y que no tomen las medidas de
proteccin necesarias para salvaguardar dicha obra. Aqu las sanciones van desde
(B. 100.00) hasta (B. 10.000.00)34.
Este decreto ley establece que las multas cobradas ingresarn a un fondo especial para la restauracin y conservacin del conjunto monumental histrico del
casco antiguo de la Ciudad de Panam.
Decreto Ejecutivo n. 51 del 22 de abril de 2004, por medio del cual se
aprueba un Manuel de Normas y Procedimientos para la Restauracin y Reha-
32 Decreto Ejecutivo n. 36 del 31 de agosto de 1998, artculos 62 y 63.

33 Gaceta Oficial n. 25794 del 18 de mayo de 2007, Decreto Ejecutivo n. 23 del 16 de mayo
de 2007, artculos 22 al 25.
34 Gaceta Oficial n. 23.366 del 30 de agosto de 1997, Decreto Ley n. 9 del 27 de agosto de
1997, artculos 37 al 40.
332

bilitacin del Casco Antiguo de la Ciudad de Panam. En este decreto ejecutivo

encontramos sanciones referentes a la colocacin de vallas publicitarias, avisos,
entre otros, que se encuentren pegados o colocados en cualquier fachada, pavimento del patrimonio histrico del casco antiguo con multas por un monto de
hasta cinco mil balboas y ordena la remocin o limpieza inmediata de los letreros
colocados; as mismo, la Direccin Nacional del Patrimonio Histrico puede
ordenar la demolicin parcial o total de monumentos que se encuentren dentro
del casco antiguo y poner multas por el orden de los 50.000.00 B. Este cuerpo
normativo recoge sanciones que son similares a las contenidas en el Decreto Ley
n. 9 del 27 de agosto de 1997[35].
Resolucin n. 139-2000 de 8 de agosto 2000, por la cual se aprueban normas
especiales para mantener el carcter de ciudad jardn en la regin interocenica.
Hace referencia a la sancin de amonestacin escrita, la responsabilidad de los
funcionarios responsables en otorgar permisos y las de los profesionales idneos
que responden por las obras urbansticas36.
Cdigo Penal: seala que el funcionario que en el ejercicio de sus funciones
conceda permisos o autorizaciones de obras o proyectos en zonas de riesgo propensas a inundaciones o deslizamientos, sin verificar que se han tomado todas las
medidas de prevencin, mitigacin y control exigidas por todas las autoridades
administrativas que tengan que ver con el tema, ser sancionado con prisin de tres
a seis aos y la inhabilitacin para el ejercicio del cargo por el mismo perodo37.
Sobre este punto es preciso indicar que la decisin del legislador de incluir
esta disposicin en el Cdigo Penal no es antojadiza; es ms bien la respuesta a
una tragedia ocurrida en el ao 2004, especficamente en el mes de septiembre,
cuando se registr una de las peores inundaciones en nuestro pas, que afect una
urbanizacin denominada Prados del Este; producto de esta inundacin fallecieron
trece personas y el complejo habitacional compuesto por 498 casas qued totalmente bajo el agua; esto motiv la apertura de una investigacin que se encuentra
actualmente en manos del ministerio pblico38.
En la actualidad existe un anteproyecto en la Asamblea Legislativa, presentado
el 22 de julio de 2009 por el diputado Rogelio Paredes, en el cual se pretende
modificar artculos del Decreto Ejecutivo n. 36 de 1998 sobre el Reglamento
Nacional de Urbanizaciones de aplicacin en el territorio de la Repblica de
Panam y seala como idea innovadora que todo proyecto de urbanizacin con-
35 Gaceta Oficial n. 25039 del 29 de abril de 2004, Decreto Ejecutivo n. 51 del 22 de abril
de 2004, artculos 231 al 238.
36 Gaceta Oficial n. 24,130 del 1. de septiembre de 2000, Resolucin n. 139-2000 del 8
de agosto de 2000.
37 Cdigo Penal de Panam, artculo 408.
38 Prensa.com, sbado 23 de mayo de 2009, Jos Otero.
333
tenga reas verdes o jardines, zonas deportivas, de recreo y de esparcimiento y

que tales zonas deban ser ubicadas en el lugar ms cntrico posible del proyecto;
asimismo dicho anteproyecto pretende que exista dentro de las urbanizaciones un
rea para equipamiento comunitario, ya sea para una estacin de polica, cuartel
de bomberos, centro de docentes, de salud entre otros, pero que sean de carcter
pblico y de estricto cumplimiento39.
V. Conclusiones
El desarrollo de esta investigacin nos permite concluir que el ordenamiento

