4-Politica e Gestao Na Educacao

CB Virtual 6
Universidade Federal da Paraba

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Curso de Licenciatura em Cincias

Biolgicas Distncia
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Arte e Montagem da Contracapa: Romulo Jorge Barbosa da Silva
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Torquemada Guerra ... [Org.].Joo Pessoa: Ed. Universitria, 2010.
358 p. : II.
ISBN: 978-85-7745-633-8
Educao a Distncia. 2. Biologia
I. Guerra, Rafael Angel
Torquemada Guerra.
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Este material foi produzido pelo curso de Licenciatura em Cincias Biolgicas

Distncia da Universidade Federal da Paraba. A reproduo do seu contedo esta
condicionada a autorizao expressa da UFPB.
Poltica e Gesto da Educao
INTRODUO
Voc sabe que a escola no existe desconectada da sociedade. As decises polticas

atingem seriamente o ensino pblico. Se no compreendermos bem essa articulao Educao,
Estado e Sociedade e no nos pronunciarmos sobre elas, tais decises sero tomadas sempre
sem o nosso consentimento ou participao.
Por isso fundamental estudar a poltica e a gesto da educao. Nenhum professor que
se preze pode assumir sua funo docente sem amplo conhecimento das intenes e das aes
que marcam o dia a dia da escola brasileira.
A nossa disciplina procura oferecer ao educando as bases para a compreenso da
poltica para a educao bsica no Brasil, enfatizando seu significado na formao do magistrio.
Ela problematiza a atual poltica educacional e as tendncias para a educao bsica no contexto
das mudanas estruturais e conjunturais da sociedade brasileira, a realidade atual da educao
bsica, o financiamento da educao, a democratizao da gesto escolar e o papel poltico e
social da escola na formao da cidadania.
Os principais objetivos de nossa disciplina so refletir sobre a educao bsica e suas
relaes histricas, polticas, econmicas e sociais no Brasil; analisar a situao da educao
bsica no Brasil enfatizando o ensino regular e a construo da cidadania; discutir acerca do
papel do educador na atualidade: formao inicial e continuada e; analisar as atuais polticas de
financiamento da educao bsica.
Esperamos que voc faa bom uso da leitura deste material.
217
POLTICA E GESTO DA EDUCAO

Prof. Luiz de Sousa Junior
UNIDADE 1
A ESTRUTURA DA EDUCAO BSICA NO BRASIL
1. SOBRE O CONCEITO DE EDUCAO BSICA
Vamos comear discutindo o conceito de educao bsica. Mas antes, precisamos
passear um pouco pela origem do sistema educacional.
O desenvolvimento do capitalismo ensejou a necessidade de se constituir um sistema de
ensino que atendesse ao conjunto da sociedade burguesa e seu modo de produo da vida
material. As justificativas para a construo e consolidao desse sistema podem ser debitadas,
grosso modo, em duas posies, tambm amplamente difundidas. De um lado, a emergncia do
modo de produo capitalista, originria da 1 revoluo industrial, impunha a necessidade de
trabalhadores minimamente capacitados para operar mquinas relativamente complexas em
relao ao padro de produo do perodo imediatamente anterior. Se bem que as tarefas a
serem cumpridas pelo novo trabalhador, no final das contas, no fossem to complexas assim,
como o cineasta Charles Chaplin genialmente expressou em seu filme clssico, Tempos
modernos. H que se ter claro que, mais do que o ato de realizar o trabalho simplificado em
mquinas complexas, imps-se ao trabalhador a internalizao de novos hbitos e costumes
adaptadores organizao do trabalho industrial. A palavra de ordem em defesa do direito
educao para todos, tornou-se um eixo central do discurso dos tericos do capitalismo.
Adam Smith, considerado o pai do Liberalismo econmico, expressou de forma bastante
clara o significado dessa concepo ao defender a instruo para todos os membros da
sociedade, mesmo que em doses homeopticas. Porm, essa defesa de educao para todos
incorpora tambm uma dimenso dualista, isto , educao para as pessoas comuns, para
quem ficaria reservado o mnimo de conhecimentos que antecederiam a sua entrada no mercado
de trabalho e educao mais elevada para as pessoas de alguma posio e fortuna. A primeira
seria financiada pelo Estado; j a segunda poderia ser custeada pelos prprios interessados
(SMITH, 1983).
Para Smith, a instruo dos trabalhadores poderia propiciar ainda um retorno econmico
do investimento realizado. Smith vislumbra a necessidade de uma educao elementar para
todos, reservando aos trabalhadores, cujas tarefas seriam mais complexas em relao mdia,
uma formao que hoje denominamos de profissionalizante. Essa formao permitiria diferencilos na rede de produo e alcanar salrios mais elevados, trazendo o retorno do investimento no
capital humano.
Tal abordagem, denominada por Paul Singer (1996) de produtivista, enfatiza a educao
como uma pea da complexa engrenagem do mercado capitalista e, embora no negue a
necessidade de sua universalizao, prefere que ela resulte da livre preferncia dos indivduos e
menos da ao do Poder Pblico.
Uma segunda abordagem da expanso ou da universalizao da educao bsica se fez
pela via civil democrtica: ao lado das mudanas econmicas e polticas foi se constituindo uma
nova ordem de direitos sociais que demandavam a atuao do Estado para o seu provimento.
Desse modo, conforme relembra Horta (1998, p.6), a vida, a liberdade, a igualdade, a propriedade
218
privada e a segurana jurdica foram os primeiros direitos reconhecidos, proclamados e

protegidos. Ocorre que a educao, apesar de sua enorme importncia, s veio incorporar-se a
esse importante grupo com relativo atraso, por meio de um processo lento, ambguo e
contraditrio.
O direito propriedade privada, pedra fundamental da concepo de cidadania burguesa,
s poderia ser assegurado se a igualdade jurdica, portanto, formal, fosse estendida a todos os
membros da sociedade. Entretanto, esta igualdade formal, numa sociedade marcada pela
desigualdade social e poltica, torna-se anacrnica e, por vezes, investe contra os que no
possuem os bens materiais. Assim, a fora material economicamente dominante , ao mesmo
tempo, a fora social espiritualmente dominante (MARX, 1987). E, na medida em que alguns so
mais iguais do que outros, a educao, nesse contexto, far tambm esta distino entre os
cidados. A escola constitui, pois, um dos principais elementos dessa dominao espiritual,
sobretudo porque o Estado, hegemonizado pela classe materialmente dominante, procura
implementar sua prpria concepo de sociedade e educao.
Ocorre que, como mostra Miguel Arroyo (1987, p. 36), a configurao da educao
moderna vai se dando nos conflitos sociais e polticos, ora como um instrumento de conquista da
liberdade, da participao e da cidadania (...), ora como um dos mecanismos para controlar e
dosar os graus de liberdade, de civilizao, de racionalidade e de submisso suportveis pelas
novas formas de produo industrial e pelas novas relaes sociais entre os homens.
Gramsci mostra que o movimento de hegemonia da burguesia vai se configurando em
dois plos: controle ou dominao e direo ou convencimento. Ou seja, ainda que se mantenha,
de um lado, o papel coercitivo do Estado, este s acionado quando o elemento do
convencimento deixa de surtir efeito. Logo, na sociedade capitalista moderna, o elemento da
direo antecipa-se ao elemento da dominao. neste sentido que Gramsci (1987, p. 37) afirma
que toda relao de hegemonia uma relao pedaggica.
A educao passa, ento, a ser incorporada como um espao de luta, de disputa de
concepes de mundo, de construo da cidadania efetiva, de participao social e poltica e, em
ltima anlise, da construo do prprio processo de humanizao dos homens e mulheres, que
se d pelo trabalho, mas que mediatizado pela compreenso do mundo do trabalho, da poltica,
da cultura, etc. A extenso da escolaridade bsica, e sua definio como obrigatria, assume,
assim, uma perspectiva de luta contra-hegemnica no contexto da atual sociedade. A
refuncionalizao do conceito de cidadania, cada vez mais integrada ao espao do consumo, no
obscurece o sentido geral que lhe peculiar; significa to somente que seu prprio conceito e
apreenso constituem etapa dessa luta pelo controle dos coraes e mentes.
Organismos internacionais tm, na atualidade, incentivado reformas educacionais que
caminham no sentido de articular a educao escolar ao novo patamar de acumulao de capital,
denominado, grosso modo, como reestruturao produtiva. Retoma-se, assim, a funo
adaptativo-educativo do Estado na qual os cidados, cada vez menos definidos em relao aos
direitos sociais, polticos ou econmicos e, mais, em funo de suas potencialidades de consumo,
articulam sua insero no mercado de trabalho a partir de uma suposta capacidade camalenica
de acompanharem as mudanas no mundo do trabalho.
Generalizou-se, pois, um novo conceito explicativo da situao de excluso de grandes
parcelas da populao do mercado de trabalho (e, em consequncia, dos bens de consumo reais
ou imaginrios): a empregabilidade. Note-se que, muito alm de uma mera capacidade fsicointelectual, este conceito resulta em uma nova filosofia do trabalho social. Ao trabalho humano,
219
cada vez mais descartvel, impe-se um novo ethos, cujo sentido , no final das contas, viver sem
s-lo.
A educao participa desse processo, na estratgia dos grupos hegemnicos, redefinindo
os padres mnimos de capacidades, habilidades e competncias dos trabalhadores, ou melhor,
daqueles que conseguirem exercer funes no mundo do trabalho. Para esses organismos
internacionais, a exemplo do Banco Mundial, os pases em desenvolvimento devem priorizar a
educao bsica.
As novas competncias exigidas do trabalhador moderno (responsabilidade, interesse em
aprender, esprito de grupo, criatividade, iniciativa, dinamismo, dedicao, lealdade, etc.) fazem
parte do estoque de conhecimentos que deveriam ser internalizados pelos escolares desde as
sries iniciais.
Desse modo, isso os tornariam aptos a incorporarem-se no rarefeito mercado de trabalho
e acompanhar as mudanas tecnolgicas e organizacionais da produo.
O termo educao bsica foi usado pelo Banco Mundial (1996, p. 117) para definir a
educao primria acrescida do primeiro ciclo do ensino secundrio. Assim, v-se que a
concepo de educao bsica do Banco Mundial , de maneira geral, restrita, compreendendo
aproximadamente oito anos de instruo.
No Brasil, isso corresponde, segundo a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB), ao ensino fundamental. Para Rosa M. Torres, esta concepo de educao
bsica afasta-se da viso ampliada de educao bsica que foi determinada em 1990 na
Conferncia Mundial sobre Educao para Todos da qual uma das agncias patrocinadoras e
organizadoras foi o prprio Banco Mundial. Nessa oportunidade, foi proposta uma viso mais
totalizante da educao bsica que inclua, igualmente, crianas, jovens e adultos, iniciando-se
com o nascimento e se estendendo pela vida toda, no se limitando educao escolar nem
escola de primeiro grau, nem tampouco a um determinado nmero de anos ou nveis de estudo,
mas que se define por sua capacidade de satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem
de cada pessoa (1996, p. 133).
Em um estudo sobre a poltica de financiamento do BM para a educao brasileira,
Marlia Fonseca (1997) procura explicar porque o Banco Mundial enfatiza a educao bsica
(como concepo restrita). Para a autora, nos anos 80, o BM trabalhava com a noo de
sustentabilidade, isto , polticas de planejamento familiar e de estmulo intensificao da
participao da mulher na vida produtiva, que atuariam como amortecedores das tenses sociais
nos perodos de ajustes econmicos. Os conhecimentos elementares seriam, portanto,
indispensveis, para que se alcanassem tais objetivos. Ademais, o Banco atribuiria ao ensino
primrio maior taxa de retorno econmico. Esta taxa seria inversamente proporcional ao nvel de
desenvolvimento do pas, ou seja, quanto menos desenvolvido o pas maior a taxa de retorno
individual referente ao ensino primrio.
As diretrizes emanadas pelos organismos internacionais gozaram e at certo modo,
ainda hoje gozam de muito prestgio junto s elites dirigentes de nosso pas e, por isso mesmo,
devem ser levadas em considerao no atual debate sobre a expanso da escolaridade,
particularmente a partir da dos anos de 1990, na perspectiva de universalizao.
220
2. O BANCO MUNDIAL E AS POLTICAS DE FINANCIAMENTO DA EDUCAO

PARA A FORMAO DO CAPITAL HUMANO
Cresce a cada dia a interveno de organismos multilaterais de desenvolvimento na rea
educacional em todo o globo atravs de financiamento e consultorias s polticas educacionais
dos pases emergentes ou no-emergentes. Em comum, agncias como a UNESCO (Programa
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura), OCDE (Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico), o FMI (Fundo Monetrio Internacional) e o Banco
Mundial, entre outras, trabalham com a ideia de que a educao ajuda a promover o
desenvolvimento e contribui para diminuir as desigualdades sociais, alm de aliviar a pobreza.
bastante conhecida a crescente influncia, sobretudo a partir dos anos de 1990, do Banco
Mundial (BM) na delimitao da agenda educacional para os pases perifricos. Nesse sentido, a
poltica do Banco para a educao ilustrativa do pensamento hegemnico e das diretrizes
traadas pelos pases desenvolvidos para o resto do mundo. Criado na dcada de 40 do sculo
passado, a partir das reformas institudas pela Conferncia de Bretton Woods, o Banco Mundial
composto por um conjunto de instituies financeiras, destacando-se o Banco Internacional para a
Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) e outras instituies como o IDA (Associao
Internacional de Desenvolvimento) e a IFC (Corporao Financeira Internacional).
O Banco Mundial (1996) admite ser ele prprio, na atualidade, a principal fonte de
financiamento externo para a educao nos pases em desenvolvimento, correspondendo
quarta parte de toda a ajuda para a educao. Entretanto, este financiamento constitui menos de
1% dos gastos totais dos pases em desenvolvimento no setor. Assim, a principal contribuio do
Banco deve consistir no assessoramento destinado a ajudar aos governos a elaborar polticas de
educao adequadas s circunstncias de seus pases (BM, 1996, p. 17). De certo modo, tal
afirmao indica as dificuldades do Banco em ampliar as fontes de financiamento e o
redirecionamento para as ajudas tcnicas. Em linhas gerais, podemos definir a poltica
educacional do Banco Mundial nos seguintes termos:
Por ser crucial para o crescimento econmico e o alvio ou reduo da pobreza, o
investimento em educao contribui para acumulao de capital humano;
A prioridade deve ser dada educao bsica, entendida como o ensino primrio e mais o
primeiro ciclo do ensino fundamental, correspondente a oito anos de escolaridade;
Deve-se incentivar a participao das comunidades na suplementao de verbas para as
escolas e ampliar as parcerias com as Organizaes No-Governamentais (ONGs);
O investimento pblico deve ser focalizado na educao bsica. A educao secundria e
superior devem estar sujeitas ao pagamento de taxas. No caso do ensino superior, alm
das taxas, deve-se incentivar outras formas de financiamento privado. A educao
profissional e retreinamentos devem ser entregues a iniciativa privada;
Em todos os nveis deve-se prestar ateno aos resultados, fazendo o acompanhamento
atravs de anlises econmicas, estabelecendo normas e medindo resultados atravs da
avaliao de aprendizagem;
Dentre as medidas financeiras para fomentar a autonomia e responsabilidade das escolas
e instituies destacam-se: uso de impostos locais e centrais, participao da comunidade
nos custos escolares, cobrana de taxas no nvel superior, emprstimos aos alunos
capacitados, mas sem condies de auto-sustentao, financiamento baseado no produto
e na qualidade.
221
No se trata de rejeitar toda e qualquer anlise que o Banco Mundial, ou qualquer outra
agncia internacional de desenvolvimento, faa para impulsionar as reformas educacionais.
Todavia, prudente proceder a um exame crtico dos diagnsticos e projetos que esses
organismos trazem, considerando que eles expressam uma determinada concepo de sociedade
e de educao.
A poltica desenhada pelo Banco Mundial para os pases pobres ou emergentes significa
promover ajustes nos nveis de ensino mdio e superior, racionalizando gastos e repassando
parcelas de sua oferta ou controle para o setor privado. Os recursos remanescentes poderiam
ento ser aplicados na educao bsica. O modelo advoga ainda a descentralizao da gesto do
ensino no qual os governos nacionais passam a transferir responsabilidades para os governos
subnacionais e tambm diretamente para as escolas, inclusive no tocante ao financiamento.
Para o Banco Mundial, os recursos da educao bsica devem ser alocados de modo mais
eficiente. Programas que desenvolvam melhor a aprendizagem dos meninos e meninas e que
combatam a repetncia e a evaso escolar devem ser priorizados. Tais programas, se bem
aplicados, podem reduzir os custos da educao.
Ateno especial dada participao dos governos subnacionais no financiamento da
educao. A utilizao de impostos locais, segundo o Banco, constitui uma das alternativas para a
ampliao dos recursos da educao. Do mesmo modo, associaes de pais e mestres podem
contribuir para gerar mais recursos para as escolas, atravs de diversos mecanismos como taxas
escolares, contribuies voluntrias e outros meios.
Uma outra questo recorrente nos documentos do Banco a que trata do sistema de
vouchers. Esse sistema permite que o Poder Pblico repasse diretamente para as famlias uma
determinada soma de recursos que dever ser utilizada para o pagamento das despesas na
escola. Na definio de um dos principais economistas neoliberais, Milton Friedman:
O governo poderia exigir um nvel mnimo de instruo financiada dando aos pais uma determinada
soma mxima anual por filho, a ser utilizada em servios educacionais aprovados. Os pais
poderiam usar essa soma e qualquer outra adicional acrescentada por eles prprios na compra dos
servios educacionais numa instituio aprovada de sua prpria escolha. (...) O papel do governo
estaria limitado a garantir que as escolas mantivessem padres mnimos tais como a incluso de
um contedo mnimo comum em seus programas, da mesma forma que inspeciona presentemente
os restaurantes para garantir obedincia a padres sanitrios mnimos. (FRIEDMAN, 1984, p. 86)
Percebe-se que o argumento favorvel aos vouchers tem como principal base de
sustentao a chamada liberdade de escolha dos pais. Porm, a defesa da competitividade entre
as escolas outro argumento bastante utilizado. Quanto ao papel do Estado, e coerente com a
linha de defesa do Estado mnimo, resguarda-lhe a funo de inspetor das escolas, a partir da
definio de um padro mnimo de contedos, dando ao cliente as condies de fazer as
melhores escolhas.
As anlises e propostas do Banco Mundial apiam-se na teoria econmica neoclssica e
pretende explicar as variaes da renda nacional usando a denominada funo de produo
agregada. Nesse modelo, o aumento do produto nacional depende da acumulao de capital
fsico (construes, equipamentos etc.), das variaes no fator trabalho e de um fator que se
chamou de capital humano e que aparece separvel do desgaste da energia humana.
(CORAGGIO, 1996, p. 98-9).
222
Nos estudos do Banco Mundial, a taxa de retorno constitui-se num dos principais
argumentos utilizados para justificar o investimento da educao. Retoma-se, assim, a Teoria do
Capital Humano, e a educao passa novamente a ser tratada como indutora de desenvolvimento
econmico e de rendimentos individuais.
Esta teoria foi concebida a partir dos anos 50, quando o mundo passou por transformaes
importantes na economia e na poltica. Em primeiro lugar, o fim da Segunda Guerra Mundial
impulsionou a poltica de reconstruo econmica dos pases alinhados com a nova potncia
mundial capitalista, os Estados Unidos, com fortes investimentos, inclusive nas reas sociais.
Intensificaram-se, assim, polticas de bem-estar social, sobretudo na Europa, que permitiram
manter a estabilidade poltica do ps-guerra e impedir o avano do bloco sovitico. Do mesmo
modo, profundas transformaes de ordem tecnolgica, base da Revoluo Informacional, foram
gestadas, com impactos, naquele momento, imprevisveis. A cincia passou a integrar-se
definitivamente economia. A guerra fria e a corrida armamentista contriburam para a ampliao
em larga escala das Novas Tecnologias de Comunicao e Informao (NTCI).
O Welfare State ampliou consideravelmente a presena do estado na economia e
enfatizou a necessidade de universalizar determinadas polticas pblicas, a exemplo da educao.
Porm, o interesse que o Estado regulacionista tinha nessas polticas obedecia, alm dos
interesses da poltica em sentido estrito, a outro de cunho mais econmico: o incremento da
produtividade do trabalho.
A preocupao dos economistas da educao dizia respeito, portanto, ao papel que o
estoque de conhecimentos adquiridos pelos trabalhadores poderia resultar em um aumento da
renda nacional e da renda individual. O economista norte-americano T. Schultz, na poca em que
participava do Centro de Estudos Avanados das Cincias do Comportamento, ao analisar as
mudanas ocorridas no processo produtivo, percebeu que, em alguns casos, estas no se
explicavam a partir dos elementos tradicionais. Assim, esse autor foi buscar no capital humano,
tambm conhecido como o Fator H, a explicao para o crescimento econmico que no se
justificava pelos acrscimos de insumos de capital e tecnologia e insumos de mo-de-obra. Disse
ele:
O que est ocorrendo, na economia, que uma ordenao de fatores de produo vem sendo
introduzida; a qualidade dos antigos fatores est sendo aperfeioada; e o jogo de crescimento, tem
se limitado a dissimular os servios produtivos adicionais dessas fontes como suposta
transformao tecnolgica. A implicao que um grande resduo , simplesmente, um desvio
analtico, que a maioria dos economistas vem utilizando. Para corrigir este desvio, ser necessrio
desenvolver um conceito integrado de fatores de produo, abrangendo a produtividade econmica
da educao. (SCHULTZ, 1967, p. 12)
Schultz acreditava que os investimentos na educao lanam base para uma poltica de
crescimento econmico que atribui a maior importncia instruo e ao progresso do
conhecimento alcanado pelos que atuam nas instituies educacionais (Ibidem, p. 35). A
questo de como os recursos devem ser alocados e qual a ordem desse investimento remete ao
debate sobre a eficincia econmica e o custo-benefcio do investimento na educao, os quais
subsidiariam as decises polticas. Para Schultz, a derivao do valor econmico da educao se
d somente quando a instruo aumenta a produtividade e os lucros futuros. Somente assim, a
educao poder ser considerada um dos fatores do crescimento econmico (Ibidem, p. 55).
223
Atento a um possvel questionamento sobre o carter imaterial da educao, Schultz

