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DE LA DESCENTRALIZACIN
Artculo 188
Proceso de descentralizacin
La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye
una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de
descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada
conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales
y locales.
Los Poderes del Estado y los Organismos Autnomos as como el Presupuesto
de la Repblica se descentralizan de acuerdo a ley(*).
(*) Texto segn modificatoria efectuada por. la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de
2002.
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 32 nc. 4),43,44,77, 189 a 191,7' Y 8' D.T.E;
Ley 26922: arts. 1 al 3;
Ley 27783;
Ley 27902;
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1
Johnny Zas Friz Burga (**)
(**) Los comentarios del presente trabajo se basan en el libro del autor: Lo insistencia de la
voluntad. El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes
inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.
Territorio de la Repblica
Artculo 189
El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la
Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la
Nacin.
El mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El
mbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros
poblados (*).
(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002
CONCORDANCIAS:
C: arts. 43,56 inc. 1), 102 inc. 7), 188, 190 Y 190;
Ley 26922: arto 12;
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1
Johnny Zas Friz Burga (**)
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad.
El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (19802004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.
Consultar el numeral III, sobre Diagnstico y Situacin Actual de los Lmites de los Distritos y
Provincias y la Organizacin del Territorio de la Repblica del "Plan Nacional de Demarcacin
Artculo 190
(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 32 inc. 4), 188, 189, 197 a 199 y 12' D.F.T.; Ley 26300: arto 39 inc. d);
Ley 26922: arts. 12,13;
Ley 27867;
Ley 27902;
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1
(**) Los comentarios del presente documento se basan en libro del autor: La insistencia de la
voluntad.
El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (19802004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004.
El artculo 190 del texto reformado de la Constitucin Poltica seala que "el
proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao"; que "mediante
referndum podrn integrarse dos o ms circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una regin, conforme a ley"; y que la "ley determina
las competencias y facultades adicionales, as como incentivos especiales, de
las regiones as integradas".
Segn la actual Carta Poltica reformada, sern las poblaciones las que
decidan sobre la integracin de sus comunidades en regiones propiamente
tales. Este planteamiento se hizo en contraposicin al proceso de
descentralizacin de los aos ochenta del siglo xx, el cual no consider a las
poblaciones en la definicin de los territorios de las nuevas regiones, pues fue
el Poder Ejecutivo nacional -durante el gobierno del APRA, entre 1985 y 1990que tuvo y ejerci la iniciativa de manera exclusiva. En aquella experiencia, las
poblaciones en desacuerdo con la asignada circunscripcin territorial podan
solicitar un referndum para ser excluidas. El caso paradigmtico lo constituy
la regin La Libertad-San Martn. Las poblaciones de este ltimo departamento
decidieron separarse de la regin.
Tambin -en la citada Ley Orgnica- hay una referencia a los espacios
macrorregionales, vinculndolos con la creacin de las regiones propiamente
tales (especialmente, en el citado artculo 91). Asimismo, la Ley de Bases de la
Descentralizacin considera para la segunda etapa del proceso de
descentralizacin la difusin amplia de propuestas y alternativas de regiones
macro; y, cuando deftne el carcter dinmico del proceso, plantea la promocin
de la integracin regional y la constitucin de macro regiones.
"En primer lugar, las regiones polticas no coinciden con la delimitacin de las
regiones o espacios econmicos. La nica excepcin es Lima. El resto de
regiones no guarda relacin con mbitos econmicos, ya se les estudie como
cuencas o corredores".
"El tercer problema radica en la dbil articulacin entre centro y periferia. Por
esto me refiero a la pobre integracin entre Lima y el resto del pas. Pero
tambin a la dbil integracin interna de cada regin econmica, donde el
centro urbano ms grande permanece escindido del entorno rural".
"En el Per las ciudades grandes tienen pocas articulaciones con las ciudades
intermedias y ms an escasas con el campo. Por 10 tanto, el crecimiento de
los centros no se reproduce a escala regional. El problema es grave.
Finalmente la articulacin entre centro y periferia no es otra cosa que el
desarrollo de mercados de bienes
Lima-Callao .
9
Hasta la fecha de presentacin del Informe Anual 2003 del Consejo Nacional
de Descentralizacin (CND) se haban formado, a iniciativa del CND, seis
Juntas de Coordinacin Interregional para el manejo de:
10
DOCTRINA
Artculo 191
CONCORDANCIAS:
c.: arts. 91.1, 113.5, 114.2, 117, 134, 176, 203.6 Y 13' nF.T.;
L.O.G.R.: arto 2;
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad.
