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TECNICOS ADMON. GRAL. DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Primera parte: Derecho poltico y constitucional

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EDITORIAL

EZCURRA

TEMA 11
Las Cortes Generales. Las Cmaras. El Congreso de los Diputados. El Senado. Elaboracin
de las leyes. Clases de leyes. Los tratados internacionales.

Prohibida su reproduccin total o parcial. Hecho el depsito que marca la ley. Copyright by: Miguel Ezcurra

LAS CORTES GENERALES

Si la Constitucin espaola consagra el rgimen poltico parlamentario se trata simplemente
de una aplicacin flexible del principio de la divisin de poderes en la organizacin del Estado,
mediante la configuracin de la Corona como poder moderador, la ubicacin del poder legislativo
en las Cortes Generales, del poder ejecutivo en el Gobierno, y de la funcin jurisdiccional en el
poder judicial.
El Ttulo III lo dedica la Constitucin a las Cortes Generales, comprendiendo un total de
31 artculos del 66 al 96, ambos inclusive, divididos en tres captulos, bajo la denominacin
genrica respectiva De las Cmaras, De la elaboracin de las leyes y De los tratados internacionales.
Segn se configuran en la Constitucin, las Cortes Generales pueden conceptuarse como
un rgano o, mejor, como un conjunto de rganos legislativos de naturaleza representativa,
deliberante, inviolable y continua, esto es:
a) Las Cortes son rganos legislativos, es decir, creadores de Derecho, de normas superiores
a cualquier otra, que no pueden ser enjuiciadas ms que por el Tribunal Constitucional.
b) La naturaleza representativa de las Cortes se afirma de forma rotunda en el art. 66.1 de
la Constitucin, al decir que las Cortes representan al pueblo espaol, lo cual indica que
es el pueblo, y slo el pueblo, quien a ellas enva a sus representantes legtimamente
elegidos. Las Cortes son, en este sentido, la institucin que encarna de forma ms directa
el ejercicio de la soberana nacional que, como se sabe, corresponde al pueblo espaol.
c) El carcter deliberante de las Cortes Generales viene dado por cuanto sus decisiones se
llevan a cabo por un proceso de discusin en el que participan miembros de diversas
tendencias que dan un cierto grado de racionalidad a los acuerdos adoptados por las
Cmaras.
A estos efectos, la Constitucin establece el rgimen de votaciones, el de posibilidad de
vetos, el de acuerdos de delegacin legislativa, el de convalidacin o derogacin de anteriores acuerdos, el de autorizacin para la celebracin de tratados internacionales, etc.,
dejando bien sentado que todo este repertorio de decisiones deben producirse previo
debate o deliberacin.
d) Al igual que cuando la Constitucin seala que la persona del Rey es inviolable, el mismo
calificativo emplea nuestra Carta Magna, en su art. 66.3, para las Cortes Generales, lo
cual indica que la institucin, como tal, no puede estar sometida a ninguna clase de
control o represin1.
e) Finalmente, la naturaleza continua de las Cortes Generales indica que sus rganos ejercen sus funciones de forma ininterrumpida, esto es, no slo durante las vacaciones parlamentarias, sino incluso en los casos de disolucin o extincin del mandato, a travs de
las respectivas Diputaciones Permanentes.
(1)

Como afirma un clsico principio del derecho poltico britnico, el Parlamento lo puede hacer todo, excepto convertir un
hombre en mujer.

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LAS CAMARAS

B) ADOPCION DE ACUERDOS
Segn el art. 79 de la Constitucin:

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A) COMPOSICION, ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO

