TIERRA DE VOCACIÓN FORESTAL (TVF): UNA POLÍTICA SIMPLE Y EFECTIVA PARA

- SIDE EVENT - CONTROLAR EROSIÓN

Forest Vocation Land Policy and FOREST VOCATION LAND (FVL): A SIMPLE AND EFFECTIVE POLICY FOR EROSION CONTROL

Other Tools to Promote Sustainable Autores/Authors: José Rente Nascimento3, Marcelo Wiecheteck4, Ivan Tomaselli5, Joésio P. Siqueira6,
Forest Businesses Monica Breda7, Rafael Dias8

Resumen
Política Tierra de Vocación Forestal y El principal propósito de las políticas forestales es promover el bienestar de la sociedad. Así, el desafío de una
Otras Herramientas para Facilitar política forestal es asegurar que los bosques y tierras contribuyan a maximizar el bienestar social de forma
Negocios Forestales Sostenibles sostenible. La política basada en el concepto de Tierra de Vocación Forestal (TVF) es una alternativa efectiva que se
especializa en asegurar que no se generen externalidades negativas relacionadas al suelo y el agua. Aunque el
concepto es conocido en el marco legal de varios países, solo recientemente sus aspectos teóricos, económicos,
técnicos, y ambientales y los instrumentos para su implementación de forma innovadora, costo efectiva, flexible, y
Organizers/Organizadores: sencilla han sido desarrollados y aplicados. Las TVF son aquellas que, por sus características físicas de topografía,
suelo y precipitación son consideradas de alto riesgo de erosión y escurrimiento superficial cuando no cuentan con
una cobertura protectora. La directiva de la política TVF requiere que las mismas sean cubiertas por bosques u otro
tipo de cobertura sostenible protectora. Para que la política propuesta sea implementada de forma eficaz en un país,
es necesaria la aplicación de los siguientes instrumentos operativos: Identificación de las TVF y de la línea de base
de su cobertura; Sistema de monitoreo de cambio en la cobertura de las TVF; Adecuación legal e institucional; y
Diseminación, apoyo a dueños de TVF, expansión y promoción de resultados. Esos instrumentos han sido aplicados,
con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la República de Panamá y están en proceso de
implementación en el Brasil, Paraguay y El Salvador. Ese estudio presenta las metodologías de esos instrumentos
TIERRA DE VOCACIÓN FORESTAL (TVF): UNA operativos. A través de la aplicación de esos instrumentos, la política TVF pretende contribuir a la protección de
áreas bajo riesgos de erosión, simplificar el marco legal e institucional concentrando la acción del Estado sobre áreas
POLÍTICA SIMPLE Y EFECTIVA PARA CONTROLAR críticas, flexibilizar el cumplimiento por los dueños de TVF y ofrecer la oportunidad de mayor inversión y formación
EROSIÓN 1 de una base forestal productiva.
Palabras clave: política, forestal, ordenamiento, cuencas, erosión

Abstract

The main purpose of forestry policies is to promote social welfare. Therefore, its challenge is to ensure that the
FOREST VOCATION LAND (FVL): A SIMPLE AND forests and the land help to maximize the social welfare in a sustainable manner. The policy based on the Forest
Vacation Land (FVL) concept is an effective alternative assuring that it does not generate negative soil and water
EFFECTIVE POLICY FOR EROSION CONTROL2 externalities. Although such concept is present in the legal framework of several countries, only recently its
theoretical, economical, technical and environmental aspects, as well as the tools for its implementation have been
developed. These aspects must be innovative, cost-effective, flexible and easy to be applied. FVL are those lands
whose physical characteristics as topography, soil and rainfall bring high risk of erosion and surface runoff when it
does not have a protective cover. The guideline of this policy requires that FVL be covered with forests or other
José Rente Nascimento, Marcelo Wiecheteck, Ivan Tomaselli, Joésio P. Siqueira, protective and sustainable vegetation. The following operational tools are needed so that the policy can be
implemented: FVL Identification (and the baseline of its cover), Monitoring system of the FVL coverage changes;
Monica Breda, Rafael Dias Legal and institutional adjustments; and Dissemination, support for FVL owners, expansion and promotion of
results. These tools have been applied, with the financial support of the Inter-American Development Bank (IDB) in
the Republic of Panama and are under implementation in Brazil, Paraguay and El Salvador. This paper presents the
methodologies of the tools. Through their application, FVL policy aims at to contribute to protect areas under risk of
erosion, to simplify the legal and institutional frameworks (focusing on law enforcement on critical areas) and to
soften the fulfillment by FVL owners. This policy also offers an opportunity for investments in productive forests.
Buenos Aires - Argentina Keywords: policy, forest, management, watersheds, erosion.
21 del Octubre, 2009