El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (19802004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004
DOCTRINA
Artculo 192
(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002
CONCORDANCIAS:
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos
(1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.
Esta misma Ley introdujo el tema de la clasificacin de los activos del Estado,
al indicar que corresponde al Gobierno Nacional determinar la jerarquizacin de
los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local.
Esta clasificacin se aprobar mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinin tcnica del Consejo
Nacional de Descentralizacin.
La citada Ley Orgnica reconoce -en el inciso b) del artculo 45-las funciones
generales de los Gobiernos Regionales y las define. Estas funciones generales
son la funcin normativa y reguladora; la funcin de planeamiento; la funcin
administrativa y ejecutora; funcin de promocin de las inversiones; y la funcin
de supervisin, evaluacin y control.
DOCTRINA
Artculo 193
(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002
CONCORDANCIAS:
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos
(1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004.
a) El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de la
municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural.
b) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos locales
de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso
natural.
c) El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales
del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso
natural.
d) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos
regionales donde se explota el recurso natural.
El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado por
el canon en cada regin o regiones en cuya circunscripcin se explotan los
recursos naturales.
La inclusin del artculo tena como propsito hacer explcito este mecanismo
para que en el futuro su uso -no solo sustentado en el texto de la Carta Polticano fuese discutido jurisdiccionalmente y para garantizar que tal uso solo sera
procedente en el caso, extraordinario, de una grave crisis fiscal regional.
15
Con relacin a la segunda Etapa, se establece que para ingresar a esta Etapa
deben encontrarse vigentes las Leyes del Sistema Nacional de Acreditacin y
de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones y sus
respectivos reglamentos, as como haberse conformado las regiones, de
conformidad con el artculo 29 de la Ley de Bases de la Descentralizacin; que
el ingreso a y la evaluacin de la Segunda Etapa ser competencia del
:Ministerio de Economa y Finanzas, en coordinacin con el Consejo Nacional
de Descentralizacin; que una regin inicia esta Etapa cumpliendo los
requisitos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Acreditacin y
habiendo "alcanzado los objetivos y metas de las competencias transferidas"; y
que la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional del Callao
estn excluidos, en materia de asignacin de ingresos, de la segunda Etapa .
16
19
El artculo 20 seala que: "Se entiende por esfuerzo fiscal de las Regiones la
relacin existente entre la recaudacin obtenida y las metas de recaudacin
establecidas, desagregadas por Regiones.
Mediante Decreto Supremo se establecer la metodologa para el clculo anual
de las metas de recaudacin establecidas que ser utilizada por la SUNAT'.
acreditadas por la SUNAT- sern objeto de incentivos otorgados por el
Gobierno Nacional .
21
DOCTRINA
Artculo 194
Gobiernos locales
(*) Texto del artculo segn modificatoria efectuada por la Ley N 28607, publicada el 04 de
octubre de 2005.
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 32 inc 3), 39, 107,176, 195 al 199 Y 203 inc. 6);
Ley 23853: arts. 125,126;
Ley 26300: arts. 20 y ss.;
Ley 27972;
C.A.D.H.: arts. 23.1.a, 23.1.b;
D.D.D.H.: arto 21;
1. Uniformismo y diversidad
3. Autonoma local
vuelva a ser planificado, las polticas y los planes tambin sern importantes
instrumentos que orientarn las actuaciones de los distintos niveles de
gobierno.
DOCTRINA
Artculo 195
CONCORDANCIAS:
En cuanto a los servicios pblicos locales diremos que estos son amplios y
responden a las permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente,
estn sujetos a regulacin en proteccin del inters general y local. De acuerdo
con el artculo 58 de la Constitucin, el Estado debe orientar el desarrollo del
pas, actuando principalmente -dice el texto acotado- en las reas de
promocin del empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e
infraestructura. En este caso, en virtud de la descentralizacin, las
municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y brindar los servicios
locales esenciales a sus respectivas poblaciones.
2. Competencias
31
DOCTRINA
Artculo 196
CONCORDANCIAS:
1. Bienes municipales
Este artculo 196, pobre y parcamente, dice que son de las municipalidades los
bienes muebles e inmueb1es de su propiedad. Es obvio que se trata de un
reflejo del estado de las cosas imperan te. No se puede pedir en un pas que es
centralista, que los bienes y recursos del Estado aparezcan de la noche a la
maana en la titularidad y la esfera de las municipalidades. La Constitucin de
1933, pese al centralismo imperante, fue mucho ms creativa que la actual, ya
que en su artculo 194 consider como municipales los productos de los
"bienes propios" que la ley les seale y los derechos de concesin de bosques,
terrenos eriazos y de montaa.
