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19/08/2004
UAEM
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19/08/2004
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ISBN 968-6403-54-X
Derechos reservados conforme a la ley
Segunda edicin 1997
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa. Mxico, D.F.
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A la memoria de mi padre
ndice
ndice de ilustraciones........................................................................................................................................6
ndice de cuadros...............................................................................................................................................6
Introduccin........................................................................................................................................................8
Consideraciones adicionales para la Segunda Edicin......................................................................................9
I.
Cambio en la administracin pblica ......................................................................................................15
A. La crisis de legitimidad...................................................................................................................15
B. La modernizacin de la administracin pblica .............................................................................17
1. Se puede distinguir un primer nivel de anlisis de la modernizacin referido al prerrequisito de
la eficiencia..............................................................................................................................17
2. Un segundo nivel de anlisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. ...................................18
3. Un tercer nivel de anlisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. ...................................19
C. El gerente pblico en el contexto de modernizacin y cambio ......................................................20
II.
Anlisis de los procesos recientes de reforma de la administracin pblica en diversos pases ............25
A. Anlisis de experiencias nacionales de cambio en la administracin pblica................................25
1. Estados Unidos........................................................................................................................25
2. Canad ....................................................................................................................................26
3. Japn.......................................................................................................................................27
4. Francia.....................................................................................................................................28
5. China .......................................................................................................................................28
6. Pakistn...................................................................................................................................29
7. El Caribe..................................................................................................................................30
8. Amrica Latina.........................................................................................................................31
9. Centroamrica .........................................................................................................................33
10. Mxico .....................................................................................................................................34
11. Algunas observaciones............................................................................................................35
B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones pblicas......................................................35
1. Reestructuracin del aparato (a nivel de la eficiencia) ............................................................36
2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia) ...........................................................................37
3. Cambio organizacional ............................................................................................................37
4. Renovacin institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)....................................37
C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades gubernamentales......39
1. Cambios en la estructura organizacional.................................................................................39
2. Cambios en los sistemas de gestin .......................................................................................40
3. Cambios en la percepcin del contexto ...................................................................................40
4. Cambios en el comportamiento organizacional .......................................................................41
III. Las experiencias en formacin de administradores y gerentes pblicos ................................................43
A. Latinoamrica ................................................................................................................................43
B. Mxico ...........................................................................................................................................45
C. Algunas otras experiencias a nivel internacional ...........................................................................47
D. Los programas de formacin escolarizada a nivel de posgrado. Anlisis de tendencias recientes
.......................................................................................................................................................49
E. Los dilemas de la formacin. una reflexin prospectiva.................................................................52
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IV.
ndice de ilustraciones
Ilustracin 1.
Ilustracin 2.
ndice de cuadros
Cuadro 1.
Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
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Cuadro 5.
Cuadro 6.
Cuadro 7.
Cuadro 8.
Cuadro 9.
Cuadro 10.
Cuadro 11.
Cuadro 12.
Cuadro 13.
Cuadro 14.
Cuadro 15.
Cuadro 16.
Cuadro 17.
Cuadro 18.
Cuadro 19.
Cuadro 20.
Cuadro 21.
Cuadro 22.
Cuadro 23.
Cuadro 24.
Cuadro 25.
Cuadro 26.
Cuadro 27.
Cuadro 28.
Cuadro 29.
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Introduccin
El cambio, en su ms amplio sentido, parecera ser el signo del final del siglo veinte. Como si las
estructuras polticas, econmicas y sociales, se prepararan as al inicio del tercer milenio. Los ltimos
aos incluso, nos han sorprendido no slo por la velocidad de los cambios sino, sobre todo, por la
profundidad de los mismos. Lo impredecible nos parece hoy cotidiano, lo inesperado es, curiosamente,
lo que cada da esperamos. El escenario que se vive. Actualmente nos recuerda que la historia se
construye por las rupturas y no por la continuidad. Nos enfrentamos por tanto a la angustia den o tener
modelos explicativos o de referencia que nos ayuden a interpretar la magnitud y el sentido del cambio.
Esta angustia, en momentos parecidos de la historia, ha dejado un saldo muy positivo, han sido fases
creativas y altamente propositivas del conocimiento.
El cambio en lo econmico nos lleva a una gran velocidad hacia esquemas de globalizacin y de
interdependencia inevitables; las estrategias de formacin de bloques regionales pareceran ser la ruta
obligada, y posiblemente la nica, de insercin a la nueva dinmica. En lo poltico, el cambio empuja a
una acelerada democratizacin de los sistemas, sin la cual no pareceran poder darse condiciones para
el desarrollo. Esto aun cuando desde hace tiempo ha sido as, hoy parece una condicin de principio no
slo a nivel filosfico, sino tambin estructural. En lo social, el cambio se traduce en una nueva dinmica
de los grupos ya gentes sociales, en la democracia se pretende ejercer no slo por la va electoral sino,
fundamentalmente, por la idea de una participacin directa en lo pblico. La sociedad de nuestros das
no cree ms en que lo pblico sea exclusivo del mbito estatal, como se dio en dcadas anteriores, la
sociedad reclama lo pblico como propio y repliega al estado a ser un articulador de la voluntad
ciudadana.
Se podra pensar que est escenario descrito es propio ms bien de la realidad europea, y que sera
ingenuo transponerlo a una realidad mexicana o latinoamericana. Pases en los que los mnimos
necesarios de bienestar estn lejos de ser cubiertos para el conjunto de la sociedad, y en los que
persisten formas, en ocasiones, premodernas y caciquiles, de ejercicio del poder estaran lejos de otras
realidades. Sin embargo, una de las caractersticas de la poca actual es la coexistencia del atraso y del
desarrollo, de formas tradicionales y formas modernas, de lo viejo con lo nuevo, no cabe ms la idea de
fases propias del desarrollo. Estamos convencidos de que en las condiciones actuales, nuestros pases
podrn avanzar por escalones equilibrando su desarrollo en cada paso, posiblemente esto sera
deseable pero la dinmica actual no lo permite. El escenario actual empuja a un avance vertiginoso en
un sentido, lo que obligar a la coexistencia, todava ms evidente, de sectores desarrollados con
sectores estancados.
En nuestros pases hay ndices claros del impulso al cambio, en ocasiones inducido, pero es indudable
que tambin emerge de la propia sociedad. Lo que hoy son claros indicios ser, inmediatamente, lo
cotidiano. Dentro de este contexto, la administracin pblica comienza a jugar un papel muy importante.
De su capacidad de adaptacin ala nueva dinmica, de su capacidad para generar nuevas formas de
funcionamiento y de interlocucin con la sociedad, depender en gran medida, el aprovechamiento de
este proceso como palanca de superacin gil de obstculos estructurales. De su estancamiento, de su
pasividad, y de su tradicin, depender que un proceso como el actual se traduzca, una vez ms en
atraso y profundizacin de las contradicciones y desequilibrios del desarrollo.
En este trabajo se pretende abordar el cambio en la administracin pblica. Nuestra reflexin no se basa
en la mera especulacin de un nuevo escenario, sino en la evidencia de tendencias al cambio en un
conjunto de pases, y particularmente, en la formacin, perfil y trayectoria de administradores y gerentes
pblicos.
En el primer captulo se establecen las argumentaciones tericas que nos llevan a interpretar el nuevo
papel del estado, especficamente en lo relacionado al aparto administrativo estatal. La
conceptualizacin de la modernizacin del aparato, y la importancia del administrador pblico en este
proceso, son elementos que igualmente se discuten dentro del marco de la evolucin de la
administracin pblica. En el segundo captulo se realiza un anlisis de procesos recientes de la
dcada de los ochenta y principios de los noventa- de reforma administrativa en un conjunto de pases,
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con el fin de evidencias las tendencias al cambio, y los errores y limitaciones en la mayor parte de
dichos procesos.
En el captulo tercero, se hace una revisin con cierto detalle, de las estrategias y esfuerzos de
formacin de administradores y gerentes pblicos en la dcada de los ochenta, tanto en el entorno
internacional, como en Latinoamrica y especficamente en Mxico: esto con el objeto de detectar
nuevas orientaciones y la diversidad de enfoques adoptados. En el cuarto captulo se realiza una
reflexin conceptual en torno a la formacin de administradores y gerentes pblicos, buscando
comprender la complejidad del fenmeno y los alcances del modelo tradicional de formacin frente a un
modelo alternativo adecuado a la realidad y al escenario por venir.
En el quinto apartado, se presenta una investigacin de campo realizada en un conjunto de empresas
pblicas mexicanas, en la cual se busca detectar trayectorias profesionales de un grupo de directivos y
tener as una mayor claridad respecto a los itinerarios de desarrollo y ascenso en el aparato. Este
aspecto ayuda a entender los obstculos y tradiciones de la cultura poltico-administrativa del aparato
gubernamental mexicano. Finalmente se pretende contrastar la realidad actual con el nuevo escenario,
los principales retos de la administracin pblica en el corto y mediano plazos, y las estrategias posibles
para comenzar a construir una nueva dinmica de cambio.
En la primera edicin, en 1995, se busc dar algunos elementos adicionales que mostraran claramente
las tendencias recientes (captulo II), y se ampli la argumentacin sobre los nuevos retos; en esta
segunda edicin se aade un apartado adicional a la introduccin para ubicar de una forma ms precisa
la discusin sobre la gestin y gerencia pblica, adems se aaden algunas referencias bibliogrficas y
comentarios sobre aspectos recientes de la reforma administrativa en los pases estudiados. Sin
embargo este texto sigue siendo un esfuerzo inicial y esperamos sea superado por otros surgidos en
nuestro contexto, para situarnos en un nivel ms profundo del anlisis. La discusin deber abordar,
cada vez con mayor rigor, la complejidad del fenmeno, dado que la administracin pblica vive hoy un
momento difcil de su evolucin, pues se debate constantemente entre dos fuerzas que contrarias, le
dan su esencia actual: la tradicin y el cambio.
Hago patente un agradecimiento a Ignacio Arbez y Jaime D. Lpez, quienes realizaron las entrevistas
de la investigacin de campo del captulo quinto. Mi agradecimiento tambin a Teresita Escotto quien
colabor con gran entusiasmo en el anlisis de experiencias internacionales del captulo dos, y a Erika
Psihas y Mary E. Reyes quienes corrigieron la transcripcin de esta nueva edicin. Finalmente quiero
agradecer de manera muy especial al INAP que se interes en una segunda edicin de este texto en su
permanente afn de alimentar la discusin de los nuevos retos de la administracin pblica; esperamos
que esta modesta contribucin siga generando el entusiasmo en la discusin y el debate como hasta
ahora lo ha generado.
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No es casual que a finales de los cincuenta y sobre todo al o largo de los sesenta surja la escuela de las
Polticas Pblicas3 como un marco de anlisis que busca entender la accin gubernamental rompiendo
con varios supuestos bsicos de la administracin pblica tradicional: al anlisis desde la agencia
gubernamental se contrapone el anlisis desde la poltica pblica en cuestin; a la norma jurdica como
base de estudio se contrapone el proceso decisorio, al acotado campo de la administracin se
contrapone el amplio campo de los vnculos e intersecciones entre el mbito poltico y el administrativo.
Se trata por tanto de un campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una realidad ms
compleja, difusa, y multifactica que aqulla en la que surgi la administracin pblica.
Una vez que el estado Omnipresente entra en una crisis de legitimidad profunda a fines de la dcada de
los setenta, la reconfiguracin del aparato estatal se inicia nuevamente: Surge lo que algunos han
denominado el Estado Modesto,4 o el estado Regulador5 como le han llamado otros- caracterizado por
desplazar ms su accin a la articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado
la tentacin de atender directamente con agencias propias, el conjunto de asuntos pblicos. De hecho
en este escenario lo pblico deja claramente de ser un monopolio estatal, por el contrario lo pblico
recobra su esencia original, un espacio del conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad,
dentro de las cuales las agencias gubernamentales son uno de los componente y slo eso.
En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y potencialmente conflictiva en
su interior que antes. Las agencias asumen un comportamiento semi-autnomo, dado que slo de esta
forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las polticas
pblicas y del os programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin constante con agentes no
gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales del contexto, ya sea poltico,
econmico, tecnolgico, social o cultural, y ya se trate del nivel regional, nacional o internacional, se
convierte en un elemento rector de la accin de las diversas agencias, al mismo nivel de importancia
que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven agencias claramente subordinadas
al grupo gobernante en turno pero incapaces de sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. De
facto se asume en este escenario que es preferible tener agencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser
autosuficientes, con altos grados de profesionalizacin, y que hagan bien lo que tienen que hacer aun
cuando el gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera.
En esta situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de agencias
gubernamentales ms que un aparato gubernamental, concepto por cierto cada vez menos til en el
estudio de la accin gubernamental. Redes compuestas de agencias que si bien todas ella
gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente
comunes y en cambio fuertemente diferenciadas. El concepto de organizaciones y redes flojamente
acopladas6 es muy til para describir el nuevo fenmeno que tratamos de estudiar. Es en este
momento en el que estudio de la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de actores, los
problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros, surgen como elementos
cruciales del anlisis.
Un escenario como el descrito en un campo propicio para el surgimiento de la gestin y de la gerencia
pblica. No es casual que en la mitad de la dcada de los setenta comiencen insistentemente algunos
autores a hablar del public management en los Estados Unidos. Se asume que los problemas ms
importante de una agencia gubernamental se refieren al cmo manejar adecuadamente los recursos
para sobrevivir, cmo interrelacionarse de la forma ms adecuada con el entorno de otras agencias y
con el usuario del servicio que se provee (en ciertos casos incluso visualizado como cliente), cmo
redefinir constantemente la misin para hacer viable en el largo plazo la accin institucional: de alguna
forma se asume el supuesto de que un buen gobierno ser aqul en el que el conjunto de redes de
agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos pblicos, con eficacia en la
3
4
5
6
Es en 1951 cuando surge uno de los textos fundadores de esta corriente de pensamiento, el de Harold Lasswell. Sobre el desarrollo de la
escuela de las Polticas Pblicas, vanse las cuatro antologas de Luis F. Aguilar Villanueva (1992 y 1993).
Sobre la denominacin de Estado Modesto vase el trabajo de Michel Crozier (1987)
Sobre la denominacin de Estado Regulador vase el trabajo de Giandomenico Majone y Antonio la Spina (1993).
Este concepto es utilizado en los trabajos de Karl Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte tambin ala idea de M. Cohen, J. March y
J. Olsen (1972) sobre los procesos organizacionales en forma de cestos de basura, y en general a los trabajos de la Teora de las
anarquas organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974) y J. March y J. Olsen (1976) entre otros.
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interaccin con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestacin del bien o servicio que
produce (es decir la satisfaccin al cliente y la rendicin de cuentas).
En cuanto al a diferencia entre gestin y gerencia pblica se trata de un matiz semntico. Una vez que
en Estados Unidos se impulsa la idea del public management poco a poco se va introduciendo al resto
de los pases este concepto. En Francia por ejemplo, desde inicios de la dcada de los ochenta se
incorpora como un anglicismo el Management Public, esto sucede en muchos otros pases del mundo.
Curiosamente en Espaa para evitar el anglicismo se incorpora un galicismo: la gestin pblica que
viene del francs gestin publique. En algunos pases de Amrica Latina se adopta la denominacin
gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque posteriormente se adopt indistintamente gestin o
gerencia pblica.
Si quisiramos precisar todava ms los trminos, s cabra hacer una distincin. Tal y como Bozeman7
lo seala encontramos al interior de esta corriente dos escuelas de polticas pblicas y en las que el
public management fue visto como complementario al estudio de las polticas; de hecho se asumi
como el manejo directivo de las polticas. Este enfoque en espaol correspondera a la denominacin de
gestin pblica. Por otra parte, Bozeman presenta el enfoque B que surge de las escuelas de
administracin, el cual recupera los conceptos bsicos administrativos, siendo menos riguroso en la
distincin entre la esfera de lo pblico y de lo privado. Este enfoque en espaol correspondera a la
denominacin de gerencia pblica. Pese a esta diferencia de matiz, en este libro se opt por el concepto
gestin pblica o gerencia pblico indistintamente.
Esta breve descripcin del desarrollo de la administracin pblica, muestra que estas diferentes
denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en momentos histricos
particulares, buscando aprehender de una forma diferente un fenmeno por dems complejo y
cambiante. Ninguna de ellas es una moda, son partes complementarias de la disciplina original que
desarrollan concepto, categoras y mtodos de anlisis. Si bien todas ellas tienen su visin propia, la
realidad es que son ms complementarias que competidoras entre s. No es por tanto una irreverencia
aceptar que la administracin pblica tradicional ha sido fuertemente rebasada por la realidad, aunque
s lo sera decir que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Igualmente sera errneo decir que
el enfoque de la gerencia pblica no tiene nada que ofrecemos, como excesivo afirmar que es el nico
paradigma a seguir. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un mismo cmulo
disciplinario, todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario
integrar en el conocimiento de la accin gubernamental.8
Entre los textos que ms claramente contribuyen al campo de la gestin pblica no slo ricos en su
capacidad descriptiva de la realidad, sino tambin en su solidez conceptual, podemos mencionar los de
Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991), Ingraham, y Kettel (1992), Lynn (1966), y
Bozeman (1987 y 1993). Ciertamente no podramos decir que estos trabajos constituyen un todo
coherente, la gestin pblica es un campo en construccin, el cual busca un equilibrio entre la teora y
la prctica. Ni cientficos despegados de la realidad ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de
experiencias vividas, este es el punto de equilibrio que busca la disciplina.
Han sido muchas hasta ahora, las aportaciones importantes de la gestin pblica a la construccin de
un mejor entendimiento de los procesos de reforma y cambio gubernamental, sin embargo, buena parte
de la bibliografa relacionada al tema ha surgido en el contexto estadounidense. La mayor parte de los
textos desde esta perspectiva, parecen suponer que la construccin de la gestin pblica depender
slo de su capacidad explicativa de la prctica en el medio de este pas, no existen trabajos que se
refieran a las prcticas de gestin en otros contextos econmicos, polticos o culturales. El mtodo
comparado entre realidades nacionales no es mencionado siquiera en ese tipo de literatura. Esta es la
gran debilidad del campo del a gestin o gerencia pblica.
Es indudable, por tanto, que este campo de estudio al igual que el del as polticas pblica- tienen una
denominacin de origen que permea no slo el tipo de estudios que se realizan ni la orientacin del
7
8
Al respecto vase Bozeman, B. Gestin Pblica (c.1993) Fondo de Cultura Econmica, (en prensa), Mxico.
Una discusin ms amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes que se han desarrollado en este siglo se presenta en: J. P.
Nioche (1982), J. Chevalier y D. Loschark (1982).
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desarrollo de la disciplina, sino aun ms que eso determina la connotacin de los conceptos, su
contenido intrnseco, la naturaleza de la de sus objetivos, los supuestos acerca de la accin
gubernamental, de las instituciones, del comportamiento de los actores y los referentes generales de
dnde comienza y dnde termina le gestin pblica.
No podemos ignorar que esta disciplina nace en el contacto de un pas en economa de bienestar, en el
que si bien grupos importantes de la poblacin carecen de los mnimos necesario que se ofrece al resto
de la sociedad, no es comparable con el contexto de la mayora de los pases latinoamericanos en
permanente o recurrente situacin de crisis econmica, en los que la gran parte de los grupos sociales
no disfrutan los niveles mnimos de bienestar y entre ellos hay algunos que ni siquiera cubren los
mnimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones obvias sobre la problemtica en torno a la gestin
pblica.
La necesidad de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos, pero mientras en el caso
estadounidense es una reflexin a la que se llega despus de lograr los mnimos de cobertura en bienes
y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores pblicos, y un sistema de escuelas y
centros dedicados al estudio del a accin gubernamental; en nuestros pases es apenas un primer paso.
No se trata de un punto de llegada, se trata de un punto de partida. La eficiencia en la oferta de
servicios bsicos es importante dada la carencia de recursos, pero la cobertura de los mismos en
ocasiones es ms urgente, esto sin tocar los problemas de legitimidad, crisis institucional y corrupcin,
aspectos todos ellos enraizados en lo ms profundo de nuestros sistemas. En otros trminos, la
modernizacin de las agencias gubernamentales en los pases desarrollados es en muchos casos un
problema estrictamente de mayor eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la
modernizacin es un problema mucho ms amplio e interconectado, es un problema de cambio poltico,
social, econmico y tambin ciertamente administrativo.
En muchos pases de Amrica Latina, hoy en da los problemas de gestin pblica no slo tienen que
ver con un mejor desempeo de las agencias, tambin tienen mucho que ver con la gobernabilidad de
los pases. Es decir, que las situaciones de fuertes carencias en los recursos pblicos para atender
necesidades y de carencias en la democracia, posicionan a la gestin pblica como un sistema dual, en
le que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeo inter e intrainstitucionales, tambin
deben construirse los mecanismos que promuevan y generen una interlocucin gobierno-gobernados
que hasta el momento es todava muy precaria. Esto hace que la gestin pblica en nuestros pases se
enfrente a dilemas todava ms complejos que en los pases desarrollados en los que surgi este
enfoque. Se trata de una gestin pblica capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad
simultneamente. Sabemos que estos elementos si bien son parte de la misma solucin general en el
largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones excluyentes. Qu es ms importante, asignar con
eficiencia el gasto de un programa social o sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios
participen directamente en la asignacin del gasto aun cuando esto genere ineficiencias en el trayecto?
Qu es prioritario, lograr la eficiencia o generar cultura de participacin democrtica?
En este tipo de dilemas en los que se ubica la concepcin de gestin pblica y de gerentes pblicos que
se obtiene a lo largo de este texto. No se trata por tanto de simplemente traducir parte de las ideas y
propuestas que han surgido en otros pases en los ltimos aos, se trata de ms que eso, se intenta
iniciar una reinterpretacin de conceptos, ideas y categoras, algunas de ellas surgidas en otro tipo de
regmenes poltico-administrativos, y llevarlas al mbito de los procesos de reforma gubernamental de
nuestros pases. La insistente idea de integrar acciones en el mbito de la eficiencia de la eficacia y de
la legitimidad, como parte de los procesos de modernizacin gubernamental, surge de la inquietud de
que nuestros pases no slo requieren gobiernos mejor administrados, sino sobre todo ms abiertos y
legtimos en sus formas de accin. Para nuestras realidades entonces el concepto de gestin y gerencia
pblica es un concepto ms amplio y a la vez ms complejo, integra ms variables y est ms
preocupado pro el diagnstico del problema que por las soluciones o recetas tcnicas.
Finalmente, cabe sealar que la reflexin sobre gerencia pblica si bien se percibe en algunos medios
de nuestros pases como un atentado ala tradicional visin de la administracin pblica,
paradjicamente parecera ser la nica va para recobrar la gobernabilidad ante sociedades que
cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en su
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accin. Hasta ahora buena parte de las soluciones modernizadoras ha consistido en resignarse a la
imposibilidad de reformar las estructuras y agencias gubernamentales, optando por intensificar los
procesos privatizadores, replegando al mnimo el papel estatal, y cediendo los mayores espacios
posibles a las fuerzas del mercado.
Con todo ello pareciera que surge una actitud de abandono de la opcin de mejorar la administracin
pblica, y se prefiere optar por su desmantelamiento. Dara la impresin que estamos en el escenario de
evitamiento de nuevos intentos por generar un cambio gubernamental profundo. Es cierto que los
intentos por modernizar a la administracin pblica han sido muchos y en su mayora han fracasado, sin
embargo resignarse a considerar que la nica opcin para mejorar el desempeo gubernamental pasa
por el desmantelamiento de su aparato administrativo, nos hace pensar en un agotamiento de la
creatividad, de la imaginacin, de la conviccin sobre lo que es la responsabilidad pblica. El riesgo es
que esta ausencia de estrategias alternativas genere un escenario en el que del achicamiento estatal
se llegue al ahuecamiento. Si bien las agencias gubernamentales son slo medios para la bsqueda
de fines pblicos y errneamente se convirtieron en fines en s mismos, el otro extremo es igualmente
peligroso, el de la inexistencia o el olvido de fines pblicos por falta de agencias habilitadas para
llevarlos a cabo.
La pretensin de este texto es insistir en la otra alternativa, la de modernizar a las agencias
gubernamentales, la de abrir espacios a la gestin pblica profesional, la de impulsar el desarrollo de
gerentes pblicos con una visin emprendedora y tcnicamente capaz, sin que por ello se olvide la
responsabilidad pblica. Ciertamente insistir en que es posible un cambio institucional profundo antes
que continuar el desmantelamiento, no es una opcin fcil. Ser necesario imaginar nuevas estrategias,
disear nuevas soluciones, profundizar el diagnstico de los problemas de ineficiencia y de hermetismo
que en la actualidad dificultan el cumplimiento de los objetivos de la administracin pblica; sin
embargo esta es una opcin que debemos mantener viva, y la gestin y gerencia pblicas son de las
muy pocas herramientas que hoy por hoy tenemos para recobrar la confianza y legitimidad no slo de la
administracin pblica, sino del ente estatal, de lo pblico como el espacio esencial de realizacin
humana.
