[DRAFT]

Como monitorar o desenvolvimento sustentvel?

A resposta da Comisso Stiglitz-Sen-Fitoussi (CMEPSP) de Junho 2009

Jos Eli da Veiga*
Domingo, 14 de Junho de 2009

1.

Introduo

J tem 30 anos a noo de desenvolvimento sustentvel (DS), se a referncia for

o primeiro registro de seu uso no mbito de reunies internacionais. H 22 anos
ela foi apresentada como conceito poltico - e conceito amplo para o
progresso econmico e social - Assemblia Geral da ONU de 1987, por Gro
Harlem Brundtland, presidente da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente, que
redigiu o relatrio Nosso Futuro Comum. Consagrou-se h 17 anos, com a
realizao da Conferncia Rio-92. E as bases para seu acompanhamento
comearam a ser formuladas h quase 13 anos, com a adoo dos Princpios de
Bellagio, em novembro de 1996 (IISD 1997, Veiga 2007).
Seria de se esperar, ento, que j tivesse emergido alguma forma de mensurao
suficientemente legitimada, capaz de permitir razovel grau de monitoramento.
Mas tal necessidade tem se mostrado bem mais rdua do que podem ter
imaginado todos os pioneiros desse condicionamento do progresso s imposies
ecolgicas, que o cerne da noo de DS. E na qual se entrelaam fatores
biofsicos, psicolgicos, econmicos e socioculturais.
Nenhuma formao social poder achar algum caminho para o desenvolvimento
sustentvel se no cumprir o seguinte requisito: melhorar a qualidade de vida de
cada cidado tanto no presente quanto no futuro com um nvel de uso dos
ecossistemas que no exceda sua capacidade regenerativa e assimiladora de

2
rejeitos do ambiente natural. Quando tal requisito estiver sendo cumprido, essa
formao social certamente estar contribuindo para a manuteno dos
processos evolutivos da biosfera.
O problema justamente que to ampla definio no ser traduzida em
indicadores operacionais se no for submetida a um srio processo de
afunilamento. E no existe receita para que se alcance essa preciso. Ao
contrrio, o que mostra a excelente coletnea editada Philip Lawn (2006) a
uma verdadeira corrida de obstculos tericos, motivados principalmente pelas
ambigidades que sempre caracterizaram as noes de renda, de riqueza, e de
bem-estar. Esse livro demonstrou que no pode haver um indicador que consiga
revelar simultaneamente grau de sustentabilidade do processo socioeconmico e
grau de qualidade de vida que dele decorre. Talvez sejam dois lados de uma
mesma moeda, mas nenhum mtodo contbil ou estatstico permite que ambos
sejam expressos por uma nica frmula sinttica. Isto significa que a nica
maneira de bem utilizar tais indicadores na orientao de polticas requer
necessariamente algum tipo de consorciao.
Essa avaliao acaba de ser fortemente confirmada pelo surgimento do rascunho
de relatrio - ainda provisrio e incompleto - da Comisso Stiglitz-Sen-Fitoussi. 1 E
fundamental que sejam imediatamente conhecidas e comentadas suas
principais contribuies, pois esse documento provavelmente passar a ser a
principal

referncia

para

debate

internacional

sobre

indicadores

de

desenvolvimento sustentvel. Da a utilidade deste apressado texto.

Depois de breves apresentaes sintticas de cada um de seus trs captulos, um
balano procura: a) extrair sua mensagem essencial, b) avaliar seu mais provvel
impacto, e c) lanar um cenrio hipottico sobre o melhor de seus possveis
desdobramentos.
1

Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Draft Summary
(Provisinnal and Incomplete), June 2, 2009.

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2.