Sabido es que nuestra actual Constitucin ha establecido un sistema bicameral, formado
por el Congreso de los Diputados y el Senado, el primero como Cmara de representacin
directa de los ciudadanos y con mayor protagonismo en el quehacer parlamentario, y el Senado
como Cmara de representacin territorial y llamado a ser rgano de segunda reflexin y
deliberacin.
Tanto los miembros del Congreso o Cmara Baja (Diputados) como los del Senado o Cmara
Alta (Senadores) son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Una vez
elegidos, se agrupan en el hemiciclo segn su ideologa o afiliacin poltica. En este sentido,
los Grupos Parlamentarios son la expresin de la representacin de las distintas fuerzas polticas en las Cortes Generales, exigindose un determinado nmero de miembros para poder
formar Grupo, de tal forma que aquellos Diputados o Senadores que no deseen integrarse en
ningn Grupo determinado o que, aun desendolo no lleguen a los mnimos exigidos, pasarn
a formar parte de un Grupo residual denominado mixto.
Ambas Cmaras tienen una estructura y funcionamiento similar. En las dos hay una Mesa,
como rgano rector de la misma, compuesta por el Presidente, los Vicepresidentes y los Secretarios, elegidos por las propias Cmaras. Al Presidente le corresponde ejercer los poderes administrativos y facultades de polica en el interior del recinto, convocando las sesiones y fijando
el orden del da.
Como facultades propias del Presidente del Congreso de los Diputados caben sealarse las
siguientes:
Presidir, cuando tengan lugar, las reuniones conjuntas del Congreso y Senado.
Refrendar la disolucin de las Cortes en el supuesto de que ningn candidato a Presidente
del Gobierno obtuviera la confianza del Congreso y hubieran transcurrido dos meses
desde la primera votacin de investidura.
Refrendar los actos del Rey proponiendo Presidente del Gobierno.
Las Cmaras establecen sus propios Reglamentos, reunindose anualmente en dos perodos
ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio,
lo cual indica, en principio, que las tareas legislativas se interrumpen tres meses al ao en
julio, agosto y enero. No obstante, las Cmaras podrn reunirse en cualquier momento, en
sesiones extraordinarias, a peticin del Gobierno, de la Diputacin Permanente o de la mayora
absoluta de los miembros de cada una de las Cmaras.
Las Cmaras funcionan en Pleno todos sus miembros y en Comisiones grupos de miembros. Estas ltimas son una especie de parlamentos dentro del propio Parlamento. De forma
ms concreta, las Comisiones son grupos de trabajo especializados en distintas materias Hacienda, Defensa, Industria y Energa, Asuntos Exteriores, etc., elegidos por las Cmaras de
entre sus miembros, en proporcin a la importancia numrica de los distintos grupos parlamentarios.
Las Comisiones pueden ser permanentes para toda una legislatura, especiales para un
caso especfico y de investigacin para indagar a fondo sobre cualquier asunto de inters
pblico. Sin duda alguna, las ms importantes son las Comisiones Legislativas Permanentes,
a las que el art. 75 de la Constitucin confiere la potestad de aprobar proyectos y proposiciones
de ley sin necesidad de que se sometan a la aprobacin del Pleno. No obstante, el Pleno podr
recabar en cualquier momento el debate y votacin de cualquier proyecto o proposicin de ley
que haya sido objeto de delegacin. Por su parte, el apartado 3 del mismo artculo prohbe que
puedan delegarse en las citadas Comisiones la aprobacin de reformas constitucionales, las
cuestiones internacionales, las leyes orgnicas y de bases, y los Presupuestos Generales del
Estado.
Otra caracterstica comn a ambas Cmaras es la de contar con una Diputacin Permanente,
compuestas por un mnimo de 21 miembros, que representan a los grupos parlamentarios en
proporcin a su importancia numrica y que estn presididas por el Presidente de la Cmara
respectiva. Entre sus funciones se encuentran la de solicitar reuniones extraordinarias de las
Cmaras, la de asumir las facultades de stas una vez expirado su mandato o haber sido
disueltas, as como la de velar por los poderes de las Cmaras en perodo vacacional.

