CONSTITUCIN Y AUTONOMA UNIVERSITARIA

Nelson E. Rodrguez Garca

SUMARIO: I. INTRODUCCIN: La nueva realidad de la autonoma

universitaria.- II. LA CONSTITUCIN COMO NORMA: 1. El valor
normativo directo de la Constitucin a lo largo de su texto. 2- La interpretacin
del Derecho conforme a la Constitucin. III. LA NOCIN DE
AUTONOMA: 1. Concepto inicial. 2. Notas de la autonoma. 3. La
autonoma como figura jurdico-organizativa. 4. El principio de autonoma y
sus especies: la autonoma normativa, la autonoma organizativa, la autonoma
ejecutiva, la autonoma administrativa. IV. LA AUTONOMA
UNIVERSITARIA: 1. La autonoma poltica y la autonoma administrativa. 2.
La autonoma como derecho fundamental de la Universidad venezolana. 3. La
autonoma universitaria como derecho fundamental condicionado a la
prestacin de un servicio pblico. 4. La proteccin constitucional de la
autonoma universitaria y la garanta institucional: 1. La reserva de ley
orgnica. 2. El respeto a su contenido esencial. 3. La garanta institucional.
V. REFLEXIONES SOBRE EL TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
DE LA AUTONOMA UNIVERSITARIA Y LA LEGISLACIN
PRECONSTITUCIONAL. 1. La tipologa de las Universidades. 2. La
coordinacin de la educacin universitaria con el resto del sistema educativo.

I.

INTRODUCCIN: La nueva realidad de la autonoma universitaria.

La Universidad del mundo occidental, con existencia de nueve siglos largos,

tiene un secreto que la hace permanecer en el tiempo con vitalidad y capacidad
de renovacin. Secreto acerca del cual los universitarios debemos meditar
profundamente, porque esa sorprendente y singular institucin, como ninguna
otra, ha contribuido a que la historia de occidente haya sido ni remotamente
comparable e imaginable con el progreso alcanzado desde su aparicin. Foco de
discernimiento y anlisis de lleno, de todos los factores existentes en cada
momento hacia su perfectibilidad, y cuestionar incesantemente esos mismos
anlisis, excitando y estimulando la diversidad del pensamiento y la
investigacin; en una accin continua, en conjunto con la formacin de los
educandos conspicuos, a los que no se proporcionan pausas determinantes y
finales como las rdenes de un superior a un subordinado en la Fuerza
Armada-, sino, por el contrario, una formacin frente a sistemas infinitamente
abiertos y nunca cerrados como fundamentos de esa educacin.
La cultura occidental y el ascenso del hombre y la sociedad han estado signados
durante el ltimo milenio por la conciencia crtica moldeada en las instituciones
universitarias o que actan conjuntamente con ellas. Adems, en ellas se
observa el reflejo de una sociedad abierta y civilizada, en cambio permanente,
que pone en entredicho ilimitadamente las propuestas sobre las que existe para
responder con eficacia e inteligencia a los problemas que los tiempos hacen
aparecer. Las sociedades abiertas y civilizadas; en contraposicin a las
sociedades arcaicas y cerradas, con mitos y ritos que las aslan de su entorno,
con una proteccin originada en la formalizacin de una serie de respuestas
preestablecidas y eternamente repetidas; han hecho frente a ese poner en
cuestin sus fundamentos y enfrentan los tiempos histricos con nuevos
horizontes y respuestas frescas, en virtud de una herramienta bsica: la
Universidad y su sistema de valores y las de las instituciones anlogas.
Ahora bien cul es el misterio de la permansin institucional de la
Universidad, de su energa y de su futura e insustituible permanencia?
Hubo un momento cuando el conocimiento, la contemplacin y la reflexin
escaparon del refugio al cual los haba llevado el oscurantismo medieval: los
conventos y monasterios, y surge la Universidad como corporacin en Bolonia
y Pars, alrededor del ao 1200. Dos centros urbanos y dos arquetipos de alguna
manera diferenciados, convirtindose en polos de atraccin de estudiantes y
profesores acuciosos e interesados en sus respectivos gremios por los
problemas penetrantes y profundos. A esos gremios o asociaciones, se les aplica
el trmino universitas como sinnimo de comunidad o colectividad
determinada (universitas studentium y universitas magistrorum), que sirvieron
tambin para la proteccin mutua de miembros de la asociacin o gremio.1
1

Vid. CRDENAS COLMENTER, Antonio Luis: El Concepto de Universidad. Concepto y

orgenes. Ediciones del Rectorado, Mrida, 2004, pp. 21 y ss.; SOSA WAGNER, Francisco. El
mito de la autonoma universitaria. Cuadernos Cvitas, Madrid, 2005, 17 y ss.; GARCA DE

As, entre la autoridad del Papa y el municipio se crean privilegios para estas
asociaciones de jvenes o universitas (universitas corpus unum, fundamento
de lo que eventualmente ser persona jurdica: universitas legislatorum de los
juristas-, universitas artistarum et medicarum, etc.). Como reaccin y
emulacin de los profesores se crean los collegius doctorum. Finalmente en el
ocaso del S. XIII el Papa y las autoridades locales otorgan a tales universitas
unos privilegios bajo el apelativo de libertas scholastica o libertas scholarium.
Tales privilegios reconocen la exencin jurisdiccional (es decir, con reserva a
un juez determinado, que por ejemplo, poda ser el juez real), el derecho a una
organizacin y a una administracin propias, inclusivas de la aprobacin de
Estatutos propios, y la determinacin de las caractersticas de exmenes y
ttulos. Tambin de les reconoci la libertad de enseanza, pero respetando al
primado papal.
En tales Universidades se originan costumbres que todava a travs de los siglos
se mantienen, tales como ceremonias y vestimentas protocolares, al igual que
las horas acadmicas de cuarenta y cinco minutos de acuerdo al canon de los
monasterios.
Luego de Bolonia y Pars surgen Cambridge y Oxford, Montpellier, Salamanca,
Valladolid, Lisboa, Roma, Praga, Heidelberg, Viena, Regio, Salerno, etc. En
Amrica se crean Universidades desde los primeros aos de la conquista: Santo
Domingo, Mxico, San Marcos, Caracas, Los Andes (en Mrida, Venezuela,
como la primera fundada en Amrica Hispana sin la autorizacin del Rey o el
Papa).1
La Universidad desde sus comienzos ha tenido un sinnmero de figuras
organizativas del ms variado modelo: fundacin pblica, privada, regia,
religiosa, municipal, estatal, empresarial, como organismo administrativo,
como corporacin con slo profesores, de profesores y estudiantes, profesores
como profesionales libres, o bien, como empleados laborales o como
funcionarios; como organizaciones cercanas a la informalidad o rigurosamente
burocratizadas.
En el mundo occidental en los momentos actuales las Universidades no
responden a un solo modelo estructural organizativo, ni siquiera a una
estructura bsica con distintas variantes. La situacin ha derivado a dos grandes
modelos, que hasta podran considerarse opuestos: uno, el modelo continental
europeo, el otro, el anglosajn, ingls y norteamericano. Pero, ninguna de estas
formas que no es el momento de describir y menos de analizar- son portadoras
del secreto institucional que ha permitido a las Universidades ser el vehculo
del ascenso del hombre y la sociedad, y adems, permanecer evolucionando en
el tiempo.
ENTERRA, Eduardo: La autonoma universitari. En La poesa de Borges y otros ensayos,
Ed. Mondadori, Madrid, 1992, pp. 181 y ss.
1
CRDENAS, Antonio Luis. El concepto, cit., p. 45.

Si hemos de advertir que las Universidades son mecanismos finos y delicados,

que no podemos pretender reducir a una de esas formas concretas como
contentiva y portante del secreto de su xito como institucin, parque a ninguna
de ellas le es posible ser manifestacin de una inmanencia intransmutable, pues
no hay ninguna organizacin ni sistema inmutable o sujetos a un solo canon.
Cul ser entonces ese principio misterioso y oculto que ha logrado que las
Universidades cumplan con su misin consubstancial al regazo de estructuras
tan distintas y mltiples?
Ese principio es llamado autonoma universitaria. Si bien toda organizacin
tiene una estructura externa, esa estructura responde a una funcin que,
organizacin y estructura deben prestar. Ya sealamos que la Universidad debe
cumplir con al funcin de formar a los profesionales y cientficos superiores,
pero a diferencia de otros centros de formacin, esa funcin lo es dentro de una
enseanza puesta en cuestin ella misma, abierta a la investigacin y al
cambio permanentes, plural y no dogmtica, unida, por tanto,
inescindiblemente a la elaboracin de la ciencia.1 Ello sin duda, refleja
pluralismo ideolgico, democracia, tica, libertad, solidaridad, etc.2 Aun
cuando, bajo ese principio esencial se puedan evidenciar diversas variantes de
la forma organizativa; por ejemplo la Constitucin venezolana considera dos
tipos de Universidades nacionales: las autnomas con plena autonoma y las
nacionales experimentales con autonoma pero gradual hacia su replecin,
como expresa el artculo 109; pero en todas la funcin deber ser crtica de una
sociedad pero con la particularidad de estar sustancialmente sujeta a la
formacin de profesionales y cientficos superiores.
Las organizaciones universitarias pueden ser sometidas a estimaciones de
rendimiento pero es necesario estar claros en las siguientes premisas: la
primera, la Universidad autnoma no es una estructura neutra, adaptable y
adoptable a capricho, sin tener en cuenta al ambiente social y poltico que la
rodea, y que ella cumple una funcin crtica y formativa; la segunda, que
cualquier intento de enjuiciar la institucin debe partir de la identificacin de
sus valores especficos frente a otras consideraciones generales que pueden
resultar antivalores trapaceros. Porque donde hay autonoma universitaria la
Universidad est unida al cumplimiento de una funcin crtica como su
contenido esencial, no puede concebirse de otra manera la bsqueda del
conocimiento por medio de la investigacin (cientfica, humanstica y
tecnolgica) para el beneficio espiritual y material de una Nacin como
comunidad de cultura (CV, artculo 109). Autonoma universitaria significa,
1

GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La autonoma, cit., p.185.

Significa democracia frente a autocracia que son antitticas en sentido kelseniano, se opone al
fascismo y al socialismo cuando enemigos de la democracia aniquilan la libertad intelectual y
cientfica preconizando una igualdad intelectual, en el sentido de una uniformidad de las
inteligencias.Vid. KELSEN, Hans. Teora General del Estado, Editora Nacional, Mxico,
1979, pp. 464 y ss.
2

ante nada, libertad, como smbolo, como emblema, como razn fundamental
del ser universitario, de la Universidad misma. Libertad de los docentes e
investigadores para discutir los conocimientos recibidos e impartidos, continuar
sin lmites la investigacin, y explicar mediante interpretaciones propias, no
necesariamente reiterativas de lo establecido, la ciencia y el conocimiento.
Consiste, por ello, en libertad cientfica y su acrecentamiento en el proceso
pedaggico.
Donde slo exista centros de formacin en doctrinas cerradas y definidas de
antemano, es decir de adoctrinamiento, no se da la figura de Universidad,
porque la autonoma universitaria es autonoma crtica y enseante del docente.
Ello no obsta para que en alguna Facultad, Escuela, o Departamento
universitarios se estudien ciencias dogmticas. Recordemos que la Teologa y el
Derecho fueron las ciencias sobre las que se constituyeron las primeras
Universidades. El jurista debe respetar el texto de la Ley o de las sentencias que
estudia, como el telogo el texto sagrado o los dogmas proclamados por su
Iglesia; pero ello no impide que el Derecho y la Teologa como ciencias puedan
ser debatidos con libertad, al igual que las diferentes escuelas, con diversas
conclusiones. Ello es lo que permite que esas materias adquieran la categora de
estudios universitarios. . La estructura universitaria debe ser capaz de respaldar
esa libertad crtica de creacin y enseanza, pero hay casos en los que no es
posible, como el de la educacin e instruccin militar o de cuerpos de seguridad
en las normas de las leyes o reglamentos que deben aplicar, o donde entren en
juego el factor disciplina, obediencia y subordinacin.
Si el valor autonoma universitaria tiene como contenido principal garantizar la
posicin crtica y de investigacin, lo es para formar los equipos profesionales
y tcnicos con esa actitud ante el conocimiento. De tal manera, que los
escolares reciban y se formen en unos contenidos cientficos determinados, en
los tiempos previstos, pero tambin suministrndoles un mtodo de
aproximacin a la realidad que les permita la posibilidad de enfrentar los
problemas desconocidos que aparezcan en el ejercicio de la carrera o profesin.
Esa es la misin de la Universidad dotada de autonoma universitaria.
El constituyente venezolano de 1999 reconoce y consagra la autonoma
universitaria e igualmente establece la inviolabilidad del recinto universitario1.
Tambin en la Constitucin aparecen el derecho y la libertad de educacin
(Prembulo, artculos 2, 3, 7, 19, 20, 21, 22, 102, 103, 104 y 105), al igual que
la libertad de ctedra (artculos 57, 58, 59 y 61), como el necesario contexto
constitucional del fundamento de la autonoma universitaria cual es la libertad
acadmica representada en las libertades de ctedra, de investigacin y el
derecho a la educacin.
Lo importante es que la autonoma universitaria, incluida su especie normativa,
ha sido constitucionalizada. Hasta 1999 era del orden legal, dispuesta en la
1

Artculo 109 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (en adelante CV).