Esta referencia es obligatoria por cuanto, los bienes de uso pblico son bienes
municipales por as establecerlo expresamente el artculo 56 de la Ley
Orgnica de Municipalidades, N 27972, que en verdad se limita a reiterar lo
que establecieron el artculo 70 del Decreto Legislativo N 051 (Ley Orgnica
de Municipalidades de 1981) Y el artculo 85 de la Ley N 23853 (Ley Orgnica
de Municipalidades de 1984), en el sentido que eran bienes municipales los de
uso pblico, tales como las plazas, las reas verdes y otros anlogos.
2. Rentas municipales
El largo listado que tiene este artculo sobre las rentas municipales a primera
vista deslumbra. Nueve apartados constitucionales que se refieren a las rentas
municipales no parece ser poca cosa. Pero una atenta lectura y el estudio de
sus reales alcances nos vuelve a la realidad.
Este cambio gener la lgica protesta de los pueblos del interior del pas, razn
por la cual el propio rgimen fujimorista tuvo que realizar la primera reforma
constitucional a la Constitucin de 1993, que no restituy el canon original de la
Constitucin de 1979, operacin que fue calificada por algunos como la
"estatizacin del canon" . En efecto, mediante la Ley N 26472 de mayo de
1995 se modific el artculo 77 de la Constitucin de 1993, con el siguiente
texto: "La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del
presupuesto del Sector Pblico contiene dos secciones: Gobierno Central e
instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los
recursos pblicos, su programacin y ejecucin responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin.
Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
35
DOCTRINA
Artculo 197
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 2 inc. 12),31, 42, 44, 118 inc. 4), 137 inc. 1) y 166;
Ley 26922: arts. 1 y ss.;
Ley 27933;
Ley 27972: arts. 53,97, 106;
D.U.D.H.: arto 28;
P.I.D.C.P.: arto 2.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 2.1
1. Introduccin
Participacin vecinal y seguridad ciudadana son los dos temas que el artculo
constitucional consagra.
40
Por estas razones, el nuevo debate sobre la democracia luego del final de la
Guerra Fria y en plena globalizacin se caracteriza por la necesidad de
complementar la democracia representativa y superar sus limitaciones, con
formas y elementos de la llamada democracia participativa, es decir, lo que
Benjamn R. Barber denomina una strong democrary, una democracia fuerte
basada en la participacin poltica, la movilizacin del pueblo, la deliberacin
pblica, la promocin de ciudadanos en vez de individuos y el reconocimiento
de la comunidad como espacio de actuacin poltica, que se gobierna a s
misma.
44
La segunda Ley Orgnica recogi -en parte- las crticas que provenan
principalmente de las canteras de la Izquierda; aunque en verdad no se
aprecia, todava, una superacin radical con el modelo participativo del D. Leg.
N 051. En efecto, el Ttulo IV denominado De la Participacin de la
Comunidad, tambin en un captulo nico con cinco artculos, reitera que esta
se verifica en las elecciones municipales, las juntas de vecinos y comits
comunales, en el ejercicio del derecho de peticin, en las consultas formuladas
y en el derecho a ser informado por las autoridades locales (artculo 79). Lo
novedoso de esta nueva redaccin radicara en la obligacin de la
municipalidad a informar a los vecinos, cada noventa das, sobre la marcha de
las cuestiones comunales y el estado de la economa edilicia, as como la
realizacin de una sesin de concejo municipal para tratar pblicamente las
materias de inters comunal, que los vecinos soliciten, por lo menos cada
sesenta das (artculo 82). Comentario aparte merece la legalizacin de la
ancestral prctica del cabildo abierto en el artculo 83 de la Ley. Pero su
convocatoria est limitada a los municipios con poblacin no mayor de tres mil
votantes, previo Acuerdo de Concejo, aprobado por las dos terceras partes de
sus miembros y "en va ilustrativa", es decir, sin carcter vinculante. Y con el
objeto de evitar equvocos y excesos, se prohben convocatorias o
pronunciamientos sobre temas ajenos a los municipales o pedidos de renuncia,
vacancia, suspensin o reemplazo de alcaldes o concejales.
Sin embargo, esta ausencia podra compensarse con una declaracin general y
amplia sobre la participacin poltica, que pretende abarcar todos los mbitos
estatales, la cual se encuentra plasmada en el inciso 17) del artculo 2 y el
artculo 31 del mencionado documento.