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1. Para adoptar acuerdos, las Cmaras debern estar reunidas reglamentariamente y con
la asistencia de la mayora de sus miembros.
2. Dichos acuerdos, para ser vlidos, debern ser aprobados por la mayora de los miembros
presentes, sin perjuicio de las mayoras especiales que establezcan la Constitucin o las
leyes orgnicas y las que para la eleccin de personas establezcan los Reglamentos de las
Cmaras.
3. El voto de Diputados y Senadores es personal e indelegable.
Se observa, por tanto, que en el momento de las votaciones se exige un qurum de asistencia
de la mitad ms uno de los miembros que componen cada Cmara.
En segundo lugar, para que los acuerdos se consideren vlidos, basta por lo general con que
sean aprobados por la mayora simple de los miembros presentes de la Cmara correspondiente,
esto es, con ms votos afirmativos que negativos, ya que los miembros que se abstienen no
entran en juego en la votacin. No obstante, en la aprobacin de leyes orgnicas y en otros
casos previstos en la Constitucin y en los Reglamentos de las Cmaras, se exigen mayoras
cualificadas para su validez mayora absoluta, tres quintos, dos tercios. etc..
La prohibicin de que un Diputado o Senador delegue su voto en un compaero tiene un
doble fundamento:
Por una parte, es consecuencia del principio contenido en el art. 67.2 de la Constitucin,
segn el cual los miembros de las Cortes Generales no estn ligados por mandato imperativo, lo que pone de manifiesto que el elegido por el pueblo es el Diputado o Senador
y no el partido poltico al que pertenece. Por esta razn, los miembros de las Cmaras
tienen derecho a votar segn su propia conciencia, con total independencia de la denominada disciplina de partido.
Por otra parte, tiende a evitar el desolador espectculo que ofrecera una Cmara semidesierta con apenas una docena de portavoces o representantes de los distintos partidos
polticos o coaliciones electorales desempeando el triste papel de simples recaderos o
voceros de sus compaeros de partido o coalicin.
C) CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD E INELEGIBILIDAD
En el art. 67 de la Constitucin se establece que nadie podr ser miembro de las dos Cmaras
simultneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autnoma con la de
Diputado del Congreso, de lo que cabe deducir que s es posible, en cambio, compatibilizar el
cargo de Senador con el de miembro de una Asamblea de Comunidad Autnoma, cosa lgica,
por otra parte, dado el carcter territorial que tiene el Senado.
De conformidad con el art. 6 de la vigente Ley Orgnica del Rgimen Electoral General de
19 de junio de 1985, pueden ser elegidos Diputados o Senadores todos los espaoles mayores
de edad que, poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna de las
siguientes causas de inelegibilidad:
Los miembros de la Familia Real Espaola, as como sus cnyuges.
Los Presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas.
Los Magistrados del Tribunal Constitucional, los Vocales del Consejo General del Poder
Judicial, los Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del Tribunal
de Cuentas.
El Defensor del Pueblo y sus Adjuntos, el Fiscal General de Estado, los Subsecretarios,
Secretarios generales, Directores generales de los Departamentos ministeriales y los equiparados a ellos, as como los Jefes de Misin acreditados con el carcter de residentes
ante un Estado extranjero u organismo internacional.
Los Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situacin de servicio activo.
Los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad y Polica que se hallen en situacin de servicio activo.
Los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales.
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas, los Subdelegados del Gobierno en las provincias y las autoridades similares con distinta competencia territorial.
El Director General de RTVE y los Directores de las Sociedades de este Ente Pblico.
Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autnomas con
competencia en todo el territorio nacional, as como los Delegados del Gobierno en las
mismas.

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Los Presidentes y Directores generales de las entidades gestoras de la Seguridad Social

con competencia en todo el territorio nacional.
El Director de la Oficina del Censo Electoral.
El Gobernador y Subgobernador del Banco de Espaa y los Presidentes y Directores del
Instituto de Crdito Oficial y de las dems entidades oficiales de crdito.
El Presidente, los Consejeros y el Secretario General del Consejo General de Seguridad
Nuclear.
Asimismo son inelegibles:
Los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, durante el perodo que
dure la pena.
Aunque la sentencia no sea firme, los condenados por un delito de rebelin o los integrantes de organizaciones terroristas condenados por delitos contra la vida, la integridad
fsica o la libertad de las personas.
Expuestas las caractersticas comunes a ambas Cmaras, veamos a continuacin las peculiaridades propias de cada una de ellas.

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EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Es el rgano parlamentario por excelencia, el de mayor protagonismo en la vida poltica y,
adems, el principal rgano en la elaboracin de las leyes, sin perjuicio de la participacin del
Senado, la cual, como veremos, tiene un carcter secundario y subordinado respecto del Congreso.
En la Constitucin se establece que el Congreso lo integran un mnimo de 300 y un mximo
de 400 Diputados, elegidos en los trminos que establezca la ley. La circunscripcin electoral
es la provincia, con las excepciones de las ciudades de Ceuta y Melilla que contarn, cada una,
con un Diputado. La ley establecer el nmero total de Diputados, asignando una representacin mnima inicial a cada circunscripcin y distribuyendo los dems en proporcin a la
poblacin (art. 68).
El Congreso es elegido por cuatro aos. El mandato de los Diputados termina cuatro aos
despus de su eleccin o el da de la disolucin anticipada de la Cmara. Las elecciones tendrn
lugar entre los treinta y sesenta das desde la terminacin del mandato. El Congreso electo
deber ser convocado dentro de los veinticinco das siguientes a la celebracin de las elecciones.
A estos efectos, la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General de 1985 fij el nmero de
Diputados en 350. Dicha Ley, por lo que al Congreso respecta, establece:
a) A cada provincia le corresponde un mnimo inicial de dos Diputados. Las ciudades de
Ceuta y Melilla estarn representadas cada una de ellas por un Diputado.
b) Los 248 Diputados restantes se distribuirn entre las provincias en proporcin a su
poblacin, conforme al siguiente procedimiento:
Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por 248 la cifra total de la
poblacin de derecho de las provincias peninsulares e insulares.
Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en nmeros enteros,
de dividir la poblacin de derecho provincial por la cuota de reparto.
Los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias
cuyo cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fraccin decimal
mayor.
Pero una cosa es la distribucin provincial del nmero total de Diputados en la que a Soria,
como provincia menos poblada, pueden corresponderle, por ejemplo, 3 Diputados, y Madrid y
Barcelona dispondrn de alrededor de 33 Diputados cada una, y otra muy distinta la asignacin de los escaos que corresponden a cada provincia entre los partidos o coaliciones que se
presenten a las elecciones en tal circunscripcin.
A tales efectos, la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General dispone en sntesis que:
El sistema de candidaturas ser el de listas cerradas, y cada partido o coalicin deber
incluir tantos candidatos como puestos a cubrir y, adems, tres candidatos suplentes,
con la expresin del orden de cada uno de ellos.
Cada uno de los electores slo podr dar su voto a una sola lista, sin poder introducir en
ella modificacin ni alteracin alguna.
No se tendrn en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el
3 por 100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin.