Ley de Universidades (en adelante LU), ahora el constituyente obliga en forma

imperativa al Estado a reconocerla. Expresa el artculo 109 de la CV: El
Estado reconocer la autonoma universitariaomississe consagra la
autonoma universitaria Tales expresiones reconocer y se consagra
remiten a un concepto previo a la Constitucin que, adems de ser reconocido,
es tambin consagrado. Nuestra Constitucin incluye as a la autonoma
universitaria dentro del elenco de derechos fundamentales y libertades pblicas,
colocando a ese derecho fundamental de autonoma universitaria en el ms alto
nivel de proteccin y garantas que ella misma proporciona.
Podran algunos opinar que tal decisin del constituyente no haya sido la ms
apropiada como opcin, pero en cualquier anlisis sobre el alcance y contenido
de la autonoma de las Universidades es antecedente inevitable que ella como
principio y jerarqua permite a profesores, estudiantes y egresados de cada
comunidad universitaria dedicarse a la bsqueda del conocimiento por medio
de la investigacin; a las Universidades autnomas darse sus normas de
gobierno, de funcionamiento y la administracin eficiente de su patrimonio,
este ltimo rasgo, pasible del control y vigilancia que se establezca por va
legal; adems, las Universidades autnomas tienen la potestad de planificar,
organizar, elaborar y actualizar sus programas de investigacin, docencia y
extensin, ello conlleva una enorme libertad de autodisposicin sobre los temas
y cuestiones que afectan sus intereses caractersticos y privativos. Ello tambin
denota, indudablemente, por interpretacin a contrario, que los rganos del
Estado ni activan, ni pueden ejercitar, la totalidad del poder pblico sobre tales
asuntos y materias.
La autonoma universitaria tiene idntica proteccin constitucional que la
dispensada a todos los derechos y libertades pblicas fundamentales: 1) reserva
de Ley orgnica (CV, artculo 203); 2) la indisponibilidad por el legislador del
contenido esencial de la autonoma universitaria (CV, artculo 19); 3) el
derecho de acceso a la justicia y al recurso de amparo; 4) el recurso de revisin
ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (CV; artculos 336,
10) y; 5) procedimiento sui gneris de enmienda o de reforma constitucional
(CV. artculo 342).
I.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA
La Constitucin de 1999 es ahora cspide y piedra angular del ordenamiento
jurdico, que es una unidad. Por eso, hoy para el manejo tcnico del Derecho
Administrativo es irrealizable operar el ordenamiento, incluso para aclarar y
resolver una cuestin pequea, sin la remisin continua a la Constitucin. En
efecto, el administrativista no puede ahora en el anlisis de las normas
detenerse y quedarse en el nivel de las leyes o reglamentos, sin ascender al
plano superior normativo, porque el corazn y cerebro de ese todo que es el
ordenamiento, lo es, a su vez, la Constitucin.
6

Por ello haremos una pequea digresin sobre la Constitucin como norma,
para precisar del alcance y lmites de los derechos fundamentales que ella
enuncia, como es el caso de la autonoma universitaria.
1. El valor normativo directo de la Constitucin a lo largo de su texto.
La Constitucin de 1999 tiene un significado caracterstico que la distingue de
todas nuestras constituciones anteriores: es una norma jurdica en s misma,
invocable en juicio y regula y ordena relaciones que se aclaran y resuelven en
los procesos, no se circunscribe a la asignacin de funciones del Estado.
Es norma jurdica, no cualquier norma, es la primera, la que se sobrepone a
todas las dems, la que impera sobre las otras, las une y concierta, les da
significado, rige su interpretacin, las ubica en el sitio que les corresponde en
el ordenamiento jurdico, en afirmacin de GARCA DE ENTERRIA: norma
normarum 1.
El Prembulo de la Constitucin que formula la determinacin constituyente
fundamental, pregona que el pueblo de Venezuela quiere establecerun
Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolideel imperio de
la ley para sta y las futuras generaciones entre otros objetivos para
ahora, no como una meta para un legislador del futuro, lo cual slo puede
obtenerse si la Constitucin opera verdaderamente como una norma con
eficacia constitutiva directa.
Todo el Prembulo nos coloca frente a una operacin jurdica indudable,
porque la Constitucin, producto del pacto que hacen los ciudadanos
integrantes del pueblo es norma jurdica para hoy y en defensa de los derechos
de cada uno de los ciudadanos de ese Estado republicano, que con ella est
refundando.
Venezuela, como Repblica refundada se constituye en un Estado
democrtico y social de Derecho y de Justicia. Ahora bien, se erige as
porque es creacin de la Constitucin; al mismo tiempo determina unos
valores superiores de su ordenamiento jurdico y de su actuacin, la vida, la
libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos
humanos, la tica y el pluralismo poltico (CV, Art. 2).2
Debe destacarse que ese ordenamiento jurdico es un concepto constitucional
que est ms all de las leyes (orgnicas u ordinarias) pues la Constitucin se
1

GARCA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de Derecho

Administrativo. Tomo I. Ed. Civitas, Madrid, 2001. Pg. 100.
2
Vid. PAREJO ALFONSO, L. Constitucin y valores del ordenamiento. Ed. Centro de
Estudios Ramn Arices. Madrid, 1990; GARCA DE ENTERRIA, Eduardo y PREDIERI, A.
La Constitucin Espaola de 1978. Ed. Civitas, Madrid, 1980; GARCIA DE ENTERRIA, E.
La Constitucin como norma jurdica y el Tribunal Constitucional. Ed. Civitas, Madrid,
1982.

incluye a s misma como norma suprema y el fundamento del

ordenamiento jurdico, como expresa de manera indubitable el artculo 7.
Tambin, de forma valorativa material establece una disposicin jerrquica de
las normas integrantes del ordenamiento jurdico, que obligatoriamente sujeta al
operador jurdico en el proceso de aplicacin del Derecho, as como las
consecuencias en que desarrolla la eficacia de ese orden: el interpretativo, el
crtico y la proyeccin normativa.
La Constitucin y el ordenamiento jurdico operan como un sistema en el cual
ella misma, como norma suprema y los valores superiores prefigura un
sistema axiolgico que determina la estructura y el contenido de la parte
dogmtica de la Constitucin1. Esos valores estn estrechamente relacionados
con las notas del Estado, de tal manera que unas y otras no pueden tener un
significado y alcance separado e independiente, tal es la interrelacin.
En el artculo 2 de la Constitucin se aade a la razn de ser del Estado; a su
naturaleza de democrtico y social de Derecho y de Justicia; los valores
superiores en un doble matiz, uno el de poder que los propugna y, en el otro,
de Derecho: el ordenamiento jurdico tiene que llevarlos a cabo. En efecto, el
poder y el ordenamiento jurdico del Estado obtienen validez, en ltima
instancia, de los valores que propugnan y realizan: as, se convierten los
valores superiores, en la variable que le da validez y legitimidad al Estado.
Los valores para tener un sentido concreto y darle sentido a las cosas,
descubrirlas como buenas o malas, precisan de una axiologa, una perspectiva
o criterio material2. Tal axiologa no se encuentra slo en el citado artculo 2,
por lo cual, debemos examinar otras disposiciones de la Constitucin
fundamentando la investigacin a partir de ese artculo 2.
En efecto dicho precepto identifica como sujeto a Venezuela, que se constituye
en el Estado conformado por el pueblo venezolano de acuerdo al Prembulo
del texto constitucional. Venezuela, entonces, es un Estado constituido por el
pueblo venezolano en quien reside instransferiblemente esa soberana.
(CV, artculo 5), aspirando establecer una sociedad democrtica,
participativaen un Estado de justiciaque consolide los valores de la
libertadasegure el derecho a la vidala garanta universal e indivisible de
los derechos humanos sealando, sin lugar a dudas, al pueblo venezolano
como comunidad poltica en la que se apoya el orden constitucional y, sin lugar
a equivocaciones, a la congregacin de hombres que, con base en tal orden
constitucional han suscrito ese pacto de libertad como sistema de convivencia
poltica. La Constitucin es, en tal contexto, un pacto fundamental de un
contrato social entre los hombres que en su conjunto integran el pueblo para
1

PAREJO ALFONSO. Constitucin y valores, cit., p.47; GARCIA DE ENTERRIA. El

valor normativo, cit., p. 112.
2
PAREJO ALFONSO. Constitucin y valores, cit., pgs. 108 y ss.

constituir un Estado justo y democrtico, con el valor superior de la persona y

la libertad como pivotes inviolables.
La CV precisa con claridad los derechos fundamentales de la vida humana, es
decir, del hombre, con las que son referentes a la persona humana: el goce y
ejercicio de los derechos humanos, irrenunciables, indivisibles e
interdependientes, el libre desenvolvimiento de la personalidad y el respeto a
los derechos de los dems son el fundamento del orden pblico y social (CV,
artculos 19, 20, 21, 22, 23, 24 45 y 46), en estricta correspondencia con los
valores superiores vida, libertad y derechos humanos (CV, artculo 2). Es sobre
los contenidos concretos de estos valores superiores y los preceptos
constitucionales sealados que se encuentra la base de todo el orden
constitucional. Ello, en dos sentidos; el primero, en integrar el fundamento
legitimador del orden poltico y ser; en segundo lugar, la condicin de la paz
social como forma del correcto funcionamiento de tal orden poltico.
No es mera casualidad, sino un nexo de causalidad, que la voluntad de
administrar justicia emana de los ciudadanos, es decir, del pueblo (CV,
artculo 253).
Tambin la CV determina con claridad otros derechos fundamentales y su
conformacin tcnica, desde el derecho a crear partidos polticos (artculo 67),
de sindicalizacin de los trabajadores y de asociarse los empresarios (95 y 52),
etc., hasta la garanta de la autonoma de los Estados y Municipios
promoviendo la descentralizacin (artculos 4; 6; 157; 158; 165; 168; 184, 6),
esta tcnica de garantas institucionales llega, inclusive, al reconocimiento y
consagracin de la autonoma universitaria.
No continuaremos con una descripcin detallada de cada uno de los derechos
fundamentales que, an cuando alguno o muchos de ellos requieran
complementos normativos para su rgimen particular (Arts. 35, 38, 42, 19, 20,
21, 22, 23, 24, 29, 30, 31, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, etc.), todos estos derechos
son efectivos por s mismos. Esta misma razn hace imposible considerar la
existencia de normas programticas en la Constitucin, es decir, de
enunciados constitucionales que slo a travs de leyes tendran carcter
normativo propiamente dicho.
La condicin normativa de la Constitucin la hace integrarse a s misma en el
ordenamiento jurdico, asegurando asimismo su alcance normativo directo, con
el constreimiento especfico de las normas jurdicas y sobre todos los
ciudadanos y rganos que ejercen el Poder Pblico. En efecto, el artculo 7 CV
es probablemente quid pro quo la mejor imagen en tal sentido examinado a la
letra.Todas las personas y los rganos que ejercen el Poder Pblico estn
sujetos a esta Constitucin, la cual precedentemente ha sealado que ella es
la norma suprema y el fundamento del orden jurdico.
9

En esa situacin de eficacia debe destacarse que no requiere para ello de la

actuacin de las normas jurdicas tradicionales, es decir, ni de la Ley ni del
Reglamento. Tal es la afirmacin concluyente, terminante, definitiva de la
Constitucin, todos: ciudadanos y Poderes Pblicos. Pero mas an, el artculo 3
seala como fin esencial del Estado, entre otros, la garanta del
cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en esta
Constitucin.
El artculo 19 CV garantiza el goce y el ejercicio, irrenunciable, indivisible e
interdependiente de los derechos humanos, estando obligados para su respeto y
garanta los rganos del Poder Pblico. Entre ellos, sin discusin alguna,
jueces y tribunales dicen los artculos 334, 26 y 27 CV. Tambin quedan
positivados constitucionalmente principios como la jerarqua normativa, el de la
legalidad, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las normas y la
responsabilidad de los poderes pblicos (CV, artculos 24, 25, 26, 139, 259 y
281).
Esa vinculacin directa, inmediata, sin intermediacin legislativa de la
Constitucin est garantizada y los garantes son los jueces y tribunales. Las
facultades-obligacin de stos para mantener la vigencia del texto
constitucional, contenidas en el artculo 334 son:
a)
b)

Estn obligados a asegurar su integridad.

Enjuician previamente las posibles incompatibilidades entre la
Constitucin y una Ley u otra norma jurdica, antes de aplicarlas;
y
c)
Resuelven ese enjuiciamiento previo en sentido positivo
a favor de la Constitucin, an de oficio.
Estas notas hacen relevante que la Constitucin venezolana, al igual que la
espaola, se aparta del modelo kelseniano de justicia constitucional. Ello la
diferencia radicalmente del arquetipo de justicia constitucional de la
Constitucin de 1961, que concentraba en la Corte Suprema de Justicia o el
control de la correspondencia de las leyes con la Constitucin. Es decir, la
concepcin de la jurisdiccin constitucional como un legislador negativo, como
el nico Tribunal con capacidad para declarar con sentencias constitutivas y
efectos ex nunc la nulidad originaria de una Ley o una norma con la
Constitucin.
Exista la posibilidad del llamado control difuso de la constitucionalidad,
como la denomin el ilustre procesalista Piero Calamandrei 1, empero la
Constitucin de 1961 no estableca, ni directa ni indirectamente, la competencia
de otros tribunales para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes 2.
1

Vid. CALAMANDREI, Piero, La illegittimit costituzionale delle leggi. Padova, 1950. Pgs.
5 y ss.
2
El Cdigo de Procedimiento Civil de 1986 ordena en su artculo 20 la aplicacin con
preferencia de la disposicin constitucional en caso de colisin con la ley vigente.