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I.
El Estado contemporneo, como ya lo planteaba Wolfe9, se caracteriza por una manifiesta crisis de
legitimidad. La sola presencia estatal, sus formas de actuacin, su racionalidad para percibir las
demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos del
cuerpo social. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal,
invocando las corrientes econmicas neoliberales donde el estado debera concretarse a su funcin de
gendarme y la libre empresa impulsar el crecimiento econmico en mercados competitivos. Los obreros,
campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente
cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar
respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la resolucin de los problemas que
aquejan a los estratos ms numerosos ya la vez ms desfavorecidos de la pirmide social.
Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la idea de
un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organizacin profesional,
gremial, urbana, ecolgica, etc., en busca de la autogestin de los problemas colectivos tratando, en la
medida de lo posible, de evitar la participacin estatal la cual, desde la percepcin de estos grupos,
contamina polticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y
desvirta su contenido.
Este fenmeno sera de carcter universal; ms como resultado de la evolucin social, econmica y
tecnolgica del mundo contemporneo, que como resultado estricto de gobiernos especficamente
ineficaces, o de regmenes particularmente inoperantes o autoritarios. Esto es lo que explica que la
voluntad ciudadana va eleccin no sea ya la va ms importante de la bsqueda democrtica y
participativa. El abstencionismo es un fenmeno creciente a nivel mundial;10 la cercana de las polticas
de facto, implementadas por los diversos partidos polticos en el poder, ha disminuido el inters del
electorado en las plataformas polticas de campaa esto sera, segn Linblom,11 un fenmeno natural
en la policy decision making-. Por ltimo, se da una fuerte tendencia del electorado a neutralizar la
accin estatal, es decir, que se apoya a un partido para la conduccin nacional y a otros para la regional
y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y legislativo.
Las nuevas formas democrticas que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un
manifiesto inters en la participacin directa, no slo en la formulacin de las demandas como
tradicionalmente se ha dado, sino tambin en su gestin, e decir en sus formas de solucin e
implementacin de acciones; adems, tambin en la evaluacin de su impacto (beneficios o perjuicios).
Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solucin de sus propios
problemas, que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados
finales. Todo esto, en otras palabras, es la bsqueda de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no
ms, una sociedad que sirva al aparato. Un servidor pblico que efectivamente d un servicio a la
sociedad, y no ms, a sus propios intereses.
Estamos por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de legitimidad12 o paradigma,
que da coherencia, lgica y sustento al quehacer de los entes en una articulacin social. Como lo
plantea Romain Laufer,13 los sistemas de legitimidad han evolucionado y tenido constantes reacomodos
en el presente siglo. En un primer momento el estado gendarme que acta por el principio de la fuerza
pblica y sustentado legtimamente en el poder que se les confiere; mientras que la empresa privada,
9
10
11
12
13
Wolfe, A., Los lmites de la legitimidad. Contradicciones polticas del capitalismo contemporneo, ed. Siglo XXI, 1980, Mxico.
Wolfe, op. cit.
Lindblom, Ch., The science of mudding through en: Public Administration Review, 1959, vol. 19, U.S.A.
Laufer, R. Burlaud, A., Management Public, Gestion et legitimit, ed. Dalloz, 1980, Francia, vase tambin: Laufer, R. Paradeise, C. El
Prncipe Burcrata, (1982), ed. Trillas, 1988, Mxico.
Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema social como el sistema de smbolos culturales estructurados que le es
comn [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones, as como
los fines en s mismos, estn en armona con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente
y expresa esta armona para todos los agentes sociales (traduccin propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op. cit.)
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Respecto al crecimiento del sector paraestatal vase, para casos de diversos pases; Ruiz Dueas, J. Empresa Pblica, Elementos para
un examen comparado, Fondo de Cultura Econmica, 1988, Mxico. Para el caso mexicano: Villarreal, R. Mitos y realidades de la
empresa Pblica, ed. Diana, 1988, Mxico; Casar, A. Peres, W. El Estado empresario en Mxico: agotamiento o renovacin?, ed. Siglo
XXI, 1988, Mxico.
Crozier, M. Estado Modesto, Estado Moderno (1987) Fondo de Cultura Econmica, 1989, Mxico.
Cabe cuestionar en s el concepto de modernizacin; al respecto vase: Zea, L. Modernizacin y estado en Amrica Latina, ponencia
presentada en el Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,
noviembre, 1989, INAP, Mxico, vase igualmente los desarrollo de Guerrero, O. El Estado en la era de la modernizacin, ed. Plaza y
Valds.
Respecto al concepto de Complejidad Organizacional, vase Hall, R. Organizaciones, estructura y Proceso, ed. Prentice Hall
Internacional, 1973, Espaa.
Hall, R. Captulos referentes al Tamao, Formalizacin y Complejidad Organizacional; op. cit.
Vase: Crozier, M. op. cit.; Kiksberg, B. Hacia un Nuevo Paradigma en Gestin Pblica ponencia presentada en el Seminario
Internacional Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin pblica en Amrica Latina, noviembre, 1989, INAP, Mxico.
Esta hiptesis que planteamos tiene sustento en los trabajos de: Hall, R. et al. Organizational Size, Complexity, and formalization en:
American Sociological Review, vol. 32, nm. 6, 1967; Pugh, D. et al. Dimensions of Organizational Structure en: Administrative Science
Quarterly, vol. 13, nm. 1, 1968.
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Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como
resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato
organizacional que se reproduce a si mismo con su lgica interna e intereses propios, y que se
desvincul de la sociedad, habra sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado.
Ciertamente se trata de una crisis de la relacin Estado-sociedad, y es precisamente el aparato de la
administracin pblica el puente responsable de dicha relacin. Esto explica la evolucin al mtodo de
accin como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es la accin estatal misma la que se
cuestiona, es decir, la administracin pblica.
21
22
Esta concepcin prevalece a partir de Herbert Simon, El Comportamiento Administrativo (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, Espaa.
Un anlisis de varios pases se presenta en el captulo II de este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado en
propuestas como las de Barzelay, M., Breaking Through bureaucracy.
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qu de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se ha planteado en diversos foros,23 el
tema del tamao estatal no tiene por s mismo valor alguno sino en relacin a una mayor capacidad de
gestin ante la sociedad. Particularmente Kliksberg24 plantea cmo el tema del tamao se ha convertido
en un mito desplazando incluso el problema de la eficiencia.
Por otra parte, no se analiza en ningn momento el efecto que tienen los ajustes presupuestales sobre
el logro de los fines de una dependencia en particular; tampoco cul es el costo asociado a la
interrupcin de funciones y proyectos en curso que ya haban incorporado un valor agregado por la
inversin inicial realizada. Por ltimo, la incorporacin de nuevas tcnicas en casi siempre irreflexiva y
acrtica, se parte del supuesto de que la incorporacin de tecnologa administrativa que ha mostrado
eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales, deber por tanto,
dar los mismos beneficios en nuestras organizaciones pblicas. Estudios que resaltan la variable cultural
en la dinmica de las organizaciones25 muestran claramente la dificultad de transponer tcnicas y
modelos de gestin de realidades sociolgicas y culturales diferentes; esto es vlido tambin para el
intercambio de tecnologa administrativa entre organizaciones pblicas y privadas, universos en los que
la cultura organizacional muestra rasgos especficos.
Es innegable que la administracin pblica adolece de graves problemas de ineficiencia, sin embargo
las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis
del aparato en toda su magnitud, es por tanto fundamental aadir niveles de anlisis de la
modernizacin de la administracin pblica para evitar parcializar el problema.
2. Un segundo nivel de anlisis se orienta al prerrequisito de la eficacia.
Aqu se considera la modernizacin como un proceso que surge de la crisis en el logro de los objetivos
estatales. Desde esta perspectiva la administracin pblica se ha convertido en un aparato ineficaz,
incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El
diagnstico que se podra hacer de la crisis del aparato estatal desde este nivel, tendra dos vertientes:
una visin orgnica y una visin mecnica.
La visin orgnica hace nfasis en la dinmica decisoria de las organizaciones pblicas, en la estructura
de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la administracin. Las
iniciativas estatales son sistemticamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o
claramente obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual, acta con una lgica
de coaliciones organizacionales que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de
espacios de poder e influencia. La accin final, por tanto, sera una resultante de esa dinmica interna
de la estructura organizacional y podra no coincidir en nada con la iniciativa estatal original. Esta
interpretacin surge de planteamientos del anlisis organizacional y el estudio de los procesos
decisorios en organizaciones estructuralmente rgidas.26
Las vas de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos como
Simon, March, y Cyert,27 la identificacin de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales,
aun por encima de los particulares, sera resultado de un intenso proceso de influencia; va premisas
decisionales con los valores de la organizacin, hasta garantizar la plena identificacin del individuo con
el sentido del a accin organizacional y sus fines. Para otros autores,28 la va de solucin est dada por
el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que
23
24
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26
27
28
Vase la Relatora del Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,
noviembre 1989, Mxico, en: Accin, nm. 139, septiembre-octubre 1989, INAP, Mxico.
Kliksberg, Bernardo, Hacia un Nuevo Paradigma en Gestin Pblica ponencia, presentada en el Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin Pblica en Amrica Latina, noviembre 1989, Mxico.
Vase Hofstede, G., Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy European Institute for Advanced Studies in Management,
1977, Blgica; Desaunay, G. Les sciences humaines cest quoi mme? Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. La
importacin de tecnologa administrativa en Mxico y sus efectos en la dinmica de las organizaciones en: Contadura y Administracin,
julio-agosto 1989, nm. 161, UNAM, Mxico.
Vase el modelo 11 de Allison, G., Essence of decision, Little Brown, 1981, U.S.A.
Simon, H. op. cit.; March, J. Simon, H. Teora de la organizacin, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, Espaa; Cyert-March A behavioral theory of
the firm, Prentice Hall, 1963, U.S.A.
Vase: Larcon, J. Reiter, R. Structures de pouvoir et identit de lentreprise, ed. Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa La
matrise de lidentit par la Gestion du processus de focalisation: une nouvelle donn stratgique, en: Direction el Gestion nm. 4, 1981,
Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. Pouvoir et Politique. Au dl culture de lentreprise McGraw Hill, 1985, Francia.
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las decisiones tenderan a una desviacin mnima de los fines organizacionales. Por ltimo Crozier y
algunos otros,29 plantean la irremediable tendencia organizacional ala bsqueda permanente de
espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes que se realicen slo lograrn
reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de alteracin de los objetivos
organizacionales originales.
Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de
nuestras organizaciones han dominado el escenario los planteamientos normativo-jurdicos (visin
mecnica). En sta se concibe a las organizaciones pblicas como aparatos monolticos y mecnicos30
donde se funcionara estrictamente en trminos de una racionalidad legal31 como si el modelo ideal
weberiano fuese efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visin normativa se tiende a
suponer que el mal organizacional est en lagunas en la reglamentacin, definicin de reas de
competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera que la falta en el
logro de los objetivos estatales es una laxitud en los espacios decisorios, laxitud que deber ser
corregida con disposiciones ms cifras y detalladas
Esta visin que prevalece en diagnsticos superficiales de la ineficacia de la administracin pblica,
propone como solucin un proceso de modernizacin que induzca cambios en la estructura normativa
para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
se ubican en esta concepcin: cae preguntarse si la reglamentacin y clarificacin de polticas y
procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder enraizadas
en la esencia misma del sistema poltico-administrativo de nuestros pases. Desde nuestro particular
punto de vista, los rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia
al aparato, pueden darnos la respuesta. El seguir suponiendo que las organizaciones cambian por
decreto es repetir un proceso de desgaste de la energa organizacional; es necesario por tanto superar
en este nivel de anlisis la visin tradicional de la organizacin mecnica.
Pero an desde la perspectiva ms rica de anlisis (visin orgnica), en el nivel de la eficacia se
mantiene una visin parcial de la crisis de la administracin pblica. No por lograr una identificacin
plena de los funcionarios a nivel medio y superior responsables de instancias coordinadoras, con los
fines estatales, se supera la crisis de interlocucin Estado-sociedad; se tendra eso s un aparato ms
eficaz pero no necesariamente ms legtimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato
tecnocrtico puede estar altamente identificado con los fines definidos en la cpula estatal y ser
impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad
Tambin de que est totalmente desvinculado de la sociedad. Al igual que en el nivel de la eficiencia se
llega a aceptar la necesidad de modernizarse en funcin de la eficacia. Pero exclusivamente este
prerrequisito no es suficiente para transformar al aparato en un ente ms legtimo, sigue siendo
necesaria una visin integral de la modernizacin.
3. Un tercer nivel de anlisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad.
En este nivel se percibe ala modernizacin como un proceso necesario que restablezca el dilogo
Estado-sociedad como una solucin a la crisis de legitimidad del aparato estatal.
En esta perspectiva, la administracin pblica es percibida como un aparato que se reproduce a s
mismo, regenerndose en una existencia para s. Aparato de dominacin, unilateral y autoritario,
desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada vez ms, nuevas formas de organizacin social,
colectiva, y autnoma; evitando al mximo la dependencia del aparato estatal. En este enfoque, el
objetivo de la modernizacin es el cambio de formas de interlocucin Estado-sociedad. Mecanismos
diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del dilogo, la comunicacin, la concertacin y sobre
29
30
31
Crozier, M. Le phnomene bureaucratique, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg. E. L'acteur et le systme ed . Seuil, 1977,
Francia; McMillan, Ch. The political system in business en: Journal of General Management, vol. 1, nm. 1, 1973; Pettigrew, A. The
politics of organizational decision making, Tavistock, 1973, Gran Bretaa.
Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo mecnico y orgnico vase: Burns-Stalker The Management of innovation
Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaa.
Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de dominacin-legitimacin. Vase Weber, Max Economa y Sociedad (c, 1922)
fondo de Cultura Econmica
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todo la participacin y voluntad de la ciudadana. Una participacin no slo al nivel de la demanda sino
tambin en la gestin y seguimiento de las polticas y proyectos que se ejecuten.
Las soluciones propuestas son de carcter poltico-administrativo e implican una mayor democratizacin
para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar que aqu
la connotacin del trmino democratizacin no es en el sentido exclusivo de la participacin poltica va
elecciones sino como plantea Tocqueville,32 en las formas colectivas locales de expresin directa de la
sociedad civil. El agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta
perspectiva de la modernizacin. Establecer mecanismos de autntico dilogo alternativos a los
tradicionales esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovacin, sobre
Todo cuando es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil escptica frente a este tipo de
iniciativas.
El diseo de estructuras flexibles y giles de comunicacin y un permanente esfuerzo de autocrtica
pueden ser los motores de una reconceptualizacin del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una
accin modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema
global y caer en acciones populistas y demaggicas que en la bsqueda de una aceptacin ciudadana
de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo. La bsqueda del apoyo poltico
de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se trata de un proceso ms
complejo que e logra en una lgica de comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de
tal forma, que puedan generarse valores polticos y morales que sean reconocidos e identificados por el
conjunto social, y por lo tanto, aceptados como formas autnticas de conduccin estatal.
Un proceso de modernizacin de la administracin pblica, debe contemplar necesariamente los tres
niveles, si pretende ser una accin de fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir
del planteamiento de Laufer, el mtodo pasa a ser un criterio bsico de legitimacin del aparato estatal,
se requiere por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles ms adecuados de eficiencia en su
funcionamiento, con mayor precisin y eficacia en su accin, y ms legtimo en su quehacer. En el
Cuadro 1 se presenta una sntesis de estos tres niveles de anlisis.
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Cuadro 1.
Como un problema de
eficiencia (insumo/producto)
Origen de la
crisis de la
administracin
pblica
crisis de recursos
visin
mecnica
Como un
problema
eficacia (logro
de objetivos)
crisis en el logro de
objetivos estatales
visin
orgnica
Como un problema de
legitimidad (democratizacin)
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crisis de legitimidad
Concepcin de la
crisis de la
administracin
pblica
ineficiente
desperdicio de
recursos
exceso de personal
tcnicas
administrativas
obsoletas
ineficaz
reglamentacin
arcaica
ineficaz
estructura decisoria
viciada
aparato que se
reproduce a s mismo
unilateral
aparato de
dominacin
la sociedad sirve al
aparato
Objetivo de la
modernizacin
Tipos de
solucin
Soluciones
propuestas
cambio de tcnicas
y procedimientos
para mayor
racionalizacin
tcnicoadministrativos
achicamiento del
aparato
racionalizacin
del gasto
nuevas tcnicas
administrativas
cambio de
estructura
normativa y
organizacional
jurdicoadministrativos
fracaso de las
reformas
administrativas
cambio de la
dinmica
organizacional y
ajuste de los
procesos de
identidad
cambio de formas
de interlocucin y
participacin
Estado-sociedad
socioorganizacionales
nueva
normatividad
Nuevas
estructuras
nueva dinmica
organizacional
Nuevas
estructuras
decisorias
democratizacin
del aparato
equilibrio de la
participacin
social
aparato que sirva
a la sociedad civil
riesgo de populismo y
demagogia
agotamiento de la
credibilidad
capacidad de
concertacin
21
polticoadministrativos
Lmites de la
propuesta
aparato
=
chico
aparato
eficiente?
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Todo esto parecera haber producido una prdida de confianza en el sector pblico y una crisis en el
sistema. Las censuras surgen en diversos sectores de la sociedad. Los polticos conservadores basan
su crtica en la teora econmica neoclsica de la supremaca del mercado y de un estado mnimo. La
principal preocupacin de los liberarles es la falta de democracia representativa que trae consigo el
carcter no electo de los miembros de la burocracia. Los medios de comunicacin y la prensa, as como
el pblico en general, sealan los problemas de ineficiencia, corrupcin y burocratismo del gobierno.
Algunos acadmicos tambin han contribuido al desarrollo de estos cuestionamientos acerca de la
legitimidad, al sealar que el centro de poder que posea la rama legislativa (electa) del gobierno ha
pasado a manos de la cuarta rama: la burocracia. Esto, se afirma, simplemente pone en peligro la
democracia, la representatividad y el derecho que tienen los ciudadanos para pedirle cuentas al
gobierno (la llamada accountability).
Uno de los puntos ms interesantes que menciona Farazmand acerca de la crisis de legitimidad del
Estado en la sociedad capitalista moderna. Desde esta perspectiva de anlisis, para mantener su
relativa legitimidad, el Estado moderno tiene que llevar a cabo dos papeles simultneos aunque en
ocasiones contradictorios: uno econmico, que es el de garantizar las condiciones ptimas par ala
acumulacin y regeneracin del capital; y otro sociopoltico, que es el de mantener el orden, la
estabilidad y el control social: el autor argumenta que para ello requiere que el Estado tenga cierta
autonoma con respecto al capital privado, as como la habilidad para redistribuir el capital entre diversos
sectores de la sociedad cuyo apoyo es esencial para mantener la estabilidad del sistema. Como esto es
en gran parte imposible, pues el Estado moderno no es neutral y adems recibe una funcin creciente
de demandas-, se suscitan ciertas contradicciones que alimentan la crisis de legitimidad del Estado.
Los ataques del gobierno de Reagan hacia la burocracia federal y el estado administrativo dieron como
resultado una teora y un etilo que Chester Newland llama administracin poltica.39 Algunas de las
caractersticas que atribuye a esta corriente incluyen: un gobierno limitado, una divisin entre poltica y
administracin, un alto nivel de politizacin de la burocracia y el servicio civil, la privatizacin de los
servicios pblicos, una administracin del lado de la oferta, una excesiva centralizacin del proceso de
toma de decisiones en la Casa Blanca, desregulaciones, proteccionismo corporativo, etc.
Esta tendencia con sus matices, ha continuado en los periodos de Bush y de Clinton,40 aunque es
demasiado pronto para concluir si dichas polticas han sido positivas o negativas, es importante
mencionar algunos de los resultados, para poder empezar a evaluar lo apropiado de las reformas. Se
observa, por ejemplo que un nmero importante de cuadros profesionales han pasado del sector pblico
al sector privado. La mutilada burocracia tambin ha sufrido problemas de eficiencia, y esto la sigue
convirtiendo en sujeto de crticas pblicas. Los grupos minoritarios, los jvenes, los no veteranos y las
mujeres, son los que han sido ms afectados por los recortes de personal. Finalmente, se mantiene la
impugnacin a la corrupcin en la burocracia.
2. Canad
Otra experiencia a analizar es el caso de Canad, en donde una de las crticas ms importantes hacia el
Estado se enfoca al excesivo centralismo y, por lo tanto, su falta de atencin hacia las diversas
provincias y grupos que conforman al pas. Recientemente se ha insistido en que el grupo centralista de
la burocracia nacional no es funcional al proyecto gubernamental.41 Uno de los argumentos sugiere que
dicha centralizacin o slo es inapropiada para los tiempos actuales, sino que pone en peligro la
credibilidad poltica del gobierno nacional. Se afirma que el pblico ve a Ottawa (la ciudad capital)
demasiado distante e indiferente. Segn Paul Brown, la iniciativa ms visible hacia el cambio
administrativo ha sido la desconcentracin de las oficinas nacionales de la ciudad capital.42 Sin
embargo, el lugar de toma de decisiones sigue estando en Ottawa, lo cual no resulta muy favorable para
la descentralizacin que tanto demandan las provincias y la ciudadana en general.
39
40
41
42
Ibid., p. 186.
Particularmente para el periodo de Clinton, vase la propuesta de Al Gore: The Gore Report on Reinventing Government, Report of the
National Performance Review, Times Books, 1993.
Brown, Paul, Decentralization and the administrative ecology of the national state in Canada, International Review of Administrative
Sciences, vol. 53 (december 1987), p. 548.
Ibid., p. 551.
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En el curso de los aos ochenta, el gobierno conservador privatiz alrededor de veinte empresas
pblicas muy importantes y desarroll un programa de desregulacin en diversos sectores de la vida
econmica, particularmente los transportes terrestres y areos, as como el sector financiero.43 En 1990
el gobierno pblico el libro blanco Fonction Publique 2000, fruto de una intensa reflexin de la elite
administrativa reunida en grupos de trabajo. Este reporte es una visin humanista de la nueva gestin
pblica, que enfatiza el servicio a los ciudadanos y el personal pblico como el recurso ms importante
de la administracin: sin embargo este proyecto no impidi la reduccin de la burocracia y las
estructuras administrativas.44
3. Japn
Japn, por su parte, presenta otro ejemplo de un pas en donde se han llevado a cabo importantes
reformas administrativas. Sin embargo, en este caso la mayora de las crticas que han conducido a
tomar tales medida son han sido contra el estado contra la burocracia como tales. Al contrario, Japn
parece estar dominado por una corriente filosfica que favorece a la burocracia. De acuerdo con esta
filosofa, una serie de elites burocrticas son las que deben conducir a Japn hacia la modernizacin y
el podero mundial.45 La burocracia ha sido aceptada como autoritaria cuando las condiciones as lo han
requerido.
Dentro de este marco, surgieron otras preocupaciones que condujeron hacia la propuesta de la
denominada reforma administrativa. Algunas de estas preocupaciones fueron. Grandes y crecientes
dficit pblico, vulnerabilidad frente a crisis de energticos, una tasa de crecimiento econmico un tanto
decreciente, subsidios gubernamentales difciles de financiar, grande gastos en las empresas pblicas y
crecientes costos del servicio mdico. Aunque la burocracia no ha sido atacada en Japn como en otros
pases, igualmente ha recibido algunas crticas. En Japn tambin ha habido un deterioro en la
confianza que el pblico tiene en el gobierno, de acuerdo con el anlisis de Dell y Sakurai.
As pues, desde 1981 se puso en prctica una reforma administrativa de grandes dimensiones. Este
programa contena cinco objetivos principales: 1) decrementalism, o el encogimiento de los gobiernos
nacional y local; 2) desregulacin, o la simplificacin de procedimientos para licencias, permisos, etc.; 3)
la devolucin de funciones y autoridad del gobierno central a los gobiernos locales; 4) la privatizacin o
la eliminacin de empresas pblicas; y 5) la reorganizacin de la burocracia central y de los
departamentos gubernamentales.46
Al parecer, los resultados obtenidos mediante estas reformas son significativos. El nmero de
empleados pblicos ha disminuido, la cifra de oficinas o divisiones burocrticas no ha aumentado, el
crecimiento de gastos y dficit ha sido detenido, y se ha producido una mayor coordinacin central. En
Japn se ha bloqueado el continuo crecimiento del sector pblico, de manera efectiva.47 Sandford F.