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Se divide el nmero de votos de cada candidatura por 1, 2, 3, etc., hasta un nmero igual
al de escaos correspondientes a la circunscripcin, asignndose los escaos a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores, atendiendo a un orden decreciente.
Cuando en la relacin de cocientes coincidieran dos correspondientes a distintas candidaturas, el escao se atribuir a la que mayor nmero total de votos hubiese obtenido.
Si hubiera dos candidaturas con igual nmero total de votos, el primer empate se resolver por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.
Los escaos correspondientes a cada candidatura se adjudicarn a los candidatos incluidos en ella, por orden de colocacin en que aparezcan.
Este procedimiento de atribucin de escaos, criticado por amplios sectores porque favorece
a los partidos mayoritarios, y consecuentemente fomenta las coaliciones electorales, se conoce
con el nombre de sistema DHondt, en memoria del matemtico belga que lo ide.
EL SENADO
Nuestra Constitucin califica al Senado de Cmara de representacin territorial (art. 69),
disponiendo asimismo que en cada provincia se elegirn cuatro Senadores, en los trminos que
establezca la ley.
En las provincias insulares, cada isla o agrupacin de islas, con Cabildo o Consejo Insular,
constituir una circunscripcin a efectos de eleccin de Senadores, correspondiendo tres a cada
una de las islas mayores Gran Canaria, Tenerife y Mallorca y uno a cada una de las siguientes
islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote
y La Palma.
Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirn cada una dos Senadores.
Las Comunidades Autnomas designarn, adems, un Senador y otro ms por cada milln
de habitantes de su respectivo territorio. La designacin corresponder a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al rgano colegiado superior de la Comunidad Autnoma, de acuerdo con
lo que establezcan sus Estatutos, que asegurarn, en todo caso, la adecuada representacin
proporcional.
Al igual que el Congreso de los Diputados, el Senado se elige por cuatro aos. El mandato
de los Senadores termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la
Cmara.
Vemos, por tanto, que as como el nmero total de Diputados es invariable, 350, no ocurre
lo mismo con el de Senadores. De forma aproximada, y que en cada momento depender de la
poblacin de las Comunidades Autnomas, el nmero de Senadores se obtendr as:
47 provincias peninsulares, a 4 cada una, dan una cifra de 188 Senadores.
Ceuta y Melilla: 4 Senadores entre ambas.
La provincia de Santa Cruz de Tenerife, que comprende Tenerife, La Palma, Gomera y
Hierro: 6 Senadores.
La provincia de Las Palmas, con las islas de Gran Canaria, Lanzarote y Fuerteventura:
5 Senadores.
Baleares: 5 Senadores.
La distribucin anterior arroja, como vemos, un total de 208 Senadores, a los que habremos
de aadir los designados por las Comunidades Autnomas.
A tenor de lo dispuesto en la Constitucin, las Comunidades Autnomas que no lleguen al
milln de habitantes, como es el caso de La Rioja, Navarra, Cantabria y Baleares, designarn
cada una un Senador; las que sobrepasen el milln de habitantes (casos de Aragn, Asturias,
Castilla-La Mancha, Extremadura y Murcia), sin llegar a los dos millones, dos Senadores; y
as sucesivamente, hasta llegar a Andaluca que, por tener ms de siete millones de habitantes,
sin llegar a ocho, designar ocho Senadores.
De esta forma, con la poblacin actual, el nmero total de Senadores se sita actualmente
en 259, de los que 208 corresponden siempre de forma invariable a la representacin provincial
y a de las ciudades de Ceuta y Melilla, y 51 a los representantes de las Comunidades Autnomas,
stos ltimos en nmero que vara en cada momento en funcin de su poblacin.
Por consiguiente, la designacin de los Senadores representantes de las Comunidades Autnomas se configura como una eleccin en segundo grado, en la que el nico requisito que la
Constitucin exige es el de asegurar la adecuada representacin proporcional. Cada Comunidad
Autnoma regula en su Estatuto, Ley autonmica o Reglamento de la Cmara el procedimiento
de eleccin, destacando los siguientes requisitos:

