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CAPTULO XIV

DE LA DESCENTRALIZACIN
Artculo 188
Proceso de descentralizacin
La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye
una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de
descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada
conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales
y locales.
Los Poderes del Estado y los Organismos Autnomos as como el Presupuesto
de la Repblica se descentralizan de acuerdo a ley(*).
(*) Texto segn modificatoria efectuada por. la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de
2002.

CONCORDANCIAS:
C.: arts. 32 nc. 4),43,44,77, 189 a 191,7' Y 8' D.T.E;
Ley 26922: arts. 1 al 3;
Ley 27783;
Ley 27902;
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1
Johnny Zas Friz Burga (**)
(**) Los comentarios del presente trabajo se basan en el libro del autor: Lo insistencia de la
voluntad. El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes
inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.

El modelo de organizacin territorial del poder estatal presente en la vigente


Carta Poltica reformada reconoce los elementos constitutivos de toda
autonoma poltica: la eleccin directa de sus autoridades, importantes y
propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia
directa. Tambin se reconoce autonoma financiera a los Gobiernos Regionales
y Locales.
El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos
Subnacionales en el Per es el de una organizacin estatal regional y no
federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y el proceso de
descentralizacin se sustenta en ambos niveles de gobierno.

Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarn sus


niveles de autonoma gradualmente, en la medida que se desarrollen y
cumplan las etapas del proceso de descentralizacin establecidas en la Ley de
Bases de la Descentralizacin, especialmente en los temas competenciales y
financieros.
La ley de reforma constitucional considera que la descentralizacin es una
forma de organizacin democrtica y que constituye una poltica permanente
de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del pas.
El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y
ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
El texto constitucional reformado -la parte final del articulo 188- defme como
elementos esenciales del proceso de descentralizacin tanto a la gradualidad
como a la sus tentacin tcnica de la transferencia de las materias de
competencia, las funciones y los recursos hacia los gobiernos subnacionales.
En los Ttulos 1 y II de la Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin, sobre
el objeto y contenido de la ley, as como sobre finalidad, principios y objetivos
de la descentralizacin, destacan los principios generales (articulo 4) y los
principios especificas de la descentralizacin fiscal (articulo 5).
Los principios generales sealados por la Ley Orgnica de Bases de
Descentralizacin son la permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el
carcter democrtico del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la
gradualidad.
Al definirse el proceso de descentralizacin como permanente, se asume que
este no concluir y que su desarrollo ser constitutivo de la futura organizacin
estatal peruana; y la continuidad del proceso implica la accin dinmica de los
tres niveles de gobierno: nacional, intermedio y local con la participacin de la
sociedad civil, residiendo aqu la integralidad del proceso de descentralizacin.
Este, a su vez, tiene un carcter democrtico, al ser un proceso de distribucin
territorial del poder.
La propuesta de los principios generales es ambiciosa al definir al proceso de
descentralizacin como irreversible. Probablemente, ello se explique por la
presencia de diversas experiencias de descentralizacin fallidas a lo largo de
nuestra historia republicana que no se desea repetir.
El principio de subsidiariedad se define en los principios generales,
sealndose que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan
mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan
descentralizadamente. Sin embargo, este principio se explica mejor cuando la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -en el inciso 10) del articulo 8- define el

criterio de subsidiariedad as: el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms


idneo para ejercer la competencia o funcin.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin reconoce -en su artculo 8
un significativo conjunto de principios rectores de las polticas y la gestin
regionales, tales como la participacin, la transparencia, la gestin moderna y
rendicin de cuentas, la inclusin, la eficacia, la eficiencia, la equidad, la
sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiariedad, la concordancia
de las polticas regionales, la especializacin de las funciones de gobierno, la
competitividad y la integracin. Adems, la misma disposicin establece que el
cumplimiento de estos principios rectores ser materia de evaluacin en el
informe que anualmente presentar cada presidente regional.
El desarrollo de la descentralizacin requiere de un conjunto de normas que
fueron previstas, inicialmente, en la Ley de Bases de la Descentralizacin y
ampliadas, posteriormente, en el Acuerdo Nacional y en la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales.
De acuerdo con la Segunda Disposicin Transitoria de la Ley de Bases de la
Descentralizacin, el Congreso de la Repblica deba debatir y aprobar,
preferentemente, la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgnica
de Gobiernos Regionales, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley de
Ordenamiento y Demarcacin Territorial y la Ley de Incentivos para la
Integracin y Conformacin de Regiones.
Las metas del Acuerdo Nacional, por su parte, sealaban que a diciembre del
ao 2002, el pas deba contar con una delimitacin de funciones y
competencias entre los diversos niveles de organizacin del Estado, as como
con una metodologa y un plan nacional para la transferencia de las mismas.
Las propuestas normativas que deban aprobarse para cumplir con esta meta
eran la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales; la Ley Orgnica de Gobiernos Locales; la Ley de Carrera Pblica;
la Ley de Descentralizacin Fiscal; la Ley General de Transparencia de los
actos de Gobierno, Acceso a la Informacin Pblica y Rendicin de Cuentas; la
Ley de Bases de la Descentralizacin; y la Ley del Sistema Nacional
Descentralizado de Dilogo y Concertacin.
Posteriormente, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales dispuso -sustentada
en la parte final del artculo 188 de la Carta Poltica reformada- la elaboracin y
aprobacin de una Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos
Regionales y -tambin- de una Ley de Descentralizacin Fiscal.
Asimismo, la Dcimo Quinta Disposicin Complementaria de la Ley Orgnica
de Municipalidades, Ley N 27972, dispone que el sistema de acreditacin de
los Gobiernos Locales es regulado por ley, con votacin calificada, sobre la
base de la propuesta tcnica elaborada por el Consejo Nacional de
Descentralizacin.
De las normas antes sealadas, se han promulgado las siguientes:

a) Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, publicada el 20 de julio


del ao 2002.
b) Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley N 27795, publicada el 25
de julio del ao 2002.
c) Ley General de Transparencia de los Actos de Gobierno, Acceso a la
Informacin Pblica y Rendicin de Cuentas, Ley N 27806, publicada el 3 de
agosto del ao 2002.
d) Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867, publicada el 18 de
noviembre del ao 2002 y modificada por la Ley N 27902, publicada el1 de
enero del ao 2003, y Ley N 28013, del 27 de junio de 2003.
e) Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, publicada el 27 de mayo
del ao 2003.
f) Ley Marco del Empleo Pblico, Ley N 28175, publicada el 19 de febrero del
ao 2004
g) Ley de Descentralizacin Fiscal, Decreto Legislativo N 955, publicado el5
de febrero del ao 2004.
h) Ley de incentivos para la Integracin y conformacin de Regiones, Ley N
28274, publicada el9 de julio de 2004.
i) Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley
'No 28273, publicada el 9 de julio de 2004.
Tambin se dictaron la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056,
publicada el 8 de agosto del ao 2003 y la Ley Marco de Promocin de la
Inversin Descentralizada, Ley N 28059, publicada el 13 de agosto del ao
2003.
Como concrecin de la gradualidad, la Ley Orgnica de Bases de la
Descentralizacin establece que el proceso de descentralizacin se ejecuta en
forma progresiva y ordenada sobre la base de etapas. Hay una etapa
preparatoria, de junio a diciembre del ao 2002, en la cual el Congreso deba
debatir y aprobar determinadas leyes (del Poder Ejecutivo, de Gobiernos
Regionales, de Municipalidades, de Ordenamiento y Demarcacin Territorial, y
de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones) y el Poder
Ejecutivo del Gobierno Nacional deba encargarse de un con. junto de
acciones.
Ante la dificultad de definir un cronograma para las etapas, la Ley Orgnica de
Bases de la Descentralizacin no lo estableci. Luego de la etapa preparatoria,
se consideraron cuatro etapas consecutivas -no paralelas- que concretaran la
gradualidad del proceso.

En la primera etapa, se realizara la instalacin y la organizacin de los


gobiernos regionales y locales: la transferencia y recepcin de activos y
pasivos de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CT AR) a los
gobiernos regionales; el inicio de la transferencia y recepcin de los programas
sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversin e
infraestructura productiva de alcance regional, en funcin de las capacidades
de gestin de cada gobierno regional o local; la realizacin del Plan de
Capacitacin y Asistencia Tcnica a nivel Regional y Local 1; y el apoyo y
asistencia tcnico-administrativa requerido por los gobiernos regionales y
locales.
En la segunda etapa, llamada de consolidacin del proceso de regionalizacin,
se plantea: la promocin y apoyo para la conformacin de regiones sostenibles
mediante la integracin o fusin de departamentos va referndum; la amplia
difusin de propuestas y alternativas de regiones macro, as como de las
ventajas y beneficios para el desarrollo nacional y regional; y la formulacin de
un Plan de Regionalizacin y de Inversin Descentralizado que se aprobara
por ley.
En la tercera etapa, de transferencia y recepcin de competencias sectoriales,
se realizara la transferencia de las funciones y servicios en materia de
agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa,
minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento,
sustentabilidad de los recursos naturales, circulacin y trnsito, turismo,
conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y
deporte, hacia los gobiernos regionales y locales.
En la cuarta -y ltima- etapa, de transferencia y recepcin de competencias
sectoriales en educacin y salud, se realizara la transferencia de las funciones
y servicios en materia de educacin y salud hacia los gobiernos regionales y
locales.
La Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin, a su vez, establece que
ser el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), el responsable directo
de todas las acciones y transferencias sealadas en cada una de las etapas del
proceso, para "cuyo efecto hace las evaluaciones correspondientes y coordina
su ejecucin con los respectivos sectores del Poder Ejecutivo".
Las etapas establecidas en la Ley Orgnica de Bases plantean claramente la
transitoriedad de las regiones-departamento. El objetivo de la segunda etapa
del proceso era -y es-la unin entre regiones-departamento, y solo despus de
este proceso se planteaba la transferencia de las competencias sectoriales,
dejando educacin y salud -por su complejidad- al final del proceso.
El proceso gradual estaba definido. Las etapas eran consecutivas y explcitas.
Sin embargo, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales afect la gradualidad
1

El "Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin Pblica para el


Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales" ha sido refrendado mediante el
Decreto Supremo N 021-2004-PCM, publicado en El Peruano del 19 de marzo del ao 2004, y
el texto del citado Plan ha sido publicado como anexo el 29 de marzo del mismo ao.

del proceso al establecer -en la Cuarta Disposicin Transitoria, Complementaria


y Final- que se iniciaba la transferencia de todas las competencias sectoriales
desde el 1 de enero del ao 2004, haciendo que las etapas se volvieran
paralelas y ya no consecutivas.
En materia presupuestal y de planeamiento, destaca el Captulo IV del Ttulo III
de la Ley de Bases de la Descentralizacin que regula un conjunto de
mecanismos de participacin ciudadana; y el Captulo V del mismo Ttulo sobre
planes de desarrollo y presupuestos: los planes nacionales y sectoriales
considerarn los planes de desarrollo regional y local y garantizarn la
estabilidad macroeconmica; los planes y presupuestos sern participativos; y
el Ministerio de Economa y Finanzas dictar las directivas que regulan la
programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los
presupuestos, en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
El artculo 17 de la citada Ley de Bases establece que los Gobiernos
Regionales y Locales estn obligados a promover la participacin ciudadana en
la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y
presupuestos, y en la gestin pblica; que, para este efecto, debern garantizar
el acceso de todos los ciudadanos a la informacin pblica, con las
excepciones que seala la ley, as como la conformacin y funcionamiento de
espacios y mecanismos de consulta, concertacin, control, evaluacin y
rendicin de cuentas; y que, sin perjuicio de los derechos polticos que asisten
a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitucin y la ley de la
materia, la participacin de los ciudadanos se canaliza a travs de los espacios
de consulta, coordinacin, concertacin y vigilancia existentes, y los que los
Gobiernos Regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.
DOCTRINA
CSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del
proceso de descentralizacin peruano. Jaime Campodnico editor. Lima, 2005;
CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de
Descentralizacin 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003;
CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2004: balance y
recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005;
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralizacin y buen gobierno: sexto informe
del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003. Defensora
del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la
voluntad: el actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus
antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004; ZAS
FRIZ BURGA, Johnny. El sueo obcecado: la descentralizacin poltica en la
Amrica andina. Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, 2001; ZAS FRIZ
BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998.
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima, 1998.

Territorio de la Repblica
Artculo 189
El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la
Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la
Nacin.
El mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El
mbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros
poblados (*).
(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:
C: arts. 43,56 inc. 1), 102 inc. 7), 188, 190 Y 190;
Ley 26922: arto 12;
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1
Johnny Zas Friz Burga (**)
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad.
El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (19802004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.

La Carta Poltica reconoce tradicionales circunscripciones territoriales -el


departamento, la provincia y el distrito-, introduce una circunscripcin territorial
regional-la regin-, seala que el nivel de Gobierno Regional se asienta en las
regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta
en las provincias, los distritos y -tambin- en los centros poblados.
En materia de demarcacin territorial, es importante sealar que estudios
realizados por la Direccin General de Demarcacin Territorial de la
Presidencia del Consejo de Ministros -y recogidos en el diagnstico del actual
"Plan Nacional de Demarcacin Territorial"-, sealan que el 79.8% de los
distritos y el 92% de las provincias presentan deficiencias de carcter tcnicocartogrfico y legal, por la imprecisin y la carencia de limites.
El actual "Plan Nacional de Demarcacin Territorial" seala en su diagnstico
que "los conflictos actuales entre circunscripciones distritales y provinciales,
producto de la imprecisin y carencia de limites territoriales, obedece
principalmente a la antigedad de las leyes de creaciones, as como a la falta
de instrumentos tcnico cartogrficos, que hasta 1950 no permitan una lectura
detallada del territorio"2.
2

Consultar el numeral III, sobre Diagnstico y Situacin Actual de los Lmites de los Distritos y
Provincias y la Organizacin del Territorio de la Repblica del "Plan Nacional de Demarcacin

La actual Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795, del 25


de julio del ao 2002, considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los
problemas derivados por la imprecisin y la carencia de lmites.
La citada Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial contiene definiciones
bsicas en la materia, los objetivos y los criterios tcnicos para la demarcacin
territorial, los organismos competentes en materia de demarcacin territorial,
las categoras de los centros poblados, la acreditacin de las iniciativas de la
poblacin sobre demarcacin territorial, la creacin de las regiones, el
procedimiento para la determinacin de lmites, la suspensin de la creacin de
nuevos distritos y provincias, la asuncin por la Municipalidad Metropolitana de
Lima de las funciones regionales en materia de demarcacin territorial en el
mbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones.
Esta Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial ha sido reglamentada
mediante el Decreto Supremo N 019-2003-PCM, del 24 de febrero del ao
2003, que "desarrolla los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y
criterios tcnico-geogrficos en materia de demarcacin territorial, as como los
lineamientos del proceso de saneamiento de lmites y organizacin territorial
contemplados en la Ley N 27795".
Mediante la Resolucin Ministerial N 100-2003-PCM, del 3 de abril del ao
2003, se han aprobado la Directiva N 001-2003-PCM/DNTDT "Metodologa
para el Tratamiento de las Acciones Tcnicas de Demarcacin Territorial y la
Configuracin y Delimitacin de Circunscripciones Provinciales"; y la Directiva
N 002-2003PCM/DNTDT "Registro y Apertura de Expedientes Tcnicos sobre
Demarcacin y Organizacin Territorial".
Asimismo, mediante la Resolucin Ministerial N 374-2003-PCM, del 25 de
noviembre del ao 2003, se ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcacin
Territorial", el cual "es un instrumento tcnico y de gestin que va a desarrollar
al 2011, de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de los
distritos y provincias y la organizacin del territorio de la Repblica"; y que
"desarrolla una metodologa . que permite programar, priorizar y seleccionar las
provincias para su tratamiento respectivo" .
DOCTRINA
CSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: nonnatividad esencial del
proceso de descentralizacin peruano. Jaime Campodnico editor. Lima, 2005;
CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de
Descentralizacin 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003;
CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2004: balance y
recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005;
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralizacin y buen gobierno: sexto informe
Territorial", aprobado mediante la Resolucin Ministerial N 374-2003- PCM, del 25 de
noviembre del ao 2003.

del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003. Defensora


del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la
voluntad: el actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus
antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004; ZAS
FRlZ BURGA, Johnny. El sueo obcecado: la descentralizacin poltica en la
Amrica andina. Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, 2001; ZAS FRIZ
BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998.
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima, 1998.

Artculo 190

Regiones y proceso de regionalizacin

Las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica


cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades
geoeconmicas sostenibles.
El proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son
gobiernos regionales.
Mediante referndum podrn integrarse dos o ms circunscripciones
departamentales contiguas para constituir una regin, conforme a ley. Igual
procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de
circunscripcin regional.
La ley determina las competencias y facultades adicionales, as como
incentivos especiales, de las regiones as integradas.
Mientras dure el proceso de integracin, dos o ms gobiernos regionales
podrn crear mecanismos de coordinacin entre s. La ley determinar esos
mecanismos(*)

(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 32 inc. 4), 188, 189, 197 a 199 y 12' D.F.T.; Ley 26300: arto 39 inc. d);
Ley 26922: arts. 12,13;
Ley 27867;
Ley 27902;
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en libro del autor: La insistencia de la
voluntad.
El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (19802004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004.

El artculo 190 del texto reformado de la Constitucin Poltica seala que "el
proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao"; que "mediante
referndum podrn integrarse dos o ms circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una regin, conforme a ley"; y que la "ley determina
las competencias y facultades adicionales, as como incentivos especiales, de
las regiones as integradas".

El texto reformado de la Carta Poltica opt por iniciar el proceso de


regionalizacin en las circunscripciones departamentales como etapa
transitoria, ante la imposibilidad de lograr antes del fin del ao 2002 -fecha
predeterminada para las elecciones regionales- todos los referndum
necesarios para la integracin de circunscripciones territoriales ms amplias del
departamento para las regiones.

Segn la actual Carta Poltica reformada, sern las poblaciones las que
decidan sobre la integracin de sus comunidades en regiones propiamente
tales. Este planteamiento se hizo en contraposicin al proceso de
descentralizacin de los aos ochenta del siglo xx, el cual no consider a las
poblaciones en la definicin de los territorios de las nuevas regiones, pues fue
el Poder Ejecutivo nacional -durante el gobierno del APRA, entre 1985 y 1990que tuvo y ejerci la iniciativa de manera exclusiva. En aquella experiencia, las
poblaciones en desacuerdo con la asignada circunscripcin territorial podan
solicitar un referndum para ser excluidas. El caso paradigmtico lo constituy
la regin La Libertad-San Martn. Las poblaciones de este ltimo departamento
decidieron separarse de la regin.

Tambin la Carta Poltica reformada de 1993 dispone que las regiones


integradas -las regiones propiamente tales- tendrn materias de competencia y

facultades adicionales, as como incentivos especiales para integrarse. La


previsin -explcita en la Ley de Bases de la Descentralizacin- de una Ley de
Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones se sustenta en este
mandato constitucional.

En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, se plantea que en el


territorio de esta provincia existirn dos niveles de gobierno superpuestos: el
Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad Provincial del Callao. Esta
yuxtaposicin, producto de la singularidad de este caso, podria generar
conflictos entre las autoridades regionales y aquellas provinciales.

El inicio del proceso de descentralizacin -en el nivel intermedio- en las


actuales circunscripciones departamentales ha sido muy debatido. Al respecto,
se cuestiona que los actuales Gobiernos Regionales asentados en una
circunscripcin departamental se integren, ya que los incentivos debern ser
muy importantes para que las actuales autoridades -o sectores polticosregionales- decidan quedar subsumidas en otra regin con otras futuras
autoridades.

El proceso de integracin de dos o ms circunscripciones departamentales


puede generar significativos conflictos en las provincias o distritos contiguos
que cuestionen su ubicacin en una nueva delimitacin territorial, si este
proceso de integracin es prolongado y hay provincias que por razones
geogrficas o econmicas, por ejemplo, estn ms ligadas a otras
circunscripciones territoriales regionales y no a la nueva.

El Ttulo VI de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, sobre el


gobierno regional, define las regiones en la perspectiva de trascender la
circunscripcin departamental (artculo 28 ).
1

Para ello, establece que las dos o ms circunscripciones departamentales


colindantes que se integren, a travs de una propuesta aprobada por las
poblaciones involucradas mediante referndum, se iniciar con un primer
referndum a realizarse dentro del segundo semestre del ao 2005, hasta
quedar debidamente conformadas todas las regiones del pas (artculo 29).
Dado que an la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de
Regiones no ha sido aprobada, el plazo indicado no podr cumplirse.

Para ello requiere que las dos o ms circunscripciones departamentales


colindantes que se integren, a travs de una propuesta aprobada por las
poblaciones involucradas mediante referndum, se realizar en dos etapas
consecutivas. El primer referndum para dicho fln se realizar en el mes de
octubre del ao 2005 y los siguientes en los aos 2009 y 2013, hasta quedar
debidamente conformadas todas las regiones del pas (artculo 29, modificado
por Ley N 28274, del 09/07/2004).

El artculo 30 de la citada Ley de Bases indica las caractersticas de este


proceso de regionalizacin (artculo 30) y que por Ley se fijar los incentivos
especiales para la integracin y conformacin de regiones (artculo 30.3).

El artculo 30 de la citada Ley N 27783 establece que "el proceso de


regionalizacin se inicia eligiendo Gobiernos Regionales en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, conforme a Ley; que la
regionalizacin se orienta a la constitucin de regiones sostenidas, en base al
sistema de cuencas y corredores econmicos naturales, articulacin espacial,
infraestructura y servicios bsicos, generacin efectiva de rentas, y que renan
los elementos y requisitos sealados en los artculos 28 y 29 de la Ley; y que
por Ley especial se fajan los incentivos especiales para la integracin y
conformacin de regiones".