3
Consultor economista de recursos naturales, Brasília-DF, Brasil (josernas@gmail.com)
4
Consultor sénior y gerente, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (wiecheteck@stcp.com.br)
5
Consultor sénior y director, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (itomaselli@stcp.com.br)
6
Consultor sénior y director, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (joesio@stcp.com.br)
1 7
Artículo presentado en las Actas del XIII Congreso Forestal Mundial 2009 (CFM2009). Consultor júnior, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (monica@stcp.com.br)
2 8
Paper presented in the Proceedings of the XIII World Forest Congress (WFC2009). Consultor júnior, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (roliveira@stcp.com.br)
1
Introducción
El principal propósito de las políticas forestales es promover el bienestar de la sociedad como un todo,
de forma sostenible. Esas políticas reconocen que los bosques y las llamadas Tierras de Vocación
Forestal (TVF) traen una importante contribución a la calidad de vida de las poblaciones por medio de
bienes y servicios (privados y externalidades) que éstas necesitan o desean. En ese proceso de
provisión de bienes y servicios, el sector forestal crea renta, riquezas y oportunidades de empleos, lo
que atrae inversiones domesticas y extranjeras. Así, el desafío de una política forestal es asegurar que
los bosques contribuyan a maximizar el bienestar de la sociedad de forma sostenible.
En general, las políticas forestales pueden ser clasificadas entre aquellas que se dedican a incrementar
la contribución sostenible de los bienes y servicios forestales privados, y aquellas orientadas a la
contribución de las externalidades asociadas a los bosques o a las TVF. El segundo grupo de políticas
forestales y aspectos teóricos y prácticos fueron estudiados por Nascimento (2005), que relacionó el
concepto de TVF y su contribución al diseño de políticas más efectivas y eficientes. En aquel estudio
se definió el concepto de TVF como aquellas tierras que, debido a sus características físicas del suelo,
topografía y pluviosidad, deberían ser mantenidas bajo cobertura boscosa u otra utilización sostenible
que evite que ocurran externalidades negativas asociadas al agua y al suelo, como la ocurrencia de
erosión. Además se demostró que una política forestal basada en el concepto de TVF es también más
apropiada para atender situaciones típicas de falta de recursos humanos y financieros que caracterizan
los países en desarrollo. TVF es un concepto innovador, intuitivo y sencillo, que permite a los
gobiernos, propietarios rurales, y demás involucrados conocer las tierras con riesgo de generar
externalidades negativas, si no cuentan con una cobertura protectora o un uso sostenible.
La política forestal basada en el concepto de TVF es una herramienta especializada que hace más
efectiva las intervenciones del Estado que buscan asegurar que externalidades negativas relacionadas a
erosión y al escurrimiento superficial de aguas pluviales no disminuyan el bien estar social y, a la vez,
contribuye para mejorar la competitividad del sector forestal. Su directiva principal requiere que las
TVF sean cubiertas por bosques u otro tipo de cobertura sostenible protectora.
Los dueños de tierras, las autoridades gubernamentales, y otros involucrados se benefician de la
adopción de esa política por su sencilles, mayor precisión sobre las áreas con riesgo de erosión. La
flexibilidad de selección de tecnologías que la política ofrece a los propietarios de TVF, les permite la
oportunidad de adoptar aquella con mayor rendimiento. Además, al internalizar los posibles costos y
beneficios asociados a las externalidades asociadas al agua y suelo en la toma de decisión del dueño
de las TVF, el uso forestal se torna más competitivo. Adicionalmente, la política también disminuye o
elimina la necesidad de una serie de otros instrumentos legales que frecuentemente generan costos
para su aplicación y cumplimento sin que esto resulte necesariamente en beneficios sociales
(Nascimento y Wiecheteck, 2009).
Para que la política TVF sea implementada eficazmente, es necesaria la utilización de instrumentos
operativos adecuados. Este documento presenta una síntesis de tales instrumentos aplicables en
cualquier país y los principales resultados de un estudio de caso demostrativo de sus aplicaciones en
Panamá. Los instrumentos fueron desarrollados como herramientas de rápida implementación,
efectivas, de bajo costo, y de forma que puedan ser adecuados a cualquier país interesado en
implementar la política TVF. Específicamente, los principales instrumentos de la política TVF son: (i)
Identificación de TVF; (ii) Monitoreo de Cambio de la Cobertura; (iii) Adecuación del Marco Legal;
(iv) Adecuación Institucional; y (v) Diseminación, Apoyo y Promoción de la Política TVF y sus
Resultados. La Figura 01 presenta los instrumentos necesarios y suficientes para implantar la política
TVF en un país.
La implementación de los instrumentos fue aplicada como demostración en un caso concreto piloto en
la República de Panamá.
2 3
PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA TVF
IDENTIFICACIÓN DE
SISTEMA DE MONITOREO ADECUACIÓN DEL
TVF Y LÍNEA DE
DE CAMBIO DE LA MARCO LEGAL
BASE DE
COBERTURA
COBERTURA
DISEMINACIÓN, APOYO A OTROS
Figura 01 – Principales InstrumentosDUEÑOS
ADECUACIÓN de la Política
DE TVF.
TVF Y INSTRUMENTOS
INSTITUCIONAL PROMOCIÓN DE COMPLEMENTARIOS
Materiales y Métodos RESULTADOS
El estudio desarrollo instrumentos operativos genéricos para la implantación de la política TVF en un
país. Se trabajó con profesionales de diferentes especialidades (forestales, economistas, abogados,
expertos en suelos y sensoriamento remoto y otros), además de materiales e informaciones
proporcionadas por las instituciones involucradas, así como actividades realizadas tanto en escritorio
como en campo.
A continuación se presenta los diversos tipos de materiales y métodos utilizados para el desarrollo de
los instrumentos operativos de la política TVF.
- Identificación de TVF – como materiales, fueron utilizados mapas de suelos, de declividad (a
partir de mapa topográfico) y de erosividad; imágenes del satélite Aster, del año 2006 de buena
calidad (resolución espacial de 30 m) sin nubes o sombras, que fueron procesadas y clasificadas en
cuanto a su cobertura boscosa y no boscosa. Las actividades realizadas en oficinas fueron de
interpretación y clasificación de resultados de mapas y se realizo la validación de campo de las
TVF. La información relacionada a las características físicas del área piloto fueron las más
actualizadas en el momento del trabajo, con mapas en escala adecuada entre 1:100.000 y
1:250.000.
- Monitoreo de la Cobertura – Se contó con imágenes actualizadas del satélite Landsat 7
(mosaico) para el año 2008 (en el caso Panamá) y se interpreto las mismas en cuanto a su
cobertura. En cuanto a las actividades, se realizo el cruzamiento de la cobertura anterior (2006)
con la actual (2008) generando los cambios en la cobertura de las TVF entre el período.
- Adecuación del Marco Legal – Los principales materiales y fuentes de información incluyeron
leyes, decretos, resoluciones y reglamentos vigentes en Panamá. Las actividades incluyeron la
evaluación y diagnostico de los documentos de forma analítica. También se hizo un análisis
comparativo de la adecuación de las normativas vigentes con los requerimientos mínimos para la
política TVF, para identificar la necesidad de eventuales ajustes en la legislación del país.
- Adecuación del Marco Institucional – En el desarrollo de este instrumento se tuvo acceso a la
estructura organizacional (organigrama, normas internas) de la institución responsable, cuadro de
profesionales, su estructura técnica y física, además del presupuesto anual para realizar las
actividades (en el caso la Autoridad Nacional de Panamá - ANAM). Se realizó el diagnostico de la
estructura organizacional de la institución destacando aspectos positivos y negativos más
relevantes para la política. Se analizó la adecuación de la estructura vigente con los requerimientos
mínimos para la política TVF, para identificar la necesidad de ajustes. Además se desarrollaron
 instrumentos complementares para la institución responsable por las TVF, tales como matriz de y georreferenciación de imágenes satelitales de fecha reciente, se puede elaborar el mapa de la
actor-actividad, reglamentos operativos y estimativa de costos de implementación de la política. Línea de Base de la Cobertura Boscosa de las TVF, tal como se muestra en la Figura 02.