Sin embargo, el hecho de que durante los aos del autoritarismo no se hayan
dictado las referidas leyes -principalmente porque el Gobierno nunca tuvo
inters en promover a las municipalidades y, menos an, a los gobiernos
regionales- dejar en perpetua incgnita la concrecin prctica de sus nociones
sobre la participacin poltica en los mbitos descentralizados. De ah que su
remembranza no transciende las fronteras de la ancdota, como vehculo para
contrastar los discursos con la realidad.
Aunque, sin duda, existen cuestiones inditas, el contenido del Ttulo VIII de la
actual Ley edilicia todava se enmarca dentro de las pautas anteriores, en
trminos gruesos. La autntica ruptura con la anterior tradicin municipal
participativa recin la encontramos en el Ttulo VII de la Ley, relativo a los
Planes de Desarrollo Municipal
Posteriormente, esta prctica fue exportada a otras ciudades del pas vecino,
con rutilante xito, convirtindose en un verdadero modelo que ha transcendido
sus propias fronteras.
La segunda parte del artculo 197 de la Constitucin reformada postula que las
municipalidades: 'asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la
cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley".
Que la seguridad y la defensa del orden interno puedan ser, ahora, una
responsabilidad compartida no solo entre entidades del Estado, sino con la
propia sociedad civil, constituye una ruptura del monopolio de violencia legtima
que concentr el Estado moderno, frente a las formas tradicionales de
autocomposicin de los conflictos, donde los mecanismos de seguridad eran
mltiples y estaban dispersos.
El manejo del orden interno deja de ser monopolio funcional de las instituciones
especializadas del gobierno central, para dar lugar a manejos descentralizados,
especficos, con un fuerte componente participativo.
Repasemos cada una de estas normas de forma sinttica, para tener una
visin completa del panorama actual de la seguridad ciudadana en nuestro
medio.
Hay que destacar que estos organismos, aunque fundamentalmente tienen una
funcin deliberativa y coordinadora entre instancias comprometidas con el tema
de la seguridad de los vecinos, sin embargo, pueden "formular, ejecutar y
controlar los planes, programas y proyectos de Seguridad Ciudadana, en sus
respectivas jurisdicciones" (inc. c del artculo 17 de la Ley). Ms an, el artculo
18 del Reglamento define a los Comits Provinciales como "rganos ejecutivos
del Sistema, que cumplen adems 'la funcin tcnico normativo respecto al
cumplimiento de las funciones de los Comits Distritales, dentro de su
demarcacin territorial". Por su parte, estos ltimos, de conformidad con el
artculo 23 del Reglamento, son igualmente "rganos ejecutivos y constituyen
las clulas bsicas del Sistema".
Las dems normas del paquete legislativo del 12 de febrero de 2003 son:
sorprendido con objetos o huellas que delatan que el delito acaba de ser
cometido.
e) Ley N 27937, que modifica varios artculos del Cdigo Penal, en el sentido
de agravar las penas por los delitos de violencia y resistencia a la autoridad.
DOCTRINA
Alianza Editorial, Madrid, 1989; COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil
y teora poltica. Mxico, 2000; DELGADO SIL V A ngel. Municipio,
descentralizacin y movimiento popular. Editora Ingraf - Peruana, Lima, 1982;
DEL AGUILA Rafaet Fernando; V ALLESPN y otros. La democracia en sus
textos. Alianza Editoriat Madrid, 1998; FUKUY AMA, Francis. The end of de
History? The National Interest , 16 (summer 1989); HELD, David. Modelos de
democracia. Alianza Editoriat Madrid, 1991; HOBBES, Thomas. Leviatn o la
materia, forma y poder de una repblica eclesistica y civil. Tomo 1, Sarpe,
Madrid, 1984; JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de
revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 2001; MC
CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos:
polticas de cautela, de donde extraemos estos conceptos. Ver en W.AA. "El
gobierno militar: una experiencia peruana 1968-1980". Instituto de Estudios
Peruanos, Lima, 1985; PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS-PNUD.
Informe sobre la democracia en Amrica Latina. PNUD, 2004; SCHUMPETER,
Joseph.
Capitalismo, socialismo y democracia. Editorial Claridad, Buenos Aires, 1946;
SOUSA SANTOS, Bounaventura y A VRITZER, Leonardo. Para ampliar el
canon democrtico. En W.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la
democracia participativa". Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 2004;
SOUSA SANTOS, de Bounaventura. Presupuesto participativo en Porto Alegre:
para una democracia redistributiva. En W.AA. "Democratizar la democracia. Los
caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
2004;
T ARROW, Sydney. El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la
accin colectiva y la poltica. Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997; W.AA.