El Captulo III del Ttulo VI de la Ley de Bases de Descentralizacin, reconoce


-conforme al texto constitucional reformado- un rgimen especial para la
provincia de Lima y otro para la Provincia Constitucional del Callao .
2

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -Ley N 27867- plantea enfrentar la


gestin del rea metropolitana de las ciudades de Lima y el Callao con la
creacin de Comits de Coordinacin Interregional ; y, en general de las reas
metropolitanas, mediante la gestin comn de los servicios pblicos
regionales ; sin embargo, estos Comits previstos por el articulo 70 de la Ley
N 27867, aparecen como instancias insuficientes para enfrentar el
requerimiento de una gestin comn.
4

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -modificada por la Ley N


27902realiza un amplio reconocimiento, especialmente, de la integracin y de
la conformacin de regiones propiamente tales, en los siguientes artculos:

a) El articulo 7 dispone que esta Ley Orgnica define las relaciones de


cooperacin y coordinacin entre los gobiernos regionales, y de estos con los
otros niveles de gobierno, orientados al proceso de integracin y conformacin
de regiones y de coordinacin en espacios macrorregionales";

b) El inciso 14 del articulo 8 reconoce el principio de la integracin: "La gestin


regional promueve la integracin intrarregional e interregional, fortaleciendo el
carcter unitario de la Repblica. De acuerdo con este principio, la gestin
debe orientarse a la formacin de acuerdos macrorregionales que permitan el
uso ms eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economa
ms competitiva; (...)'"

c) El articulo 73-A establece que los recursos del Fondo Intergubernamental


para la Descentralizacin (FIDE) "fomentarn el desarrollo regional, la
integracin de las regiones y la realizacin de proyectos que involucren a varios
niveles de gobierno; y

d) El articulo 91 crea las Juntas de Coordinacin Interregional con la finalidad


de consolidar los futuros espacios macrorregionales.

Tambin -en la citada Ley Orgnica- hay una referencia a los espacios
macrorregionales, vinculndolos con la creacin de las regiones propiamente
tales (especialmente, en el citado artculo 91). Asimismo, la Ley de Bases de la
Descentralizacin considera para la segunda etapa del proceso de
descentralizacin la difusin amplia de propuestas y alternativas de regiones
macro; y, cuando deftne el carcter dinmico del proceso, plantea la promocin
de la integracin regional y la constitucin de macro regiones.

Sin embargo, en ambas Leyes -de Bases de la Descentralizacin y Orgnica


de Gobiernos Regionales- no hay un mayor desarrollo de las denominadas
macro regiones.

Con relacin a las macrorregiones, Efran Gonzles De Olarte seala que:

"Las macroregiones son ms bien conceptos territoriales, brotados del deseo


de crear espacios econmicos capaces de contrapesar la importancia industrial

de Lima. De ah que sean cuatro, adems de Lima-Callao. Su principal


limitacin es la relacin inversamente proporcional entre tamao e integracin
espacial, consecuencia de la falta de una red completa de vas de
comunicacin. Desde el punto de vista social y poltico su viabilidad es aun
menor que la de los corredores y regiones econmicas. Adems, las
identidades macrorregionales estn por construirse. Por el momento, lo que
cabe es concebir a las macrorregiones como la hipottica ltima etapa de la
integracin de regiones. En vez de un punto de partida, habr que
considerarlas uno de llegada" .
6

La integracin y la conformacin de regiones que trasciendan la circunscripcin


departamental responden a la necesidad de lograr una estrategia de desarrollo
regional.

Para Efrain Gonzles De Olarte:

"El problema central es que el Per muestra un desarrollo regional muy


desigual, o sea un problema distributivo espacial. No se trata solamente de un
problema de distribucin de ingresos, sino de distribucin de oportunidades de
desarrollo"; que "las diferencias existentes entre Lima y las regiones de la
Costa con respecto a las de la Sierra, en trminos de realidades y de
oportunidades de desarrollo, son muy grandes. Estamos frente a un problema
de desigualdad y, lgicamente, la democracia no se puede fundar en una
desigualdad de base. Urge iniciar un proceso correctivo, de nivelacin de
oportunidades"; y que "si no construimos un crecimiento regional convergente,
con generacin de empleo, mejores ingresos y productividades, el Estado
descentralizado habr fracasado. Hoy, como primer paso, se han creado tantas
regiones como departamentos tiene el Per. Hay que preguntarse si estos 25
espacios administrativos contribuyen al desarrollo regional y a la construccin
de una democracia con iguales oportunidades para todos" .
7

Sobre la cuestin reseada, Gonzles De Olarte plantea una hiptesis y


presenta tres problemas que consideramos relevante citar:

"La hiptesis de trabajo consiste en demostrar que una integracin o fusin de


regiones podra ser un medio para enrumbar hacia un desarrollo regional ms
equilibrado y hacia una reforma del Estado que edifique un Estado fuerte.
Contrariamente a la opinin general, el Per tiene un Estado chico y dbil" (...).

"En primer lugar, las regiones polticas no coinciden con la delimitacin de las
regiones o espacios econmicos. La nica excepcin es Lima. El resto de
regiones no guarda relacin con mbitos econmicos, ya se les estudie como
cuencas o corredores".

"La economa y la poltica divergirn entonces, con un alto costo. El espacio


econmico determina la base tributaria, y si esta es dbil, el gobierno regional
tendr serias dificultades para ser eficiente".

"En segundo lugar, el tamao de las regiones no promueve economas


regionales de escala para contrarrestar el peso de Lima. Un tema esencial en
el desarrollo regional en el Per es que Lima no inhiba el desarrollo de las
dems regiones. Obviamente, un nmero de 25 regiones no resuelve esta
amenaza. Hay que generar, en consecuencia, regiones de pesos econmicos
mayores para, eventualmente, generar ejes alternativos de desarrollo. En
buena cuenta, hay que ir a una integracin".

"El tercer problema radica en la dbil articulacin entre centro y periferia. Por
esto me refiero a la pobre integracin entre Lima y el resto del pas. Pero
tambin a la dbil integracin interna de cada regin econmica, donde el
centro urbano ms grande permanece escindido del entorno rural".

"En el Per las ciudades grandes tienen pocas articulaciones con las ciudades
intermedias y ms an escasas con el campo. Por 10 tanto, el crecimiento de
los centros no se reproduce a escala regional. El problema es grave.
Finalmente la articulacin entre centro y periferia no es otra cosa que el
desarrollo de mercados de bienes

Y factores que sirven de vasos comunicantes para establecer, por ejemplo,


bases tributarias" .
8

Tambin para Gonzles De Olarte, las actuales regiones econmicas,


conformadas por los antiguos departamentos, podran constituir el referente
para la integracin de regiones. Su propuesta es la siguiente:

Piura-Tumbes (Ciudad eje: Piura; eje urbano: Piura-Sullana-Talara-Tumbes).

Lambayeque-Cajamarca-Amazonas (Ciudad eje: Chiclayo; eje urbano:


Chiclayo-Cajamarca-Chachapoyas ).

La Libertad-Ancash (Eje urbano: Trujillo-Chimbote-Huaraz).

Ica-Ayacucho-Huancavelica (Eje urbano: Ica-Huancavelica-Huamanga).

Arequipa-Moquegua-Tacna-Puno (Ciudad eje: Arequipa; eje urbano: PunoArequipa- Moquegua- Tacna).

Junn-Pasco-Hunuco (Ciudad eje: Huancayo; eje urbano: Huancayo-Cerro de


Pasco-Hunuco).

Cusco-Apurmac-Madre de Dios (Ciudad eje: Cusco; eje urbano: AndahuaylasAbancay-Cusco-Sicuani-Madre de Dios).

Loreto-San Martn-Ucayali (Eje urbano: Pucallpa-Tarapoto-MoyobambaIquitos).

Lima-Callao .
9

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -en el citado artculo 91- dispone


que las Juntas de Coordinacin Interregional se establecen a iniciativa de los
Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralizacin; y que los
Gobiernos Regionales podrn establecer tales Juntas como espacios de
coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se
materializarn a travs de convenios de cooperacin, procurando la
consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo, con
la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.

Hasta la fecha de presentacin del Informe Anual 2003 del Consejo Nacional
de Descentralizacin (CND) se haban formado, a iniciativa del CND, seis
Juntas de Coordinacin Interregional para el manejo de:
10

El Corredor Biocenico Nor Oriental, en el que participan los Gobiernos


Regionales de Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martn
y Tumbes;

b. El Circuito Turstico Nor Oriental y Nor Peruano, con la participacin de los


Gobiernos Regionales de Amazonas, Piura, San Martn y Tumbes;

El Corredor Energtico Centro Sur, con la participacin de los Gobiernos


Regionales de Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Ica, Junin y Madre de Dios;

d. El Proyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Pampas Verdes, con la


participacin de los Gobiernos Regionales de Arequipa, Ayacucho e lea;

El Mega-Proyecto de Desarrollo Forestal y Silvo-Agropecuario de la Sierra


Norte, con la participacin de los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash,
Cajamarca y Piura; y,

El Circuito Turstico Sur Peruano, con la participacin de los Gobiernos


Regionales de Cusco, Apurmac e lca .
11

La mayora de estas Juntas de Coordinacin Interregional se han constituido,


sin embargo, solo sobre la base de proyectos especficos, en materia turstica,
energtica o forestal.

DOCTRINA

CSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del


proceso de descentralizacin peruano. Jaime Campodnico editor. Lima, 2005;
CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de
Descentralizacin 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003;
CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2004: balance y
recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005;
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralizacin y buen gobierno: sexto informe
del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003. Defensora
del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la
voluntad: el actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus
antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004; ZAS
FRIZ BURGA, Johnny. El sueo obcecado: la descentralizacin poltica en la
Amrica andina. Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, 2001; ZAS FRIZ
BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998.
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima, 1998.

Artculo 191

Autonoma y organizacin de los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa


en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin
interferir sus funciones y atribuciones.
La estructura orgnica bsica de estos gobiernos la conforman el Consejo
Regional como rgano normativo y fiscalizador, el Presidente como rgano
ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional integrado por los alcaldes
provinciales y por representantes de la sociedad civil, como rgano consultivo y
de coordinacin con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que
les seala la ley.
El Consejo Regional tendr un mnimo de siete (7) miembros y un mximo de
veinticinco (25), debiendo haber un mnimo de uno (1) por provincia y el resto,
de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de poblacin electoral. El Presidente es
elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un
perodo de cuatro (4) aos, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo
Regional son elegidos en la misma forma y por igual perodo. El mandato de
dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con
excepcin de los casos previstos en la Constitucin.
Para postular a Presidente de la Repblica, Vicepresidente, miembro del
Parlamento Nacional o Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos Regionales
deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la eleccin respectiva. La ley
establece porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de
gnero, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los
Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos
Municipales. (*)
(*) Texto del artculo segn modificatoria efectuado por la Ley N 28607, publicada el 04 de
octubre de 2005.

CONCORDANCIAS:
c.: arts. 91.1, 113.5, 114.2, 117, 134, 176, 203.6 Y 13' nF.T.;
L.O.G.R.: arto 2;

Ley 23853: arts. 2 y 3;


Ley 26300;
Ley 27683;
Ley 27867;
Ley 27902;
C.A.D.H.: arts.23.1.a y 23.1.b;
D.U.D.H.: arto 21;
P.I.D.C.P.: arts. 25.a y 25.b

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad.
El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (19802004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004

La Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, establece -en su


artculo 20- que la Presidencia Regional es el rgano ejecutivo del Gobierno
Regional; que recae en el Presidente Regional, quien es la mxima autoridad
de su jurisdiccin, representante legal y titular del Pliego Presupuestal del
Gobierno Regional; que el Presidente Regional desempea su cargo a
dedicacin exclusiva, con la sola excepcin de la funcin docente; y que
percibe una remuneracin mensual fijada por el Consejo Regional de acuerdo a
la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicacin de la norma que
la aprueba y su monto.

El Vicepresidente Regional integra el Consejo Regional. Es miembro pleno de


este Consejo y, por ello, tiene voz y voto en l sin ninguna limitacin.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -en su artculo 23- dispone que el


Vicepresidente Regional cumple funciones de coordinacin -por lo cual ejerce
una actividad permanente-, as como aquellas que expresamente le delegue el
Presidente Regional; que reemplaza a este en casos de licencia concedida por
el Consejo Regional, que no puede superar los 45 das naturales al ao, por
ausencia o impedimento temporal, por suspensin o vacancia, con las
prerrogativas y atribuciones propias del cargo; y que percibe la remuneracin
correspondiente a su cargo, sin derecho a dietas.

La citada Ley Orgnica de Gobiernos Regionales establece tambin -en su


artculo 12- cmo se organiza el Ejecutivo regional. Este se estructura sobre la
base de rganos denominados Gerencias Regionales -nombres que
corresponden, ms bien, a una organizacin empresarial-, las que son
coordinadas y dirigidas por una Gerencia General.

Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los


actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben
junto con el Presidente Regional-artculo 25 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales-; el Gerente General Regional es responsable administrativo del
Gobierno Regional -artculo 26 de la citada Ley- y coordina la accin de los
diferentes Gerentes Regionales -artculo 27 de la citada Ley-; y el Gerente
General Regional y los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente
Regional (artculo 26 de la citada Ley).

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -en su artculo 28- tambin dispone


que los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente
Regional y que el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son
responsables de los acuerdos que adopten y, en cuanto corresponda, de su
ejecucin.

Segn la citada Ley Orgnica -conforme a su artculo 29- cada Gobierno


Regional contar con cinco Gerencias Regionales: 1) Desarrollo Econmico; 2)
Desarrollo Social; 3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial; 4) Infraestructura; y 5) Recursos Naturales y Gestin del Medio
Ambiente.

Con relacin a los Consejeros Regionales, el artculo 4 de la Ley Marco del


Empleo Pblico, Ley N 28175, establece la siguiente definicin de funcionario
pblico: es funcionario pblico "el que desarrolla funciones de preeminencia
poltica, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un

sector de la poblacin, desarrollan polticas del Estado y/o dirigen organismos o


entidades pblicas"; y que puede ser: a) De eleccin popular directa y universal
o confianza poltica originaria, b) De nombramiento y remocin regulados, y c)
De libre nombramiento y remocin.

Los Consejeros Regionales, conforme a la definicin anterior, son funcionarios


pblicos, no obstante su actividad no sea a dedicacin exclusiva ni sea
permanente, razn por la cual perciben dietas y no remuneracin, segn lo
dispuesto por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

La Constitucin Poltica reformada introduce acciones afirmativas que sern


reguladas por la ley: el establecimiento de porcentajes mnimos para hacer
accesible la representacin de gnero, comunidades nativas y pueblos
originarios en los Consejos Regionales.

El establecimiento, en el Consejo Regional, de un mnimo y de un mximo de


representantes, as como la inclusin de un criterio de representacin
provincial, distorsiona el nivel de representacin en varios departamentos,
afectando el criterio por el cual el nmero de representantes debe tener una
relacin directa con la poblacin electoral de la circunscripcin intermedia.

El Consejo Regional-segn el artculo 14 de la Ley Orgnica de Gobiernos


Regionales- es convocado para sesin de instalacin el1 de Enero por el
Presidente Regional elegido; se rene en sesiones ordinarias y extraordinarias,
de acuerdo a lo que establece su Reglamento; deber reunirse como mnimo
en una sesin ordinaria al mes -adems, podr convocarse a solicitud de un
tercio del nmero legal de consejeros-; para el cumplimiento de sus funciones
fiscalizadoras y normativas, organiza su trabajo en Comisiones; y, para el
ordenamiento de su trabajo y el cumplimiento de sus funciones, contar con
una Secretara, artculo 18 de la citada Ley Orgnica.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin dispone que las sesiones


son pblicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o
regional, debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional; y
que, a travs del portal electrnico del Gobierno Regional, se debe difundir a la
ciudadana la agenda y las actas de las sesiones.

La citada Ley Orgnica reconoce derechos y obligaciones funcionales,


responsabilidades e incompatibilidades, as como dietas -ni el Presidente
Regional ni el Vicepresidente Regional tienen derecho a dietas- y licencias a
los Consejeros Regionales.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin regula la vacancia -artculo


30 de la Ley- y la suspensin -artculo 31 de la Ley- de los cargos de
Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional.

La referida Ley Orgnica establece votaciones calificadas para la declaracin


de vacancia, especialmente para el caso del Presidente y Vicepresidente
Regionales, introduciendo as un mecanismo que promueve la estabilidad del
Ejecutivo regional.

Segn la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la vacancia es declarada por


el Consejo Regional-dando observancia al debido proceso y el respeto al
ejercicio del derecho de defensa- por dos tercios del nmero legal de sus
miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y
de la mayora del nmero legal de sus miembros, para el caso de los
Consejeros Regionales .
12

La forma de gobierno regional tiene elementos de una forma de gobierno


presidencial: la eleccin directa del Presidente Regional-no obstante, este sea
elegido en la misma lista de candidatos de los miembros del Consejo
Regional-, no hay una relacin de confianza entre el Ejecutivo regional y el
Consejo Regional, y los rganos del Ejecutivo regional-Gerente General
Regional y Gerentes Regionales- dependen solo del Presidente Regional. No
obstante se verifique la presencia de estos elementos, el Presidente y el
Vicepresidente Regionales tambin son miembros del Consejo Regional y ello
no configura una clara separacin de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo
regionales.

La Carta Poltica remite a la ley el desarrollo normativo del Consejo de


Coordinacin Regional. El texto original de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales incumpla ese mandato, pues no regulaba la composicin y
funcionamiento de este Consejo de Coordinacin Regional.

La Ley N 27902 introduce en la estructura orgnica bsica de los Gobiernos


Regionales al Consejo de Coordinacin Regional -en el artculo 11 modificado
de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales- y recoge el texto de la Carta
Poltica reformada.

La referida Ley tambin regula -en el artculo ll-A-la composicin y el


funcionamiento del Consejo de Coordinacin Regional. Este es presidido por el
Presidente Regional o por el Vicepresidente Regional y est conformado
tambin por los alcaldes provinciales de la regin y por los representantes de
las organizaciones de la sociedad civil.

Asimismo, se establece una proporcin entre los miembros del referido


Consejo: los alcaldes provinciales sern el 60% y los representantes de la
sociedad civil el 40% del total de miembros. Esta proporcin deber
mantenerse al invitar el Consejo Regional a los alcaldes distritales y a los
representantes de la sociedad civil, y la tercera parte -por lo menos- de los
representantes de la sociedad civil deber corresponder a instituciones de
empresarios y productores.

La Ley N 27902 dispone que los representantes de la sociedad civil sern


elegidos democrticamente, por un periodo de dos aos, por los delegados
legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y provincial que
se hayan inscrito en el registro del gobierno regional. Para acceder a este
registro se requiere que las organizaciones acrediten su personera jurdica y
un mnimo de tres aos de actividad institucional comprobada.

La Ley no hace una enumeracin taxativa de las organizaciones de la sociedad


civil que podrn participar en el Consejo de Coordinacin Regional. Estas
organizaciones sern, entre otras, las organizaciones de productores, gremios
empresariales, laborales, profesionales, agrarios y vecinales; universidades,
iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertacin y
organizaciones de mujeres y jvenes.

Con relacin al rgimen de sesiones, el Consejo de Coordinacin Regional


-segn el inciso c) del artculo ll-A- se rene ordinariamente dos veces al ao y
en forma extraordinaria cuando lo convoque el Presidente Regional; puede ser
convocado para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera el
Gobierno Regional; es un rgano de concertacin y de consulta, y sus
acuerdos se toman por consenso; los representantes del Consejo de
Coordinacin Regional en ningn caso perciben dietas, viticos u otro tipo de

asignacin del Gobierno Regional; y la Gerencia de Planeamiento del Gobierno


Regional actuar como secretara tcnica, debiendo oportunamente presentar
los documentos para su anlisis.

El Consejo de Coordinacin Regional es un rgano cuya naturaleza es la


concertacin y la consulta. Por ello, sus miembros emiten opinin consultiva,
concertando entre s, sobre cuestiones tan importantes tales como el plan
anual y el presupuesto participativo anual, el plan de desarrollo regional
concertado y sobre la visin general y los lineamientos estratgicos de los
programas componentes del plan de desarrollo regional concertado.

La modificacin de la Ley N 27902 tambin seala que el Consejo de


Coordinacin Regional no ejerce funciones de gobierno y que la ausencia de
acuerdos por consenso en este rgano no impide al Consejo Regional decidir
sobre lo pertinente.

Esta formulacin de la Ley plantea que los acuerdos del Consejo de


Coordinacin Regional no son vinculantes y que, en ltima instancia, la
aprobacin del plan de desarrollo regional concertado, el plan anual y el
presupuesto regional participativo corresponde al Consejo Regional.

Hay un contenido restrictivo -como se ha sealado- de la participacin de los


representantes de la sociedad civil en los Consejos de Coordinacin Regional,
especialmente relacionado con el establecimiento de un porcentaje uniforme -y
arbitrario- para determinar el nmero de representantes de la sociedad civil en
los mencionados Consejos.
La evaluacin de los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) no ha sido
positiva. El Grupo Propuesta Ciudadana considera que:

"El desempeo de los CCR ha sido, en general, limitado. Se instalaron con


premura, muchos no se han vuelto a reunir luego de su instalacin, y adolecen
de varios problemas; entre ellos: a) cuestionamientos a su composicin y
legitimidad, como producto de una reglamentacin y convocatoria inadecuadas
para la eleccin de sus miembros; b) prdida de inters de sus miembros,
porque su carcter consultivo y no vinculan te los presenta como prescindibles,
as como por la falta de recursos econmicos y logsticos; y c) falta de voluntad
poltica de las autoridades regionales para convocar y dinamizar este espacio" .
13

La Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683, tiene entre sus contenidos


principales los siguientes: las elecciones regionales se realizan el tercer
domingo de noviembre, junto con las elecciones municipales; no se considera
una segunda vuelta electoral; se tiene un plazo de 240 das naturales para la
convocatoria a elecciones; el periodo del mandato ser de cuatro aos; se
establece el nmero de miembros de los Consejos Regionales, considerando la
representacin provincial-y distrital en el caso del Callao-, porcentajes de
gnero y de comunidades nativas y pueblos originarios; y se incluye una
disposicin complementaria en materia de franja electoral.