10

En todo caso la nueva Constitucin de 1999 constitucionaliza el

enjuiciamiento previo por el Juez ordinario de la Ley u otra norma jurdica, an
de oficio, para en caso de incompatibilidad con la Constitucin aplicar,
obligatoriamente, las disposiciones constitucionales (artculo 334). No
requiere, por dems, instancia de parte interesada.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tiene la competencia
exclusiva de declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y dems
actos con rango de Ley emanadas de la Asamblea Nacional; de las
Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y dems actos
de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios, dictados en ejecucin
directa o inmediata de la Constitucin, de los actos con rango de Ley dictados
por el Ejecutivo Nacional, de los actos en ejecucin directa e inmediata de la
Constitucin dictados por cualquier otro rgano estatal en ejercicio del Poder
Pblico; cuando cualesquiera de ellos colida con la Constitucin (CV, artculo
336, numerales 1, 2, 3 y 4, los numerales 5, 6, 7, 8, 9 y 10), y establece otras
facultades de la Sala relativas a control de la constitucionalidad, como son la
verificacin de conformidad de los tratados internacionales suscritos por la
Repblica antes de su notificacin, previa solicitud del Presidente o
Presidenta de la Repblica o de la Asamblea Nacional; la revisin, incluso de
oficio de la constitucionalidad de los decretos declarativos de estados de
excepcin dictados por el Presidente o Presidenta de la Repblica; declarar
la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Legislativo municipal,
estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas
indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitucin, o los haya
dictado en forma incompleta y, ms an, establecer el plazo e, inclusive, los
lineamientos de su correccin, resolver las colisiones que pudieren existir entre
diversas disposiciones legales y declarar cual debe prevalecer; dirimir las
controversias constitucionales que se suscitan entre cualesquiera de los rganos
del Poder Pblico, y revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo
constitucional y de control de la constitucionalidad de leyes o normas jurdicas
dictadas por los tribunales de la Repblica).
De lo anteriormente descrito, se desprende que la exclusividad o monopolio
jurisdiccional de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia es el
de rechazar, eliminar, excluir las leyes y otros actos de cualesquiera de los
Poderes Pblicos que colidan con la Constitucin y sin embargo, no de
cualquier aplicacin de sta. En efecto, del texto del artculo 334, trasciende
que todos los jueces y tribunales deben aplicar e interpretar la Constitucin.
An cuando, como hemos visto no pueden esos jueces y tribunales declarar
directamente a una Ley, o los actos, antes descritos contrarios a la Constitucin,
pero s que la incompatibilidad con una Ley u otra norma jurdica puede
producirse y, en tal caso, decidir esa duda y decidirla, a favor de la
constitucionalidad.
11

2. La interpretacin del Derecho conforme con la Constitucin.

Todas las consideraciones antes expuestas sobre el valor normativo de la
Constitucin tienen una sobresaliente importancia en el Derecho Pblico y el
Administrativo en concreto. En especial, la actuacin judicial en razn del
principio de interpretacin conforme a la Constitucin de todo el ordenamiento
jurdico en el instante de su aplicacin.
Ahora bien, la interpretacin de una norma conforme a una Constitucin que es
la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurdico coloca al
interprete tambin a cualquiera de los operadores jurdicos en una delicada
situacin. Ello, adems, porque la interpretacin conforme a la Constitucin de
cualquier norma del ordenamiento jurdico sometida a un anlisis interpretativo
no puede concluir en un producto que sea indirecta o indirectamente
contradictorio con los valores superiores propugnados por el pueblo venezolano
al constituir a Venezuela en un Estado democrtico y social de Derecho y de
Justicia. Hara el intrprete, y en ello la mayor responsabilidad la tienen los
Magistrados integrantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, un mezquino favor a la Democracia, al Derecho y a la Justicia.
Cuando una Constitucin alcanza total magnitud normativa su interrelacin con
el ordenamiento jurdico convierte a la interpretacin constitucional en el centro
de la interpretacin del ordenamiento jurdico, se pasa as a la interpretacin
constitucional del ordenamiento. Esta afirmacin la podemos sustentar en
diversas razones. La primera, que siendo la Constitucin una norma es tambin
el patrn de produccin de todas las normas, las normas derivadas tienen que
supeditarse a la norma constitucional. La segunda, que de no ser as, las
normas constitucionales no seran reglas de Derecho positivo, sino
orientaciones inspiradoras de la ley que sera el Derecho propiamente
normativo, es decir, que las normas de la Constitucin tendran carcter
programtico1, nada queda de esta idea. La tercera, que la Constitucin
venezolana de 1999 debi ser el resultado de un proceso de conciliacin de
intereses; fuese cual fuese la tendencia ideolgica de la mayora de los
integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente; y, slo su condicin de
norma puede permitir el desarrollo y renovacin de manera continua de ese
consenso inmanente2. Por otra parte, permite rehacer el ordenamiento jurdico
mediante el acoplamiento de los valores, principios y fines que la Constitucin
propugna y consagra, en un orden constitucional incardinado a un sistema
fundamentado en la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la
1

Vid. GARCA DE ENTERRIA, Eduardo. El valor normativo directo de la Constitucin

espaola de 1978. En Problemas del Derecho Pblico al comienzo de siglo. Ed. Civitas.
Madrid, 2001. Pg. 113.
2 Vid. GARCA DE ENTERRIA, Eduardo. El valor normativo, cit. Pg. 109.
23

Vid. BALAGUER CALLEJN, Maria Luisa. Interpretacin de la Constitucin y

Ordenamiento Jurdico. Ed. Tecnos. Madrid, 1997. Pg. 28 y ss.

12

democracia, la responsabilidad social y la preeminencia de los derechos

humanos, la tica y el pluralismo poltico (CV, artculos 2, 3 y 7)
En un contexto tal, slo la interpretacin como resultado de un proceso de
integracin de intereses y valores abiertos a la sociedad y al ordenamiento, es
decir, la interpretacin constitucional del ordenamiento jurdico, es posible, en
un Estado democrtico y social de Derecho1.
Adems, es la propia Constitucin la que plantea en forma imperativa que el
ordenamiento debe ser interpretado conforme a ella, al igual que la actividad de
interpretacin debe ser armnica con la Constitucin, Todos, Jueces y
operadores jurdicos a ello estn obligados (CV, arts. 7, 19 y 334).
GARCA DE ENTERRIA fundamentado en BACHOF nos expone que el
Derecho Constitucional, como cualquier otra rama jurdica, exige un mtodo
interpretativo especfico, para servir la funcin y esencia de los valores propios
de ese mbito jurdico2.
II.
LA NOCIN DE AUTONOMA.
1. Concepto inicial
El concepto jurdico de autonoma ha desbordado su continente originario y en
estos momentos, su etimologa de nacimiento no ayuda a lograr su significado
exacto. El vocablo autonoma hoy en da es equvoco, como seala MOLES
CAUBET3, y admite denominar a una diversidad de entes referentes a diversos
rdenes.
Sin duda, en el concepto jurdico de autonoma se dan ambigedades y
confusiones e incluso en la doctrina se ha tratado sobre las similitudes y
disparidades que la acercan o la alejan de otros conceptos como son la
autarqua, el autogobierno o self government, la autodeterminacin, etc., que
no es el momento de desarrollar4. La ms sencilla idea de autonoma, como
para tener una nocin lo ms sencilla de ella, es de poder jurdico
caracterstico atribuido por la norma5.
2. Notas de la Autonoma
La autonoma tiene que ser atribuida a un sujeto jurdico, y como los sujetos
jurdicos son diversos, la autonoma que a cada tipo le corresponde tambin es
diferente en cada uno de ellos. A saber, los sujetos jurdicos titulares de
diferentes autonomas son de tres subclases. En primer lugar, la autonoma de
los llamados entes territoriales menores (en Venezuela lo han sido y lo son los
Estados y los Municipios). En segundo lugar, las Corporaciones, como
1
2

La Constitucin como norma y el Tribunal, cit., pg. 182

MOLES CAUBET, Antonio. El concepto de autonoma universitaria. Revista del Colegio
de Abogados del Distrito Federal, Caracas, 1971. Pgs. 13 y ss.
4
LEGUINA, J. ORTEGA, L. Algunas reflexiones sobre la autonoma universitaria. Revista
Espaola de Derecho Administrativo (REDA). N 35, (1982). Pg. 549.
5
MOLES CAUBET, A., El concepto, cit., pssim.
3

13

personas jurdicas de carcter asociativo, unas creadas por la iniciativa de sus

miembros, otras, animadas o virtualmente ordenadas por la ley, lo cual lleva a
una summa divitio entre corporaciones pblicas y privadas dejando a salvo que
en muchas ocasiones las corporaciones, a pesar de lo particular de sus intereses
despliegan actividades de inters general y parecidas en cierto modo a las
propias de las instituciones, como por ejemplo, la Iglesia, los Sindicatos, las
Academias, la Cruz Roja, todas ellas que, siendo sus miembros los titulares de
los intereses comunes del grupo, son esos miembros quienes organizan el ente y
es la voluntad de cada uno de ellos la que va a integrar esa voluntad por medio
de un proceso representativo1. En tercer lugar, la Institucin, donde no existen
miembros con exactitud, aunque pueda haber interesados, o destinatarios de la
actividad y usuarios de las prestaciones que tales entes proporcionan. Las
Instituciones (de institutum, ordenacin con reglas y principios) son creadas
por un fundador (o instituidor) quien propone el fin a cumplir por el ente, la
Institucin, que crea. Ese fin, al cual debe servir el ente creado, le es externo,
porque puede ser propio del fundador (buscar la verdad y afianzar los valores
trascendentales del hombre, asimilando y difundiendo el saber mediante la
enseanza y la investigacin universitaria; por ejemplo). Fin que es externo a la
Institucin pero al cual debe servir y es la razn de ser de su existencia, porque
puede ser propio y obligacin del fundador (por ejemplo, el derecho humano a
la educacin de toda persona) y con sealamiento de los terceros beneficiarios,
que no por ello se convierten en sus miembros, sino que se mantienen como
terceros usuarios o beneficiarios. El fundador tambin dispone los medios
materiales y personales afectados al cumplimiento de ese fin, as como decide
con su voluntad la complexin de los rganos propios del ente (de los Institutos
Autnomos, por ejemplo). Esto no impide que algunas Instituciones puedan
constituir mediante el sufragio democrtico de los interesados o usuarios
claramente determinados por las normas, rganos que tengan la competencia,
para la administracin y el ejercicio de funciones administrativas, e incluso, la
de normacin con innovacin del ordenamiento jurdico.
3. La autonoma como figura jurdico-organizativa del Derecho
Administrativo
Como hemos sealado la autonoma es un concepto referente
filolgicamente al atributo de un sujeto de darse a s mismo las normas
por las que se gobierna (autos y nomos) y para regirse por rganos de
gobierno, organizacin y administracin propios.
Es una figura jurdico-administrativa con dos partes componentes 2. Como
toda organizacin, se requiere que cada una de las partes que la
componen est funcionalmente correlacionada con la estructura total.
Pero el ordenamiento jurdico tiene un poder organizativo y se disponen
1

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn, Curso de Derecho

Administrativo. Tomo I. Ed. Civitas, Madrid 2001. Pg. 392.
2
Vid. MOLES, El concepto de autonoma, cit., pssim.