- Diseminación, Apoyo y Promoción - En ese instrumento se accedió a informaciones legales,
institucionales, financieros, técnicos y algunas experiencias relacionadas con la conservación y
recuperación de áreas degradadas en el país. Además fue elaborado un sitio de Internet donde se
integraron los resultados de los trabajos realizados para su posterior diseminación, además otros
anexos orientativos para la implementación de la política TVF.
Etapa 3 – Identificación de las TVF sin Cobertura Boscosa - En esta fase se realiza el cruzamiento
de los mapas preparados en las Etapas 1 y 2, para identificar las TVF SIN cobertura boscosa,
consideradas Áreas Críticas con riesgo de erosión. Es importante identificar cada polígono con
áreas críticas para que la institución responsable en el cumplimiento de esta política pueda
planificar la fiscalización.

Resultados y Discusión

Los resultados del desarrollo metodológico para cada uno de los instrumentos necesarios y suficientes
para implantar una política TVF en un país están presentados a continuación.

1 – Identificación de las TVF

El primer instrumento que debe ser aplicado en la implantación de la política TVF es la Identificación
de las TVF y la definición de una línea de base de su cobertura para el área de interés. La política TVF
se preocupa solamente con las llamadas áreas críticas, así consideradas las TVF sin cobertura boscosa
y que poseen alto riesgo de erosión. Por lo tanto, solo estas áreas requieren fiscalización en campo, lo
que la hace sencilla, y reduce costos.
El abordaje metodológico de identificación de TVF y la línea de base de su cobertura considera 3
etapas secuenciales en el proceso.

Etapa 1 – Identificación de TVF - Como primer paso se debe definir un área de alcance a través de
la delimitación física del área de interés que puede ser una región prioritaria o todo un país, según
la estrategia de implementación que sea definida por autoridades competentes. Se necesita la
indicación de la localización geográfica sobre una base cartográfica en la escala mínima disponible
para el país o región con una definición clara de sus límites. Se excluyen las áreas como las
urbanas, de preservación, lagos, desiertos, u otras. En esa fase es necesario colectar las
informaciones sobre las características físicas del terreno en el área de interés, tales como: Figura 02 – TVF / TVnF con y sin Cobertura Forestal en el área Piloto de Panamá
declividad (a través de las cartas topográficas y sus curvas de nivel), pluviosidad (mapa de
erosividad de la lluvia) y suelo (mapa de suelos en nivel de sub-grupos) a una escala compatible
2 – Monitoreo del Cambio de la Cobertura de las TVF
(por lo menos 1:100.000), así como imágenes satelitales de dos períodos próximos y recientes. La
topografía es uno de los criterios fundamentales en la definición de las TVF. Este instrumento es imprescindible para orientar la fiscalización por la autoridad responsable para
Con base en esta información, es posible clasificar preliminarmente las tierras en áreas con TVF, asegurar que la política TVF es efectivamente respectada por los dueños de tales tierras.
áreas con TVnF (Tierras de Vocación No Forestal), e indefinidas (áreas dudosas que requieren una Su objetivo principal es identificar el cambio (aumento o reducción) o el mantenimiento de las áreas
validación a través de análisis adicional). Para facilitar la aplicación de la metodología se desarrollo de TVF sin cobertura boscosa en un período de tiempo entre “Ti” y “Ti+1” (por ejemplo, año tras
un “árbol de decisión” con una secuencia detallada de pasos que incorpora primero los criterios año), produciendo informaciones suficientes para orientar la fiscalización en Áreas que Necesitan
más sencillos y baratos de ser obtenidos (ej., topografía y erosividad) hasta los que pueden tener un Verificación (ANV) y realizar diferentes tipos de analices (Nascimento, 1991).
costo mayor (ej., características de los suelos). Así la identificación preliminar de las TVF ocurre
Es fundamental que el trabajo de monitoreo sea integrado con el de la fiscalización y que sea de forma
de la siguiente manera: (i) TVF: áreas con declividad del terreno mayor que 30%; (ii) TVnF: con
sistemática y periódica. El monitoreo completo ubica los siguientes tipos de cobertura básica en las
declividad inferior a 8%; (iii) Indefinidas (TVF o TVnF): con declividad entre 8 y 30%, que
TVF: (i) cobertura boscosa - “A”- y coberturas no-boscosa - “B” (cobertura sostenible de la tierra),
requieren análisis adicional de los criterios de erosividad de la lluvia (Wischmeier, 1965) y de
“C” (cobertura temporal de la tierra) o “D” (cobertura no sostenible de la tierra). Para el monitoreo, se
erodabilidad del suelo. El cruzamiento de esas variables, a través de los criterios del “árbol de
desarrollaron 4 etapas secuenciales que son resumidas a continuación.
decisión” permite la elaboración del mapa de TVF y TVnF en el área. En caso de dudas en el mapa
se recomienda validación de campo para posterior ajuste. Etapa 1 – En esta etapa, se prepara el Mapa Actualizado de TVF y de su cobertura, el cual se utiliza
con el Mapa de Línea de Base (mapa de TVF con cobertura del monitoreo anterior). En el caso del
Etapa 2 – Definición de la Cobertura Boscosa - El objetivo principal de esa etapa es clasificar la
primer monitoreo, el Mapa de Línea de Base es en el tiempo “Ti”, o sea Ti=0. Para los monitoreos
cobertura de las TVF en dos categorías sencillas: boscosas y no boscosas. Para aplicación de la
política, no es necesaria la clasificación de la cobertura de las TVnF. Con base en la interpretación
4 5
 E.1
siguientes debe ser considerado como mapa actualizado aquel del último monitoreo realizado
anteriormente al tiempo “Ti”, o sea “Ti-1” y así sucesivamente. Identificación de los Requisitos
E.1.1 Mínimos Legales ETAPA 1
Identificación y Diagnóstico
Etapa 2 – El objetivo de esta etapa es identificar los cambios en dos períodos subsecuentes. En una de la Legislación
primera evaluación de cambio, se compara la cobertura de las TVF del Mapa de Línea de Base (por Identificación de la Legislación
ejemplo i=0) con el mapa de la cobertura boscosa actual (Mapa Actualizado, tiempo i=1). Los E.1.2 Vigente y Diagnóstico

