3 Finanzas de mltiples niveles de gobierno

Existe un problema a tratar: cuando el sector pblico est compuesto por

organismos estatales de distintos niveles:
- Estado (tanto para sistema poltico federal como unitario)
- Provincias (estados miembros o entidades territoriales descentralizadas
de nivel intermedio)
- Municipios (entidades territoriales descentralizadas de nivel inferior)
El problema consiste entonces en el reparto de atribuciones y tareas entre las
entidades de los distintos niveles respecto de los recursos y los gastos. Esto
debe llevarse a cabo mediante la coordinacin financiera respetando una
ptima asignacin de recursos, igualdad y equidad.

Principios previos
Distribucin de recursos y gastos: se busca distribuir los recursos y
gastos a los distintos niveles a fin de lograr el mejor cumplimiento de las
funciones estatales. Los gastos y recursos son interdependientes en cada uno
de los niveles de la organizacin estatal y los son tambin en la distribucin
vertical entre los diferentes niveles. En consecuencia de esto no puede
asumirse como dato ninguno de los dos aspectos. Primero se debe de analizar
las utilidades y costos de cada nivel y luego determinar la calidad y el volumen
de gastos y recursos asignables a cada uno de los niveles de la organizacin
estatal
Se busca optimizar la asignacin de recursos, pero no hay una medida para la
solucin, ya que las utilidades y costos no tienen un valor nico si no que
dependen de criterios polticos de valoracin.
Factores histricos e institucionales: sin embargo, hay factores de carcter
histrico e institucional que dan, parcialmente, una solucin. Reflejan
valoraciones polticas ya efectuadas anteriormente.
La determinacin de ciertas funciones para los niveles estatales la
encontramos ya efectuada por poderes anteriores del Estado, y deben
asumirse como asignaciones a priori, tanto para los gastos como para los
recursos.
El problema de la coordinacin financiera entre los distintos niveles es no poner
en tela de juicio la asignacin de las tareas o funciones ya establecidas por
decisiones polticas histricamente atribuidas a generaciones pasadas.
Respeto a los principios de la igualdad y equidad: la distribucin de los
gastos y recursos entre los diferentes niveles estatales debe asegurar los
principios de igualdad y equidad en las cargas que se le imponen a los
contribuyentes. Se debe adecuar la carga individual a la capacidad contributiva
de cada uno, teniendo en cuenta los gravmenes locales y los nacionales
recaudados en su territorio, como as tambin la igualdad de tratamiento en
todo el territorio nacional de los habitantes de diferentes jurisdicciones.

Redistribucin de ingresos: la coordinacin financiera involucra el problema

de la redistribucin de ingresos entre los diferentes sectores, no solamente en
el aspecto geogrfico, si no tambin en el sentido social.
El planteamiento de este problema no implica una decisin a priori.
Estabilizacin econmica y pleno empleo: la coordinacin financiera debe
asegurar la estabilidad econmica en el nivel deseado de ocupacin (plena) y
renta nacional.
Desarrollo econmico y social: uno de los objetivos principales de la
coordinacin financiera promover el desarrollo econmico y social. Por lo tanto
debe asignar recursos y gastos entre los distintos niveles enfocndose en ese
desarrollo.
Ejemplo:
- Realizacin de inversiones
- Prestacin de servicios fundamentales
- Proporcionar incentivos a la actividad econmica privada
Adaptacin a postulados polticos preexistentes: la coordinacin
financiera debe adaptarse al cumplimiento de ciertos postulados de orden
poltico y constitucional inherentes (inseparablemente unido) a la organizacin
estatal. Factores polticos, histricos o institucionales predeterminan la
naturaleza de las funciones y cometidos asignados a cada nivel, y a menudo
tambin predeterminan tambin las fuentes de recursos que corresponden al
Estado Federal y a los Estados miembros.
La reforma del reparto de recursos implica la evaluacin de los
cometidos y objetivos contradictorios en la coordinacin financiera: si
se quiere modificar el monto de ingresos que corresponden a un nivel de la
organizacin estatal, en desmedro (debilitarse) o en beneficio de otro nivel,
debe haber una evaluacin de los cometidos que se asignan a los dos niveles.
Si esto no se hiciera, las modificaciones conducen a un desequilibrio en todos
los niveles, que deberan ser compensados con ajustes.
Pueden existir objetivos contradictorios (por ejemplo entre el Estado federal y
los Estados miembros), por lo tanto las soluciones no pueden satisfacer todos
los aspectos de la mejor forma.