recupera o conceito integrado de capital, de Irving Fischer, em oposio ao conceito de capital
restritivo. Neste ltimo, tem-se o capital na sua forma mais materialista, isto , restrito aos bens
materiais; enquanto que no conceito ampliado, o capital adquire uma conotao mais, digamos,
espiritual, isto , as habilidades adquiridas pelo homem que ampliam a sua produtividade
econmica. Para Schultz, um
conceito de capital restrito a estruturas, equipamento de produo e patrimnio, extremamente
limitado para estudar o crescimento econmico computvel (renda nacional) como, o que mais
importante, todas as conquistas, no bem-estar, geradas pelo progresso econmico. (Ibidem, p. 64)
Sabe-se que o conceito de capital humano refere-se ao fato de que os seres humanos
investem em si mesmos, quer seja por meio de educao, treinamento ou outras atividades com o
objetivo de incrementar suas rendas futuras ou alargar seus salrios. Mas a sociedade se
beneficiaria tambm com o incremento de produtividade dos trabalhadores que investiram em
escolarizao. O cerne da teoria do capital humano que um acrscimo marginal de instruo
propicia um acrscimo marginal na capacidade de produo. Isto , um determinado quantitativo a
mais de educao e de qualificao, isto , volume de conhecimento, habilidades e atitudes
adquiridas, potencializa melhoria na qualidade do trabalho e na produo.
Na teoria, o detentor do capital humano, passaria da condio de trabalhador de
capitalista. Ocorre que, quatro dcadas aps a emergncia dessa teoria, em que pese o
crescimento da sua escolaridade, os trabalhadores continuam sem receber a rentabilidade do seu
capital. Com um agravante: os empregos tornam-se cada vez mais escassos. No entanto, a
educao permanece, para os grupos hegemnicos, como pea fundamental para dar
prosseguimento valorizao do capital e, por outro lado, responsvel tambm pela baixa
produtividade do trabalho.
A educao se v confrontada mais uma vez com o desafio imposto pela sociedade
capitalista: formar mo-de-obra capacitada para atender ao novo mercado de trabalho flexvel. A
palavra de ordem, agora, a de empregabilidade, cujo significado busca introduzir a crena no
trabalhador que emprego algo do passado: a sua permanncia como trabalhador produtivo, isto
, inserido no mercado de trabalho, depender da sua capacidade de acompanhar pari passu as
inovaes no mundo do trabalho.
Fala-se no novo perfil do trabalhador e na emergncia de novas bases para a educao
escolar. Responsabiliza-se a escola pela baixa produtividade do trabalho e cobra-se a sua
adequao ao novo paradigma tcnico-cientfico.
Se nos anos conhecidos como a poca dourada do capitalismo vendia-se a promessa
integradora, isto , ascenso ou mobilidade social por via da escola e da educao, j nos anos
90 tal promessa encontra-se desfeita. A integrao torna-se cada vez mais uma quimera. Logo, se
a perspectiva anterior pautava-se no binmio educao-emprego, esta se v transmutada para
educao-emprego/desemprego, pois trata-se de formar, tambm, para o desemprego ou, se
quiser, para a empregabilidade.
Mais do que pensar a integrao dos trabalhadores ao mercado de trabalho, o desenho das
polticas educacionais deveria orientar-se para garantir a transmisso diferenciada de competncias
flexveis que habilitem os indivduos a lutar nos exigentes mercados laborais pelos poucos
224

empregos disponveis. A garantia do emprego como direito social (e sua defesa como requisito para
as bases de uma economia e uma vida poltica estvel) desmanchou-se diante da nova promessa
de empregabilidade como capacidade individual para disputar as limitadas possibilidades de
insero que o mercado oferece (GENTILI, 1998, p. 89).
Mesmo nos pases centrais, onde o modelo de acumulao flexvel hegemnico, tal
promessa tambm se desfez, conforme apontam as notcias acerca de expanso da pobreza nos
pases da Europa e nos EUA.
A poltica do Banco Mundial de defender o investimento na educao para aliviar a
pobreza e reduzir as desigualdades econmicas, embora se apie num princpio justo, revela-se,
no entanto, bastante frgil quando analisada de maneira mais pormenorizada seus fundamentos.
Mas, em que pese os questionamentos e crticas s polticas do BM, o fato que essas polticas
tm sido implementadas, com menor ou maior grau de rapidez e profundidade, na Amrica Latina.
As reformas educativas, nesse continente, esto em pleno curso.
:: ARREGAANDO AS MANGAS!! ::
Que tal agora voc parar para refletir sobre as mudanas no conceito da educao
bsica?
3. O DIREITO EDUCAO NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS

Na histria da educao brasileira, percebe-se que a problemtica do direito educao
esteve presente em praticamente todos os momentos de elaborao dos textos constitucionais e
nas regulamentaes sobre o ensino, at chegar sua expresso atual contida na atual Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Desse modo, uma reviso histrica sobre essa
polmica, ainda que breve, e tendo por base os textos legais, ajuda a compreender o atual estgio
da luta em defesa da universalizao do ensino em todos os nveis. Passemos a avaliar o direito
educao nas constituies brasileiras at os dias atuais.
A Constituio de 1988 foi a oitava constituio brasileira. Trs delas foram escritas pelo
legislativo (1891,1934 e1946). Trs foram outorgadas pelo Executivo (1824,1837 e 1969). J a
Constituio de 1967, sancionada pelo presidente Castello Branco no incio do Regime Militar
instaurado em 1964, teve seu anteprojeto elaborado por um grupo de juristas e tramitou no
Legislativo sob rigoroso controle dos militares golpistas. Como se apresentou a obrigatoriedade da
educao nessas constituies?
A Constituio do Imprio do Brasil, de 1824, definiu a gratuidade da instruo primria
para todos os cidados. Todavia, numa sociedade em que a maioria da populao constituda
por escravos, a restrio de concesso do Direito Educao, se dar pela definio de
cidadania (OLIVEIRA, 1995, p. 69). Tratava-se ainda de um preceito apenas formal porquanto
havia o domnio da Igreja Catlica sobre o sistema educacional que era destinado em geral
formao dos seus prprios quadros e das elites.
225
A proclamao da Repblica, em 1889, trouxe consigo a necessidade de se adequar o

aparato jurdico s novas condies scio-polticas da poca. Na Constituio republicana de
1891, em se tratando do ensino, pouco se props. Nela, se fez uma abordagem indireta da
educao. H um silncio sobre a gratuidade do ensino, mas se determina sua laicidade. J a
obrigatoriedade no passou, seja por causa do Federalismo, seja e sobretudo pela impregnao
do princpio liberal de que a individualidade uma conquista progressiva do indivduo que
desenvolve progressiva e esforadamente a sua virtus (CURY, 1996, p. 78).
A Constituio de 1934, por sua vez, nascida no contexto das grandes transformaes
polticas e econmicas do Brasil, no incio do sculo XX, que culminou com a Revoluo de 1930,
a qual que levou Getlio Vargas ao poder, ampliou de forma significativa a presena da educao
enquanto preceito constitucional.
Sob inspirao do Movimento dos Renovadores, a Constituio de 34 significou um
grande avano. Nela se garantiu a educao como direito de todos, devendo ser ministrada pela
famlia e pelos poderes pblicos. Assegura a gratuidade ao ensino primrio integral, alm de
frequncia obrigatria extensiva aos adultos.
No se pode dizer, todavia, que este preceito tenha sido aplicado. Pouco depois, Vargas
institui um regime ditatorial, o Estado Novo, e outorga uma nova Constituio em 1937. Esta
significou um retrocesso considervel em relao Constituio anterior, especialmente no item
da educao. Embora tivesse definido o ensino primrio como obrigatrio e gratuito, a nfase do
Texto relacionava-se subsidiariedade do Estado no provimento da educao queles que
faltarem os recursos necessrios, numa clara inspirao privatista.
O fim do Estado Novo e a redemocratizao do pas resultaram na promulgao da
Constituio de 1946, que muito se aproximou das ideias contidas na Constituio de 1934. No
que concerne educao, esta definiu a obrigatoriedade e gratuidade ao ensino primrio oficial,
composto de cinco anos, conforme estabelecido pela Lei Orgnica do Ensino Primrio, de 1946.
De 1948 a 1961, os debates centraram-se em torno da aprovao de uma Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) que teve como polmica maior, a questo do
repasse de verbas pblicas para o ensino privado. Todavia, em se tratando da obrigatoriedade do
ensino, a LDB de 1961 promoveu um passo atrs em comparao com a prpria Constituio de
1946 ao instituir, em seu artigo 30, casos de iseno para essa obrigatoriedade, a saber:
comprovado estado de pobreza dos pais, insuficincia de escolas, matrculas encerradas, doena
ou anomalia grave da criana. Otaza Romanelli (1994, p. 181) aponta que, exceo do ltimo
item, os demais implicam numa reduo da disposio dos poderes pblicos para que a
obrigatoriedade seja cumprida.
O golpe militar de 1964 acelerou a senilidade da LDB de 1961. Em 1967, o regime
autoritrio promoveu a reforma da Constituio e fez o Congresso aprov-la praticamente sem
qualquer discusso. Entretanto, nesta Constituio desencadeia-se um processo para assegurar a
obrigatoriedade do ensino dos sete aos quatorze anos.
Neste sentido, h uma ampliao do perodo de escolarizao compulsria para oito
anos, ainda que mantivesse a denominao ensino primrio. Todavia, excluem-se aqueles cuja
idade extrapola os limites fixados. Ao mesmo tempo, a Constituio de 67 favorecia a iniciativa
privada com amparo tcnico e financeiro, inclusive bolsas de estudo.
A radicalizao da luta contra o Regime levou a que os militares golpistas decretassem
em 1969 a Emenda Constitucional n 1, de fato uma nova Constituio com caractersticas mais
ditatoriais que sua antecessora. Em que pese a manuteno de praticamente todos os
226
dispositivos referentes educao, reconhece, pela primeira vez, em seu artigo 76, que a
educao direito de todos e dever do Estado.
A Lei 5.692/71, preservou a formulao contida na LDB de 1961 e confirmou o ensino de
1 grau (atual ensino fundamental) como obrigatrio para a populao na faixa etria de sete a 14
anos e instituiu o antigo ensino de 2 grau (atual ensino mdio) como profissionalizante, ao que
se mostrou um completo fracasso e que foi abandonada em 1978.
O fim do chamado milagre econmico e a retomada das lutas populares no final dos
anos 1970 acelerar o processo de redemocratizao do pas. Tal processo ir culminar com a
promulgao da Constituio de 1988, alcunhada de Constituio cidad. Nesta Constituio,
verifica-se um inquestionvel avano na definio do direito educao.
4. O DIREITO EDUCAO NA CONSTITUIO DE 1988