mapas actualizados en los períodos posteriores (i=1, i=2, ..., i=n) se convierten en Mapas de Línea
de Base para preparar los monitoreos subsecuentes. El cruzamiento de estos genera el Mapa de las E.2
ANV.
Análisis Comparativo
Requisitos Mínimos Legales
E.2.1
Etapa 3 – En esta etapa son generados informes con las ANV para que se pueda ir al campo X
Marco Legal Vigente ETAPA 2
confirmar su tipo de cobertura. Como resultados, son preparados informes del Mapa de Cobertura Análisis Comparativo y
Identificación de Ajustes en la
de TVF y Cambios en el período, los polígonos georreferenciados, así como informaciones Legislación
adicionales y/o detalladas, manteniendo en bancos de datos/registros para cada polígono. A partir Identificación de las Necesidades
E.2.2 de Ajustes
de las áreas de los polígonos, se puede calcular indicadores de deforestación.

Etapa 4 – Después de la verificación de campo, se puede generar informes y mapas sobre el tipo de la E.3
cobertura de las TVF en el periodo “i+1” y sus cambios. Este mapa incluye las áreas de TVF con
Estrategia de Adecuación del Marco
cobertura sostenible (A, B, y C) y aquellas con cobertura no sostenible (D). Se podrá identificar el E.3.1 Legal
tipo de cobertura en cada polígono de TVF, incluso los Cambios Positivos y Negativos. La ETAPA 3
Propuesta de Modificación de
divulgación de los resultados del monitoreo entre dos períodos, así como el cambio de la Legislación
informaciones entre las entidades de monitoreo y la fiscalización son importantes para la eficacia Instrumentos para Implantación de
la Estrategia de Adecuación del
E.3.2
de la política. Marco Legal