Reeleccin presidencial y derecho de referndum. Foro Democrtico y
Fundacin Hans Seidel, Lima, 1977; W.AA. El gobierno militar: Una experiencia
peruana 1968 -1980. Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985.
Capital de la Repblica
Artculo 198
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 31,49,106,188 a 192, 194,195, 197,203 inc. 6), 12a nET.;
Ley 27783: arto 33;
Ley 27972: arto 151.
1. Antecedentes constitucionales
Pero repasemos lo que deca, en su integridad, el texto original del artculo 196:
2. Antecedentes legislativos
Pero ms relevante que ello es lo postulado por el artculo 123 de la Ley. Luego
de afirmar que las municipalidades distritales "se rigen por las disposiciones
que se sealan en la presente Ley para los Concejos Distritales en general",
aade algo obvio pero, al mismo tiempo, fundamental: ''con las limitaciones
comprendidas en el presente Ttulo" (el IX).
A pesar del consenso acadmico que estima a esta ley muy superior a su
antecesora, motivo por el cual favoreci el despliegue y fortalecimiento de los
entonces incipientes gobiernos 10cales(2), la verdad es que en el tratamiento
relativo a la Municipalidad Metropolitana de Lima no aport algo adicional. Fue
casi una copia textual de la norma jurdica de 1981. A pesar de su modernidad
y sentido democratizador, en esta materia la nueva legislacin edilicia no
produjo desarrollos alternativos ni avanzados.
Sus artculos son una reiteracin de lo anterior, si bien es destacable una mejor
redaccin, un tratamiento ms completo y mayor claridad de los textos
normativos.
En esta perspectiva, los Captulos II y III del referido Ttulo se esfuerzan por
reordenar las atribuciones del Concejo y el Alcalde Metropolitanos,
respectivamente, en pro de un nfasis metropolitano. Sin embargo, no llegan a
configurar un cuerpo novedoso, dotado de funciones que vayan ms all de la
mera rplica de las que corresponde a las municipalidades provinciales en
general.
A pesar de ello, resulta menester efectuar un breve comentario del artculo 145
de la Ley N 23853. En l se precisa la relacin entre el Concejo Metropolitano
y la Asamblea Metropolitana de Coordinacin -integrada por los alcaldes
Sobre el punto, hay que sealar que la decisin final le corresponde al primero
de los rganos, mientras que a la asamblea le compete pronunciarse
consultivamente, en forma previa. A travs de este mecanismo se consolida la
autoridad de la Municipalidad Metropolitana sobre cada uno de sus distritos.
Lamentablemente, durante la poca de la dictadura, y particularmente desde la
expedicin del Decreto Legislativo
(2) Este argumento fue utilizado para salir al frente a los intentos de quienes apostaban por la
dacin de una nueva Ley Orgnica de Municipalidades, congruente con el espritu y la letra de
la llamada Constitucin de 1993, que de haberse dictado hubiera significado, sin duda, un
enorme paso atrs.
57
Esta nocin nos proyecta a una forma urbana, aun inexistente, pero con
indubitable telos de virtualidad. Constituye, por eso mismo, un horizonte
sugestivo, donde la nota dominante es la extensin de lo urbano a todos los
mbitos de la vida social. Una urbanizacin plena de la sociedad, que nos
traslada a modos de convivencia humana, con caractersticas, retos y
tensiones, absolutamente inditos.
61
Esto quiere decir que en dicha rea metropolitana tiene lugar todo tipo de
actividades bsicas, ya sean de produccin o de consumo, sin que la distancia
(por los nuevos medios de transporte y comunicacin) sea un obstculo
insalvable, Siguiendo al mismo autor:
Esta doble dinmica, global y especfica, plantea con claridad los retos de la
administracin de la metrpoli. Por un lado, la necesidad de centralizar el
gobierno , para responder con eficacia a los problemas derivados de la
conurbacin, los cuales, por su magnitud, extensin y tamao, no pueden
seguir siendo competencia de autoridades locales que asumiran frente al
hecho metropolitano una percepcin sesgada e inevitablemente parcial. Pero,
66
De esta manera, se gesta una tensin, casi irreductible, entre la eficacia para el
manejo de una situacin caracterizada por su alta complejidad, y la democracia
local como mecanismo de reclamacin por parte de vecinos, que se resisten,
con justicia, a ser subsumidos en una totalidad que los uniformiza y los vuelca
al anonimato colectivo.