A Constituio de 1988 expressou um momento distinto na vida poltica de nosso pas.
Em virtude do crescimento das lutas populares, os trabalhos constituintes foram marcados por
uma marcante participao poltica da sociedade civil organizada, sobretudo nas primeiras fases.
Entretanto, medida que os trabalhos avanavam, cada vez mais o poder de presso dos setores
democrticos eram esvaziados. Isto no impediu que seus resultados expressassem uma dupla
dinmica, sobretudo no que se refere ao captulo da educao: de um lado, foram garantidas
vitrias importantes, a exemplo da gratuidade do ensino na rede pblica; porm, do outro lado,
no se conseguiu impedir a sangria de verbas pblicas para a iniciativa privada. O direito
educao ficou estabelecido, no captulo III do Ttulo VIII da Ordem Social, de acordo com os
seguintes dispositivos:
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e
incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
()
- gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
()
Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de:
I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele no tiveram acesso na
idade prpria;
II - progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade do ensino mdio;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na
rede regular de ensino;
IV - atendimento em creche e pr -escola s crianas de zero a seis anos de idade;
()
1 O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo.
2 O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa
na responsabilidade da autoridade competente.
Como se pode perceber, na Constituio no aparece, em nenhum momento, a

expresso educao bsica, embora este conceito possa estar implcito na Lei maior. O que
227
importa destacar que a obrigatoriedade ficou claramente especificada quanto ao ensino

fundamental e no quanto educao bsica, at porque tal conceito - frise-se novamente inexiste no corpo da Lei. J a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais constitui
de fato uma grande vitria dos defensores da educao pblica e gratuita, pois seu alcance atinge
todos os nveis e modalidades do ensino, da creche at a Universidade mantida pelo Poder
Pblico.
Destaque-se que o dever da educao alcana em primeiro lugar o Estado, seguindo-se
a famlia. Esta definio, do ponto de vista da filosofia da educao, poder ser considerada uma
derrota, sobretudo, da Igreja catlica. Todavia, ela no anuncia mais do que uma formulao
genrica, cuja implementao poder se converter ou no em realidade. Dispositivos legais
considerados letra morta no so raros em nosso pas. Resta apreender como, concretamente,
este princpio se manifesta nos nveis e modalidades de ensino.
O ensino fundamental, mereceu ateno especial do legislador, o que segue a nossa
tradio constitucional republicana ps-1934. Saliente-se, todavia, que esse dispositivo assegurou
no s a obrigatoriedade s crianas de sete a quatorze anos, como a estendeu para aqueles que
no tiveram acesso na idade prpria, os jovens e adultos excludos do ensino regular. Entretanto,
tal direito ficaria incompleto sem os pargrafos primeiro e segundo do mesmo artigo. Definir o
ensino obrigatrio, vale dizer o ensino fundamental, como direito pblico subjetivo significa dizer
que, enquanto bem imaterial que , no pode ser negado aos cidados. Resulta disso, a
possibilidade, contida no Texto Constitucional, de acionar os poderes constitudos para
responsabilizar a autoridade competente pela sua no oferta ou oferta irregular.
O mesmo no se pode dizer do ensino mdio. A expresso progressiva extenso da
obrigatoriedade e gratuidade define no mais do que uma intencionalidade, um desejo futuro de
ver tornada realidade esta ambio, por sinal, legtima. Todavia, a timidez com que este
dispositivo apresentado no pode ser tomada, no caso de sua modificao, como foi feito
posteriormente pela EC 14/96, da qual trataremos mais adiante, como uma desobrigao a mais
do Estado com um dos nveis do ensino bsico, no caso o ensino mdio.
Quanto aos demais nveis e modalidades de ensino, destaque-se a ateno dada pelo
legislador educao infantil. Ausente das constituies anteriores, este nvel de ensino ganhou
destaque na Constituio de 1988. Ainda que no se tenha definido a sua obrigatoriedade, ganha,
a educao infantil, um status qualitativamente superior ao que lhe era dado at ento. E, na
definio das competncias dos poderes pblicos, ficou a cargo dos municpios atuar no seu
provimento.
O direito educao manifesta-se ainda em relao aos dispositivos constitucionais
acerca do seu financiamento. O artigo 212 assegurou os percentuais mnimos de 18% da receita
de impostos da Unio e 25% da dos estados e municpios, inclusive a resultante das
transferncias constitucionais, para serem aplicados na manuteno e desenvolvimento do
ensino. O ensino fundamental pblico, segundo o pargrafo quinto do mesmo artigo, ter como
fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao.
A priorizao do ensino fundamental reafirmada ainda no artigo 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) que diz;
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio, o poder pblico desenvolver
esforos, com a mobilizao de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicao de,
228

pelo menos, cinqenta por cento dos recursos a que se refere o art. 212 da constituio, para
eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental.
Todavia, este artigo trouxe mais problemas do que soluo. De fato, o governo central
nunca pde dispor de metade dos recursos previstos no artigo 212 para investir na eliminao do
analfabetismo e universalizao do ensino fundamental. Isto se deve, sobretudo, porque o
Ministrio da Educao tem investido mais de 50% dos seus recursos no ensino superior. De
modo que, ao governo federal, poucas alternativas lhe restavam. Adotou-se, pois, a mudana no
texto constitucional inicialmente atravs da Emenda Constitucional (EC) 14, de 12 de setembro de
1996; posteriormente pela EC 53, de 19 de dezembro de 2006 e; mais recentemente, pela EC 59,
de 11 de novembro de 2009.
Desse modo, pode-se concluir, preliminarmente, que o direito educao bsica
(educao infantil + ensino fundamental + ensino mdio) no ficou assegurado na CF de 1988.
Quanto sua universalizao, o Texto constitucional abriu brechas para a luta poltica pela
concretizao desse objetivo legtimo da sociedade brasileira, definindo competncias das esferas
administrativas, apesar do no cumprimento do artigo 60 do ADCT.
5. ALTERAES RECENTES NA CONSTITUIO BRASILEIRA

A mais recente mudana na CF de 1988, com aprovao da Emenda Constitucional 59
trouxeram, inegavelmente, mudanas substanciais no que se refere ao direito educao bsica.
A Emenda 14/96, que fundamentalmente criou o Fundef (Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), enfatizou o ensino
fundamental. J a EC 53/07, que criou o Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), dedicou-se ainda a ampliar a
valorizao do magistrio com a criao do Piso Salarial Nacional Profissional (PSPN). A Emenda
Constitucional 59/09 foi mais alm, pois ampliou o direito ao acesso educao bsica com a
mudana na redao dos incisos I e VII do artigo 208 que passaram a ter a seguinte redao:
Art. 208. .................................................................................
I - educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade,
assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade
prpria; (NR)
..........................................................................................................
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educao bsica, por meio de programas
suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
Portanto, o direito educao passou a incorporar as crianas que demandam a prescola, passando pelo ensino fundamental de nove anos e chegando aos adolescentes de at 17
anos, isto , ao ensino mdio, aproximando o Brasil de pases mais desenvolvidos que j adotam
maior tempo de permanncia das crianas e adolescentes na escola.
A Emenda 53 tambm ampliou os recursos vinculados para a educao bsica ao propor
a extino progressiva da DRU Desvinculao de Receitas da Unio, mecanismo que reduzia os
percentuais de aplicao dos recursos da Unio para a universalizao do ensino.
229
6. A EDUCAO NO BRASIL: POLTICAS E PROGRAMAS

Desde meados da dcada de 1970, o Brasil adotou uma poltica de expanso do acesso
educao bsica. O regime militar vigente no pas poca, ao mesmo tempo em que fortaleceu
e abriu os cofres pblicos para a iniciativa privada, deu nova significao ao processo de
escolarizao das classes trabalhadoras, com alicerce no iderio do capital humano e tendo em
vista o desenvolvimento econmico imposto com base na indstria de transformao em
substituio economia primria.1 O avano se deu com mais evidncia no ensino fundamental.
Todavia a educao infantil, sobretudo o atendimento em creches, no conseguiu atingir parcelas
expressivas da populao, conforme explicitado na tabela a seguir.
Tabela 1 - Crianas de 0 a 6 anos de idade, total e taxa de freqncia escola ou creche,
por grupos de idade, segundo as Grandes Regies 2005
Crianas de 0 a 6 anos de idade, por grupos de idade
Grandes Regies
Taxa de freqncia escola ou creche
Total
(%)
Total
0 a 3 anos
4 a 6 anos
Total
0 a 3 anos
4 a 6 anos
Brasil
21 365 869
11 496 926
9 868 943
40,3
13,0
72,0
Norte
2 241 459
1 215 896
1 025 563
30,6
5,8
60,0
Nordeste
6 721 185
3 644 193
3 076 992
41,8
11,7
77,6
Sudeste
8 039 123
4 303 277
3 735 846
43,7
15,8
75,9
Sul
2 815 936
1 478 447
1 337 489
37,9
16,1
62,1
Centro-Oeste
1 548 166
855 113
693 053
33,6
10,0
62,8
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005.
Quanto ao ensino fundamental, houve uma alterao profunda no atendimento

populao de sete a 14 anos. No perodo de 1965 a 1985 as matrculas nessa etapa cresceram
113,8%, ou seja, 3,9%, em mdia, ao ano. Quando da redemocratizao do pas, no incio dos
anos de 1980, at o final dos anos 1990, ou seja, de 1985 a 1999, o crescimento foi menor, de
45,6%,o que significou uma taxa mdia de 3,5% ao ano. Mas esse crescimento foi suficiente para
atingir 100% de matrcula bruta, alcanando, desse modo, a capacidade potencial de
atendimentos a todos na faixa etria (OLIVEIRA, 2007, P. 667).
A forte expanso verificada no ensino fundamental veio, no entanto, acompanhada de
baixa qualidade de sua oferta. Por outro lado, os demais nveis e etapas da educao anterior e
posterior ao fundamental no tiveram a mesmo sorte quanto sua expanso, resultando em uma
situao de efetiva seletividade quanto ao desempenho dos educandos no ensino obrigatrio
condicionado em parte s condies socioeconmicas das famlias mas, tambm, por ausncia de
escolarizao anterior, notadamente a chamada pr-escola.
Quanto ao ensino mdio, sua oferta esteve fortemente condicionada ao fluxo dos
discentes no ensino fundamental. Com efeito, era naquela etapa que se verificava uma seleo
dos alunos. A excluso feita no interior da escola, a exemplo do exame de admisso vigente at o
1
A teoria do capital humano, desenvolvida por T. Shultz, advoga que o trabalho corresponde a mais do que
apenas um fator de produo, devendo ser considerado um tipo de capital: o capital humano. Esse capital
to mais produtivo quanto maior for sua qualidade e esta dada pela intensidade de treinamento tcnicocientfico e gerencial de cada trabalhador adquire ao longo de sua vida (IPEA, 2006, p. 121).
230
incio dos anos de 1970, e posteriormente, atravs de mecanismos menos transparentes, a

exemplo das altas taxas de reprovao e evaso, foram instrumentos impeditivos do acesso ao
nvel mdio.
Verifica-se, entretanto, que o processo de regularizao do fluxo no ensino fundamental
comea a surtir efeito gerando uma maior demanda de ensino mdio, embora a universalizao
do acesso a essa etapa esteja bem distante de acontecer. O acesso ao ensino fundamental
encontra-se praticamente universalizado e as matrculas j apresentam tendncia de queda, fato
verificado na virada do sculo. Com relao ao ensino mdio, o boom de matrculas verificou-se
em meados dos anos de 1990 e seu crescimento comea a se dar de forma mais lenta na virada
do sculo. A tabela abaixo sintetiza a expanso do ensino fundamental e mdio nas ltimas trs
dcadas.
Tabela 2 Matrculas no ensino fundamental e mdio Brasil: 1975 2005
Ano
Ensino Fundamental
Ensino mdio
1975 = 100
1975 = 100
1975
19.549.249
100
1.936.000
100
1980
22.598.254
116
2.189.000
113
1990
29.204.000*
149
3.500.000
181
1996
33.131.270
169
5.739.077
296
2000
35.717.948
183
8.192.948
423
2005
33.534.561
172
9.031.302
466
Fonte: OLIVEIRA (op. Cit) e IPEA (2006)

* Refere-se ao ano de 1991.
importante observar, pois, que o atendimento tanto faixa etria de 7 a 14 anos quanto
de 15 a 17 anos j ultrapassou o seu limite ideal, do ponto de vista quantitativo. Isso significa
dizer que a capacidade instalada do pas em atender essa populao est prxima de responder
demanda com respeito ao acesso, embora as condies infraestruturais das escolas estejam
longe de oferecer condies adequadas para os educandos. O quadro abaixo demonstra essa
capacidade com base nas taxas de matrcula lquida e bruta.
Quadro 1
Taxas de atendimento bruta e lquida na educao primria e secundria Brasil: 1999 2005
EDUCAO PRIMRIA
EDUCAO SECUNDRIA
(7 A 10 ANOS)
(11 A 17 ANOS)
Ano
TMB
TML
TMB
TML
1999
150
91
99
2005
140
95
106
76
Fonte: UNESCO, 2008.
V-se que a taxa de matrcula bruta supera o quantitativo da populao escolarizvel de

7 a 17 anos no pas. Isso no quer dizer, ainda, que existam escolas para todos, pois as periferias
das grandes cidades e setores da zona rural do pas ainda no dispem de unidades suficientes
para atender suas demandas. Entretanto, possvel inferir que se h um atendimento que supera
a capacidade de atendimento dos escolares porque existe meios para atender numericamente
essa populao em situao mais adequada.
231
No perodo de 1999 a 2005 houve crescimento das matrculas nessas duas etapas da
educao bsica, porm, verifica-se que o eixo do atendimento se volta, ainda que lentamente,
para o ensino mdio. Mas, por outro lado, a ineficincia do processo de ensino-aprendizagem,
consubstanciada nas altas taxas de reprovao e evaso, contribui para dilapidar esse capital
cultural gerando, dessa forma, a necessidade de investimentos adicionais para dar conta da
instruo dessa populao, o que significa dizer que dos parcos recursos que a sociedade dispe
para a educao de seus filhos, uma parcela importante gasta de forma totalmente improdutiva
do ponto de vista do interesse pblico. Trata-se de um crescimento desajeitado, sem
sustentabilidade, calcado em baixa produtividade, ineficincia e desperdcio.
Portanto, o foco da excluso passou a residir no tanto na ausncia de vagas mas,
sobretudo, nos processos internos das instituies educacionais e seus mecanismos de reteno
e eliminao de alunos. Esse funil na educao bsica implica em diminuio das expectativas de
melhoria dos indicadores educacionais e represa uma demanda por mais anos de estudo do
conjunto da populao. Do ponto de vista do financiamento, compromete uma melhor utilizao
dos recursos disponveis.
7. A ESTRUTURA DA EDUCAO BSICA NO BRASIL

A educao brasileira regida pela Constituio Federal (e as suas alteraes na forma
de Emenda Constitucional), Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e normas
complementares emanadas do Conselho Nacional de Educao (CNE).
A educao brasileira tem por finalidade, segundo a LDB, em seu Art. 2. o pleno
desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para
o trabalho.
O Brasil no possui um sistema nico de educao. Cada ente federativo tem autonomia
para estruturar seu prprio sistema, respeitadas as normas legais previstas na legislao superior.
Desse modo, o Governo Federal, os Estados, o Distrito Federal e os municpios devem organizar
e gerir seus respectivos sistemas de ensino.
A educao bsica composta por nveis, etapas e modalidades de ensino. A educao
infantil a primeira etapa e comporta os nveis de creche e pr-escola. Sua abrangncia vai de
zero a cinco anos de idade. O ensino fundamental, com durao de nove anos, vai dos seis aos
quatorze anos. O ensino mdio atende aos adolescentes de 15 a 17 ou 18 anos.
As modalidades de ensino referem-se educao especial (destinada a portadores de
necessidades educativas diferenciadas), jovens e adultos, educao indgena e quilombola (para
comunidade descendente de africanos), educao rural etc. O que diferencia essas modalidades
das etapas de ensino so as metodologias e especificidades de sua oferta.
A oferta da educao bsica obrigatria para crianas de quatro a 17 anos, vale dizer
da pr-escola at o ensino mdio. Verifica-se, no entanto, que o Brasil se encontra muito distante
de universalizar a pr-escola e o ensino mdio. J o ensino fundamental teve sua oferta bastante
incrementada, chegando a atingir 97% da populao de sete a 14 anos. A questo, porm, que
essa oferta irregular e de qualidade bastante questionvel. O quadro abaixo mostra a
distribuio por idade dos nveis e etapas da educao bsica.
232

Quadro 2 nveis e etapas da educao bsica
EDUCAO PROFISSIONAL
E
D
U
C
A
I A partir
d
de
a
15
d
e
ENSINO
MDIO
anos
3
a
4
de
anos
anos
estudo
EDUCAO DE JOVENS E
ADULTOS
Mnimo 18 anos de idade
EDUCAO DE JOVENS E
ADULTOS
Mnimo 15 anos de idade
O
6
a
S
I
C
A
d
a
d
e
14
anos
I
d
a
d
e
4a5
anos
ENSINO
FUNDAMENTAL
9
de
anos
EDUCAO ESPECIAL
Integrada,preferencialmente,na
rede regular de ensino.
Atendimento em classes, escolas
e servios especializados.
Educao para o trabalho
estudo
0a3
PR-ESCOLA
EDUCAO
INFANTIL
CRECHE
Fonte: O autor com base na legislao brasileira.
A oferta irregular da educao bsica e a qualidade insuficiente levaram diversos

governos a proporem planos e programas para erradicar o analfabetismo e universalizar a
educao bsica com padres mnimos de qualidade. O mais recente Plano foi proposto em 2007,
na gesto do ministro Fernando Haddad.
8. O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO: VISO GERENCIALISTA NA