La Ley de Elecciones Regionales estableci tambin -en su artculo 7- que


"para esta primera eleccin las elecciones regionales del ao 2002) cada
departamento y la Provincia constitucional del Callao constituan una
circunscripcin electoral".

El artculo 12 de la Ley considera las acciones afirmativas -ya previstas en la


Carta Poltica- y el denominado "voto programtico": la lista de candidatos al
Consejo Regional debe estar conformada por no menos del 30% de hombres o
mujeres, y por un mnimo de 15% de representantes de comunidades nativas y
pueblos originarios de cada regin donde existan; y se debe presentar un Plan
de Gobierno Regional.

El artculo 6 de la Ley seala que el "nmero de miembros de cada consejo


regional, en esta primera eleccin ser igual al nmero de provincias, y en el
caso del Callao igual al nmero de distritos, con un mnimo de siete (7)" y que
el Presidente y el Vicepresidente Regionales integran dicho Consejo, fuera de
este nmero.

La propuesta introduce un premio de mayora -sin una barrera mnima-, al


establecer que a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad
ms uno de los cargos de miembros de Consejo Regional, lo que ms le
favorezca, segn el orden de candidatos y provincias propuestos por los
partidos polticos y movimientos. Tambin se establece que la cifra repartidora
se aplica entre todas las dems listas participantes para establecer el nmero
de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representacin por
provincia establecida por la lista que le precede en votacin.

Esta propuesta distorsiona el nivel de representacin, afectando -como se ha


indicado- el criterio por el cual el nmero de representantes debe tener una
relacin directa con la poblacin electoral de la circunscripcin intermedia. Esta

forma de representacin se ha sustentado en la necesidad de que las


provincias como tales estn, a travs de representantes, en el Consejo
Regional y lleven all los intereses provinciales. Sin embargo, ello podra
generar la ausencia de un inters comn del Consejo Regional por la regin.

La Ley de Elecciones Regionales defini la forma de gobierno regional y no


estableci una clara separacin de poderes al interior de esta. Esta definicin
debi corresponder a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

El sistema electoral regional copi el sistema electoral local: se mantuvo el


premio de mayora -la mitad ms uno de los miembros del Consejo a la primera
mayora pero no se estableci ninguna barrera mnima como requisito para
aplicar tal premio y que si ello no se verificaba, se deba dar una segunda
vuelta. Esto ha generado que la mayora de listas ganadoras en las elecciones
regionales ltimas -con mayora absoluta en el Consejo Regional- no solo no
hayan alcanzado el 50% del nmero total de electores presentes, sino que en
algunos casos, no se haya sobrepasado el 20% del total de electores
presentes.

La Ley de Bases de la Descentralizacin considera -en su artculo 49- que el


Gobierno nacional y los Gobiernos Regionales y Locales mantienen relaciones
de coordinacin, cooperacin y apoyo mutuo, en forma permanente y continua,
dentro del ejercicio de su autonoma y competencias propias, articulando el
inters nacional con los de las regiones y localidades; que el Gobierno
Regional no puede interferir en , la accin y competencias de las
municipalidades de su jurisdiccin y que puede celebrar y suscribir en forma
indistinta, convenios de colaboracin mutua y recproca, y contratos de
cualesquier naturaleza para fines comunes determinados; y que los Gobiernos
Regionales y Locales proporcionan la informacin requerida para mantener
actualizados los distintos sistemas administrativos y financieros organizados a
nivel nacional.

Asimismo, se establece -en el artculo 50 de la citada Ley- que los Gobiernos


Regionales y Locales se relacionan con el Congreso de la Repblica, a travs
de los congresistas y sus Comisiones de Descentralizacin y Regionalizacin, y
de Gobiernos Locales, en asuntos de iniciativa legislativa, normatividad,
intercambio de informacin y fiscalizacin; y que tienen el derecho y la
obligacin de participar en el proceso de sus tentacin y aprobacin de sus
presupuestos institucionales.

En materia de relaciones con organismos internacionales, la Ley de Bases de


la Descentralizacin -en su artculo 51- plantea que los Gobiernos Regionales y
Locales pueden promover y mantener relaciones de cooperacin tcnica y
financiera con organismos internacionales, estando facultados para celebrar y
suscribir convenios y' contratos vinculados a los asuntos de su competencia; y
que el Gobierno nacional facilita y apoya la celebracin de convenios
promovidos por y en favor de los Gobiernos Regionales y Locales.

Recientemente se ha dictado la Ley N 28607, mediante la cual se reforma el


artculo 191 de la Carta Poltica. Esta Ley dispone -a travs de una
modificacin especfica- que el mandato de las autoridades regionales es
revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepcin de los casos
previstos en la Constitucin; y que para postular a Presidente de la Repblica,
Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde, los Presidentes de
los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la
eleccin respectiva.

La ley de reforma constitucional citada no modifica los dems contenidos del


artculo 191 y solo agrega la prohibicin para postular a Presidente de la
Repblica, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde a los
Presidentes de los Gobiernos Regionales, salvo que renuncien al cargo seis
meses antes de la eleccin respectiva.

La Ley N 28607 no aborda otros aspectos relevantes para el actual proceso de


descentralizacin, tales como la eliminacin del nmero mximo (25) de
miembros del Consejo Regional, el cual colisionar con el criterio de la
representacin provincial-se requiere un mnimo de un representante por
provincia en el Consejo Regional- ya que en una de las propuestas planteadas
en el actual proceso de integracin y de conformacin de Regiones --que ha
sido objeto de consulta popular en octubre de 2005 conforme a la ley de la
materia- se supera el mximo de 25 miembros del Consejo Regional, ya que la
Regin que sera conformada por los departamentos de Ancash,Junn, Pasco,
Hunuco y Lima-Provincias tendra 52 provincias.

La ley de reforma constitucional citada tampoco esclarece -de manera ms


explicita- la naturaleza del Consejo de Coordinacin Regional como instancia
de concertacin entre el Gobierno Regional, la sociedad civil y las autoridades
municipales.

La modificacin planteada por la Ley N 28607 es muy especifica, no ha


considerado los problemas presentes en el actual proceso de descentralizacin
y cumple un definido objetivo poltico-electoral.

DOCTRINA

CSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del


proceso de descentralizacin peruano. Jaime Campodnico editor. Lima, 2005;
CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de
Descentralizacin 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003;
CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2004: balance y
recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005;
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralizacin y buen gobierno: sexto informe
del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003. Defensora
del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la
voluntad: el actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus
antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004; ZAS
FRIZ BURGA, Johnny. El sueo obcecado: la descentralizacin poltica en la
Amrica andina. Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, 2001; ZAS FRIZ
BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998.
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima, 1998.

Artculo 192

Fines y atribuciones de los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economa regional,


fomentan las inversiones, actividades y servicios pblicos de su
responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de
desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios
de su responsabilidad. 5. Promover el desarrollo socioeconmico regional y
ejecutar los planes y programas correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquera, industria, agro industria, comercio, turismo, energa, minera,
vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley. (*)

(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 14, 44, 59, 69, 88, 188 Y 191;


L.O.G.R.: arts. 4, 9, 10;
Ley 27474;
Ley 27651;
Ley 23853: arts. 10 al 13;
L.D.F.: art 6;
P.I.D.C.P.: art 1.1;
P.I.D.E.S.C.: art 1.1

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos
(1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.

La Ley N 27902 -que modific la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos


Regionales- precisa el tema de la denominada "rectora sectorial" del Gobierno

Nacional, sealando que es competencia exclusiva de este nivel de Gobierno


def1nir, dirigir, normar y gestionar las polticas nacionales y sectoriales; y que
estas se formulan considerando los intereses generales del Estado y la
diversidad de las realidades regionales, concordando el carcter unitario y
descentralizado del gobierno de la Repblica.

Esta misma Ley introdujo el tema de la clasificacin de los activos del Estado,
al indicar que corresponde al Gobierno Nacional determinar la jerarquizacin de
los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local.
Esta clasificacin se aprobar mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinin tcnica del Consejo
Nacional de Descentralizacin.

Mediante la Ley N 28161, se establece un plazo -45 das naturales-para que el


Poder Ejecutivo nacional apruebe el decreto supremo de jerarquizacin de
activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local,
considerando que esta clasificacin deba def1nirse antes del inicio del proceso
de transferencia del ao 2004.

En el marco de la citada Ley, se dicta el Decreto Supremo N 023-2004-PCM,


mediante el cual se establece la jerarquizacin de los bienes del Estado
-artculo 2-, sealndose aquellos de alcance local, regional y nacional. Sin
embargo, la jerarquizacin -o clasificacin- definia en el citado decreto supremo
no considera ni los proyectos ni las empresas del Estado.

La Ley N 27783, Ley de Bases de Descentralizacin establece cules son las


clases de competencias de los Gobiernos Regionales: exclusivas, compartidas
y delegadas.

Son competencias exclusivas aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera


excluyente a cada nivel de gobierno, siempre conforme a la Constitucin
Poltica y la ley. Por ejemplo, el diseo de polticas nacionales y sectoriales es
una competencia exclusiva del Gobierno Nacional-inciso a) del artculo 26.1 de
la Ley de Bases de la Descentralizacin-, ello implica que ningn Gobierno
Regional ni Local puede definir tales polticas.

La Ley de Bases de la Descentralizacin establece -en su artculo 35-las


competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, incluye
en el listado de competencias, indistintamente, tanto atribuciones como
materias de competencia sectorial.

Las atribuciones son aquellas facultades inherentes al Gobierno Regional, tales


como planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas
socioeconmicos correspondientes (inciso a), formular y aprobar el plan de
desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil en su
regin (inciso b), aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional
(inciso c), promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional
(inciso d), concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del
desarrollo (inciso i), dictar las normas sobre los asuntos y materias de su
responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes (inciso
III).

El mismo citado artculo 35 establece funciones de materias de competencia


sectorial como competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. Sin
embargo, la mayora de estas corresponden a materias de competencia
compartida, segn la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Tal sera el caso
del desarrollo de circuitos tursticos (inciso h); de administrar y adjudicar los
terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccin (inciso j);
de organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre acciones de
demarcacin territorial (inciso k); de promover la modernizacin de la pequea
y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educacin, empleo y
a la actualizacin e innovacin tecnolgicas (inciso 1); y promover el uso
sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad (inciso II).

En el marco del desarrollo de las materias de competencia compartida, la Ley


Orgnica de Gobiernos Regionales establece funciones especficas en materia
de pequea y microempresa (artculo 48), en materia ambiental y de
ordenamiento territorial (artculo 53), de turismo (artculo 63) y de
administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del Estado (artculo 62).

Varias de las llamadas competencias exclusivas por la Ley de Bases de la


Descentralizacin -sealadas dos prrafos antes- son, en realidad, funciones al
interior de materias de competencia sectoriales y compartidas.

En el ao 2003 se han transferido de manera inmediata solo las atribuciones de


los Gobiernos Regionales -ya indicadas en un prrafo precedente- y que

tambin han sido llamadas -por la Ley de Bases de la Descentralizacincompetencias exclusivas.

Son competencias compartidas aquellas en las cuales participan dos o ms


niveles de gobierno. En este caso, se ejercen distintas funciones por diversos
niveles de gobierno al interior de una materia de competencia. Generalmente,
la funcin normativa y reguladora corresponde al gobierno nacional-que dicta
una legislacin nacional marco al interior de la cual se desarrollarn las
acciones de los gobiernos subnacionales- y las dems funciones pueden ser
ejercidas por otro nivel de gobierno subnacional o tambin el mismo nivel
nacional de gobierno. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales establece
como funciones generales: la normativa y reguladora; el planeamiento; la
administrativa y ejecutora; la promocin; y la supervisin, evaluacin y control.
Cada una de estas funciones puede ser ejercida por un nivel de gobierno
distinto.

Por ejemplo, la educacin es una competencia compartida. Segn la Ley de


Bases de la Descentralizacin, tanto el Gobierno Nacional como Regional y
Local ejercen funciones en esta materia de competencia: el Gobierno Nacional
regular y los Gobiernos Regionales y Locales gestionarn los servicios
educativos en su respectivo mbito.

Son competencias delegables aquellas dadas por un nivel de gobierno a otro.


En este caso, las entidades territoriales delegadas ejercen la materia de
competencia o funcin por el plazo de la delegacin y la instancia delegan te
sigue siendo el titular de la materia de competencia o funcin delegada.

La Ley de Bases de la Descentralizacin establece que el Poder Ejecutivo


nacional puede delegar a los Gobiernos Regionales funciones de su
competencia mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las
capacidades de gestin requeridas para ello.

Por ejemplo, el Gobierno Nacional podra delegar en un Gobierno Regional la


gestin de una infraestructura pblica de carcter y alcance nacional (tal podra
ser el caso de un aeropuerto de alcance nacional), materia que es una
competencia exclusiva del Gobierno Nacional, segn el inciso k) del artculo
26.1 de la Ley de Bases de la Descentralizacin.

La competencia (o funcin especfica de una materia de competencia, segn la


Ley Orgnica de Gobiernos Regionales) es transferida cuando una instancia de
gobierno traslada una competencia propia a otra entidad territorial con carcter
definitivo, otorgndole el ejercicio de tal funcin especfica o materia de
competencia.

La Ley de Bases de Descentralizacin establece cules son las competencias


exclusivas y compartidas de los Gobiernos Regionales (artculos 35 y 36),
derivadas de las competencias constitucionales. Estas ltimas son tales porque
corresponden a la Carta Poltica y son las que definen el marco competencial
de los Gobiernos Regionales.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales repite cules son las competencias


constitucionales (artculo 9) y cules son las competencias exclusivas y
compartidas (artculo 10) de los Gobiernos Regionales en la Ley de Bases de
Descentralizacin.

La citada Ley Orgnica reconoce -en el inciso b) del artculo 45-las funciones
generales de los Gobiernos Regionales y las define. Estas funciones generales
son la funcin normativa y reguladora; la funcin de planeamiento; la funcin
administrativa y ejecutora; funcin de promocin de las inversiones; y la funcin
de supervisin, evaluacin y control.

Esta Ley Orgnica de Gobiernos Regionales desarrolla las competencias


compartidas y seala cules son las funciones especficas que ejercern los
Gobiernos Regionales -en el Captulo II del Ttulo IV, Funciones Especficas-,
luego que sean transferidas, en cada una de las materias de competencia
establecidas como compartidas por la Ley de Bases de Descentralizacin y la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

Asimismo, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales dispone -en su artculo


46que las funciones especificas que ejercern los Gobiernos Regionales se
desarrollarn en el marco de las polticas regionales, las cuales se formularn
en concordancia con las polticas nacionales sobre la respectiva materia de
competencia.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales reconoce las siguientes materias de


competencia compartidas (dentro de las cuales se inscriben las funciones

especficas que ejercern los Gobiernos Regionales): educacin, cultura,


ciencia, tecnologa, deporte y recreacin; trabajo, promocin del empleo y la
pequea y microempresa;
salud; poblacin; agricultura; pesquera; ambiente y ordenamiento territorial;
industria; comercio; transportes; telecomunicaciones; vivienda y saneamiento;
energa, minas e hidrocarburos; desarrollo social e igualdad de oportunidades;
defensa civil; administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del
Estado; turismo; y artesana.

DOCTRINA

CSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del


proceso de descentralizacin peruano. Jaime Campodnico editor. Lima, 2005;
CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de
Descentralizacin 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003;
CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2004: balance y
recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005;
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralizacin y buen gobierno: sexto informe
del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003. Defensora
del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la
voluntad: el actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus
antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004; ZAS
FRIZ BURGA, Johnny. El sueo obcecado: la descentralizacin poltica en la
Amrica andina. Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, 2001; ZAS FRlZ
BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998.
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima, 1998.

Artculo 193

Rgimen econmico de los gobiernos regionales

Son bienes y rentas de los gobiernos regionales:


1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Las transferencias especficas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.
3. Los tributos creados por ley a su favor.
4. Los derechos econmicos que generen por las privatizaciones, concesiones
y servicios que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional, que tiene
carcter redistributivo, conforme a ley.
6. Los recursos asignados por concepto de canon.
7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo
aquellas que realicen con el aval del Estado, conforme a ley.
8. Los dems que determine la ley. (*)

(*) Texto segn modificatoria efectuada por la Ley N 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 41, 66, 74, 76 a 78,191 Y 192;


Ley 23853: arts. 90, 93 Y 94; Ley 27506;
D.Leg. 776: arts. 1 y ss.;
P.I.D.C.P.: arto 1.2;
P.I.D.E.S.C.: arts. 1.2, 25.

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la
voluntad El actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos
(1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004.

Los principios especficos de la descentralizacin fiscal-establecidos en la Ley


N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin- son: la determinacin
claramente definida de las competencias; la transparencia y la predictibilidad; la
neutralidad en la transferencia de los recursos; los requisitos del
endeudamiento externo; y las reglas de responsabilidad fiscal.

La determinacin claramente definida de las competencias tiene el objetivo de


evitar la yuxtaposicin de las materias de competencia y funciones entre los
distintos niveles de gobierno, de precisar las responsabilidades en la provisin
de los servicios y facilitar la rendicin de cuentas.

La transparencia y la predictibilidad plantean la necesidad de introducir


mecanismos que sirvan para un mejor control por parte de la comunidad de la
gestin fiscal de los gobiernos subnacionales, a travs de prcticas
transparentes, uniformes y predecibles.

La neutralidad en la transferencia de los recursos implica que toda


transferencia de materias de competencia y funciones se har conjuntamente
con los recursos asociados y requeridos por ellas, y que toda transferencia de
recursos estar ligada necesariamente a una materia de competencia o funcin
que tambin se transfiere.

En materia de endeudamiento pblico externo, esta es una competencia


exclusiva del gobierno nacional y el endeudamiento pblico externo de los
gobiernos subnacionales debe concordar con el lmite del endeudamiento del
sector pblico y las reglas de transparencia y prudencia fiscal. Esta es una
limitacin para los gobiernos subnacionales sustentada en la primaca de la
poltica nacional en esta materia.

La Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales dispone -en su


artculo 74- que los Gobiernos Regionales solo podrn celebrar operaciones de
endeudamiento externo, emisin de bonos y titulacin de cuentas, con aval o
garanta del Estado, previa aprobacin del Gobierno Nacional; y que las
referidas operaciones deben sujetarse a los procedimientos y normas que
regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y a los lmites
establecidos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se
emita sobre descentralizacin fiscal.

El principio de responsabilidad fiscal implica el establecimiento de reglas de


endeudamiento y de lmites en el incremento del gasto compatibles con las
reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, para
garantizar la sostenibilidad fiscal del proceso de descentralizacin. Tambin se
prohbe que el gobierno nacional reconozca deudas contradas por los
gobiernos subnacionales. Este principio pretende evitar el incremento del dficit
pblico por parte de las regiones y municipalidades, y que el gobierno nacional
asuma tal dficit.

La Carta Poltica vigente no reconoce potestad tributaria a los Gobiernos


Regionales.

Conforme a esta disposicin constitucional, la Ley de Bases de


Descentralizacin, en materia tributaria, seala que el Poder Ejecutivo Nacional
propondr al Congreso de la Repblica -para su aprobacin- aquellos tributos
regionales cuya recaudacin y administracin ser de cuenta directa de los
Gobiernos Regionales.

En el Ttulo VI -en el artculo 39- de la citada Ley, se regula el Fondo de


Compensacin Regional (FONCOR). Este, inicialmente, se conformar por los
recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversin de
alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administracin
Regional, y a todos los proyectos de inversin pblica de alcance regional en
materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio
ambiente, presentes en su circunscripcin; y a los recursos provenientes del
proceso de privatizacin y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la
Tercera Disposicin Complementaria de la Ley de Bases de la
Descentralizacin.

La Ley de Bases de la Descentralizacin tambin dispone que el FONCOR se


distribuye proporcionalmente entre todos los Gobiernos Regionales con
criterios de equidad y compensacin, considerando factores de pobreza,
necesidades insatisfechas, ubicacin fronteriza, poblacin, aporte tributario al
fisco e indicadores de desempeo en la ejecucin de inversiones; y que el
Ministerio de Economa y Finanzas con la opinin favorable del Consejo
Nacional de Descentralizacin, aprueba los ndices de distribucin del
FONCOR, previendo la transferencia de los recursos en la forma y plazos
establecidos, bajo responsabilidad.

Asimismo, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales reitera -en su artculo


73que el FONCOR forma parte de los recursos financieros destinados a los
Gobiernos Regionales; que este Fondo se constituye inicialmente con el 30%
de los recursos generados por la privatizacin y concesiones; y que los fondos
son ntegramente utilizados para financiar proyectos de inversin regional que
hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de
Inversin Pblica.

En el Ttulo VIII de la Ley de Bases de la Descentralizacin destaca la creacin


del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (PIDE), destinado a
promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo
compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administracin estar a
cargo del Consejo Nacional de Descentralizacin (artculo 53.1). El PIDE se
constituir, inicialmente, con los recursos provenientes del proceso de
privatizacin y concesiones; conforme a lo establecido en la Tercera
Disposicin Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralizacin.

La Tercera Disposicin Complementaria de la Ley de Bases de la


Descentralizacin establece los destinatarios y la distribucin de los recursos
de la privatizacin y de las concesiones: 30% corresponde al Fondo
Intergubernamental para la Descentralizacin (PIDE) y otro 30% al Fondo de
Compensacin Regional (PONCOR).

La misma norma tambin establece -en su Tercera Disposicin


Complementaria- que no menos del 50% de los recursos asignados al PIDE y
al FONCOR provenientes de cada proceso de privatizacin y concesiones,
deber destinarse al financiamiento de proyectos de inversin en beneficio de
la poblacin de la regin donde se encuentra el activo o empresa materia del
proceso de privatizacin o concesin.

El texto original de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales no desarroll al


PIDE. La Ley N 27902 s lo hizo. Esta Ley estableci -incorporando el artculo
73- , A en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y en concordancia con la
Ley de Bases de la Descentralizacin- que el FIDE es administrado por el CND,
que obtiene sus recursos del 30% de los fondos captados por el proceso de
privatizacin, concesiones y otras modalidades contractuales vinculadas a la
administracin de activos de alcance nacional propiedad del Estado.