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ELABORACION DE LAS LEYES

En el proceso formativo de la ley es preciso distinguir cinco etapas o fases claramente
diferenciadas:
1. Iniciativa legislativa.
2. Deliberacin, discusin y votacin final.
3. Sancin.
4. Promulgacin.
5. Publicacin.
1. LA INICIATIVA LEGISLATIVA
Se refiere a la facultad de poner en marcha el proceso legislativo mediante la presentacin
de un texto que ms tarde ser sometido a debate y votacin en las Cortes.
En nuestro pas, al igual que en la mayora de los sistemas parlamentarios, es el Gobierno
(2)

En esta ltima Comunidad Autnoma se exigen, para ser designado Senador, los mismos requisitos que para ser Diputado
de las Cortes Valencianas.

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1. Ser miembro del Parlamento designante, aunque este requisito no se exige en las Comunidades Autnomas del Pas Vasco, Galicia, Principado de Asturias, Regin de Murcia,
Navarra y Comunidad Valenciana2.
2. Reunir la condicin poltica de miembro de la Comunidad Autnoma, condicin que no
se regula especficamente en Galicia.
3. Declaracin de aceptacin del cargo, condicin exigida en las Comunidades Autnomas
de Murcia, Asturias, Valencia y Aragn.
4. Ser propuesto como candidato.
Por otra parte, as como la eleccin de Diputados al Congreso se realiza mediante listas
cerradas, sin que los electores puedan modificar o variar el orden de candidatos que figuran
en las mismas, con la eleccin de Senadores de representacin provincial no ocurre lo mismo.
A este respecto, la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General dispone que:
a) Los electores pueden dar su voto a un mximo de tres candidatos en las circunscripciones
provinciales, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las
restantes circunscripciones insulares.
b) Sern proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor nmero de votos hasta
completar el de Senadores asignados a la circunscripcin.
Vemos, pues, que en este caso los electores pueden escoger los candidatos que prefieran de
entre los propuestos en las listas de los distintos partidos o coaliciones, y que los candidatos
que obtengan escao de Senador sern los que individualmente hayan conseguido mayor nmero de votos en su correspondiente circunscripcin.
Por lo que a las funciones del Senado se refiere, participa de las atribuciones que la Constitucin concede genricamente a ambas Cmaras, como son la potestad legislativa, la aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado y el control de la accin del Gobierno, aunque
a decir verdad esta ltima atribucin se encuentra muy limitada para el Senado, toda vez que
slo puede reclamar informacin, solicitar la presencia de los miembros del Gobierno, someterlo
a preguntas e interpelaciones y formar Comisiones de Investigacin, pero carece de la facultad
de presentar una mocin de censura y tampoco participa en la cuestin de confianza que puede
plantear el Presidente del Gobierno ante el Congreso de los Diputados.
Y, como a continuacin veremos, tambin en la elaboracin de las leyes el papel del Senado
se encuentra en un segundo plano con respecto al del Congreso en la inmensa mayora de las
ocasiones. De aqu que si quisiramos destacar algunas funciones del Senado en las que, de
alguna forma, posee cierta prioridad sobre el Congreso, nos tengamos que conformar con un
slo caso que la Constitucin seala: el de aprobar, por mayora absoluta y sin participacin
alguna del Congreso, la adopcin de medidas propuestas por el Gobierno para obligar a las
Comunidades Autnomas a cumplir las obligaciones que la Constitucin y las leyes les impongan. La participacin del Senado tendr lugar cuando no haya sido atendido el previo requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autnoma en cuestin (art. 155.1), sin
perjuicio de que para la ejecucin de tales medidas, el Gobierno pueda dar instrucciones no
slo al Presidente de la Comunidad Autnoma, sino incluso tambin a cualquier otra Autoridad
de la misma.