Borins considera que otros pases pueden aprender varias lecciones de la experiencia japonesa en
cuanto a reformas administrativas. Una leccin se refiere a la fuerte voluntad del gobierno japons de
evaluar sus polticas. En el sector pblico, dice Borins, vemos una nacin que se organiza en
departamentos que operan con personal de mucha experiencia y alta moral, que pone lmites en la
expansin de su burocracia, y que hace serios esfuerzos para evaluar los principales programas de los
organismos centrales.48
43
44
45
46
47
48
Un mayor detalle puede verse en: Gow J. I., Administrative Innovation Among Canadian Government, Institut dAdministration Publique
du Canada, Toronto, 1994, p. 182 a 193.
Vase Aucoin, Peter, The New Public Management: Canada in comparative perspective, Institut for Research of Public Policy, Montreal,
1995, vase igualmente Armit, A. y J. Bourgault, Hard Choices or No Choices or No Choices: Assessing Program Review. Institut
dAdministration Publique & Canadian Plains Research Center, Toronto, 1996.
Dell S., Wright and Yasuyoshi Sakurai, Administrative reform in Japan; politics, policy and public administration in a deliberative society,
Public Administration Review, vol. 47. Nm. 1 (jan-feb 1987), p. 122.
Ibid., p. 126.
Ibid., p. 127Borins, Sandford F., Management of the public sector in Japan: are there lessons to be learned?, Canadian Public Administration, vol. 29,
nm. 2, (Summer 1986), p. 196.
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4. Francia
En otros pases industrializados tambin se han presentado problemas similares. En Francia, por
ejemplo, la crisis por la que ha pasado el pas desde finales de los aos setenta (que incluye
desempleo, inflacin y bajo crecimiento econmico) tambin ha provocado cambios en los desempeos
del Estado y de la administracin pblica. Sin embargo, segn Michel Fromont, el deterioro de la
economa francesa se debi menos a la intervencin del Estado que al bajo grado de industrializacin
de Francia comparado con el de otros pases desarrollados.49 Por lo tanto, en este caso no se puede
argumentar que las transformaciones que se han dado en la administracin pblica se deban a un
desencanto con el Estado y el sector pblico en general. Lo que es ms, de 1981 a 1985, el gobierno
de Francois Mitterand aplic medidas socialistas para la solucin del problema, con una mayor
intervencin del estado y numerosas nacionalizaciones. Pero de 1986 en adelante se adopt un
enfoque liberal radical que, segn Fromont, ha sido fuertemente influido por la corriente dominante en
el mbito mundial, lo que ha repercutido en el cambio.50 Este proceso de reorganizacin se ha
intensificado recientemente con la llegada de Jacques Chirac al poder.
Las medidas adoptadas han sido diversas. Por ejemplo, al mismo tiempo que la administracin ha
expandido el alcance de las empresas pblicas, se ha llevado a cabo un movimiento muy significativo
hacia la descentralizacin en beneficios de las autoridades regionales y locales, y hacia la
desconcentracin a favor de servicios pblicos autnomos. Es indudable que el proceso
descentralizador en Francia ha sido une eje a travs del cual se han agrupado diversas reformas
administrativas.51 Adems, se desarrollan an ms las tcnicas de coordinacin, de consulta y de accin
concertada. Tambin ha habido una reestructuracin diseada para tener una ms clara estrategia
industrial ante el proceso de unificacin europea. La funcin pblica uno de los orgullos de la
administracin francesa- est siendo en la actualidad objeto de revisin con el objeto de introducir
reformas que den una mayor flexibilidad al sistema de carrera de los funcionarios.
5. China
Como se dijo con anterioridad, estos cambios han afectado a pases de todo tipo. Industrializados, en
vas de desarrollo, capitalistas, socialistas, etc. As pues, en China tambin se han generado tendencias
al cambio: desde el arribo al poder de Deng Xiaoping, los lderes de China, se han preocupado ms por
el restablecimiento de la estabilidad y la productividad econmicas.52 En el caso de China, sus mismos
dirigentes han manifestado la necesidad de un cambio radical en el sector pblico, particularmente en la
burocracia. Desde el principio Deng insisti en el enorme dao que haba causado la Revolucin cultural
en la estructura organizacional del gobierno, organizacin que formulaba, debata, pona en prctica y
evaluaba las polticas pblicas. Se afirmaba entonces que lo que se necesitaba era una reestructuracin
completa del aparato organizacional del pas.
La repblica Popular China ha implantado diversas reformas para adoptar su administracin a estos
nuevos retos. Una del as reformas ms importante se constituy en el sistema de personal del sector
pblico. Entre marzo y mayo de 1982 hubo una reestructuracin masiva en el gobierno; el nmero de
vicepremiers se redujo considerablemente, la cantidad de organizaciones estatales del Consejo se
redujo a la mitad, y se increment el promedio de educacin de los lderes de ms alto nivel: sin
embargo, Christopher M. Clarke considera que estas transformaciones en el alto mando de Chian y la
reorganizacin de las estructuras que generan y aplican las polticas pblicas pueden originar conflictos
con los planes para la reestructuracin en la economa del pas. Son muchos los problemas que se
manifiestan en un sistema en transicin entre un modelo econmicos stalinista-maoista y otro, todava
no bien definido, de un socialismo con caractersticas chinas.53 Por lo pronto, la apertura del aparato
49
50
51
52
53
Fromont, Michel, Adapting the administration in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of
France, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 31.
Ibid., p. 21.
Una anlisis sobre las caractersticas del proceso descentralizador en este pas se presenta en Cabrero, E. (coord.), Las polticas
descentralizadoras en Mxico. Logros y desencantos, CIDE (en prensa), cap. 1.
Clarke, Christopher M., Rejuvenation, reorganization and the dilemmas of modernization in post-Deng China, Journal of International
Affairs 39, nm. 2, Winter 1986), p. 119.
Ibid., 132
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administrativo hacia la sociedad, parece haberse postergado, aunque a partir de la muerte de Deng
Xiaoping se genera un nuevo debate sobre los futuros derroteros de la reforma estatal en este pas.
6. Pakistn
Revisando el conjunto de experiencias de experiencias nacionales, se observa que los problemas que
ms aquejan a los sectores pblicos de los pases en desarrollo estn relacionados, entre otras cosas,
con el excesivo tamao de la burocracia, su innecesaria complejidad, y la propensin a la ineficiencia y
corrupcin que trae consigo.
Por ejemplo, durante los cuarenta primeros aos de vida de Pakistn, segn Ziauddin Khan, creci el
descontento hacia los servidores pblicos en general y hacia los administradores pblicos de ms alto
rango en particular. Gradualmente ha aumentado la corrupcin, el favoritismo y el nepotismo en el
sector pblico.54 Este desencanto con la administracin pblica ha conducido a la toma de medidas que
reduzcan el papel del estado en la vida econmica del pas.
Segn este autor, en Pakistn, las reformas que se han propuesto han sido significativas; sin embargo,
los resultados han dejado mucho que desear. Por ejemplo, en cuanto a la reduccin del burocratismo,
parece que el proceso legislativo sigue siendo tan lento que es casi imposible lograr que una ley sea
propuesta y luego aprobada. La descentralizacin efectiva no ha sido puesta en prctica casi en ningn
caso; lo que se ha hecho es ms bien la desconcentracin de oficinas gubernamentales. La
privatizacin de empresas pblicas es ms lenta de lo que originalmente se plante. Khan argumenta
que la privatizacin llevada a cabo en la recoleccin de impuestos, por ejemplo, se puso en prctica no
con el fin de proveer mejores servicios al pblico, sino tratando de que el gobierno pueda escapar de la
creciente ineptitud e ineficiencia que caracteriza a los recolectores de impuestos.55 Conflictos recientes
hacen pensar en un cambio de ritmo en las reformas de este pas.
En algunos pases de frica tambin han ocurrido cambios importantes. Por ejemplo, en el caso de la
repblica Sudafricana, bajo la presidencia de P. W., Botha se llevaron a cabo diversas modificaciones
en el gobierno central. En este pas, la necesidad de poner en prctica las leyes del Apartheid condujo
al a expansin del aparato burocrtico, adems de que la coordinacin de dicha maquinaria era muy
dbil debido a la gran autonoma que se daba a los ministros de gobierno.56
Los argumentos que en su momento se esgrimieron para justificar los cambios en la administracin
pblica del gobierno sudafricano fueron varios. Uno de los que, a consecuencia de la corrupcin y al os
malos manejos que se encontraron en los ms encumbrados estratos del gobierno, era necesario hacer
una operacin de limpieza en la maquinaria del gobierno central. Un segundo argumento se remiti a la
necesidad de mejorar el sistema de administracin de la seguridad nacional, a fin de que pudiese regir
ms eficientemente las cuatro bases de poder de Sudfrica: la poltica, la econmica, la
social/psicolgica, y la de seguridad.57 Este era un razonamiento meramente poltico, pero que tuvo un
gran peso e importancia en el redimensionamiento del aparato pblico sudraficano. El tercer argumento
se refiere al compromiso que se tiene, por lo menos en principio, de mejorar la eficiencia y el
funcionamiento de los departamentos gubernamentales y del sector pblico en general.
En Sudfrica, las reformas administrativas estn focalizadas en tres mbitos principales. En el primero,
la estructura y la operacin del gabinete y de la oficina del primer ministro han sido revisadas, y esta
ltima ha sido reforzada (una gran parte del a maquinaria de planificacin del gobierno centraliz en
este despacho). Una segunda esfera se basa en la llamada racionalizacin. Sus dos componentes
54
55
56
57
Khan, Ziauddin, Simplification and reduction of procedures and controls and deregulation: experiences of Pakistan, International Review
of Adminsitrative Sciences, vol. 55, (june 1989), p. 185.
Ibid., p. 193. Khan hace un comentario interesante sobre el reto de alcanzar una administracin sin burocratismo. Dice que para esto se
pueden adoptar seis estrategias, o una combinacin de stas. La primera estrategia puede ser llamada de escapismo. Esta incluye
opciones como la privatizacin y el uso de organizaciones no-gubernamentales para asegurar que la intervencin directa del gobierno en
asuntos econmicos se reduzca al mnimo. Las otras cinco estrategias asumen que la intervencin estatal es inevitable, y que por lo tanto
se deben tomar otras medidas para reducir la conducta burocrtica de los servidores pblicos. Estas cinco estrategias se enfocan sobre:
las reglas y regulaciones, el accountability, los miembros de las organizaciones administrativas y sus actitudes, la estructura y el diseo
de la organizacin, y la tecnologa.
Young, Thomas, Restructuring the State in South Africa: new strategies of incorporation and control, Political Studies, vol. 27, (1989), p.
67.
Ibid., p. 68.
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Todo esto parecera haber producido una prdida de confianza en el sector pblico y una crisis en el
sistema. Las censuras surgen en diversos sectores de la sociedad. Los polticos conservadores basan
su crtica en la teora econmica neoclsica de la supremaca del mercado y de un estado mnimo. La
principal preocupacin de los liberarles es la falta de democracia representativa que trae consigo el
carcter no electo de los miembros de la burocracia. Los medios de comunicacin y la prensa, as como
el pblico en general, sealan los problemas de ineficiencia, corrupcin y burocratismo del gobierno.
Algunos acadmicos tambin han contribuido al desarrollo de estos cuestionamientos acerca de la
legitimidad, al sealar que el centro de poder que posea la rama legislativa (electa) del gobierno ha
pasado a manos de la cuarta rama: la burocracia. Esto, se afirma, simplemente pone en peligro la
democracia, la representatividad y el derecho que tienen los ciudadanos para pedirle cuentas al
gobierno (la llamada accountability).
Uno de los puntos ms interesantes que menciona Farazmand acerca de la crisis de legitimidad del
Estado en la sociedad capitalista moderna. Desde esta perspectiva de anlisis, para mantener su
relativa legitimidad, el Estado moderno tiene que llevar a cabo dos papeles simultneos aunque en
ocasiones contradictorios: uno econmico, que es el de garantizar las condiciones ptimas par ala
acumulacin y regeneracin del capital; y otro sociopoltico, que es el de mantener el orden, la
estabilidad y el control social: el autor argumenta que para ello requiere que el Estado tenga cierta
autonoma con respecto al capital privado, as como la habilidad para redistribuir el capital entre diversos
sectores de la sociedad cuyo apoyo es esencial para mantener la estabilidad del sistema. Como esto es
en gran parte imposible, pues el Estado moderno no es neutral y adems recibe una funcin creciente
de demandas-, se suscitan ciertas contradicciones que alimentan la crisis de legitimidad del Estado.
Los ataques del gobierno de Reagan hacia la burocracia federal y el estado administrativo dieron como
resultado una teora y un etilo que Chester Newland llama administracin poltica.39 Algunas de las
caractersticas que atribuye a esta corriente incluyen: un gobierno limitado, una divisin entre poltica y
administracin, un alto nivel de politizacin de la burocracia y el servicio civil, la privatizacin de los
servicios pblicos, una administracin del lado de la oferta, una excesiva centralizacin del proceso de
toma de decisiones en la Casa Blanca, desregulaciones, proteccionismo corporativo, etc.
Esta tendencia con sus matices, ha continuado en los periodos de Bush y de Clinton,40 aunque es
demasiado pronto para concluir si dichas polticas han sido positivas o negativas, es importante
mencionar algunos de los resultados, para poder empezar a evaluar lo apropiado de las reformas. Se
observa, por ejemplo que un nmero importante de cuadros profesionales han pasado del sector pblico
al sector privado. La mutilada burocracia tambin ha sufrido problemas de eficiencia, y esto la sigue
convirtiendo en sujeto de crticas pblicas. Los grupos minoritarios, los jvenes, los no veteranos y las
mujeres, son los que han sido ms afectados por los recortes de personal. Finalmente, se mantiene la
impugnacin a la corrupcin en la burocracia.
2. Canad
Otra experiencia a analizar es el caso de Canad, en donde una de las crticas ms importantes hacia el
Estado se enfoca al excesivo centralismo y, por lo tanto, su falta de atencin hacia las diversas
provincias y grupos que conforman al pas. Recientemente se ha insistido en que el grupo centralista de
la burocracia nacional no es funcional al proyecto gubernamental.41 Uno de los argumentos sugiere que
dicha centralizacin o slo es inapropiada para los tiempos actuales, sino que pone en peligro la
credibilidad poltica del gobierno nacional. Se afirma que el pblico ve a Ottawa (la ciudad capital)
demasiado distante e indiferente. Segn Paul Brown, la iniciativa ms visible hacia el cambio
administrativo ha sido la desconcentracin de las oficinas nacionales de la ciudad capital.42 Sin
embargo, el lugar de toma de decisiones sigue estando en Ottawa, lo cual no resulta muy favorable para
la descentralizacin que tanto demandan las provincias y la ciudadana en general.
39
40
41
42
Ibid., p. 186.
Particularmente para el periodo de Clinton, vase la propuesta de Al Gore: The Gore Report on Reinventing Government, Report of the
National Performance Review, Times Books, 1993.
Brown, Paul, Decentralization and the administrative ecology of the national state in Canada, International Review of Administrative
Sciences, vol. 53 (december 1987), p. 548.
Ibid., p. 551.
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En el curso de los aos ochenta, el gobierno conservador privatiz alrededor de veinte empresas
pblicas muy importantes y desarroll un programa de desregulacin en diversos sectores de la vida
econmica, particularmente los transportes terrestres y areos, as como el sector financiero.43 En 1990
el gobierno pblico el libro blanco Fonction Publique 2000, fruto de una intensa reflexin de la elite
administrativa reunida en grupos de trabajo. Este reporte es una visin humanista de la nueva gestin
pblica, que enfatiza el servicio a los ciudadanos y el personal pblico como el recurso ms importante
de la administracin: sin embargo este proyecto no impidi la reduccin de la burocracia y las
estructuras administrativas.44
3. Japn
Japn, por su parte, presenta otro ejemplo de un pas en donde se han llevado a cabo importantes
reformas administrativas. Sin embargo, en este caso la mayora de las crticas que han conducido a
tomar tales medida son han sido contra el estado contra la burocracia como tales. Al contrario, Japn
parece estar dominado por una corriente filosfica que favorece a la burocracia. De acuerdo con esta
filosofa, una serie de elites burocrticas son las que deben conducir a Japn hacia la modernizacin y
el podero mundial.45 La burocracia ha sido aceptada como autoritaria cuando las condiciones as lo han
requerido.
Dentro de este marco, surgieron otras preocupaciones que condujeron hacia la propuesta de la
denominada reforma administrativa. Algunas de estas preocupaciones fueron. Grandes y crecientes
dficit pblico, vulnerabilidad frente a crisis de energticos, una tasa de crecimiento econmico un tanto
decreciente, subsidios gubernamentales difciles de financiar, grande gastos en las empresas pblicas y
crecientes costos del servicio mdico. Aunque la burocracia no ha sido atacada en Japn como en otros
pases, igualmente ha recibido algunas crticas. En Japn tambin ha habido un deterioro en la
confianza que el pblico tiene en el gobierno, de acuerdo con el anlisis de Dell y Sakurai.
As pues, desde 1981 se puso en prctica una reforma administrativa de grandes dimensiones. Este
programa contena cinco objetivos principales: 1) decrementalism, o el encogimiento de los gobiernos
nacional y local; 2) desregulacin, o la simplificacin de procedimientos para licencias, permisos, etc.; 3)
la devolucin de funciones y autoridad del gobierno central a los gobiernos locales; 4) la privatizacin o
la eliminacin de empresas pblicas; y 5) la reorganizacin de la burocracia central y de los
departamentos gubernamentales.46
Al parecer, los resultados obtenidos mediante estas reformas son significativos. El nmero de
empleados pblicos ha disminuido, la cifra de oficinas o divisiones burocrticas no ha aumentado, el
crecimiento de gastos y dficit ha sido detenido, y se ha producido una mayor coordinacin central. En
Japn se ha bloqueado el continuo crecimiento del sector pblico, de manera efectiva.47 Sandford F.
Borins considera que otros pases pueden aprender varias lecciones de la experiencia japonesa en
cuanto a reformas administrativas. Una leccin se refiere a la fuerte voluntad del gobierno japons de
evaluar sus polticas. En el sector pblico, dice Borins, vemos una nacin que se organiza en
departamentos que operan con personal de mucha experiencia y alta moral, que pone lmites en la
expansin de su burocracia, y que hace serios esfuerzos para evaluar los principales programas de los
organismos centrales.48
43
44
45
46
47
48
Un mayor detalle puede verse en: Gow J. I., Administrative Innovation Among Canadian Government, Institut dAdministration Publique
du Canada, Toronto, 1994, p. 182 a 193.
Vase Aucoin, Peter, The New Public Management: Canada in comparative perspective, Institut for Research of Public Policy, Montreal,
1995, vase igualmente Armit, A. y J. Bourgault, Hard Choices or No Choices or No Choices: Assessing Program Review. Institut
dAdministration Publique & Canadian Plains Research Center, Toronto, 1996.
Dell S., Wright and Yasuyoshi Sakurai, Administrative reform in Japan; politics, policy and public administration in a deliberative society,
Public Administration Review, vol. 47. Nm. 1 (jan-feb 1987), p. 122.
Ibid., p. 126.
Ibid., p. 127Borins, Sandford F., Management of the public sector in Japan: are there lessons to be learned?, Canadian Public Administration, vol. 29,
nm. 2, (Summer 1986), p. 196.
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4. Francia
En otros pases industrializados tambin se han presentado problemas similares. En Francia, por
ejemplo, la crisis por la que ha pasado el pas desde finales de los aos setenta (que incluye
desempleo, inflacin y bajo crecimiento econmico) tambin ha provocado cambios en los desempeos
del Estado y de la administracin pblica. Sin embargo, segn Michel Fromont, el deterioro de la
economa francesa se debi menos a la intervencin del Estado que al bajo grado de industrializacin
de Francia comparado con el de otros pases desarrollados.49 Por lo tanto, en este caso no se puede
argumentar que las transformaciones que se han dado en la administracin pblica se deban a un
desencanto con el Estado y el sector pblico en general. Lo que es ms, de 1981 a 1985, el gobierno
de Francois Mitterand aplic medidas socialistas para la solucin del problema, con una mayor
intervencin del estado y numerosas nacionalizaciones. Pero de 1986 en adelante se adopt un
enfoque liberal radical que, segn Fromont, ha sido fuertemente influido por la corriente dominante en
el mbito mundial, lo que ha repercutido en el cambio.50 Este proceso de reorganizacin se ha
intensificado recientemente con la llegada de Jacques Chirac al poder.
Las medidas adoptadas han sido diversas. Por ejemplo, al mismo tiempo que la administracin ha
expandido el alcance de las empresas pblicas, se ha llevado a cabo un movimiento muy significativo
hacia la descentralizacin en beneficios de las autoridades regionales y locales, y hacia la
desconcentracin a favor de servicios pblicos autnomos. Es indudable que el proceso
descentralizador en Francia ha sido une eje a travs del cual se han agrupado diversas reformas
administrativas.51 Adems, se desarrollan an ms las tcnicas de coordinacin, de consulta y de accin
concertada. Tambin ha habido una reestructuracin diseada para tener una ms clara estrategia
industrial ante el proceso de unificacin europea. La funcin pblica uno de los orgullos de la
administracin francesa- est siendo en la actualidad objeto de revisin con el objeto de introducir
reformas que den una mayor flexibilidad al sistema de carrera de los funcionarios.
5. China
Como se dijo con anterioridad, estos cambios han afectado a pases de todo tipo. Industrializados, en
vas de desarrollo, capitalistas, socialistas, etc. As pues, en China tambin se han generado tendencias
al cambio: desde el arribo al poder de Deng Xiaoping, los lderes de China, se han preocupado ms por
el restablecimiento de la estabilidad y la productividad econmicas.52 En el caso de China, sus mismos
dirigentes han manifestado la necesidad de un cambio radical en el sector pblico, particularmente en la
burocracia. Desde el principio Deng insisti en el enorme dao que haba causado la Revolucin cultural
en la estructura organizacional del gobierno, organizacin que formulaba, debata, pona en prctica y
evaluaba las polticas pblicas. Se afirmaba entonces que lo que se necesitaba era una reestructuracin
completa del aparato organizacional del pas.
La repblica Popular China ha implantado diversas reformas para adoptar su administracin a estos
nuevos retos. Una del as reformas ms importante se constituy en el sistema de personal del sector
pblico. Entre marzo y mayo de 1982 hubo una reestructuracin masiva en el gobierno; el nmero de
vicepremiers se redujo considerablemente, la cantidad de organizaciones estatales del Consejo se
redujo a la mitad, y se increment el promedio de educacin de los lderes de ms alto nivel: sin
embargo, Christopher M. Clarke considera que estas transformaciones en el alto mando de Chian y la
reorganizacin de las estructuras que generan y aplican las polticas pblicas pueden originar conflictos
con los planes para la reestructuracin en la economa del pas. Son muchos los problemas que se
manifiestan en un sistema en transicin entre un modelo econmicos stalinista-maoista y otro, todava
no bien definido, de un socialismo con caractersticas chinas.53 Por lo pronto, la apertura del aparato
49
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Fromont, Michel, Adapting the administration in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of
France, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 31.
Ibid., p. 21.
Una anlisis sobre las caractersticas del proceso descentralizador en este pas se presenta en Cabrero, E. (coord.), Las polticas
descentralizadoras en Mxico. Logros y desencantos, CIDE (en prensa), cap. 1.
Clarke, Christopher M., Rejuvenation, reorganization and the dilemmas of modernization in post-Deng China, Journal of International
Affairs 39, nm. 2, Winter 1986), p. 119.
Ibid., 132
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administrativo hacia la sociedad, parece haberse postergado, aunque a partir de la muerte de Deng
Xiaoping se genera un nuevo debate sobre los futuros derroteros de la reforma estatal en este pas.
6. Pakistn
Revisando el conjunto de experiencias de experiencias nacionales, se observa que los problemas que
ms aquejan a los sectores pblicos de los pases en desarrollo estn relacionados, entre otras cosas,
con el excesivo tamao de la burocracia, su innecesaria complejidad, y la propensin a la ineficiencia y
corrupcin que trae consigo.
Por ejemplo, durante los cuarenta primeros aos de vida de Pakistn, segn Ziauddin Khan, creci el
descontento hacia los servidores pblicos en general y hacia los administradores pblicos de ms alto
rango en particular. Gradualmente ha aumentado la corrupcin, el favoritismo y el nepotismo en el
sector pblico.54 Este desencanto con la administracin pblica ha conducido a la toma de medidas que
reduzcan el papel del estado en la vida econmica del pas.
Segn este autor, en Pakistn, las reformas que se han propuesto han sido significativas; sin embargo,
los resultados han dejado mucho que desear. Por ejemplo, en cuanto a la reduccin del burocratismo,
parece que el proceso legislativo sigue siendo tan lento que es casi imposible lograr que una ley sea
propuesta y luego aprobada. La descentralizacin efectiva no ha sido puesta en prctica casi en ningn
caso; lo que se ha hecho es ms bien la desconcentracin de oficinas gubernamentales. La
privatizacin de empresas pblicas es ms lenta de lo que originalmente se plante. Khan argumenta
que la privatizacin llevada a cabo en la recoleccin de impuestos, por ejemplo, se puso en prctica no
con el fin de proveer mejores servicios al pblico, sino tratando de que el gobierno pueda escapar de la
creciente ineptitud e ineficiencia que caracteriza a los recolectores de impuestos.55 Conflictos recientes
hacen pensar en un cambio de ritmo en las reformas de este pas.