Diferentes soluciones
En las diferentes soluciones del problema de la coordinacin financiera,
en general, no se abarca el aspecto del reparto de funciones y de los gastos de
los distintos niveles de gobierno si no solo la distribucin de los recursos o de
las fuentes de su produccin.
Los pases afectados por los problemas de coordinacin financiera han
creado diversas soluciones/sistemas de coordinacin.
Diferentes sistemas de coordinacin financiera elaborados en diferentes pases:

Concurrencia: este sistema equivale a la ausencia total de coordinacin. No

es una omisin de la legislacin, si no que una decisin a favor de que los
distintos niveles tengan acceso a todas las fuentes financieras y a todas las
fuentes tributarias.
Ventajas:
a) Al poder acceder a las fuentes, cada nivel tendr ms fuerza
financiera
b) Cada poder legislativo tendr la responsabilidad en la eleccin de los
instrumentos tributarios y en el valor de las alcuotas.
Desventajas (con mucho mayor peso que las ventajas):
a) Utilizacin excesiva y no sistemtica de ciertos impuestos por dos o
ms niveles de la organizacin estatal (superutilizacin). El
inconveniente real es el desequilibrio relativo, esto es, una excesiva
utilizacin de ciertas fuentes y poca o nula utilizacin de otras.
b) Multiplicacin de administraciones fiscales y para los contribuyentes,
sujecin a repetidas fiscalizaciones
c) Entre las diferentes regiones encontramos diferencias muy
marcadas en cuanto a la presin tributaria. Creacin de diferencias
regionales en cuanto a presin tributaria.
d) Destruccin de la unidad del sistema tributario, es decir, una ruptura
de toda poltica fiscal unitaria.
Separacin: este sistema tiende a asignar a cada nivel de gobierno fuentes
determinadas de recursos para su explotacin exclusiva. . Este sistema puede
ser adecuado slo en los casos en que los gastos pblicos sean muy reducidos.
Esto hoy no pasa, ya que el Estado hace frente a gastos muy elevados y es
difcil que la distribucin de los ingresos sea correspondiente a la magnitud de
los gastos de los distintos niveles del gobierno.
Participacin:
El sistema de la participacin, como los tres que siguen,
tiene la caracterstica diferencial respecto del anterior, de no distribuir las
fuentes de los ingresos sino el producto.
Este sistema tiene dos formas:
1) Participacin en sentido estricto: se reparte el producto de cada
impuesto por separado
2) Unin tributaria: se forma un masa de recursos financieros producidos
por distintos impuestosm, que se distribuyen de acuerdo a los mismos
criterios.
Ventajas:
1) Se evitan las superposiciones de los gravmenes
2) Se evitan duplicaciones de administracin y fiscalizacin de los
contribuyentes
3) se puede seguir una poltica fiscal unitaria, de redistribucion de ingresos,
estabilidad y desarrollo econmico.

4) Permite a los Estados participantes y los municipios poder obtener

recursos que se originaron en las mayores fuentes tributarias (las ms
ricas). De otro modo sera accesible.
Desventajas:
1) Le quita a las provincias y municipios la libertad de estructurar sus
propios impuestos.