Frente a estos dilemas, el autor espaol Juan Luis Ibarra, en su trabajo sobre
Las reas metropolitanas en el modelo autonmico, ya citado, siguiendo al
italiano Giorgio Pastori, asume la posibilidad de tres tipos de soluciones al
gobierno de las megaciudades:
"c) La solucin intermedia entre las dos extremas, que satisfaga a la vez la
exigencia de un ente de gobierno metropolitano para la totalidad del rea y la
conveniencia de mantener el tejido municipal en el interior de la misma; esta
solucin vendra definida por la institucionalizacin de un nuevo ente por
encima de las estructuras municipales con atribucin al mismo de las funciones
referentes al "gobierno" global del rea (administracin de doble grado o doble
nivel de gobierno)" .
67
Lima es una urbe situada a 154 metros sobre el nivel del mar, que segn
proyecciones del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica-INEI, a junio de
2004, registraba una poblacin de 7'237,745 habitantes, distribuidas en una
extensin de 2,670.40 kilmetros cuadrados, razn por la cual tiene una alta
densidad, de 2,710.36 habitantes por kilmetro cuadrado .
69
Es, sin lugar a duda, una de las grandes y emblemticas metrpolis de Amrica
. Latina. Y como tal, acusa todos los problemas provenientes del subdesarrollo,
los desequilibrios urbanos y conflictos sociales que las caracterizan.
Por esta razn, cuando en los aos 80 del siglo anterior la democracia peruana
fue recuperada y se puso en marcha un ambicioso plan de descentralizacin
del pas -sobre la base de la creacin de regiones y la re activacin y re
formulacin- se pens en la necesidad de un rgimen edilicio especial para la
administracin y gobierno de la gran Lima, capaz de atender su compleja
problemtica.
En consecuencia, con buen criterio, el actual artculo 198, modificado por la Ley
N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV; sobre
Descentralizacin, ha restringido la nocin de rgimen especial nicamente a la
capital de la Repblica; y va ms all, porque a diferencia del texto de la Carta
de 1979, no tiene duda en caracterizar a dicho rgimen en Municipalidad
Metropolitana de Lima.
Lo que hace la leyes equiparar los rganos de gobierno municipal con los del
gobierno regional, para terminar fusionando los ltimos en las instancias
edilicias de Lima, adquiriendo entonces su especialidad y fisonoma
metropolitana.
Este rol dirigente tambin est presente en el artculo 161 de la Ley Orgnica,
que versa sobre las competencias y funciones metropolitanas especiales. Esto
significa que adems de las funciones y competencias de carcter general
existe un ncleo de funciones y competencias especiales, que corresponden
exclusivamente a la naturaleza metropolitana del municipio.
DOCTRINA
Artculo 199
Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios rganos de
fiscalizacin y por los organismos que tengan tal atribucin por mandato
constitucional o legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora
General de la Repblica, la que organiza un sistema de control descentralizado
y permanente.
Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacin de
la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo
responsabilidad, conforme a ley.
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 77, 78, 82;
Ley 23853: arto 108;
P.I.D.C.P.: arto 1.2;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.2
Por otra parte, la revisin de los instrumentos legales con que cuentan las
municipalidades, permite conocer que estos rganos de gobierno local tienen
asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente, disponen de
muy pocos recursos; determinando as una brecha de demanda insatisfecha en
la comunidad, en la mayora de casos, porque carecen de alcaldes
emprendedores.
Como toda entidad estatal, los tres niveles de gobierno deben tener rganos de
fiscalizacin o los denominados departamentos de control interno. En este
punto nos referiremos a los gobiernos regionales y locales.
Respecto a los gobiernos locales y regionales, cabe puntualizar que con base
en su autonoma econmica tienen la facultad de aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las
leyes anuales de presupuesto. Por lo tanto, la Direccin Nacional del
Presupuesto Pblico tiene como misin velar por el cumplimiento de la
normativa en materia presupuestal.
4 El artculo 70 de la Ley N 27867, establece que, por iniciativa del Presidente del Gobierno
Regional del Callao o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo
Nacional de Descentralizacin, se crearn Comits de Coordinacin lnterregional, como
rganos intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y planificacin de los
servicios pblicos e inversiones interregionales; y que estos estarn conformados por dos
representantes de cada instancia de gobierno y un miembro del Consejo Nacional de
Descentralizacin, con voz y sin voto.
definitiva mediante la suscripcin de actas de entrega y recepcin, conforme a las etapas del
proceso de descentralizacin que precisa la presente Ley.
El ordenamiento y saneamiento de los activos, pasivos y patrimonio estar a cargo de cada
CTAR y del respectivo gobierno regional en su oportunidad. La Superintendencia de Bienes
Nacionales les brinda el apoyo correspondiente".