Suspense

O DS tratado no terceiro captulo, depois de esmiuadas as clssicas

questes do PIB (captulo 1) e as abordagens para a mensurao da qualidade
de vida (captulo 2). claro que seria muito mais coerente abordar essas duas
questes como partes do tema muito mais amplo que o DS. No entanto, nada
impede que a leitura seja feita em ordem inversa, pois os captulos so
independentes e foram elaborados por trs subgrupos que trabalharam
separadamente.
Diante das inmeras propostas de indicadores existentes, foi liminarmente
descartado o objetivo de lanar algum outro. A abordagem foi bem mais
modesta, mas com a esperana promover avano. Comeando pela constatao
de que medir a sustentabilidade muito difcil e conflituoso, o subgrupo achou
que sua principal contribuio deveria ser a de esclarecer as razes dessa
situao. Mesmo distante de uma proposta que pudesse solucionar o problema da
avaliao da sustentabilidade, o subgrupo considerou que tal esclarecimento
pode ajudar a estabelecer quais seriam os prximos passos nessa direo.
Pareceram mais adequados os indicadores baseados em clculos do excesso de
presso sobre os recursos naturais, seja por muito consumo, ou por falta de
investimento (overconsumption or underinvestment). Nessa categoria foram
destacadas duas abordagens contrastantes: a da poupana genuna, que o
relatrio prefere chamar de ANS (adjusted net savings), e das pegadas
(footprints). Ambas entendidas como medidas amplas de riqueza (extended
wealth), ou de riqueza revelada por estoques (stock-based). E consideradas
bem superiores aos outros trs grandes tipos disponveis: (1) amplos e eclticos
dashboards; (2) ndices compostos; (3) avaliaes do nvel de vida advindas de
correes do PIB.

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No entanto, mesmo que mais pertinentes sob o prisma terico, esses clculos de
excesso de presso seriam impraticveis devido a dois problemas fundamentais:
a) incertezas tecnolgicas e normativas, b) a dimenso internacional da questo
da sustentabilidade. Por isso, a concluso mais geral que infelizmente s
aparecer na verso final do relatrio - trar propostas incrementais que levem a
uma espcie de bem integrado micro-dashboard da sustentabilidade. 2 Ou seja,
ser necessrio esperar a prxima verso do relatrio para saber no que
consistiria esse micro-dashboard, e assim poder compar-lo a todos os
indicadores j propostos.
Apesar desse curioso suspense, uma coisa j completa certeza: esse microdashboard no ser um indicador de DS. Na melhor das hipteses poder ser
um bom indicador de sustentabilidade ambiental (SA), como so as pegadas e
os ndices de poupana genuna (ou ANS).
Em outras palavras, uma das principais falhas do trabalho da Comisso foi a de
aumentar a confuso em torno da noo de DS, pois o sentido geral dos 78
pargrafos que esto nas 30 pginas ocupadas pelo terceiro captulo nada tm a
ver com a idia de desenvolvimento. No mximo pode-se argumentar que os
indicadores

do tipo 3 - que tentam fazer correes no clculo do PIB

ultrapassam a estrita dimenso da sustentabilidade ambiental e invadem os

domnios do progresso ou da prosperidade material. No entanto, eles foram
rejeitados pelo relatrio em favor dos que tm como foco a riqueza expressa por
estoques de recursos, como as pegadas e as ANS. Ento, s se pode concluir que
o ainda no revelado micro-dashboard ser um indicador de sustentabilidade
ambiental, e no de desenvolvimento sustentvel. De resto, o segundo captulo
- sobre a qualidade de vida - o que se mostra mais diretamente relacionado
idia de desenvolvimento, como ficar bem claro a seguir.

The general conclusion (to be added) will summarize the main findings and present the
incremental proposals that we make for progressing toward a small and well-integrated microdashboard of sustainability (pargrafo 131, p. 64).

3. Indefinio
Infelizmente, tambm inconclusivo o captulo sobre a qualidade de vida.
Trs abordagens chamaram a ateno: 1) a mais psicolgica, do bem-estar
subjetivo (subjective well-being); 2) a mais filosfica, das capacitaes
(capabilities); e 3) a mais econmica, das justas alocaes (fair
allocations). No entanto, em vez de enveredar por discusses sobre as
diferenas e similaridades entre as trs, pareceu mais pragmtico separar
primeiro as medidas de carter subjetivo das de carter objetivo, para depois
enfatizar trs questes transversais (cross-cutting). E a principal concluso
parece ter sido bem refratria a uma medida sinttica, j que esse captulo
termina com a recomendao de que os sistemas estatsticos forneam os dados
necessrios para que possam ser calculadas as diversas medidas agregadas
correspondentes perspectiva filosfica de cada usurio. 3
Alis, no pargrafo anterior que se encontra a nica meno ao IDH (ndice de
Desenvolvimento Humano). E no poderia ser mais crtica. Ressalta que a escolha
dos pesos reflete julgamentos de valor que tm implicaes bem controversas.
Por exemplo: ao adicionar o logaritmo do PIB per capita ao nvel da esperana de
vida, o IDH implicitamente faz com que um ano adicional de vida tenha 20 vezes
mais importncia nos Estados Unidos do que na ndia (cf. pargrafo 123, p.60).
Alm dessa imensa barreira relativa agregao, h outros dois obstculos
transversais de dificlima superao: o das desigualdades e o das inter-relaes
entre as vrias dimenses da qualidade de vida. Por um lado, os indicadores
deveriam informar sobre as desigualdades nas vrias dimenses e no apenas a
condio mdia de cada pas. Por outro, as interligaes entre as mais
3