jurdico vigente en materia de urbanismo en la Repblica de Panam encuentra
su fundamento en principios generales orientadores de la gestin pblica en esta
materia. Estos principios se encuentran recogidos en la Constitucin Poltica de
la Repblica, en la Ley 6.a de Ordenamiento Territorial, en acuerdos municipales
y en otras leyes materiales que regulan la materia.
Dentro de los planes de ordenamiento territorial observamos que se ha hecho un esfuerzo encaminado a lograr un desarrollo ordenado del territorio. Sin
embargo, esta situacin no termina con la mera enunciacin en la norma sobre
los instrumentos que se requieren para este desarrollo, sino que resulta necesario
concluir la tarea procediendo a la elaboracin de ellos.
Tambin creemos que estas normas que regulan el ordenamiento territorial se
encuentran muy dispersas y que su estructuracin no es del todo clara.
Por otra parte, el anlisis de la legislacin vigente y de la jurisprudencia nacional en materia de permisos de construccin nos permite concluir que el Acuerdo
n. 116 del 9 de julio de 1996 (Gaceta Oficial n. 23.099 del 22 de agosto 1996),
modificado por el Acuerdo n. 129 del 13 de agosto de 1996 (Gaceta Oficial n.
23130 del 13 de agosto de 1996) y por el Acuerdo n. 64 del 7 de mayo de 2009
(Gaceta Oficial n. 26310 del 7 de mayo de 2009), todos expedidos por el Consejo Municipal de Panam, regula con bastante detenimiento la temtica de los
permisos de construccin.
No obstante, evidentemente los nuevos enfoques jurisprudenciales y la reciente legislacin urbanstica hacen necesario que prontamente se expida una nueva
regulacin ms cnsona con nuestra actualidad.
Finalmente, podemos sealar que las sanciones establecidas en diferentes leyes, decretos y acuerdos no se cumplen a cabalidad. Existen fuertes crticas hacia
las autoridades a quienes corresponde imponer sanciones, como lo es el Instituto
Nacional de Cultura a travs de su Direccin Nacional de Patrimonio Histrico,
que es la primera en revisar los documentos para realizar los trabajos en el casco
39 Anteproyecto de Ley 030 de 2009, presentado el 22 de julio de 2009 por el diputado Rogelio Paredes.
334

antiguo, y la Direccin de Ingeniera Municipal de la Alcalda de Panam, que

es la llamada a aprobar los planos en la Ciudad de Panam. Entre esas crticas se
encuentra la de que dichas autoridades no quieren hacerse responsables de planos
aprobados con base en informaciones falsas, aumento de la altura, modificacin
de fachadas, vados y hasta falsificacin de firmas40.
Sin duda, el ordenamiento jurdico panameo descansa sobre principios slidos que lo orientan en beneficio de la colectividad. Queda entonces en manos
de las autoridades urbansticas su correcta aplicacin para garantizar el bienestar
general y la justicia social.
Bibliografa
Boira Maiques, Josep Vicent. La participacin ciudadana y el urbanismo. Radicalizar la
democracia o democratizar el espacio?, en la Coleccin Mediterrneo Econmico
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Trayter Jimnez, Juan Manuel. El control del planeamiento urbanstico, Madrid, Civitas, 1996.
40 Crtica en Lnea, viernes 29 de mayo de 2009, Ginela Escala.
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305

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

El objetivo de esta investigacin es analizar las normas que rigen el desarrollo

I. Aproximacin a los principios rectores del derecho

Las nuevas corrientes doctrinales ponen de manifiesto el cambio profundo en las

Introduccin al derecho urbanstico panameo

En la legislacin panamea estos principios se encuentran dispersos en normas

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

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ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en la prevalencia del inters

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que ms preocupacin o inters ha despertado en la ciudadana y en consecuencia

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D. Principio de funcin pblica del urbanismo

Este principio hace referencia a la intervencin administrativa frente a los derechos

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tivas y vinculantes contenidas en las normas urbansticas, que buscan garantizar

II. Concepto de plan de ordenamiento y su estructuracin

Introduccin al derecho urbanstico panameo

integrado y jerarquizado de planes, que define conceptualmente los elementos

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

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J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

La nueva ley de descentralizacin de la administracin pblica22 introduce

urbanismo, y cambia la conformacin del mismo, considerando si se trata de municipios

Introduccin al derecho urbanstico panameo

III. Reconstruccin del procedimiento administrativo

De all que para ilustrar el procedimiento administrativo para la expedicin de

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

Introduccin al derecho urbanstico panameo

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

de Panam, del Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud

Introduccin al derecho urbanstico panameo

gamiento se da en el marco de los requisitos establecidos en el ordenamiento

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

De hecho, en el numeral 1 del artculo 13 de dicho acuerdo expresamente se

Introduccin al derecho urbanstico panameo

Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud y el Certificado

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con el propsito de que se le restablezca su derecho subjetivo, supuestamente

Introduccin al derecho urbanstico panameo

Demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

formalidades legales y en abierta violacin de las normas de desarrollo urbano. Agrega

Finalmente, dicha corporacin judicial consider como fundamento para darle

Introduccin al derecho urbanstico panameo

[] el permiso de construccin es una autorizacin o licencia que otorga la autoridad administrativa

N. Sujetos que intervienen en el trmite del permiso de construccin

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

Introduccin al derecho urbanstico panameo

IV. Sanciones en materia urbanstica en la legislacin panamea

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

Introduccin al derecho urbanstico panameo

32 Decreto Ejecutivo n. 36 del 31 de agosto de 1998, artculos 62 y 63.

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

bilitacin del Casco Antiguo de la Ciudad de Panam. En este decreto ejecutivo

Introduccin al derecho urbanstico panameo

tenga reas verdes o jardines, zonas deportivas, de recreo y de esparcimiento y

El desarrollo de esta investigacin nos permite concluir que el ordenamiento

J. Alczar, A. Bonilla, M.A. Bunting, L. Contreras, Z. Cho, T. Hernndez,

antiguo, y la Direccin de Ingeniera Municipal de la Alcalda de Panam, que

40 Crtica en Lnea, viernes 29 de mayo de 2009, Ginela Escala.

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