En algunos pases de frica tambin han ocurrido cambios importantes. Por ejemplo, en el caso de la
repblica Sudafricana, bajo la presidencia de P. W., Botha se llevaron a cabo diversas modificaciones
en el gobierno central. En este pas, la necesidad de poner en prctica las leyes del Apartheid condujo
al a expansin del aparato burocrtico, adems de que la coordinacin de dicha maquinaria era muy
dbil debido a la gran autonoma que se daba a los ministros de gobierno.56
Los argumentos que en su momento se esgrimieron para justificar los cambios en la administracin
pblica del gobierno sudafricano fueron varios. Uno de los que, a consecuencia de la corrupcin y al os
malos manejos que se encontraron en los ms encumbrados estratos del gobierno, era necesario hacer
una operacin de limpieza en la maquinaria del gobierno central. Un segundo argumento se remiti a la
necesidad de mejorar el sistema de administracin de la seguridad nacional, a fin de que pudiese regir
ms eficientemente las cuatro bases de poder de Sudfrica: la poltica, la econmica, la
social/psicolgica, y la de seguridad.57 Este era un razonamiento meramente poltico, pero que tuvo un
gran peso e importancia en el redimensionamiento del aparato pblico sudraficano. El tercer argumento
se refiere al compromiso que se tiene, por lo menos en principio, de mejorar la eficiencia y el
funcionamiento de los departamentos gubernamentales y del sector pblico en general.
En Sudfrica, las reformas administrativas estn focalizadas en tres mbitos principales. En el primero,
la estructura y la operacin del gabinete y de la oficina del primer ministro han sido revisadas, y esta
ltima ha sido reforzada (una gran parte del a maquinaria de planificacin del gobierno centraliz en
este despacho). Una segunda esfera se basa en la llamada racionalizacin. Sus dos componentes
54
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Khan, Ziauddin, Simplification and reduction of procedures and controls and deregulation: experiences of Pakistan, International Review
of Adminsitrative Sciences, vol. 55, (june 1989), p. 185.
Ibid., p. 193. Khan hace un comentario interesante sobre el reto de alcanzar una administracin sin burocratismo. Dice que para esto se
pueden adoptar seis estrategias, o una combinacin de stas. La primera estrategia puede ser llamada de escapismo. Esta incluye
opciones como la privatizacin y el uso de organizaciones no-gubernamentales para asegurar que la intervencin directa del gobierno en
asuntos econmicos se reduzca al mnimo. Las otras cinco estrategias asumen que la intervencin estatal es inevitable, y que por lo tanto
se deben tomar otras medidas para reducir la conducta burocrtica de los servidores pblicos. Estas cinco estrategias se enfocan sobre:
las reglas y regulaciones, el accountability, los miembros de las organizaciones administrativas y sus actitudes, la estructura y el diseo
de la organizacin, y la tecnologa.
Young, Thomas, Restructuring the State in South Africa: new strategies of incorporation and control, Political Studies, vol. 27, (1989), p.
67.
Ibid., p. 68.
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Ibid., p. 69.
Chekir, Hafidha, Adapting the administration in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of
tunisia, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march, 1987), p. 50.
Rutake, Pascal, Adapting the administration-in its tasks, its structures and its personnel to the new economic situation: the case of
Burundi, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 7.
Kitchen, Richard, Administrative reform in Jamaica: a component of structural adjustment, Public Administration and Development, vol. 9,
nm. 4 (sept-oct., 1989), 340.
Ibid., p. 350.
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En Hait, la nueva Constitucin ratificada en marzo de 1987 contiene numerosos artculos relacionados
directamente con la reforma del sector pblico. Los bajos niveles de desarrollo administrativo del
gobierno Haitiano han sido considerados como un obstculo para el mejoramiento de la estructura y
procedimientos organizacionales del sector pblico y la descentralizacin y el desarrollo regional. Los
esfuerzos del gobierno de Hait (desde 1974) para reformar su administracin se han enfocado en
cuatro esferas generales: 1) el mejoramiento de la estructura organizacional y los procedimientos del
sector pblico, 2) el desarrollo y la estandarizacin del personal administrativo, 3) el adiestramiento y el
desarrollo de capacidades del personal, y 4) la descentralizacin y el desarrollo regional del sector
pblico.63
Sin embargo, muchas de estas recomendaciones siguen slo en el plano formal. Por ejemplo, en cuanto
al mejoramiento de estructuras y procedimientos del sector pblico, los diferentes ministerios adolecen
de una confusin sobre sus misiones especficas, faltando claridad respecto a las responsabilidades
sectoriales. Los esfuerzos para mejorar la eficiencia del sector pblico han tenido lugar, en su mayora,
por medio de proyectos financiados por algunas organizaciones internacionales.
En cuanto a la descentralizacin del sector pblico. Hait no ha sido capaz de llevar a cabo cambios muy
amplios. A partir de 1986, el recin creado Comisariado para la Promocin Nacional y la Administracin
Pblica sigui un programa de actividades en el corto plazo, muchas de las cuales fueron estudios para
determinar qu es lo que se debe hacer en el largo plazo. Las actividades ms urgentes se refieren a
mejorar en la eficiencia de la administracin pblica, sobre todo en cuanto a la racionalizacin de
estructuras, lineamientos, procedimientos y administracin del personal en los ministerios. Sin embargo,
la compleja situacin poltica que ha prevalecido, ha detenido el proceso de reforma.
En Puerto Rico, la inestabilidad econmica por la que ha atravesado el pas desde la dcada de los
setenta ha llevado al gobierno a reconsiderar su actual modelo de desarrollo, lo cual ha impulsado
cambios importantes en su sector pblico. Al parecer, la economa informal del pas ha aumentado
considerablemente, y la estatal ha incrementado su tamao, ineficiencia e inefectividad.64 Segn un
estudio realizado por el Consejo Econmico del Gobernador de Puerto Rico, bajo el nuevo enfoque de
desarrollo, la economa se basar en la competencia y la produccin... y el Estado se concibe como
una gente eficaz y cataltico que ana esfuerzos con la empresa privada, y donde la igualdad se concibe
equidad de oportunidades de empleo y de ingreso.65 Dentro de este marco se concibe la necesidad de
redimensionar y modernizar la administracin pblica, pues su gigantismo, centralizacin y deficiencia
en los servicios se consideran obstculos para el crecimiento. Algunas de las medidas que se han
recomendado incluyen: la puesta en prctica de sistemas modernos de organizacin que sean giles,
eficientes y creativos; la implantacin del concepto de privatizacin; la realizacin de reforma educativa
profunda, entre otros.
8. Amrica Latina
Finalmente, los pases de Amrica Latina en su conjunto tambin han transitado por desequilibrios que
han conducido al replanteamiento del papel del Estado y la administracin pblica en la vida econmica
y social de estos pases. En el caso de esta regin como lo plantea Sergio Boisier se han generado
crisis polticas que en parte se expresan en la generalizada demanda de un nuevo contrato social entre
el Estado y la sociedad civil. Esto implica un Estado que, por un lado, debe realizar nuevas e
importantes funciones y, por el otro, abdicar de funciones tradicionalmente ejercidas.
As pues, se exige al Estado que tambin su tradicional papel de dirigente principal del desarrollo
econmico por uno de regulador de este proceso. Se le pide que abra mayores espacios para la
participacin de otros agentes sociales, que podran ser los gobiernos locales, la iniciativa privada, las
organizaciones no gubernamentales, y la ciudadana en general. Todo esto requiere de modificaciones
63
64
65
Brinkerhoff, Derick W., and Arthur A. Goldsmith, The challenge of Administrative Reform in post-Duvalier Haiti: Efficiency, Equity and the
Prospects for Systemic Change, International Review of Administrative Sciences, vol. 54, nm. 1, march 1988, 92.
Riestra, Miguel A., Poltica de Redimensionamiento de la Administracin Pblica y estrategias Alternativas para su Modernizacin: el
Caso de puerto Rico, Memoria Seminario Internacional Redimensionamiento y modernizacin de la administracin pblica en Amrica
Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, noviembre 1989, p. 112.
Ibid., p. 114.
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mayores en la forma en que el sector pblico oper tradicionalmente. Sin embargo, los esfuerzos de
cambio en la administracin pblica no siempre se han planteado con un alto grado de profundidad.
Por ejemplo, en Chile, se han tomado medidas para reformar el sector pblico en varias esferas. Una de
las primeras medidas fue la racionalizacin de la administracin pblica, mediante la cual se eliminaron
empleos y se cre una Escala nica de Remuneraciones, en la que se clasific a todo el personal del
gobierno federal. Adems, se ha impulsado la descentralizacin de lo servicios pblicos, principalmente
en le rea de la educacin, un ejemplo de ello es que entre 1980 y 1987 fueron traspasadas a las
municipalidades todas las escuelas pblicas, para ser administradas por corporaciones educacionales,
pblicas o privadas, responsables ante el municipio.66 Sin embargo, la descentralizacin administrativa,
tanto en el campo de educacin como en otros, ha alcanzado resultados relativamente pobres. Al
parecer, la escasa libertad presupuestara de los municipios y la inercia de un esquema autoritario en la
designacin de los alcaldes contribuyeron a que, mientras en algunos mbitos el municipio actuaba
simplemente como una ventanilla para la distribucin de recursos pblicos, en los que s poda contarse
con mayor autonoma se multiplicar la arbitrariedad y el clientelismo poltico. Aun as ms recientemente
el impacto de este proceso se evala como importante.67
En el caso de Per, desde 1985 se ha venido desarrollando una serie de acciones orientadas a
dinamizar el funcionamiento de la administracin pblica. Segn Guillermina Flores Vinces, la
administracin pblica peruana se caracteriza por su desarrollo administrativo insuficiente (pues en lo
que se refiere a su tamao alcanzaba un promedio de 41 trabajadores por cada mil habitantes) al igual
que una expansin dbil (pues representaba aproximadamente el 12% de la poblacin
econmicamente activa).68 El objetivo general del redimensionamiento de la administracin pblica en
Per fue iniciar la transformacin y modernizacin del Estado a fin de que cumpla con su funcin de
rector y promotor del desarrollo nacional; democratizndolo, desburocratizndolo, desconcentrndolo,
descentralizndolo y moralizndolo.
Para este fin se pusieron en marcha varios programas como el Programa de Desarrollo Microregional
que se orient, entre otras cosas, a promover la organizacin de la poblacin en acciones de desarrollo
y propiciar una mayor eficiencia en la prestacin de servicios pblicos. El Programa de Simplificacin
Administrativa tuvo como objetivos la desconcentracin de los procesos decisorios, la participacin de
los ciudadanos en el control y la prestacin de servicios pblicos, etc. Asimismo, el Programa Actividad
Empresarial del Estado incluy objetivos tales como el fortalecimiento del pluralismo econmico, impuls
a la reconversin del aparato productivo y la promocin de la prestacin de servicios de mejora de la
calidad. En el proceso de la puesta en prctica de dichos programas se han encontrado varios
obstculos, entre los que destacan los siguientes: en cuanto a la simplificacin administrativa, persiste
una tendencia a concentrar la toma de decisiones en los estratos ms latos de las entidades; en lo
relacionado a los programas microregionales, las acciones se han concentrado en e mbito rural, con
una visin asistencialista tendiente a atender poblaciones deprimidas..., al tiempo que ha habido una
dbil integracin intersectorial y una superposicin de funciones y competencias.69 Ms recientemente
ha habido una preocupacin por el rediseo de las reformas, las cuales estn en proceso de discusin
pero parecen alinearse con las tendencias a nivel internacional como son reduccin de la burocracia,
privatizacin de empresas e incorporacin de tcnicas del sector privado a la administracin pblica.
En Colombia, aun cuando en trminos comparativos el tamao del estado parece no ser excesivo,70
tambin se han tomado iniciativas para mejorar su funcionamiento y su eficiencia. Por ejemplo, se cre
la Comisin para la Reforma de la Administracin Pblica del estado Colombiano, encargada de
66
67
68
69
70
Marcel, Mario, Redimensionamiento Estatal y Finanzas Pblicas. el caso de Chile. Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, noviembre 1989, p. 60.
Ibid., p. 61.
Flores Vinces, Guillermina, Polticas de Redimensionamiento de la Administracin Pblica en Per, Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, noviembre 1989, p. 67.
Ibid., p. 68.
Younes Moreno, Diego, Composicin y Tamao Actual de las Administraciones Pblicas y su relacin con las Estrategias de
Modernizacin y reestructuracin, Memoria Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica
en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, noviembre 1989, p. 98.
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implantar los sistemas de formulacin, ejecucin seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas;
profesionalizacin de la gerencia pblica; democratizacin de la gestin pblica mediante la consulta y
participacin ciudadana; e instrumentos de coordinacin entre las diferentes entidades pblicas y de
fortalecimiento de la capacidad del sector pblico para llevar a cabo programas sociales.
En el transcurso de los ltimos aos tambin se han impulsado los procesos de descentralizacin en
Colombia, tanto en el mbito poltico como en el fiscal y administrativo. En particular, a partir de 1987 los
municipios han asumido en forma progresiva nuevas tareas.71 Algunas de las esferas que pasaron a
manos de los municipios incluyen los servicios de agua potable y de saneamiento bsico; la
construccin, dotacin y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, y los servicios
de extensin rural en asistencia tcnica directa.
Un proceso similar ha ocurrido en Brasil, la crisis que ha sufrido el Estado durante las ltimas dcadas
ha tenido importantes consecuencias para su administracin pblica. Segn Flavio Freitas Faria, la
frustracin de las expectativas en el rea econmica y la recuperacin de las libertades democrticas en
el rea poltica, regresaron al Estado, blanco de todas las crticas por su ineficiencia e incapacidad para
atender plenamente las demandas de la sociedad.72 As pues, durante la dcada de lo ochenta se trat
de redimensionar la administracin pblica mediante dos estrategias principales: por la transferencia de
determinadas actividades en manos del estado, mediante la privatizacin de las empresas pblicas, y
por medio de una adecuacin de la estructura administrativa estatal, con miras a prestar los servicios
pblicos tradicionales.73 Esta segunda estrategia cobr auge a partir de 1985 con el gobierno de Jos
Sarney.
En 1986 se cre la SEDAP Secretara de Administracin Pblica de la Presidencia de la repblicacuyos objetivos principales eran: la racionalizacin del as estructuras administrativas, la formulacin de
una poltica de recursos humanos y la reduccin del gasto pblico.74 Dentro del proceso de cambios
administrativos se promovi la descentralizacin de las actividades por medio de la creacin de
entidades de administracin indirecta, sociedades de economa, mixta, fundaciones y empresas
pblicas, con el propsito de lograr mayor eficiencia en la accin gubernamental. De acuerdo con Celio
Franca, Brasil ha tratado de poner en prctica una reforma administrativa a partir de ciertas opciones
estratgicas una reforma administrativa a partir de ciertas opciones estratgicas fundamentales, entre
las que se encuentran: la caracterizacin de problemas como de naturaleza esencialmente social y
cultural, cuya superacin sera tarea para ms de un gobierno o generacin; el tratamiento poltico y
sustantivo de la agenda de la desburocratizacin para maximizar apoyos polticos; la participacin de la
sociedad en las iniciativas de la desburocratizacin, y una efectiva descentralizacin.75 Posteriormente,
despus de la crisis de gobierno de Collor de Melo, los programas de reforma se han venido ajustando
continuamente con efectos desiguales.
9. Centroamrica
Algunos pases de Centroamrica tambin han llevado a cabo importantes cambios en sus
administraciones pblicas. En el caso de Costa rica, la crisis en el estado se ha transformado de una
crisis financiera (en gran parte a causa de la deuda externa), en una crisis econmica y de ah, en una
poltica. Al parecer, como consecuencia de ello se entr en una etapa de cuestionamiento y de
interpretacin sobre el tamao y rol del estado respecto a su capacidad de gestin en la economa y a
su reducida capacidad para mitigar los desbalances sociales en la superacin de la crisis de esta
71
72
73
74
75
Ibid.
Freitas Faria, Flavio, Redimensionamiento de la Administracin Pblica Federal del Brasil, Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, noviembre 1989, p. 185.
Ibid., 187. Sobre los procesos de privatizacin en Brasil y en Mxico, vase: Ross Schneider, Ben, Las Polticas de Privatizacin en Brasil
y Mxico, Memoria Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,
Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, noviembre 1989.
Marcelino, Gileno Fernndez, Administracin Pblica Brasilea: Modelos, Reformas y Perspectivas, Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, noviembre 1989, p. 76.
Franca, Celio, La reorganizacin administrativa: problemas viejos y nuevos conceptos. Revista de Administracin Pblica, Mxico 65/66,
enero/junio 1986, p. 126.
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81
82
83
84
Cardona, Rokael, Tamao y Redimensionamiento del Aparato Estatal en Centroamrica, Memoria Seminario Internacional
Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, noviembre 1989, p. 152.
Ibid.
Ibid., p. 153.
Ibid.
Para una visin ms amplia de los procesos de modernizacin y reforma de la administracin pblica mexicana, vase: Pardo, Mara del
Carmen, La modernizacin administrativa en Mxico, INAP. COLMEX, 1991, Mxico.
Otero, Guillermo Teutli, Apuntes sobre la administracin pblica en Mxico en Tendencias contemporneas de la Administracin Pblica,
Ensayos sobre la modernidad nacional, Vctor E. Bravo Ahuja, coord. Mxico, D.F., Diana (198), p. 345.
Zedillo Ponce de Len, Ernesto, El Modelo Redimensionador del Estado en el contexto de la Modernizacin Nacional, Memoria
Seminario Internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica latina, Mxico, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, noviembre 1989, p. 193.
Otero, Guillermo T., op. cit.
Ibid. Para un anlisis un poco ms detallado de tales polticas, vase pp. 346 a 360.
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salud, del desarrollo regional y los programas contra la pobreza. Igualmente se institucionalizan las
tareas relacionadas a la modernizacin administrativa en la Secretara de la Contralora y Modernizacin
Administrativa, y se formula un Programa Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica que
postula la necesidad de profesionalizar la funcin pblica mediante la creacin de un sistema de servicio
civil de carrera e impulsa la idea de generar mecanismos permanentes de interaccin con la ciudadana
en las diversas agencias gubernamentales.85 Todas estas propuestas han avanzado muy lentamente en
los primero aos del gobierno de Ernesto Zedillo. En Mxico al igual que en otros pases los esfuerzos
de reforma si bien han constituido un avance, no han logrado generar los cambios esperados.
11. Algunas observaciones
Pese a la importancia y amplitud de las iniciativas que mencionamos, habra que reconocer las
dificultades y en muchos casos la poca efectividad que hasta ahora han mostrado para inducir cambios
profundos. Celio Franca, por ejemplo sostiene que la teora y las prcticas de aquello que en general se
llama reforma administrativa han demostrado ser irrelevante para la alteracin de los patrones de
funcionamiento de la mayora de los sistemas de gobierno de Amrica Latina....86 Al igual que Franca,
algunos otros autores, en la misma lnea de reflexin, sostienen que existen varias razones que
explican esto. Los procesos de reforma han abordado el problema esencialmente con un enfoque
tcnico y administrativo, donde sobresalen los aspectos relativos ala racionalizacin administrativa,
eficiencia en la gestin, mayor administracin instrumental, etc., quedando en un segundo trmino las
nuevas formas de interlocucin con la ciudadana.87
A partir de la revisin de este conjunto de experiencias nacionales, se puede observar, que la
administracin pblica en prcticamente todo el mundo est enfrentando nuevos retos que no se
pueden resolver con los mtodos tradicionales. Como se ha visto, la respuesta a estos retos es similar
en las diversas regiones del mundo, aunque con diversos grados de eficacia. Los elementos que
parecen dominar la agenda de los sectores pblicos en la mayora de los casos incluyen: la
desburocratizacin del gobierno, el mejoramiento en su eficiencia; la privatizacin de empresas pblicas;
la descentralizacin en la toma de decisiones y la desconcentracin poltico-administrativa; la
autonoma de gestin; la optimizacin de los recursos humanos de la administracin; la puesta en
prctica de sistemas de evaluacin de los programas gubernamentales y la mayor apertura hacia la
participacin de otros agente sociales, ya sean el sector privado, las organizaciones no
gubernamentales o simplemente los ciudadanos.
Igualmente poco a poco ate la dificultad de generar impactos profundos y cambios reales, los procesos
de reforma han venido enfatizando la necesidad de orientar estrategias al cambio de actitudes y perfil
de capacidades de funcionarios pblicos.
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acciones orientadas a la refuncionalizacin del aparato estatal ante un nuevo escenario y contexto para
la administracin pblica
Una situacin de cambio podra entonces entenderse como el marco de premisas y supuestos al interior
del cual se pretende inducir el proceso. Este marco est dado por la definicin de dos caractersticas:
por una parte, la orientacin, es decir los mbitos de accin y lmites planteados, si se pretende un
cambio slo en el interior del aparato, o bien, que incluya tambin la relacin del aparato con los grupos
de la sociedad. El segundo aspecto es la profundidad con la que se pretende inducir dicho cambio, es
decir, si se focalizan los esfuerzos solamente sobre la estructura orgnica, o se quiere abarcar la
induccin de un cambio en el mbito del comportamiento de los individuos que componen el aparato.
Estas particularidades van a marcar diferencias sustanciales en los alcances y complejidad del proceso.
La orientacin, por su parte, cuando se limita al mbito interno del aparato, deriva en ajustes en la
estructura, en las funciones y en la normatividad. Es, por tanto, un reto al diseo organizacional,
mientras que cuando se plantea abarcando el mbito de la relacin con los usuarios, pasa a ser un
problema de relacin con el contexto que conduce a acciones de informacin al usuario, simplificacin
del servicio, rapidez, etc. Por consiguiente representa un reto al diseo de organizaciones con
capacidad de comunicacin.
En lo referente a la profundidad como el segundo aspecto central del anlisis, cuando se define el
proceso focalizado en la estructura del aparato es necesario experimentar nuevas formas de relacin
entre unidades, ajustes en los niveles de autoridad, competencias, etc.; cuando se centra el esfuerzo en
el comportamiento individual es necesario inducir modificaciones en los patrones de conducta, valores,
identidad institucional y otros. De la combinacin de los rasgos que mencionamos, como supuestos de
partida presentes en todo proceso de cambio en organizaciones pblicas, se desprenden cuatro
situaciones tipo que se representan en la matriz del Cuadro 2.
Cuadro 2.
Focalizacin sobre
estructuras
organizacionales
Profundidad del
Focalizacin sobre
cambio
estructuras y
comportamientos
organizacionales
Intraorganizacional
Relacin organizacin-contexto
Reforma administrativa
Cambio organizacional
Renovacin institucional
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conducida por la propia cpula del aparato y la pirmide suele adaptarse a la nueva configuracin. Los
alcances del verdadero cambio organizacional obviamente son limitados, en ocasiones casi
imperceptibles, aun cuando la reestructuracin sea muy grande.
2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia)
Una segunda situacin la podramos englobar en la concepcin tradicional de una reforma
administrativa. Esta situacin se caracteriza por una orientacin amplia que pretende inducir cambios
tanto al interior del aparato como en su relacin con el pblico; cambios enmarcados en una focalizacin
a las estructuras organizacionales. En este tipo de proceso se acepta la necesidad de una readecuacin
del aparato o slo a las nuevas condiciones econmicas sino tambin a las nuevas necesidades de la
sociedad, mayor cobertura de accin y agilidad a demandas y servicios. La preocupacin fundamental
en esta orientacin es la eficacia del aparato, buscando una rearticulacin con los usuarios. El carcter
complejo de la transicin desde esta perspectiva es mayor, puesto que implica la redefinicin de
relaciones entre la estructura del aparato y el pblico, las organizaciones dejan de funcionar
ntegramente para s mismas y parte de su actividad se orienta al contexto, por lo que la comunicacin
social adquiere relevancia; sin embargo, la conduccin del cambio contina siendo desde la cpula
organizacional y no garantiza un proceso profundo de transformacin, en ocasiones se adopta una
nueva imagen para el pblico y no necesariamente un nuevo tipo de relacin.
Esta perspectiva ha dominado el escenario internacional, desde la dcada de los setenta las reformas
administrativas se plantearon como la panacea para refuncionalizar el aparato. Los lmites son
evidentes, las formas han cambiado perol os vicios prevalecen; se ha supuesto que las organizaciones
pblicas son maquinarias que con una nueva tecnologa administrativa pueden modificarse. En esta
visin el individuo nunca ha estado presente. Los procesos de simplificacin administrativa,
desregulacin, modernizacin de organismos y dependencias, adems de cambios en funciones y
normatividad, se inscriben en este tipo de situaciones.