Tambin se dispuso que el FIDE puede recibir fondos provenientes de


cooperacin no reembolsable y operaciones de endeudamiento que para tal fin
concrete el Gobierno Nacional; que sus recursos se destinarn a fomentar el
desarrollo regional, la integracin de las regiones y la realizacin de proyectos
que involucren a varios niveles de gobierno.

Por ltimo, se estableci que el FIDE es un fondo sostenible y concursable


destinado exclusivamente al financiamiento y cofinanciamiento de proyectos; y
que los criterios para el concurso se establecen en una normativa elaborada
por el CND.

Mediante la Resolucin Presidencial N 150-CND-P-2003, el Consejo Nacional


de Descentralizacin aprob el Reglamento del PIDE, publicada el 8 de
diciembre del ao 2003.

La Ley de Bases de la Descentralizacin -en su artculo 37- reconoce los


mismos bienes y rentas de los Gobiernos Regionales considerados en la Carta
Poltica reformada y vigente. Tambin precisa que son recursos de los
Gobiernos Regionales sus ingresos propios.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales -modificada por la Ley N


27902seala tambin -en el artculo 72- los recursos de los Gobiernos
Regionales:

a) Los sealados en la Ley de Bases de la Descentralizacin.

b) Las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin que


transferir el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquizacin y la

gradualidad establecidos en los artculos 45 inciso a) y 81 de la Ley Orgnica


de Gobiernos Regionales.

c) Los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los proyectos


de inversin de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de
Administracin Regional.

d) Los recursos generados por los permisos, licencias, autorizaciones y


concesiones que otorgue el Gobierno Regional.

e) Los proyectos de inversin pblica en ejecucin, de alcance regional,


presentes en su circunscripcin, que sern transferidos por el Gobierno
Nacional en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin,
salud y medio ambiente, presentes en su circunscripcin, en el marco de lo
establecido en los artculos 45 inciso a) y 81 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.

f) La Ley de Canon -Ley N 27506- define a este, en su artculo 1, como la


participacin efectiva y adecuada de la que gozan los Gobiernos Regionales y
Locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la
explotacin econmica de los recursos naturales; y seala -en su artculo 2como objeto de la Ley la determinacin de los recursos naturales cuya
explotacin genera canon y regula su distribucin en favor de los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales de las zonas donde se exploten dichos
recursos.

El artculo 4 de la citada Ley establece que la oportunidad de las transferencias


del canon por las entidades encargadas de efectuar dichas transferencias a
favor de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, ser determinada
mediante decreto supremo, tomando en consideracin la periodicidad del pago
de los ingresos y rentas que conforman el canon; y que el monto de las
transferencias ser depositado en cuentas especiales que para tal efecto se
abrirn en el Banco de la Nacin, bajo la denominacin del canon
correspondiente y la referencia del ingreso y/o renta respectivo, dentro del
plazo mximo previsto en el Reglamento de la Ley de Canon, el mismo que
precisar los procedimientos, formas de clculo y transferencias, de la que
sern informados los beneficiarios.

Con relacin a la distribucin del canon, la Ley de la materia -en su artculo 5,


modificado por Ley N 28322 del 10/08/2004- seala las siguientes reglas: la
distribucin del canon petrolero mantiene las condiciones actuales de
distribucin; y el canon ser distribuido entre los Gobiernos Regionales y
Locales de acuerdo a los ndices de distribucin que fije el :Ministerio de
Economa y Finanzas en base a criterios de poblacin y necesidades bsicas
insatisfechas. Su distribucin es la siguiente:

a) El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de la
municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural.

b) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos locales
de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso
natural.

c) El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales
del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso
natural.

d) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos
regionales donde se explota el recurso natural.

El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado por
el canon en cada regin o regiones en cuya circunscripcin se explotan los
recursos naturales.

Para efectos de la distribucin sealada en los literales c) y d), la Municipalidad


Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional de Lima se excluirn
mutuamente, conforme a lo dispuesto por la Ley de Bases de la
Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En el caso de la
Provincia Constitucional del Callao el total recaudado a que se refiere el literal
c) del numeral 5.2 se distribuir entre las municipalidades distritales y
provincial.

Con relacin a la utilizacin del canon, la Ley de la materia establece -en su


artculo 6- que el control y ejecucin de los recursos correspondientes al canon,

asignado a los Gobiernos Locales, est sujeto a lo dispuesto en la Ley


Orgnica de Municipalidades y la Ley de Canon; que los recursos que los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales reciban por concepto de canon
sern utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de
proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local,
respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta
finalidad; que los Gobiernos Regionales entregarn el veinte por ciento (20%)
del total percibido por canon a las universidades pblicas de su circunscripcin,
destinado exclusivamente a la inversin en investigacin cientfica y
tecnolgica que potencien el desarrollo regional; y que el canon petrolero
mantiene las condiciones actuales de su ejecucin.

El texto original de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales no incorpor un


artculo sobre la atribucin del Presidente de la Repblica, de dictar medidas
extraordinarias mediante decretos de urgencia -con fuerza de ley- en materia
econmica y financiera (inciso 19 del artculo 118 de la Carta Poltica), en los
casos en los cuales se afectase gravemente la sostenibilidad fiscal y
econmica del proceso de descentralizacin por parte de los Gobiernos
Regionales.

Este artculo, inicialmente, no fue aprobado, eliminndose as un mecanismo


ltimo para resolver cualquier crisis fiscal regional que pusiera en riesgo el
proceso de descentralizacin mismo y la estabilidad macroeconmica del pas.

La inclusin del artculo tena como propsito hacer explcito este mecanismo
para que en el futuro su uso -no solo sustentado en el texto de la Carta Polticano fuese discutido jurisdiccionalmente y para garantizar que tal uso solo sera
procedente en el caso, extraordinario, de una grave crisis fiscal regional.

La Ley N 27902 introdujo -a travs de un nuevo artculo en la Ley Orgnica de


Gobiernos Regionales- este mecanismo de aplicacin de medidas temporales
para situaciones extraordinarias en materia econmica y financiera cuando se
afecte gravemente la economa nacional y el proceso de descentralizacin.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin reconoce -en sus artculos


89 y 90, respectivamente.. otros mecanismos denominados de sostenibilidad
fiscal del proceso de descentralizacin. La citada norma plantea que la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley N 27245) establecer los mecanismos
de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralizacin y que la
reglamentacin de estos mecanismos corresponder al Ministerio de Economa

y Finanzas, con opinin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) en


todo lo referente a los Gobiernos Regionales; as como tambin que la no
observancia por dos aos consecutivos de las reglas fiscales establecidas para
los Gobiernos Regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
generar la suspensin temporal a las transferencias del PIDE y FONCOR,
siendo esta suspensin por un mximo de 90 das y requiriendo el voto
aprobatorio de los dos tercios (2/3) de los integrantes del CND.

La Sexta Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Orgnica


de Gobiernos Regionales dispuso que, en concordancia con el artculo 38 de la
Ley de Bases de la Descentralizacin, el Poder Ejecutivo deba -dentro de los
180 das de vigencia de la citada Ley Orgnica- presentar al Congreso de la
Repblica el proyecto de Ley de Descentralizacin Fiscal, el mismo que deba
considerar los tributos regionales cuya recaudacin y administracin seran de
cuenta directa de los Gobiernos Regionales, como parte de una propuesta
integral de reforma tributaria.

() Ley que deleg al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia


tributaria, Ley N 28079, otorg en el inciso 16 de su artculo 1la facultad de
"dictar normas que permitan la descentralizacin fiscal y normas que permitan
hacer ms eficiente la recaudacin y administracin de tributos municipales, sin
que ello implique incrementar las tasas mximas de los impuestos".

En el marco de estas facultades delegadas, se dict el Decreto Legislativo de


Descentralizacin Fiscal, Decreto Legislativo N 955.

El citado decreto legislativo establece los objetivos de la norma: regular la


asignacin de recursos de los Gobiernos Regionales y Locales, establecer
mecanismos de gestin e incentivos al esfuerzo fiscal, implementar reglas de
responsabilidad fiscal y -conforme al artculo 190 de la Carta Poltica reformada
y vigente- estimular el proceso de integracin territorial para conformar
regiones competitivas y sostenibles; y, esencialmente, reitera los principios de
descentralizacin fiscal presentes en la Ley de Bases de la Descentralizacin:
no duplicidad de funciones, neutralidad en la transferencia de los recursos,
gradualidad, transparencia y predictibilidad, responsabilidad' fiscal y equidad.

El decreto legislativo objeto de anlisis establece -en el marco de la


gradualidad del proceso de descentralizacin y conforme al artculo 190 de la
Carta Poltica reformada y vigente- dos etapas, en materia de la asignacin de

los ingresos provenientes de transferencias, tributos nacionales y Fondo de


Compensacin Regional (FON. COR). Estas etapas son las siguientes:

a) Primera Etapa: Transferencias presupuestales y asignacin de los recursos


del FONCOR.

b) Segunda Etapa: Transferencias presupuestales, asignacin de los recursos


efectivamente recaudados en cada regin por determinados impuestos del
Gobierno Nacional, incentivos al esfuerzo fiscal y celebracin de convenios de
cooperacin interinstitucional.

Conforme al principio de "Neutralidad en la Transferencia de los Recursos" -o


de neutralidad fiscal-, la norma seala que los ingresos que se asignen en cada
una de las etapas correspondern a la materias de competencia y funciones
que irn asumiendo los Gobiernos Regionales. Para ello, se estimarn las
necesidades de financiamiento y en funcin de ellas, el Ministerio de Economa
y Finanzas, en coordinacin con el Consejo Nacional de Descentralizacin,
"determinar la aplicacin de las reglas de la Etapa correspondiente".

El Decreto Legislativo tambin dispone que en la segunda Etapa se asignarn


como ingresos de cada regin los recursos efectivamente recaudados en ellas
por determinados impuestos del Gobierno Nacional, as como -de ser el casotransferencias complementarias.

Con relacin a la primera Etapa, se establece que esta comprende las


transferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional a favor de
los Gobiernos Regionales y la asignacin de los recursos del FONCOR, en
funcin del cronograma de transferencias de los fondos y proyectos sociales,
programas sociales de lucha contra la pobreza y proyectos de inversin en
infraestructura productiva de alcance regional; que las transferencias se
asignarn, conforme a lo dispuesto por la Quinta Disposicin Transitoria de la
Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley de Presupuesto del Sector
Pblico; que el monto de la transferencia corresponder al gasto que irroguen
los proyectos y programas a transferir; que el FONCOR tambin se [mancia
con los montos que seale la Ley de Presupuesto del Sector Pblico -adems
de los sealados en el numeral 39.1 del artculo 39 de la Ley de Bases de la
Descentralizacin -; y que si los Gobiernos Regionales logran un saldo de
balance en los recursos asignados, tendrn la posibilidad de destinar el importe
de dicho saldo, en el ejercicio presupuestal siguiente, a proyectos de inversin
y al mantenimiento de las obras de inversin.
14

15

Con relacin a la segunda Etapa, se establece que para ingresar a esta Etapa
deben encontrarse vigentes las Leyes del Sistema Nacional de Acreditacin y
de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones y sus
respectivos reglamentos, as como haberse conformado las regiones, de
conformidad con el artculo 29 de la Ley de Bases de la Descentralizacin; que
el ingreso a y la evaluacin de la Segunda Etapa ser competencia del
:Ministerio de Economa y Finanzas, en coordinacin con el Consejo Nacional
de Descentralizacin; que una regin inicia esta Etapa cumpliendo los
requisitos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Acreditacin y
habiendo "alcanzado los objetivos y metas de las competencias transferidas"; y
que la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional del Callao
estn excluidos, en materia de asignacin de ingresos, de la segunda Etapa .
16

En la segunda Etapa se asignarn a cada regin los recursos efectivamente


recaudados por los siguientes impuestos del Gobierno Nacional: el Impuesto
General a las Ventas (IGV), sin comprender el Impuesto de Promocin
Municipal (IPM); el Impuesto Selectivo al Consumo; y el Impuesto a la Renta de
Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y
quinta categoras. Las regiones -constituidas de acuerdo con un proceso de
integracin, de conformidad con el artculo 29 de la Ley de Bases de la
Descentralizacin- tendrn una asignacin del cincuenta por ciento (50%) de la
recaudacin de los impuestos internos nacionales sealados.

El decreto legislativo tambin prev el otorgamiento de transferencias


complementarias. Estas sern dadas por el Gobierno Nacional en favor de las
regiones para cubrir la diferencia existente entre los gastos rgidos e ineludibles
previstos en el Presupuesto Institucional de dicho nivel de Gobierno, y los
recursos efectivamente recaudados en cada regin por los impuestos -ya
sealados- del Gobierno Nacional, as como los recursos comprendidos en los
incisos a), c), d), e), f) y h) del artculo 37 de la Ley de Bases de la
Descentralizacin .
17

El citado decreto legislativo tambin dispone que la menor recaudacin


obtenida en la regin respecto de las metas, podr motivar las transferencias
complementarias, "siempre que existan factores externos o atpicos que no
resultan factibles de ser neutralizados con la mxima capacidad o potencialidad
de gestin de la regin"; define los gastos rgidos e ineludibles ; y establece la
determinacin de un monto mximo de transferencia complementaria .
18

19

En materia de esfuerzo fiscal, este se define y se seala que "las mejoras


sostenidas en el esfuerzo fiscal obtenidas en mrito a acciones de cada regin
-debidamente
20

El artculo 20 seala que: "Se entiende por esfuerzo fiscal de las Regiones la
relacin existente entre la recaudacin obtenida y las metas de recaudacin
establecidas, desagregadas por Regiones.
Mediante Decreto Supremo se establecer la metodologa para el clculo anual
de las metas de recaudacin establecidas que ser utilizada por la SUNAT'.
acreditadas por la SUNAT- sern objeto de incentivos otorgados por el
Gobierno Nacional .
21

En materia de recaudacin, la segunda Etapa tambin comprende la


cooperacin de la regin con la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT) en el cumplimiento de las funciones de esta sobre los
impuestos antes citados, pues la SUNAT ser el ente encargado de recaudar y
cuantificar la recaudacin obtenida en cada regin.

Con relacin a los Convenios de Cooperacin Interinstitucional, las Regiones


debern suscribidos con la SUNAT. Estos convenios podrn versar sobre el
intercambio de informacin, los esfuerzos conjuntos para la fiscalizacin de las
obligaciones tributarias de los deudores tributarios y el desarrollo de la
conciencia tributaria a travs de labores de orientacin. Asimismo, las regiones
podrn proponer al Gobierno Nacional metas en la recaudacin de los
impuestos nacionales internos asignados a la regin y modificaciones
generales a las normas que regulan los impuestos nacionales internos.

En materia de tasas y contribuciones regionales, el Decreto Legislativo de


Descentralizacin Fiscal dispone que los Gobiernos Regionales podrn
proponer directamente al Congreso de la Repblica, la creacin de tasas y
contribuciones destinadas a financiar las obras pblicas o los servicios pblicos
que sean de su competencia;
que la administracin de las tasas y contribuciones regionales ser de
competencia de los Gobiernos Regionales; y que estos podrn suscribir
convenios de cooperacin interinstitucional con la Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria (SUNAT) a los efectos de mejorar su capacidad de
recaudacin.

Con relacin al endeudamiento y las reglas fiscales, el decreto legislativo define


el endeudamiento; reitera el actual marco normativo aplicable al
endeudamiento; considera como destino de este -por operaciones de
endeudamiento externo o interno realizadas por Gobiernos Regionales y
Locales- nica y exclusivamente el financiamiento de proyectos de inversin
pblica y que nunca se podrn destinar los recursos del endeudamiento al
pago del gasto corriente; seala que la determinacin de la capacidad de pago
por parte del Gobierno Nacional respecto de los Gobiernos Regionales y
Locales se efectuar mediante el anlisis de la situacin fiscal de estos de
acuerdo a la legislacin de la materia ; y considera lmites al endeudamiento de
corto plazo y al concertado sin garanta del Gobierno Nacional.
22

En materia de gasto, se establece tambin un lmite al gasto no financiero y se


prohbe -durante el ltimo ao de gestin- efectuar cualquier tipo de gasto
corriente que implique compromisos de pago posteriores a la [malizacin de la
administracin, exceptundose los casos de jubilacin de trabajadores.

Por ltimo, el decreto legislativo de Descentralizacin Fiscal regula el contenido


de los Informes Multianuales de Gestin Fiscal que debern elaborar los
Gobiernos Regionales y Locales, as como de los Informes Trimestrales -que
tambin debern presentar Gobiernos Regionales y Locales- donde se evale
la ejecucin del trimestre respecto de las proyecciones y -de ser el caso- de las
medidas de ajuste que garanticen el cumplimiento de las metas anuales.

DOCTRINA

CSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del


proceso de descentralizacin peruano. Jaime Campodnico editor. Lima, 2005;
CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de
Descentralizacin 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003;
CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralizacin 2004: balance y
recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005;
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralizacin y buen gobierno: sexto informe
del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003. Defensora
del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la
voluntad: el actual proceso peruano de descentralizacin poltica y sus
antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensora del Pueblo. Lima, 2004; ZAS
FRIZ BURGA, Johnny. El sueo obcecado: la descentralizacin poltica en la
Amrica andina. Fondo Editorial del Congreso del Per. Lima, 2001; ZAS FRIZ
BURGA, Johnny. La descentralizacin ficticia: Per 1821-1998.

Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima, 1998.

Artculo 194

Gobiernos locales

Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local.


Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas
conforme a ley. .
La estructura orgnica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal
como rgano normativo y fiscalizador y la Alcalda como rgano ejecutivo, con
las funciones y atribuciones que les seala la ley.
Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un perodo de
cuatro (4) aos. Pueden ser reelegidos.
Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepcin de los
casos previstos en la Constitucin.
Para postular a Presidente de la Repblica, Vicepresidente, miembro del
Parlamento Nacional o Presidente del Gobierno Regional; los Alcaldes deben
renunciar al cargo seis (6) meses antes de la eleccin respectiva (*)

(*) Texto del artculo segn modificatoria efectuada por la Ley N 28607, publicada el 04 de
octubre de 2005.

CONCORDANCIAS:
C.: arts. 32 inc 3), 39, 107,176, 195 al 199 Y 203 inc. 6);
Ley 23853: arts. 125,126;
Ley 26300: arts. 20 y ss.;
Ley 27972;
C.A.D.H.: arts. 23.1.a, 23.1.b;
D.D.D.H.: arto 21;

P.I.D.C.P.: arts. 25.a, 25.b

Hildebrando Castro-Pozo Daz

1. Uniformismo y diversidad

Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artculo. La


referencia primera de su texto est orientada a "las municipalidades
provinciales y distritales" como rganos de gobierno local, con exclusin
expresa de las municipalidades de centros poblados, que "son creadas
conforme a ley" (corrigiendo o enmendando as el artculo 189, en el que se
sostiene lo contrario).

Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislacin


que en Iberoamrica adquiere y adopta regmenes locales que responden y
son flexibles a la diversidad o en los que se estudia y discute diversas
propuestas respecto a la topologa de municipios. El tratamiento diferenciado
de los municipios es un tema recurrente en el Derecho Constitucional y el
Derecho Municipal.

El Derecho Constitucional comparado a todas luces supera el nuestro. As,


desde el ao 1949 la Constitucin alemana estableci para los espacios
demogrficos y econmicos continuos y delimitados "una adscripcin regional
nica". El artculo 243 de la Constitucin de la India regula sobre los Comits
Metropolitanos de Planificacin de reas metropolitanas. El artculo 25 de la
Constitucin de Brasil establece que los Estados podrn, mediante ley, instituir
regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas para integrar la organizacin,
el planeamiento y la ejecucin de funciones pblicas de inters comn. El
artculo 319 de la Constitucin de Colombia y el artculo 171 de la Constitucin
de Venezuela reconocen las reas metropolitanas y postulan modelos de
gobierno distintos al del rgimen municipal. Lo mismo sucede en las
Constituciones de Argentina y Mxico.

En Mxico, la reforma municipal tiene en su agenda un anlisis riguroso y


autocrtico de la visin "generalista" que ignor la diversidad del municipio
mexicano.

Las propuestas en curso buscan trascender la visin uniformista del municipio


hacia un nivel mayor de especificidad de las propuestas que tengan en cuenta
la heterogeneidad, dado que se reconoce que las propuestas de reforma
vlidas para un municipio rural no lo son para una gran metrpoli. Asimismo, en
Espaa, la Ley 57/2003 de diciembre de 2003, expresamente recusa el
uniformismo que configur un modelo orgnico similar para todos los
municipios y aprueba la modernizacin del rgimen de las "grandes ciudades".

En nuestro pas an no tenemos conciencia de la diversidad de


particularidades que presentan nuestros municipios, lo que indudablemente
impacta directamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la
estructura organizativa correspondiente. Se olvida que nuestro pas es diverso
y que nuestras ciudades y centros poblados no son iguales para que todos
ellos se regulen uniformemente.

2. Municipalidad y gobierno local

La Administracin Pblica tiene como elemento consustancial su personera


jurdica. Por eso, cuando este artculo constitucional refiere que las
"municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local"
relaciona correctamente la personificacin jurdica que tienen nuestras
municipalidades con las exigencias de gobierno descentralizado del nivel
municipal y de configurar municipalidades aptas y dispuestas a gobernar
democrticamente, abriendo cauces e instancias para que las organizaciones e
instituciones representativas de la poblacin participen de la gestin y los
asuntos locales.

Esta disposicin tiene como precedentes el artculo 252 de la Constitucin de


1979 que sancion que las municipalidades son rganos del gobierno local y el
artculo 2 de la derogada Ley Orgnica de Municipalidades N 23853, que
reiter que la "municipalidad es el rgano de gobierno local, que emana de la
voluntad popular", aadiendo, seguidamente que (las municipalidades) "son
personas jurdicas de derecho pblico con autonoma econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia".
La doctrina y la legislacin comparada son firmes respecto a que el municipio
est definido por tres elementos: territorio, poblacin y organizacin de
gobierno, que se denomina histricamente "municipalidad" .
23

Por su parte, la ley municipal de Bolivia conceptualiza acertadamente el


municipio y la municipalidad. Asi el artculo 3 de la Ley de Municipalidades
define al municipio como la "unidad territorial, poltica y adrninistrativamente
organizada" que es base "del ordenamiento territorial del Estado", y a la
municipalidad como la "entidad autnoma de derecho pblico" que representa
al municipio.