17 El artculo 37 establece que son bienes y rentas regionales los siguientes: a. Los bienes
muebles e inmuebles de su propiedad; b. Las asignaciones y transferencias especficas
para su funcionamiento, que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto; c. Los tributos
creados por Ley a su favor; d. Los derechos econmicos que generen por las
privatizaciones y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional
por el mismo concepto; e. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional; f.
Los recursos asignados por concepto de canon; g. El producto de sus operaciones
financieras y las de crdito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las
operaciones de crdito externo requieren el aval o garanta del Estado, y se sujetan a la ley
de endeudamiento pblico; y h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley.
18 El inciso 19.3 del artculo 19 establece que: "Los gastos rgidos e ineludibles para efecto de
las transferencias complementarias no comprendern reajustes en planillas. Asimismo, no
se considerarn los incrementos en las asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda
ndole, o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza
19 Del mismo modo, no se consideran como gasto rgido e ineludible los reajustes en
subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los montos autorizados en la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico, as como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones".
20 El inciso 19.4 del artculo 19 establece que: "El monto mximo de transferencia
complementaria se establece en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico, en el marco de la
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y en estricto cumplimiento del Marco
Macroeconmico Multianual vigente".
21 El artculo 21 establece que: "Los recursos obtenidos por las Regiones por dicho esfuer.to
debern destinarse, como saldo para e! ejercicio presupuesta! siguiente, a proyectos de
inversin y al mantenimiento de las obras de inversin segn las normas que regulan la
materia. Se entiende por acciones de la Regin a aquellas de carcter educativo, de
informacin, administrativo u otras de indole similar, en e! marco de los Convenios de
Cooperacin lnterinstitucional que se suscriban y que tengan como efecto un incremento de la
recaudacin tributara. Los incentivos que otorgue e!
Gobierno Nacional debern tener en cuenta la disparidad de las realidades econmicas, de
las , potencialidades recaudatorias y de las capacidades fiscales de cada Regin".
Asimismo, la Stima Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de! Decreto Legislativo
establece que los incentivos al esfuerzo fiscal podrn ser implementados en la Primera Etapa,
segn los criterios y alcances que contemple e! Reglamento.
22 Estas Leyes son las siguientes: Ley General de Endeudamiento del Sector Pblico, Ley de
Endeudamiento del Sector Pblico, Ley de Presupuesto del Sector Pblico y Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal
23 Ver GARCA CALDERN, Francisco. Diccionario de la legislacin peruana. 2' edicin.
Librera De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879; ALZAMORA V ALDEZ, Mario.
Derecho Municipal, Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. Qu eran? Los Ayuntamientos
Qu son? Ediciones Destino
24 Espaa, 1997, p. 32. , As, por ejemplo, en el artculo 1 del Ttulo Preliminar se dice: "Los
gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado" (Sic). , en
d artculo II del mismo Ttulo Preliminar: "Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica,
econmica y administrativa", etc
26 La Quinta Disposicin Final de esa Constitucin dispuso que ese mandato de cinco (5) aos
era progresivo en las futuras elecciones municipales: primero de tres aos y luego de cuatro
aos.
27 Ley que ha sido denominada como "Ley del embudo" por la Presidenta de la Comisin de
Gobiernos Locales del Congreso de la Repblica.
28 El artculo 22 de la Ley de Partidos Polticos prescribe que las elecciones internas de
candidatos a cargos de eleccin popular se realizan entre los 210 Y 180 das calendario
anteriores a la fecha de la eleccin.
29 Por culpa del centralismo, el gamonalismo y las dictaduras de turno, desde que la
Constitucin de 1834 suprimi las municipalidades, durante la mayora de la etapa
republicana no hemos tenido' elecciones para alcaldes y regidores. Las ocasiones en que
hubieron elecciones municipales son especies de islas histricas, y luego se retornan a
partir del ao 1963 en que se promulg la Ley N 14669
34 "Corresponde a las zonas donde los recursos naturales estn ubicado, en la renta que
produce su explotacin, en armona con una poltica descentralista. Su procesamiento se hace
preferentemente en la zona de produccin".
35 "A este proceso podemos denominarlo como la estatizacin del canon. Las empresas son
exoneradas de esta carga, y las regiones donde existen recursos naturales significativos,
continan sin obtener directamente un porcentaje de las utilidades generadas por su
explotacin. Esto coincide con la lgica global de crear un panorama atractivo para las
inversiones, aminorando las cargas que las empresas deberan asumir. As como en la
privatizacin las deudas de las empresas en venta vienen siendo asumidas por el Estado,
igualmente en el caso del canon u otras cargas, son transferidos al Estado". DE ECHAVE,
Jos. La estatizacin del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.