3. Cambio organizacional
La orientacin en el cambio organizacional asume la necesidad de orientar el proceso hacia el interior
del aparato, pero desde una perspectiva de transformacin ms profunda, que intenta modificar los
comportamientos, valores y actitudes de los integrantes de las organizaciones pblicas. Esta
perspectiva se asocia a procesos e los que se acepta que la transformacin se dar en la medida en
que se pueda llegar a modificaciones individuales, la estructura de poder, la forma y orientacin en las
decisiones, el compromiso en las acciones y la identificacin con la funcin pblica. En este tipo de
procesos se asume la necesidad de modificar los engranajes profundos del aparto estatal.
Segn esta orientacin, la complejidad del proceso es mucho mayor porque el reto consiste en inducir
un cambio organizacional profundo, adems es un proceso que si bien se induce en general de arriba
hacia abajo, posteriormente adquiere una dinmica propia de reacomodos y desencadena procesos de
negociacin y acuerdos internos que con mucha frecuencia generan conflictos organizacionales. En
este tipo de acciones se requiere que la organizacin est dispuesta a asumir los costos en energa
organizacional que el proceso genera en el corto plazo, esperando en el largo plazo haber generado
una dinmica de accin organizacional orientada al servicio pblico como valor institucional.
Las actividades derivadas de esta perspectiva son. La profesionalizacin del servicio pblico, los
procesos de identidad institucional, la generacin de un nuevo esquema de compensaciones y
contribuciones institucionales, nuevos sistemas de incentivos, mecanismos de ascenso jerrquico
asociado a logros profesionales, entre algunos otros.
4. Renovacin institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)
En esta orientacin se plantea un cambio ms radical. Se pretende un proceso centralizado no slo en
la estructura sino tambin en un profundo cambio de conductas individuales, abarcando no nicamente
el universo organizacional sino la propia naturaleza de las relaciones Estado-sociedad. La necesidad de
una reforma integral surge de una crisis de legitimidad del aparato; al aceptar esta situacin como
premisa inicial, el proceso de cambio forma parte de una redefinicin del papel estatal: Bajo este
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panorama las organizaciones pblicas pasan a ser los mecanismos estratgicos de ajuste e
interlocucin entre el estado y la sociedad civil.
Aqu es donde la complejidad del cambio es mayor, ya que implica organizaciones con capacidad de
interaccin, negociacin y mantenimiento de una calidad y armona en la relacin con agentes de la
sociedad. Igualmente se requiere una capacidad simultnea de cambio en el interior de la organizacin
renovando estructuras y comportamientos, y en el exterior frente a un contexto de crisis y fuerzas
adversas.
El replanteamiento global de los fines y medios de las organizaciones pblicas constituye un conjunto
amplio de acciones por desarrollar. Aun cuando en el discurso muchos pases han emprendido estos
procesos, son pocos los que en los hechos han impulsado verdaderas reformas integrales. Y es que los
costos que se deben asumir pueden ser altos desde el punto de vista del gobierno en turno: el
reconocimiento autocrtico de un deterioro o agotamiento del aparato institucional del Estado; la apertura
a la participacin permanente de grupos sociales y agentes no gubernamentales en las acciones de las
organizaciones pblicas, y la aceptacin del riesgo de perder, en cierto momento, el control absoluto del
proceso de cambio.
Es en la dinmica de una reforma integral en la que se acepta la necesidad de un ajuste del aparato a
los cambios econmicos, al mismo tiempo que una mayor apertura democrtica (participacin directa en
las decisiones pblicas); estos procesos al no ir siempre en el mismo sentido, reducen los espacios de
accin de las organizaciones pblicas llevndolas a disear modelos organizaciones de gestin con
grupos externos. Las polticas de descentralizacin, ejecutada a profundidad, son representativas de
una reforma integral: las organizaciones pblicas ceden espacios de decisin a otras instituciones,
modifican estructuras de poder internas, y asumen su papel como instituciones de servicio y no de
dominacin.
Si se estudia el discurso del cambio en los casos nacionales analizados a la luz del marco de referencia
descrito, se observa una pretensin por inducir cambios profundos a partir de una reforma integral; sin
embargo, al analizar las acciones emprendidas, en la mayor parte de experiencias stas se ubican en
procesos de reestructuracin del aparto o, a lo ms, de reforma administrativa. A partir de la informacin
que se tiene sobre las acciones especficas que se llevan a cabo en las experiencias de reforma
analizadas, se puede intentar una aproximacin para reconocer las peculiaridades de dichos procesos.
Cabe sealar que para utilizar la matriz con un mayor valor explicativo habra que tener un diagnstico
del proceso por pas, por o que slo habra que tomar la matriz que se presenta (Cuadro 3) como una
primera aproximacin para tipificar los casos nacionales.
Los casos analizados en general contienen polticas de diversos tipos que desembocaran en varias
situaciones de cambio simultneamente; sin embargo, se parte del anlisis del peso especfico que
parecen tener las diversas polticas en el conjunto de las acciones emprendidas. Se podra comentar, al
menos como hiptesis, que posiblemente el desinters por impulsar procesos de reforma integral. Los
dirigentes del aparto no han sido parte de las iniciativas y sin el nivel individual, el cambio organizacional
no se ha generado.
Cuadro 3.
Orientacin el cambio
Interorganizacional
Profundidad
del cambio
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Focalizacin sobre
estructuras
organizacionales
China
Hait
Tnez
Focalizacin sobre
estructuras y
comportamientos
organizacionales
Colombia
Brasil
Pakistn
Puerto Rico
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Relacin
organizacin-contexto
Mxico
Jamaica
Chile
Per
Sudfrica
Canad
Guatemala
Japn
Francia
Estados Unidos
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Es cierto que una gran parte de los gobiernos en turno asumen una propensin al escapismo o
evitacin del problema de fondo, prefiriendo reducir el aparato, como si disminuyndolo hicieran menos
evidente su anquilosamiento, sin embargo, muy probablemente lo que se conserva seguir evidenciado
los viejos problemas. Si bien el estado tiende estructuralmente a disminuir su presencia en el mundo
contemporneo, con un perfil de Estado Modesto,88 es evidente que una vez ajustada la amplitud de
su intervencin (modelo de intervencin estatal ajustada)89 adquiera una presencia importante que
requiera de organizaciones pblicas diferentes, con una nueva concepcin de su quehacer y con una
nueva dinmica de accin.
Se podra sostener que la tibieza de las reformas en algunos pases, es resultado de la inseguridad del
gobierno en turno para emprender un proceso de cambio profundo que no slo se viera impedido de
controlar en su totalidad, sino que pudiera desbordarlo si evoluciona como detonador de una crisis
poltica.
Sin embargo, tambin se debe aceptar que en algunos casos la superficialidad de las reformas se debe
a una incapacidad para inducir cambios profundos en las organizaciones pblicas, las cuales se
caracterizan por una inercia heredada de una fase de Estado omnipresente y unilateral que las llev a
aislarse de la sociedad y a perpetuar juegos de poder internos ajenos a su funcin primordial. Esta
incapacidad debe ser el objeto de reflexin por parte de estudiosos y directivos de este tipo de
organizaciones con el fin de sugerir lneas de reflexin se proceder a realizar un anlisis de los efectos
inmediatos sobre las estructuras, sistema de gestin, formas de percepcin del contexto, y
comportamiento de los dirigentes en las organizaciones pblicas.
Crozier, Michel, Estado Moderno, Estado Modesto, Fondo de Cultura Econmica, 1989, Mxico.
Sobre el modelo de la intervencin estatal ajustada, vase: Cabrero, Enrique y Arellano, David, Empresa Estatal o Empresa Pblica.
Hacia una nueva forma de intervencin en el Estado Estrategia, en Gestin y Estrategia, vol. I, nm. 1, 1991, Mxico, UAM-Azcapotzalco,
1990.
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Desde esta perspectiva la organizacin es un aparato que tiene capacidad de aislarse del contexto;
adems la sociedad, las demandas y apoyos, giran alrededor de la organizacin, se suponen, por lo
tanto, como el centro de atencin y de recursos de la sociedad, siendo stos casi ilimitados, asegurando
la permanencia y sobrevivencia organizacional.
Los cambios en este aspecto son claros. Las organizaciones pblicas no pueden partir ya del supuesto
de un contexto relativamente estable; por el contrario, la dinmica del contexto les afecta directamente.
La concepcin de sistema abierto pasa a ser parte de las organizaciones pblicas, un contexto complejo
y cambiante dentro del cual las organizaciones pblicas son slo una parte, girando en su conjunto
alrededor de la sociedad, misma que a su vez evoluciona en su conformacin y dinmica. El proceso de
las demandas se hace conjuntamente con organismos externos y los productos tambin son resultados
de acciones entre diversas organizaciones. Las organizaciones pblicas se convierten en impulsoras de
proyectos ms que instituciones administrativas de demandas.
Otro cambio radical en la percepcin del contexto es aceptar la sobrevivencia como un riesgo
agudizado a partir de los procesos de rendimensionamiento del aparato gubernamental- y la necesidad
de optimizar recursos escasos. Todo lo anterior explica por qu la reflexin en la estrategia
organizacional pasa a ser una preocupacin de este tipo de organizaciones.
4. Cambios en el comportamiento organizacional
La nueva dinmica en que estn inmersa las organizaciones pblicas ha inducido una variacin de
actitudes, valores y patrones de conducta en la vida organizacional: es indudable que las
organizaciones pblicas latinoamericanas se singularizan por un aparente apego a la racionalidad legal,
lo cual despersonaliza y desidentifica al individuo en la organizacin. Sin embargo, la realidad hace que
los individuos inventen estrategias de grupo que polticamente les den fuerza en el interior de la
estructura. La identidad, por tanto, se establece con el grupo que impulsa o protege y no con la
organizacin. La alta movilidad en la administracin y contribuciones el uso de los recursos
organizacionales se orienta en funcin de la estrategia grupal; esta actitud es la que permite el ascenso
en la pirmide, favoreciendo en muchos casos la corrupcin.
Lo anterior explica en parte por qu las reformas administrativas impulsadas en Amrica latina nunca
han tenido los resultados esperados. Nuevas disposiciones legales, normas y reglamentos que nunca
pudieron desmantelar un proceso enraizado en las creencias y valores ms interiorizados por los
servidores pblicos. Si bien el cambio de actitudes, valores y comportamientos es el punto crtico en
todo proceso de cambio organizacional, parece que aunque todava no se producen transformaciones
profundas en las organizaciones pblicas, s al menos las condicione para inducir cambios en el
mediano plazo.
Las nuevas condiciones en que se desenvuelven estas organizaciones orientan el comportamiento a
partir de otro tipo de premisas. La funcin primordial que recompensa la organizacin deja de ser el
estricto cumplimiento de tareas para trasladarse a la esfera de los logros en impulsar proyectos,
conciliar organismos participantes, capacidad de interlocucin con otras organizaciones pblicas y con
grupos de la sociedad. La aptitud tcnica, creativa y emprendedora sustituye los esquemas
tradicionales. Las vas de la promocin y e ascenso se encaminan al reconocimiento de los logros
profesionales del servidor pblico como elemento de cambio e impulsor de iniciativas. Este es el perfil
del gerente pblico.
En las organizaciones pblicas latinoamericanas este rasgo es todava poco evidente, si bien se
observan modificaciones estructurales profundas, innovacin en los sistemas de gestin y nuevas
formas de percibir el contexto; el comportamiento organizacional en ocasiones da la impresin de tener
una capacidad de arraigo a viejas tradiciones ms all de lo que cualquier teora del cambio
organizacional pudiera imaginar.
An as, el comportamiento se desplaza hacia nuevos esquemas de conducta organizacional; aunque la
tradicin no permite modificar radicalmente los modelos de presentacin y el imaginario colectivo, el
estilo de vida organizacional cambia y penetra en los individuos, quienes se constituyen a la vez en l os
agentes del cambio. En el Cuadro 4 se busca sistematizar los efectos el cambio en las organizaciones
pblicas.
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Muy pocos estudios se preocupan por analizar los efectos ms inmediatos que los procesos de cambio
y modernizacin tienen sobre las formas y modalidades de accin que est adoptando el conjunto de
organizaciones pblicas, las cuales constituyen el ncleo activo del aparato estatal y, a partir de ahora,
tambin el centro de la participacin de la sociedad civil. Es improbable que los modelos
organizacionales tradicionales vayan a poder responder a un reto de alta complejidad como al que se
enfrentan las organizaciones pblicas en la actualidad. Tampoco parece fcil imaginar que los modelos
organizacionales de las grandes corporaciones transnacionales brinden la solucin para este tipo de
organizaciones. Es evidente que la creatividad y originalidad que los gerentes pblicos desplieguen el
diseo de modelos de organizaciones pblicas es uno de los aspectos cruciales. Sin embargo, cabe
preguntarse si los programas se formacin de gerentes pblicos estn orientndose a este tipo de retos.
En el siguiente captulo se propone una reflexin en este sentido.
Cuadro 4.
Modelo Organizacional
Tradicional
Piramidal
Alta formalizacin
Estable
Papeles definidos
Centralizado
Con apego ala norma
Agrupacin del ncleo decisiorio
Maximizacin del juego
subterrneo
Variables Organizacionales
Estructura
organizacional
Estructura
decisoria
Sistema de
planeacin
Sistema de
direccin
Por capacidad
Por acuerdo y aproximaciones
Control normativo
Sistema de
evaluacin
Sociedad en torno a
organizaciones pblicas
Orientado al cumplimiento de
tareas
Lealtad al grupo y compromiso
poltico
Poltico-burocrtico
(administrador pblico)
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Percepcin del
contexto
Comportamiento
organizacional
Liderazgo
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III.
En este apartado se lleva a cabo una revisin de las estrategias de formacin que se han emprendido
en diversos pases. En la revisin de programas de formacin es necesario separar aqullos que se
implementan como estrategias de capacitacin para profesionales del sector pblico y aqullos que se
ubican en espacios universitarios como una formacin escolarizada. A lo largo de la revisin de
experiencias que se presentan como estrategias regionales- se ir haciendo nfasis en estos aspectos,
para el final incorporar un apartado especfico sobre formacin escolar de posgrado.
A. Latinoamrica
En Amrica Latina la participacin estatal en la economa adquiri caractersticas especiales
constituyndose en la estrategia obligada como parte del modelo de desarrollo implantado en la mayora
de los pases de la regin: el crecimiento del sector pblico y la intensidad de su participacin se
hicieron patentes desde los sesenta, llegando en los setenta a su ms alto nivel registrado en la
historia.90
Ciertamente la dcada de los ochenta no permiti un mayor crecimiento, sino ms bien se observaron
marcadas tendencias ala reduccin y redimensionamiento del aparato estatal: casos como la
desincorporacin de empresas estatales y la reprivatizacin fueron representativos de esta situacin.91
Sin embargo, la evolucin histrica as como el desarrollo de estos pases, no podran ser explicados si
la participacin estatal.
La reflexin sobre el perfil de gerentes pblicos, por su parte, ha sido generalmente poco abordada,
dando prioridad al debate sobre la naturaleza y funcionalidad de la intervencin estatal en la economa y
la sociedad. Se encuentran pocos estudios y propuestas respecto al gerente pblico y la problemtica
de su formacin. Bsicamente el anlisis se sita en trminos del administrador pblico general, si una
diferenciacin sectorial y conservando una visin tradicional e sus funciones (visin jurdico-normativa).
Un estudio bsico para avanzar en la concepcin de la idea del perfil del administrador en Amrica
Latina, fue el que llev a cabo el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
mediante el programa de investigacin: Universidad, formacin de administradores y sector pblico en
Amrica Latina, coordinado por Bernardo Kliksber.92 A partir de este trabajo se pueden extraer algunas
propuestas. El estudio analiza los casos de Colombia, Costa Rica, Ecuador y Venezuela, como
representativos de la problemtica regional partiendo del perfil del administrador necesario. Se plantea
a partir del estudio, que las principales capacidades que deberan conformar el perfil de un
administrador pblico para la adecuada comprensin estructural de los fenmenos y para una accin
eficaz en la implementacin de tecnologas administrativas son:93
1) Capacidades cientfico-tecnolgicas, es decir, la obtencin de ciencia y tecnologa administrativa
para el procesamiento de la gestin estatal. Capacidades que incluyen la generacin de tecnologa
administrativa, su transferencia eficiente y la innovacin domstica.
2) Potencialidades para la toma de decisiones, es decir una capacidad decisoria en situaciones
complejas que incluyen universos estrechos con un alto nivel de presin poltica y un ritmo
acelerado que caracteriza la dinmica organizacional.
3) Aptitudes de liderazgo, o sea disponer de slidas capacidades en el campo de la conduccin de
grupos humanos dado que su eficiencia en ese aspecto determinar en gran medida los resultados
finales de su actividad
90
91
92
93
Existe una amplia bibliografa a este respecto, vase slo como ejemplo, CEPAL Tendencias y estructuras de la economa
latinoamericana (1971), Indicadores del desarrollo econmico y social en Amrica Latina (1976), Informe de la Tercera Reunin del
Comit de Expertos Gubernamentales de Alto nivel (19977).
Mismas que en la nota 29, vase tambin: Owers, J. Coelen, S., Empresa Pblica y Privatizacin: Problemas y Evidencia en Empresa
Pblica. Problemas y desarrollo, vol. 1, nm. 2, CIDE, 1986, Mxico; Shirley, h. Desincorporacin de empresas estatales en pases en
desarrollo Empresa pblica, vol. 2, nm. 2, INAP, 1986, Mxico.
Ibid., pp. 146 a 148.
Kliksberg, B., Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina, 1983, Fondo de Cultura Econmica, FCE,
Mxico.
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4) Preparacin para el cambio, esto es, que disponga de desarrolladas capacidades para la percepcin
de los procesos de cambio, la investigacin dinmica de sus caractersticas, el reaprendizaje en
funcin de ellas y la readaptacin de su conducta y mecanismos de accin.
5) Valores, lo que significa que todas las capacidades mencionadas se encuentren en un marco
valorativo consonante a los intereses nacionales y a los valores ticos de carcter colectivo.
Posteriormente, se analizan en el estudio mencionado, los esfuerzos que en ese momento realizaban
las universidades de dichos pases en el proceso de formacin de administradores para el sector
pblico. Se propona que los insumos formativos requeridos para la preparacin del administrador
pblico necesario, eran la formacin cientfica bsica, el conocimiento profundo de las caractersticas
de la realidad nacional, una fuerte preparacin cientfico-tcnica en materia administrativa y un estilo de
razonamiento crtico-creativo.94
Con base en la opinin, tanto de decanos, directores de facultades y escuelas que forman
administradores, como de funcionarios gubernamentales de estos pases, se analizan en el estudio los
rangos ponderados del administrador ideal. De acuerdo a este anlisis, el administrador debera tener
en orden jerrquico: una buena formacin cientfica y cultura general; capacidad crtica; capacidad
creativa y conciencia nacional; conocimiento de la realidad nacional y capacidad tcnica en su
especialidad.95
En cuanto a las metodologas pedaggicas y planes de estudio utilizados por las instituciones de
administradores, el estudio concluye.96
La preparacin tcnica en administracin pblica es precaria, pocos planes estn especficamente
orientados a la disciplina.
Transferencia tecnolgica acrtica y conformada con elementos tecnolgicos alejados del sector
pblico.
Las metodologas pedaggicas son esencialmente pasivas sin estimular capacidades crticocreativas.
La investigacin est ausente en las instituciones.
A partir de estas conclusiones, se propona la creacin de un sistema regional de formacin de
administradores para el sector pblico, con el fin de no dispersas los esfuerzos disear los planes de
estudio en funcin de requerimientos reales, impulsar la creacin de tecnologa propia mediante
investigacin y activar el mtodo pedaggico. Indudablemente, el diagnstico presentado muestra los
procesos de cambio que se empezaron a dar en la concepcin del administrador pblico, al inicio el a
dcada de los ochenta.
Una ampliacin de la investigacin referida, se realiz para el caso mexicano en esos mismos aos, por
parte del Centro de Investigacin y Docencia Econmica, A.C. (CIDE) y coordinada por Jorge
Barenstein. A partir del mismo enfoque metodolgico se encontraba que las caractersticas del
administrador ideal a decir de los funcionarios pblicos y autoridades acadmicas eran: conciencia
nacional y capacidad de decisin; posteriormente se ubicaban la capacidad creativa, tcnica y crtica.97
Por otra parte, se mencionaban la administracin de personal, la administracin financiera y los
sistemas de control y evaluacin como las tcnicas administrativas ms requeridas.
En cuanto al anlisis del sistema universitario se observaba, igual que en el estudio anterior, una
marcada tendencia a la utilizacin de mtodos tradicionales en el proceso de enseanza-aprendizaje, la
adopcin acrtica de tecnologas administrativas y un deficiente impulso a la investigacin.98 Las
observaciones del estudio, las conclusiones y propuestas eran similares en trminos generales, aunque
habra que rescatar en el orden de propuestas, las ideas de diferenciar un perfil de administracin para
el sector central y otro orientado a la administracin para el sector central y otro orientado a la
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95
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98
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administracin de empresas del estado; esto con base en qu, los primeros requeriran de una
capacidad para coordinar polticas e impulsar la renovacin administrativa del Estado en su conjunto,
mientras que los segundos debern ser aptos para compatibilizar las necesidades de los organismos
descentralizados y empresas del estado con las polticas econmicas y sociales ms generales,
requiriendo ms elementos de tipo instrumental.99
Los estudios mencionados mantienen vigencia e la problemtica y estrategias hoy emprendidas por un
conjunto de instituciones en Amrica Latina. Los principales esfuerzos en materia de formacin de
gerentes pblicos en la regin, han surgido con la Fundacin Getulio Vargas de Brasil, la cual ha
orientado sus programas, no slo al mbito nacional sino regional latinoamericano. Desde 1974 se
desarrollan programas de capacitacin en Administracin de Empresas Pblicas en colaboracin con el
Banco Interamericano de Desarrollo.100
Estos programas se proponan propiciar el desarrollo de material didctico de manera que pudiera
contarse con manuales de adiestramiento (Training packages) en las reas de especializacin
previstas por el programa. Los temas que constituan la curricula bsica de los cursos eran; las tcnicas
de administracin general y su aplicacin a empresas pblicas, la administracin financiera, el anlisis
de aspectos organizacionales de empresas pblicas, la administracin de empresas en sectores de
energa y saneamiento bsico. Desde 1978 la orientacin sectorial en sectores de energa y
saneamiento bsico. Desde 1978 la orientacin sectorial increment considerablemente la matrcula y a
partir de este hecho la Institucin consideraba prioritario formar gerentes pblicos en reas sectoriales
especficas. La Fundacin Getulio Vargas se orientaba tambin a ofrecer cursos en las tcnicas de
Anlisis Organizacional aplicadas a Empresas Pblicas, cuyos objetivos eran: [...] suministrar a los
participantes un instrumento terico-prctico para el anlisis organizacional de empresas pblicas,
apuntando hacia la posible identificacin de obstculos y la consecuente formacin de
recomendaciones, as como formar una conciencia crtica en los participantes facilitadora de los
procesos de cambio organizacional.101
En Centroamrica, la institucin ms representativa de los esfuerzos en formacin de administradores
pblicos ha sido el Instituto centroamericano de Administracin Pblica (ICAP) que conjunta esfuerzos
en esta materia emprendidos por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. A partir
del diagnstico propuesto por la institucin se menciona que [...] las administraciones pblicas de la
regin son manejadas o por profesionales preparados en disciplinas slo relativamente relacionadas con
el servicio pblico (algunas de ellas con orientaciones filosficas contrapuestas a ste) o pro amplios
ncleos de personal cuya gestin se base en un empirismo acumulado a travs de un largo periodo en
la funcin pblica.102
El enfoque del ICAP trata de proporcionar conocimientos sobre el contexto social y las organizaciones
pblicas, propiciar el desarrollo de la capacidad crtica, analtica y creativa de los participantes y
procurar el desarrollo de destrezas para aplicar tcnicas de gestin relevante a la realidad de la regin y
referidas a un rea especfica de la actividad gubernamental. Este esfuerzo igualmente se llev a cabo
en Nicaragua.103
B. Mxico
Como ya se mencion, un primer diagnstico para el caso de la formacin de administradores pblicos
en Mxico, llevado a cabo en 1981, coincida con las conclusiones generales de la investigacin
realizada por el CLAD en cuanto a las caractersticas del perfil de formacin.104 Otro estudio fue
99
100
101
102
103
104
Arias, G. et al., ponencia presentada en el Seminario Internacional La Investigacin y la Enseanza de la Administracin Pblica en los
Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
Guimaraes, A., La Experiencia de la escuela Interamericana de Administracin Pblica EIAP- en capacitacin en el campo del as
Empresas Pblicas, fundacin Getulio Vargas, ponencia presentada en el Seminario Internacional. La Investigacin y la Enseanza de la
Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
Ibid.