El concepto de gobierno local no es igual al territorio distrital o provincial


(municipio) ni tampoco a la entidad pblica que personifica su gobierno
(municipalidad). El concepto de gobierno local es uno que pone de manifiesto
un estadio del autogobierno ciudadano y releva una forma de gobierno con la
sociedad civil local.

Yerran por ello los legisladores, funcionarios y servidores de los ministerios,


cuando en diversos proyectos de leyes y reglamentos, denominan "gobiernos
locales" a las municipalidades. Este tipo de error, lamentablemente, impregna
la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, que a lo largo de todo su texto
utiliza inapropiadamente el trmino "gobierno local" . Grave error que
seguramente ser enmendado oportunamente.
24

3. Autonoma local

El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen


"autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia".
Qu es y en qu consiste la autonoma local? y cules son los alcances de
las autonomas, poltica, econmica y administrativa que la Constitucin
atribuye a las municipalidades?

En cuanto a la autonoma local, diremos que la misma configura su contenido


nuclear en la propia Constitucin cuando en esta se asigna a las
municipalidades la condicin de "rganos de gobierno local", cuando se
establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo;
cuando se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para
promover el desarrollo y la economa local, la aprobacin de normas de su
competencia; la reglamentacin y la prestacin de los servicios pblicos de su
responsabilidad (artculo 195). En fin, cuando en la Constitucin se asigna a las
municipalidades bienes y rentas (artculo 196) e igualmente cuando se les
encarga promover y reglamentar la participacin vecinal (artculo 197).

El maestro Mario Alzamora Valdez aade acertadamente a las ya referidas, la


garanta de que "solo judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus
autoridades".

La autonoma local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado


a la interpretacin de los gobernantes y servidores pblicos de turno. La
autonoma local tiene como sus componentes esenciales y fundamentales el
origen democrtico de las autoridades locales, los poderes y la facultad
normativa, las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos
suficientes para la adecuada gestin y el desarrollo local; y, asimismo, la
garanta que sus disposiciones, por principio general y con excepcin de los
casos de competencias concurrentes y donde prima el inters general (por
ejemplo, el caso de los bienes culturales o la proteccin ambiental), solamente
son recurribles ante los tribunales judiciales o constitucionales competentes.

En este mismo sentido Brandes Snchez-Cruzat seala que el contenido


nuclear de la autonoma local integra el principio de autogobierno; la existencia
de la administracin autnoma; la atribucin del mbito competencial adecuado
para la gestin de sus intereses; el principio de suficiencia de la hacienda local,
y la ausencia de relaciones de dependencia o tutela en la presencia de
controles de oportunidad en el ejercicio de sus competencias propias respecto
de otras administraciones pblicas.
25

En nuestro pas, a lo largo de la historia republicana, la autonoma municipal


fue permanentemente cuestionada y regateada por el centralismo imperante.
La Constitucin de 1839 llega incluso a suprimir las municipalidades y en su
reemplazo instituy a los prefectos y subprefectos. En efecto, en el Per la
autonoma local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en
vigencia la Constitucin de 1979, pues hasta entonces las municipalidades
eran meras dependencias controladas por la Direccin General del Ministerio
de Gobierno, donde la modificacin de talo cual arbitrio deba ser consultada y
sometida a la aprobacin del Poder Ejecutivo.

En cuanto a la autonoma, poltica, econmica y administrativa que este artculo


de la Constitucin atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los
artculos ulteriores, desarrollo ni conceptualizacin de sus contenidos y
alcances. Las autonomas poltica, econmica y administrativa de las
municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organizacin en la
actual Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972 de mayo de 2003.

El artculo 9 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, define


dichas autonomas en los siguientes trminos: "9.1. Autonoma poltica: es la
facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos
de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus
rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2.
Autonoma administrativa: es la facultad de organizarse internamente,
determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad. 9.3.
Autonoma econmica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de
Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos
que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y
competencias".

La autonoma poltica de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La


facultad para autonormarse en las materias de competencia local mediante
ordenanzas y la de complementar las normas de alcance nacional; ii) la
facultad de autoorganizarse, a partir de su propia realidad y de las prioridades y
planes que determine ejecutar; iii) la defensa de su autonoma en casos de
conflictos de competencia; y iv) el derecho de formular iniciativas legislativas en
materias de competencia local.

La autonoma econmica comprendera: i) la capacidad de las municipalidades


para aprobar y ejecutar su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la
capacidad para administrar y disponer de sus bienes y rentas; y iii) el ejercicio
de la potestad tributaria local para crear y modificar sus tasas, arbitrios y
derechos.

La autonoma administrativa abarcara de manera general: i) la capacidad de


organizar, gestionar, otorgar en concesin y supervisar la prestacin de los
servicios pblicos locales; ii) la capacidad para resolver directamente todo
asunto de carcter administrativo de su competencia y ejecutar sus propias
decisiones; iii) la capacidad de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones
y decisiones con el auxilio de la fuerza pblica; y iv) la capacidad de regular su
estructura orgnica, de personal y de sus empresas.

La autonoma local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos


aprendan a coexistir y articularse con la misma; y a su vez, que los
ordenamiento s municipales respeten y operen dentro del ordenamiento jurdico
nacional, sin que por ello dejen de atender de manera concienzuda la
diversidad que tiene el territorio y la poblacin nacional. La competencia ser el
instrumento que guiar cada una de las actuaciones. Cuando nuestro pas

vuelva a ser planificado, las polticas y los planes tambin sern importantes
instrumentos que orientarn las actuaciones de los distintos niveles de
gobierno.

En cuanto a las competencias concurrentes, la autonoma local obliga que las


leyes y los reglamentos nacionales reconozcan que no tienen como nico
destinatario a una parte de la Administracin Pblica (Gobierno Central), sino a
un conjunto de entidades, gobiernos territoriales y a la sociedad civil. y,
adems, que si bien deben existir disposiciones generales tambin debe existir
la posibilidad de tratamientos diferenciados, por razones sociales, geogrficas,
culturales, etc.

4. Eleccin y revocatoria de autoridades locales

Respecto a las normas constitucionales sobre eleccin, plazos y prerrogativas


de las autoridades locales, los ltimos aos hemos tenido diversas
modificaciones.
I As, la Constitucin de 1979 no fij el perodo de mandato de los alcaldes y
regidores I que fue establecido en el artculo 19 de la Ley N 23853, reiterando
el perodo de tres aos establecido por el artculo 7 de la Ley N 14669. Luego,
el artculo 191 de la Constitucin de 1993 fijo en cinco (5) aos el perodo de
mandato irrenunciable de los alcaldes y regidores , pudiendo ser reelectos y
revocados. Posteriormente, con la reforma constitucional aprobada por Ley N
27680 de marzo del 2002, el perodo del mandato de los alcaldes y regidores
se fij en cuatro (4) aos, mantenindose la reeleccin, la revocacin y tambin
la irrenunciabilidad.
26

En octubre ltimo, mediante Ley N 28607 se aprob otra reforma


constitucional que modifica los artculos 91, 191 Y 194 de la Constitucin, a fin
de que tanto los presidentes regionales (la Constitucin se refiere a las
autoridades regionales) y los alcaldes, renuncien a sus cargos seis (6) meses
antes de la eleccin para poder postular al Congreso, la Presidencia o la
Vicepresidencia de la Repblica, resquebrajando as la irrenunciabilidad de sus
cargos.
27

Disiento del sentido de esta disposicin que consagra evidentes reglas


electorales discriminatorias y antitcnicas, que favorecen y privilegian los
apetitos reeleccionistas de los actuales congresistas y de los viejos caudillos de
los partidos tradicionales; sin embargo, habr de reconocerse que frente al

nuevo texto constitucional no caben interpretaciones valederas en el sentido de


que podra optarse por pedir licencia temporal al Concejo Municipal respectivo
conforme a los artculos 9 y 22 inc. 2) de la Ley Orgnica de Municipalidades,
N 27972, Y as evadir la renuncia que exige el nuevo texto constitucional. A
partir de ahora, los alcaldes electos para poder postular al Congreso de la
Repblica o a la Presidencia de la Repblica, tienen que renunciar a su cargo
seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones. Tmese nota de que el
texto de la ltima reforma no alcanza a los regidores que decidan postular a
congresistas u otros cargos.

La ltima reforma constitucional que obliga a las autoridades regionales y a los


alcaldes a renunciar a sus cargos seis (6) meses antes de la eleccin para
poder postular al Congreso, la Presidencia o la Vicepresidencia de la
Repblica, ni siquiera concuerda ese plazo de seis (6) meses con el
cronograma electoral y las normas especiales que sobre elecciones internas
establece el artculo 22 de la Ley N 28094, Ley de Partidos Polticos . Existe al
respecto un evidente desfase que al parecer no ha sido debidamente razonado
ni tenido en cuenta por los congresistas reformadores.
28

La irrenunciabilidad del cargo de alcalde ha sido abierta peligrosamente. Baste


recordar los sonados conflictos ocurridos hace poco en el sur del pas (llave en
Puno), que pusieron en evidencia la debilidad y la precariedad de las
administraciones municipales y de las autoridades locales. Este problema se
origina no solamente en la debilidad estructural de los partidos polticos, la
crisis institucional municipal, la extensin del plazo de gobierno de alcaldes y
regidores, de tres a cuatro aos, el creciente abstencionismo ciudadano, sino
inclusive en las propias deficiencias de la legislacin electoral municipal que
admite la eleccin y la proclamacin de autoridades locales sin mayora poltica
ciudadana. As, el artculo 23 de la Ley de Elecciones Municipales, Ley N
26864, admite la proclamacin de la lista que "obtenga la votacin ms alta" sin
exigencia de un porcentaje mnimo y razonable del total de sufragantes. Por
eso hemos tenido en los ltimos aos en el pas autoridades locales electas
con el 18 o 20% del electorado de sus respectivas circunscripciones. A todas
estas manifestaciones, la reciente reforma constitucional de este artculo aade
la supresin de la irrenunciabilidad de los alcaldes, todo lo cual puede generar
una creciente inestabilidad de los gobiernos territoriales municipales y tambin
de los regionales.

La precariedad estructural de las municipalidades as configurada aparece


claramente como una expresin ms del sistema poltico peruano, afectado por
el viejo y persistente centralismo que las considera instituciones de segundo
orden para la funcin gubernamental.

Dada la debilidad de la an bisoa democracia local en nuestro pas , debe


repararse en la necesidad de reconocer a las autoridades locales las
prerrogativas, las garantas y la proteccin necesarias para el desempeo
adecuado de sus cargos. Nuestro ordenamiento jurdico errneamente y de a
poco (por reforma constitucional y desarrollo legislativo), ha creado un
verdadero sistema de controles a los cargos de alcaldes y regidores, (vacancia,
suspensin de cargos, rendicin de cuentas, revocatoria, etc.), distinguindolos
ntidamente de los aplicables a otros cargos de eleccin popular. En cambio,
los congresistas tienen para s inmunidad, irrenunciabilidad y pese al mandato
del artculo 31 constitucional tampoco pueden ser revocados, lo que desde
nuestro punto de vista-no es compatible con los principios que deben informar
la organizacin de un sistema esencialmente democrtico, unitario y
descentralizado.
29

Es preciso, por ello, que se establezcan y desarrollen las garantas para el


normal desempeo de cientos de concejos municipales provinciales y distritales
de manera que exista el adecuado balance de los controles con las garantas y
el debido proceso, pues actualmente se han privilegiado y acentuado los
primeros.

Considero apropiada y necesaria una reforma que enmienda los errores ya


aprobados, y para que se establezca que los alcaldes y regidores sean electos
por sufragio directo, por un periodo de tres (3) aos, con expresa indicacin
que deba irse necesariamente a una segunda vuelta en las elecciones
municipales cuando ninguna de las listas alcance por lo menos el 25% de los
votos vlidamente emitidos. De igual manera, en este conjunto de reformas
debera preceptuarse que las consultas ciudadanas de revocatoria de
autoridades locales deben realizarse cuando se acredite el respaldo de por lo
menos el 15% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral de la
respectiva circunscripcin, procediendo la revocatoria con la votacin
mayoritaria de los electores.

DOCTRINA

ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Bases para una legislacin municipal. Editorial


Universitaria, Lima, 1966; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Derecho Municipal,
Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. Qu eran? Los ayuntamientos Qu
son?
Ediciones Destino. Espaa, 1997; BRANDES SNCHEZ-CRUZAT, Jos
Manuel. La autonoma local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En:

"La autonoma local. Anlisis jurisprudencial". Editorial Marcial Pons, Madrid,


1998;
GARCA CALDERN, Francisco. Diccionario de la legislacin peruana. 2"
edicin. Librera De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879.

Artculo 195

Fines y atributos de los gobiernos locales

Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la


prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las
polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales, conforme a ley.
5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su
responsabilidad.
6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la
zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local.
8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin,
salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos
naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de
monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte,
conforme a ley.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10.Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 16, 74, 75, 119, 162, 191 Y 196;

C.T.: art 52;


Ley 27972: arts. 9 me. 9),73 al 87, 97;
L.D.F.: arto 6;
Ley 26878;
Ley 27238: arto 7 ine. 3);
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arts. 1.1,2.3, 11.1

Hildebrando Castro-Pozo Daz

1. Desarrollo local y servicios pblicos

Este articulo, siguiendo las nuevas tendencias en materia econmica, poltica y


social que enfatizan que las municipalidades deben asumir la responsabilidad
del desarrollo de sus jurisdicciones, encarga como primera responsabilidad de
las municipalidades promover el desarrollo y la economa local y prestar los
servicios pblicos de su responsabilidad, "en armona con las polticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo".

La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la


movilizacin organizada de las municipalidades y de la sociedad civil local un
soporte significativo que con toda seguridad permitir aplicar e incluso
optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando
y superando as las experiencias negativas de las estructuras burocrticas
centrales que fueron utilizadas, tambin, para manipular polticamente a los
sectores pobres de la sociedad.

El desarrollo econmico local debe ser entendido como un proceso permanente


que requiere el diseo de estrategias adecuadas que permitan la
implementacin de acciones, programas y proyectos en materia de derechos
sociales y econmicos; es decir: educacin, salud, programas de atencin a la
pobreza, infraestructura, servicios bsicos, etc. Advertimos, sin embargo,
aunque para algunos resulte obvio, que el I desarrollo local ser posible en la
medida en que efectivamente se descentralice lo que ahora est centralizado, y

que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral del Estado en su


conjunto, as como la respectiva descentralizacin fiscal que, como se sabe, no
es la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N 955 de
febrero de 2004.

El desarrollo local supone, adems, que la municipalidad se involucre en las


tareas de aliento y promocin de las actividades econmicas. En nuestro pas,
las municipalidades rurales ya tienen abiertas las puertas para impulsar las
actividades productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de
proyectos de apoyo tecnolgico, de informacin y de comercializacin. Si bien
los recursos de las municipalidades rurales siguen siendo dbiles, sus
posibilidades de impulsar la produccin y emprender nuevos proyectos que
generen empleo en sus territorios son ptimas e infinitas.

En cuanto a los servicios pblicos locales diremos que estos son amplios y
responden a las permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente,
estn sujetos a regulacin en proteccin del inters general y local. De acuerdo
con el artculo 58 de la Constitucin, el Estado debe orientar el desarrollo del
pas, actuando principalmente -dice el texto acotado- en las reas de
promocin del empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e
infraestructura. En este caso, en virtud de la descentralizacin, las
municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y brindar los servicios
locales esenciales a sus respectivas poblaciones.

Ya en el artculo 51 del Decreto Legislativo N 051 del ao 1981 se comprenda


entre los servicios municipales esenciales los de saneamiento del medio
ambiente, agua potable, alcantarillado, limpieza, alumbrado pblico, posta
sanitaria, mercados de abastos, registros civiles, promocin cultural, etc. Los
mismos que podan prestarse en cualquiera de las siguientes modalidades:
administracin directa; concesin; contrato y empresas municipales.

Posteriormente, la Ley Orgnica de Municipalidades de 1984, modificada y


complementada por una diversa legislacin, estableci que las municipalidades
tenan a su cargo los servicios pblicos locales de transporte urbano, agua
potable y alcantarillado, limpieza pblica y disposicin final en rellenos
sanitarios, recreacin, parques y jardines, seguridad ciudadana,
estacionamiento o parqueo vehicular, mercados, carnales, silos y terminales
pesqueros, embarcaderos, servicios higinicos, baos pblicos, etc.

Actualmente la calidad de muchos de los servicios pblicos locales es critica y


sus problemas son de diverso tipo: carencia de recursos y tecnologas
inapropiadas, burocratismo, baja recaudacin de los arbitrios y tasas, y nula o
escasa promocin de las inversiones privadas. Este problema generalizado
aconseja la organizacin de programas regionales y nacionales dirigidos a
superar este estado de cosas.

2. Competencias

Ya hemos sealado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma


constitucional de marzo de 2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y
descuidos en el articulado referido a las competencias. Este artculo 195 en
ms de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a
competencias locales . As, se infiere de la lectura de los incisos 1,2,3,9 Y 10
referidos a la organizacin interna, el presupuesto, la administracin de bienes
y rentas, la presentacin de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras
atribuciones no son competencias sino simplemente atribuciones locales.
30

31

Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las


administraciones pblicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son
solamente instrumentos que entrega la ley para que se cumplan y desarrollen
las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primaca o importancia primero estn
las funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones, y que las
funciones de todo Poder Pblico son solamente, de acuerdo con la doctrina
del Derecho Pblico o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la
jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.
32

Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma


constitucional son nicamente las sealadas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es
decir, en materia tributaria, servicios pblicos locales, planificacin y
acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y
finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8:
educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo,
circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos, cultura y deporte.

Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la Repblica,


resalta en esta materia la Constitucin de 1823, que en su artculo 140
estableci que corresponda a las municipalidades las atribuciones de "la

polica de orden", la polica de instruccin primaria, la polica de beneficencia,


la polica de salubridad y seguridad, la polica de comodidad, ornato y recreo, y
que, adems en su artculo 141 encarg a las municipalidades promover la
agricultura, la industria, la minera y "cuanto conduzca en razn de la localidad
al bien del pueblo".

Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se


han trasladado de manera general a la vigente Ley Orgnica de
Municipalidades donde se constata un tratamiento deficiente de las
competencias municipales. As diversos captulos y artculos son denominados
errneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los
artculos 78 al 87 que incurren reiteradamente en el uso errtico de los
conceptos de funcin, competencia y atribuciones, llegando a sostenerse que
aprobar el plan de acondicionamiento territorial as como aprobar el plan
urbano es una funcin y no una atribucin derivada de la competencia en
materia de urbanismo, y especficamente, de la competencia en materia de
planificacin urbana (1.1 y 1.2 del artculo 79), que elaborar el catastro es una
funcin y no una atribucin (3.1. del numeral 3 del artculo 79), que la "limpieza
pblica" es una funcin y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artculo
80), que realizar campaas de medicina preventiva es una funcin y no una
atribucin (2.6. del numeral 2 del artculo 80), etc.

En general, se constata que en la Ley Orgnica de Municipalidades existe una


mezcla antitcnica y desordenada de los conceptos de funcin, competencia y
atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas generar confusin al momento de
su aplicacin. En cambio, el artculo 16 de la anterior Ley Orgnica de
Municipalidades, Ley N 23853, estableca correctamente como funciones de
los concejos municipales, las funciones normativas, administrativas y
fiscalizadoras.

A fin de superar las deficiencias que estamos sealando, me permito sugerir la


reforma constitucional pertinente con el siguiente texto:
"Las municipalidades promueven el desarrollo y la economa local, y la
prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las
polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de


gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, as como las
jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurdico nacional.

Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o


concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas,
servicios pblicos locales, educacin, salud, transporte urbano, tutela
monumental y gestin de centros histricos y zonas monumentales; defensa
del consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participacin
ciudadana y las dems que correspondan al inters local que se establezcan
en la Ley de Bases de Municipalidades .
33

Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades estn


premunidas de las correspondientes atribuciones para formular, aprobar o
ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos que
resulten necesarios.

DOCTRINA

CASTRO-POZO DAZ, Hildebrando. Ley Orgnica de Municipalidades


(Comentada, concordada y jurisprudencia). Editorial Rao, Lima, 2003;
GUERRERO, Ornar.
La teora de la Administracin Pblica. Estudio preliminar. Editorial Hada,
Mxico, 1986.

Artculo 196

Rgimen econmico de las municipalidades

Son bienes y rentas de las municipalidades:


1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Los tributos creados por ley a su favor.
3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por
Ordenanzas Municipales, conforme a ley.
4. Los derechos econmicos que generen por las privatizaciones, concesiones
y servicios que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Municipal, que tiene
carcter redistributivo, conforme a ley.
6. Las transferencias especficas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.
7. Los recursos asignados por concepto de canon.
8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo
aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.
9. Los dems que determine la ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 41, 74, 77, 194 Y 195;


C.P.Ct.: arto 77;
Ley 23853: arts. 129 al 132;
Ley 27506;
Ley 27933;
Ley 27972: arto 69;

P.I.D.C.P.: arto 1.2;


P.I.D.E.S.C.: arts. 1.2, 25.

Hildebrando Castro-Pozo Daz

1. Bienes municipales

Este artculo 196, pobre y parcamente, dice que son de las municipalidades los
bienes muebles e inmueb1es de su propiedad. Es obvio que se trata de un
reflejo del estado de las cosas imperan te. No se puede pedir en un pas que es
centralista, que los bienes y recursos del Estado aparezcan de la noche a la
maana en la titularidad y la esfera de las municipalidades. La Constitucin de
1933, pese al centralismo imperante, fue mucho ms creativa que la actual, ya
que en su artculo 194 consider como municipales los productos de los
"bienes propios" que la ley les seale y los derechos de concesin de bosques,
terrenos eriazos y de montaa.