3 – Adecuación del Marco Legal
El tercero instrumento es la evaluación del marco legal vigente y definición de las adecuaciones
normativas mínimas que permitan la efectiva aplicación de la política. La metodología para la
adecuación del marco legal considera 3 etapas secuénciales y es presentada en la Figura 03.
Etapa 1 – Esa etapa consiste en la identificación y diagnóstico de la legislación vigente relacionada
con el tema TVF en el país estudiado. El objetivo es identificar y analizar los dispositivos
normativos vigente y relevante para la aplicación de la política TVF. Para esto, se identificaron
requisitos mínimos legales necesarios para la implantacion exitosa de la política TVF. Para ayudar
en el análisis de cada uno de tales requisitos se desarrolaron preguntas específicas agrupadas en 5
temas principales: (i) definición de TVF; (ii) principio del contaminador pagador; (iii) tenencia
clara de la tierra; (iv) normatividad distorsionante; y (v) otros requisitos. Estas preguntas sirven de
subsidio para la segunda etapa del estudio.
Etapa 2 – En esta etapa se comparan las disposiciones vigentes identificadas en la Etapa 1 con los
requerimientos mínimos para la política TVF, y se identifican los ajustes eventualmente necesarios
en la legislación. Las preguntas son contestadas a través de la confrontación de los requisitos
mínimos legales con el diagnóstico de la legislación vigente. Las respuestas (sí, no, o parcialmente)
apuntarán la compatibilidad entre ambos y la forma más adecuada de ajuste.
Etapa 3 –Cuando el marco legal requiere ajuste, esta etapa propone la adecuación del marco legal
para la implementación de la política TVF. Estratégicamente es recomendable proponer
modificaciones primero en los instrumentos de menor jerarquía jurídica, y solo sugerir ajustes en
los niveles superiores cuando los cambios en niveles jerárquicos más bajos no sean suficientes,
apropiados, o haya una distinta ventaja en tales cambios.
Figura 03 – Metodología de Adecuación del Marco Legal
4 – Adecuación Institucional
Este instrumento objetiva evaluar el marco institucional e identificar la necesidad de adecuaciones en
la entidad responsable por la implementación de la política, de una forma que facilite su efectiva
aplicación. La metodología propuesta para tal adecuación es similar a la del marco legal, con 3 etapas
secuénciales.
Etapa 1: En esta etapa de realiza la identificación de los requisitos mínimos institucionales de la
entidad responsable por la política y la realización de su diagnóstico. Estos requisitos son
estructuras y/o aspectos institucionales necesarios y suficientes para identificar los ajustes en la
institución. Para identificar cada requisito se recomienda contestar las preguntas establecidas para
verificar el nivel de adecuación en relación a: (i) identificación y monitoreo; (ii) planificación de la
fiscalización; (iii) fiscalización de campo; (iv) administrativo y legal; y, (v) promoción y
orientación.
Etapa 2 – Se comparan los requisitos mínimos institucionales necesarios para la implementación de la
política TVF y la estructura institucional actual identificada en la etapa 1.
Etapa 3 – Aquí se establecen estrategias de adecuación basadas en los resultados del análisis anterior
sobre requisitos mínimos no adecuados y los criterios de efectividad, sostenibilidad y legalidad.
Aun que relativamente pequeño, es imprescindible que la institución cuente con un presupuesto
anual suficiente para el desarrollo de las funciones de interés. Además, los eventuales ajustes
institucionales ofrecen una buena oportunidad para que la entidad evalúe, y eventualmente adopte,
la estrategia de pasar algunas de sus funciones al sector privado aun que cuente con la capacidad.
Esta solución puede resultar más costo efectiva que crear o mantener capacidad propia.