14

atribuciones y competencias entre las diferentes figuras subjetivas de la

organizacin.
El punto en estudio, la autonoma administrativa,
corresponde al Derecho Administrativo.
Sealan GARCIA DE ENTERRIA y T. E. FERNANDEZRODRGUEZ 1 que el Derecho Administrativo constituye un
ordenamiento jurdico, ahora bien, conforme lo sostenido por SANTI
ROMANO los trminos derecho y sociedad estn ntimamente unidos,
por ello, el ordenamiento jurdico no es un simple agregado de normas
sino que precede a la norma, la cual adquiere todo su sentido justamente
por su inclusin en un ordenamiento determinado que la antecede y la
define como fuente del derecho para que en ese ordenamiento adquiera
todo su sentido y esencia.
Pero adems, el ordenamiento segn ROMANO implica
organizacin, estructura, instituciones, que realizan las normas en
concreto, o bien, las actan y tutelan. Todo ello, en razn del antiguo
aforismo latino ubi societas, ibi ius, circunstancia por la que el
iuspublicista debe trascender la esfera dominada por las reglas para
ascender a sus fuentes de produccin, sus procedimientos de formacin y
evolucin, a los rganos y procedimientos con los que se originan y
actan las mismas normas2. Tambin determin ROMANO que
ordenamiento jurdico es esencialmente organizacin, estructura, postura
de un ente social como tal entre sus miembros.
En este orden de ideas, no debemos olvidar que la Administracin es una
organizacin imbricada en otra mayor: el Estado, siendo el Derecho
Administrativo su manifestacin jurdica3. Empero, destaca que el
ordenamiento jurdico es una unidad con vida propia, independiente y
distinta de las normas que son tales, precisamente, en cuanto se
integran en l, como brillantemente exponen GARCIA DE ENTERRIA
Y FERNNDEZ-RODRIGUEZ4. Por ello, ese sentido unitario del
ordenamiento no se manifiesta en un agregado de normas casusticas
tanto que en un compuesto de principios estructurales que no
necesariamente aparecen propuestos como tales.
El ordenamiento jurdico es realidad social dinmica y en la cual se
producen cambios. Sin embargo, si bien las normas pueden cambiar el
ordenamiento perdura en tanto permanecen sus principios. En los
tiempos que los principios cambian, cambia tambin el ordenamiento en
1

GARCIA DE ENTERRIA Y FERNNDEZ-RODRIGUEZ. Curso CitTomo I. Pgs. 43 y

ss.
2
BISCARETTI, Paolo. Derecho Constitucional. Ed. Tecnos. Madrid, 1965. Pgs. 155 y ss.
3
Curso, cit. Tomo I. Pg. 67.
4
Vid. GIANNINI, Mximo Severo. Diritto Amministrativo. Volume Primo. Cap. I. Milano,
Giuffr, 1970. Pgs. 91 y ss.

15

su totalidad, aunque no se practique directamente actuacin alguna sobre

las normas. Algo de ello ocurre con ocasin de la Constitucin de 1999,
como adelante comentaremos.
La autonoma es una manera tpica de organizar con propensin
descentralizadora o, en su caso desconcentrada, que puede adoptar tanto
el Estado como cualquier otra entidad jurdica. Por ejemplo, el Estado
venezolano en la Constitucin de 1961 adopta al igual la de 1999, con
las notas que veremos adelante la autonoma de los entes territoriales
menores (Estados y Municipios), proveyndoles de autonoma1. La
Iglesia Catlica tambin adopta un esquema organizativo con un sistema
de autonoma (Arquidicesis, Dicesis, Vicariatos, Prefecturas
Apostlicas, etc.)2. Los juristas se han aproximado al concepto de
autonoma con sumo cuidado, pues al ser un concepto abstracto su
delimitacin nicamente puede realizarse enumerando las diferentes
especies de autonoma que el concepto engloba.
4. El principio de autonoma y sus especies
El profesor GIANNINI fundamentado en SANTI ROMANO ha contribuido
con las siguientes consideraciones sobre el principio de autonoma 3 :
1 La

autonoma

representa

un

poder

limitado

caracterstico

de

organizaciones secundarias o derivadas, en contraste a la soberana, como poder

concerniente a los Estados como organizaciones originarias.
2

La autonoma radica en un poder

de autonormacin que no acaba simplemente en la capacidad de dictar normas,

sino que es base de un ordenamiento propio y caracterstico que se integra en el
ordenamiento general del Estado.
Da la capacidad de crear preceptos de Derecho objetivo, vlidos en el conjunto
del ordenamiento jurdico del Estado como hemos dicho en aquellas
materias que la han sido especialmente asignadas. Esta autonoma normativa
requiere una norma atributiva superior la Constitucin o la Ley que delimita
el mbito normativo otorgado, rea en la cual tienen validez las normas
autnomas para integrar el ordenamiento jurdico general del Estado
venezolano.
1

Arts. 16 y 25.
Cdigo de Derecho Cannico. Cnones 113 y ss., 370 y ss.
3
Vid. GIANNINI, M.S. Diritto..., cit., Volume Primo, Parte Seconda. Capitolo IV, pgs. 204 y
ss. Tambin puede consultarse MOLES, A. El concepto cit., pssim. PAREJO A., Luciano.
Derecho Administrativo. Ariel Derecho. Barcelona, 2003, Pgs. 166 y ss.
2

16

La autonoma derivada prevista en el orden constitucional al originarse en la

Constitucin tiene un valor jurdico cualificado y, cuando ese ente autnomo
sea de carcter poltico-territorial, las normas autonmicas dictadas en el rea
de atribucin se equiparan a la ley (por ejemplo, los estados; CV, artculos 157;
162; 1 y 2; 165). Cuando se trata de entes autnomos no territoriales, an
cuando su autonoma se origine en la Constitucin, las normas por l dictadas
son de carcter sublegal, sin embargo, los rganos generales del Estado no
ejercen, ni pueden ejercer, las potestades normativas en las materias especiales
concedidas constitucionalmente a tales entes autnomos. Cuando es la Ley la
que otorga la autonoma normativa, en esas materias determinadas las normas
dictadas por el ente autnomo son dictadas con sujecin a la ley, pero an en
este caso su autonoma normativa no puede ser invadida por otros rganos del
Estado, verbigracia, por el poder reglamentario del Ejecutivo 1.
3
La autonoma organizativa deviene del poder de
organizarse o auto- organizarse, disponiendo lo que denominan los
administrativistas figuras jurdicas subjetivas: un conjunto de rganos unipersonales, colegiados, deliberantes, ejecutivos, disciplinarios, consultivos o
contralores-oficinas, departamentos, ctedras, dependencias, etc. (como
ejemplo en materia de Universidades), con sus correlativas competencias y
relaciones de jerarqua y subordinacin.
El poder de organizacin en la autonoma est ntimamente ligado con el poder
de autonormacin, pues del marco de normacin proceden las distintas
autorizaciones para decidir sobre la organizacin, otorgadas con una mayor o
menor amplitud y, con una mayor o menor posibilidad para los rganos
generales del Estado para ejercer la totalidad del poder pblico 2. Pero, es
obligado diferenciar las normas organizativas de las normas jurdicas generales.
Estas ltimas, como sabemos, se dirigen a todos teniendo como fin el
determinar la conducta de cada uno, en tanto que el objeto preferente de las
normas organizatorias es el de disponer la estructura del Estado y de las dems
entidades pblicas, entre ellas las entidades e instituciones autnomas.
1

MOLES, Antonio. El concepto, cit. pssim.

LEGUNA VILLA, Jess y ORTEGA ALVAREZ, Luis. Algunas reflexiones sobre la
autonoma universitaria. REDA. N 35. Madrid. 1982. (JESUS LEGUINA VILLA es
discpulo del maestro EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA como son TOMAS-RAMON
FERNANDEZ, RAMON PARADA, LUCIANO PAREJO, LUIS COSCULLUELA,
ALFONSO PEREZ MORENO, FRANCISCO SOSA WAGNER, JOSE LUIS CARRO y quien
escribe este artculo, que tuvo la oportunidad de estar con ellos en su Seminario de la
Universidad Complutense, a ms de muchos otros que no hemos nombrado).
2

17

4
La autonoma conlleva capacidad de actuar con perfil
ejecutivo, tambin denominada autonoma administrativa.
Pudindose,
entonces, elegir entre varias opciones para precisar polticas propias de la
accin, lo cual tambin complementa a la competencia normativa.
En segundo lugar, se adiciona la aptitud para ejecutar esa poltica sin la
subordinacin a instancias superiores o jerrquicas y bajo
la propia responsabilidad. MOLES 1 seala que consiste
en autonoma de decisin, de dictar medidas, y da un
ejemplo: puede haber edificios con idntica fachada
dispuestos en un nmero ilimitado, pero ello no los hace
iguales porque su conformacin depender siempre de su
interior y contenido, como de los fines a los que se
destinen.
III.

LA AUTONOMA UNIVERSITARIA
1.

La autonoma poltica y la autonoma administrativa.

La Constitucin venezolana de 1999 reconoce y consagra la autonoma

universitaria. En derecho Comparado hemos encontrado como antecedentes de
reconocimiento expreso y consagracin de la autonoma universitaria a la
Constitucin espaola de 1978, que en su artculo 27, 10 expresa: Se reconoce
la autonoma de las Universidades, en los trminos que la ley establezca2, y la
Constitucin de Colombia, que garantiza la autonoma universitaria (Art. 69).
La Constitucin de Weimar en su artculo 142 reconoci la libertad del arte, de
la ciencia y de su enseanza e instituy al Estado en responsable de tal libertad.
Sin embargo, el reconocimiento de la autonoma universitaria fue rechazado.
1

MOLES C., Antonio. El concepto, cit., pssim.

En este momento es importante sealar que el orden constitucional espaol concibe a
Constitucin como autntica y caracterstica norma jurdica ella en su totalidad
acercndose, sin lugar a dudas, a la tcnica del constitucionalismo norteamericano de atribuirle
un valor superior, inviolable por las leyes, valor supremo protegido judicialmente. Los
antecedentes europeos son la Ley Fundamental de Bonn (1947) y la Constitucin italiana de
1947. Tal particularidad ha sido estudiada de manera sobresaliente por el maestro EDUARDO
GARCIA DE ENTERRIA. La Constitucin espaola de 1978 es antecedente inspirador de la
Constitucin venezolana de 1999; basta realizar un examen comparativo de ambas; motivo por
el cual los trabajos del gran jurista y de la doctrina espaola sobre la materia, por supuesto
pueden ser irreprochablemente utilizados como elementos comparativos para el anlisis de
nuestra Constitucin.
2

18

Claro est que para la doctrina se trataba de cercar y proteger la libertad

cientfica del estudioso y del cientfico, la libertad acadmica era una de las
cualidades del sistema en funcin del conocimiento y bsqueda de la verdad
que es la vida de la Universidad. Con la Repblica de Bonn, la Ley
Fundamental de Bonn, el poder constituyente an cuando esta en la
legislacin inferior y en las Constituciones de algunos Lender no contempla
la autonoma universitaria. Empero, es acogida la libertad cientfica (art. 5,
prrafo 3), y en lo que se denomin y se denomina Gruppeuniversitt, se ha
decidido por el Tribunal Constitucional el hecho del principio democrtico en
la Universidad, en palabras de SOSA WAGNER el hecho de que las
decisiones en el interior de los muros universitarios, en la medida en que
afectan a todos, han de ser decididas por todos1.
En Italia la Constitucin de 1947 reconoce de forma concisa la autonoma
universitaria como presupuesto para el ejercicio de las libertades de ctedra e
investigacin, en su artculo 33 expresa textualmente:
Las instituciones de alta cultura, universidades y academias, tienen el
derecho de darse estatutos autnomos en los lmites establecidos por las
leyes del Estado.
Para JOSE LUIS CARRO 2, con todo, es modernamente la Constitucin que
con mayor fidelidad ha reflejado la libertad cientfica y cuando seala que el
arte y la ciencia son libres y libre su enseanza y, por otra, que las
instituciones de alta cultura, Universidades y Academias, tienen el derecho de
darse ordenamientos autnomos en los lmites establecidos por las leyes del
Estado se trata de una clara disposicin constitucional sobre la autonoma
acadmica (que) ha ahorrado a la doctrina italiana el esfuerzo interpretativo que
a favor de la misma y partiendo del concepto de libertad cientfica se llev a
cabo en Alemania a partir de HOLSTEIN.
La Constitucin espaola de 1978 reconoce separadamente la autonoma a
algunos entes que integran el conjunto jurdico-pblico del ordenamiento
constitucional de la sociedad espaola, as, las nacionalidades y regiones (arts.
2, 137 y Captulo Tercero del Ttulo VIII); las Provincias y Municipios (art. 2
y Captulo Segundo del Ttulo VIII); y las Universidades. Esto hace, en
palabras de LEGUINA y ORTEGA3 que la autonoma ascienda a la categora
de principio estructural bsico de nuestro ordenamiento constitucional. En
criterio de JUAN M., ALEGRE VILA4 el principio de autonoma se
constituye en un verdadero supraconcepto del nuevo Derecho constitucional
1

Vid. SOSA WAGNER, Francisco. El mito de la autonoma universitaria. THOMSON,

Cuadernos Civitas. 2 edicin. Madrid 2005. Pgs. 51 y ss. CARRO, Jos Luis. Libertad
cientfica y organizacin universitaria. REDA. N 13, 1977, in totum. Polmica y reforma
universitaria en Alemania. Libertad cientfica, cogestin, numerus clausus. Ed. Civitas,
Madrid, 1976.
2
CARRO, Jos Luis, Libertad cientfica, cit., in totum.
3
Algunas reflexiones, cit., pg. 550.

19

espaol, por las variadas y multiformes virtualidades que ofrece en nuestra

Carta Magna.
La Constitucin venezolana de 1999 dentro de una visin descentralizadora, en
nuestra opinin, preconizada desde su Prembulo, estableciendo a la Repblica
como un Estado federal descentralizado (art. 4), con un gobierno tambin
descentralizado (art. 6) y haciendo de la descentralizacin poltica territorial
una poltica nacional que profundice la democracia, acercando el poder a la
poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la
democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos
estatales (art. 158), dispone la autonoma de los Estados en que se divide el
territorio de la Repblica (arts. 16 y 159) y de los Municipios en que se
organiza el territorio nacional (arts. 16 y 168).
Pero, adems, reconoce y consagra la autonoma universitaria en su artculo
109. As, tales reconocimientos de la condicin de autonoma poltica y de
autonoma administrativa a unos y otros entes permiten concluir que la
autonoma es un principio y modelo fundamental del ordenamiento
constitucional venezolano.
2.