Por lo mismo, poco tendramos que decir al respecto, pero es imprescindible


referir que este artculo debe concordarse con el artculo 73 de la Constitucin,
que prescribe que los bienes de dominio son inalienable s e imprescriptibles y
que los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a particulares conforme a
ley, para su aprovechamiento econmico.

Esta referencia es obligatoria por cuanto, los bienes de uso pblico son bienes
municipales por as establecerlo expresamente el artculo 56 de la Ley
Orgnica de Municipalidades, N 27972, que en verdad se limita a reiterar lo
que establecieron el artculo 70 del Decreto Legislativo N 051 (Ley Orgnica
de Municipalidades de 1981) Y el artculo 85 de la Ley N 23853 (Ley Orgnica
de Municipalidades de 1984), en el sentido que eran bienes municipales los de
uso pblico, tales como las plazas, las reas verdes y otros anlogos.

2. Rentas municipales

El largo listado que tiene este artculo sobre las rentas municipales a primera
vista deslumbra. Nueve apartados constitucionales que se refieren a las rentas

municipales no parece ser poca cosa. Pero una atenta lectura y el estudio de
sus reales alcances nos vuelve a la realidad.

En general, podemos sostener que este artculo constitucional no compromete


ni asigna los recursos que necesitan las municipalidades para desempear con
efectividad el papel que la propia Constitucin les encarga. La vaguedad, la
imprecisin y la generalidad de sus disposiciones hacen que ello ocurra as. Se
trata de normas en "blanco" que no obligan a compromisos o pactos
redistributivos fiscales en montos y en plazos conocidos.

En efecto, las referencias y disposiciones a las rentas y recursos municipales


de este artculo constitucional sealados en los incisos 2), 3), 4), 6), 7) Y 8) no
constituyen prescripciones claras, precisas y mandatorias de asignacin y de
distribucin de los recursos pblicos a favor de las municipalidades, La primera
reza que son de las municipalidades "los tributos creados por ley a su favor",
con lo cual se trata de asunto dejado al libre albedro del legislador ordinario.
Otra se refiere a las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
creados por ordenanzas, "conforme a ley" (que es una ratificacin de la
potestad tributaria local ya reconocida desde la Carta Poltica de 1979) y
tambin adolecen de esa generalidad las referidas a "transferencias
especficas que se asigne en la Ley Anual de Presupuesto" o los provenientes
de "operaciones financieras".

Mencin aparte merecen las disposiciones relativas a los derechos econmicos


que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios, el Fondo de
Compensacin Municipal y los provenientes del canon.

Los derechos econmicos que se generen por las privatizaciones, concesiones


y servicios contemplados por el inciso 4) de este artculo constituye la nica
disposicin original de este artculo constitucional. Esta tiene su origen en la ola
de protestas de distintas provincias del interior de la Repblica contra los
procesos privatizadores, como los ocurridos en el sur del pas. A partir de
entonces cada contrato de concesin o de transferencia del Estado al Sector
Privado tiene que asignar un porcentaje de esos ingresos a favor de las
municipalidades. Esta disposicin constitucional, y tampoco ninguna ley indica
de manera general el monto o porcentaje que en cada caso corresponde a las
municipalidades, hecho que genera suspicacias, recelos, reclamaciones y
tambin protestas de las sociedades locales, como ocurre por ejemplo en el
caso del proyecto Las Bambas, en Apurimac, al haberse asignado un
porcentaje apreciable de los recursos al Sector Defensa.

En cuanto al Fondo de Compensacin Municipal, este fue creado en 1984 por


el artculo 160 de la Ley N 24030 Y posteriormente fue incrementado con la
recaudacin de hasta el 2% del IGV por mandato del artculo 43 de la Ley N
24971 de 1988. Ya a partir de 1985 estos recursos constituan ms del 50% de
los recursos de las municipalidades. Este Fondo creado en 1984 fue insertado
en el artculo 193 de la Constitucin de 1993.

El Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) se constituye con el


rendimiento del Impuesto de Promocin Municipal -establecido desde 1984- del
Impuesto al Rodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Pese a la
reforma des centralista del 2002, hasta la fecha el Fondo no ha incrementado
sus recursos, que se distribuyen entre todas las municipalidades distritales y
provinciales sobre la base de indicadores que aprueba el Poder Ejecutivo. La
descentralizacin fiscal aprobada por el Decreto Legislativo N 955 no aument
ni fortaleci este Fondo, sancionando la tradicional dbil participacin de las
municipalidades en los recursos nacionales que se evidencia en el siguiente
cuadro:

En cuanto a los recursos provenientes del canon, que originalmente tuvieron el


sustento constitucional del artculo 121 de la Constitucin de 1979 , el mismo
fue desmontado durante el gobierno de Fujimori y por la Constitucin de 1993.
Grupos empresariales interesados apoyados por el neoliberalismo imperante
arguyeron que el canon era un "fondo atado" y una mayor carga tributaria para
las empresas. As, el Grupo Apoyo recomendaba a los constituyentes de ese
entonces que el canon se tratase como un porcentaje de lo recaudado por
Impuesto a la Renta de las empresas que trabajan en la zona. Por ello, desde
la sancin de la Constitucin de 1993, el canon pas de ser un derecho de los
pueblos a participar de la riqueza proveniente de la explotacin de los recursos
naturales a ser simple tributo.
34

Este cambio gener la lgica protesta de los pueblos del interior del pas, razn
por la cual el propio rgimen fujimorista tuvo que realizar la primera reforma
constitucional a la Constitucin de 1993, que no restituy el canon original de la
Constitucin de 1979, operacin que fue calificada por algunos como la
"estatizacin del canon" . En efecto, mediante la Ley N 26472 de mayo de
1995 se modific el artculo 77 de la Constitucin de 1993, con el siguiente
texto: "La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del
presupuesto del Sector Pblico contiene dos secciones: Gobierno Central e
instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los
recursos pblicos, su programacin y ejecucin responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin.
Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
35

Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada zona en calidad de


'canon".

La legislacin concerniente a la tributacin por explotacin de los recursos


naturales, siendo deficiente, parcial y pro empresarial, no constituye un aporte
significativo al financiamiento municipal. Las estadsticas dan cuenta que en el
ao 2003, la minera export US$ 4,500 millones mientras que la recaudacin
por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones, y como quiera que de este
monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los gobiernos regionales y las
municipalidades apenas recibieron el 1.8% del valor exportado.

A todo lo ya expuesto, nos queda indicar que el sistema tributario municipal ha


sido diseado exclusivamente para los municipios urbanos, ya que en las
municipalidades rurales son prcticamente inaplicables los impuestos al
patrimonio vehicular, a los juegos o las apuestas, a los espectculos pblicos,
casinos de juego y los otros impuestos municipales establecidos por la ley . Por
ello, las municipalidades rurales carecen o tienen una escasa recaudacin de
ingresos tributarios propios, y para su funcionamiento dependen casi
exclusivamente de las transferencias que reciben del Fondo de Compensacin
Municipal y de otros impuestos de recaudacin nacional.
36

Este problema no es secundario a los objetivos y a los principios que se


impone la descentralizacin desde que estas municipalidades son las ms
numerosas.

En conclusin, diremos que las municipalidades peruanas histricamente han


tenido una participacin porcentual del conjunto de los recursos pblicos
menores al 5%, y que este nivel de participacin es uno de los ms bajos en
Amrica Latina y no hace ms que reflejar el centralismo imperan te.

Debemos tomar conciencia que el centralismo tiene su raz en una tradicin


paternalista e intervencionista, sin fe en el individuo y en su capacidad para
tomar decisiones y ejecutar las obras que le interesen a l y a su comunidad
inmediata. El modelo centralista, entre otros, propicia las migraciones
significativas y permanentes del rea rural, generando hacinamiento, extrema
pobreza, desempleo y otros males sociales en las principales ciudades y la
perpetuacin de un gobierno burocrtico, ineficiente, aislado del pueblo y, por lo
tanto, ignorante de sus necesidades prioritarias.

Recordamos que el actual presidente de la Repblica durante su campaa


electoral suscribi el "acta de compromiso" del 30 de agosto del 2001 en la
ciudad del Cusco con los dirigentes de los frentes regionales y de la
Confederacin Campesina del Per en el cual se comprometi al
fortalecimiento de municipalidades mediante el incremento de sus recursos del
3.8% a 15%, as como a la restitucin de competencias afectadas por la
dictadura, en cuya virtud y a presin de algunos congresistas, en la sexta
disposicin complementaria de la actual Ley de Municipalidades se estableci
que las transferencias de recursos econmicos del gobierno nacional a las
municipalidades se incrementaran en cada ejercicio fiscal, comprometindose
que para el ejercicio fiscal del 2004, las transferencias a las municipalidades
ascenderan al 6% del total del Presupuesto Pblico, a partir del cual y por un
lapso de cuatro aos esta participacin se aumentara hasta alcanzar no
menos del 12% del total del presupuesto del Sector Pblico.

Pese a lo indicado, en el presupuesto para el ao fiscal 2004 no se realiz


mayores esfuerzos del Estado por asignar nuevos recursos a las
municipalidades y ni siquiera se incorpor una visin general de los posibles
nuevos ingresos derivados de alguna propuesta digna de denominarse como
de "reforma tributaria" y tampoco se plante las medidas tendientes al
desarrollo de la reforma del Estado y del gasto descentralizado. En el
presupuesto para el ao fiscal 2005 se sigue el guin centralista del manejo
presupuestal. Si bien el presupuesto del 2005 crece un 12% pasando de Sj.
44,000 millones a SI. 49,000 millones, los mayores recursos se asignan y
permanecen en el seno del Poder Ejecutivo (ms del 75% del total). Conforme
con este proyecto de presupuesto las municipalidades seran las ms
afectadas, pues reducen sus expectativas de participacin del Presupuesto de
la Repblica del 7% al 6%. Es decir, tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso
de la Repblica incumpliran lo dispuesto en la sexta disposicin
complementaria de la Ley Orgnica de Municipalidades que fij un incremento
gradual de la participacin de las municipalidades en los recursos del
Presupuesto de la Repblica, hasta llegar al 12% en el ao 2009.

La legislacin comparada sobre rentas y recursos municipales resulta


aleccionadora. As, el artculo 357 de la Constitucin de Colombia de 1991
manda que la participacin en los ingresos corrientes de la Nacin se
incremente ao por ao del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como mnimo
en el ao 2002. El artculo 146 de la Constitucin de Bolivia manda que las
rentas del Estado se dividan en nacionales, departamentales y municipales, y
que se invierta por sus tesoros de acuerdo con sus respectivos presupuestos y
en relacin con el plan de desarrollo econmico y social del pas.

Es claro que en nuestro pas se requiere de una efectiva reforma y


descentralizacin fiscal que reconozca para las municipalidades una importante

coparticipacin de los recursos nacionales. Asimismo, corresponde incrementar


el Fondo de Compensacin Municipal con una adecuada participacin
porcentual del Impuesto a la Renta y del Impuesto Selectivo al Consumo.
Asimismo, es recomendable perfeccionar los criterios de distribucin de
recursos del Fondo de Compensacin Municipal a fin de que se distribuyan
recursos beneficiando a las localidades cuya poblacin est en extrema
pobreza o es de predominio rural. En el marco de una reforma tributaria,
efectivamente seria y tcnica y no como la aprobada por este gobierno
mediante el Decreto Legislativo N 955, debe perfeccionarse la legislacin
impositiva y distributiva derivada de la explotacin de los recursos naturales,
entre ellas las referidas a la Ley del Canon y la Ley de Regalas Mineras.

DOCTRINA

DE ECHAVE, Jos. La Estatizacin del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.

Artculo 197

Participacin vecinal y seguridad ciudadana

Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal


en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con
la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 2 inc. 12),31, 42, 44, 118 inc. 4), 137 inc. 1) y 166;
Ley 26922: arts. 1 y ss.;
Ley 27933;
Ley 27972: arts. 53,97, 106;
D.U.D.H.: arto 28;
P.I.D.C.P.: arto 2.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 2.1

Angel Delgado Silva

1. Introduccin

Participacin vecinal y seguridad ciudadana son los dos temas que el artculo
constitucional consagra.

Aunque vinculados estrechamente -de ah su ubicacin en el mismo textocada


instituto mantiene su irreducible identidad. Por ello la necesidad de distinguirlos
conceptualmente y abordarlos de forma separada, sin menoscabo, claro est,
de las mltiples relaciones que existen entre ambos.

2. La problemtica de la participacin poltica

Constituye una de las grandes paradojas de nuestro tiempo el hecho de que la


democracia liberal como sistema poltico se haya extendido, sin rival, por todo
el orbe -luego de la debacle de su gran impugnador: el comunismo, durante la
ltima dcada del siglo XX- pero que, al mismo tiempo, acuse en demasiados
lugares una notable degradacin del ideal democrtico, debido al cmulo de
contradicciones con la realidad, al vaciamiento de contenidos y reduccin de
las prcticas a meras frmulas rituales.

La democracia como promesa de autodeterminacin social, de ejercicio de la


libertad por parte de seres humanos racionales, que deliberan en conjunto
sobre la mejor forma de gobierno, contrasta brutalmente con "la democracia
realmente existente", de muchos pases que no encuentran, todava, el camino
al desarrollo econmico. As bajo un epitelio democrtico, perviven formas
autoritarias, mecanismos de corrupcin y negacin de lo pblico, la exclusin
de vastos sectores sociales y una manifiesta apata en la poblacin por
participar en las instancias pblicas.

Este cuadro poco edificante se ha traducido en un marcado desencanto en la


opinin pblica de regiones, como la de Amrica Latina, transida por el
subdesarrollo, la inequidad social y la inestabilidad poltica, a punto que la
lealtad y compromisos con el rgimen democrtico denota serias debilidades .
37

La situacin descrita despierta las mayores preocupaciones no solo en las


esferas polticas, sino repercute directamente en el mbito acadmico. En
consecuencia, el debate democrtico, que algunos creyeron concluido y finito
hace algunos aos , aparece ms vivo y apasionado que nunca.
38

Ya no se discute, como en el siglo XIX y la primera mitad del xx, sobre la


conveniencia y superioridad de la democracia frente a otros regmenes, como
ideal a conquistar, en un mundo donde imperaban formas de gobierno no
democrticas, ciertamente. El debate se ha desplazado al interior de la propia

democracia, a la vigencia de sus modelos histricos y, concretamente a la


viabilidad en la escena contempornea, de aquel proyecto hegemnico de
democracia representativa, reducido a reglas de juego donde las elites polticas
compiten leal y pacficamente, que sintetizara magistralmente Joseph
Schumpeter en 1942 .
39

40

Este modelo competitivo de la democracia representativa constituye el


paradigma dominante en la actualidad, y resulta coherente con la
universalizacin de la economa de mercado y los valores del nuevo liberalismo
econmico en boga. Una democracia, formal y procedimental, antes que
sustantiva; una democracia donde el poder real se asienta cada vez ms en la
burocracia en detrimento de los representantes del pueblo; una democracia
donde la representacin escinde radicalmente a los gobernantes de los
gobernados. Una democracia de mnimos, como dira Norberto Bobbio :
"conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin est
autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos':
41

A pesar de su raigambre exitosa en los pases ms desarrollados del planeta,


este modelo est lejos de satisfacer los grandes anhelos de la democracia,
desde que apareci en el tica, en Grecia, hace dos mil quinientos aos.
Incluso la crtica conservadora es reacia a esta forma de vida en comn sin
emociones, dominada por el aletargamiento y la rutina. De esta forma, el
norteamericano Daniel Bell dir:

"La dificultad principal es doble: la sociedad occidental carece al mismo tiempo


de civitas, la disposicin espontnea a sacrificarse por el bien pblico, y de una
f1losofa poltica que justifique las reglas normativas de las prioridades y
asignaciones en la sociedad" .
42

Pero no se trata nicamente de malestares derivados por la falta de pahtos, de


sentimientos superiores, de una visin heroica de la vida. No. El problema
radica, fundamentalmente, en que el modelo minimalista de la democracia, hoy
hegemnico, denota agudas debilidades en diferentes rdenes. En primer
lugar, su procedimentalismo intrnseco no comporta formas ampliadas de
democracia. Esta se contrae a una competencia entre elites, que refuerza el rol
pasivo de la poblacin, sin saber si este mtodo agota los procedimientos de
autorizacin por parte de los ciudadanos, por un lado, y si se consume toda la
gama de representacin de la diferencia social.

En segundo lugar, el papel cada vez ms relevante de la burocracia, que


redunda, sin duda, en el manejo tcnico y la homogenizacin en el trato de los
problemas administrativos, tiene la dificultad de no dar cuenta que, cada vez
ms, estos requieren de soluciones plurales, especficas y no nicas. Por ello,
el conocimiento retenido por los actores sociales deviene primordial, no siendo
remisible a una cuestin meramente tecnocrtica. Finalmente, el mandato
representativo de esta forma de democracia, justificado por el gran tamao de
los pases, no es capaz de representar adecuadamente identidades y agenda
especficas, que se multiplican en el mundo contemporneo y, especialmente,
en las zonas perifricas, donde la diversidad, incluyendo la tnica, es
significativa .
43

Por estas razones, el nuevo debate sobre la democracia luego del final de la
Guerra Fria y en plena globalizacin se caracteriza por la necesidad de
complementar la democracia representativa y superar sus limitaciones, con
formas y elementos de la llamada democracia participativa, es decir, lo que
Benjamn R. Barber denomina una strong democrary, una democracia fuerte
basada en la participacin poltica, la movilizacin del pueblo, la deliberacin
pblica, la promocin de ciudadanos en vez de individuos y el reconocimiento
de la comunidad como espacio de actuacin poltica, que se gobierna a s
misma.
44

Ms all de las posibilidades de la superacin de una democracia formalista


por modelos alternativos, el tema de la participacin poltica se ha convertido
en el tpico de nuestro tiempo. Existe una suerte de creencia, a veces sin
fundamento decisivo, que ella encierra la posibilidad de renovacin, la
superacin del anquilosamiento, el despegue hacia nuevos mbitos de la
sociedad. En consecuencia, las patologas que acusa la teora de la
representacin en las democracias realmente existentes solo podran encontrar
remedio mediante el fomento de la participacin ciudadana, en mltiples formas
y a escala ampliada.

Aunque no est plenamente acreditado, la percepcin generalizada de


agotamiento de un modelo de democracia trata de ser redivivo con la panacea
optimista de la participacin poltica.

2.1. La participacin en el Per

La tendencia mencionada no ha sido ajena en nuestro medio. La impugnacin


por los formalismos y deficiencias del sistema democrtico, tan comunes entre

nosotros, encontr inevitable eco en los programas polticos, siendo


especialmente frtil entre los partidos vinculados con la izquierda. En estos
casos, el abandono paulatino de un marxismo duro, eclipsado por los
vertiginosos cambios internacionales (cada del muro de Berln, fin de la Unin
Sovitica, hegemona sin par del capitalismo) los llev a abrazar con fervor la
teora de la democracia participativa. Y cuando les toc gobernar a las
municipalidades redivivas, durante la dcada del 80 del siglo anterior, la
pusieron en prctica con notable xito .
45

Posteriormente, el tema participativo, todava circunscrito al mbito vecinal,


escap a determinaciones polticas y se liber de su enclaustramiento
ideolgico. En ese momento, en muchas comunas administradas por partidos
no marxistas, se aplicaron formas participativas, siendo las ms importantes las
ocurridas en la Municipalidad de Miraflores.

Como para ratificar que, luego de su impacto inicial, la participacin ciudadana


responda a concepciones instrumentales ya cierta moda extendida, antes que
a valores polticos ideolgicos excluyentes, fue durante el autoritarismo de los
aos 90 del siglo pasado cuando la participacin alcanz su clmax
constitucional y legislativo.

En efecto y paradjicamente, el documento del 93, que sirvi para legitimar el


golpe de Estado del 5 de abril de 1992, consagr solemnemente los derechos
de participacin y control ciudadanos en su artculo 31. Y por medio de la Ley
N 26300 se aprueba la correspondiente Ley de Desarrollo Constitucional,
hasta ahora vigente, que hace gala de los ms avanzados mecanismos de la
democracia participativa (referndum, derechos de iniciativa, revocatoria de
mandatos, rendicin de cuentas, etc.) Pero, cuidado!, ello no pas de un mero
espejismo. Las declaraciones ditirmbicas nunca pasaron de eso. Cuando la
realidad lo exiga, el rgimen no dudada en desconocer los flamantes
mecanismos de la democracia directa, en la forma ms grosera y violenta. El
clebre referndum contra la reeleccin presidencial, llevado a cabo entre 1996
y 1998, fue vctima propiciatoria de este proceder autoritario .
46

2.2. Antecedentes jurdicos de la participacin vecinal

Aunque la dictadura militar del general Velasco Alvarado (1968-1974) Y la que


le sucedi, encabezada por el general Morales Bermdez (1975-1980),
recurrieron a la frmula poltica de la "democracia social de participacin plena"
para justificar el asalto al rgimen democrtico, acusado de "tradicional" y

"oligrquico", ella no puede ser conceptuada como un antecedente genuino de


participacin poltica. En realidad, el modelo corporativo que se pretendi
imponer, ms el control vertical de cualquier organizacin social independiente,
y el estilo castrense de concebir la poltica, que reprima la ms leve disidencia
era, en verdad, la negacin de toda suerte de participacin ciudadana .
47

a) La Constitucin de 1979 como punto de partida

Por esta razn, las tendencias participativas de la democracia moderna fueron


recepcionadas en el texto de la Constitucin Poltica de 1979, conjuntamente
con otras innovaciones, entre ellas, la definicin descentralizada del Estado
peruano y la recuperacin del viejo municipio republicano, organizado como
verdadero gobierno local, dotado de autonomia, y primer nivel del Estado
descentralizado, al mismo tiempo (artculo 252).

A raz de ello, la participacin vecinal-ausente en nuestra tradicin institucional


oficial; no en la andina donde s existan prcticas participativas y comunitarias
sbitamente adquiere rango constitucional. El artculo 256 la consagra
mediante la frmula:

"Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin de los


vecinos en el desarrollo comunal".