6 7
 Además se desarrollaron otros instrumentos complementares para analizar la institución
responsable por las TVF tales como la Matriz Actor-Actividad, reglamento operativo, y estimación
de costos institucionales y fuentes de recursos.
5 – Diseminación, Apoyo y Promoción de la Política TVF
El objetivo de este instrumento es definir estrategias de diseminación de la política y formas
adecuadas de apoyo para que los dueños de tierra cumplan con la directiva, el público la conozca, el
resultado de su aplicación sea transparente y periódico, y que el gobierno y asesores técnicos realicen
acciones eficaces de apoyo. Estos grupos son los clientes de este instrumento.
La metodología desarrollada para lograr esos objetivos incluye la identificación y selección de los
principales temas (“reglas del juego”) de la política TVF, el público a ser atingido (“clientes”), y los
medios de divulgación (“instrumentos de apoyo”). La estrategia busca la diseminación de los temas
prioritarios usando técnicas más efectivos para cada cliente.
Los temas claves a ser diseminados incluyen los requerimientos legales, institucionales, financieros,
técnicos / tecnológicos y generales que deben ser conocidos por los clientes de la política, de acuerdo
con su perfil. Más detalladamente:
Temas Legales: Conjunto de informaciones legales (leyes y reglamentos) que fundamentan la política
TVF. Algunos ejemplos de estos temas son: directivas y concepto de TVF; derechos y deberes de
los propietarios de TVF; sanciones aplicables por incumplimiento de la política; obligación por
reparar los daños al suelo y agua derivada del Principio del Contaminador Pagador; entre otros.
Temas Institucionales: Conjunto de informaciones sobre la institución responsable por la
implementación de la política TVF. Los principales temas institucionales son los mandatos y la
forma de actuación de la institución. En especial, se subraya las estructuras de fiscalización de
campo, promoción y orientación, pues tienen, entre otras, la función de diseminar de forma
adecuada la política TVF.
Temas Financieros: Conjunto de informaciones sobre líneas de crédito comerciales disponibles para
que el dueño de TVF sin cobertura adopte paquetes tecnológicos sobre usos forestales o sostenibles
en las áreas críticas de su propiedad. Además, los temas pueden ser considerados en la
diseminación de oportunidades de negocio que estimulen los propietarios a mantener la
sostenibilidad de las TVF.
Temas Técnicos / Tecnológicos: Conjunto de informaciones de paquetes o técnicas forestales o de
conservación de suelo y agua, que pueden ser utilizadas por los dueños de TVF para cumplir con la
directiva de la política. Estos paquetes buscan especialmente la recuperación de las áreas críticas,
para garantizar la sostenibilidad y mantener o aumentar la competitividad económica de las TVF e
incluyen: (i) Regeneración natural; (ii) Regeneración manejada; (iii) Reforestación; y (iv) Medidas
de conservación de suelo y agua.
Temas Generales: Conjunto de informaciones sobre la aplicación de la política TVF y de interés del
público en general. Ellas incluyen la importancia del mantenimiento de la cobertura boscosa y de
los usos sostenibles, los resultados obtenidos en un determinado período de tiempo - a ejemplo de
los datos de deforestación (ganancias y pérdidas en cobertura forestal de las TVF, multas y otras
penalidades aplicadas en el período).
Resultados de la Aplicación de los Instrumentos - Caso del Panamá
Los instrumentos desarrollados fueron aplicados en un área piloto de la República de Panamá, donde
se confirmó que el concepto de TVF es útil para implementarla de forma eficaz. En Panamá se contó
con el apoyo del Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal de la Autoridad Nacional de
Ambiente (ANAM) que es la institución responsable por tal implementación. Los principales
resultados de tal aplicación fueron:
8 9
a. Identificación de las TVF: La preparación del mapa de TVF y la línea de base de su
cobertura en el área piloto fue posible realizar de forma sencilla y barata. Como resultado
se identificó que 11% de la superficie total del área eran TVF sin cobertura boscosa, o sea,
áreas críticas para verificación inicial por la fiscalización.
b. Sistema de monitoreo: Se preparó el monitoreo de cambio entre los años 2006 y 2008 en el
área de estudio de forma eficiente y poco costosa. Entre ese período se mantuvo con
cobertura un 69,4% del área de las TVF y en 13,1% de las TVF se verificó un cambio
positivo (ej., regeneración). Sin embargo se mantuvieron sin cobertura boscosa 3,8% de las
TVF y 6,3% sufrieron cambio negativo (pérdida del bosque). Estas dos áreas representan
10,1% que son las Áreas que Necesitan Verificación (ANV).
c. Adecuación del marco legal: Se identificó que los ajustes en el marco legal en el país
pueden ser realizados a través de reglamentos complementares, lo que simplifica el
proceso, o a través de modificaciones en la ley forestal.
d. Adecuación institucional: los cambios propuestos en la ANAM no son significantes pero
es fundamental la existencia de un presupuesto para que la misma cumpla con sus
responsabilidades. Algunas estructuras (mapeo, administrativa/legal, y de orientación y