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quien habitualmente inicia el proceso legislativo. Este proceder se justifica, como es lgico, por
la necesidad que tiene el Gobierno de llevar a cabo sus fines concretos, razn por la cual solicita
del Parlamento que legisle sobre ciertas materias y en un determinado sentido, puesto que de
poco le servira al Gobierno orientar una determinada poltica si no pudiera proponer al Parlamento las leyes que considera necesarias para llevarla a la prctica.
En estos casos, a los textos que el Gobierno remite a las Cortes para su debate y votacin
se les da el nombre de proyectos de ley.
Pero, lgicamente, no es slo el Gobierno quien tiene la facultad de iniciar el proceso legislativo, sino que la iniciativa puede partir de cada una de las Cmaras (Congreso y Senado) al
tomar en consideracin las propuestas formuladas en este sentido por Diputados, Senadores
o grupos parlamentarios, denominndose en estos casos proposiciones de ley.
Junto a estas dos formas ms frecuentes de iniciativa legislativa, nuestra Constitucin
tambin confiere potestad a las Asambleas de las Comunidades Autnomas, las cuales, segn
el art. 87.2, podrn solicitar del Gobierno la adopcin de un proyecto de ley o remitir a la Mesa
del Congreso una proposicin de ley.
Finalmente, en la Constitucin se autoriza tambin la llamada iniciativa popular, mediante
la cual el pueblo llano podr presentar en las Cortes proposiciones de ley, si bien se exigen para
ello no menos de quinientas mil firmas. No procede dicha iniciativa cuando se trate de materias
propias de ley orgnica, tributarias o de carcter internacional, ni tampoco en lo relativo a la
prerrogativa de gracia. La iniciativa popular est regulada actualmente por la Ley Orgnica
3/1984, de 26 de marzo.
2. DELIBERACION, DISCUSION Y VOTACION FINAL EN LAS CORTES
Esta segunda fase no est totalmente regulada en la Constitucin, la cual distingue entre
tramitacin de proposiciones y proyectos de ley, limitndose a decir que:
La tramitacin de las proposiciones de ley se regular por los Reglamentos de las Cmaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa
legislativa conferida a las Cortes, Asambleas de las Comunidades Autnomas e iniciativa popular (Art. 89).
Los proyectos de ley sern aprobados en Consejo de Ministros, que los someter al Congreso, acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre ellos (art. 88).
Aprobado un proyecto de ley ordinaria y orgnica por el Congreso de los Diputados, su
Presidente dar inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someter a la deliberacin de ste (art. 90.1).
El Senado, en plazo de dos meses, a partir del da de la recepcin del texto, puede,
mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto
deber ser aprobado por mayora absoluta. El proyecto no podr ser sometido al Rey
para sancin sin que el Congreso ratifique por mayora absoluta, en caso de veto, el texto
inicial, o por mayora simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposicin del
mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptndolas o no por mayora simple (art.
90.2).
El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se
reducir al de veinte das naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno
o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3).
De lo anterior se deduce, en primer lugar, que la Constitucin concede preferencia a los
proyectos de ley, si bien, como a continuacin veremos, su tramitacin en las Cortes es prcticamente anloga a la de las proposiciones de ley.
En segundo lugar, destaca a todas luces el papel hegemnico del Congreso respecto al Senado.
De ambos aspectos nos ocupamos a continuacin.
1. Tramitacin de las leyes en el Congreso
Como acabamos de decir, la tramitacin de los proyectos y proposiciones de ley apenas
difieren en lo sustancial. El proyecto de ley es presentado por el Gobierno en la Mesa del
Congreso, ordenando sta su inmediata publicacin en el Boletn Oficial de las Cortes para que
los Diputados tengan conocimiento del mismo y puedan presentar sus enmiendas. Despus de
transcurridos ciertos plazos para presentarlas, plazos que varan segn sean enmiendas parciales o a la totalidad, el proyecto, de no ser devuelto al Gobierno por aprobarse enmiendas a

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la totalidad, se debate por el Pleno o en Comisin y, de resultar aprobado, es remitido por el

Presidente del Congreso al del Senado.
La tramitacin de las proposiciones de ley es similar a la de los proyectos de ley, con la nica
diferencia de que estos ltimos se tramitan siempre la Mesa del Congreso no puede negarse,
mientras que para las proposiciones de ley se requiere previamente su toma de consideracin
por parte del Congreso; primero se debate y vota su conveniencia o no, y si resulta favorable
se publica en el Boletn Oficial de las Cortes para que d comienzo un procedimiento de enmiendas y votaciones sustancialmente anlogo al seguido por los proyectos de ley.