Instituto Centroamericano de Administracin Pblica, ponencia presentada en el Seminario Internacional La Investigacin y la enseanza
de la Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico.
Alanis, L.A., Capacitacin y formacin de los cuadros de Direccin econmico Social de Nicaragua, ponencia presentada en el Seminario
Internacional La Investigacin y la enseanza de la Administracin Pblica en Pases en Vas de Desarrollo, CIDE-ONU, 1981, Mxico
Barenstein, J. op. cit.
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Monsanto, J. Estudio sobre Formacin y capacitacin para Gerentes de Empresas Pblicas Industriales en Mxico, Praxis 72, INAP,
1986, Mxico.
Ibid., p. 60.
Ibid., p. 80.
Ibid., p. 80.
Ibid., p. 71.
Ibid., p. 74
Ibid.
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empresa pblica mexicana, estimulando las habilidades de toma de decisiones y mando de los latos
directivos y promoviendo la articulacin de la accin gerencial con los mbitos polticos, econmico,
administrativo y social.112 La institucin hace hasta ahora, un balance positivo del citado programa.
Igualmente fue el caso del Centro de Investigacin y docencia econmica mediante su Centro de alta
Direccin de Empresa Pblica, el cual realizaba cursos para gerentes pblicos alimentando los
contenidos pedaggicos con investigaciones y modelos de simulacin producidos pro el propio centro.
115
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su orientacin ala formacin de altos mandos, permite una directa asimilacin por parte de las entidades
estatales. Las grandes escuelas francesas (grandes ecoles) igualmente integradas a los altos niveles
jerrquicos de las empresas pblicas y privadas del pas, permiten desarrollar programas de formacin
para futuros dirigentes; en este aspecto existen orientaciones terminales hacia l a administracin de
entidades pblicas, tal es el caso de HEC (Hauts Etudes Commerciales) con opciones en Gestin
Pblica y en Gestin de Empresas Pblicas.
En el caso de los Estados Unidos se observa una clara orientacin a la formacin de gerentes pblicos
(public managers) a travs de programas de formacin continua y de programas de maestra, estos
ltimos se analizarn posteriormente. En el caso canadiense, se pueden rescatar algunas lneas
orientadoras del esfuerzo en formacin de administradores pblicos, realizados por la Escuela Nacional
de Administracin Pblica con sede en Quebec. Esta escuela ha realizado sistemticas actividades de
perfeccionamiento, impulsando el desarrollo para adquirir nuevas actitudes, comportamientos y
habilidades, sin limitarse a una transmisin de nuevos conocimientos.117 Las actividades de formacin
se han estructurado en programas orientados a mandos de nivel medio. Y superior.
En el Cuadro 5 se presenta una clasificacin de los programas de formacin continua revisados en este
apartado, haciendo nfasis en sus orientaciones generales.
Cuadro 5.
Orientacin
Caractersticas
Perfil orientado a la
administracin pblica
Perfil orientado a la
administracin de
empresas
Variable dominante de
referencia
Estado
(Dimensin Poltica, Social)
Mercado
(Dimensin Econmica)
nfasis disciplinario en el
proceso de formacin
Economa, Poltica,
Sociologa, Anlisis de
Polticas Pblicas
Economa, Poltica,
Sociologa,
Tecnologas de Gestin,
Planeacin Estratgica
Economa,
Tecnologas de Gestin,
Planeacin Estratgica
Instituciones:
Francia
ENA
IIAP
HEC
Canad
ENAP
Suecia
IFL. TEM
Japn
Antigua Yugoslavia
Rumania
CIEP
CEPECA
(Servicios Pblicos)
CEPECA
(Unidades Industriales)
Brasil
FGV
Centroamrica
ICAP
Mxico
UNAM-CIDE-ITAM
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Firmas Consultoras
Cursos de Capacitacin en
Empresas y
Organizaciones Pblicas
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INSTITUCIONES ESTUDIADAS
ENA
IIAP
HEC
ENAP
IFL
ICSVW
CIEP
CEPECA
TEM
JPC
ESUK
FGU
ICAP
UNAM
CIDE
ITAM
INAP
Vase Graduate Program in Public Policy and Administration, 1990. Universidad de Columbia.
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otra rea es la de organizaciones no mercantiles, en la que se hace una revisin de polticas de salud,
de instituciones culturales, organizaciones pequeas, innovacin en la administracin organizacional
entre otras; finalmente, en el rea mercantil se ofrecen materias relacionadas con finanzas y
mercadotecnia.119
Igualmente, en Estados Unidos un programa de referencia obligada es el caso de la escuela de
gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Actualmente esta escuela ofrece dos
programas de maestra: en Polticas Pblicas y en Administracin Pblica. La diferencia entre ambos
programas obedece ms a las modalidades escolares y al tipo de perfil de los estudiantes que a la
temtica y el contenido de los mismos. La maestra en Polticas Pblicas ofrece una estructura
curricularmente definida y tiene por objeto formar especialistas en polticas especficas, pretendiendo
integrar en el perfil de los egresados habilidades tcnicas interdisciplinarias. En la tradicin de esta
universidad el mtodo de casos constituye una herramienta fundamental de enseanza. La mayor parte
del contenido curricular se orienta al desarrollo de habilidades en el anlisis cuantitativo para la
estructuracin de los problemas, manejo de datos y desagregacin, as como la modelizacin de efectos
en alternativas propuestas. Otras reas de importancia son las relacionadas con el anlisis institucional,
la administracin interna y externa, la administracin en contexto de alta participacin, la tica de
servicio pblico y el anlisis de conflicto de intereses en un contexto democrtico.
Este programa ofrece reas de concentracin en polticas especficas, como polticas de justicia y
criminalidad, medio ambiente, gobierno y negocios, salud, trabajo, educacin, asuntos internacionales,
seguridad, comercio internacional, ciencia y tecnologa, transporte, desarrollo econmico urbano, y
prensa y poltica gubernamental. El programa que ofrece esta misma institucin en administracin
pblica est orientado a funcionarios pblicos de carrera, teniendo como requisito de admisin una
experiencia profesional importante. Este programa tiene la particularidad de ser flexible permitiendo a
los participantes disear su propio programa.120
En Canad, uno de los programas representativos es la Maestra en Administracin del Desarrollo de la
Universidad de Carleton, en Ottawa. El programa pretende un enfoque interdisciplinario buscando
fortalecer el conocimiento de economa, poltica, estudios del desarrollo, asuntos internacionales y
anlisis del conflicto. Destacan en este programa una combinacin de cursos en tcnicas; una
estructura flexible del curriculum permite a los participantes disear un programa de acuerdo a sus
intereses.121
En Amrica Latina, la Fundacin Getulio Vargas de Brasil, a travs de su programa de Maestra en
Administracin Pblica, ha sido una referencia obligada en la formacin en posgrado. El objetivo actual
del programa es formar en el rea de conocimiento referente al anlisis diagnstico-, gestin y
evaluacin de polticas pblicas. El programa est estructurado en tres reas de concentracin:
formulacin y evaluacin de polticas, organizacin gubernamental, y gerencia de organizaciones
pblicas. Destacan materias optativas como polticas pblicas comparadas, anlisis prospectivo, anlisis
organizacional de procesos decisorios, as como el estudio de polticas especficas del caso brasileo.122
En Argentina, se ha estructurado interinstitucionalmente (INAP, Universidad de Buenos Aires y
Secretara de la Funcin Pblica) el programa de Maestra en Administracin Pblica que pretende una
formacin acadmico-profesional en el diseo y evaluacin de polticas. El programa gira en torno a tres
grandes bloques de asignaturas: formacin general y terica, metodologa y tcnicas, e investigacin y
experimentacin: Algunos de los cursos a los que se est dando importancia son. tecnologas
administrativas, tcnicas de intervencin organizacional, seminario sobre tcnicas pedaggicas, reforma
del Estado, poltica y gestin del medio ambiente.123
En relacin a la experiencia mexicana se puede hacer referencia al programa de maestra en
administracin pblica del CICE (Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.,), el cual se
plantea como objetivo: ...la formacin de un administrador pblico que, adems de desarrollar
119
120
121
122
123
Vase Yale University, Yale School of Organization and Management, Masters Degree in Public and Private Management (MPPM), 1990.
Vase John F. Kennedy School of Government, Harvard University, 1991.
Vase Masters Program in development Administration, School of Public Administration. Carleton University, 1990.
Vase Mestrado en Administraao Pblica, Fundaao Getulio Vargas, Escola Brasileira de Administraao Pblica, 1990.
Vase INAP-FCE, UBA Secretara de la Funcin Pblica- Maestra en Administracin Pblica, 1990.
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128
129
130
131
M. Cardozo y G. Sansn, La formacin de los administradores pblicos. Experiencias y estrategias futuras, ponencia presentada en
Coloquio Internacional, Modelos Organizacionales para Amrica Latina, Mxico, CIDE-IAM-HEC, 1991.
Arellano, Cabrero y Prraga, Prospectiva y Administracin Pblica. Contribuciones y Lmites, mimeo, CIDE, 1991.
Sobre este punto es importante observar el caso europeo en el cual se consolida cada vez ms el nivel supranacional de la Comisin de la
Comunidad Europea, con el que interactan las administraciones nacionales. Es previsible que otros procesos de integracin econmica
como el TLC- poco a poco vaya construyendo, de facto, este nivel supranacional.
Vase E. Cabrero, Anlisis del repliegue estatal en el sector industrial mexicano, RAP,. NM. 73, Mxico, INAP.
Esta concepcin de lo pblico se puede analizar con detalle en Arellano y Cabrero, Empresa pblica o estatal? La reconceptualizacin
de lo pblico en el Estado estratega, en: Gestin y Estrategia, nm. 1, 1991, UAM-Azcapotzalco.
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En otro nivel de anlisis, se debe reconocer la creciente importancia de los aspectos relativos a la
modernizacin tecnolgica, que pasan a ser una preocupacin de la administracin pblica dado que
este elemento condiciona las posibilidades de una insercin oportuna en el nuevo escenario econmico
mundial. Igualmente, los aspectos ecolgicos y ambientales adquieren una gran importancia y se
transforman en preocupaciones prioritarias y permanentes de la sociedad y de la administracin pblica.
La salud y la educacin, si bien siempre han estado presentes en la agenda gubernamental, parece que
cada vez ms se presentan en relacin con mnimos de bienestar y en relacin con la lucha contra la
pobreza, pero ahora, a diferencia de etapas anteriores, las polticas sociales se focalizan a poblaciones
meta con objetivos muy precisos. Por otra parte las relaciones comerciales abren un espacio amplio
para la negociacin, articulacin de consensos y acuerdos internacionales, acciones en las que la
administracin pblica adquiere una nueva dimensin. Igualmente el ordenamiento urbano y la
descentralizacin requieren cada vez ms de acciones concertadas entre la administracin pblica y
organizaciones no gubernamentales. Los elementos tanto generales como particulares anteriormente
analizados sugieren cambios profundos en programas de posgrado en administracin pblica.
Un primer punto se relaciona con los objetivos. Parecera necesario transitar de programas que buscan
la formacin de profesionales que ejecutan planes gubernamentales (visin tradicional del administrador
pblico) a la formacin de directivos o gerente pblicos que hacen de la capacidad emprendedora y de
interlocucin con agentes no gubernamentales la funcin primordial del gobierno. Esto significa
reorientar los programas de formacin de una administracin estatista a una autntica administracin
pblica, sin que esto signifique dejar la formacin tcnico-administrativa de lado, por el contrario, habr
que intensificarla pero con una orientacin hacia la cogestin Estado-sociedad, superando as el
enfoque normativo-piramidal que ha influido en la mayora de los programas.
Por otra parte, en lo referente al mtodo pedaggico, se insiste en la necesidad de desarrollar una
capacidad crtica y creativa en el participante que le permite desarrollar habilidades para la evaluacin
objetiva de situaciones y la generacin de soluciones originales, dado que la realidad compleja que
enfrentar no ser estructurada ni tendr soluciones ptimas, slo satisfactorias. Cabe decir que en
muchos programas en administracin pblica se ha insistido en una visin crtica de la realidad, sin
embargo esta visin ha sido transmitida dogmticamente, lo que no ha desarrollado una verdadera
capacidad crtica ni creativa en el estudiante. Sobre las estrategias pedaggicas en la formacin del
nuevo gerente pblico se propone un anlisis en el siguiente captulo.
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IV.
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Ilustracin 2.
Dimensin
poltica
Focalizacin a la
dinmica poltica de la
accin gubernamental
Estrategia
relacional
Estrategia
mercantil
Focalizacin a la
dinmica econmica y
mercantil de la accin
organizacional
Dimensin
econmica
Visin integral
(estrategia mixta)
Dimensin
social
Estrategia social
Focalizacin a la
imagen pblica e
institucional en el
contexto
El marco analtico propuesto es de inters dado que somete a los perfiles de formacin aun anlisis de
acuerdo al nfasis de la orientacin de los programas y por lo tanto al tipo de visin que se intenta que
asimile el gerente pblico.
La dimensin econmica sugiere un primer conjunto de prerrequisito en el perfil, relacionados con el
conocimiento, el referencial terico, la capacidad analtica, y decisoria, para conducir una organizacin
sujeta a una determinada dinmica sectorial, mercantil y tecnolgica. Todo lo anterior mediante la
aplicacin de una estructura orgnica, financiera, y productiva, que permita el logro de los objetivos
esenciales, con una visin empresaria, como son la suficiencia, la competitividad y la regeneracin de
recursos de subsistencia que posibiliten el crecimiento y la consolidacin en un sistema econmico. El
dominio de aspectos tcnicos de la gestin aparece como el prerrequisito fundamental.
La dimensin poltica, por su parte, da lugar a prerrequisitos de comprensin, anlisis y desarrollo de
habilidades en la dinmica de los procesos polticos originados al interior de una estructura de poder
compleja que establece redes de dependencia entre instituciones del sector pblico y fuera de l. Las
organizaciones pblicas son entes sujetos a la capacidad de negociacin de su grupo directivo vis vis
las instancias de autorizacin, concertacin y financiamiento del sector centra.132 Otros estudios, han
mostrado que la dinmica de dependencia y dominacin en la estructura de poder en organizaciones
132
Vase los trabajos de Zysman, J. Lindustrie franaise entre ltat et le march, ed. Bonnel, Francia,, 1982; Mazzolini, R., Government
Controlled Enterprises, John Wiley & Sons, 1979, y Cabrero, E. Procesos decisorios y estructura de poder en la empresa pblica
Empresa Pblica, vol. 1, nm., 2 CIDE, 1986, Mxico.
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Al respecto vase Maynitz, R., Sociologa de la Organizacin (c. 1963) Ed. Alianza Universidad 1972, Espaa; Caplow, T. Principles of
Organization Harcourt Brace and World Inc. New Jersey 1964, U.S.A.
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COMPLEJIDAD
+
1)
2)
3)
4)
Conocimiento: conductas
Comprensin: conductas de explicacin conceptual, distinguiendo, ilustrando.
Aplicacin: resolucin de prctica
Anlisis: diferenciar elementos de una estructura de conocimiento, explicando relaciones
existentes entre ellos, identificacin, inferencia.
5) Sntesis: conducta de integracin de globalidades a partir de elementos dispersos,
innovacin, desarrollos originales, conclusiones.
6) Evaluacin: capacidad para emitir juicios y crticas metodolgicas sobre trabajos, modelo,
procedimientos, mtodos, justificacin, etc.
Con el objeto de sintetizar las relaciones y correspondencias entre orientacin pedaggica, dimensin
del aprendizaje y objetivos pedaggicos, con los niveles decisorios en los cuales se desempaan los
diversos grupos de gerentes pblicos, se propone el Cuadro 6 de anlisis de los niveles pedaggicos de
programas de formacin. Particularmente en una perspectiva de modernizacin de la accin del gerente
pblico, cabe aadir tambin una referencia al nivel de anlisis del proceso modernizador.
134
Bloom, B. S., Taxonomie des objectifs pdagogiques, Montreal, Education Nouvelle, 1969, Canad.
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Cuadro 6.
Nivel de anlisis
del proceso
modernizador
Orientado a la
eficiencia
Orientado a la
eficacia
Orientado a la
legitimidad
Orientacin
pedaggica
Dimensin del
aprendizaje
Desarrollo de
capacidades
Cognoscitiva
Desarrollo de
aptitudes
Desarrollo de
actitudes
Formativa
Afectiva
Objetivos
pedaggicos
Conocimiento
Comprensin
Aplicacin
Anlisis
Sntesis
Evaluacin
Complejidad del
proceso
pedaggico
Baja
Media
Alta
135
136
137
Mtodos afirmativos segn Bazin, R. Le choix des mthodes, tomado de Organiser les sessions de formation, ed. ES:F: Francia.
Vase tambin Bloom, B. pp. cit.; Landsheere Definir les objectifs de leducation, ed. Puf, 1976, Francia; Pocztar, J. La dfinition des
objectifs pedagogiques, ed. Qu estrategia adoptar? Documento de Trabajo nm. 5 CIDE, 1983, Mxico.
Respecto al a relacin aprendizaje-participacin vase: Landsheere, op. cit.
Nioche, J. P., Por un bon usage de lexprimentalisme dans levaluation des mthodes pdgogiques: lexample des jeux de simulation,
Enseignement et Gestion, nm 2, 1977, FNEGE, Francia, Vanse tambin las investigaciones emprendidas por McKenney, Moore y
Anderson citadas por el autor mencionado.
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Otro mtodo propuesto son los llamados grupos de discusin, experiencias que han ofrecido una gran
riqueza con lo relacionado a la asimilacin y utilizacin de conceptos tericos por parte de los
participantes as como al desarrollo de una capacidad crtica. Sin embargo el mtodo presenta el
inconveniente de requerir de un grupo de profesores altamente clasificados que jueguen el rol de
coordinadores de grupos. Adems dicho mtodo presenta, al igual que los anteriores, dificultades para
la evaluacin de eficiencia.
Es evidente que los mtodos participativos, presentan una gran riqueza potencial para la formacin de
gerentes pblicos, pero su adopcin, no dar automticamente los resultados esperados. La utilidad y
eficiencia de los mtodos pedaggicos, depende tambin de su adecuada orientacin hacia los
diferentes niveles de gerentes pblicos participantes. En el Cuadro 7, se muestra la correspondencia
ente mtodos pedaggicos y el nivel decisorio de gerentes pblicos y algunos temas de cursos
caractersticos. Igualmente se hace una referencia al nivel de anlisis del proceso modernizador en el
que se ubicara cada esfuerzo pedaggico.
Cuadro 7.
Nivel de decisorio
del participante
Mtodo pedaggico
Tradicional
Participativo
Operativo
+ Modelos de simulacin
+ Ejercicios de aplicacin
Participativo
Ejecutivo
+ Modelo de simulacin
+ Mtodo de casos
+Grupos de discusin
+Juegos de roles
Participativo
Estratgico
+ Grupos de discusin
+ Mtodos de casos
+ Foros de anlisis
+ Modelo de simulacin
Tipos de cursos
Nivel de proceso
modernizador
Eficiencia
+ Teora de la decisin
+ Gestin financiera
+ Administracin de personal
+ Comercializacin
+ Dinmica de grupos
+ Desarrollo organizacional
+ Gestin tecnolgica
+ Teora de la organizacin
+ Anlisis y evaluacin de polticas
Eficacia
+ tica y poltica
+ Administracin pblica
+ Liderazgo y direccin
+ Control y evaluacin de la gestin
+ Anlisis poltico
+ Planeacin estratgica
+ Polticas pblicas
+ Comunicacin social
Legitimidad
institucional
El anlisis conceptual del perfil del gerente pblico que esta aqu se ha propuesto brindar un marco
referencia a partir de cual deber ser analizada la realidad del perfil, la trayectoria, y los esfuerzos
formacin de gerentes pblicos en un contexto especfico de modernizacin. En el anlisis que
presenta en el prximo captulo se hace una aproximacin a la compleja realidad en que se mueve
gerente pblico en el mbito mexicano.
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de
de
se
un
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V.
En este captulo se presentan los resultados que arroj un estudio sobre perfil y trayectoria de gerentes
de empresas pblicas en Mxico. Este estudio se llev a trayectoria entre 1987-1990, periodo en el que
las tendencias se mantuvieron en las organizaciones estudiadas. Cabe sealar que lagunas de las
empresas pblicas en ese momento analizadas, tiempo despus fueron privatizadas o liquidadas, sin
embargo, las observaciones se toman como representativas del perfil de gerentes pblicos en la medida
que se trataba de organizaciones pblicas en el momento del anlisis
1. Orientacin de la investigacin
La investigacin se orient fundamentalmente a conocer dos aspectos:
a) La trayectoria profesional
Esta categora se considera determinante para entender la lgica en los itinerarios de desarrollo
profesional de los gerentes pblicos. Su propsito, es detectar las variables ms relevantes en dicha
trayectoria, como pueden ser: la antigedad en la empresa, en el sector paraestatal o en el sector
pblico; las vas de acceso, es decir, sector pblico, privado, social y/o acadmico, los cargos de
eleccin popular ocupados y la pertenencia a organizaciones profesionales o gremiales. Cada uno de
estos elementos de informacin permite configurar diversos circuitos que caracterizan la trayectoria
profesional del grupo de gerentes pblicos analizado.
b) El perfil de formacin profesional
Esta categora permite tener una idea de los niveles de escolaridad de los encuestados, as como de las
instituciones acadmicas donde realizaron sus estudios. La informacin es de gran relevancia como
indicativa del perfil de gerentes pblicos dado que de acuerdo al tipo de formacin y a las
caractersticas de la institucin de origen, se derivan las orientaciones profesionales.
Los aspectos mencionados fueron desagregados en informacin solicitada y en preguntas elaboradas
que constituyeron la gua de entrevistas para la encuesta aplicada, (la cual se reproduce ntegramente
como un anexo de este trabajo). El planteamiento metodolgico de base para la investigacin, consisti
en orientar la obtencin de la informacin mediante entrevistas personales que permitieran un verdadero
dilogo con los encuestados. Se desech el mtodo de cuestionario por cierto muy utilizado en este
tipo de investigaciones- debido a la alta probabilidad de que fuera respondido por algn auxiliar del
individuo objeto del estudio. Particularmente en el caso de mandos medios y superior de empresas
pblicas, se corre el riego de que un cuestionario no llegue a su destino a causa de las polticas de
aligeramiento del papeleo burocrtico que en ocasiones desborda a los directivos.
Se consider ms conveniente disear una gua de entrevista (vase anexo) a realizar personalmente,
lo cual, posibilit establecer un dilogo directo que permiti un intercambio amplio entre sujeto entrevista
y encuestador. La gua de entrevista se caracteriza por no constituir un mecanismo rgido de colecta de
informacin, ciertamente contiene preguntas directas pero son de carcter abierto en su mayora; en
algunos casos se plantearon preguntas estratificadas con el fin de centrar la atencin del individuo sobre
algunos aspectos particulares que revestan informacin prioritaria en el estudio, sin embargo cada
pregunta tena no tanto el objeto de obtener un dato son ms bien el de evocar un discurso por parte del
entrevistado.
La tcnica de la entrevista semiabierta permite focalizar el objeto de la entrevista pero igualmente activar
mecanismos de asociacin; evocacin y manifestacin de creencias y sentimientos mediante la libertad
del discurso por parte del entrevistado: este aspecto es de capital importancia para un estudio de este
tipo, dado que el gerente pblico mexicano inmerso en la dinmica poltica del aparato estatal, sujeto a
compromisos y a la imagen de su propio rol poltico e ideolgico, adopta generalmente una actitud de
cautela y crea un cerco de proteccin para no entrar en terrenos comprometedores, esto o se refiere a
que se niegue a comentar algunos aspectos, sino ms bien a no abordarlos abierta y francamente, es
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decir, que tiende a reproducir el discurso oficial. La entrevista semiabierta permite en principio que la
evocacin libre de idea aligere, a travs del tiempo de duracin de la entrevista, y del clima de la misma,
las tensiones internas en cuanto al tratamiento de ciertos temas.
Cuadro 8.
Tipo de Empresa
Monopolio de Servicios
Monopolio Industrial
Manufacturera en
Competencia
54.2%
25.3%
20.5%
% del total de
entrevistas
Se realizaron 67 entrevistas138 todas ellas dirigidas a directivos de empresas pblicas aun cuando se
desagregaron niveles decisorios al interior de la categora directivos de empresas pblicas (en
adelante EP). En cuanto ala composicin de la muestra se trat de mantener un equilibrio entre tipo de
empresa, tamaos y niveles de decisin de los encuestados (Cuadros 8 y 9), sin embargo, debe
reconocerse que debido a las restricciones del estudio, solo se analizaron empresas ubicadas en la
zona metropolitana de la capital del pas, adems en ocasiones, por la apretada agenda de los
directivos de algunas EP que formaban parte inicial de la muestra, se debieron cancelar las entrevistas
no pudiendo formar parte de la investigacin. Por ltimo, debe igualmente reconocerse que se
seleccionaron algunas empresas por la facilidad de acceso. Las empresas pblicas consideradas en la
investigacin se enlistan en anexo.