promoción) fueron consideradas parcialmente adecuadas, desde que sean realizados
pequeños ajustes. Las estructuras de planificación y fiscalización no son adecuadas a la
implementación de la política, indicando la necesidad de su creación o la contratación de
terceros. Existen sinergias con otras instituciones gubernamentales (ej., PRONAT, MIDA,
MAG). Como estrategia de adecuación, la ANAM puede optar por brindar responsabilidad
al Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal para la implementación y desarrollo de
la política TVF en el país o por crear un departamento específico, contando con la
cooperación y ejecución de las oficinas regionales.
e. Apoyo, diseminación y promoción: El apoyo y promoción de la política forestal que tiene
la ANAM está enfocado en proyectos comunitarios de recuperación de cuencas
hidrográficas. A su vez, la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), lleva a cabo un
programa de reforestación, dirigido a la conservación y protección de los recursos hídricos.
Como experiencia positiva a la política, el país cuenta reforestación de cerca de 58 mil
hectáreas además de uso de la tecnología de vetiver para minimizar los efectos de la
deforestación en pequeñas y medianas propiedades. El estudio desarrolló el sitio web sobre
diseminación, apoyo a dueños de TVF y promoción de resultados que puede ser utilizada
por la ANAM en la divulgación de la política en Panamá.
Además, se ha estimado los costos mínimos necesarios para la implementación de la política TVF en
situaciones al Panamá. El valor estimado para la aplicación de la metodología en el área piloto (222,4
mil ha) fue de USD 198.231 y el monto para la aplicación para un ciclo de 4 años en todo el territorio
de Panameño (7,8 millones ha) fue de apenas USD 5 millones.
Aplicación en Otros Países
Además de Panamá, está en ejecución estudios para la implementación de esta política en el Paraguay,
en El Salvador y en el Brasil, donde contempla la aplicación de los instrumentos en los estados de
Mato Groso, Minas Gerais y Paraná.
 BID. 2008. Instrumentos para Implantar una Política Forestal Basada en el Concepto de Tierra de
Conclusiones
Vocación Forestal. Informe Final (Producto I.2.8). Banco Interamericano de Desarrollo,
Ese estudio presenta un resumen de los instrumentos útiles para implementar la política TVF. Los Departamento de Desarrollo Sostenible, Unidad de Desarrollo Rural: Washington D.C. 98p. (en
pasos metodológicos sintetizados aquí aclaran como se puede asegurar que las TVF sean cubiertas por proceso de publicación).
bosques u otro uso sostenible y que no generen externalidades negativas asociadas al agua y al suelo Nascimento, J. R.. 1991. Discutindo números do desmatamento. InterCiencia. Sep-Oct 1991. Vol. 16.
(Ej. Erosión). # 05. p.232-239.
El éxito de la aplicación de una política TVF está vinculado a una implementación de forma integrada, Nascimento, J.R.. 2005. Forest Vocation Lands and Forest Policy: When simpler is better. RUR-05-
periódica y sistemática de los instrumentos aquí discutidos. Esto permite, además, la evaluación y el 03. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo
seguimiento de la política a través del tiempo. Sostenible. 58 p. Disponible en http://www.iadb.org/sds/doc/RUR-ForestVocationLands.pdf.
Una vez implementada , la política TVF beneficia a los dueños de tierra, a la sociedad en general y al Nascimento, J. R.; Wiecheteck, M. 2009. Como implementar la política de tierras de vocación
gobierno. Los criterios y la directiva de esta política son sencillos, intuitivos y menos costosos forestal. Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Infraestructura y Medioambiente.
comparándose con métodos tradicionales. Además, bajo la política TVF, el Estado solo necesitará Serie de Estudios Económicos Y Sectoriales. Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento. 68 p
intervenir en áreas caracterizadas como TVF y que estén sin una cobertura protectora. Este hecho (en proceso de publicación).
permite al gobierno asignar sus escasos recursos disponibles con mayor atención para estas áreas,
disminuyendo o eliminando la necesidad de una serie de otros instrumentos que frecuentemente los Wischmeier, W.H.; Smith, D.D. 1965. Predicting rainfall erosión losses: A guide to conservation
gobiernos utilizan. planning. Washington, D.C: U.S. Department of Agriculture, Agricultural Handbook # 282. 52p.
Disponible en: <http://naldr.nal.usda.gov>
Los dueños de tierra, en turno, solamente tendrán que atender a la directiva de la política TVF en
aquella parte de su propiedad con TVF. Ellos tienen mucha flexibilidad para seleccionar el uso o
cobertura de las TVFs que más les convengan, lo que les permitirá en muchas situaciones obtener un
rendimiento positivo de tales terrenos sin imponer costos a la sociedad.
Es esperado que los instrumentos aquí presentados sirvan como estímulo para la revisión de las
políticas forestales que buscan controlar la erosión y las externalidades negativas de suelo y agua en
los países en desarrollo,. La adopción de la política TVF, permite además una mayor integración de la
misma con políticas agrícolas, ambientales y agrarias, para la reducción de los conflictos, el aumento
de las inversiones y de la competitividad del sector forestal.