36 El artculo 6 del Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin Municipal, aprobado por el
Decreto Supremo N 156-2004-EF del 11/11/2004, refiere que los impuestos municipales
son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto Predial; b) Impuesto de Alcabala; c)
Impuesto al Patrimonio Vehicular; d) Impuesto a las Apuestas; e) Impuesto a los Juegos; f)
Impuesto a los Espectculos no Deportivos. Vase en el diario oficial El Peruano,
15/11/2004, p. 280367.
37 Esta se evidenci en el reciente Informe La democracia en Amrica Latina. Elaborado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD, 2004, pp.137 Y ss
38 Es el caso del clebre pero episdico texto de FUKUYAMA, Francis. The end of de History?
The Nacional Interest, 16 (summer 1989), pp. 3-18
39 Ver, por ejemplo, HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editorial, Madrid, 1991.
50 Sobre el auge de esta corriente participativa, ver importantes desarrollos como T ARROW,
Sydney.
El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la accin colectiva y la poltica. Alianza
Editorial s.A.
Madrid, 1997. As como COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil Y teora poltica.
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000
51 Desencanto que se observa con especial nfasis en nuestro medio, donde los ciudadanos
no se sienten representados, provocando una crisis poltica que afecta la gobernabilidad y al
propio sistema democrtico
61 Para el debate sobre las relaciones entre el modo de produccin capitalista y las formas de
urbanizacin contemporneas, puede revisarse las reflexiones tericas que aparecen en
LOJKINE, Jean.
El marxismo, el Estado y la Cuestin urbana. Siglo XXI Editores, Mxico, 1986, pp. 114 Y ss.
62 CASTELLS, Manuel. La cuestin urbana. Siglo XXI Editores, Mxico, 1978, p. 28
63 Ibdem, p. 32
64 Sobre el tema ver VY.AA. Grandes metrpolis de Amrica Latina. Fondo de Cultura
Econmica, Sao Paulo, 1993.
65 PREZ, Pedro. Las metrpolis latinoamericanas: el reto de las necesidades. En ibdem, pp.
31 Y ss
66 Ob. cit., p. 38
67 IBARRA ROBLES, Juan Luis. Ob. cit., p. 46
68 Ibdem, p. 46
69 PERU: Compendio Estadstico 2004. INEI. Lima, 2004, p. 36
70 Ver SMODES ALEGRA, Julio Csar. La ciudad de Lima. Economa urbana. Teora y
prctica. Talleres Grficos de Cruz & Cia S.A. Lima, 1997, p. 273.
71 Sobre la difcil situacin de la ciudad de Lima se ha escrito mucho, desde la clebre novela
de Salazar Bondy Lima la horrible, hasta notables ensayos que destacan carencias y tensiones.
Entre ellos tenemos el trabajo de CARA VEDO MOLINARI, Baltazar. Lima: problema nacional
Gredes.
Lima, 1987; el de FIGARI GOLD, Eduardo y RICOU, Xavier. Uma en crisis. Propuestas para la
gestin de ms servicios urbanos en Uma Metropolitana. Universidad del Pacifico e IFEA.
Lima, 1990; el del colettivo La Carta de Lima. Uma, crisis y alternativas. Cipur y Fundacin
Ebert. Lima, 1990; el de ORTIZ DE ZEVALLOS, Augusto. Urbanismo para sobrevivir en
Uma. Apoyo S.A. y Fundacin Ebert. Lima, 1992; el Seminario Internacional Lima: gestin y
ciudadana. Universidad de Lima y Prorrua. Lima, 1999; entre los ms importantes
72 Entre otras cosas porque la norma que lo regulaba, la Ley Orgnica de Municipalidades, era
del ao 1892, cuando Lima era un poco ms que una aldea.
73 Aunque esta propuesta nunca fue desarrollada, pues, el gobierno de Fujimori no expidi Ley
Orgnica de Municipalidades alguna, podemos interpretar que los autores del desaguisado
tenan en mente ciudades como Chimbote, Sullana, 110, Tarapoto, etc. las cuales son ms
grandes y dinmicas que sus respectivas capitales de departamento
74 Esta ltima fue la propuesta del Plan Nacional de Regionalizacin, aprobado por Ley N
23878.
77 De acuerdo con la Constitucin de 1993, los gobiernos regionales y locales tienen las
siguientes competencias:
80 BOZA, Beatriz. Ahorrar a costa de qu - rincn del autor. En: "Diario El Comercio" de 23 de
diciembre de 2004, seccin Opinin, p. a4