Cuadro 9.
Nivel Decisional
% del total de
entrevistas
Operativo
Ejecutivo/Coordinador
Estratgico
31.3%
39.9%
28.9%
B. Trayectoria profesional
El primer aspecto abordado en la investigacin fue el anlisis de trayectoria profesional, donde
particularmente se busc informacin sobre antigedad, vas de acceso, e itinerarios profesionales. En
cuanto a la antigedad se consider de inters referirla al sector pblico, al sector paraestatal, a la
empresa y al cargo.
En el captulo III se muestran las tendencias en antigedad que los gerentes pblicos encuestados
tienen en el sector pblico. Es evidente a partir de los resultados observados, que los gerentes pblicos
encuestados tienen una antigedad considerable en el sector pblico (82% cinco aos o ms dentro del
sector), lo cual sugiere que su capacidad para entender la dinmica del sector pblico y la lgica estatal,
est suficientemente desarrollado, es decir, no se desconoce la compleja estructura y el funcionamiento
de la administracin
Cuadro 10.
Rango (aos)
Cantidad absoluta
Porcentaje
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
10
12
19
24
67
2.98
14.92
17.91
28.35
35.84
100%
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las EP, sugiere un dominio absoluto de la variable experiencia sobre cualquier otra, aunque cabe
mencionar que la variable antigedad no solo da experiencia sino tambin oportunidad de construir toda
una infraestructura de relaciones, apoyos y compromisos. Por otra parte, se encontr una mayor
posibilidad de acceso sin altas cuotas de antigedad para niveles operativos (28.5% con antigedad
menor a los cinco aos).
Cuadro 11.
Rango
(aos)
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
Nivel Operativo
9.52
19.05
4.77
42.86
23.80
100%
Nivel Ejecutivo
21.42
25.00
21.43
32.15
100%
Nivel Estratgico
22.23
22.22
55.55
100%
Casi el 50% de la poblacin analizada tena una antigedad menor de cinco aos en el sector
paraestatal. Dato que contrasta con el 82% (Cuadro 10) de antigedad mayor a cinco aos en el sector
pblico. Esta informacin permite detectar por una parte los niveles de movilidad entre sector central y
paraestatal, lo cual ser revisado en detalle en el anlisis de itinerarios profesionales, y por otra, plantea
la relativamente incipiente alternativa de hacer carrera exclusivamente en el sector paraestatal (carrera
de empresario pblico), cuestin que tambin ser analizada posteriormente.
Cuadro 12.
Rango (aos)
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
Cantidad absoluta
24
11
15
67
Porcentaje
12
35.88
16.42
13.50
22.40
100%
En cuanto a la antigedad en la empresa (Cuadro 13) se pudo observar que un 63% de los casos era
menor a cinco aos. Este dato es preocupante y hace referencia la muy mencionada falta de estabilidad
en los cuadros directivos que se da en el sector pblico mexicano
Cuadro 13.
Antigedad en la empresa
Rango (aos)
Cantidad absoluta
Porcentaje
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
12
30
10
12
67
117.92
44.78
4.92
4.47
17.91
100%
139
Al respecto: Acle-Vega, La empresa pblica desde fuera, desde dentro, Ed. Limusa-INAP, 1986,, Mxico.
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Este fenmeno ha sido estudiado por diversos autores,140 desgraciadamente la investigacin realizada
no permiti llegar a un nivel tan profundo de anlisis de las expectativas reales de los gerentes pblicos
entrevistados, sin embargo s, se detectaron inquietudes contradictorias al respecto, que sern
analizadas en el ltimo apartado.
Entre los casos de mayor antigedad (ms de 9 aos) solos e encuentran ocho empresas, en seis de
las cuales solo se detect un caos en este rango de antigedad, es decir, que ms que una poltica de
la empresa parecen ser excepciones. En dos empresas se detectan dos casos, lo cual podra ser una
poltica definida, pero solo en una empresa se detectaron cinco casos lo cual realmente correspondera
a una poltica establecida. Se parte del hecho de que siendo el promedio de edad de los encuestados
de 40 aos, se podra esperar una tendencia a mrgenes ms amplios de antigedad.
En referencia al problema de la estabilidad de cuadros en las EP se pidi la opinin de los gerentes
pblicos respeto a la posibilidad de hacer carrera dentro de la empresa. El 66% consider que s era
factible, y las razones que se citaron principalmente aducan al nivel jerrquico y al as reas
especializadas o tcnicas. Las opiniones negativas se fundamentaron en un deseo de superacin, en
la dinmica sexenal, y en la naturaleza transitoria de los puestos. Posteriormente se cuestion sobre el
mismo aspecto, pero en esta ocasin desvinculndolo de la empresa encuestada. El planteamiento
peda opinin sobre la posibilidad de permanencia en la empresa pblica en general; en esta ocasin,
las justificaciones que se daban para indicar la dificultad fueron de carcter estrictamente poltico:
cambios polticos, decisiones de carcter poltico, y por la naturaleza del sistema. Para profundizar
todava ms en la percepcin de los gerentes pblicos respecto de este fenmeno, se pidi la opinin
en relacin con lo positivo o negativo de la alta rotacin de cuadros directivos; el 63% opin que es un
aspecto negativo que impacta desfavorablemente en la gestin de las EP, solo el 12% consider que
esto era positivo y curiosamente el 20% opin que esto era positivo y negativo a la vez. Este dato
muestra la dificultad para los encuestados de pronunciarse abiertamente sobre un particular tan delicado
directamente relacionado con la esencia misma de la movilidad en el aparato estatal.
Entre las razones del por qu se puede considerar negativo este fenmeno se habl de la ruptura en la
continuidad de planes y proyectos, el efecto de desmotivacin en directivos, desperdicio de
experiencias, desquiciamiento del sistema, se requiere de especialistas, es costos, se crea sobre todo al
final de sexenio una clima de abandono de las responsabilidades y ansiedad por participar en los
movimientos polticos; estas reflexiones fueron las ms representativas. Como argumento que
justificaban la validez de la alta rotacin, surgieron ideas como la capilaridad, la renovacin de ideas, se
permite una formacin integral para experiencias al funcionario, una visin amplia. Se realiz adems
un anlisis de antigedad por niveles de decisin de los encuestados (Cuadro 14).
Cuadro 14.
Rango (aos)
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
Nivel Operativo
23.80
42.86
14.29
4.77
14.28
100%
Nivel Ejecutivo
17.86
35.72
21.43
3.57
21.42
100%
Nivel Estratgico
11.11
61.11
5.56
5.56
16.66
100%
Se encontr que efectivamente es el nivel estratgico (la cpula directiva) el que tiene una menor
antigedad en la empresa, el 72% tiene menos de cinco, este dato fue profundizado precisando el
periodo de antigedad a cuatro aos para observar el impacto sexenal en la antigedad; a partir del
anlisis se muestra que el 50% de los gerentes pblicos de nivel estratgico coinciden en antigedad
con el calendario del sexenio. En el nivel administrativo un 53% tiene antigedad menor a cinco aos y
en 35% de los casos coincide con el calendario sexenal. La tendencia supondra que el nivel operativo
se caracterizara por mayor antigedad, sin embargo se observa que el 66% tiene una antigedad
menor a cinco aos. Para verificar con ms exactitud esta tendencia, se analiz, al igual que en los otros
140
Vase por ejemplo: Larcon-J-Reitter, R., op. cit., Offsteter-Ramanantsoa, op. cit.; Reitter, R-Ramanantsoa, B., op. cit.; Cabrero E., Origen
y desarrollo del concepto de estrategia empresarial, CIDE, Material docente nm. 8, DAP, 1985, Mxico.
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casos, la coincidencia con el calendario sexenal. Al observarse que solo el 16% coincidi con el
calendario sexenal, lo cual, confirmara, en principio, la hiptesis en el sentido de que el cambio sexenal
afecta fundamentalmente los altos mandos repercutiendo con menor fuerza en los niveles coordinadores
y ms dbilmente en el nivel operativo. Esta informacin supone adems pocas posibilidades de
ascenso al nivel estratgico haciendo carrera en la empresa, lo cual presiona a los directivos a incitar
ellos mismos una alta rotacin dado que as es como pueden acceder a ciertos niveles.
Por otra parte se trat de establecer relaciones entre la antigedad en la empresa y el tipo de empresa.
Al respecto, como se muestra en el Cuadro 15, el promedio de antigedad era considerablemente
menor en las empresas manufactureras en competencia, 77% con menos de cinco aos contra un 70%
en monopolios industriales y un 54% en monopolios de servicio, igualmente eran estos ltimos los que
tenan mayor promedio de antigedad 24% con ms de quince aos, 17% en monopolios industriales y
ningn caso en manufactureras en competencia.
Cuadro 15.
Rango (aos)
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
18.91
35.14
18.92
2.7
24.33
100%
Monopolio Industrial
11.76
58.82
5.89
5.89
17.64
100%
Manufacturera
competencia
23.08
53.85
15.38
7.69
100%
Monopolios
Servicios
de
en
Las causas que originaban esta tendencia no son claras, en principio se pensara que los monopolios de
servicios, al estar ms estrechamente vinculados a la administracin central, tendran una mayor cuota
de flujos de intercambio entre funcionarios, sin embargo
Al parecer, la mayor rotacin se daba en manufactureras en situacin debido a la agresividad del
contexto mercantil y competitivo en el que se encuentran. Este dato coincide con uno de los problemas
de autonoma de gestin, que ya se han comentado en otros estudios,141 referido a la rigidez en los
tabuladores de sueldos en las EP lo cual permite que los directivos reciban mejores ofrecimientos por
parte de empresas competidoras. En cuanto a la antigedad en el cargo, en el Cuadro 16, se muestran
las tendencias.
Cuadro 16.
Antigedad en el cargo
Rango (aos)
Cantidad Absoluta
Porcentaje
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
36
27
100%
53.74
40.30
2.98
2.98
100%
Se observa una movilidad alta en los cargos dado que el 53% tiene menos de dos aos en el cargo y el
94% menos de cinco aos. Este dato a diferencia de los anteriores (antigedad en la empresa), no
significa necesariamente una alta rotacin o inestabilidad, simplemente da idea de la movilidad interna
que caracteriza a la organizacin, la cual generalmente permite inferir las posibilidades de ascenso en la
empresa. Sin embargo, parece an as muy alta la rotacin con menos de dos aos dado que
difcilmente se logran realizar proyectos de mediano y largo plazo con tal movilidad refiriendo el mismo
aspecto a los niveles de decisin (Cuadro 17) se observa que no hay variaciones significativas entre los
mismos, lo cual muestra que los reacomodos generalmente repercuten en todos los niveles por igual
aunque se nota una ligera tendencia a la movilidad en niveles ejecutivos (68% contra 47% en el
operativo y 39% en el estratgico).
141
Acle, A. Vega,, J., op. cit.; Cabrero, E., Procesos decisorios..., op. cit.
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Cuadro 17.
Rango (aos)
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
Nivel Operativo
47.61
42.85
4.77
4.77
100%
Nivel Ejecutivo
67.72
28.68
3.60
100%
Nivel Estratgico
38.89
55.56
5.55
100%
Rango (aos)
0-2
2-5
5-9
9-15
Ms de 15
Totales
67.56
24.32
2.8
5.5
100%
Monopolio Industrial
17.65
76.47
5.88
100%
Manufactureras
competencia
61.54
38.46
100%
Monopolios
Servicios
de
en
El otro aspecto relevante para el anlisis de la trayectoria del gerente pblico, aparte de la antigedad,
son los itinerarios profesionales que se han seguido para llegar a una posicin directiva en el EP, en
otras palabras, las vas de acceso. Para obtener informacin al respecto, se requiri una descripcin
del cargo, la institucin y aos de permanencia de los tres ltimos trabajos anteriores al actual, es decir
datos curriculares, con el fin de detectar tendencias dominantes y tipos de itinerarios de acceso.
El Cuadro 19, muestra una sntesis de los itinerarios encontrados a partir de la informacin obtenida, en
primer lugar se observa que solo en 22% de los casos analizados se puede hablar de una carrera de
empresarios pblicos, es decir aquellos que se han desempeado y desarrollado profesionalmente solo
en el sector paraestatal.
Por otra parte, se encuentra que es predominante la carrera cclica entre el sector central y el
paraestatal con 36% de los casos. Se desagregan adems las particularidades de este reciclaje al
interior del sector pblico; por ejemplo, 25% permanecen en l. Sin embargo, prcticamente la mitad de
estos casos particulares tienen una carrera predominantemente en el sector central. Existe tambin un
itinerario oscilante al interior del sector pblico en el cual los intermitentes cambios del sector central al
paraestatal y viceversa son caractersticos (10%).
El otro itinerario de mayor incidencia (28%), se define como una carrera cclica entre el sector pblico y
el privado: este intercambio de cuadros que aparece como comn a partir de los resultados, parecera
darse con ms frecuencia en hombres de empresa que acceden a empresas estatales (18%). El otro
grupo (10%), est conformado con cuadros de la IP que se introducen cclicamente en la dinmica del
sector pblico dado que pasan por el sector central, regresan a la IP para luego reciclarse en la EP.
Finalmente se observan los casos de 9% de los empresarios encuestados con carrera exclusivamente
en una EP y 4% que han transitado en momentos por el sector acadmico.
A partir de los datos de itinerarios del empresario pblico, se puede constatar, primero, el frecuente
reciclaje entre sector central y paraestatal,, lo cual en principio confirma la hiptesis de que existe ms
bien una carrera en el sector pblico que una de empresario pblico, es decir, que se sigue
manteniendo la tendencia dominante a introducirse en la dinmica poltica y al juego de grupos y
alianzas de la administracin pblica mexicana, dinmica que en sus reacomodos y alteraciones incide
en una gran movilidad en los cuadros directivos del sector pblico.
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Cuadro 19.
Tipo de itinerario
Porcentaje
22.3%
36%
SC
EP)
+ Equilibrada
(SC
SC
EP
EP)
(12%)
(10.5%)
(13.5%)
28.3%
+ Provenientes de la IP
(IP
IP
IP
EP)
(17.8%)
+ Oscilante
(IP
SC
(10.5%)
IP
EP)
8.9%
4.5%
TOTAL
100%
Simbologa
trabajo
anterior
EP = Empresa Pblica
trabajo
anterior
trabajo
trabajo
inmediato
actual
anterior
SC Sector central
IP = Iniciativa Privada
Para profundizar en el anlisis e realiz una referencia respecto a los niveles de decisin (Cuadro 20).
Se encontraron tendencias interesantes, principalmente en el hecho de que 61% de los encuestados
que se encuentran en el nivel estratgico haba seguido un itinerario cclico entre el sector central y el
paraestatal lo cual refuerza an ms la interpretacin ya mencionada respecto a que dada la dinmica y
estructura de poder en la administracin pblica mexicana era necesario iniciar la carrera en el sector
central para acceder al os altos mandos de las EP. En el nivel ejecutivo, no se muestra ninguna
tendencia como dominante, pero cabe hacer notar que el itinerario que parte de la IP para llegar ala EP
es tan comn como la propia carrera en el sector central o exclusivamente en el paraestal. Por ltimo,
en el nivel operativo se deprime la tendencia al acceso por el sector central y aparece como dominante
el acceso va IP. Es en este nivel donde aparece ms frecuentemente la carrera de empresario pblico
aunque es marginal su diferencia en los tres niveles. Se observa una permanencia en los niveles de
decisin aun incorporando tres trabajos anteriores, lo cual permite suponer que los ascensos no son
frecuentes, y s los cambios dentro del mismo nivel. Los directivos provenientes del sector privado
parecen ser atrados principalmente por el nivel operativo y tambin por le ejecutivo ya que los del nivel
estratgico casi siempre han acumulado experiencia en el sector pblico.
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Cuadro 20.
Carrera de
empresario pblico
Otros
Totales
Nivel operativo
32%
20%
38%
10%
100%
Nivel ejecutivo
32%
30%
32%
6%
100%
Nivel estratgico
27%
61%
12%
100%
Itinerarios nivel
de decisin
Se realiz el anlisis tambin por tipo de empresa. Como se observa en el Cuadro 21, es en monopolios
de servicios donde aparentemente hay ms directivos con carrera de empresarios pblicos (42%) y slo
20% de entrevistados provienen de la IP. Por el contrario, en empresas manufactureras en competencia,
46% de los encuestados provienen del sector privado, dato que refuerza la interpretacin de mayor
propensin al intercambio de directivos con el sector privado en este tipo de empresas. En monopolios
industriales e encuentra un 70% de la poblacin con carrera proveniente del sector central.
Cuadro 21.
Carera de
empresario pblico
Carrera cclica
sector central y
paraestatal
Carrera cclica
sector privado y
pblico
Otros
Totales
Monopolio de
Servicios
42%
32%
20%
6%
100%
Monopolio Industrial
7%
70%
23%
100%
Manufacturera en
competencia
8%
40%
46%
6%
100%
Itinerarios Tipo de
empresas
Como una conclusin provisional de la trayectoria los gerentes de empresas pblicas encuestados se
pueden sealar:
(a) La antigedad acumulada en el sector pblico es una variable bsica para acceder a los niveles
estratgicos en la toma de decisiones, mientras que en el nivel ejecutivo y sobre todo en el operativo
ste no parece ser un requisito indispensable.
(b) La experiencia acumulada por antigedad se da en la EP, por el contrario el acceso a los niveles
estratgicos parece estar determinado por una carrera realizada cclicamente entre el sector central
y el paraestatal. En el nivel coordinador no se observan tendencias definidas, sin embargo, en el
operativo el itinerario proveniente de la IP aparece con frecuencia. Adems se encontr poca
movilidad vertical entre niveles.
(c) Se confirma una lata tendencia la rotacin de cuadros en las EP donde la gran mayora de los
directivos tienen una antigedad menor a los cinco aos en su empresa. Esta tendencia es todava
mayor en el nivel estratgico donde prcticamente las tres cuartas partes del total estudiado
coinciden en antigedad con el calendario sexenal, hecho que repercute en menor medida en el
nivel ejecutivo y en el operativo.
(d) La alta rotacin de cuadros tambin se ve agudizada por una lata inestabilidad en los cargos al
interior de la empresa, al parecer es el nivel ejecutivo el que ms e afecta por esta tendencia con
antigedades acumuladas menores a los dos aos.
(e) Se observ en el anlisis una mayor movilidad de cuadros, por empresa y por cargo, en empresas
manufactureras en competencia. Fue en este donde se encontraron con mayor frecuencia directivos
provenientes de la IP o que haban reciclado por le sector privado. En monopolios industriales se
observ tambin una alta rotacin de cuadros pero en este caso prevaleci un itinerario cclico entre
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el sector central y el paraestatal como tendencia dominante. Finalmente los monopolios de servicio
tenan aparentemente una menor dinmica de rotacin de cuadros aunque alta movilidad en cargos
y fue donde se encontr con ms frecuencia la carrera de empresario pblico.
(f) La carrera de empresario pblico no es la tendencia dominante en el itinerario de desarrollo
profesional, es sobretodo la carrera cclica entre sectores central y paraestatal la dominante,
adems, adems los accesos a las EP va sector privado son frecuentes, cuestin que no se haba
considerado tan comn en el planteamiento inicial de este estudio, pero que muestra claramente las
nuevas tendencias de la gerencia pblica como un mbito pblico-privado.
Grado
Nmero
Licenciatura
Maestra
62
92.5%
24
35.8%
Doctorado
5.9%
Posgrado
13.4%
Especializacin
10
14.9%
Otros
7.4%
Al realizar el anlisis por niveles de decisin (Cuadro 23) no se encontraron tendencias definidas lo cual
lleva a suponer que no parecera ser el grado de escolaridad una variable determinante en el nivel
decisorio ocupado en la empresa pblica. En un afn por ampliar la informacin en los niveles de
escolaridad del gerente pblico se pidi informacin sobre el grado acadmico de los subordinados
inmediatos, obviamente excluyendo el cuerpo secretarial y de apoyo, esto permiti tener informacin
sobre 204 casos ms, lo cual ayud a conformar una muestra ampliada.
Cuadro 23.
Escolaridad
Licenciatura
Maestra
Doctorado
Ninguno
Totales
Nivel Operativo
48%
32%
10%
10%
100%
Nivel ejecutivo
57%
32%
11%
100%
Nivel Estratgico
61%
23%
11%
5%
100%
Nivel decisorio
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Cuadro 24.
Grado
Nmero
Licenciatura
112
54%
Maestra
44
22%
Doctorado
16
8%
Otros
32
16%
En cuanto a las caractersticas por institucin de origen en la formacin de los gerentes pblicos
encuestados se muestra el Cuadro 25 donde se aprecia una prevaleciente formacin en instituciones
pblicas (61%), 22% provenan de universidades e institutos privados y 7% se haban graduado en el
extranjero. Posteriormente (Cuadro XIX se realiz el anlisis de instituciones de procedencia por niveles
decisorios donde se encontr, en el nivel ejecutivo, ligeras tendencias a provenir de instituciones
privadas si se compra con los otros niveles.
Cuadro 25.
Instituciones de procedencia
Tipo de
Institucin
Pblica Nacional
Privada Nacional
Extranjera
Total
61%
22%
17%
100%
Porcentaje
Cuadro 26.
Nivel decisorio
Pblica Nacional
Privada Nacional
Extranjera
Total
Nivel Operativo
71%
9%
20%
100%
Nivel Ejecutivo
57%
25%
18%
100%
Nivel Estratgico
66%
17%
17%
100%
Al cuestionarse a los directivos de EP respecto a las reas de especializacin deseables en el perfil del
gerente pblico se obtuvo la informacin sistematizada en el Cuadro 27. Si bien es el rea financiera la
que en principio preocupa ms, parecera que son en conjunto todas ellas reas percibidas como
necesarias en la formacin.
Cuadro 27.
reas
Frecuencia
Porcentaje
De estrategia
31
11%
Financiera
48
17%
De comercializacin
27
10%
Administrativa
34
12%
Presupuestaria
33
12%
De recursos humanos
28
10%
De evaluacin y control
38
14%
De planeacin
39
14%
TOTAL
278
100%
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Por otra parte hubo consenso en plantear la necesidad de establecer periodos de formacin en la
prctica para todo profesionista antes de ubicarlo en puestos de responsabilidad, lo cual lleva a
considerar lo incompleto del proceso en los centros de enseanza y la tendencia a transmitir
conocimientos con poco nfasis en desarrollo de capacidades, aptitudes y actitudes. Igualmente se
encontr consenso en que la formacin acadmica e institucional debe ser complementaria dado que la
primera ayuda a entender la funcin, proporciona instrumental par a solucionar problemas, permite
conocer la situaciones, mientras que la segunda especializada en la problemtica de la institucin, da
visin y experiencia.
Respecto a las reas disciplinarias que deben incluirse en planes de estudio se mencionaron con ms
frecuencia administracin general, finanzas, planeacin, administracin pblica, economa y desarrollo
de sistemas, lo cual refleja la conciencia de los encuestados sobre el equilibrio en la formacin que se
coment en el captulo IV. Al parecer, se percibe a las instituciones privadas como muy adecuadas dado
que stas generalmente son las que ofrecen paquetes didcticos ms tcnicos en administracin
general, finanzas, planeacin y sistemas. En cuanto a los mecanismos de capacitacin ms utilizados
en las EP se encontr una marcada tendencia a que fueran de carcter interno (73%), es decir que son
las propias empresas las que en sus reas de capacitacin disean e imparten (algunas veces con la
colaboracin de expositores externos) cursos y seminarios. Sin embargo, se mencion la frecuente
bsqueda de colaboracin interinstitucional con instituciones acadmicas o despachos privados que se
dediquen a la enseanza y capacitacin.
Sobre la formacin profesional de los gerentes pblicos encuestados se pueden sintetizar las siguientes
conclusiones:
(a)
Casi la totalidad de directivos encuestados tiene grado de licenciatura, una tercera parte adems
tiene grado de maestra y seis de cada cien grado de doctor. Adems una tercera parte ha
realizado algn curso de postgrado o especializacin.
(b)
El grado de escolaridad no pareci constituir una variable determinante en el nivel decisional
ocupado, lo cual reafirma las hiptesis planteadas en el anlisis de itinerarios en cuanto a las
caractersticas de ascenso y su relacin con la dinmica de movilidad poltica.
(c)
Las carreras administrativas, contables, de derecho, economa, y de ingeniera, prevalecieron en
la formacin a nivel licenciatura, mientras que en postgrado y especialidades las reas
administrativas y especficamente financieras fueron dominantes. Finalmente en maestra y
doctorado la administracin pblica, las finanzas y economa son las reas dominantes.