Agradecimientos

Los autores agradecen a la financiación de la Cooperación Técnica a través del Programa de Alianza
para el Medio Ambiente entre los Países Bajos y el Banco Inter-Americano (BID) que posibilitaran el
desarrollo de ese proyecto. Además agradecen al equipo técnico de la STCP Engenharia de Projetos
Ltda (principalmente a los Ing. Forestales Jefferson García, Percy Ribera y Julio Palpitz, Ing.
Cartógrafa Juliana Puga, además de los consultores Ing. Agrónomo Marcos de Paula Souza, Ing.
Forestales Flávio Kirchner y Alexis Baules y Abogado Juan Carlos Orillac) por su apoyo en todas las
diferentes fases de desarrollo del proyecto, así como al Sr. Rodrigo Coloane, director responsable de
la representación del BID-Panamá. El trabajo contó con el apoyo de la Autoridad Nacional del
Ambiente de Panamá (ANAM), principalmente a través del Ing. Ftal. Carlos Melgarejo y del Ing. Ftal.
Jorge Justavino, además del equipo de geoprocesamiento de la institución y otros colaboradores.

Bibliografía

BID. 2004. Instrumentos Institucionales para el Desarrollo de Dueños de Pequeñas Tierras de

Vocación Forestal. Proyecto ATN/NP – 7444 – RS. Disponible en
<http://www.iadb.org/en2/home-in.html>
BID. 2006. Tierras de vocación forestal: cuanto más simple, mejor. In Falconi, C. et al. Informe Rural
2005. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Unidad de
Desarrollo Rural: Washington D.C. Disponible en: <http://www.iadb.org/sds/doc/RUR-
InformeRural2005.pdf>

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