BUSCA DA QUALIDADE
A reeleio do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2006, teve como um de seus
temas principais de campanha a retomada do crescimento e os investimentos em educao. No
contexto do lanamento do Programa de Acelerao de Crescimento PAC, que previa
investimentos em infra-estrutura para alavancar taxas de crescimento econmico superiores a
4,5% ao ano, a partir de 2008, foram lanados diversos planos setoriais no mbito dos diferentes
ministrios.
Dentre estes planos setoriais, o Plano de Desenvolvimento da Educao - PDE foi
lanado pelo governo Federal em 24/04/2007, prevendo um aporte maior de recursos para a
manuteno e desenvolvimento da educao nos prximos dez anos na ordem de R$ 8 bilhes
de reais (BRASIL, 2007). O Plano tem como objetivo central melhorar a qualidade da educao
pblica no Brasil atravs de um conjunto de medidas (47 no total) que vai desde a criao do
233
IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (com o objetivo de medir a qualidade do

ensino) reestruturao do Programa Brasil Alfabetizado, passando pela criao da Provinha
Brasil.
O lanamento do PDE ocorreu como parte da assinatura do Decreto n 6.094, de 24 de
abril de 2007 que instituiu o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao. Tal plano se
prope a promover a conjugao dos esforos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
atuando em regime de colaborao, das famlias e da comunidade, em proveito da melhoria da
qualidade da educao bsica. Segundo o documento, a participao da Unio no
Compromisso est pautada pela realizao direta, quando couber, ou, nos demais casos, pelo
incentivo e apoio implementao, por Municpios, Distrito Federal, Estados e respectivos
sistemas de ensino, de 28 diretrizes que vo do combate repetncia, ao analfabetismo e
evaso escolar, passando pelo foco na aprendizagem, tendo como mecanismo de verificao
permanente a realizao de exames aferidores do atendimento de metas a serem estabelecidas.
No captulo II do documento, anunciado o estabelecimento do ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica IDEB. A partir deste momento, a qualidade da educao
bsica passa a ser aferida, objetivamente, com base no IDEB, calculado e divulgado
periodicamente pelo INEP, a partir dos dados sobre rendimento escolar, combinados com o
desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliao da Educao
Bsica - SAEB, composto pela Avaliao Nacional da Educao Bsica - ANEB e a Avaliao
Nacional do Rendimento Escolar. O IDEB passa a ser considerado o indicador objetivo para a
verificao do cumprimento de metas fixadas no termo de adeso ao Compromisso.
A vinculao do municpio, estado ou Distrito Federal ao compromisso se d por meio de
um termo de adeso voluntria. O cumprimento das metas constantes do termo de adeso passa
a ser atestado pelo Ministrio da Educao. Para receber o apoio da Unio os entes federativos
devero elaborar de um Plano de Aes Articuladas PAR.
O documento governamental foi claramente inspirado no movimento Compromisso
Todos pela Educao, articulado por entidades empresariais. Seu objetivo seria o de qualificar a
demanda por uma educao bsica de qualidade, lanando mo de estratgias de comunicao
que mobilizem e orientem os diferentes pblicos relacionados ao universo da educao,
estimulando a avaliao da qualidade da escola (VILELA, 2006).
O documento-sntese do PDE, apresentado pelo Ministrio da Educao apresenta as
razes e princpios do plano, seu programa de ao e caracteriza o plano como um horizonte do
debate sobre a instituio do sistema nacional de educao.
Procurando demarcar a viso caracterstica do PDE em relao aos planos lanados at
ento, o documento afirma que predominara, at muito recentemente, uma viso fragmentada da
educao, como se nveis, etapas e modalidades no fossem momentos de um processo e que tal
viso fragmentada partiu de princpios gerencialistas e fiscalistas, que tomaram os investimentos
em educao como gastos, em um suposto contexto de restrio fiscal (PDE: 07).
Essa viso sistmica talvez seja o elemento que mais se ressalta como diferenciador da
poltica educacional do atual governo em relao perspectiva focalizadora do governo anterior,
ao formular polticas do Estado Nacional para investimento nos diferentes nveis de ensino. O
programa de ao do PDE, sem dvida, prev aes para a educao bsica, para a educao
superior e para a educao profissional e tecnolgica, expressando uma posio de expanso
das oportunidades educacionais tendo como instrumento principal a escola pblica.
234
No caso da educao bsica, as principais aes esto vinculadas poltica de formao

de professores e o estabelecimento do piso salarial nacional dos profissionais de educao. No
tocante poltica de formao de professores as duas principais medidas anunciadas so a
criao da Universidade Aberta do Brasil UAB e a implantao do PIBID programa de Bolsas
de Iniciao Docncia.
Um segundo aspecto destacado quanto educao bsica, o sistema de avaliao,
com a criao do IDEB, instrumento apresentado no PDE para equacionar a questo da
qualidade, o estabelecimento de um Plano de Metas, definido a partir das 28 diretrizes previstas
no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, atravs do estabelecimento de Planos
de aes Articuladas PAR, de carter plurianual e que deve, em tese, ser construdo com a
participao do poder pblico e dos educadores.
O documento destaca, tambm, aes relacionadas alfabetizao, atravs da
reestruturao do Programa Brasil Alfabetizado; da educao continuada e da incluso social,
voltadas s comunidades indgenas, quilombolas e assentamentos rurais (idem: 37). No tocante
expanso da educao superior pblica, o Plano prev a aumento do nmero de vagas e dos
recursos para as universidades pblicas nos marcos do Programa de Reestruturao e da
Expanso das Universidades Federais REUNI.
O documento afirma que os investimentos contidos no PDE sero responsveis pela
ampliao de 0,7% dos investimentos da Unio em educao. Porm, defende o aumento do
patamar de investimentos na educao no pas para nveis da ordem de 6 a 7% do PIB, critica a
implantao de um sistema de incentivos s escolas atravs de prmios ou punies e prope o
estabelecimento de um sistema de colaborao que promova aumento das transferncias
automticas de recursos s escolas e s redes educacionais que demonstrem capacidade de
avanar com suas prprias foras. (idem: 40).
O PDE recebeu fortes crticas de diversos setores ligados defesa da escola pblica a
exemplo de Dermeval Saviani, para quem o PDE aparece como um grande guarda-chuva que
abriga praticamente todos os programas em desenvolvimento pelo MEC. O autor destaca a
recepo favorvel que o plano teve por parte da opinio pblica, especialmente por destacar o
aspecto da qualidade do ensino. Mas, segundo ele, o PDE pode representar um mecanismo
protelatrio do governo federal para resolver os problemas educacionais, alm de trazer consigo
uma concepo de "pedagogia de resultados" que se guia, nas atuais circunstncias, pelos
mecanismos das chamadas pedagogia das competncias e da qualidade total. Saviani alerta
tambm para os limites incontornveis do Plano, caso siga a trilha proposta pelo movimento
empresarial (2007 : 1251).
Com efeito, a busca da excelncia educacional tem exigido dos gestores aes mais
ousadas em termos de gesto educacional, muitas delas de carter produtivista e com resultados
questionveis.
Voc j parou para verificar como o atendimento da educao em seu municpio?
Que tal voc fazer uma avaliao das aes do PDE?
235
9. GESTO DA EDUCAO
A Constituio de 1988 (Art. 206, VI) assegurou, como um dos princpios da educao, a
gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei. Mesmo que esse princpio tenha ficado
restrito ao ensino pblico, constitui-se um grande avano a sua presena na Lei maior. J a
expresso na forma da lei, indica a necessidade de legislao complementar para dar
concretude sua formatao e implementao nos sistemas pblicos de ensino.
A LDB deu continuidade a esse avano ao instituir em seu Art. 3, Inciso VIII, o princpio
da gesto democrtica, mas acrescentando a expresso na forma desta Lei e da Legislao dos
sistemas de ensino.
Desse modo, de forma mais clara, a LDB jogou para os sistemas de ensino a
regulamentao da gesto democrtica. Tal fato, na prtica, criou uma vasta gama de aes e
modelos, variando desde a adoo de eleies diretas para diretores de escola, por exemplo, at
modelos autoritrios de indicao poltica para a funo de administrao das escolas.
Entretanto, para alm de aes tpicas em uma ou outra unidade administrativa, fato
que a maioria dos Estados e municpios no priorizou a democratizao e a autonomia da escola,
no incentivou a participao da comunidade na gesto escolar e no interveio no sentido de
qualificar a comunidade escolar para o exerccio democrtico da vida escolar.
Em sentido contrrio, avanou-se bastante em medidas de cobranas de resultados e de
metas previamente estabelecidas por instncias superiores escola e hierarquizao das escolas
segundo seus resultados, adotando-se a poltica de competio entre as unidades escolares e
entre as diversas instncias federativas do pas.
Complementarmente, estados e municpios passaram a adotar modelos gerencias e at
pedaggicos literalmente comprados da iniciativa privada e divulgados como o modelo de
gesto, por excelncia.
Na atualidade, em que as caractersticas mais exigidas e presentes na gesto e na
administrao em qualquer nvel so da eficincia e da racionalidade, talvez seja necessrio
relembrar o sentido geral da educao, que no se resume a formao de mo-de-obra
qualificada. Nesse sentido, a formao para a cidadania, para o respeito diversidade, para a
tolerncia com o contraditrio, implique em se buscar o sentido da totalidade do processo
educativo e da emancipao social, do qual a gesto democrtica ao mesmo tempo meio e fim.
10. PRODUTIVISMO ESCOLAR

No campo da educao, o receiturio neoliberal inclui no somente privatizaes. Ele
prope que a escola pblica passe a se organizar segundo o modelo de mercado. Essa receita foi
disseminada por Cozete Ramos e ficou conhecida como Escola da Qualidade Total. Nessa tica,
a escola deveria se preocupar fundamentalmente com os resultados quantitativos, colocando em
segundo plano a processualidade do ato pedaggico. Resultam desse modelo as aprovaes
automticas e outras formas de maquiagem de rendimento escolar.
Na atualidade, alguns governantes ainda teimam em aplicar essa proposta, mesmo com
resultados pfios em termos de rendimento escolar. Produtividade docente e discente, bnus por
resultados, premiao e punio, todo o iderio mercadolgico e competitivo que firma a base do
pensamento educacional dos neoliberais tem sido implantado com maior ou menor extenso em
diversos estados e municpios do pas.
236
O Estado de So Paulo tem avanado bastante nesse campo sob a conduta dos tucanos,
ao tempo que acumula desempenho sofrvel nos indicadores educacionais. Recentemente, aquele
Estado implantou uma bonificao de salrios docentes por mrito. A Lei Complementar n 1.078,
de 17 de dezembro de 2008, define que a bonificao por resultados no integra nem se
incorpora aos vencimentos, salrios, proventos ou penses para nenhum efeito e no ser
considerada para clculo de qualquer vantagem pecuniria ou benefcio. Significa, portanto, a
continuidade de desvalorizao do magistrio, com salrios indignos, mas agora complementado
por uma espcie de abono produtivista, espordico e no incorporvel aos vencimentos.
A crise da educao escolar tem origem na falta de investimentos pblicos nos sistemas
de ensino. A perda da qualidade caminhou pari passu com a desconstruo da carreira docente.
Os professores e demais profissionais da educao tiveram seus salrios corrodos e perderam
status na sociedade.
Reverter esse quadro vai alm de medidas tpicas ou produtivistas. Exige, em primeiro
lugar, maior investimento na educao. Implica, ainda, valorizar e motivar a carreira docente, com
planos de cargo, carreira e salrios atrativos. Criar sistemas de bonificaes por desempenho
pode aparentemente significar recursos novos. Mas no o que, em geral, ocorre. Na verdade,
trata-se de utilizar os recursos j disponveis. a multiplicao dos salrios na verso neoliberal:
divide-se o que pouco, e recebe mais quem produz mais. Ocorre que a educao no uma
fbrica, e a escola no produz mercadoria. Ela forma ou deveria formar cidados.
A Prefeitura de Joo Pessoa foi outra instncia administrativa que tambm aderiu a esse
modelo produtivista e decretou uma bonificao de salrios com base em metas e resultados, sob
o ttulo Escola Nota 10. necessrio conhecer mais detidamente seus pressupostos, o modelo
operacional, a quantidade de recursos envolvidos etc. Entretanto, ao lanar o Decreto, o governo
municipal reconhece publicamente que a educao sob seus cuidados encontra-se em crise. Da,
talvez, o porqu dessas aes improvisadas.
Se o objetivo motivar o corpo docente, importante que se construam medidas bem
articuladas e no de carter episdico. Nesse sentido, conveniente dialogar com a
representao dos profissionais da educao do municpio pois, ao que se sabe, no houve
consulta quando da elaborao do Decreto. Enfim, necessrio abrir o debate, discutir caminhos
e solues definitivas para crise da educao municipal.
H fortes indcios de que uma boa aplicao dos recursos ajuda a melhorar o
atendimento escolar tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. A comparao
internacional mostra que os pases que tm melhor desempenho educacional so exatamente os
que mais investem em sua rede escolar. Mas, infelizmente, ainda prolifera no Brasil uma viso
tacanha de que a educao no deva ser prioridade da gesto municipal. Ou pior ainda, que a
rea tem dinheiro suficiente ou at mais do que o necessrio por conta da vinculao de recursos
de impostos destinados ao ensino. Em virtude dessa viso equivocada, as verbas direcionadas
rede de ensino pblico passam a ser vistos por olhares gananciosos, prontos a encontrarem
esquemas e justificativas para desvio de sua correta aplicao.
11. A QUALIDADE DE ENSINO DA EDUCAO PARAIBANA

Os cidados(s) brasileiros(as) com, pelo menos, 40 anos de idade devem guardar boas
recordaes das escolas pblicas de 1 e 2 graus. De fato, essas escolas eram referncias para
a toda a sociedade. Na Paraba destacaram-se o Lyceu Paraibano em Joo Pessoa, o Estadual
237
da Prata, em Campina Grande, e o colgio monsenhor Milanez, em Cajazeiras, apenas para citar
algumas. Fazia gosto estudar nesses educandrios. A estrutura era de qualidade acima da mdia;
os professores, em geral, possuam boa formao acadmica e motivao para ensinar com
qualidade; e a carreira docente assegurava um padro adequado de vida, com salrios
compatveis com as necessidades locais.
Do final dos anos de 1970 at o incio do sculo XXI aconteceu, no entanto, uma quebra
desse padro de escola pblica. O regime militar, com a reforma educacional imposta na Lei
5.692, de 1971, deu incio a um processo de deteriorao do ensino e desvalorizao da profisso
docente, ao lado da massificao do acesso escola. O resultado, como se sabe, foi o
sucateamento das escolas e o aviltamento da carreira do magistrio.
Na atualidade, praticamente todos os resultados das avaliaes nacionais da educao
bsica mostram que a Paraba no consegue se descolar de posies inferiores no ranking
nacional do ensino pblico. Os resultados do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM), por
exemplo, mostraram que, em 2008, das 477 escolas estaduais avaliadas, apenas trs superaram
a mdia nacional e, mesmo assim, por muito pouco. Ou seja, mais de 95% ficaram abaixo desse
patamar. Em 2009 o quadro no foi diferente.
Esse quadro catico da educao paraibana no foi construdo recentemente. Trata-se
de um processo contnuo, sistemtico, diria mesmo cirrgico, de descompromisso com a
educao do povo. Estranho que, sendo a educao paraibana uma das piores do Brasil, no
existem movimentos organizados em sua defesa. O ensino pblico paraibano v-se abandonado
sua prpria sorte. Isso tem muito a ver com desprestgio da escola pblica em geral. Parcelas
importantes da sociedade perderam o sentido da educao enquanto instrumento de formao da
cidadania e do bem-estar social. Assim, abdicaram da escola pblica e renderam-se suposta
eficincia da escola privada. As classes mdia e alta, ao abandonarem a rede educao bsica
estatal, deixaram de exercer presso social sobre o ensino pblico e sobre o seu provedor, o
Estado.
As famlias economicamente mais dependentes, que so as que realmente necessitam
da escola pblica, se sentem pouco a vontade para questionar as condies gerais de oferta e o
trabalho pedaggico das escolas. Desse modo, garante-se apenas o acesso em termos
quantitativos. O oferecimento de educao para as classes populares significa, portanto, apenas o
direito de matricular-se e evadir-se, no o direito de permanecer e aprender. Com a
universalizao do ensino fundamental, paira, inclusive, a impresso de que o poder pblico j
vem cumprindo o seu papel e que o problema da aprendizagem deve ficar a cargo dos
professores e das famlias ou dos prprios alunos. a privatizao do fracasso escolar. E do
ponto de vista mais geral, no se discute as medidas produtivistas implementadas na educao
brasileira, at mesmo porque algumas dessas medidas foram efetivadas por setores que foram
crticos das aes neoliberais. A despeito do fracasso retumbante das polticas de Estado mnimo
e privatizao, o neoliberalismo ainda resiste, talvez porque, mais do que uma doutrina, seja uma
ideologia, uma maneira de tentar moldar o mundo sua imagem e semelhana.
Em oposio ao produtivismo escolar, impe-se a necessidade de priorizar a formao e
qualificao do corpo docente, dando-lhe a necessria valorizao e reconhecimento da
sociedade.
238
12. POLTICAS DE VALORIZAO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAO