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3. SANCION
El acto jurdico que emana de las Cortes no es perfecto como ley mientras no lo ratifique el
Jefe del Estado. En este sentido, la sancin es el acto mediante el cual el Jefe del Estado, en
nuestro caso el Rey, perfecciona o aprueba la ley.
Por ello, la fecha de las leyes coincide con la del momento de su sancin. As, cuando decimos
que la actual Constitucin es de 27 de diciembre de 1978 lo que queremos indicar es que en
ese da fue sancionada, con independencia de la fecha en que fue aprobada por las Cortes o del
da de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Tal como se dispone en el art. 91 de la Constitucin, el Rey sancionar en el plazo de quince
das las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata
publicacin.
4. PROMULGACION
La promulgacin es el acto solemne por el que el Jefe del Estado atestigua la existencia de
la ley y ordena a las Autoridades que la cumplan y la hagan cumplir a los sbditos. Actualmente,
la promulgacin y publicacin de las leyes suelen ser coincidentes, dado que no se necesita
solemnidad alguna para testimoniar su existencia, a no ser que se trate de leyes excepcionales,
como es el caso de la Constitucin de cualquier pas. En nuestro caso concreto, la actual Constitucin fue sancionada por el Rey el 27 de diciembre de 1978 en el Congreso de los Diputados
y en ese mismo instante tuvo lugar su proclamacin solemne por parte del Monarca.
5. PUBLICACION
Es el hecho material de insertar la ley en el Boletn Oficial del Estado. No es un acto jurdico,
propiamente dicho, pero tiene suma importancia por ser a partir de tal insercin cuando empieza
(3)

Como bien puede comprenderse, no hay en principio razones para que esta mayora simple no se consiga en el congreso,
puesto que ya se logr en una primera votacin antes de remitirse el texto al Senado.

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2. Tramitacin de las leyes en el Senado

Recibido del Congreso el proyecto o proposicin de ley aprobado, el Senado, en el plazo de
dos meses o en el de veinte das en los declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso,
puede tomar, como hemos visto, una de las tres decisiones siguientes:
1. Aprobarlo tal como llega, esto es, sin ninguna enmienda adicional. En este caso, lgicamente, la ley queda definitivamente aprobada sin necesidad de que vuelva de nuevo al
Congreso.
2. Presentar enmiendas al texto aprobado por el Congreso. En este supuesto, el Congreso
podr aceptarlas o no, por mayora simple, y la ley quedar aprobada con la ltima
palabra del Congreso de los Diputados.
3. La tercera posibilidad es que el Senado vete el proyecto o proposicin de ley, veto que no
puede ser adoptado si no es por mayora absoluta. Como puede comprenderse, el veto es
un rechazo total al proyecto o proposicin de ley recibido. En este caso, a su vez, el
Congreso tiene dos opciones:
a) Ratificar el texto inicial, por mayora absoluta, en el plazo de dos meses desde la
interposicin del veto por parte del Senado.
b) De no lograr la mayora absoluta en ese plazo, el Congreso puede someter de nuevo a
votacin el texto inicial, una vez transcurridos dos meses desde la interposicin del
veto, quedando aprobado si se logra la mayora simple3.
En definitiva, aunque en la elaboracin y aprobacin de la ley intervienen las dos Cmaras,
resulta evidente que el papel del Senado es bastante ms pobre que el del Congreso, pues son
las decisiones de este ltimo las que al final prevalecen, incluso con la frontal oposicin del
Senado, como ocurre en el caso del veto.

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TECNICOS ADMON. GRAL. DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Primera parte: Derecho poltico y constitucional

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a contarse el plazo de entrada en vigor. As, como precepta el art. 2 del Cdigo civil, las leyes
entrarn en vigor a los veinte das de su completa publicacin en el Boletn Oficial del Estado,
si en ellas no se dispusiere otra cosa.