La autonoma como derecho fundamental de la Universidad

venezolana

La educacin es uno de los procesos fundamentales para alcanzar los fines del
Estado, por ello uno de los ncleos bsicos de los mandatos y deberes
establecidos para los poderes pblicos en la Constitucin es el derecho de
todos a la educacin, democrtica, gratuita y obligatoria. Es un servicio pblico
y tiene que ser impartida en el respeto a todas las corrientes del pensamiento,
con una ntima conexin de la educacin integral con el valor superior del
personalismo social: libertad en una sociedad democrtica, libre
desenvolvimiento de la personalidad y acorde con el orden constitucional (CV,
artculos 2, 3, 19, 101, 102, 103, 104, 105, 109).
Si la educacin es un deber del Estado, ensear es la actividad de educar
mediante un conjunto de conocimientos, principios e ideas, por medio de la
enseanza se procura la educacin, y esta es la razn que da el contexto
constitucional con la Universidad, aunque ella no se agote en la simple
transmisin de conocimientos, pero se institucionaliza en la Constitucin como
la cspide del sistema educativo superior en el proceso de formacin de la
personalidad del hombre para la libertad, cuando la norma suprema vincula la
Universidad sobre el principio de la autonoma universitaria.
La autonoma universitaria estuvo instituida entre nosotros como una
autonoma derivada de la ley, con los objetivos y finalidades de garantizar la
4

ALEGRE AVILA, Juan Manuel. En torno al concepto de autonoma universitaria. REDA.

Madrid.

20

creacin y difusin del saber mediante la investigacin y la enseanza,

completando la formacin iniciada en los ciclos educacionales anteriores. Hoy
las Universidades, ex Constitutione, gozan de una autonoma catalogada dentro
de los derechos fundamentales y las libertades pblicas, como consecuencia,
con las protecciones y garantas que para tales derechos prev la misma
Constitucin.
En efecto el artculo 109 reconoce y consagra la autonoma universitaria como
el derecho constitucional de las Universidades autnomas para darse: a., sus
normas de gobierno, b., sus normas de funcionamiento, c., la administracin
eficiente de su patrimonio, esta ltima manifestacin autonmica bajo el
control y vigilancia que establezca la ley, y, d., se consagra igualmente la
autonoma universitaria de carcter acadmico para planificar, organizar,
elaborar y actualizar las Universidades sus programas de investigacin,
docencia y extensin.
A tenor de lo antes sealado, no todas las Universidades gozan
constitucionalmente del mismo grado de autonoma. Ello ser objeto de un
anlisis posterior.
El mismo artculo 109 establece la inviolabilidad del recinto universitario
(resaltado nuestro). Con ello la Constitucin est equiparando el recinto
universitario con el hogar domstico y el recinto privado de la persona, que son
tambin inviolables y no pueden ser allanados sino mediante orden judicial,
para impedir la perpetracin de un delito o para cumplir, de acuerdo con la ley,
las decisiones que dicten los Tribunales. Las visitas sanitarias slo pueden
practicarse de acuerdo con lo previsto en las leyes en la materia y previo aviso
de los funcionarios que las ordenen o hayan de practicarlas (CV, artculo 47).
Por va de la analoga cuya funcin es la autointegracin del orden jurdico1 las condiciones previstas por el constituyente en el caso del hogar domstico y
el recinto privado de la persona deben ser aplicadas al recinto universitario,
acudiendo a los elementos que proporciona el propio texto constitucional,
adems, debemos partir de la idea de un ordenamiento jurdico-constitucional
completo pues de existir una laguna es necesario integrarla2.
La autonoma universitaria debe ser considerada como dentro del repertorio de
los derechos fundamentales y libertades pblicas, protegida con todas los
dispositivos de seguridad, proteccin y garantas que contempla la propia
Constitucin, incluida la garanta institucional como institucin jurdicopblica3.
1

BALAGUER CALLEJON, M.L. Interpretacin, cit. Pg. 122.

EZQUIAGA GANUZAS, F.J. La argumentacin en la justicia constitucional espaola. Ed.
HAAE/IVAP. Bilbao, 1987. Pg. 37 y ss. BETTI, Emilio. Interpretacin de la ley y de los
actos jurdicos. Ed. Revista de Derecho Privado. Ed. De Derecho reunidas. Madrid, 1975. Pgs.
156 y ss.
3
Vid. JIMNEZ-BLANCO, Antonio. Garantas institucionales y derechos fundamentales en
la Constitucin. En Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Eduardo
2

21

3.

La autonoma universitaria como derecho fundamental

condicionado a la prestacin de un servicio pblico

La posicin de la autonoma universitaria entre los derechos fundamentales es

una realidad de la que es preciso partir para fijar su concepto y el alcance que le
otorga la Constitucin. El sentido gramatical de las palabras con que se expresa
el Estado reconocer- es el propio de la proclamacin de un derecho y del
establecimiento de una garanta se consagra la autonoma universitaria- da
a entender que el constituyente tuvo absoluta conciencia de la trascendencia del
reconocimiento y consagracin de la autonoma de las Universidades como un
derecho coexistente con una garanta, pues todos los derechos reconocidos en la
Constitucin son por igual fundamentales, y algunos unidos a garantas de
instituto, como lo son elde propiedad (artculo 115) y el de negociacin
colectiva (artculo 96). Pero, adems, dentro del sistema educativo en el cual
los otros entes prestadores del servicio pblico estn sometidos a la
intervencin estatal de los poderes pblicos en razn del principio de Estado
social (CV, artculos 3, y 102 al 110). En efecto, la Universidad autnoma
implica una docencia crtica y creativa diferente de la impartida en los centros
docentes de los niveles previos del sistema educativo e incluso de aquellos de
la educacin superior sin autonoma.
La autonoma universitaria tiene como fin esencial que la Universidad, como
figura jurdico-organizativa, por medio de su comunidad profesores,
estudiantes y egresados se dedique a la bsqueda del conocimiento a travs de
la investigacin cientfica, humanstica y tecnolgica, para beneficio espiritual
y material de la Nacin. Para ello, con base en su autonoma, planifica,
organiza, colabora y ejecuta programas de investigacin, docencia y extensin
(CV, artculo 109). Como todo derecho subjetivo, la autonoma de las
Universidades, como derecho constitucional fundamental, no es un derecho
absoluto, sino limitado y condicionado, en su caso, por la prestacin de un
servicio pblico al cual debe su existencia la consagracin constitucional de la
autonoma universitaria: para el aseguramiento de los fines y objetivos que el
constituyente el pueblo soberano les ha encomendado. Esos objetivos y
fines pueden reunirse en la enseanza universitaria, como servicio pblico de la
ms alta consideracin social, cuya prestacin estn obligadas a realizar de
forma correcta y eficiente, circunstancia que hace a las Universidades, como
titulares de su autonoma, tambin titulares de la responsabilidad ltima de tal
servicio pblico (CV, artculos 3; 102; 103; 104; 109; 281, 2, y 259).
El derecho constitucional fundamental de la autonoma universitaria est
indisolublemente unido a la satisfaccin del derecho humano de todos a la
educacin universitaria, en tanto tengan capacidad y aptitudes. Educacin de
Garca de Enterria. Vol. II. Ed. Civitas. Madrid, 1991. Pgs. 635 y ss. PECES-BARBA,
Gregorio. Lecciones de Derechos Fundamentales. Dykinson. Madrid, 2004. Pgs. 243 y ss.

22

calidad, en igualdad de condiciones y oportunidades, sin ms limitaciones,

como indicamos, que las derivados de sus aptitudes, vocacin y aspiraciones.
Pero, tambin el Estado en definitiva el mximo responsable - debe realizar
en las instituciones de educacin universitaria la inversin prioritaria y
necesaria, creando, dotando y sostenindolas para asegurar la prestacin del
servicio.
La Universidad como servicio pblico sirve no slo a la comunidad venezolana
y a los intereses individuales de todos sino adems, a la dimensin
descentralizada de la democracia: a la Nacin, a los Estados y a los
Municipios. Porque, autonoma universitaria y descentralizacin son trminos
anlogos. La importancia de la autonoma universitaria no afecta slo a los
intereses de la comunidad universitaria, no es un feudo de autogobierno
ilimitado de la comunidad acadmica. No es, como dicen, LEGUINA y
ORTEGA un puro nomen iuris o una simple nocin ideolgica o programtica
carente de contenido real, sino que es ms bien autogestin de los intereses
propios de la institucin universitaria, compatible en todo caso con los
intereses generales a los que atiende como servicio pblico 1 (resaltado
nuestro).
La enseanza universitaria si bien es un servicio pblico en Venezuela
necesariamente tiene que serlo en rgimen de autonoma: es un preceptivo
constitucional. Esta particularidad debe convencer a los poderes pblicos que
los objetivos fijados por la Constitucin al servicio pblico prestado por las
Universidades y slo por ellas requiere un enlace recproco que permita una
sincronizacin que compatibilice la satisfaccin de los intereses pblicos en
juego: el inters colectivo de la Nacin y sociedad venezolana y los intereses
generales de las comunidades regionales (Estados y Municipios), cuyos
gobiernos son responsables de la prosperidad y bienestar de todos, del pueblo
(CV, artculos 4, 6, 19, 20, 21, 140, 141).
De tal manera, que se hace imprescindible una actitud positiva de los poderes
pblicos hacia las Universidades y la autonoma universitaria, no, por cierto,
con medidas intervencionistas y represivas sobre un derecho constitucional
fundamental en un ejercicio arbitrario del poder. El sometimiento pleno a la
ley y al derecho (CV, artculo 141) es la receta de la Constitucin de 1999 para
y hacia la actividad de la Administracin Pblica, incluido el Gobierno, es
decir, el Poder Ejecutivo. Slo as, como lo dice BACHOF El sistema de la
Ley Fundamental de garantas del orden constitucional cuidadosamente
estudiadas cobra su verdadero sentido; y slo desde este punto de vista puede
aclararse tambin el significado de la discutida frmula de sujecin del Poder
Ejecutivo y de la Administracin de Justicia <a la Ley y al Derecho>2. Y es
1
2

LEGUINA y ORTEGA. Algunas reflexionescit. Pg. 553.

BACHOF, Otto. Jueces y Constitucin. Ed. Civitas. Madrid, 1985. Pg. 46.

23

que medidas represivas son muy propias de personas miedosas con escasa
sensibilidad y nula imaginacin.1
Antes de pasar al prximo punto es bueno aclarar que la autonoma de las
Universidades comprende particularidades que las diferencian claramente de
los organismos autnomos correspondientes a la llamada descentralizacin
funcional (CV, artculo 142).
4.

La proteccin constitucional de la autonoma universitaria y la

garanta institucional

La autonoma universitaria se presenta en el texto constitucional con las

expresiones El Estado reconocer y luego en el mismo artculo 109,
Se consagra la autonoma universitaria (resaltado nuestro), qu significan
estas expresiones? En la Constitucin espaola de 1978 aparece la autonoma
universitaria en su artculo 27, numeral 10, as: Se reconoce la autonoma de
las Universidades, en los trminos que la ley establezca. Como puede
observarse, ese reconocimiento es mucho ms impreciso que el de la
Constitucin venezolana de 1999. Respecto del artculo 27, 10 de la
Constitucin espaola dice textualmente el profesor SOSA WAGNER la
expresin se reconoce remite a un principio previo a la Constitucin, una suerte
de derecho natural 2 Ahora bien, cmo debemos interpretar el artculo 109
de nuestra Constitucin? Trataremos de despejar las dudas con el anlisis del
contexto de la proteccin constitucional al derecho fundamental de autonoma
universitaria:
Veamos:
1. Como todos los dems derechos fundamentales y, en general cualesquiera
derechos subjetivos, insistimos la autonoma universitaria no es un derecho
absoluto, sino limitado. Tanto por los fines y objetivos que le establece la
Constitucin como por su interdependencia con otros derechos constitucionales
y por su naturaleza de servicio pblico, en los trminos que antes examinamos.
Por ello, la autonoma universitaria puede ser objeto de la competencia
normativa del Estado. En efecto, cuando la norma constitucional ordena que
El Estado reconocer la autonoma universitaria no significa que ella
sea superior a la Constitucin. Simplemente ocurre que el sistema de
autonoma universitaria, contemplado por normas legales y sublegales
anteriores a la Constitucin de 1999, es reconocido, la inspira y es adoptada por
1

Vid. SOSA WAGNER, F. El mitocit., pssim.