12.1. FORMAO DOS DOCENTES
A LDB (Lei 9394/96) exige a formao inicial docente em nvel superior, mas admite
excepcionalmente a formao em nvel mdio, modalidade normal.
Estudos apontam que com referncia licenciatura de carter presencial observa-se que
esta apresentou uma grande expanso nos ltimos anos, crescendo 65% entre 2001 e 2006,
porm, mesmo diante de tal crescimento, as matrculas aumentaram apenas 39%. De acordo com
Bernadete Gatti E Elba S Barreto (2009, p. 57) o mesmo ocorre com o curso de pedagogia, que
no mesmo perodo praticamente dobrou e mesmo assim suas matrculas aumentaram em ritmo
lento, cerca de 37%. Fato importante a ser destacado que a iniciativa privada concentra a
grande maioria dos cursos e das matrculas. Mas a qualidade dos cursos de graduao
apresenta-se mais fortemente nas instituies pblicas de ensino superior.
Por outro lado, e ao que tudo indica, as instituies pblicas de formao de professores
vm exercendo um papel claramente redistributivo no Brasil, assegurando ateno a regies de
economia desfavorvel.
Ainda Segundo Gatti e Barreto (Idem, p. 96), a crescente disseminao das licenciaturas
a distncia no Brasil resulta da poltica colocada pelo Ministrio da Educao (MEC), decorrente
da exigncia da formao de professores oriunda de nvel superior e de pesquisas realizadas no
ano de 2004, que estimavam uma demanda de formao de professores para a educao de
nvel bsico de cerca de 875 mil vagas no total.
Em 2006, com o intuito de promover a formao inicial e continuada a distncia de
professores da educao bsica foi criada a Universidade Aberta do Brasil, envolvendo um
conjunto de instituies pblicas. A UAB vem desde ento propiciando articulaes entre
municpios e estados visando uma expanso cada vez maior das ofertas de nvel superior
destinadas a populaes distantes dos grandes centros.
O ensino a distncia possibilitou um rpido e considervel crescimento da modalidade
tanto no setor pblico, como tambm no setor privado. Segundo dados do Censo da Educao
Superior, dos 107 cursos de licenciatura em 2004, passa-se a 408 em 2007; das 59 mil
matrculas, salta-se para 369 mil, embora observe-se que o nmero de vagas oferecido seja muito
maior que o de matrculas. O setor privado evolui de 15% das matrculas em 2005 para 45% em
2007 (Idem p. 104).
Desse modo, verifica-se que desde a educao bsica at o ensino de nvel superior, a
educao brasileira tem sido motivo de preocupaes das polticas educacionais recentes. A
temtica da formao do magistrio, pela sua importncia, assumiu posio central nesse debate
na medida em que a sociedade redescobre a importncia de se ter profissionais devidamente
qualificados para o exerccio da carreira do magistrio.
Por outro lado, observa-se que condies de formao de professores ainda esto
bastante distantes de serem satisfatrias. Dentre algumas observaes que podem ser feitas,
destacam-se os baixos salrios ofertados na educao bsica, fazendo com que a profisso no
seja competitiva com outras que exijam a mesma formao em nvel superior.
Verificam-se, tambm, deficincias quanto formao dos currculos dos cursos de
Licenciatura. Em geral, esses currculos esto longe de abordarem com maior contundncia
239
questes ligadas ao campo da prtica profissional, seus fundamentos metodolgicos e formas de

trabalhar em sala de aula.
Ademais, no se observa relao efetiva entre teorias e prticas na formao docente,
conforme preconiza a LDB, que permita maior conhecimento e retroalimentao das novas
abordagens conceituais e a realidade do cho da escola.
No que diz respeito formao continuada, percebe-se organizada com pouca sintonia
com as necessidades e dificuldades dos professores e da escola. As pesquisas na rea mostram
algumas dificuldades enfrentadas pela maioria dos formadores. Dentre estas, se destacam a falta
de conhecimento dos contextos escolares e dos professores que esto a formar; os programas de
formao no prevem acompanhamento e apoio sistemtico da prtica pedaggica dos
docentes; dificuldade de prosseguir em suas prticas com eventuais inovaes o trmino do
programa; e a descontinuidade das polticas e orientaes do sistema dificulta a consolidao
dos avanos alcanados (Gatti).
12.2. AS CONDIES DE REMUNERAO DOCENTE
So os municpios e regies mais frgeis, do ponto de vista administrativo e fiscal, que
enfrentam maiores dificuldades em termos de desenvolvimento humano. A ausncia de atividades
econmicas sustentveis dificulta a arrecadao de tributos locais, gerando dependncia das
transferncias constitucionais ou voluntrias da Unio.
Em que pese essa situao de dependncia, o Brasil entra no sculo XXI com
importantes avanos no que diz respeito cobertura e acesso ao ensino bsico, porm com uma
situao muito preocupante do ponto de vista da qualidade e equidade na oferta de oportunidades
de escolarizao.
Vrios fatores foram impeditivos na melhoria qualitativa de nossa educao. Dentre eles,
podemos destacar a questo da docncia. At incio da dcada de 1980, as redes municipais
atendiam em sua maior parte s zonas rurais e s periferias urbanas. Os salrios pagos aos
professores eram baixssimos, com grande quantidade de professores leigos, alm de ocorrer
sempre substituies por parte dos professores, visto que as contrataes eram feitas por
indicao de prefeitos, com fins eleitoreiros e no existiam planos de carreira ou outros
mecanismos de proteo ao trabalhador.
Com a introduo do Fundef, houve modificaes importantes na estrutura salarial do
magistrio. A grande maioria dos estudos aponta, no entanto, maior incremento salarial dos
professores das redes municipais de ensino que lecionam na educao infantil e sries iniciais do
ensino fundamental.
Segundo estudo realizado pelo MEC (2000), a evoluo da remunerao mdia dos
professores das redes pblicas apresentou um crescimento de 29,5% no perodo entre dezembro
de 1997 a junho de 2000. As elevaes salariais dos professores com formao de nvel mdio e
portadores de curso superior de Licenciatura Plena, categorias que perfaziam 84% do total de
docentes vinculados ao ensino fundamental, foram, respectivamente, de 23% e 27%.
Os dados mostram ainda que os professores das redes municipais tiveram acrscimos
mais elevados que os docentes das redes estaduais, resultado evidente da redistribuio dos
recursos pelo Fundo. Porm, se verificou que os ganhos significativos para o magistrio
concentraram-se nos municpios que estavam muito abaixo da mdia nacional; e que, em grande
parte dos municpios e estados, o repasse do valor para maior se deu na forma de abono salarial.
240
Detectou-se ainda que o Fundef provocou distores salariais, na maioria dos casos, sobretudo
com relao aos professores da educao infantil, conforme quadro abaixo..
Quadro 3 Salrios docentes 2006
Nvel de
ensino
Ocupao/escolaridade
Educao Infantil
Profs. Com nvel superior
Profs. Com nvel mdio
Ensino Fundamental
Profs. com nvel superior no E. F. (1
a 4)
Profs. com nvel superior E. F. (5 a
8)
Profs. com nvel mdio no E. F.
Profs. leigos no E. F.
Ensino Mdio
Setor
Privado
pblico
Mdia
Mediana
Mdia
Mediana
559
400
739
568
898
670
1.120
900
460
350
613
500
735
525
912
745
814
600
1.017
800
997
800
1.106
970
549
498
1.403
400
350
1.000
696
574
1.403
516
400
1.300
Fonte: Pnad/IBGE, 2006, recolhido por GATTI e BARRETO (2009, p. 247).
Estudo realizado por Anuatti Neto, Fernandes e Pazello (2004) tambm conclui que o
maior incremento salarial aconteceu na rede municipal da regio Nordeste. O trabalho compara o
crescimento dos salrios dos professores da rede pblica com o de professores da rede privada,
empregados do setor privado e servidores pblicos no-professores. A pesquisa constatou que no
Nordeste o crescimento comparativo dos salrios dos professores por conta do Fundef foi de
26,13 a 51,62%, no caso das redes municipais, e de -10,78 e 0,8 no das redes estaduais. Os
autores concluem afirmando que, em geral, o Fundef tende a beneficiar os professores das redes
municipais, das regies mais pobres e das menores cidades.
Pesquisa realizada com referncia rede estadual de ensino do Estado da Paraba e em
mais 04 (quatro) de seus municpios, constatou que, de fato, o Fundef permitiu uma evoluo
salarial importante (SOUSA JUNIOR, 2003) em municpios pesquisados. Viu-se que nos
municpios menores, a evoluo salarial chegou a atingir 100%.
A pesquisa constatou que o aumento foi maior nos municpios que praticavam salrios
abaixo ou prximos do salrio mnimo nacional. De qualquer modo, houve reduo da distncia
dos salrios praticados entre esses municpios. J os salrios dos professores da rede estadual
tambm apresentaram forte crescimento, com variao prxima a 90%.
Os avanos obtidos, ainda que insuficientes para atender s demandas dos docentes, s
foram possveis com a descentralizao fiscal promovida pela nova Constituio2 e,
posteriormente, pelo Fundef, com sua poltica de subvinculao de receitas para pagamento de
professores. Alguns estados e municpios conseguiram uma melhoria relativa da sua arrecadao.
Isso aconteceu de forma mais intensa nos municpios.
A Constituio Federal de 1988 de fato produziu uma descentralizao de recursos, mas o governo de
Fernando Henrique Cardoso (PSDB) fez um movimento oposto e recentralizou os recursos em torno da
Unio.
241
12.3. A VALORIZAO SALARIAL E OS PLANOS DE CARREIRA

notrio que o salrio inicial do professor, no geral, baixo, quando comparado a outras
profisses que exigem formao superior. A condio de remunerao de professores no Brasil
muito desigual, tanto nos diferentes nveis de ensino, como conforme a regio e a dependncia
administrativa. De acordo com a PNAD 2006, a mdia salarial dos docentes da educao bsica
de R$ 927,00, mas a mediana, ou seja, o ponto em que 50% dos professores recebem abaixo
desse valor, R$ 720,00. Apenas poucos ganham acima de R$ 2000,00 e no nordeste, 60%
ganham menos do que R$530,00 (GATTI;BARRETTO, 2009).
Assim, de acordo com o estudo do MEC (2008), em Pernambuco, um docente ganha em
mdia R$ 982. As informaes do ministrio mostram que os mais bem remunerados esto no
Distrito Federal, com salrio mdio de R$ 3.360. Os dados levam em conta a renda do trabalho
padronizada para uma jornada de 40 horas semanais. No Sudeste, a rede pblica do Rio de
Janeiro remunera melhor seu magistrio do que So Paulo. No Rio de Janeiro um docente ganha,
em mdia, R$ 2.004; seu colega paulista recebe R$ 1.845. Os fluminenses e os paulistas seguem
o Distrito Federal no ranking da remunerao. Com os piores salrios esto Estados do Nordeste.
Pouco melhor que Pernambuco est a Paraba, com remunerao mdia de R$ 1.057 e, em
seguida, o Piau, com salrio mdio de R$ 1.105 (MEC, 2008).
No que diz respeito aos planos de carreira, observa-se que a maior parte dos planos
adota como fator de progresso na carreira apenas o tempo de servio ou mudana de funo.
So poucos os estados que possuem carreiras mais complexas. Tambm, os planos de carreira
de professores geralmente no oferecem estmulo permanncia na docncia. (GATTI &
BARRETTO, 2009).
Portanto, no quesito relacionado valorizao do magistrio, preciso levar em
considerao alguns aspectos, entre eles a questo da qualidade da formao inicial e
continuada, as formas de acesso e de progresso na carreira, a avaliao democrtica e
participativa de desempenho do docente, incluindo a implementao do estgio probatrio
previsto em lei e desenvolvimento de uma cultura de valorizao da profisso.
12.4. PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL (PSPN)
Com o Fundeb, h perspectivas de melhoria salarial, agora no apenas dos docentes do
ensino fundamental, como aconteceu com o Fundef, mas dos profissionais da educao bsica
como um todo. A evoluo das receitas do Fundo aponta para um crescimento dos recursos nos
estados mais pobres, notadamente da regio Nordeste.
Recentemente, com a aprovao da Lei 11.738, em 16 de julho de 2008, que instituiu o
Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica, o debate sobre a valorizao do magistrio ganha novos captulos.
Destaca-se, em primeiro lugar, a posio de governadores de diversos estados, incluindo
os das regies mais ricas do pas,3 que insurgiram-se contra essa conquista histrica do
magistrio da educao bsica, arguindo a inconstitucionalidade da Lei por, supostamente,
imiscuir-se em temas de exclusiva competncia dos estados e municpios, a despeito de a Lei de
3
Os Estados que ingressaram com a ao direta de inconstitucionalidade (ADIN) foram Mato Grosso do
Sul, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Cear. Outros Estados, a exemplo de So Paulo, embora
no tenham assinado a petio que deu origem ADIN, pronunciaram-se favorveis a mudanas na Lei do
piso salarial nacional.
242
Diretrizes e Bases da Educao e a Emenda Constitucional 53/2007 preverem tal instituto no

mbito nacional.
Contesta-se no tanto o valor aprovado (R$ 950,00), que, alm de se encontrar abaixo
das necessidades e expectativas do magistrio, ser garantido integralmente apenas queles que
teriam 40 horas semanais de atividade docente a partir de janeiro de 2010. O maior
questionamento refere-se mudana quanto ao tempo de atividade fora de sala de aula que o
docente passaria a ter direito e fixao do piso como vencimento bsico sob o qual devem ser
acrescidos gratificaes e outros benefcios fixados em Lei.
Atualmente, na maioria dos planos de carreira, esse tempo dedicado preparao de
aulas, estudos, treinamento, qualificao, correo de provas e outras atividade de suporte da
docncia de 20% e passaria para 33%. Argumentam os governadores que tal medida implicaria
aumento do quantitativo de docentes e, em conseqncia, incremento da folha de pagamento
com impactos avaliados em quase 10 bilhes de reais.
Esse valor ainda est sujeito comprovao, pois at o momento no h dados
auditveis que comprovem esse impacto na folha de pagamento. Ademais, considerando-se que o
Fundeb, mecanismo criado para financiar toda a educao bsica, prev um aporte de cerca de
75 bilhes de reais, mais a complementao da Unio em 4,5 bilhes de reais a partir de 2009,
mesmo que esses dados fossem prximos da realidade, o aumento seria possivelmente coberto
pelo Fundo, o qual obriga um investimento mnimo em pagamento dos profissionais do magistrio
na ordem de 60%, isto , pelo menos 48 bilhes de reais.
O Supremo Tribunal Federal deferiu parcialmente a cautelar pedida pelos governadores
no sentido de que, at o julgamento final da ao, a referncia do piso salarial seja a remunerao
total e que o clculo das obrigaes relativas ao piso se d a partir de 1 de janeiro de 2009, mas
no considerou inconstitucional a Lei 11.738/2008.
H um dado novo, porm, que no deve ser deixado de lado. A crise econmica pode
implicar desacelerao no crescimento das receitas do Fundeb. Considerando que o perodo de
transio para que o Fundeb seja totalmente efetivado se encerrou em 2009 e da por diante a
evoluo das receitas ser menos dinmica, importante acompanhar o comportamento dos
impostos que fazem parte da cesta de recursos do fundo. necessrio ainda que sejam
realizadas pesquisas que tenham por objeto investigar se os ganhos salariais em tempos de
Fundeb so suficientes para permitir um salto de qualidade na remunerao desses profissionais.
Outro fator que representa um entrave para a valorizao da categoria a formao
acadmica desses profissionais. No Brasil, a escolaridade mdia do professor no ensino
fundamental de 12 anos de estudo, quase o dobro da escolaridade mdia da fora de trabalho
no pas. Apesar desse elevado nvel mdio de escolaridade, em se comparando com o restante
da fora de trabalho no Brasil, no suficiente para garantir a todos a licenciatura curta, que
exigiria em mdia 13 anos de estudo. No Brasil, apenas 40% dos professores tm escolaridade de
ao menos 13 anos. Os resultados so mais preocupantes por conta de haver no pas cerca de 6%
dos professores no ensino fundamental que no tm qualquer formao secundria, alm de 60%
no possurem formao superior (BARROS, MENDONA, BLANCO, 2001).
Nas ltimas dcadas, a escolaridade da mo-de-obra brasileira cresceu cerca de 2,4
anos de estudo, passando de 3,9 para 6,2%. Nesse mesmo perodo, a escolaridade mdia dos
professores cresceu apenas dois anos. Isto implica reconhecer que, quando se comparam esses
dados, a escolaridade dos professores experimentou um atraso relativo.
243
necessrio, portanto, um enorme investimento na qualificao do corpo docente e

melhoria de sua condio de trabalho e salrio. Convenhamos que no uma tarefa de pequena
monta, se considerarmos que nos dias de hoje cerca de 2 milhes de docentes no possuem
formao em nvel superior. As condies de financiamento para ao de tal magnitude exigiro
um esforo redobrado do poder pblico para custear tal poltica.
Seu municpio tem Plano de Cargos, Carreira e Remunerao?
Que tal voc analisar o PCCR sobre aspectos como ingresso, cargos, progresso,
avaliao de desempenho etc.?
Que tal voc entrevistar dois professores, um da rede pblica e outro da rede privada,
para avaliar os salrios das duas redes?
244
UNIDADE 2
POLTICAS DE FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA
O problema do financiamento da educao at bem pouco tempo no fazia parte da
gama de pesquisadores das polticas educacionais. Somente a partir da dcada de 1990 que o
tema passou a ganhar destaque na produo cientfica da rea. Por outro lado, a ineficincia do
sistema educacional brasileiro e seus reflexos na diminuio dos recursos disponveis por aluno
tambm no tem sido tratada de forma mais contundente na literatura disponvel. Com efeito, a
nfase no que se refere aos custos educacionais voltou-se para a crtica ausncia de maior
investimento pblico por conta de uma poltica de minimizao da presena do Estado. Tal crtica
diga-se desde logo no veio desprovida de razo. A busca da eficincia advogada pelos
grupos hegemnicos na conduo das polticas educacionais, nos anos de 1990, servia apenas
para esconder sua opo em reduzir os gastos pblicos em favorecimento aos setores rentistas
do capital. Essa hegemonia persistiu at meados dos anos 2000 e atravessou governos com base
social opostas.
Nessa linha de busca da eficincia do setor pblico sem maior comprometimento dos
recursos pblicos, destaca-se o estudo de Barros e Foguel (2001). Para os autores, que
analisaram uma srie de polticas sociais e seus impactos na erradicao da pobreza, incluindo as
correlacionadas educao, possvel reduzir a pobreza no pas sem necessariamente aumentar
os investimentos pblicos. Para tanto, seria necessrio um redesenho das polticas de
focalizao.
A crtica s polticas de focalizao e sua derivadas minimalistas ocupou boa parte dos
esforos de estudiosos da poltica educacional. Para grande parte desses autores a busca da
eficincia e da eficcia, associado a uma idia de qualidade total, mal escondia o interesse em
mercantilizar a educao, em oposio ao processo de democratizao vivenciado no perodo
imediatamente anterior (GENTILI, SILVA, 1995).
Praticamente todos os estudos desenvolvidos no Brasil em meados dos anos de 1990 e
incio de 2000, seguiram uma ou outra corrente e o debate ficou bastante polarizado. De um lado,
repetia-se o jargo de menos Estado e mais eficincia; do outro, cobrava-se to-somente
presena maior do Estado sem, contudo, levar em considerao a necessria eficincia e eficcia
das polticas pblicas. Esse debate resvala ainda sobre os processos de avaliao dos sistemas
educacionais e do papel a que esto reservados aos novos indicadores, a exemplo Ideb. Faz-se
necessrio, assim, analisar a poltica de investimentos na educao bsica luz no apenas do
montante a ser investido, mas tambm dos resultados a serem alcanados.
O primeiro indicador a ser analisado, refere-se ao percentual de investimento em
educao feito por um pas com relao ao total de sua riqueza produzida em um ano qualquer.
Os dados apresentados pela UNESCO apontam para um baixo investimento do Brasil em
educao, quando comparado aos pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, como mostra o
quadro que se segue.
245

Quadro 4 Investimento em educao: gasto pblico
Pas ou territrio
Gastos pblicos com educao como %

do PNB
Ano
Brasil
1999
4,4
2005
4,5*
Mundo
4,5
4,9
Pases desenvolvidos
5,0
5,5
Pases em desenvolvimento
4,4
4,7
Amrica Latina
4,5
4,0
Fonte: UNESCO, 2008, p. 52.