Rather than focusing on constructing a single summary measure of quality of life, statistical
systems should provide the data required for computing various aggregate measures according to
the philosophic perspective of each user (pargrafo 124, p. 61).

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importantes caractersticas da qualidade de vida no deveriam ser esquecidas ou
desprezadas, com nfase em quatro delas: prazeres (hedonic affects), situao
de sade, educao e influncia poltica (political voice). A idia bsica que
as relaes entre essas dimenses costumam gerar efeitos cumulativos que no
so captados por indicadores especficos.
Mas antes de explicar esses impasses, o segundo captulo fornece uma excelente
e bem detalhada descrio dos oito mais importantes determinantes objetivos da
qualidade de vida, precedida por curta reflexo sobre as medidas subjetivas.
As oito principais caractersticas objetivas que moldam a qualidade de vida so:
1) sade; 2) educao; 3) atividades pessoais, como trabalho remunerado,
deslocamento

(commuting),

trabalho

no

pago

(como

as

atividades

domsticas), tempo de lazer e condies de moradia; 4) influncia poltica e

governana; 5) conexes sociais, particularmente as que geraram a noo de
capital social; 6) condies ambientais que afetam a sade alm de ajudarem
ou dificultarem a vida cotidiana; 7) insegurana pessoal, com destaques para
criminalidade, acidentes e desastres naturais; 8) insegurana econmica, com
destaques para desemprego, seguro-sade, aposentadoria e penses.
Trs so as dimenses subjetivas que precisam ser consideradas para que se
tenha uma apreciao satisfatria da vida das pessoas: avaliaes cognitivas,
prazeres e dores (cognitive evaluations, positive affects and negative affects).
Mas no se sabe qual dessas trs importa mais, e para que propsito. As
evidncias mostram que as pessoas agem para obter satisfao em suas escolhas,
e que elas so baseadas em memrias e avaliaes. Mas memrias e avaliaes
tambm podem levar a erros sistemticos, j que certas escolhas so feitas
inconscientemente em vez de por ponderaes dos prs e dos contras das vrias
opes.

4. Superar o anacronismo do PIB

O primeiro captulo - sobre as clssicas questes do PIB - tambm no
conclusivo, embora possa ser o mais conseqente. No chega a propor um
substituto, mas deixa bem claro que o desempenho econmico dos pases vem
sendo medido de forma muito equivocada e anacrnica.
Antes de tudo, diz o relatrio, preciso uma avaliao lquida, e no bruta, da
atividade econmica, por mais que seja difcil calcular as depreciaes
(amortizaes). Isso faria com que setores extrativos, como, por exemplo,
minrios e madeiras, tivessem importncia muito inferior num PIL, do que tm
no PIB. Por isso, teria havido, segundo o relatrio, a ao de lobbies contra o
surgimento de uma contabilidade mais abrangente, capaz de incluir a depleo
de recursos e efeitos ambientais adversos.
Alm

disso,

globalizao

gerou

imensas

diferenas

entre

avaliar

rendimentos/renda (income) de um conjunto dos cidados e estimar a

produo. Por isso, em vez de medir o produto (seja ele interno ou nacional,
bruto ou lquido), muito mais importante seria medir a RNLD, renda nacional
lquida disponvel (net national disposable income), pois ela revelaria muito
mais precisamente o poder de compra dos cidados de cada pas. Principalmente
se medida em termos reais e no apenas nominais.
Depois de fazer essas duas observaes conceituais, o captulo passa a abordar
uma longa srie de problemas tcnicos relativos prpria contabilidade nacional
que dificultam a mensurao do desempenho econmico, mesmo que se adote a
concepo de RNLD para superar a do PIB.
O primeiro problema abordado o da necessidade de medir de forma mais
razovel os servios que o governo presta aos indivduos, com destaque para as