Cfr. SOSA WAGNER, Francisco. El mito, cit. pg. 80. El profesor SOSA WAGNER
tambin relata acerca de las discusiones sobre la autonoma universitaria en Espaa en su
tramitacin parlamentaria y la intervencin del profesor Lorenzo MARTIN RETORTILLO,
para aquel entonces tambin Senador, quien propuso como redaccin: las universidades
gozarn de autonoma conforme a lo que la ley establezca, la cual no fue aprobada. Resta
sealar que SOSA WAGNER est de acuerdo con la proposicin de MARTIN-RETORTILLO.
2

24

el nuevo ordenamiento constitucional. Por cierto, la precedente normativa en

nada contradice a la nueva Constitucin1, no hay, por tanto un derecho natural
de autonoma universitaria superior y previo a ella, pero es claro que hay una
normativa legal precedente, antecedente en el tiempo a la Constitucin, y que
sta constitucionaliza (redundancia incluida). Sealbamos hace un momento
que la cualidad de autonoma que la Constitucin reconoce y consagra a
determinados entes jurdico-pblicos, entre ellos las Universidades, es, por
definicin, un poder limitado, autonoma no es soberana apunta el Tribunal
constitucional espaol en Sentencia de 2 de febrero de 1981. Sin embargo, el
maestro MOLES CAUBET 2 considera que ese poder jurdico caracterstico
atribuido por la norma se manifiesta como oponible o, al menos contrapuesto,
a la soberana, que es un poder originario3. Esa autonoma universitaria slo
adquiere verdadera importancia dentro del ordenamiento jurdico general del
Estado, que en la especie normativa otorgada permite crear preceptos de
Derecho objetivo innovando el ordenamiento jurdico en el mbito de
normacin que le ha sido asignado por la Constitucin a las Universidades
autnomas4.
En este sentido, al tratarse de un derecho constitucional, la ley correspondiente
a la autonoma universitaria requiere el carcter de ley orgnica. Es decir, hay
reserva de ley orgnica para desarrollar el derecho constitucional de
autonoma universitaria, al igual que para desarrollar por va legislativa
cualquier derecho constitucional, escapando as a la competencia del legislador
ordinario (CV, artculo 203).
2.
La Ley que desarrolle el derecho constitucional de
autonoma universitaria tiene que respetar su contenido esencial. Precisa el
artculo 25 de la Constitucin que todo acto dictado en ejercicio del poder
pblico que viole o menoscabe los derechos por ella garantizados, o por la ley,
es nulo.
La enseanza universitaria es un servicio pblico cuya prestacin afecta a la
actividad de la comunidad universitaria (investigacin-enseanza), al igual que
1

Nos referimos a la Disposicin Derogatoria nica. En tal sentido la Ley de Universidades y,

en general, la normativa autonmica dictada por las Universidades autnomas, no contradice a
la Constitucin de 1999. en todo caso, siempre habra que analizar los casos concretos.
2
MOLES C., Antonio. El Conceptocit., p 12. J.M. DELGADO OCANDO ha sostenido que
la Asamblea Nacional Constituyente (que da origen a la Constitucin de 1999) fue convocada
y se rega por normas de rango superior a la Constitucin de 1960 (lex superior). (Discurso de
Orden, en Bases Jurisprudenciales de la Supraconstitucionalidad. Coleccin de Estudios
Jurdicos, N 2. Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, 2002. Pg. 14. Siguiendo tal
argumentacin, como el poder originario lo tiene atribuido el pueblo, en quien reside la
soberana y es fuente primigenia y absoluta de toda razn, es el propio pueblo el que ha
reconocido y consagrado la autonoma universitaria
3
4

Vid. FORSTHOFF, Ernst. Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Polticos.

Madrid, 1958. Pg. 611. GIANNINI, M.S. Dirittocit. Pg. 204.

25

a la comunidad venezolana, a las comunidades regionales (como ejemplo, la

influencia en las reas docentes, de investigacin y extensin de las
Universidades en los Estados y Municipios de las regiones donde tienen sede
las Universidades), a los derechos y libertades constitucionales a la cultura, a la
libertad de investigacin y produccin cientfica, tecnolgica y humanstica en
la dimensin colectiva e individual de la enseanza en general y de la
universitaria en particular (CV, artculos 98, 101, 102, 103, 106, 109, 110). En
efecto, si bien la enseanza universitaria es un servicio pblico prestado por
las Universidades, que por imperativo constitucional tiene que serlo en
rgimen de autonoma. Puede ser objeto de regulacin legal por el Poder
Legislativo, pero debe serlo por Ley orgnica y respetando sus contenidos
inmanentes.
Todo derecho fundamental tiene un espacio de ejercicio garantizado directa y
expresamente por la norma constitucional, en el que ni siquiera el legislador
puede entrar, es lo que se denomina en doctrina garanta reforzada que el
constituyente ha conferido a los derechos constitucionales, entre ellos, por
supuesto, al derecho de autonoma universitaria.
El artculo 109 de la Constitucin de 1999 establece unas pautas de validez
general para trazar los contornos del contenido esencial de la autonoma
universitaria, es decir, de un ncleo indisponible por el legislador. A diferencia
de la Constitucin espaola, o de la italiana cuyos textos en el punto
especfico hemos reproducido nuestro texto constitucional aleja el principio
de autonoma universitaria de los conceptos jurdicos indeterminados. En
aquellas constituciones la autonoma universitaria es un concepto jurdico
indeterminado. En efecto, el artculo 33 de la Constitucin italiana, apartados
primero y sexto, dispone, por una parte, que el arte y la ciencia son libres y
libre es su enseanza y, por la otra, que las instituciones de alta cultura,
Universidades y academias, tienen el derecho de darse ordenamientos
autnomos en los lmites establecidos por las leyes del Estado. La
Constitucin espaola en el apartado 10 del artculo 27 expresa que Se
reconoce la autonoma de las Universidades, en los trminos que la ley
establezca. En ambas son conceptos jurdicos indeterminados 1 lo que permite
al legislador un mayor mbito de normacin. En el caso venezolano, adems
de establecer unos perfiles ms precisos 2, como arriba expusimos, el
constituyente de 1999 adopt, sin lugar a dudas, los contenidos sobre
autonoma de la Ley de Universidades.3
3.
La autonoma universitaria incorporada sistemticamente
en el Captulo VI del TITULO III de la Constitucin ( DE LOS DERECHOS
1

Acerca de los conceptos jurdicos indeterminados ver GARCIA DE ENTERRIA y T.-R.

FERNANDEZ. Curso, cit. Tomo I. Pgs. 457 y ss.
2
Vid. Supra. I INTRODUCCION. La nueva realidad de la autonoma universitaria., donde nos
referimos a ese ncleo esencial.
3
G.O. N 1429, Extraordinaria, de fecha 8 de septiembre de 1970.

26

HUMANOS Y GARANTIAS, Y DE LOS DEBERES) es un derecho

fundamental y bsico de las Universidades. En consecuencia, es claro que el
conjunto de mecanismos de proteccin y garanta de los derechos fundamentales y
libertades pblicas la abarca, como hemos venido sosteniendo. Por otro lado,
tambin la autonoma de las Universidades goza de la garanta institucional, es
decir, la garanta que ofrece el texto constitucional hacia una institucin jurdicopblica.
Ya hemos apuntado que como manifestacin de la visin
descentralizadora del constituyente venezolano, autonoma, autonoma de los entes
locales y autonoma universidades son trminos y conceptos correlativos. Puede,
entonces, aplicarse analgicamente los elementos que integran doctrinalmente la
garanta institucional de las Entidades locales a la conformacin del contenido
esencial de la autonoma universitaria al ser especies del gnero comn
descentralizacin administrativa1. A partir de las contribuciones de SMEND y C.
SCHMITT la construccin dogmtica de las garantas institucionales como
garanta constitucional de una institucin jurdico-pblica, que ha conseguido un
extraordinario terreno de aplicacin en la autonoma de los entes locales, tambin
se ha desplazado hacia la autonoma universitaria en razn de su reconocimiento
constitucional como derecho fundamental garantizado. La declaracin principios
generales del Derecho, es usada en el artculo 4 CC,
en sentido lgico y
ontolgico, para sealar que los principios tienen la calidad de cimientos
principales del ordenamiento como sistema, dndole as su entera significacin.
Son frmulas tcnicas que dan razn de ser a numerosos mandatos y van ms all
de uno considerado de manera aislada, permitiendo as la ordenacin de la materia
jurdica en torno de ncleos unitarios llamados instituciones.2
Y es que el Derecho se manifiesta bajo la estructura
institucional que representa la unidad elemental real de la vida jurdica, no as la
norma. La institucin es el sistema orgnico de un modelo de relacin social
determinado. As, el contrato, el matrimonio, la familia, la propiedad; o el
Reglamento, el dominio pblico, el Municipio, la Universidad; que entre un
sinnmero, son instituciones, son realidades que constituyen una totalidad de
sentido con las que se integran los preceptos de Derecho positivo y las ideas que
los sustentan. SAVIGNY considera a todas las instituciones jurdicas unidas en un
sistema, y apunta que slo pueden comprenderse plenamente en la amplia conexin
de este sistema en el cual a su vez se manifiesta la misma naturaleza orgnica, 3 que
se revela tanto en la conexin de las partes como en su desarrollo progresivo.
Los principios institucionales son as, principios generales del Derecho, porque
van ms all de las normas concretas y en ellos siempre se manifiesta un orden de
1

Vid. PAREJO, Luciano. Garanta institucional y autonomas locales. Instituto de Estudios de

Administracin Local. Madrid, 1981. Pgs. 17 a 56. LEGUINA, J. y ORTEGA, L. Algunas
reflexiones, cit. Pg. 553. ALEGRE AVILA, J.M. En torno, cit. Pg.
2
GARCA DE ENTERRA, E., y FERNNDEZ, T. R., Curso, cit., V.I, p. 38.
3
FORTSTHOFF, E., Tratado, cit., p. 237, nota (14).

27

justicia material.4 De lo que se trata dice FORSTHOFF- es de llegar a un tipo de

aplicacin del Derecho que permita mantener al Derecho positivo en su rigidez y,
no obstante, lo maneje y lo comprenda en conexin con las ideas jurdicas
generales que lo alimentan.2 Esos principios generales objeto de indagacin por el
jurista en la propia vida jurdica, de la cual son fruto se manifiestan de dos maneras
principales, en primer lugar, mediante la aplicacin del Derecho, marcadamente,
por la jurisprudencia como el procedimiento con mayor auctoritas conformador de
la aplicacin hacia el futuro, y en segundo lugar, la interpretacin doctrinal de la
ciencia del Derecho que incluye a profesores, autores jurisconsultos, con base en
principios provenientes de la razn; que abarca no slo una finalidad expositiva o
didctica, sino tambin hace ver la trabazn peculiar del sistema institucional del
ordenamiento, para esclarecerlo y lograr su mejor juego y articulacin ptima. 3
Como explana GARCA DE ENTERRA el pensamiento jurdico por principios
generales, como tcnica tanto aplicativa como cientfica, es la verdadera herencia
de los juristas romanos al mundo occidental. La leccin indeleble del Derecho
Romano consiste en haber logrado incluir cada respuesta concreta a un problema
jurdico en un marco institucional orgnico capaz de un funcionamiento imbuido
por un principio de justicia material, desarrollando y perfeccionando ese marco con
las decisiones de los jueces y las responsa de los grandes juristas. Por eso, dice DE
CASTRO, se explica que se pueda llamar fundamento de justicia a principios no
expresados en las leyes como la fides.4 (Cicern, De Officis, 1, 7, 23).
Es indudable as, que el ncleo esencial de la autonoma municipal contenido
en la Constitucin (artculo 168) no puede ser dispuesto por el legislador, pues
conllevara la inconstitucionalidad de cualquier norma que se inmiscuyera en
la autonoma de la institucin municipal cuyo respeto y garanta establece la
norma constitucional (CV, artculos 7, 16, 19, 25, 26, 27, 168, 334 y 336). Ello
ha sido estudiado en profundidad en el derecho constitucional espaol por
PAREJO5.
Pero tambin es preciso anotar que la Universidad como depositaria,
procreadora y transmisora de los ms altos principios y valores culturales
intelectuales y democrticos rol que le asigna el artculo 109 de la
Constitucin est existencialmente unida a otros derechos fundamentales 6 ,
tambin garantizados constitucionalmente como es la libertad de expresin del
1

GARCIA DE ENTERRIA, E., y FERNNDEZ, T. R., Curso, cit., V-I, p. 74.