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CLASES DE LEYES
1. Leyes formales y materiales
La ley, como suprema manifestacin de la voluntad del Estado, tiene una acepcin formal
y otra material. En sentido formal, ley es todo acto emanado, segn el procedimiento establecido,
del rgano u rganos en que reside la potestad legislativa; en su acepcin material, se entiende
por ley a toda norma jurdica de carcter general y obligatorio.
Esta doble acepcin de la ley nos lleva a la conclusin de que no todas las leyes formales lo
son en sentido material, y viceversa. As, no todos los actos del poder legislativo tienen la misma
naturaleza y contenido de verdaderas leyes, en cuanto, en ocasiones, no establecen normas
jurdicas generales sino actos singulares o particulares, siendo en este caso simples actos administrativos realizados por el legislador. Sera el caso, por ejemplo, de la concesin por ley de
una pensin extraordinaria a la viuda de un glorioso militar, o de un ttulo nobiliario a un
ex-presidente del Gobierno en reconocimiento de su labor al frente del ejecutivo.
De la misma forma, existen normas jurdicas generales, esto es, leyes materiales, que no
han sido dictadas por el rgano u rganos del poder legislativo, como son los Reglamentos que
dictan la Administracin del Estado y las Comunidades Autnomas, y las Ordenanzas y Bandos
dictados por las entidades locales.
No obstante la distincin, en nuestros das predomina la acepcin formal de la ley, emplendose solamente tal vocablo para las normas jurdicas emanadas del poder legislativo y tomando
otros nombres si provienen de otros rganos de la Administracin Pblica.
Garrido Falla, conjugando los puntos de vista formal y material, define la ley como norma
jurdica de carcter general dictada por los rganos a los que el ordenamiento jurdico atribuye
el poder legislativo.
2. Leyes orgnicas y ordinarias
En los regmenes polticos anteriores poda decirse que todas las leyes emanadas del Parlamento eran de igual naturaleza y caractersticas, pero una de las innovaciones de la Constitucin actual, inspirndose sin duda en la Constitucin francesa, fue la implantacin de las
llamadas leyes orgnicas, en cuyo concepto se integran dos caractersticas plasmadas en el art.
81 de la Constitucin.
a) Por una parte, versan sobre un conjunto de materias especificadas en dicho precepto
constitucional: son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen
electoral general y las dems previstas en la Constitucin.
b) Por otra, su aprobacin, modificacin o derogacin exige la mayora absoluta de los miembros del Congreso.
Se observa, por tanto, que la diferencia entre leyes orgnicas y ordinarias viene dada por
las materias que ambas regulan y por la exigencia de que las primeras deben ser aprobadas
por mayora absoluta del Congreso la mitad ms uno del total de sus miembros, requisito
que no debe darse en las leyes ordinarias, las cuales pueden serlo por lo general por mayora
simple ms votos afirmativos que negativos, siempre que exista qurum de asistencia.
3. Leyes estatales y leyes de Comunidades Autnomas
A raz de la implantacin del Estado de las Autonomas que la Constitucin consagra, la
potestad legislativa ya no pertenece en exclusiva a las Cortes Generales, sino que queda compartida con las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, las cuales podrn
dictar leyes aplicables en su territorio dentro del marco de competencias asumidas por ellas
en sus respectivos Estatutos.
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Si a los tratados internacionales se les dedica en la Constitucin un Captulo incluido en el
Ttulo III, que trata de las Cortes Generales, no cabe duda de que en el nimo del legislador
exista la conviccin de que Parlamento debera estar cuando menos al corriente de todo lo que
concierne a esta importante parcela del mundo exterior. Por otra parte, tampoco puede extraar
esa ubicacin, por cuanto los tratados internacionales forman parte del ordenamiento jurdico
interno desde que son publicados en el Boletn Oficial del Estado.

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TECNICOS ADMON. GRAL. DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Primera parte: Derecho poltico y constitucional

Aun cuando la elaboracin de los tratados internacionales es competencia del Gobierno,

fundamentalmente a travs del Ministerio de Asuntos Exteriores, pudiendo intervenir otros
Departamentos afectados, como son los de Economa, Agricultura, Industria y Energa, etc.,
las Cortes Generales intervienen de manera decisiva en la celebracin de los mismos. En este
sentido, del articulado de la Constitucin se deducen los siguientes supuestos:

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1. Tratados que precisan de ley orgnica previa

Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribuya
a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitucin (art. 93).
Este supuesto est pensado para tratados como el de adhesin de Espaa a la Unin Europea,
puesto que los rganos comunitarios Parlamento, Consejo de Ministros, Tribunal de Justicia,
etc. podrn crear normas de obligado cumplimiento en Espaa, en materia laboral, de comercio, tributarias, etc.
2. Tratados que requieren previa autorizacin de las Cortes
Dicha autorizacin es un puro acto formal de las Cortes por el que presta su consentimiento.
Segn el art. 94 de la Constitucin, la previa autorizacin se requiere en los siguientes casos:
Tratados de carcter poltico.
Tratados o convenios de carcter militar.
Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Ttulo I.
Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica.
Tratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de alguna ley o exijan
medidas legislativas para su ejercicio.

4. Tratados que no necesitan ningn requisito previo

Los restantes tratados o convenios no comprendidos en los apartados anteriores no precisan
requisito previo alguno, si bien el Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de
su conclusin (art. 94.2), cosa lgica, por otra parte, por cuanto no sera lcito que el Gobierno
no tuviera informado al Parlamento de todo cuanto concierne a nuestros compromisos con el
mundo exterior, por poca importancia que stos pudieran tener en comparacin con los tratados
o convenios contemplados en los apartados anteriores.

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3. Tratados que requieren reforma constitucional

La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitucin exigir la previa revisin constitucional (art. 95).
Para ello, el Gobierno o cualquiera de las Cmaras puede requerir al Tribunal Constitucional
que declare si existe o no tal contradiccin.