* dados referem-se ao ano de 2004.
Verifica-se, desse modo, que com relao ao investimento em educao, o Brasil se

mantm em condies desfavorveis quando comparado aos pases desenvolvidos e mesmo com
os pases em desenvolvimento: enquanto estes ltimos apresentaram expanso dos seus gastos
com educao em seis anos, o Brasil praticamente manteve o mesmo investimento nesse
perodo, o que d razo s crticas quanto poltica de no-priorizao dos investimentos estatais
com relao educao.
Deve ser ressaltado que no perodo de 1999 a 2005 esteve em vigor no Brasil o Fundef.
Este fundo foi criado em 1996 para fornecer suporte financeiro apenas ao ensino fundamental.
Como se pode notar no quadro acima, o Fundef no foi responsvel por aumento significativo dos
gastos com a educao pblica.
A poltica adotada nos anos de 1990 at meados de 2000 teve cunho claramente
focalista, com atendimento especfico de uma das etapas da educao bsica, o ensino
fundamental, seguindo desse modo recomendaes de organismos multinacionais, a exemplo do
Banco Mundial.
Essa modalidade de financiamento contribuiu para a ampliao do acesso ao ensino
fundamental, processo que j estava em andamento, chegando prximo a sua universalizao,
com uma taxa de atendimento de 97%. Todavia, os resultados com referncia qualidade do
ensino no foram alentadores. Por outro lado, ao focalizar exclusivamente o ensino fundamental,
o Fundef induziu os gestores educacionais a deixarem de lado outras etapas de ensino,
particularmente as redes municipais com relao educao infantil. imperioso reconhecer
tambm que tal priorizao, como fora amplamente alertado, provocou efeitos no desejados em
outras modalidades de ensino, como a educao de jovens e adultos.
A partir de 2005, o debate sobre mudanas na dinmica do investimento na educao
bsica ganhou novo alento. Havia uma compreenso de que uma poltica nacional de ateno
educao bsica teria que passar, necessariamente, por uma atuao mais incisiva do Poder
Central, isto , da Unio, com a constituio de um fundo que viesse a financiar todos os nveis,
etapas e modalidade de ensino anteriores ao ensino superior. Essas so as premissas que
nortearam a substituio do Fundef pelo Fundeb.
Nos ltimos anos, o debate sobre o financiamento da educao bsica ganhou novos
contornos com a substituio do Fundef pelo Fundeb. Diversos estudos tm sido feitos
procurando antecipar tendncias dessa nova poltica para a promoo da qualidade educacional,
com a proposta de um Custo-Aluno-Qualidade (CAQ). Entretanto, a crise financeira que assolou o
mundo em 2008, deve nos fazer refletir acerca dos possveis impactos deletrios sobre as
246
finanas pblicas nacionais e, no caso do Brasil especificamente, sobre o financiamento da

educao, por conta da vinculao de impostos e contribuies sociais para a manuteno e
desenvolvimento do ensino.
1. A CRISE FINANCEIRA E SEUS IMPACTOS NA ECONOMIA NACIONAL

No Brasil, os sinais da crise mundial comearam a aparecer em meados de 2008 e
disseminaram-se rapidamente, afetando o crescimento da economia no ltimo trimestre daquele
ano, com reduo de 3,6%. No entanto, a inflao continuava sob controle, sobretudo por conta
da queda dos preos internacionais do petrleo e outras commodities, alm da prpria retrao do
consumo externo e interno. O mercado de trabalho manteve alta em 2008, encerrando o ano com
mais de 1,6 milhes de novos empregos, mas amargou o fechamento de vagas nos ltimos
meses de 2008 e incio de 2009. Somente a partir de fevereiro de 2009 que o ndice voltou a se
tornar positivo, embora insuficiente para indicar uma nova dinmica do emprego para este ano.
De qualquer modo, no se pode desconhecer que, na atual fase de financeirizao da
economia global, nenhum pas ficar imune ao revs da economia norte-americana, a maior do
mundo. Desse modo, provvel que, com o recrudescimento da crise de liquidez dos mercados
financeiros, os pases emergentes passem a ter dificuldade de captao de recursos para
investimentos. A volatilidade das bolsas em todo o mundo significa uma queima de estoques
financeiros que no apresentavam nenhum lastro ou ligao com a produo material de bens e
servios e serviam apenas especulao financeira.
Para Marx, o capital fictcio a acumulao de ttulos que so "sombra de investimentos" j feitos
mas que, como ttulos de bnus e de aes, aparecem com o aspecto de capital aos seus
detentores. No o so para o sistema como um todo, para o processo de acumulao, mas sono sim para os seus detentores e, em condies normais de fechamento de processos de
valorizao do capital, rendem aos seus detentores dividendos e juros. Mas o seu carter fictcio
revela-se em situaes de crise. Quando ocorrem crises de sobreproduo, falncia de empresas
etc., descobre-se que esse capital no existia. (CHESNAIS, 2008)
Em meio a essa crise, a economia brasileira, porm, tem seus trunfos. Destacam-se um
mercado interno ainda com potencialidade de expanso, com incluso de consumidores
identificados como uma nova classe mdia que se descola, do ponto de vista da renda, das
classes populares; diversificao da pauta de exportao e de clientes e consequente reduo
percentual de nossas relaes comerciais com os EUA; a existncia de cerca de 200 bilhes de
dlares em reserva junto ao Banco Central; e um enorme potencial de reservas de petrleos a
partir das recentes descobertas de novas bacias petrolferas, cujos impactos em termos de
extrao s sero sentidos daqui a alguns anos.
O Brasil, juntamente com a Rssia, China, ndia Os BRICs podem, paradoxalmente,
se beneficiar da crise dos bancos americanos e se tornar porto seguro para investimentos
externos futuros, fato que j se verificou em 2007, quando o pas alcanou a cifra de 34,6 bilhes
de reais em investimentos diretos estrangeiros, figurando na quarta posio entre os pases em
desenvolvimento. Ademais, olhando-se o desempenho das economias dos pases desenvolvidos
e dos pases emergentes, observa-se que, a despeito da forte desacelerao da economia
mundial, os BRICs foram as nicas economias significativas que mostraram capacidade de
247
manter crescimento positivo, ainda que em percentuais bem abaixo do que vinham alcanando
at ento.
No caso brasileiro, aps a pequena retrao em 2009, espera-se, para 2010, uma forte
expanso da economia, podendo atingir 7% no ano.
Isto se deu porque prevaleceu a viso dos desenvolvimentistas no enfrentamento dessa
crise. A nfase se voltou para o papel dos rgos pblicos de fomento produo como o BNDES
e mesmo os bancos pblicos para reforo ao crdito e ampliao dos investimentos pblicos na
infra-estrutura produtiva, diminuio do superavit primrio de 4,6 para 3,3% ou menos.
importante frisar que essa reduo coloca-se dentro dos limites que vm sendo recomendado aos
pases pelo G20, grupo de 19 pases mais importantes economicamente e a Unio Europia.
Outra medida importante para alavancar o reaquecimento da economia foi, inicialmente, a
reduo da taxa de juros, alm de continuidade das polticas de qualificao do trabalho e
melhoria e expanso da educao. Essa viso desenvolvimentista mostrou-se mais forte na
queda-de-brao envolvendo as correntes econmicas no interior do governo, at mesmo em
funo do agravamento da crise mundial que exigia aes e polticas intervencionistas.
O debate sobre a interveno do poder pblico na economia deve ser reaberto mais uma
vez, inclusive no mbito do prprio governo federal, que se tem mostrado bastante ambivalente
com relao s polticas econmicas. S que, agora, diferentemente de outras pocas, mesmo os
neoliberais tero que aceitar o fato de que nem os pases centrais conseguem sobreviver somente
com a receita clssica do laissez faire com sua mo invisvel.
Uma outra questo que est colocada se, como e quando a educao, notadamente o
seu financiamento, sofrer algum revs com a crise mundial.
2. O FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO CONTEXTO DE CRISE DO CAPITALISMO

As mudanas decorrentes das reformas educacionais implantadas em meados de 1990,
com a edio de fundo especfico para aplicao de recursos vinculados ao ensino fundamental,
trouxeram consigo um maior envolvimento das unidades federadas no financiamento do ensino
pblico, exceo da Unio.
O Fundef, em que pesem as crticas a que foi submetido, mostrou-se bastante eficiente
para efeito de alocao dos recursos, na medida em que passou a vincular as receitas de estados
e municpios de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada rede de ensino.
Na ltima dcada, o Brasil experimentou um crescimento do seu investimento em
educao, conforme aponta o estudo de Castro e Duarte (1998). Segundo esses autores, o gasto
na educao saltou de R$ 61,4 bilhes, em 1995, para R$ 87,0 bilhes em 2005, com
crescimento real de 42% em 12 anos, equivalente a 3,5% ao ano.
248

Grfico 1 Variao real anual do gasto com educao pblica: 1995 2005
160
140
120
100
101,2
100
78,5
75,3
71,4
70
68,8
62,1
61,4
125,6
97,4
80
60
122,7
116,3
114,1
112,1
141,7
136,3
128
87
83,7
77,1
59,8
40
20
0
1995
1996
1997
1998
N. Indice
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Gasto educao (IPCA mdio 2005)
Fonte: Castro e Duarte (1998, p, 20)
De acordo com o grfico acima, esse crescimento no foi constante. Podem-se destacar
trs perodos: at 1997, quando os gastos se situaram abaixo de R$ 60 bilhes; de 1998 a 2003,
quando eles ficaram na casa dos 70 bilhes, e de 2004 em diante, quando saltaram para o
patamar acima dos 80 bilhes de reais.
Os autores apontam para o crescimento dos gastos com educao com investimentos
realizados a partir da vinculao de recursos para o ensino fundamental atravs do Fundef. Tal
poltica favoreceu amplamente os municpios, que passaram a ter uma maior participao relativa
nos gastos com educao pblica com relao aos Estados e Unio, conforme quadro abaixo.
Quadro 5 Participao relativa nos gastos com educao: 1995 2005
Ano
1995
Municpios
27,9
Estados
48,3
Unio
23,8
2005
38,9
42,0
19,1
Fonte: Dados compilados de Castro e Duarte (IDEM, p. 22)
Se o crescimento dos gastos com educao no foram uniformes, menos ainda foi a
expanso do volume da riqueza produzida no pas. No perodo de 1997 a 2003, por exemplo, o
PIB brasileiro apresentou mais perodos de baixo crescimento do que expanso acelerada e,
como resultado, teve um crescimento mdio de 1,7% ao ano. Somente a partir de 2004 que se
inicia um novo ciclo de expanso da economia nacional com crescimento acima do verificado no
perodo anterior. De 2003 a 2007, o crescimento mdio do PIB brasileiro foi de 3,8% ao ano.
Entretanto, ao se considerar apenas 2004 a 2008 esse crescimento 4,6% ao ano (Grfico 2).
Este ciclo, no entanto, enfrenta srio risco de sofrer impactos negativos da crise econmica
mundial que venham a se refletir no investimento em educao.
249

Grfico 2 Crescimento do Produto Interno Bruto
5,7
6
5
4
5,4
4,3
5,1
3,4
3,2
2,7
3
2
1,3
1,1
0,3
0,1
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002 2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: IBGE.
Verificada a taxa de expanso da economia nacional, que nos ltimos anos, tornou-se
extremamente positiva para os nossos padres, importante analisar agora o comportamento dos
gastos educacionais realizados no Brasil nos ltimos anos comparativamente ao crescimento do
PIB.
Mesmo no tendo a economia nacional apresentado grande performance no perodo de
1997 a 2003, os gastos com educao apresentaram tendncia expansiva naquele perodo, como
veremos no grfico abaixo.
Grfico 3
Variao do PIB e dos gastos com educao: 1997 2005
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1997
1998
1999
2000
Variao do PIB
2001
2002
2003
2004
2005
Variao gasto educao
Fonte: O autor com base em dados do IBGE e de Castro e Duarte (2008).
Essa expanso dos gastos com educao fruto, sem sombra de dvidas, da vinculao
constitucional de receitas para a educao e, tambm, do crescimento da carga tributria no pas.
Estudo de Santos, Ribeiro e Gobetti (2008) analisa a evoluo da carga tributria bruta brasileira
(CTBB) no pas no perodo de 1995 a 2007. Os autores concluem que
250

[...]o processo de elevao da CTBB no perodo ps-real parece ter tido dois momentos bsicos,
quais sejam, a) um primeiro momento no perodo (1998-2003), em que a elevao da CTBB,
crucial para a sustentabilidade da DLSP, se d atravs de uma tributao mais pesada sobre as
empresas estatais e da criao de novos impostos (indiretos e sobre o patrimnio) e/ou a
majorao das alquotas de impostos existentes (notadamente indiretos); e b) um segundo
momento no perodo 2004-2007, em que a elevao dos impostos parece estar relacionada a
um aumento da lucratividade das empresas e da formalizao da economia (e do mercado de
trabalho, em particular) associados a um novo (e ainda pouco compreendido) ciclo de
crescimento econmico (Idem, p.36).
Porm, como se sabe, a carga tributria cresceu muito mais a partir da criao de novas
contribuies, as quais no se vinculam s receitas da educao. Portanto, em termos prticos, a
educao poderia ter tido mais recursos para custeio do sistema escolar. Nesse sentido, pode-se
dizer que, se a funo educao no teve suas receitas subtradas, visto que houve aumento real
dos gastos com educao, poderia, no entanto, estar em melhor situao do que se encontra
hoje.
Com a crise econmica atual, as estimativas de crescimento do PIB, que antes se
situavam no patamar de 5% ao ano, para os prximos trs anos, comeam a ser revistas. No se
tem, contudo, clareza do que isso poder significar em termos de diminuio ou aumento das
receitas tributrias no pas. Em 2009, por exemplo, no se manteve o mesmo incremento dos
ltimos anos. Em 2010, no entanto, por conta da retomada da economia, a receita tem
apresentado uma evoluo forte, at mesmo com perspectiva de recorde de arrecadao.
A poltica atual de financiamento da educao bsica tem forte componente redistributivo
em virtude do repasse de recursos a partir do quantitativo de alunos matriculados em cada rede
de ensino. Como se sabe, com o Fundef os municpios foram os grandes beneficirios de sua
implementao por conta de uma possante ao no sentido de municipalizar as matrculas do
ensino fundamental. Agora, com o Fundeb e considerando que o ensino fundamental est
praticamente universalizado, inclusive com tendncia de reduo de matrculas , as
preocupaes devem se voltar para a educao infantil e o ensino mdio, a primeira sob
responsabilidades dos municpios e o segundo sob responsabilidades dos estados.4
Os primeiros dados relativos ao perde-ganha no tocante aos recursos do Fundeb
apontam para benefcio maior ainda para os municpios brasileiros. Porm os estados
aumentaram sua participao na cesta de recursos do Fundo em 38% em parte porque o
governo federal tende a aportar mais recursos para cerca de 10 estados que no atingiram o valor
mnimo anual , enquanto que os municpios aumentaram 20%, conforme grfico abaixo.
A responsabilidade com Educao de Jovens e Adultos compartilhada por estados e municpios.