De donde fluye que la participacin, en el marco vecinal, es responsabilidad de


los renovados municipios, pues la fomentan, apoyan y regulan, por un lado.
Pero al mismo tiempo, el ejercicio participativo es parte constitutiva de una
estrategia que persigue el desarrollo de la comunidad.

En consecuencia, desde su origen, las polticas de participacin ciudadana


aparecen muy vinculadas con la institucin edilicia y la nocin del desarrollo
local, simultneamente. De esta manera, se convierte en un factor importante y
hasta decisivo, tanto para la caracterizacin de la identidad contempornea del
quehacer municipal, as como elemento sustantivo para llevar adelante las
estrategias desarrollistas, que los gobiernos locales promueven.

b) Las leyes de desarrollo de la Constitucin de 1979

Esta matriz constitucional relativa a la participacin poltica de los ciudadanos


en los asuntos locales, fue desarrollada por las dos Leyes Orgnicas de
Municipalidades del siglo XX: el Decreto Legislativo N 051, del 16 de marzo de
1981 y la Ley N 23853, del 9 de junio de 1984.

La primera de ellas plasma en el Ttulo V la participacin de los vecinos en el


Gobierno Local, en un captulo nico con siete artculos (del 80 al 86). Se trata
de una presentacin temtica todava inicial, como no poda ser de otro modo,
cuyo mrito radica, justamente, en su naturaleza pionera. Sin embargo, en su
tiempo, mereci dursimas crticas por parte de los defensores de la
"democracia directa", que pensaban que la participacin no pasaba de meras
frmulas sin referente real . Es verdad que esta se contraa al ejercicio del
derecho de iniciativa, las Juntas de Vecinos ("encargadas de supervisar los
servicios municipales y ejecutar obras comunales": artculo 81), el derecho a la
informacin (artculo 83), los trabajos comunales (artculo 84) y los comits
comunales como instancias de apoy y asesora (artculos 85 y 86), y, por
cierto, a la luz actual, deviene en una actuacin diminuta. Pero ubicado en su
contexto temporal, las normas mencionadas inauguraron una poca donde las
polticas participativas han alcanzado las cotas ms altas, que pudieran
haberse imaginado en los inicios de los aos 80 de la centuria pasada.
48

La segunda Ley Orgnica recogi -en parte- las crticas que provenan
principalmente de las canteras de la Izquierda; aunque en verdad no se
aprecia, todava, una superacin radical con el modelo participativo del D. Leg.
N 051. En efecto, el Ttulo IV denominado De la Participacin de la
Comunidad, tambin en un captulo nico con cinco artculos, reitera que esta
se verifica en las elecciones municipales, las juntas de vecinos y comits
comunales, en el ejercicio del derecho de peticin, en las consultas formuladas
y en el derecho a ser informado por las autoridades locales (artculo 79). Lo
novedoso de esta nueva redaccin radicara en la obligacin de la
municipalidad a informar a los vecinos, cada noventa das, sobre la marcha de
las cuestiones comunales y el estado de la economa edilicia, as como la
realizacin de una sesin de concejo municipal para tratar pblicamente las
materias de inters comunal, que los vecinos soliciten, por lo menos cada
sesenta das (artculo 82). Comentario aparte merece la legalizacin de la
ancestral prctica del cabildo abierto en el artculo 83 de la Ley. Pero su
convocatoria est limitada a los municipios con poblacin no mayor de tres mil
votantes, previo Acuerdo de Concejo, aprobado por las dos terceras partes de
sus miembros y "en va ilustrativa", es decir, sin carcter vinculante. Y con el
objeto de evitar equvocos y excesos, se prohben convocatorias o
pronunciamientos sobre temas ajenos a los municipales o pedidos de renuncia,
vacancia, suspensin o reemplazo de alcaldes o concejales.

c) El bache constitucional del documento de 1993

El esquema descrito fue quebrado por la mal llamada "Constitucin de 1993",


coincidiendo y rindiendo homenaje a la demolicin del Estado de Derecho,
producto del golpe de abril del ao anterior.

Esto se traduce, en primer lugar, porque en el captulo correspondiente a la


Descentralizacin se omiti toda referencia a la participacin vecinal, como s
ocurra en la Carta Poltica de 1979.

Sin embargo, esta ausencia podra compensarse con una declaracin general y
amplia sobre la participacin poltica, que pretende abarcar todos los mbitos
estatales, la cual se encuentra plasmada en el inciso 17) del artculo 2 y el
artculo 31 del mencionado documento.

Lo municipal, propiamente dicho, est presente en el ltimo numeral, bajo los


trminos siguientes:

"Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su


jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de
su participacin".

Quiz ello eximi a sus autores de no incluir el tema participativo en la parte de


la descentralizacin y los gobiernos locales, por suponer que sera redundante.
El hecho es que, a la par que se rompa con modo de tradicin municipal
participativa, se abra un nuevo curso, una variante alterna, cuyas
repercusiones, para bien o para mal, se prolongan hasta hoy.

La innovacin y novedad aparecen recin con la Ley N 26300, Ley de los


Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, de fecha 2 de mayo de 1994,
razn por la cual su anlisis resulta imprescindible.

No se trata, por cierto, de abordar el conjunto de la norma legal ni cada uno de


sus aspectos, sino centrarse exclusivamente en sus connotaciones edilicias.

Con esta perspectiva, podemos decir que el participativo municipal aparece en


los artculos 2 y 3 de la Ley, relativos a los derechos de participacin y los
derechos de control de los ciudadanos, respectivamente.

As entre la relacin de los derechos de participacin se encuentran el de


"iniciativa en la formacin de dispositivos municipales" (inc. d) y "otros
mecanismos de participacin establecidos por la presente ley, para el mbito
de los gobiernos municipales" (inc. e). Y en cuanto a la relacin de los
derechos de control, del artculo 31a referencia abarca tambin a la frmula:
"Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley, para el mbito
de los gobiernos municipales", como reza el inciso d). Tambin en el mismo
texto existen referencias a derechos de control que s afectan los espacios
locales, como la rendicin de cuentas, la remocin de funcionarios y,
especialmente, la revocatoria de autoridades, que por su importancia y singular
vigencia merecen un examen especfico.

Pero en cuanto a lo primero, a esas frmulas' amplsimas y a la vez cripticas, la


Ley pretende encontrar una va de esclarecimiento mediante el artculo 7, el
mismo que dispone que:

"Los derechos de participacin y control ciudadano a que se refieren los incisos


d) ye) del artculo 2 y d) del artculo 3 de la presente ley; as como el
referndum sobre normas municipales y regionales sern regulados por las
leyes orgnicas que reglamenten lo referente a los gobiernos locales y
regionales".

Sin embargo, el hecho de que durante los aos del autoritarismo no se hayan
dictado las referidas leyes -principalmente porque el Gobierno nunca tuvo
inters en promover a las municipalidades y, menos an, a los gobiernos
regionales- dejar en perpetua incgnita la concrecin prctica de sus nociones
sobre la participacin poltica en los mbitos descentralizados. De ah que su
remembranza no transciende las fronteras de la ancdota, como vehculo para
contrastar los discursos con la realidad.

En lugar de lo dicho, s resulta revelante el rgimen de las revocatorias de los


mandatos de alcalde o regidor. Es decir, el mecanismo por el cual las
autoridades elegidas por votacin popular pierden sus cargos por decisin de
sus propios electores, a travs de una eleccin de signo negativo. La
revocatoria est consignada en el texto del Documento del 93, en su artculo
31, y ha sido desarrollado en el Captulo III, del Ttulo II de la Ley N 26300.

Ms all de la calidad de las reglas establecidas, de la naturaleza de la propia


institucin, originalmente se pens que se trataba de un procedimiento para
afectar ms an a las municipalidades, no gratas a la dictadura; y que en todo
caso, podra provocar un gran desorden e inestabilidad en el mundo edilicio.

Felizmente, estas aprehensiones no se han verificado con el correr de los aos.


y es que el uso de la revocatoria, por su complejidad y exigentes requisitos, no
ha alcanzado dimensiones preocupantes. La primera experiencia de esta clase
de consulta, en el ao de 1997, comprometi solamente al Bo 7% del nmero
total de municipios, pero las autoridades revocadas no pas del 3.25%. Y la
revocatoria de los aos 2001 y 2004 se mantuvo dentro de estos rangos. Es
decir, este mecanismo de control ciudadano tuvo un impacto relativo y en vez
de vlvula para intereses subalternos, los casos de revocacin estuvieron
justificados plenamente .
49

A pesar de lo expuesto, la revocatoria sigue siendo el mecanismo participativo,


de control ciudadano, de democracia directa ms importante de nuestro
ordenamiento institucional.

2.3. El rgimen actual de participacin vecinal

El retorno a la vida democrtica llev a sus cotas ms altas las polticas de


participacin ciudadana, no porque la dictadura hubiera exacerbado estos
planteamientos -con exclusivos fines demaggicos, claro est- sino
principalmente porque en el mbito internacional las tendencias
democratizadoras cada vez ms fusionan e identifican, con mayor nfasis, la
institucionalidad democrtica existente con la variedad de prcticas de
participacin directa .
50

Esto se tradujo en la nueva estrategia des centralista puesta en prctica que,


con ms claridad que antao, conceba a esta importantsima reforma estatal
como un mecanismo idneo para la profundizacin de la democracia; y esta, a
su vez, como auto de su renovacin, debera abrir nuevos y mltiples canales
para la participacin de las organizaciones de la sociedad civil. De este modo,
descentralizacin poltica, democracia y participacin ciudadana, configuraban
una trada indesligable. Cada una de estas nociones supone, integra,
complementa y desarrolla a las otras. Constituyen un verdadero crculo
virtuoso, que tienden a elevar la calidad de la vida democrtica, en un contexto
de deterioro de sus manifestaciones representativas .
51

Esta concepcin se encuentra plasmada en la Ley N 27783, Ley de Bases de


la Descentralizacin, publicada el 20 de julio de 2002. Entre los objetivos a
nivel poltico, consignados en el artculo 6, inc. c) destaca la: "Participacin y
fiscalizacin de los ciudadanos en la gestin de los asuntos pblicos, de cada
regin y localidad".

Coherente con esta lgica, le dedica todo un Captulo, el IV; a la participacin


ciudadana. Se constituye, de esta manera, en una verdadera obligacin
poltica: "Los gobiernos regionales y locales estn obligados a promover la
participacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes
de desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica" (artcul017.1). Y dicha
participacin "se canaliza a travs de los espacios de consulta, coordinacin,
concertacin y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y
locales establezcan, de acuerdo a ley" (artculo 17.2).

Y, finalmente, llegamos a la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N


27972, de fecha 27 de mayo de 2003, la cual resume las concepciones
sealadas incorporando en la definicin misma del gobierno local la cuestin
participativa. As el artculo 1 de su Ttulo Preliminar (que es novedad tambin)
destaca:

"Los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del


Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos".

Esta concepcin de la participacin poltica en los asuntos y la gestin pblica,


en el mbito local, operara a travs de dos grupos de mecanismos. El primero,
con el restablecimiento de los llamados derechos de participacin y control
vecinal. Y el segundo, con los novsimos procedimientos de participacin en la
elaboracin de los planes de desarrollo local y la aprobacin del indito
presupuesto participativo.

a) El vigente rgimen de los derechos de participacin y control vecinal

El primer tema se verific con la reincorporacin del tema de la participacin


vecinal, en trminos similares al artculo 256 de la Constitucin de 1979,
mediante la reforma constitucional aprobada por la Ley N 27680, que sustituy

ntegramente al Captulo XIV del Ttulo IV del documento de 1993. En el plano


jurdico, fue este paso el inicio de la recuperacin y retorno al proceso de
descentralizacin del Estado, pasmado durante los ominosos aos del
autoritarismo de la dcada de los 90. El resultado de esta nueva voluntad
poltica se cristaliz en el artculo 197 del nuevo Texto Constitucional, el mismo
que est siendo objeto del presente comentario.

Esto se aprecia en la Ley N 27972, la vigente Ley Orgnica de


Municipalidades. A diferencia de las dos Leyes Orgnicas Municipales de
finales del siglo XX -que hemos analizado lneas arriba- el tratamiento relativo a
la participacin vecinal no solo es sustancialmente ms amplia, sino conlleva,
tambin, una estructura diferente y novedosa.

Veamos, primero, lo similar. Definitivamente, la comparacin del Ttulo VIII


denominado Los Derechos de Participacin y Control Vecinal, de la actual Ley
Orgnica de Municipalidades, con sus anlogos del D. Leg. N 051 Y de la Ley
N 23853, pone en evidencia una ampliacin temtica, un tratamiento ms
completo y sofisticado, as como la incorporacin de nuevos derechos
participativos y de control.

De saque, el artculo III aporta una elaboracin ms compleja de las polticas


de participacin, que las anteriores versiones:

''Los vecinos de una circunscripcin municipal intervienen en forma individual o


colectiva en la gestin administrativa y de gobierno municipal, a travs de
mecanismos de participacin vecinal y del ejercicio de derechos polticos, de
conformidad con la Constitucin y la respectiva ley de la materia".

A continuacin, la Ley Municipal ofrece una relacin vasta de mecanismos para


ejercer el derecho a la participacin vecinal: a) derecho a la eleccin de los
cargos municipales, b) iniciativa en la formacin de normas municipales, c)
derecho de referndum, d) derecho de denunciar infracciones, e) derecho a ser
informado, f) cabildo abierto, conforme a la ordenanza que el Concejo expida,
g) juntas vecinales y otras asociaciones similares, h) comits de gestin; tal
como est consignado en el artculo 113.

y lo sugestivo es que cada una de estas facultades merece un desarrollo


amplio y detallado en los sucesivos artculos, comprendidos entre el 114 al 120,

lo que demuestra que el legislador no se content con la mera enunciacin,


sino ingres decididamente a su desarrollo, con el indudable propsito de
garantizar su cumplimiento efectivo e ir, de esta manera, ms all de las
declaraciones formales.

En segundo lugar, y esto s resulta novedoso, se consignan los llamados


derechos de control vecinal, en sentido estricto, como una variante de la
participacin en general, siguiendo, quiz, la pauta de la Ley N 23600, que
consagra estos derechos, su especificidad y diferenciacin.

El artculo 121 reconoce dos: la revocatoria de autoridades municipales y la


demanda de rendicin de cuentas. Solo el primero accede a un desarrollo
limitado, pues se limita a sealar que los cargos de alcaldes y regidores son
revocables, "de acuerdo a las normas previstas en la Constitucin y la ley en la
materia". As despus de casi diez aos, el instituto de la revocatoria es
incorporado, de pleno derecho, en el seno de la Ley Orgnica de
Municipalidades.

b) Los planes de desarrollo municipal concertados y el presupuesto


participativo

Aunque, sin duda, existen cuestiones inditas, el contenido del Ttulo VIII de la
actual Ley edilicia todava se enmarca dentro de las pautas anteriores, en
trminos gruesos. La autntica ruptura con la anterior tradicin municipal
participativa recin la encontramos en el Ttulo VII de la Ley, relativo a los
Planes de Desarrollo Municipal

Concertados y los rganos de Coordinacin. Sin embargo, la cuestin estara


incompleta y no se entendera cabalmente, si se omitiera la problemtica
novedosa del presupuesto participativo, que aparece en el artculo 53 de la Ley
Orgnica, dentro el Ttulo IV correspondiente al Rgimen Econmico Municipal.

Se recoge as la auspicio s a experiencia de gestin municipal realizada en la


ciudad brasilea de Porto Alegre, en el ao de 1989, donde se puso en marcha
originales mecanismos institucionales para garantizar la participacin de los
vecinos en la elaboracin y ejecucin del presupuesto edilicio, interviniendo,
por lo tanto, en la distribucin de los recursos y en el sealamiento de las
prioridades de inversin.

Este proceso, conocido como "presupuesto participativo", se convirti -segn


autores especializados como Sousa Santos en "la clave del xito de la
administracin municipal" de Porto Alegre. Pero no solamente ello. Se lo
concibe, tambin, como la "mediacin institucional para la reinvencin de la
teora de la democracia" y "principio de organizacin de una administracin
municipal democrtica y redistributiva".
52

Posteriormente, esta prctica fue exportada a otras ciudades del pas vecino,
con rutilante xito, convirtindose en un verdadero modelo que ha transcendido
sus propias fronteras.

El mencionado artculo 53 de la actual Ley Orgnica de Municipalidades asume


plenamente estos conceptos y establece, de forma meridiana, que: "El
presupuesto participativo forma parte del sistema de planificacin". Es decir, el
reconocimiento de que el presupuesto est ntimamente vinculado con esa
gran herramienta para la gestin edilicia: el plan de desarrollo municipal
concertado. Eso explica la denominacin del Ttulo VII de la Ley.

Por otro lado, el mismo artculo precisa la naturaleza del presupuesto


participativo, relacionndolo con la participacin vecinal; la misma que deber
ser regulada, en la forma como lo establece el artculo 197 de la Constitucin
reformada. Justamente, esta normacin especializada aparece consignada en
el aludido Ttulo VII, pero, igualmente, en la Ley N 28056, Ley Marco del
Presupuesto Participativo, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N
171-2003-EF, conformando un sugestivo cuerpo jurdico sobre la materia.
Repasmosla escuetamente.

De acuerdo a esta legislacin, esta participacin de los vecinos en los procesos


de formulacin del Plan Concertado y el Presupuesto Participativo municipales
se canalizan a travs dos rganos inditos: el Consejo de Coordinacin Local
Provincial y el Consejo de Coordinacin Local Distrital, diseados siguiendo la
pauta de los Consejos de Coordinacin Regional (artculo 191 de la
Constitucin reformada y la Ley N 27902 que modifica la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales).

En efecto, el artculo 97 de la Ley Municipal ratifica la naturaleza coordinadora


de estas instancias, mas no gubernativa. Ello se verifica cuando se dispone
que tanto el Plan como el Presupuesto Participativo son aprobados por los

respectivos concejos municipales, el legislativo local. Por lo tanto, estos


rganos coordinadores son mecanismos de informacin, debate, consulta y
propuesta. Ilustran a los rganos de gobierno, mas no los sustituyen.

Segn el artculo 98 de la Ley Orgnica de Municipalidades, el Consejo de


Coordinacin Local Provincial es presidido por el alcalde e integrado por los
regidores de la provincia, ms los alcaldes distritales de la jurisdiccin.
Asimismo, lo integran los representantes de las organizaciones de la sociedad
civil de la localidad, en una proporcin equivalente al 40% de las autoridades
municipales participantes. Son elegidas democrticamente, por un periodo de
dos aos, entre los delegados debidamente acreditados de las organizaciones
de nivel provincial e inscritas en el registro que para dichos efectos abrir la
Municipalidad. Se rene ordinariamente dos veces al ao y
extraordinariamente, cuando lo convoque el alcalde provincial. En las reuniones
ordinarias se deber integrar los planes distritales y coordinar, concertar y
proponer el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo de la
provincia (artculo 99). Con el objeto de que no haya duda, el artculo 100
declara que este Consejo "no ejerce funciones ni actos de gobierno".
Finalmente, el funcionamiento de este rgano se regular por ordenanza
municipal, aprobada por el Concejo Povincial a propuesta de la instancia de
coordinacin (artculo 101).

El Consejo de Coordinacin Local Distrital sigue la misma pauta, pero segn el


artculo 102 de la Ley Municipal, los alcaldes que concurren son los de los
centros poblados del territorio. Tambin se establece la limitacin para que una
misma organizacin no pudiera acreditarse simultneamente en los niveles
provinciales y distritales.

El referido Ttulo VII de la Ley edilicia crea, adems, la llamada Junta de


Delegados Vecinales, conformado por los representantes de las organizaciones
urbanas y rurales, "organizadas, principalmente" como juntas vecinales",
correspondiendo a la Municipalidad "regular su participacin, de conformidad
con el artculo 197 de la Constitucin Poltica del Estado" (artculo 106). Esta
instancia tiene como funciones la proposicin de las prioridades del gasto e
inversin, apoyar la seguridad ciudadana, organizar actividades recreativas,
fiscalizar la ejecucin de los planes de desarrollo y otros similares (artculo
107).

Para terminar esta visin panormica, debemos mencionar las disposiciones y


normas contenidas en la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su
Reglamento.

En efecto, en dichas normas se encuentran los principios que animan a este


instrumento de gestin, las instancias y mecanismos que establecen los
procedimientos especficos, las evaluaciones tcnicas, la formalizacin de
acuerdos, la rendicin de cuentas, los mtodos de vigilancia, etc. En fin, todo
un complejo y vasto universo, a la vez sugerente, por su enorme potencialidad
para reinventar la democracia, desde una perspectiva participativa.

3. La problemtica de la seguridad ciudadana

La segunda parte del artculo 197 de la Constitucin reformada postula que las
municipalidades: 'asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la
cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley".

No es causal, ni obedece a meras razones de economa normativa, que este


tema aparezca en el mismo texto en el que se estipula la importancia de la
participacin vecinal en el desarrollo de la localidad. Ciertamente, hay
fundamentos profundos, incluso principistas, para establecer esta vinculacin.

3.1. Aparicin del concepto de seguridad ciudadana

A diferencia de la nocin de seguridad, a secas, que se remonta al


advenimiento del Estado moderno, ese cuerpo poltico depurado de todo
idealismo en cuanto sus fines comunes o trascendentes, verdadero dios mortalsegn la idea de Thomas Hobbes- "que por el terror que inspira es capaz de
conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en su propio pas, y para
la ayuda mutua contra sus enemigos, en el extranjero", razn por la cual le
debemos "nuestra paz y nuestra defensa" , como funcin esencial, la llamada
seguridad ciudadana es de reciente data.
53

Surge cuando se toma conciencia que la tranquilidad pblica y la paz social no


dependen, exclusivamente, de la fuerza estatal ni de la capacidad tcnica de
los aparatos de seguridad, creados para tal fin. En nuestro medio, ello cobr
realidad en los aos 80 del siglo anterior, cuando la violencia subversiva y el
incremento de la delincuencia comn desbordaron a la polica y la instancia de
seguridad, haciendo evidente sus lmites.