FORTSHOFF, E., Tratado, cit., p.236.
3
Vid. CAETANO, M., Tratado Elemental de Derecho Administrativo, Santiago de
Compostela, 1946, pp. 85 y ss.
4
Vid. DE CASTRO, F., Derecho Civil, cit., p.449.
5
PAREJO, L. Garanta institucional, cit., p. 159.
6
Hemos utilizado constantemente la expresin derechos fundamentales por ser la ms adecuada
para hacer referencia a trminos como derechos sociales, derechos individuales, derechos
civiles, derechos polticos, que se usan habitualmente. Cfr. PECES-BARBA, Gregorio.
Lecciones de Derechos Fundamentales. Ed. Dykinson. Madrid, 2004. Pgs. 27-28. Pssim.
2

28

pensamiento; contentiva de la libertad intelectual, la libertad de la Ciencia y la

Cultura, la libertad de ctedra, la libertad de educacin; que tiene genio
expansivo en todos sus matices y maneras (CV, artculos 57, 98, 99, 100, 101,
102, 103, 104 106, 107, 108, entre otros). Pues bien, hay una vinculacin muy
estrecha entre autonoma universitaria, libertad cientfica, de la cultura, etc.,
que llevan a una simbiosis de libertades individuales-garanta institucional.
Fue en una Constitucin alemana donde por vez primera la libertad cientfica
fue recogida entendida como libertad del investigador, del docente en el sentido
de la libertad del profesor universitario que en Venezuela hemos entendido
como libertad de ctedra, sin coexistir, en forma alguna, con la libertad de
enseanza concebida como derecho de los particulares a abrir y gestionar
establecimientos docentes privados1.En 1919 la Constitucin de Weimar recoge
la libertad cientfica, englobando tambin la libertad del arte, as: El Arte, la
Ciencia y su docencia son libres. El Estado les concede su proteccin y
participa en su fomento. El estudio dogmtico de la libertad de la ciencia
comienza a partir de la tarea de interpretacin de este artculo por la doctrina
jurdico pblica alemana. En particular, en la reunin de la Asociacin de
profesores de Derecho Pblico efectuada en Munich en marzo de 1927, la
libertad de opinin y la libertad cientfica fueron temas de discusin.
Rpidamente se opusieron dos concepciones sobre la trascendencia del derecho
a la libertad cientfica. Una la positivista (personalizada por ANSCHTZ y
THOMA) que sostena que la ley era absolutamente soberana en la
conformacin de los derechos fundamentales, que estaban a su total y libre
disponibilidad, de esta manera el ncleo esencial de las libertades previstas en
la Constitucin poda ser afectado por el legislador 2. No se les reconoca una
mdula substancial invulnerable a la accin del legislador.
Esta posicin justificaba cualquier intervencin en la esfera de la libertad,
incluso en la libertad cientfica. El cientfico gozaba de un derecho a la libertad
cientfica que poda estar configurado por la ley, pero era del cientfico privado
cuyo nexo con la Administracin se ordena por medio de una relacin de
supremaca general. Pero, por ejemplo, lo del profesor, an cuando ejercitase
una actividad cientfica, sta se ordenaba bajo una relacin de sujecin especial,
por su condicin de funcionario. SMEND, en la reunin de Munich irrumpe
contra la corriente positivista como pionero del mtodo institucional en el
Derecho pblico con la ponderacin institucional de las libertades pblicas y
contradice la nocin de exclusin del profesor a la libertad cientfica an siendo
funcionario. Por el contrario, afirma que el reconocimiento constitucional de la
libertad cientfica excepta al profesor de algunas limitaciones del Derecho
funcionarial, como seran prescripciones del superior, sobre el contenido y
mtodos de su investigacin y docencia, o procedimiento disciplinario, etc. Y
1

En estos puntos sigo la conferencia dictada por JOSE LUIS CARRO FERNANDEZVALMAYOR en la Universidad Complutense de Madrid, el 18 de abril de 1977.
2
Vid. FORSTHOFF, E. Tratado, cit. Pg. 183.

29

es en este punto, que SMEND contra la explicacin prevalente de no permitir la

libertad cientfica al profesor-funcionario sostiene que tal libertad, la cientfica,
es, esencialmente, libertad acadmica de investigacin y docencia, ante todo y
sobre todo, el derecho fundamental de la Universidad, glosando a PAULSEN
1
. G. HOLSTEIN con base en la consideracin institucional de SMEND la
trasega al profesor, al investigador y a la misma Corporacin recordemos que
en Alemania hasta hace poco subsisti la antigua Universidad de apariencia
corporativa tan imprecisa que resulto mejor llamarla institucin (Anstalt,
Carolyn TOMERIUS) 2- de la que formaban parte. HOLSTEIN, que antes de
la reunin de Munich haba tratado de derivar la autonoma universitaria del
reconocimiento constitucional expreso de la autonoma municipal, consider
que la garanta de la libertad de la Ciencia tambin es garanta del principio
organizativo en el cual debe desarrollarse: la autonoma acadmica en su
significado institucional.
Es bueno advertir, que para C. SCHMITT, en su teora de las garantas
institucionales de la Constitucin, desarrollada por ese mismo tiempo, garanta
institucional es toda garanta constitucional de una institucin jurdico-pblica
que impide su supresin por el legislador ordinario y que la estructura lgica de
las garantas institucionales es totalmente distinta de los derechos de libertad.
Para l, la libertad cientfica era derecho a la autonoma, pero no era libertad.
Si bien la doctrina de la garanta institucional es una creacin del Derecho
alemn, est ligada necesariamente a las tcnicas de interpretacin de la
Constitucin que, como hemos visto es norma jurdica y tiene una proteccin
reforzada frente al legislador. Ocurre, entonces, que en el orden constitucional
hay una serie de normas que prefijan piezas o elementos fundamentales en la
edificacin de la organizacin social y estatal y de la totalidad del
ordenamiento, conectadas con los derechos fundamentales y que tienen, una
eficacia superior a la posicin sencilla de norma constitucional, aunque menor a
las acordadas a esos derechos fundamentales y libertades pblicas. En algunos
casos, esos derechos y libertades pblicas las requieren para su mejor ejercicio
y eficacia, siendo un punto de equilibrio o contrapeso constitucional a la
capacidad de configuracin social del legislador ordinario o del Presidente de la
Repblica habilitado para dictar Decretos con fuerza de ley e inclusive al
declarar el estado de excepcin o decretar restricciones de garantas.
Como ejemplo de la tcnica utilizada por el constituyente podemos
mencionar los artculos 59 y 61 (libertades religiosa y de conciencia, vinculadas
a las libertades pblicas correspondientes); 57 y 58 (libertades de expresin y
de comunicacin, ligadas a las libertades pblicas individuales correlativas;
104, 106 y 109 (la libertad de enseanza y, en particular, la autonoma
1

Vid, CARRO, Conferencia, cit., in totum.

Vid. SOSA WAGNER Francisco, El mito, cit., Pg.
Pg. 624.
2

FORSTHOFF, E. Tratado, cit.

30

universitaria); 112 (la libertad de empresa sin mengua de lo previsto en el art.

113); 115 (el derecho de propiedad); 253 (independencia judicial); 6, 136, 159,
168, 165, 157, 158 (la organizacin autonmica del gobierno de la Repblica y,
en particular la autonoma de los Estados y los Municipios); y 328 ( la
institucin de la Fuerza Armada Nacional).
El concepto de garanta institucional ha sido recibido por la Constitucin
venezolana vigente de la Constitucin espaola de 1978 y esta, a su vez, del
Derecho alemn. No dudamos en afirmar que el constituyente de 1999
entendi que las instituciones arribas mencionadas deben considerarse bsicas
al orden total y, por ello, trata de protegerlas tanto del legislador como del
Poder Ejecutivo, debiendo ser su garante en ltima instancia la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Ahora bien, en caso de no
protegerlas, gracias a ser el ltimo intrprete de la Constitucin, ese
desconocimiento no puede hacer desaparecer la opinin del buen jurista sobre
la comprensin y aplicacin de la ley de leyes.
Por otra parte, debemos recordar la funcin de los principios institucionales
como principios generales del Derecho, en la interpretacin del ordenamiento
jurdico-administrativo.
Para cerrar este punto, la finalidad protectora de la Constitucin a esta serie de
instituciones se manifiesta en un triple orden. El primero, su orientacin, es
decir, la garanta que no sea limitada de una manera tal, que pierda sus
aptitudes y potencial de existencia real, se transforma en un cascarn que slo
conserva el hombre. El segundo, que tiene un lmite, un reducto, un ncleo
esencial indisponible que se materializa en la imagen que de la institucin tiene
la conciencia social en el tiempo y lugar. El tercero, que si bien la institucin
puede evolucionar, no puede ser objeto de soluciones de continuidad que la
hagan perder su substancia no por una sla medida legislativa o ejecutiva, sino
por una multiplicidad de ellas, incluso subsiguientes en el tiempo, que, por
separado no podra recriminrseles vicios de inconstitucionalidad. 1. SOSA
WAGNER dice al respecto que el ncleo esencial, se viola cuando la
institucin es limitada de tal modo que se le priva prcticamente de sus
posibilidades de existencia real como institucin para convertirse en un
simple nombre, es decir, que la nica interdiccin claramente discernible es
la ruptura clara y neta con esa imagen comnmente aceptada de la
institucin, que en cuanto formacin jurdica, viene determinada en buena
parte por las normas que, en cada momento las regulan y la aplicacin que
de las mismas se hace. 2
1

JIMENEZ-BLANCO, Antonio. Garantas institucionales y derechos fundamentales en la

Constitucin. En Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Eduardo
Garca de Enterra. Vol. II. Ed. Civitas. Madrid, 1991. Pgs. 635 y ss.
2
SOSA WAGNER, Francisco. La autonoma local. En Estudios sobre la Constitucin
espaola. Homenajecit. Vol. IV. Pg. 3124.

31

La consagracin en la Constitucin de la autonoma universitaria no es bice, ni

incompatible como derecho constitucional, a su conformacin legal. Ahora
bien, esta configuracin legal tiene que someterse, y por lo tanto, ajustarse a los
contenidos esenciales que derechamente declara la norma suprema.
Pero adems, cuando hay concurrencia con otros derechos fundamentales,
estos se erigen en los lmites lgicos para el tratamiento legal, que en al caso de
la autonoma universitaria pueden ser al derecho ala educacin (acceso,
gratuidad, etc.); el acceso a la docencia e investigacin universitarias, por
ejemplo; pueden derivar de la necesidad de coordinacin con el sistema
educativo, dado el carcter de servicio pblico de la educacin universitaria
(CV, artculo 156, 24); sin olvidar el punto relativo a la inviolabilidad del
recinto universitario. De all, que en el marco de la norma suprema, an cuando
consagra la autonoma universitaria, contempla otros derechos, que obligan al
intrprete legislador a una formacin tal, que respetando el contenido esencial
de la autonoma permita el juego vlido de esos otros derechos.
Establecido el contorno legal de la autonoma universitaria, la Universidad
tiene tambin plena competencia, en principio, para actuar y decidir en
cualquier aspecto que no haya sido regulado especficamente, dejando a salvo,
en caso contrario, el acceso a la va jurisdiccional reforzada del derechogaranta. Como resultado de ser un derecho pasible de regulacin legal, la Ley
mediante la cual se desarrolle la autonoma universitaria cumple un rol
determinante en la delimitacin objetiva de la autonoma, pues si tal
configuracin legal est conforme con la Constitucin, integra un bloque con
ella1, para la completad de la regla de valoracin de cualquier otra norma que
incida, afecte o concurra en un caso de aplicacin de cualquier otro derecho
con el de autonoma universitaria.
IV.

LA REGULACIN LEGAL DE LAS UNIVERSIDADES Y LA

CONSTITUCIN
1.
Tipologa de las Universidades

Si bien el artculo 109 de la Constitucin slo contempla a la Universidad

publica, en el contexto de la Constitucin pueden ser creadas Universidades
privadas, por cuanto la norma suprema prev los derechos constitucionales de
fundacin y mantenimiento de instituciones educativas privadas (CV, artculos
104 y 106) y de asociacin con fines lcitos (CV, artculo 52), adems de
libertad de empresa (artculo 112). Por otra parte, tanto la Ley de Universidades
como la Ley Orgnica de Educacin (en adelante LEO), an siendo
preconstitucionales, desarrollan la fundacin de ctedras y establecimientos
educativos privados, siempre bajo la inspeccin y vigilancia del Estado.
1

Vid. RUBIO LLORENTE, Francisco. El bloque de la constitucionalidad. En Estudios sobe

la Constitucin Espaola, Homenaje al Prof. Eduardo Garca de Enterra, Madrid, 1991.

32

El artculo 109 de la Constitucin, como dijimos, tiene como destino para su

desarrollo al legislador orgnico (CV, artculo 203), que est constreido y
sujeto a la norma constitucional, porque la Universidad tiene como finalidad
cumplir con un tpico servicio pblico pero atinente a la persona conforme la
clasificacin propuesta por el profesor GIANNINI1, pues est estrechamente
ligado a ella y su razn de ser, y, adems, de estar vinculado a derechos
fundamentales de libertad y de prestacin, requiere actos de muy difcil
sistematizacin, programacin y diseo normativo, de gran complejidad para su
desarrollo burocrtico, que tiene como consecuencia expresa GIANNINI- el
protagonismo de esa persona, en este caso de la Universidad, nica calificada
por la Constitucin para prestar el servicio pblico de educacin en rgimen de
autonoma universitaria, sobre todo donde es opima la autonoma universitaria.
En efecto, desde el punto de vista objetivo, la Constitucin por la Universidad
como forma de organizacin de la cima del nivel superior del sistema educativo
(CV, artculo 109; LEO, artculos 14, 15 y 16), opcin que se convierte en una
evidente garanta institucional para la Universidad; desde un punto de vista
subjetivo, tal garanta tiene un aspecto manifiestamente instrumental, porque en
la Constitucin se reconoce y consagra a la Universidad, y la autonoma
universitaria se hace clara y patente de aquella como organizacinordenamiento, siendo dispuesto ese derecho justamente para defender el valor
autonoma. De forma que la Universidad se concibe como una organizacinordenamiento de articulacin entre el Estado y la Sociedad para la prestacin de
ese servicio pblico especializado, tanto si es pblica como privada,
resolvindolo mediante la autoadministracin.
De acuerdo a la legislacin vigente las Universidades son Instituciones al
servicio de la Nacin (LU, artculo 2), que tienen como funcin primordial
colaborar en la orientacin de la vida del pas mediante su aporte doctrinario en
el esclarecimiento de los problemas nacionales, pero tambin a las necesidades
del medio donde cada una de ellas funcione. Su misin es rectora en la
educacin, la cultura y la ciencia para lo que sus actividades deben dirigirse a
crear, asimilar y difundir el saber mediante la investigacin y la enseanza;
completando la formacin iniciada en los ciclos educacionales anteriores; y
formando equipos de profesionales y tcnicos para el desarrollo y progreso de
la Nacin (LU, artculos 2, 3 y 6). Esa enseanza, que engloba la
investigacin y la extensin debe inspirarse en un definido espritu de
democracia, de justicia social y de solidaridad humana y abierta a todas las
corrientes del pensamiento universal (LU, artculo 4).
Hay, en verdad, una absoluta coincidencia entre estos mandatos esenciales de la
Ley de Universidades y el texto constitucional, no slo con el artculo 109,
sino, con, los valores superiores del ordenamiento jurdico, fines del Estado y
principios constitucionales (CV, artculos 2, 3. 6. etc., por ejemplo).
1

Cfr. GIANNINI, M. S. Diritto, cit., V. I, Pg. 457.