251

Grfico 4 Contribuio x receita Fundef 1996 e Fundeb 2007
35
31,3
30
25
25,4
24,5
20
22,6
20
16,4
14,7
15
11,6
8,1
10
10,7
5
0
-5
Contrbuio
Estados
Receita
Estados
-10
Saldo
Contribuio
Municpios
Receita
Municpios
Saldo
-8,1 -8,7
-15
FUNDEF 2006
FUNDEB 2007
Fonte: Oliveira, 2007
Desse modo, o Fundeb pode significar melhoria das receitas estaduais sem, contudo,
interferir nas receitas municipais. A dinmica de definio do custo-aluno prevista na Lei
11.494/2007, que regulamentou o Fundo, ao estabelecer a ponderao dos valores por nveis,
etapas e modalidades da educao bsica, tende a beneficiar os estados, cujo valor por aluno no
ensino mdio deve se situar sempre no limite mximo previsto: 1,3.
Joo Antonio Monlevade (2007, p. 143), ao analisar os primeiros impactos do Fundeb,
afirma que so necessrias trs aes concomitantes para que tanto estados como municpios
no percam recursos com o novo Fundo:
a) aumento de arrecadao de impostos estaduais e municipais, tanto dos includos na cesta do
Fundeb como dos demais;
b) incluso de mais matrculas de Educao Infantil e de EJA nos municpios e de EJA e ensino
mdio, inclusive profissional, nos Estados;
c) aumento da complementao da Unio, acima de dez por cento do total dos Fundos
e que estados e municpios ampliem suas matrculas
A questo que tanto o aumento da arrecadao de impostos estaduais e municipais

quanto a complementao da Unio acima do percentual de 10% previsto em lei podem esbarrar
na diminuio da atividade econmica nos prximos anos, caso ela se confirme. Isso poder
afetar tambm os salrios dos profissionais da educao, principal componente dos gastos
educacionais.
Como voc avalia o repasse de recursos baseado no nmero de alunos matriculados
na rede de ensino? Voc percebe alguma mudana no municpio?
252
3. A EDUCAO BSICA EXCLUDA DO CENTRO DO FINANCIAMENTO

Na dcada de 1990, o Brasil realizou uma reforma de grande porte no seu sistema de
ensino. Para tanto, mudanas foram efetivadas na legislao educacional, com a promulgao da
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional; no currculo nacional, com a adoo dos
Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs), das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) e o
programa de formao continuada denominado Parmetros em Ao; na avaliao dos sistemas
de ensino, com a criao de instrumentos avaliativos estandartizados como o Sistema de
Avaliao da Educao Bsica (SAEB), Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM) e Exame
Nacional do Desempenho de Estudante voltado para os cursos de Graduao (ENADE) e;
particularmente, no financiamento da educao, com a criao do Fundef.
Com relao ao financiamento da educao, objeto central dessa unidade, necessrio
relembrar que a poltica adotada pelo governo do ento presidente Fernando Henrique Cardoso
(PSDB Partido da Social Democracia Brasileira) teve cunho claramente focalista, com
atendimento especfico de uma das etapas da educao bsica, o ensino fundamental, seguindo
desse modo recomendaes de organismos multinacionais, a exemplo do Banco Mundial (1995).
Desse modo, em 1996, foi criado o Fundef, cujo objetivo maior foi o de fornecer suporte financeiro
exclusivo ao ensino fundamental.
Como resultado dessa poltica de financiamento, o pas conseguiu ampliar o acesso ao
ensino fundamental, chegando prximo sua universalizao, com uma taxa de atendimento de
cerca de 97%. Todavia, os resultados com referncia qualidade do ensino no foram
alentadores. Por outro lado, ao focalizar exclusivamente o ensino fundamental, o Fundef induziu
os gestores educacionais a deixarem de lado outras etapas de ensino, particularmente as redes
municipais com relao educao infantil.5 foroso reconhecer tambm que tal priorizao
provocou efeitos no desejados em outras modalidades de ensino, como a educao de jovens e
adultos.
Ao redistribuir recursos proporcionais aos encargos com o alunado do ensino
fundamental, a poltica focalista de financiamento pblico acabou por alimentar um asfixiamento
das condies de oferta das demais etapas de ensino. Em consequncia, o Brasil entra no sculo
21 ainda com baixas taxas de atendimento das crianas de zero a trs a anos em creches, de
apenas de 13,4% da populao atendida. De quatro a seis anos em pr-escolas, o atendimento
70,5%; j de 15 a 17 anos, correspondente ao ensino mdio, a populao atendida 81,9%,
conforme dados do IBGE/PNAD, correspondente ao ano de 2004. Mas esses dados so piores
quando desagregados por regies, especialmente nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do
pas.
Com a ascenso de Luiz Incio Lula da Silva (PT Partido dos Trabalhadores)
presidncia do pas, em 2003, o debate sobre mudanas na dinmica do investimento na
educao bsica ganhou novo alento. Havia uma compreenso de uma poltica nacional de
ateno educao bsica teria que passar necessariamente por uma atuao mais incisiva do
Poder Central, isto , da Unio, com a constituio de um fundo que viesse a financiar todos os
nveis, etapas e modalidade de ensino anterior ao ensino superior. Essas so as premissas que
nortearam a proposio do Fundeb.
5
O ensino mdio no sofreu maiores restries porque foram criadas, pelo governo federal, fontes de
financiamento prprias como o PROMED (Programa de Apoio ao Ensino Mdio). O mesmo aconteceu com
relao educao de Jovens e Adultos, mas somente a partir de 2001, com o Programa RECOMEO.
253
Convm esclarecer que a instituio da poltica de fundos nada mais do que a

determinao constitucional, de forma mais especfica e direta, de uso de recursos vinculados
para a educao em geral. Quanto vinculao de recursos para a educao, praticamente
consenso entre os estudiosos do tema de que sem ela, a educao sofreria grave risco de
reduo dos seus recursos. A questo se volta para a especificao de aporte de recursos para
determinadas etapas da educao.
Nicholas Davies (2006, p. 53) aponta quatro grandes problemas ou riscos na
implementao desse tipo de poltica de financiamento. Primeiro, o risco de agravarem a
fragmentao da educao escolar, ao se privilegiar uma ou mais etapas da educao,
desprezando-se, desse modo, a viso totalizante sobre o fenmeno educativo. O segundo risco
diz respeito inelasticidade do volume de recursos aplicados, pois sendo os fundos determinados
por impostos fixos e inflexveis, estes acabam atuando como limitadores dos gastos com
referncia a uma educao de qualidade, na medida em que no se baseiam nas necessidades
da expanso qualitativa do ensino. Davies aponta para outra fragilidade dos fundos que o fato
de que estes so formados por impostos, os quais vm perdendo peso com relao a carga
tributria total por conta da expanso das contribuies, que no entram no cmputo dos recursos
que devero financiar a manuteno e o desenvolvimento do ensino. Um quarto e ltimo risco
apontado por Nicholas Davies quanto ao uso especfico de recursos advindos de fundos o de
acirrar o corporativismo dos que trabalham com a educao na medida em que podem excluir
determinados setores do magistrio ou outras profissionais que atuam na escola.
Assiste razo a Davies ao apontar as limitaes das polticas de fundos para a educao
pblica, que, em geral, so problemas com referncia poltica geral de financiamento da
educao no Brasil, sobretudo no que se refere base de impostos e falta de definio de
custo-aluno-qualidade. Entretanto, a excluso de determinadas etapas da fonte de financiamento
do fundef est a ser corrigida bem como o ingresso das vrias categorias do magistrio. Quanto
participao dos demais trabalhadores nos gastos desses fundos, trata-se de uma questo que
deve ser resolvida no mbito das negociaes quando da regulamentao no Congresso
Nacional.
Aps diversos ensaios acerca da criao de um novo fundo,6 o Ministrio da Educao
(MEC) apresentou, por fim, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 415, encaminhada em 14
de junho de 2005, cujo objeto central era a criao do Fundeb em substituio ao Fundef. Aps
tramitar por cerca de um ano e meio no Congresso Nacional, a PEC foi enfim a provada e
promulgada. A Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006, que criou o Fundeb,
publicada em 20 de dezembro do mesmo ano, foi regulamentada pela Medida Provisria (MP)
339, de 28 de dezembro de 2006 que, posteriormente, tornou-se lei sob o nmero 11.494, de 20
de junho de 2007.
A implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
Valorizao do Magistrio (Fundeb), em substituio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) gerou expectativas positivas em
toda a sociedade.
O novo Fundo, que dever atender desde as creches at o ensino mdio, constitui-se,
sem sombra de dvidas, um importante passo no sentido de quebrar a poltica de focalizao dos
6
A primeira PEC propondo a criao do um fundo para a educao bsica foi de setembro de 1999 (PEC
112/99). Diversas PECs tramitam no Congresso nacional tendo como objeto alteraes no financiamento da
educao. Para anlise das mesmas, consulte-se CALLEGARI (2004).
254
investimentos no ensino pblico que imperou desde meados da dcada de 1990 at os dias
atuais. Todavia, ainda persistem dvidas se a nova dinmica de financiamento, o montante de
recursos empregados e os mecanismos de fiscalizao do novo fundo sero suficientes para
consolidar uma nova estrutura que revolucione as condies de oferta da educao pblica no
pas.
4. MUDANAS NO FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA

Em substituio poltica de financiamento exclusivo do ensino fundamental, o Fundeb
pretende alcanar toda a educao bsica, isto , da educao infantil ao ensino mdio, alm de
atingir diversas modalidades de ensino. O mecanismo de distribuio dos recursos do Fundeb
similar ao que foi utilizado pelo Fundef com a captao de recursos de estados e municpios, alm
da complementao da Unio, e redistribuio dos mesmos, no mbito de cada estado e seus
municpios, de acordo com as matrculas na educao bsica. Trata-se, na verdade, de 27 fundos
estaduais.
O Fundeb ser provisrio, com prazo de vigncia de 14 anos, e durante esse perodo os
Estados e Municpios e o Distrito Federal devero investir os recursos na manuteno e
desenvolvimento da educao bsica e na remunerao de seus profissionais.
A Lei no apresenta mudanas quanto a responsabilidades dos entes federativos com a
educao bsica, o mesmo acontecendo com os percentuais de investimentos de recursos na
manuteno e desenvolvimento do ensino. A Unio continuar, portanto, a investir 18% das suas
receitas resultantes de impostos para a manuteno e desenvolvimento do ensino, conforme
preceitua o artigo 212 da Constituio Federal, e os estados e municpios, 25% das receitas
resultantes de impostos e transferncias constitucionais. Ou seja, no se injetam recursos novos
para a educao. Porm, com relao s mudanas introduzidas na EC 53/2006, destaque-se
que os Municpios e os Estados devero aportar gradualmente no Fundo 20%, e no mais 15%
como era no Fundef, de determinados impostos e transferncias governamentais destinadas
educao bsica no perodo de vigncia do Fundeb. De acordo com a EC 53/2006, o Fundo ser
composto pelos seguintes impostos:
1.
Fundo de Participao dos Estados FPE;
2.
Fundo de Participao dos Municpios FPM;
3.
Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s Exportaes IPI-exp.;
4.
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS;
5.
Desonerao de Exportaes (LC n 87/96);
6.
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis ITCM
7.
Imposto Territorial Rural - ITR;
8.
Imposto sobre propriedade de Veculos Automotores IPVA; e
9.
Complementao da Unio, caso necessrio.
Desse modo, novos impostos so incorporados ao Fundeb, aumentando assim a base de

repartio dos recursos arrecadados, mas continuam de fora as receitas prprias municipais, a
exemplo do Imposto Predial Territorial Urbano IPTU, Imposto Sobre Servios ISS e o Imposto
sobre Transmisso de Bens Intervivos ITBI. Esses impostos representam importante fatia da
receita das capitais e cidades metropolitanas do pas ou de grande porte.
255
Os recursos do Salrio-Educao, outra importante fonte de financiamento da educao,

tambm passaro a ser destinados a toda a educao bsica. A distribuio ser feita de acordo
com o quantitativo de alunos da educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio e educao
de jovens e adultos de Estados e municpios. Essa medida deve beneficiar diretamente os
Estados, pois ir aumentar a participao no total das matrculas.
A base de utilizao dos impostos para o Fundeb sofrer ampliao gradativa. Os
impostos que hoje integram o Fundef (FPM, FPE, ICMS, IPI-Exp e os recursos originrios da LC
87/96), no percentual de 15%, passaro a responder, no primeiro ano, a 16,66%; no segundo, a
18,33%; at alcanar, no quarto ano, 20%. Os demais impostos que sero incorporados ao o
Fundo (ITCM, IPVA, IRRF e o ITR) obedecero seguinte regra de transio: 6,66% no primeiro
ano; 13,33% no segundo e; a partir do quarto ano, 20%.
A forma da Complementao da Unio no Fundo tambm progressiva, iniciando-se
com R$ 2 bilhes no primeiro ano; R$ 3 bilhes no segundo e; por fim, R$ 4,5 bilhes no terceiro
ano de vigncia do Fundeb. A partir do quarto ano de vigncia do Fundo a participao da Unio
dever corresponder a 10% do total de recursos nele alocado. Esse um dado importante, pois a
participao da Unio no Fundo passar dos atuais 1,5% no Fundef para 10% no quarto ano de
vigncia do Fundeb. No entanto, parcela da complementao da Unio, no limite de at dez por
cento de seu valor anual, poder ser distribuda para os Fundos por meio de programas
direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica. Tal medida significa um
retrocesso pois, na prtica, significa diminuir os recursos diretamente repassados para estados e
municpios e para a valorizao do magistrio e demais investimentos diretos na educao bsica.
Com essas novas vinculaes o montante de recursos investidos deve passar de R$ 43,4
bilhes do Fundef, em 2006, para cerca de R$ 55,6 bilhes no primeiro ano do Fundeb, em 2007,
at alcanar a cifra de R$ 80 bilhes no ano de 2010, com crescimento na ordem de 50%. O
nmero de alunos atendidos passaria de 33,2 milhes, referente ao ensino fundamental, para 52,6
milhes, abrangendo cerca de 60% a mais de alunos.
No Fundef calculava-se o nmero de alunos que estudaram no ano anterior no ensino
fundamental regular, enquanto que o clculo para a distribuio dos recursos para o Fundeb ser
feito conforme o nmero de alunos da educao bsica como um todo, no excluindo nenhum
nvel ou modalidade, desde que presencial, e de acordo com os dados do Censo Escolar do ano
anterior. A Unio continuar a fazer a complementao dos recursos pertinentes para suplementar
o valor mnimo anual por aluno. A distribuio proporcional de recursos dos Fundos levar em
conta as seguintes diferenas entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da
educao bsica:
I - creche;
II - pr-escola;
III - sries iniciais do ensino fundamental urbano;
IV - sries iniciais do ensino fundamental rural;
V - sries finais do ensino fundamental urbano;
VI - sries finais do ensino fundamental rural;
VII - ensino fundamental em tempo integral;
VIII - ensino mdio urbano;
IX - ensino mdio rural;
X - ensino mdio em tempo integral;
XI - ensino mdio integrado educao profissional;
256

XII - educao especial;
XIII - educao indgena e quilombola;
XIV - educao de jovens e adultos com avaliao no processo; e
XV - educao de jovens e adultos integrada educao profissional de nvel mdio, com
avaliao no processo.
Os recursos do Fundo sero distribudos, entretanto, de acordo com as matrculas das

etapas e modalidades de ensino de competncia dos municpios, isto , educao infantil e ensino
fundamental, e dos estados, ensino fundamental e ensino mdio. Desse modo, o Fundeb tende a
cristalizar as competncias dos entes federativos quanto ao fornecimento da educao bsica.
O valor custo-aluno ser fixado pela Unio atravs da criao de valores-mnimos, os
quais sero diferenciados por cada etapa e modalidade de ensino. A frmula do clculo do custoaluno e as diferenas relativas quanto a esse valor por modalidade, etapa e os tipos de
estabelecimento foram colocadas na Lei 11.494/2007.
A Lei 11.494/2007 dispe que a ponderao entre as etapas, modalidades e tipos de
estabelecimento ser resultado da multiplicao do fator de referncia por um fator especfico fixado
entre setenta centsimos e um inteiro e trinta centsimos. A Resoluo N 1, de 15 de fevereiro de
2007, do Ministrio da Educao, estabeleceu as seguintes especificaes no que tange s
ponderaes aplicveis distribuio proporcional dos recursos advindos do Fundeb:
I creche 0,80;
II - pr-escola 0,90;
III - sries iniciais do ensino fundamental urbano 1,00;
IV - sries iniciais do ensino fundamental rural 1,05;
V - sries finais do ensino fundamental urbano 1,10;
VI - sries finais do ensino fundamental rural 1,15;
VII - ensino fundamental em tempo integral 1,25;
VIII - ensino mdio urbano 1,20;
IX - ensino mdio rural 1,25;
X - ensino mdio em tempo integral 1,30;
XI - ensino mdio integrado educao profissional 1,30;
XII - educao especial 1,20;
XIII - educao indgena e quilombola 1,20;
XIV - educao de jovens e adultos com avaliao no processo 0,70; e
XV - educao de jovens e adultos integrada educao profissional de nvel mdio, com
avaliao no processo 0,70.
A definio das ponderaes nos parmetros acima fixados implicou numa forte disputa
envolvendo os estados e municpios. Com efeito, a parametrizao de valor do custo-aluno, por
nveis e modalidades, deve resultar em ampliao ou reduo das receitas estaduais e municipais
alterando assim o chamado pacto federativo em seu principal componente: a distribuio de
recursos aos entes federativos. A cada ano, essa ponderao alterada.
Com o valor do custo-aluno maior para o ensino mdio e para as sries finais do ensino
fundamental, como se ver mais adiante, e cujas matrculas esto majoritariamente sob encargo
dos estados, estes tendero a receber recursos adicionais do Fundeb ou, pelo menos, a
redistriburem recursos para os seus municpios em menor proporo do que o faziam no perodo
do Fundef.
257
Na Lei 11.494/2007 foi instituda, de forma inovadora, no mbito do Ministrio da

Educao, uma Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de
Qualidade, com o objetivo, dentre outros, de especificar anualmente as ponderaes aplicveis
distribuio proporcional dos recursos, com a seguinte composio: representante do Ministrio
da Educao, que a presidir; um representante do Conselho Nacional de Secretrios de Estado da
Educao (CONSED); e um representante da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
(UNDIME). A Lei especificou que at o dia 31 de julho de cada exerccio as ponderaes sero
baixadas em resoluo publicada no Dirio Oficial da Unio para vigncia no exerccio seguinte.
Segundo a art. 13 da Lei 11.494/2007, a Comisso Intergovernamental tem, entre outras,
as seguintes competncias:
I - especificar anualmente as ponderaes aplicveis entre diferentes etapas, modalidades e tipos
de estabelecimento de ensino da educao bsica, observado o disposto no art. 10 desta Lei,
levando em considerao a correspondncia ao custo real da respectiva etapa e modalidade e
tipo de estabelecimento de educao bsica, segundo estudos de custo realizados e publicados
pelo Inep;
II - fixar anualmente o limite proporcional de apropriao de recursos pelas diferentes etapas,
modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica, observado o disposto no
art. 11 desta Lei;
III - fixar anualmente a parcela da complementao da Unio a ser distribuda para os Fundos por
meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica, bem como
respectivos critrios de distribuio, observado o disposto no art. 7o desta Lei;
IV - elaborar, requisitar ou orientar a elaborao de estudos tcnicos pertinentes, sempre que
necessrio;
V - elaborar seu regimento interno, baixado em portaria do Ministro de Estado da Educao.
Trata-se, portanto, de uma comisso de negociao envolvendo os representantes dos

gestores educacionais dos entes federativos: Unio, Estados e Municpios. Mas, contrariamente
ao processo de negociao que resultou no prprio Fundeb, os trabalhadores da educao,
atravs de sua entidade maior, a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Educao
(CNTE), foram excludos da Junta de Acompanhamento.
No que se refere ao pagamento de profissionais da educao, o percentual a ser
empregado continuar sendo o mesmo j utilizado na frmula do Fundef, ou seja 60%. Esse
percentual no agradou s entidades representativas do magistrio, que reivindicavam, alm do
aumento da participao dos salrios nas despesas obrigatrias do Fundo, piso salarial nacional,
o qual, tambm, no foi contemplado na MP, sendo objeto de lei especfica.
5. AVANOS, IMPASSES E PERSPECTIVAS COM A IMPLEMENTAO DO FUNDEB