Cuotas adicionales: Este sistema tiene en comn con el anterior el hecho

de que el poder fiscal dicta la norma tributaria (posee la soberana del objeto
y estructura libremente el impuesto), mientras que otros organismos de
niveles inferiores establecen cuotas adicionales sobre los impuestos del
primero.
Este sistema permite a distintos niveles de organizacin estatal aprovechar
las mayores fuentes tributarias con sus ventajas de productividad y
felxibilidad.
Ventajas:
1) Hay unicidad de la administracin y de la fiscalizacin.
2) Se evitan las superposiciones
3) Se permite el aprovechamiento de las mejores fuentes
4) Las provincias van a tener mayor autonoma que en el sistema de
participacin, por que son ellos los que deciden esos porcentajes en ms
sobre lo que determin el gobierno central
Desventajas:
1) La dificultad consiste en la tcnica de asignacin a diferentes estados de
la facultad de sobreimponer, cuando los hechos econmicos sujetos al
tributo, se verifican en varias jurisdicciones.
Asignaciones globales: Se distinguen las asignaciones de los Estados
miembros al Estado federal y las del Estado federal a los Estados miembros.
Se distinguen tambin las asignaciones globales de las condicionales.
Ventajas:
1) Se tienden a distribuir los recursos segn las necesidades financieras de
cara ente estatal
2) Se eliminan todas las superposiciones de administracin y fiscalizacin
3) Se pueden lograr la redistribucin de ingresos, estabilizacin y desarrollo
econmico.
Desventajas:
1) Las asignaciones mtodo de coordinacin de finanzas entre distintos
niveles de gobierno ms alejados de la autonoma financiera y poltica
de los Estados, que las reciben.

Asignaciones condicionadas: en este sistema las asignaciones estn

supeditadas al cumplimiento de algunas tareas, por la implantacin y
mantenimiento de algn servicio pblico u otras condiciones.
Ventajas:
1) Son comunes a este sistema las de las asignaciones globales
2) Tiene una ventaja ms acentuada con respecto a la satisfaccin de los
fines de poltica fiscal. Tienen una ventaja ms acentuada: las
condiciones a las que estn supeditadas permiten encauzar la poltica
de gastos de los estados beneficiarios, de acuerdo con una
planificacin unitaria
Desventajas:
1) Suprimir la autonoma de las provincias, porque el Estado central va a ser

quien ordene en qu van a tener que invertir los organismos de menor

jerarqua (esto se puede atenuar si los organismos de menor jerarqua
participan de las decisiones del Estado central).
2) Habr un control pleno de la actividad financiera del Estado miembro por el
Estado federal y de las municipalidades por los Estados

Conclusiones de la resea de los sistemas de coordinacin

En Alemania predomina la participacin, en Canad se ha reforzado el
sistema de asignaciones globales, Brasil ha consagrado su predileccin por
la separacin de fuentes, EEUU se inclin hacia las asignaciones
condicionadas y la Argentina ha reunido en un solo tipo de participacin el
rgimen de los impuestos nacionales.
Elegido el sistema de la PARTICIPACIN como el ms adecuado para
contemplar de la mejor manera las complejas cuestiones de la CF, se debe
sin embargo reconocer parcialmente, la mejor aptitud del sistema de las
ASIGNACIONES CONDICIONADAS cuando se deba lograr no slo la
coordinacin de la poltica de recursos sino tambin la poltica de gastos.
Con la eleccin del sistema de la PARTICIPACIN no termina all el problema
de la CF, puesto que debe acometerse la tarea complicada y altamente
conflictiva de establecer las pautas o criterios de participacin de los fiscos
interesados.
Para ello, entran en juego el criterio del aporte, o sea la asignacin al estado
participante en funcin de la recaudacin en su territorio de los impuestos
a repartir; el criterio de la necesidad para cubrir los gastos presupuestarios;
el criterio de la redistribucin, teniendo en cuenta el principio de la
solidaridad con los estados de menor desarrollo econmico; el criterio de la
asignacin proporcional a la poblacin.
Tampoco esa determinacin de criterios que deben regir el sistema de la
participacin agota el problema, ya que falta determinar la ponderacin de
los diferentes criterios entre s, porque no se puede sostener que cada uno
de esos criterios ha de tener igual peso en la distribucin del monto a

repartir.