33

Para la ley las Universidades son Nacionales o Privadas. El tipo de

Universidades Nacionales adquiere personalidad jurdica con la publicacin en
la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela del Decreto del Ejecutivo
Nacional por el cual se crean, es decir, el texto del Decreto publicado en Gaceta
hace fe de su existencia y de la condicin de creacin por el fundador (o
instituidor). Es, la publicacin, un acto constitutivo. Las Privadas necesitan
para su funcionamiento autorizacin por Decreto del Ejecutivo Nacional y, para
adquirir personalidad jurdica, la protocolizacin en la Oficina Subalterna del
Registro Pblico, del lugar donde funcionar, de la autorizacin y dems
documentos exigidos en la ley (LU, artculos 8, 173, 174, 175 y 176).
Si bien la ley expresa que las Universidades son autnomas, esa
generalidad tiene sus peculiaridades (LU, artculo 9). En efecto, dentro del
tipo Universidades Nacionales, contempla la ley ordinaria un subtipo
denominado Universidades Nacionales Experimentales que ensayarn
nuevas orientaciones y estructuras en Educacin Superior (LU, artculo 10),
Universidades que gozan de autonoma dentro de las condiciones
especiales requeridas por la experimentacin educativa (resaltado nuestro).
Estas Universidades Nacionales Experimentales disfrutan de una autonoma
parcial, limitada por las condiciones establecidas por el Reglamento ejecutivo
que determina su organizacin y funcionamiento. Son objeto, adems, de
evaluacin peridica cuyos resultados pueden definir la continuacin,
modificacin y hasta la supresin de su status (LU, artculo 10). El otro subtipo
de Universidades Nacionales previsto en la ley ordinaria son las denominadas
curiosamente no experimentales (LU, artculos 19 y 20, numeral 15).
En efecto la Constitucin, lex superior, norma normarum, norma suprema y
fundamento del ordenamiento jurdica, efectiva y por ello aplicable por si
misma1, slo contempla expresamente dos tipos de Universidades: las
Universidades autnomas y las Universidades nacionales autnomas, estas
ltimas alcanzarn su autonoma, es decir, sern autnomas plenamente de
conformidad con la ley.
No tiene sealamiento expreso sobre las Universidades privadas y su
naturaleza, condiciones que, entonces, tambin quedarn a cargo del legislador
orgnico, temas de suyo interesantes y no podemos tratar debido a las
limitaciones que imponen las caractersticas de este trabajo, que curiosamente
coinciden con las denominadas hoy por la Constitucin Universidades
Autnomas (CV, artculo 109).
2.

La autonoma normativa de las Universidades

Las diferentes especies y grados de autonoma estn estrechamente unidas a la

autonoma normativa. En el caso de las Universidades autnomas en
1

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La Constitucin como norma, cit., pg. 61.

34

Venezuela, su gobierno, funcionamiento, administracin de su patrimonio, la

planificacin, organizacin, elaboracin y actualizacin de los programas de
investigacin, docencia y extensin, proceden del marco normativo que les ha
sido otorgado (CV, artculo 109). En efecto, la norma constitucional atribuye a
los actos preceptivos de la institucin valor de acto normativo externo que son
fuente de derecho positivo, cuya violacin puede dar lugar a la violacin de ley
o de Constitucin. 1
Antes nos hemos referido a la incidencia de la nueva realidad constitucional en
la legislacin preconstitucional, en particular a la Ley de Universidades. Por
ello, es de suma importancia el anlisis que en ella tiene la Universidad
autnoma. En efecto, para la legislacin universitaria preconstitucional las
Universidades Nacionales no experimentales (LU, artculos 19; 20; 15) que
se corresponden a las llamas Universidades Autnomas del texto constitucional
tienen unos poderes reglamentarios que les pertenecen; exclusivos y
excluyentes dentro del marco otorgado por la norma que las ha instituido; an
frente al poder reglamentario del Presidente de la Repblica y del Ejecutivo
Nacional, a tal punto, que son irreducibles unos a otros, tal como existen
materias de cada uno de tales poderes reglamentarios, sin que jams puedan ser
confundidas ni ser alterables. Ello, constituye el principio de competencia
como medida del ejercicio de la atribucin.2
Ese poder reglamentario paralelo, utilizando el smil geomtrico, de las
Universidades Nacionales no experimentales, para la Ley de Universidades
(Universidades Autnomas para la Constitucin) procede entonces,
sencillamente de su carcter autnomo, que les permite dictar los llamados
reglamentos de autonoma (CV, artculo 109; LU, artculos 8, 9 y 10).
Semejante poder es ejercitado por las Universidades Autnomas venezolanas en
sus reglamentos, primero, para darse sus normas de gobierno y de
funcionamiento (CV, artculo 109; LU, artculo 9); en segundo lugar con la
competencia para dictar un Reglamento general de cada Universidad que
determinar las Facultades que funcionaran en ella previa aprobacin del
Consejo Nacional de Universidades expresa el artculo 47 LU, luego
analizaremos las competencias de este ltimo rgano a la luz de la nueva
realidad normativa. Adems, las distintas materias propias de la autonoma,
estn referidas a Reglamentos Especiales., es decir, Reglamentos sin ley
condicionante; para abreviar, Reglamentos universitarios 3. Para constatar
basta el Pargrafo nico del artculo 64 y lo dispuesto en los artculos 86, 89,
1

Vid. GIANNINI, M.S. Diritto, cit., Vol. I. Ps. 204 y ss. FERNNDEZ, Toms R. Derecho
Administrativo I. Vol. 1, UNED, Madrid, pgs. 106 y ss.
2
GIANNINI, M.S. Diritto,cit. Vol. Primo, pg. 221.
3
Vid. MOLES CAUBET, Antonio. La potestad reglamentaria y sus modalidades. En Estudios
sobre la Constitucin, Libro Homenaje a Rafael Caldera. Universidad Central de Venezuela.
Tomo IV. Caracas. 1979. Pgs. 2098 y ss. GARCA DE ENTERRIA, E y T-R FERNNDEZ.
Curso, cit. pgs. 191, 214 y ss. GIANNINI, M.S. Diritto, cit., Pgs. 204, 207, 326, 329.

35

91, 94, 95, 100, 102, 103, 125, 161 y el ordinal 21 del 26 de la LU. Todo lo
anterior es materia de autonoma; conforme a la Constitucin y la Ley de
Universidades; que slo puede ser reglado por reglamentos de autonoma, y
que dicha Ley denomina normas internas (ordinal 1 del artculo 9).
Por ltimo, la razn de este tipo de potestad reglamentaria es defender la
existencia real de la institucin y de sus cometidos -habida cuenta de que la
autonoma universitaria est constitucionalmente garantizada, reconocida y
consagrada- respecto a intervenciones del Legislativo o del Ejecutivo, que en
otro caso podran amenazarla1. Un ejemplo de intento de intervencin del
Ejecutivo sobre la autonoma universitaria se evidencia en el Decreto N 3.444
(G.O. N 5.758, Extraordinario, de 27 de enero de 2005), que, por cierto, se
debe considerar o bien un cnico desconocimiento del orden constitucional
vigente, o una propuesta de escasa sensibilidad e inexistente imaginacin, o una
combinacin de ambas con espritu autocrtico para aniquilar, como expresa
KELSEN, 2 no slo la libertad poltica sino ante todo y con especial energa
la libertad intelectual, tan esencial a la democracia.
3.

La coordinacin de la educacin universitaria con el resto del

sistema educativo

Para poner ya punto final a estas reflexiones quisiera analizar brevemente un

punto que, con toda seguridad, ser objeto de polmica en un futuro cercano.
Se trata del Consejo Nacional de Universidades (en adelante CNU) como el
organismo encargado por Ley de coordinar las relaciones de las Universidades
entre s y con el resto del sistema educativo, de armonizar sus planes docentes,
culturales y cientficos y de planificar su desarrollo de acuerdo con las
necesidades del pas (LU, artculo 18).Est integrado por el Ministro de
Educacin, quien lo preside; los Rectores de las Universidades Nacionales y
Privadas y, adems, de representantes de los profesores y de los estudiantes
elegidos en la forma sealada en la Ley y profesores elegidos por el Parlamento
de fuera de su seno.La Ley lo establece como un organismo de coordinacin lo
ser efectivamente? Se corresponden sus competencias con la actividad
tcnica de coordinacin que ha adquirido en el Derecho Administrativo
fisonoma propia?
MOLES 3 critica expresamente el trato dado a la autonoma universitaria tanto
en la Ley de 1958 como su reforma de 1970 como inconcebible mezquindad
pues ninguna Universidad, sea cual fuere, ni la mejor de ellas, puede crear por
decisin propia, siquiera sea un modesto Instituto y desde luego mucho menos
introducir o extender dominios del saber que, comporten la organizacin de
1

Cfr. GARCA DE ENTERRIA y FERNNDEZ. Curso, cit. Pg. 191

KELSEN, Hans. Teora General del Estado. Editora Nacional. Mxico, 1997. Pg. 468.
3
MOLES C., Antonio. El concepto, cit. Pg. 22.
2

36

unidades acadmicas, Facultades, Escuelas o Centros de Investigacin. Esta

es una competencia del organismo (LU, ordinal 4 del artculo 20) que
evidentemente excede los lmites de la coordinacin y se acerca a una
autorizacin derivada de una relacin jerrquica.
En efecto, la jerarqua no puede solucionar por s sola la realizacin del
principio de unidad de actuacin administrativa, debido a la existencia de
diversos organismos que intervienen en la realizacin comn de los fines
administrativos y no se encuentran vinculados entre s por una relacin de
jerarqua 1, como lo son las Universidades y otros organismos como
Ministerios, etc. Por ello, junto a la jerarqua se han creado otras tcnicas para
garantizar la indispensable unidad de actuacin de la Administracin como lo
es la coordinacin. As, el ordenamiento jurdico puede atribuir a rganos
especficos funciones de carcter coordinador como lo ha hecho con el CNU.
Pero, como hemos antes advertido la nueva realidad en el orden constitucional
plantea en el caso del CNU varias interrogantes. Partiendo del reconocimiento y
consagracin de la autonoma universitaria como derecho fundamental
garantizado, la integracin del CNU puede afectar gravemente ese derecho a las
Universidades autnomas.
Ya hemos prevenido que, para la norma
constitucional, las Universidades no son uniformes en razn del grado de
autonoma que gocen. Cuando las figuras subjetivas no estn en relacin de
subordinacin se dice que estn equiparadas. De manera tal que los
ministerios, por ejemplo, estn equiparados entre ellos, y dentro de ellos las
Direcciones Generales. La coordinacin como instrumento de acuerdo y
armonizacin, como facultad preventiva de composicin de intereses fue
distinguida, por vez primera por medio de la exgesis, primus inter pares, y
luego con el nombre cannico de primaca, confiando as el cometido de
coordinacin a una de las figuras equiparadas. Esta tcnica de suyo comporta
un cierto poder de direccin que resulta de la situacin de supraordinacin en
que se encuentra el que coordina respecto al coordinado.2
Una vez reconocida, consagrada y garantizada por la Constitucin la autonoma
universitaria, y diferenciadas las Universidades, tanto en el texto constitucional
como por la legislacin universitaria preconstitucional puede un organismo
administrativo, con una integracin distante de serlo por Universidades iguales
entre s, tomar decisiones de carcter jerrquico, disciplinario y hasta electoral
respecto a las Universidades autnomas? La toma de decisiones con la
participacin de Universidades experimentales sujetas a una relacin jerrquica
respecto al Ejecutivo nacional, sobre Universidades autnomas, no podra
afectar la autonoma institucional de las ltimas?
1

GOMEZ-REINO CARNOTA, Enrique. Las relaciones internas de organizacin. En Derecho

Administrativo II, Vol. 1. UNED. Madrid, 1980. Pg. 45.
2
Vid. GIANNINI, M.S. Diritto,cit., Pg. 299 y ss. GARCA DE ENTERRIA y
FERNNDEZ, T-R. Curso, cit. T.I. Pgs. 326 y ss.

37

El decurso del tiempo y el respeto a la supremaca y efectividad de las normas y

principios constitucionales nos dar la respuesta.

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