A verso final do Fundeb representa um inegvel avano quando comparado ao texto
original apresentado pelo Poder Executivo atravs da PEC 415/05. Observa-se que houve
diminuio do perodo de transio para a integralizao do fundo, particularmente no que se
refere participao da Unio na complementao de recursos, ampliao dos recursos federais
para complementao do Fundeb, alm de continuidade da incluso das creches, que sofreu
riscos de ficar de fora do novo Fundo. Percebe-se, contudo, algumas limitaes no novo fundo.
258
Em primeiro lugar, no se encontra resolvida a contento a questo dos valores do custoaluno. No caso das creches, embora no tenha ocorrido essa excluso, o fato que o valor do
custo-aluno determinado tanto para creches e pr-escola, bem abaixo do ensino fundamental e
mdio, e contrariando as pesquisas realizadas quanto aos valores das diversas etapas e nveis da
educao bsica, significa, na prtica, um freio no sentido de expanso dessas matrculas. O
quadro abaixo apresenta os valores mnimos definidos com custo-aluno para o ano de 2007 e
2010.
Quadro 5 Valores mnimos fixados para o fundeb: 2007-2010
Etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos
Valores mnimos
Valores mnimos
de ensino da educao bsica
2007 (em R$)
2010 (em R$)
Creche
757,03
1.322,78
Pr-escola
851,66
1.415,97
Sries iniciais do ensino fundamental urbano
946,29
1.415,97
Sries finais do ensino fundamental urbano
1.040,92
1.557,57
Sries iniciais do ensino fundamental rural
993,61
1.628,37
Sries finais do ensino fundamental rural
1.088,24
1.699,17
Ensino fundamental em tempo integral
1.182,86
1.769,17
Ensino mdio urbano
1.135,55
1.699,17
Ensino mdio rural
1.182,86
1.769,96
Ensino mdio em tempo integral e Ensino mdio
1.230,18
1.840,76
Educao especial
1.135,55
1.699,17
Educao indgena e quilombola
1.135,55
1.699,17
EJA com avaliao no processo e EJA integrada
662,40
1.322,78
integrado educao profissional
educao profissional de nvel mdio

Fonte: o autor, com base em dados do FNDE.
V-se que a definio dos valores do custo-aluno, em consonncia com os parmetros

estabelecidos anteriormente, favoreceu amplamente os estados. Com a fixao de valores
diferenciados para cada etapa e nvel de ensino, e tendo sido estabelecido valores superiores
para as sries finais do ensino fundamental, o ensino mdio, as redes estaduais foram mais
beneficiadas ainda, na medida em que as matrculas dessas etapas esto majoritariamente nas
redes estaduais.
importante frisar tambm que a Lei fixou um teto mximo para gastos com EJA em at
15% do total do Fundo e cujas matrculas vinham crescendo mais fortemente nas redes
municipais, mesmo tendo sido fixado o custo-aluno mais baixo.
Ocorre que a definio dos valores por nveis e etapas envolve a disputa dos entes
federativos pelos recursos do Fundo. A falta de um regime de colaborao entre estados e
municpios pode levar a competio predatria, fato verificado na vigncia do Fundef. De qualquer
modo, num primeiro momento, os estados sairo beneficiados com a implantao do Fundeb
tambm porque sua participao nas matrculas do Fundo, conforme dados do Censo Escolar
2005, ser de 47,3%. Se fossem tomadas apenas as matrculas do ensino fundamental essa
participao seria de 40,3%. J a participao dos municpios cair doa atuais 59,7% para 52,7%.
Um segundo impasse refere-se fixao de um piso salarial profissional nacional para os
profissionais do magistrio pblico, e no apenas dor professores. A MP 339/06 fixou em 90 dias
259
o prazo para o governo federal enviar ao Congresso Nacional um projeto de lei regulamentando
esse dispositivo, entretanto, o prazo para o que o Poder Pblico fixe, em lei especfica, o piso
salarial de um ano a partir da publicao da MP, o que significa dizer que o piso deveria entrar
em vigor em 2007. Mesmo assim, existem manifestaes contrrias fixao desse mnimo
nacional com o argumento de que devido heterogeneidade das contas pblicas dos mais de 5
mil municpios no h como garantir tal valor indistintamente sem que o nus no incida mais
fortemente sobre os municpios e estados economicamente mais frgeis.
Ao anunciar um novo Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o governo federal
apresentou a proposta de fixao de um piso do magistrio de R$ 800,00. Esse valor foi
considerado baixo pela Confederao Nacional dos trabalhadores em Educao CNTE, que
defende um piso de R$ 1.050,00 para professores com formao em nvel mdio e R$ 1.575,00
para habilitados em nvel superior.
Nesse sentido, foi enviado Projeto de Lei ao Congresso Nacional com vistas a
regulamentar o art. 60, inciso III, alnea e, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
para instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica. O PL 619/2007 estabelece que o piso salarial nacional ser de R$ 850,00
mensais, pela jornada de 40 horas semanais. Este valor corresponder todas as vantagens
pecunirias, pagas a qualquer ttulo, tanto a professores efetivos quanto temporrios. O Projeto
estabelece ainda que a integralizao do valor estabelecido ser feita progressiva e
proporcionalmente at janeiro de 2010, havendo acrscimo de um tero da diferena entre o valor
pago atualmente e o valor referido no PL at janeiro de 2008 e acrscimo de dois teros at
janeiro de 2009.
A CNTE rapidamente pronunciou-se contrria aprovao nos termos em que ele foi
enviado ao Congresso Nacional argumentando que o valor anunciado pelo Governo:
... vale-se de clculo de correo da inflao 12,35% inferior ao utilizado pelo CNTE
(ICV/DIEESE), ficando muito aqum das expectativas da categoria; b) no vinculado
formao, o que inaceitvel, j que no estimula os profissionais de nvel mdio a buscarem
formao universitria, nem melhora as condies de trabalho dos j habilitados em nvel
superior; c) no contempla funcionrios de escolas, nem prev sua incluso, o que contradiz a
prpria iniciativa do Governo ao instituir o Pr-Funcionrio em 17 estados da federao; d) ao
desvincular o piso da carreira, poder atingir tambm os trabalhadores aposentados no que
concerne a integralidade e a paridade dos vencimentos. (CNTE, 2007)
A Direo Executiva da CNTE finaliza seu documento afirmando que ir pressionar os

deputados e senadores no Congresso para aprovao de emendas defendidas pela
Confederao, sinalizando que pretende disputar no parlamento e tambm nas ruas a
modificao do PL.
A posio da entidade geral dos trabalhadores em educao, embora correta no tocante
busca de um piso salarial que dignifique a carreira docente, peca, ao que parece, na estratgia
adotada, pois a questo do piso e dos salrios em geral est vinculada ao valor do custo-aluno
decretado, ao montante dos recursos disponibilizados e ao percentual a ser utilizado para
pagamentos dos profissionais da educao. Como o valor per capita da educao infantil e das
sries iniciais do ensino fundamental ficou aqum do necessrio, e cujas matrculas esto
majoritariamente sob alada dos municpios, o piso salarial, em conseqncia, foi rebaixado a fim
260
de possibilitar aos municpios de cumprirem esse dispositivo. Contudo, se essas etapas forem
agraciadas com valores superiores, poder haver uma maior equalizao do piso nacional.
6. CONTROLE SOCIAL DOS RECURSOS DO FUNDEB

Sobre a fiscalizao e controle social reside uma das principais preocupaes com
relao ao futuro do Fundeb. Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef
mostraram-se pouco eficientes para exercer a fiscalizao dos recursos nele empregados.
Diversos foram os motivos para o fracasso na poltica de controle social dos recursos da
educao. Porm pode-se destacar as duas mais importantes: o carter estatal dos conselhos,
com maioria dos representantes do poder pblico com assento nas reunies e a falta de
capacitao da maioria dos representantes da sociedade civil no domnio nas tcnicas
oramentrias.
A Lei 11.494/2007 incluiu no seu corpus um captulo especfico sobre o
acompanhamento, controle social, comprovao e fiscalizao dos recursos e procurou reduzir a
participao estatal nos Conselhos de acompanhamento do Fundeb, todavia essa presena
continua relativamente forte no Conselho em nvel federal. Neste, dos quatorze membros, sete
so indicados pelo MEC, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, e os demais representariam a sociedade civil e os secretrios estaduais e municipais de
educao.
Em nvel estadual, o Conselho ter no mnimo onze membros, sendo:
a) trs representantes do Poder Executivo estadual;
b) um representante dos Poderes Executivos municipais;
c) um representante do Conselho Estadual de Educao;
d) um representante da seccional da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME;
e) um representante da seccional da Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE;
f) dois representantes dos pais de alunos da educao bsica pblica; e
g) dois representantes dos estudantes da educao bsica pblica.
Percebe-se que na composio dos Conselhos em nvel estadual, h uma participao

maior da sociedade civil, mas a presena do Poder Pblico ainda bastante acentuada ao mesmo
tempo em que bastante reduzida a presena dos profissionais da educao. Quanto aos
Conselhos em nvel municipal, eles sero formados por no mnimo oito membros, sendo:
a) um representante da Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente;
b) um representante dos professores da educao bsica pblica;
c) um representante dos diretores das escolas pblicas;
d) um representante dos servidores tcnico-administrativos das escolas pblicas;
e) dois representantes dos pais de alunos da educao bsica pblica; e
f) dois representantes dos estudantes da educao bsica pblica.
A Lei 11.494/2007 dispe ainda que integraro os conselhos municipais dos Fundos,
quando houver, um representante do respectivo Conselho Municipal de Educao e um
representante do conselho tutelar a que se refere a Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990.
261
Em sua composio primria, os Conselhos municipais so os que mais se aproximam

de uma estrutura que favorea a participao social com ampla maioria dos representantes dos
profissionais da educao.
Vrios dispositivos foram adicionados com o propsito de garantir a independncia dos
Conselheiros, tais como a necessidade de processo eletivo organizado pelos pares quando se
tratar de representantes dos professores, diretores, servidores, pais de alunos e estudantes, pelos
estabelecimentos ou entidades de mbito nacional, estadual ou municipal, conforme o caso, em
processo eletivo organizado para esse fim pelos respectivos pares, bem como restries pra
participao nos conselhos de candidatos que mantenham algum tipo de vnculo, seja por
parentesco ou por interesses econmicos, com o Poder Pblico. Uma medida bastante salutar
refere-se obrigatoriedade de eleio do presidente dos conselhos por seus pares em reunio do
colegiado e o impedimento de ocupar a funo o representante do governo gestor dos recursos
do Fundo no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
A capacitao dos membros dos conselhos ficar a cargo do MEC, tarefa por demais
grandiosa, considerando os mais de 5.000 municpios existentes no pas. Tal empreitada, a nosso
ver, deveria ser tambm obrigatria para os estados e municpios. O MEC ter por obrigao
ainda atuar no oferecimento de apoio tcnico relacionado aos procedimentos e critrios de
aplicao dos recursos dos Fundos, junto aos Estados, Distrito Federal e Municpios e s
instncias responsveis pelo acompanhamento, fiscalizao e controle interno e externo e na
divulgao de orientaes sobre a operacionalizao do Fundo e de dados sobre a previso, a
realizao e a utilizao dos valores financeiros repassados, por meio de publicao e distribuio
de documentos informativos e em meio eletrnico de livre acesso pblico, alm de realizao de
estudos tcnicos com vistas definio do valor referencial anual por aluno que assegure padro
mnimo de qualidade do ensino.
Esses dispositivos somados a outros presentes na Lei 11.494/07 configuram, de fato,
uma tentativa de maior transparncia no processo de aplicao dos recursos do novo Fundo,
todavia ainda persistem dvidas sobre a aplicabilidade de muitas dessas medidas, sobretudo em
pequenas e mdias cidades com fraca presena da sociedade civil organizada.
Um dos principais objetivos do Fundef o de municipalizar as matrculas do ensino
fundamental obteve xito. A realocao de recursos que o fundo estimulou contribuiu para
aumentar o nmero de matrculas nas redes municipais de educao no ensino fundamental
promovendo assim uma crescente municipalizao do ensino e conseqentemente um
decrscimo nas redes estadual e privada. Mas, por outro lado, observou-se que essa poltica
financeira, por priorizar apenas uma etapa da educao, causou prejuzo a outras etapas e
modalidades ofertadas pelas Secretarias municipais de educao dessas duas redes, como o
caso da pr-escola, das creches e da educao de jovens e adultos.
O Fundeb poder significar um grande avano em termos de melhoria da oferta da
educao bsica no pas objetivos este que no foi sequer perseguido pela poltica de
financiamento do final dos anos de 1990 e incio do sculo 21 ampliando dessa forma o direito
educao.
Percebe-se, contudo, que ao favorecer mais as redes estaduais, que devero repassar
menos recursos para os municpios, o Fundeb dever contribuir mais incisivamente para a
universalizao do ensino mdio. A educao infantil continua com uma poltica claudicante no
tocante ao seu financiamento, o mesmo acontecendo com a educao de jovens e adultos.
262
Quanto valorizao do magistrio, o cenrio no se mostra to promissor quanto o

esperado. De fato, a proposta de piso salarial nacional uma das principais reivindicaes do
magistrio embora tambm possa ser considerado um avano no atendeu plenamente aos
anseios da categoria e ser elemento de disputa nos prximos meses.
Mas preciso ter claro que a injeo de novos recursos nos estados e municpios no
significa, por si s, melhoria da educao. necessrio fiscalizao e controle na aplicao
desses recursos e cobrana de resultados notadamente no que se refere a melhoria dos
indicadores de quantidade e de qualidade da educao bsica.
CONCLUSO
A poltica educacional no Brasil, a partir do perodo de redemocratizao, foi palco de
forte disputa entre as foras progressistas e neoliberais. evidente que no se pode ter uma
viso simplista e maniquesta dessa contenda, mas fato que desde o perodo de tramitao da
Assemblia Nacional Constituinte, de 1986 a 1988, at o processo de votao final da Lei de
Diretrizes e Base da Educao, em 1996, duas grandes foras polarizaram o debate acerca dos
rumos da poltica educacional
Para os neoliberais, a crise da educao no passa da falta de gerenciamento das
escolas e dos sistemas de ensino. Portanto, o cerne de sua poltica foi introduzir formas mercantis
de controle e administrao da educao. Para tanto, disseminou polticas de administrao de
formato gerencial como mecanismo eficiente e eficaz para se alcanar um ganho de produtividade
escolar procurando introduzir uma nova cultura que ressalta os supostos benefcios da gesto
tecnicista e produtivista.
Em oposio a esse modo de ver e gerir a educao, uma corrente que reivindica a
tradio vinda dos Pioneiros da educao advoga a necessria interlocuo entre educao,
cidadania e bem-estar social, elevando o papel do Estado no provimento dessa educao, na
medida em que considera essencial para o desenvolvimento da sociedade o pensamento crtico.
Evidentemente, pode acontecer uma crtica simplificadora quanto associao
automtica entre estado mnimo e gerencialismo como interfaces de uma mesma poltica . Mas
esta crtica somente tem razo de acontecer ao se levar em considerao a hegemonia do iderio
neoliberal. Em outra situao que no prevalea essa viso minimalista de Estado, a eficincia
torna-se no somente necessria do ponto de vista da gesto pblica como tambm legitimadora
da alocao dos recursos, incluindo sua expanso, quando necessrio.
Portanto, a crtica deslocada das condies concretas de cada estgio do
desenvolvimento social e poltico apenas contribui para a paralisao das aes em defesa do
fortalecimento do ensino pblico, ainda que o discurso seja, evidentemente, bem-intencionado e
em sentido oposto.
H fortes indcios de que uma boa aplicao dos recursos ajuda a melhorar o
atendimento escolar tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. A comparao
internacional mostra que os pases que tm melhor desempenho educacional so exatamente os
que mais investem em sua rede escolar. Mas, infelizmente, ainda prolifera no Brasil uma viso
tacanha de que a educao no deva ser prioridade da gesto municipal. Ou pior ainda, que a
rea tem dinheiro suficiente ou at mais do que o necessrio por conta da vinculao de recursos
de impostos destinados ao ensino. Em virtude dessa viso equivocada, as verbas direcionadas
263
rede de ensino pblico passam a ser vistos por olhares gananciosos, prontos a encontrarem
esquemas e justificativas para desvio de sua correta aplicao.
O grande desafio das geraes futuras ser construir uma poltica educacional que alie
expanso e universalizao do ensino pblico com qualidade social e excelncia acadmica. Para
tanto, necessria a ampliao dos investimentos na educao e maior controle na aplicao dos
recursos.
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no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro
de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras
providncias. Braslia, Dirio Oficial da Unio, 21 de junho de 2007.
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caput do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para instituir o piso salarial
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266

4-Politica e Gestao Na Educacao

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