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reas de sade e educao. O segundo o das chamadas despesas defensivas,
que podem ser pblicas - como no caso das prises ou da manuteno de foras
militares ou mesmo privadas, como no caso dos custos de deslocamento para o
trabalho.
O segundo o da necessidade de distinguir a evoluo da riqueza - como
patrimnio, e, portanto, estoque das variaes dos fluxos de rendimentos (ou
de renda). E, neste caso, deixar de subestimar os estoques de capital humano,
cuja parte da riqueza um estudo chegou a estimar em 80%.
Na seqncia so feitas diversas consideraes sobre as dificuldades de se adotar
aquilo que

o relatrio chama de uma perspectiva domiciliar (household

perspective). Uma perspectiva capaz de avaliar as transferncias nomonetrias que o governo faz aos cidados, mediante servios de educao e
sade, via habitao subsidiada, ou pela promoo de atividades esportivas e
recreativas.
No que se refere s avaliaes de rendimentos, tambm muito enfatizada a
necessidade de sempre se considerar as medianas ao lado das mdias. Esta seria
a forma mais simples de no deixar de lado a dimenso distributiva. Mas que
implica, evidentemente, o uso de micro-dados, e no apenas macro-estimativas.
O relatrio tambm insiste na importncia de se adotar ndices de preos mais
especficos aos grandes grupos sociais (idade, nvel de renda, urbano/rural). E
principalmente fazer uma clara distino entre locatrios, famlias que tm casa
prpria e famlias que esto adquirindo uma residncia. Depois tece diversas
consideraes sobre a importncia relativa da produo domstica (household
production), assim como dos cuidados pessoais (personal care), e das
atividades de lazer. Informa o relatrio que, entre 1995 e 2006, a importncia
relativa da produo domstica nos pases mais desenvolvidos foi muito mais

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significativa do que normalmente se imagina: 30% nos Estados Unidos, 35% na
Frana, e 40% da Finlndia.
Quando se pensa em rendimentos extra-mercados (non-market income), tornase obrigatrio dar mais importncia ao lazer. A abordagem exclusiva em bens e
servios gera um vis que acaba por esconder a importncia do tempo disponvel
ao lazer. E isto se torna ainda mais crucial num mundo que comea a perceber as
condicionantes ambientais. Afinal, no ser possvel aumentar a produo de
bens alm de certos limites. 4
E esse primeiro captulo termina de forma bem abrupta com trs curtos
pargrafos que voltam a enfatizar a importncia de medidas que revelem a
dimenso distributiva, por mais difcil que possam ser os clculos.
Em princpio, so dez os tpicos que compem esta tentativa de sntese do
primeiro captulo. No entanto, logo no incio (pargrafo 17, p. 8) eles foram
anunciados como se fizessem parte de apenas cinco maneiras de lidar com as
deficincias do PIB como indicador de nveis de vida (living standards):
1)

dentro da contabilidade nacional, dar preferncia a outros indicadores que

j esto bem estabelecidos;

2)

melhorar a mensurao emprica de atividades-chave, particularmente as

dos servios de sade e de educao;

3)

adotar a perspectiva do domiclio;

4)

adicionar informaes sobre as distribuies de renda e de riqueza aos

dados sobre sua evoluo mdia;

5)

mesmo que sejam discutveis os mtodos de imputao, ser necessrio

ampliar o escopo daquilo que est sendo mensurado, principalmente no
que se refere s atividades que ocorrem forma dos mercados.

This is of particular concern as the world begins to come to terms with environmental
constraints. It will not be possible to increase the production especially of goods beyond limit
(pargrafo 59, p. 32).

10
5.