(d)
La formacin profesional en la mayora de los casos fue realizada en instituciones pblicas, sin
embargo casi la cuarta parte han egresado de instituciones privadas y este perfil tiene mayor
presencia en el nivel ejecutivo, aunque tambin se encuentran casos frecuentes en el
estratgico.
(e)
Los gerentes de empresas pblicas encuestados consideran que aspectos relacionados a la
administracin como planeacin, finanzas, sistemas, etc., deben ser los de mayor nfasis en los
programas de estudio aunque tambin mencionaron aspectos generales como administracin
pblica y economa. En general las instituciones de enseanza privadas se consideran
adecuadas en sus planes de estudio a la problemtica de las EP. Algunos centros especializados
tambin fueron calificados as, mientras que las universidades pblicas en varios casos fueron
cuestionadas, en su nivel de adecuacin a sus necesidades.
Para sintetizar algunas de las tendencias observadas en el estudio presentado en este captulo, se
presenta el Cuadro 28. En este cuadro se contrasta la realidad observada, que todava muestra los
vicios del sistema heredado, con lo que seran las nuevas tendencias que poco a poco se irn
presentando en el perfil del gerente pblico, stas ltimas se derivan de la reflexin que se ha venido
haciendo a lo largo de este trabajo.
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Cuadro 28.
Nivel decisorio y
caractersticas
Nivel operativo
Perfil
Antigedad
No es indispensable
- Alta rotacin por institucin
- Alta movilidad en los puestos
Antigedad en la empresa o
dependencia
- Casi nula la rotacin
- Menor movilidad en los puestos
Itinerarios
o Antigedad
Itinerarios
Nivel estratgico
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- Es recomendable
- Alta rotacin por institucin
- Muy alta movilidad en los puestos
Antigedad en la empresa o
dependencia
- Baja rotacin por institucin
- Menor movilidad en los puestos
Posibilidad de carrera de
empresario pblico
-Posibilidad de carrera cclica tanto
sector central como privado
- Carrera de empresario-gerente en
organizaciones pblicas y privadas
similares.
Antigedad
Antigedad en organizaciones
similares
- Baja rotacin por institucin
- Menor movilidad en los puestos
Itinerarios
Perfil de personalidad
- Ejecutor
- Bsqueda de apoyos y alianzas
- Identidad con el grupo o camarilla
- Orientado a la tarea
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VI.
Se ha insistido en los ltimos aos en concebir una nueva administracin pblica. No tanto un aparato
reformado o achicado o con la incorporacin e tcnicas modernas en su estructura y
funcionamiento, sino un aparato ms gil y legtimo; es decir, un aparato permeable a la sociedad y
sintonizado con sus expectativas ideales. Parecera claro, a partir de las ideas expresadas en el primer
captulo de este trabajo, que este aparato deber conciliar necesariamente su eficiencia tcnica con su
legitimidad poltica, y que un primer aspecto es romper con el juego de racionalidades excluyentes. Un
aparato administrativo moderno implica una capacidad de incursin de racionalidades aparentemente
contrapuestas como la poltica y la tcnica.
La mayor complejidad en la gestin que requiere un enfoque de este tipo, requiere de nuevas
estructuras tcnicas y enfoques de la relacin Estado-sociedad, pero tambin requiere de nuevas
actitudes en el decisor, esto es, la incorporacin de nuevas premisas y de una conviccin, mstica o
identidad de su quehacer diferente, estos aspectos se comentaron a la luz de experiencias nacionales
de diversos pases, en el segundo captulo.
En realidad las racionalidades tcnicas y polticas an cuando en principio corresponde a niveles
jerrquicos la tcnica a los niveles operativos y ejecutivos, y la poltica al estratgico- se puede pensar
que fueran racionalidades incorporadas ambas al nivel individual, este proceso dara como resultado, en
principio, mayor sensibilidad a los mandos medios, y mayor valorizacin de las premisas tcnicas al a
cpula del aparto. Posiblemente el sea parar las racionalidades por niveles jerrquicos como
histricamente se ha hecho, es parte del os grandes males de nuestra administracin pblica. El recurso
humano por tanto, es el recurso bsico en el proceso de cambio; slo en la medida en que el perfil de
los cuadros pblicos evolucione hacia nuevas dinmica de decisin y hacia nuevos proceso de identidad
con el aparato, se podra pensar en una nueva administracin pblica.
Se llega a proponer incluso el abandono total de la idea de la administracin pblica que mantiene una
visin tradicional del rol del Estado, que se rige con una racionalidad legal, como una maquinaria rgida,
altamente formalizada, de estructura verticalizada y acciones que invariablemente se dictan de arriba
hacia abajo. Se han planteado argumentos suficientes, para sostener que el escenario actual exige el fin
de esta concepcin de la administracin pblica. Las condiciones del contexto actual impulsan de una
forma intensa a la concepcin de un aparato que funcione efectivamente como vnculo del Estado con la
sociedad, incluyente de la racionalidad tcnica y poltica y con capacidad para integrarlas,
estructuralmente flexible, funcional y horizontal para hacer posible una dinmica de discusin, apertura y
creatividad, en el propio seno del aparato y hacia los grupos sociales, permitiendo as, el surgimiento de
acciones que se desencadenan de abajo hacia arriba o se concerten entre ambas instancias.
Como se ha mencionado, Roman Laufer, habla de la gestin pblica,142 como una nueva fase de la
administracin pblica y a la vez diferenciada de sta. Para este autor, la gestin pblica es una visin
derivada del management que se orienta a la atencin de los problemas organizacionales en funcin
de sus efectos sobre el entorno. Es as como, segn Laufer, las organizaciones privadas, histricamente
preocupadas slo por su propia sobrevivencia, introducen como un prerrequisito la responsabilidad de
su quehacer ante la sociedad (responsabilidad) ecolgica, laboral, de consumo, etc.). En esta evolucin,
las organizaciones privadas requieren la visin de la gestin pblica como una horma de accin y de
conducta en bsqueda del logro de sus propios objetivos pero no a costa de su legitimidad ante la
sociedad, sino haciendo una funcin mixta de ambos.
En esta misma lnea de razonamiento, las organizaciones pblicas an cuando, en principio se
preocupan por la pertinencia de su accin ante la sociedad, poco se haban preocupado por la precisin
y eficiencia en el logro de sus propios objetivos. En este sentido la visin de la gestin pblica dara aqu
tambin una funcin mixta que permitira exigir a nivel de prerrequisito bsico no solo la legitimidad ante
la sociedad sino tambin la sobrevivencia como condicin ante un contexto agresivo y de recursos no
ilimitados.
142
Traduccin de Management public del francs, a partir de: Laufer, R. Burlaud, A. op. cit., tambin se ha utilizado la expresin Gerencia
Pblica.
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ms importante del proceso, los bienes y servicios pueden ser ofrecidos o no por el aparato, sin
embargo las acciones acuerdos y negociaciones con la sociedad son en s un resultado o producto de la
accin estatal. Se podra decir que en esta perspectiva el aparato es un inductor o impulsor en la
dinmica del conjunto de los subsistemas,144 en contraste con la visin anterior del aparato como un
sistema aislado y autosuficiente, alrededor del cual gira la sociedad.
144
145
146
147
Para profundizar en la visin de dinmica de sistemas, vase: Forrester, J. et al., The System Dynamics National Model: Understanding
socioeconomic behavior and policy alternatives en: Technological Forecasting and social change 9, 1976, U.S.A.
Vase por ejemplo: Hall, D. Salas, M., Les contraintes structurelles du processus stratgique en: Revue Francaise de Gestin, 1979,
Francia; Woodward, J., Industrial organization: behavior and control Oxford U., Press, 1970, G. Bretaa; Lawrence, P. Lorsch, J.,
Organization and Environment, Harvard, 1967, U.S.A.; Child, J., Organizational Structure, environment and performance en: Sociology,
nm. 1, 1972, U.S.A.
Vase: Galbraith, J., Designing complex organizations AW Pub., 1973, U:S:A.; Hall, R. op. cit.
Al respecto vase: Kaufman, H. The limits of organizational change University of Alabama Press, 1971, U:S:A.; Katz, Dkahn, r. The
social psychology of organizations, John Wiley and Sons, Inc.. 1966, U.S.A.; Amado, G. et al., Changement organisationnel et realits
culturelles Cahiers de Recherche CR 322/1988, HEC-ISA, Francia.
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G. Del centralismo como mtodo ala descentralizacin como dinmica para la toma
de decisiones.
Ante el supuesto de un aparato vertical, la administracin pblica tradicional conocedora exclusiva de la
norma jurdica o tcnica, no abre la posibilidad de participacin en los procesos decisorios incluso en el
seno del propio aparato. Los mandos operativos e intermedios, e incluso muy frecuentemente los altos
mandos, no tienen los espacios decisorios suficientes lo cual entorpece enormemente la agilidad de
respuesta del aparto. Esta tendencia derivada de una tradicin de concentracin el poder- convierte la
dinmica organizacional en una permanente bsqueda de espacios de poder, bloqueos de iniciativas,
estrategias de retardos y concentracin de informacin para de esta forma ampliar los recursos de
poder, es decir, la racionalidad del poder en el aparato domina claramente una supuesta racionalidad
organizacional. En un nuevo escenario, el supuesto de base es la conviccin de actuar conjuntamente
con la sociedad civil, por lo que el aparato deber desplegar una amplia red de contactos con la misma y
sistemas de informacin y comunicacin permanentemente abiertos. Este esquema de comportamiento
es imposible bajo las normas centralistas tradicionales, es por esto que la descentralizacin en todos los
niveles es una condicin sin la cual no se podra generar la dinmica deseada. Al interior del aparato,
por lo tanto, la participacin continua en los procesos decisorios es una variable fundamental, adems la
vinculacin de fragmentos del aparto con grupos determinados de la sociedad y, en ocasiones, el
trabajo conjunto de ambos, hace indispensable en esta perspectiva la descentralizacin como dinmica
decisoria.
I.
148
Respecto a las propuestas de evaluacin integral, vase Arellano, D., Recabarren, J. y Sanson, G., Evaluacin del impacto, una
alternativa para el sector pblico en: Ortiz, e. Administracin Pblica, economa y Finanzas, ed. Ortiz, 1989, Mxico; Cardozo, M., La
problemtica de la evaluacin en la administracin pblica en: Empresa Pblica, nm. 3, CIDE, 1986, Mxico; Cardozo, M., Exposicin
de mtodos de evaluacin no tradicionales aplicables al sector pblico Material Docente nm. 9, CIDE, 1986, Mxico.
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cogestin, el cual se caracteriza, por una participacin directa de un conjunto de agentes en la definicin
de acciones, ejecucin de las mismas, y evaluacin de sus resultados; en este modelo los procesos de
negociacin ya cuerdo se presentan constantemente en cualquier punto de la accin, por lo que la
complejidad de la gestin es mayor; an cuando los acuerdos facilitan en principio la participacin y
clarifican los resultado separados.150
150
151
152
Respecto a cogestin, autogestin y gestin a partir de la negociacin, vase por ejemplo Chalvin, D., Lentrepise ngiciatrice, ed.
Dunod, 1978, Francia; Rosanvallon, P., Lage de lautogestion Le seuil, 1976, Francia; Hugues, Ch. Ngoceir les objectifs Hommes et
Techiniques, 1970, Francia
Respecto al dinamismo y turbulencia del medio ambiente se cuenta con una vasta bibliografa, , vase por ejemplo: Aldrich, H.,
Organizations and Environments Prentice-Hall 1979, U.S.A.; Emery,, F-Trist, E. The causal texture of organizatonal environments en:
Human Relations, 18 nm. 1, 1965; Etzioni, A. A comparative analysis of complex organizations Free Press, 1975, U.S.A.; Lawrence y
Lorsch, op. cit.
Respecto a los enfoques de estrategia organizacional vase Cabrero, E. Origen y desarrollo... op. cit., Arellano, D. Gestin y Planeacin
Estratgica en Organizaciones Mexicanas (en prensa), Mxico.
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mayor propensin a la eficacia. Adems este tipo de comportamiento desarrolla poco a poco una nueva
cultura en la accin del propio aparato y de su relacin con la sociedad.
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Cuadro 29.
Variables de diferenciacin
Administracin pblica
tradicional
Gestin pblica
Bsqueda de
Eficiencia
Prerrequisitos bsicos
Eficacia
Legitimidad
Concepcin del Estado
Dominante, Unilateral
Modesto, Participativo
Base de la legitimidad de la A.P. Jurdica/Tcnica
Vinculacin Estado-sociedad
Recibe y promueve demandas,
promueva soluciones en el seno
Recibe demandas, las procesa y
de la sociedad, ofrece recursos y
ofrece bienes y servicios
Naturaleza y dinmica del
vas de solucin, y
aparato
(sistema semiabierto, lmites
excepcionalmente bienes y
organizacionales claros).
servicios (sistema abierto, lmites
organizacionales difusos).
Horizontal
Vertical, jerarquizada
Flexible
Alta formalizacin, estable
Estructura Organizacional
Roles cambiantes
Roles definidos
Por proyectos, equipos,
Funcional
matricial
Sistema de Planeacin
Rgido, de arriba hacia abajo
Flexible, abierto, correctivo
Centralizado, formal, por
Descentralizado, trabajo por
Sistema de Direccin
autoridad
equipo con autonoma relativa
Evaluacin de impacto
Sistema de Evaluacin
Control normativo
Evaluacin del desempeo
Sistema Administrativo
Administracin Clsica
Cogestin (Estado-sociedad)
Dominante
Turbulento (demandas cambiantes
Dinmico (demandas sociales
conglomerado social en proceso
Percepcin del contexto
que crecen)
de transformacin).
Hacia la armonizacin y logro
Hacia el uso estratgico de
de inquietudes sociales ante un
bienes y servicios para el
contexto cambiante en un
mantenimiento de los apoyos
escenario de recursos limitados
Enfoque Estratgico
polticos
Aparato estatal que confluye
Sociedad que gira en torno al
con un contexto institucional, en
aparato estatal
torno a la sociedad.
Negociacin con grupos y
Pagos colaterales en funcin
agentes de la sociedad.
Herramientas Tcnicas
de apoyos polticos (relacin
Distribucin de recurso a partir
de clientelas).
de procesos de negociacin
Perfil del funcionario
Administrador Pblico
Gerente Pblico
Cumplimiento de las normas
(jurdica o tcnica)
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Consideraciones finales
Como se mencionaba en el primer captulo, el cambio necesario en la administracin pblica slo se
podr generar va una nueva cultura en el administrador o gerente pblico. Es por esto que el recurso
humano en el sector pblico se constituye en la variable clave del cambio; este aspecto si bien no ha
sido la caracterstica dominante en procesos de reforma en curso, poco a poco genera un movimiento
en este sentido.
El enfoque que al o largo de este trabajo hemos llamado de la gestin pblica, parece dar una respuesta
las expectativas de la sociedad contempornea; sin embargo la realidad, las inercias, y las creencias
enraizadas hasta lo ms profundo de la administracin pblica hacen de este proceso de cambio, un
reto por resolver. En el caso mexicano particularmente, existen indicios claros de un cambio en la
administracin pblica. Con las especificidades del sistema poltico y administrativo de Mxico la
empresa se ve particularmente compleja. A partir del anlisis de trayectorias y perfiles profesionales de
gerentes de empresas pblicas mexicanas, que se describe en el captulo V de este trabajo, queda
claro que la tradicin, la historia, la cultura poltica, y fundamentalmente la estructura de la
administracin pblica mexicana., no permiten fcilmente el surgimiento de un nuevo protagonista que
pueda adquirir una autonoma relativa que le permita actuar en una realidad que en momentos se
presenta como dialctica.
Se observ, en este anlisis, que todava aparecen los viejos vicios de la administracin pblica. Los
directivos de ms alto nivel de la empresa pblica, por ejemplo, requieren acumular antigedad en el
sector central y hacer mritos en el mismo: son raros los casos de quienes a partir de una carrera en el
sector paraestatal o en la propia empresa, ha tenido acceso al nivel directivo, esto muestra la lgica de
promocin por la pertenencia a grupos y no por la profesionalizacin y experiencia en la tarea. Las
camarillas todava no ceden el espacio al profesionalismo y la carrera de gerentes pblicos, la alta
rotacin de cuadros es una constante en el aparto. El nivel estratgico tiene una alta movilidad que se
basa en el cambio no solo de cargos sino tambin de dependencias. En el nivel ejecutivo, se observa
ms una lata movilidad de cargos ocupados, y una considerable presencia de itinerarios que se ciclan
con el sector.
Los niveles decisorios analizados aparecen ms como estancos que como escalones de una carrera
profesional en el sector. La lgica de ascensos, como ya se mencion todava responde en mucho a la
tradicin de la administracin pblica. Los viejos vicios que se manifiestan todava de una forma
dominante en el aparato estatal, inducen a serios problemas en la eficiencia, eficacia y legitimidad. Los
altos costos de la rotacin y movilidad son evidentes, dado que la dependencia rara vez capitaliza la
experiencia adquirida por los cuadros directivos. Se podra pensar, que a nivel del aparto s se capitaliza
esa experiencia, sin embargo, es tal la diversificacin de puestos y dependencias en la carrera de un
funcionario que cabe pensar ms bien en una dispersin, falta de concentracin, visin estrecha del
horizonte de accin por parte de los directivos; lo cual incide en evitar decisiones de impacto a largo
plazo a cambio de una bsqueda por el efecto de corto plazo, con los consecuentes problemas de
eficacia organizacional en el grupo directivo, el cual en sustitucin va tender a desarrollar una identidad
con el grupo poltico al cual pertenece, lo que va a incidir en mantener como premisas decisorias la
estrategia del grupo, antes que la de la dependencia a la que temporalmente pertenece.
El nuevo perfil requerido en el escenario actual, dadas las condiciones de evolucin de la sociedad, del
propio Estado, y del pas ante su insercin a la dinmica internacional; es el de un gerente pblico cuya
capacidad emprendedora, comprensin de la necesidad del cambio, y profesionalizacin, le permitan
inducir procesos de transformacin en el aparato.
Este perfil, requiere de una antigedad acumulada en la dependencia suficiente para plasmar el
desarrollo de esas habilidades en una gestin eficaz, y la estabilidad en el cargo para desempear
funciones en un periodo que permita capitalizar la experiencia adquirida. Esta situacin, hara posible
adems el desarrollo de un proceso de identidad con la unidad del aparato en la que se desempea,
con sus objetivos y con su misin, con los consecuentes beneficios para la eficacia y sobrevivencia de la
organizacin. Es evidente que en el caso de organizaciones pblicas en situaciones particularmente
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complejas para la gestin, este proceso de identidad y visin de largo plazo, tendra efectos positivos de
gran importancia.
Aun as existe el riesgo de que aparezcan nuevos vicios a partir de sesgos en el nuevo perfil del
gerente pblico: el llamado sesgo economicista es difcil de erradicar en este nuevo contexto; la
tendencia desarrollar un comportamiento asimilable al de una empresa privada en el que la bsqueda
de la eficiencia sea la condicin ltima del quehacer administrativo tiene riesgos inherentes claros, la
modernizacin no slo se dar va incrementos en la eficiencia del aparato, sino buscando un efecto
integral en el que toda ganancia en eficiencia repercute en mayores logros (eficacia), y en
acercamientos a la sociedad (legitimidad). Por lo anterior habra que analizar si el intercambio de
cuadros con el sector privado por s mismo es una solucin al problema. Es necesario recordar que el
perfil de un gerente pblico requiere una desarrollada capacidad de inclusin de racionalidades ms que
la parcializacin de las mismas, no por esto se sugiere que el intercambio en s no sea sano, es una
forma de inducir el cambio, pero es necesario tener claro el sentido del mismo.
La misma reflexin se impone para la institucin de proveniencia del gerente pblico, es sano
diversificar los perfiles de formacin en un proceso de cambio, las universidades pblicas no siempre
han podido ofrecer el perfil requerido en el nuevo escenario, por lo que es sano integrar equipos
provenientes de instituciones de enseanza pblica y privadas adems de que los equipos tiendan a
ser multidisciplinarios, pero no cabra pretender que con la sola incorporacin de cuadros provenientes
de instituciones privadas aparezca automticamente el nuevo perfil. Por otra parte, es claro a partir del
diagnstico de perfiles realizado, que la formacin profesional es un elemento que se afina con la
prctica profesional dando as un perfil resultante. Es necesario por tanto tener claro el perfil requerido y
evitar sesgos ante la simplificacin del problema. En este aspecto las instituciones de formacin y
capacitacin de gerentes pblicos tienen un gran reto y una gran responsabilidad.
No est claro todava hasta donde incidirn las iniciativas de cambio en la administracin pblica
mexicana, y hasta dnde se darn reacomodos en la estructura profunda del sistema poltico y
administrativo de nuestro pas, todo esto a partir de las experiencias de alternancias en el poder y
democratizacin del sistema; sin embargo, cabe mencionar que de no lograrse esto en el corto y
mediano plazo, los sntomas de un agotamiento en el aparato administrativo estatal, desbordarn su
capacidad de reaccin. Parecera que la tan deseada profesionalizacin de los cuadros de la
administracin pblica y el servicio civil, pasan de ser deseos a ser una inaplazable necesidad. Hoy por
hoy las inercias, tradiciones y vicios de la administracin pblica son ya difciles de revertir, por lo que la
induccin del cambio aparece adems de urgente como una tarea compleja.
Las administraciones pblicas contemporneas se debaten entre la tradicin y el cambio, la dinmica
del mundo contemporneo as lo exige, pero cabe preguntarse si la reaccin ser oportuna o se
ahondar lo que antes era una idea y hoy es una contundente realidad: la crisis de legitimidad del
aparato estatal.
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Apndice Metodolgico
Lista de empresas pblicas estudiadas
Nm. de encuestas
realizadas
Porcentaje
F.F.C.C.N. de M.
10.44
10.44
Nafinsa
10.44
Conasupo
7.46
Aeromxico
7.46
7.46
7.46
Tabamex
4.47
Infonavit
4.47
4.47
Ruta 100
4.47
Aceros Rassini
4.47
Banobras
Telfonos de Mxico
Petrleos Mexicanos
Fonatur
1.49
Total 67
Total 100%
Total 18
NOTA: Dado Que la encuesta comenz a realizarse en 1987 se estudiaron empresas que a estas fechas ya no son pblicas
dadas las polticas de privatizacin del sector paraestatal, sin embargo, en el momento de estudiarse todava eran
parte del sector paraestatal y la informacin obtenida de sus directivos se sigue considerando relevante para esta
investigacin.
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INSTITUCIN
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
Cargos ocupados en otro Sector (Privado, Social y/o Acadmico)
CARGO
INSTITUCIN
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
Cargos de eleccin popular:
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
Instituciones profesionales o gremiales a que pertenezca:
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
II. ESTUDIOS
Estudios:
Especialidad:
Institucin:
Lugar
Fecha:
Licenciatura:
Maestra:
Doctorado:
Posgrado:
Especializacin
Otros:
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Especialidad
Institucin
Doctorado:
Maestra:
Licenciatura:
Otros:
5) Cules considera Ud., que seran las reas de especializacin prioritarias para el personal de esta
Institucin?
De estrategia?
Financiera?
De comercializacin?
De administracin?
Presupuestacin?
De recursos humanos?
De evaluacin y control?
De planeacin?
Qu otras?
6) Considera Ud., que su formacin acadmica y la del personal ha sido suficiente para desempear
sus funciones en la Institucin, o se ha requerido un periodo de formacin en la prctica?
7) Considera Ud., que las Instituciones de enseanza superior del pas tienen planes de estudio
acadmicos para cubrir la demanda de personal capacitado en la Institucin? (idea propositiva):
(Discurso y Argumentacin)
8) Cules Instituciones podra mencionar?
9) Cules considera que seran las reas de estudio ms importantes que las Instituciones de
enseanza superior deberan ofrecer para la formacin de Gerentes Pblicos?
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10) Cules son los mecanismos que tiene su Institucin para colaborar con la formacin de su
personal?
11) Cursos Institucionales?, en qu reas?, (dentro de la Institucin):
12) Cursos externos: en qu reas y con que Instituciones?
13) Para el desempeo de sus funciones, cul considera que ha sido el tipo de formacin que mejor ha
contribuido?, (idea propositiva):
Acadmica? Institucional?
(Discurso y Argumentacin)
14) Considera Ud., la posibilidad de hacer carrera dentro de la dependencia?, (idea propositiva):
(Discurso y Argumentacin)
15) Existe la posibilidad de permanencia en este tipo de empresas?, (idea propositiva):
(Discurso y Argumentacin)
16) A qu se debe la alta rotacin de personal directivo en las empresas pblicas?, (idea propositiva)
(Discurso y Argumentacin)
17) Es esto positivo?, (idea propositiva)
(Discurso y Argumentacin)
Nota:
En cada entrevista se conserv el anonimato del encuestado. El diseo estuvo a cargo de Enrique Cabrero y de
Ignacio Arbes.
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