Balano

dupla a mensagem essencial desse primeiro rascunho do relatrio final da

Comisso. Escancara as carncias e o anacronismo das atuais ferramentas de
mensurao do desempenho econmico e do progresso social. Simultaneamente,
desfaz qualquer iluso sobre a possibilidade de que o processo de sua superao
possa vir a ser rpido e previsvel. Ao contrrio, sinaliza para a possibilidade de
que por muito tempo a inrcia institucional continue a massacrar atos de
desconforto e insatisfao como o que levou sua prpria criao por iniciativa
do presidente da repblica francesa Nicolas Sarkozy.
Pelo seu carter infinitamente mais analtico do que normativo/propositivo, a
forte influncia que o relatrio provavelmente ter nos debates cientficos sobre
as maneiras de avaliar o progresso das naes se combinar a uma grande
indiferena por parte das organizaes internacionais que teriam papis mais
decisivos no processo de mudana. Talvez no seja assim no mbito da OCDE, ou
mesmo da Unio Europia, pois essas duas organizaes estiveram muito
engajadas no processo internacional de precedeu a criao da Comisso, e cujo
marco foi a conferncia Beyond GDP, realizada em Bruxelas no final de 2007.
Mas difcil imaginar que o FMI ou o Banco Mundial venham a ser sensibilizados
pelo contedo desse relatrio.
O mais otimista cenrio hipottico sobre o desdobramento desse processo seria
composto de trs movimentos paralelos, que dificilmente sero sincronizados:
1) As idias contidas no segundo captulo sobre qualidade de vida podero
ter muita influncia na reformulao do IDH que est sendo preparada
para o Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2010. Todavia, difcil
imaginar como aqueles oito determinantes objetivos, enfatizados no
relatrio da Comisso, podero ser compatibilizados com a necessidade de
um ndice que precisar ser calculado para o maior nmero possvel das

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naes que fazem parte da ONU. Mais difcil ainda imaginar qual seria a
maneira de evitar que a dimenso nvel de vida continuasse a ser
estimada pelo logaritmo do PIB per capita, o que remete ao segundo
movimento.
2) Nada indica que seja possvel revolucionar nas prximas dcadas o atual
sistema de contabilidade nacional (ou social). Quem tem alguma
esperana de que isso seja possvel deve consultar com urgncia a histria
desse sistema minuciosamente relatada por Andr Vanoli (2005). Ento,
uma meta mais realista seria contar com a possibilidade de iniciativas na
direo do clculo da RNLD (Renda Nacional Lquida Disponvel), o que por
si s exigiria a adoo de uma srie de novas convenes e normas
metodolgicas. Se um processo desse tipo viesse a ser puxado pela OCDE,
por exemplo, em alguns anos ficaria bem mais evidente o grau de
obsolescncia do PIB. A partir da certamente a ONU seria convocada a
imitar.
3) Caso venha a ser realmente inovador o tal micro-dashboard da
sustentabilidade ambiental, ento tambm ser possvel supor (sempre
com muito otimismo) que o PNUMA, Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (UNEP), aproveite a oportunidade para acelerar o processo
seletivo de to necessrio indicador. Imenso trabalho nessa direo j foi
feito no mbito do projeto SCOPE 5 , como mostra o livro organizado por
HK, Moldan & Dahl (2007). O que falta agora um fato novo que leve o
PNUMA a correr os riscos de adoo de um indicador que mais tarde ser
inevitavelmente considerado precrio. Nesse sentido, a experincia do
PNUD parece mostra a importncia decisiva que teve a adoo do IDH em
1990, mesmo que seja obrigatrio reformul-lo em 2010. A opo inversa
teria sido a de permitir que o desenvolvimento continuasse a ser medido
impunemente pelo PIB per capita.
5

Scientific Committee on Problems of the Environment (International Council for Science).

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Referncias
COMMISSION on the Measurement of Economic Performance and Social Progress
Draft Summary (Provisional and Incomplete), June 2, 2009.
HK, Toms, Bedrich Moldan & Arthur Lyon Dahl (eds.) (2007) Sustainability
Indicators; A Scientific Assessment. Washington D.C.: Island Press.
IISD (1997) International Institute for Sustainable Development - Assessing
Sustainable Development: Principles in Practice, (Printed in Canada),
disponvel em:
http://www.iisd.org/measure/principles/progress/bellagio.asp
LAWN, Philip (ed.) (2006) Sustainable Development Indicators in Ecological
Economics, Edward Elgar.
VANOLI, Andr (2005) A History of National Accounting, IOS Press.
(Originalmente em francs, editora La Dcouverte, Paris: 2002).
VEIGA, Jos Eli (2007) Indicadores socioambientais: evoluo e perspectivas, Revista
de Economia Poltica (no prelo).

* JOS ELI DA VEIGA, professor titular da Faculdade de Economia (FEA) e

orientador do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Relaes Internacionais
(IRI) da Universidade de So Paulo. Pgina web: www.zeeli.pro.br