La ausencia del Estado llev a la proliferacin de mecanismos de autodefensa


ciudadana, como las rondas campesinas, los cuerpos de vigilancia urbana,
adems de las compaas de policas particulares, para compensar los niveles
crecientes de inseguridad.

Las municipalidades, que en esos aos recuperaron su autonoma, fueros y


recursos, no fueron insensibles ante este reto social. Exista en las
corporaciones edilicias un viejo cuerpo de polica municipal, encargado de
hacer cumplir las disposiciones de los gobiernos locales. Pero evidentemente,
por su tipo de organizacin y lo limitado de sus funciones, no era la entidad
idnea para cumplir las nuevas responsabilidades en materia de seguridad.

Por eso, algunos municipios distritales de Lima, particularmente el Concejo de


San Isidro, crearon los llamados servicios de serenos, con sus respectivos
arbitrios y atribuciones, para corregir los vacos dejados por la Polica Nacional
que abandona la calle (se haba perdido la figura del "tombo" de la esquina),
por estar abocada a la lucha antisubversiva y a la persecucin de los delitos
mayores.

Al calor de esta nueva prctica urbana se puso de moda el trmino "seguridad


ciudadana", para denotar la participacin de las organizaciones de la sociedad
civil y de las propias municipalidades en la lucha contra la criminalidad local.

El Documento de 1993 refleja esta indita realidad y consagra juridicamente


por primera vez el concepto, vinculndolo con la actuacin municipal en es la
clase de tareas. El artculo 195 a la letra deca:

"La ley regula la cooperacin de la Polica Nacional con las municipalidades en


materia de seguridad ciudadana",

Como se observa, desde el comienzo, la nocin de "seguridad ciudadana" fue


percibida como una funcin compartida entre la Polica Nacional y las
Municipalidades, correspondindole al Gobierno Central mediante una ley
determinar las formas de cooperacin.

3.2. Precisando los alcances del concepto

Esta primera caracterstica de la seguridad ciudadana -su relacin con el


quehacer municipal- se complementa y perfecciona con la idea de la
participacin vecinal en dicha tarea. En consecuencia, la institucin tcnica
encargada de la seguridad, la Polica Nacional del Per, deber establecer una
doble coordinacin: con el municipio y los vecinos de la localidad.

Que la seguridad y la defensa del orden interno puedan ser, ahora, una
responsabilidad compartida no solo entre entidades del Estado, sino con la
propia sociedad civil, constituye una ruptura del monopolio de violencia legtima
que concentr el Estado moderno, frente a las formas tradicionales de
autocomposicin de los conflictos, donde los mecanismos de seguridad eran
mltiples y estaban dispersos.

Por esta razn, ni en la Constitucin de 1979 ni en el Documento de 1993 la


funcin de mantener el orden interno ofrece esta concurrencia plural de
instituciones. El artculo 277 de la primera, como el artculo 166 del segundo,
hace alusin

exclusiva a las Fuerzas Policiales o la Polica Nacional, sin mencin alguna a


los gobiernos locales y, menos an, a las organizaciones sociales.

La misma inercia aparece en el artculo 3 de la Ley N 27238, Ley Orgnica de


la Polica Nacional del Per, vigente desde el 23 de diciembre de 1999. En vez
de innovar y ponerse a tono con los nuevos tiempos, el citado numeral
reproduce el mandato constitucional, en trminos de exclusividad policial en los
referente a la preservacin de su finalidad fundamental: el orden interno.

Sin embargo, en el artculo 7 de la misma Ley, advertimos el objetivo impacto


de la realidad. Entre el dilatado listado de funciones, el inc. 3) destaca:

"Garantizar la seguridad ciudadana. Capacita en esta materia a las entidades


vecinales organizadas".

El texto es sustancial porque no solo se incorpora el tema participativo dentro


de las estructuras orgnicas de la Polica Nacional, sino porque ayuda a
clarificar el concepto.

En primer lugar, la misin fundamental sobre el orden interno adquiere


especificidad, mediante la idea de seguridad ciudadana en los espacios
locales. Dicho de otro modo, la seguridad ciudadana es el procedimiento de
preservacin del orden interno, en los trminos municipales. Razn por la cual,
la cooperacin del gobierno edilicio resulta estratgica e insustituible, marcando
sus notas y rasgos particulares.

En segundo lugar, la seguridad ciudadana no solo tiene una definida vocacin


local-a pesar de que puedan existir instancias de direccin y coordinacin de
mayor envergadura- sino est en estrecha vinculacin con lo que el artculo 7
denomina "entidades vecinales organizadas". De esta manera, la cuestin de la
seguridad se desplaza de sus mbitos clsicos: policiales, tcnicos,
burocrticos, administrativos y especializados, para ingresar en el exultante
mundo de la sociedad civil.

Se trata de una visin donde la seguridad deja de ser un asunto exclusivo de


las fuerzas del orden, para devenir en preocupacin y responsabilidad de las
organizaciones ciudadanas. Es la sociedad entera y ya no solo del aparato
oficial, la que se vuelca a conseguir la paz social, la proteccin de la gente y
sus bienes. La idea de deficiencia de este ltimo, si bien est presente, ya no
es la explicacin principal, sino una relectura refrescante, a luz de la
democracia participativa y sus ventajas.

El manejo del orden interno deja de ser monopolio funcional de las instituciones
especializadas del gobierno central, para dar lugar a manejos descentralizados,
especficos, con un fuerte componente participativo.

El artculo 197 de la Constitucin reformada asume esta tendencia y por ello


trata la seguridad ciudadana no solamente en el mismo artculo, sino como
variante' renovadora de las prcticas participativas de la poblacin, a escala
local.
3.3. La seguridad ciudadana en las leyes de desarrollo constitucional

El retorno a la democracia, as como llev a sus cotas ms altas la temtica de


la participacin vecinal, le ha dado un extraordinario impulso a la seguridad
ciudadana.

Ciertamente, la vigente Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, ha


otorgado un tratamiento privilegiado a esta cuestin. Pero ms sugestivo
resulta que a partir del 12 de febrero de 2003, se haya expedido un conjunto de
leyes tendentes a reforzar, ampliar y precisar los alcances de la seguridad
ciudadana, dndole al tema una dimensin que jams ha tenido, y nos permite
avizorar nuevos y espectaculares desarrollos en este campo.

Repasemos cada una de estas normas de forma sinttica, para tener una
visin completa del panorama actual de la seguridad ciudadana en nuestro
medio.

a) La Ley Orgnica de Municipalidades

A diferencia de sus similares del ltimo siglo, el Decreto Legislativo N 051 Y la


Ley N 23853, la actual Ley Orgnica de Municipalidades ofrece un tratamiento
adecuado del tema que estamos ventilando.

El artculo 85 tiene la particularidad de incorporar dentro de los predios de la


seguridad ciudadana las acciones de la llamada defensa civil, es decir, las
labores que corresponden a la prevencin de desastres naturales y al manejo
de las situaciones provocados por ellos. Esta fusin en un mismo texto legal,
aunque discutible, porque se trata de temas distintos, no impide la autonoma
conceptual de cada una de estas actividades. Por ello, sin perjuicio de lo
anterior, es factible indagar, en solitario, por la problemtica de la seguridad
ciudadana.

El mencionado artculo, por otro lado, est estructurado siguiendo la pauta de


distribucin de competencias, establecido por la Ley N 27783, Ley de Bases
de la Descentralizacin: competencias exclusivas de las municipalidades
provinciales, competencias exclusivas de las municipalidades distritales y
competencias compartidas entre ambas instancias u otras.

De este modo, a los municipios provinciales les corresponde, en exclusiva:

"Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participacin de la


sociedad civil y de la Polica Nacional, y normar el establecimiento de los
servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o
similares, de nivel distrital o del centro poblado en la jurisdiccin provincial, de
acuerdo a ley".

En consecuencia, a las municipalidades distritales les alcanza:

"Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea


conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad
provincial respectiva".

Y; entre el mbito de 10 compartido, las municipalidades provinciales debern:

"Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Polica


Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y de seguridad ciudadana".

Este es el cuadro que presenta la Ley Municipal: la seguridad ciudadana


aparece como una competencia compartida, correspondindole al gobierno
provincial la funcin normativa y a los distritales la funcin ejecutiva. Adems, y
aunque la relacin es marginal, se encarga a estos ltimos la tarea de llevar "el
registro y control de las asociaciones vecinales que recaudan cotizaciones o
administran bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de sus fines"
(Inc. 3.3, artculo 85).

b) Las leyes de seguridad ciudadana

El incremento de la criminalidad, especialmente la expansin del sentimiento


de peligro en amplias capas de la poblacin, gener una demanda que oblig
al Gobierno a conformar una Comisin de Trabajo sobre Seguridad Ciudadana,
presidido por el entonces Primer Vicepresidente de la Repblica e integrado
por los ministros del Interior y de Justicia, el Poder Judicial, el Ministerio

Pblico, la Polica Nacional del Per, el Instituto Nacional Penitenciario, la


Municipalidad Metropolitana de Lima y la Asociacin Pro Seguridad Ciudadana
(APROSEC), con el objeto de preparar propuestas legislativas sobre el tema .
54

Tras once sesiones se acord un conjunto de conclusiones, recomendaciones y


plan de accin, que se tradujo en diez iniciativas legislativas, tendentes a darle
un nuevo y vigoroso impulso a la cuestin de la seguridad ciudadana,
presentadas al Congreso de la Repblica el 29 de octubre de 2002.

Posteriormente, en la edicin del diario oficial El Peruano, de fecha 12 de


febrero de 2003, apareci un verdadero paquete legislativo de siete normas
legales, relacionadas con la constitucin de un Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana, con instancias, niveles y funciones, y temas afines, que
ciertamente han revolucionado la problemtica.

Veamos, a continuacin, en qu consisten.

a) La Ley N 27933, que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana,


SINASEC, con el objeto de "coordinar eficazmente la accin del Estado y
promover la participacin ciudadana para garantizar una situacin de paz
social" (artculo 3), y cuyos componentes son el Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana, los Comits Regionales, los Comits Provinciales y los
Comits Distritales de Seguridad Ciudadana (artculo 4).

De acuerdo a la Ley y su Reglamento, aprobado por ns. N 012-2003-IN del 7


de octubre de 2003, el Consejo Nacional es el rgano rector del Sistema. Le
corresponde formular, conducir y evaluar las polticas de seguridad ciudadana y
goza de autonoma funcional y tcnica (artculo 5). Depende de la Presidencia
de la Repblica y es presidido por el Ministro del Interior. Lo integran los
ministros de Justicia, de Educacin, de Salud, Economa y Finanzas o sus
representantes, el representante de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal de
la Nacin, el Defensor del Pueblo o sus representantes, dos Presidentes
Regionales, el Alcalde Metropolitano de Lima y los Alcaldes de las dos
provincias capitales de departamento con mayor nmero de electores o sus
representantes (artculo 6); y cuenta con una Secretara Tcnica como rgano
de soporte tcnico y administrativo, cumpliendo funciones ejecutivas y de
coordinacin, dependiente del Ministerio del Interior (artculos 11 y 13 del
Reglamento).

Es necesario hacer una especial mencin a los Comits Provinciales y


Distritales de Seguridad Ciudadana, pues en ellos participan las
municipalidades. Concretamente, le corresponde a los alcaldes de dichas
circunscripciones presidir los referidos organismos, los cuales estn integrados
por la autoridad poltica de mayor nivel (subprefecto o gobernador), el jefe
policial de mayor graduacin, la autoridad educativa y de salud de la localidad,
representantes del Poder Judicial, del Ministerio Pblico, del Defensor del
Pueblo, tres alcaldes distritales o dos del centro poblado, segn el caso, y
representantes de las rondas campesinas y de las juntas vecinales (artculos
15 y 16 de la Ley).

Hay que destacar que estos organismos, aunque fundamentalmente tienen una
funcin deliberativa y coordinadora entre instancias comprometidas con el tema
de la seguridad de los vecinos, sin embargo, pueden "formular, ejecutar y
controlar los planes, programas y proyectos de Seguridad Ciudadana, en sus
respectivas jurisdicciones" (inc. c del artculo 17 de la Ley). Ms an, el artculo
18 del Reglamento define a los Comits Provinciales como "rganos ejecutivos
del Sistema, que cumplen adems 'la funcin tcnico normativo respecto al
cumplimiento de las funciones de los Comits Distritales, dentro de su
demarcacin territorial". Por su parte, estos ltimos, de conformidad con el
artculo 23 del Reglamento, son igualmente "rganos ejecutivos y constituyen
las clulas bsicas del Sistema".

Esto quiere decir que la seguridad ciudadana acenta su carcter municipal


tanto por la direccin y representacin de los Comits, adjudicada a los
alcaldes, como por ser concebidos como rganos ejecutivos del Sistema
Nacional del Seguridad Ciudadana. Lo que implica no solo novedad, sino un
giro radical verdaderamente asombroso en una materia que hace pocos aos
no apareca en el horizonte edilicio.
Sin duda se trata de una de las principales innovaciones en la experiencia
municipal, aunque todava no se hayan desplegado todos sus efectos y
consecuencias.

Las dems normas del paquete legislativo del 12 de febrero de 2003 son:

b) Ley N 27934, que regula la intervencin de la Polica y el Ministerio Pblico


en la investigacin preliminar del delito, a [m de facilitar la actuacin de las
autoridades ante hechos delictivos de comisin inmediata, por lo cual la
oportuna intervencin resulta decisiva. Merece destacarse la ampliacin del
concepto jurdico de flagrancia, comprendiendo situaciones ms all del acto
actual, como la detencin despus de una persecucin inmediata o cuando es

sorprendido con objetos o huellas que delatan que el delito acaba de ser
cometido.

c) Ley N 27935, que modifica artculos de la Ley de Ejecucin de la Penas de


Prestacin de Servicios a la Comunidad y de Limitacin de Das Libres, en el
sentido de permitir que las municipalidades puedan participar en la ejecucin
de esta clase de penalidades menores y que redunda en beneficio de la
comunidad, ya sea ofreciendo locales o determinando los servicios de
redencin que pudieran aplicarse.

d) Ley N 27936, que altera las condiciones para el ejercicio de la legtima


defensa, excluyendo el criterio absoluto de la proporcionalidad del medio
empleado, por la idea de la necesidad racional del mismo, con lo cual se
supera la rigidez anterior, que hacia ilusa esta institucin.

e) Ley N 27937, que modifica varios artculos del Cdigo Penal, en el sentido
de agravar las penas por los delitos de violencia y resistencia a la autoridad.

f) Ley N 27938, que autoriza la asignacin y uso de los bienes incautados en


caso de delitos de secuestro o contra el patrimonio, cometidos en banda.

g) Ley N 27939, que establece el procedimiento en caso de faltas, modificando


los artculos pertinentes del Cdigo Penal, con el propsito de darle importancia
a esta clase de contravenciones, que pese a su poca magnitud, constituye, sin
embargo, un vastsimo problema social.

Estas normas, como se observa, complementan las acciones en materia de


seguridad ciudadana y ofrece un cuadro impresionante por las consecuencias,
an inditas, que pudieran desarrollarse en el futuro.

DOCTRINA

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica,


Mxico, 1994; BELL, Daniel. Las contradicciones culturales del capitalismo.

Alianza Editorial, Madrid, 1989; COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil
y teora poltica. Mxico, 2000; DELGADO SIL V A ngel. Municipio,
descentralizacin y movimiento popular. Editora Ingraf - Peruana, Lima, 1982;
DEL AGUILA Rafaet Fernando; V ALLESPN y otros. La democracia en sus
textos. Alianza Editoriat Madrid, 1998; FUKUY AMA, Francis. The end of de
History? The National Interest , 16 (summer 1989); HELD, David. Modelos de
democracia. Alianza Editoriat Madrid, 1991; HOBBES, Thomas. Leviatn o la
materia, forma y poder de una repblica eclesistica y civil. Tomo 1, Sarpe,
Madrid, 1984; JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de
revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 2001; MC
CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos:
polticas de cautela, de donde extraemos estos conceptos. Ver en W.AA. "El
gobierno militar: una experiencia peruana 1968-1980". Instituto de Estudios
Peruanos, Lima, 1985; PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS-PNUD.
Informe sobre la democracia en Amrica Latina. PNUD, 2004; SCHUMPETER,
Joseph.
Capitalismo, socialismo y democracia. Editorial Claridad, Buenos Aires, 1946;
SOUSA SANTOS, Bounaventura y A VRITZER, Leonardo. Para ampliar el
canon democrtico. En W.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la
democracia participativa". Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 2004;
SOUSA SANTOS, de Bounaventura. Presupuesto participativo en Porto Alegre:
para una democracia redistributiva. En W.AA. "Democratizar la democracia. Los
caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
2004;
T ARROW, Sydney. El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la
accin colectiva y la poltica. Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997; W.AA.
Reeleccin presidencial y derecho de referndum. Foro Democrtico y
Fundacin Hans Seidel, Lima, 1977; W.AA. El gobierno militar: Una experiencia
peruana 1968 -1980. Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985.

Capital de la Repblica

Artculo 198

La Capital de la Repblica no integra ninguna regin.


Tiene rgimen especial en las leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica
de Municipalidades.
La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del
mbito de la provincia de Lima.
Las municipalidades de frontera tienen, asimismo, rgimen especial en la Ley
Orgnica de Municipalidades.

CONCORDANCIAS:
C.: arts. 31,49,106,188 a 192, 194,195, 197,203 inc. 6), 12a nET.;
Ley 27783: arto 33;
Ley 27972: arto 151.

Angel Delgado Silva

1. Antecedentes constitucionales

La idea de que la ciudad de Lima, en tanto capital de la Repblica, no puede


ser gobernada bajo las pautas del rgimen municipal comn, aparece por
primera vez en la Constitucin Poltica de 1979. En efecto, el artculo 258 de la
Carta determin:

"La Capital de la Repblica tiene rgimen especial en la Ley Orgnica de


Municipalidades".

Como se puede observar, en el plano constitucional dicha especificidad no


asume, todava, connotaciones metropolitanas, como concepto autnomo que
analizaremos ms adelante. Sin embargo, el hecho de que el rgimen especial
se regule dentro de la Ley Orgnica de Municipalidades nos remite a una
institucin de irrevocable vocacin edilicia.

A nuestro juicio, esto descarta aquella tentacin de constituir un gobierno de


naturaleza regional para Lima, amparndose en el principio de especialidad
que rige su organizacin institucional. Por ello, con buen criterio, la primera Ley
Orgnica de Municipalidades del siglo xx, el Decreto Legislativo N 051, en su
Ttulo IX desarroll dicho artculo constitucional bajo la denominacin: "De la
Municipalidad Metropolitana", inaugurando un concepto que no solo concretiza
"el rgimen especial", sino que ha podido mantenerse inmutable desde
entonces (16 de marzo de 1981), siendo una constante en las sucesivas leyes
municipales, hasta el presente. '

Por su parte, la Carta Magna de 1993 mantuvo la nocin de especialidad de su


antecesora, pero con la novedad que lo asoci a una calidad determinada, a un
"rango metropolitano". Pero lo curioso fue que dicha caracterizacin no fue
privativa de la ciudad de Lima, sino que se extendi, tambin, a ciertas
ciudades capitales de provincia, cuya determinacin quedara librada a una ley
posterior la cual nunca lleg a expedirse).

Pero repasemos lo que deca, en su integridad, el texto original del artculo 196:

''La capital de la Repblica, las capitales de provincias con rango metropolitano


y las capitales de departamento de ubicacin fronteriza tienen rgimen especial
en la Ley Orgnica de Municipalidades.

El mismo tratamiento rige para la Provincia Constitucional del Callao y las


provincias de frontera".

El afn de notoriedad de los promotores de dicho texto los conduce, en primer


lugar, a flexibilizar los conceptos, a punto de desnaturalizar su esencia. Y este
nimo se traduce en un despropsito maysculo, cuando a su poca rigurosidad
se adiciona la voluntad de satisfacer a todos.

De esta manera, "el rgimen especial" se aplicar -adems de las urbes


mencionadas- a las capitales de departamento de ubicacin fronteriza, la
Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera. Es decir, a casi
todas las localidades del pas. Cabe, entonces, preguntarse por las ciudades a
las que alcanzara el modesto rgimen comn municipal.

Ciertamente, la seriedad jams fue el objetivo de ese ejercicio, el cual se


invisti forzadamente de visos constitucionales, por meras razones de
oportunidad. De ah que las incongruencias, los vacos y hasta las flagrantes
contradicciones, como las consignadas en este artculo 196, no sean la
excepcin sino la regla. La razn es que nunca hubo propsito constitucional
de verdad, en su acepcin normativa y no exclusivamente descriptiva.
Solamente el nimo de cambiar las reglas constitucionales para perpetuarse en
el poder del Estado .
55

2. Antecedentes legislativos

Les correspondi a las Leyes Orgnicas de Municipalidades que se expidieron


en los aos de 1981 y 1984, la tarea de desarrollar el mandato constitucional
relativo al "rgimen especial", para la ciudad capital de la Repblica,
determinando su contenido preciso.

Como ya advertimos, el Ttulo IX del Decreto Legislativo N 051 -que


comprende los artculos 119 al 140- fue la primera norma que desarroll la
cuestin de la Municipalidad Metropolitana, asignndola exclusivamente a
Lima, tal como ordenaba el Texto Constitucional.

As el artculo 120 explicitaba que: ''La capital de la Repblica se constituye en


municipio metropolitano con jurisdiccin en la Provincia de Lima". Ello se
complementaba con el artculo 121, el cual sentencia que: ''La municipalidad
metropolitana es el rgano de gobierno del Municipio Metropolitano, que se
ejerce por la Asamblea Municipal de coordinacin, el Concejo Metropolitano y
el Alcalde".

Es menester destacar que, pese al esfuerzo por crear una institucionalidad


local apropiada para la metrpoli limea, el resultado fue magro. En efecto, de
la lectura de todo el articulado no se perciben las notas o rasgos distintivos,
capaces de marcar la especificidad que manda la Carta Poltica.

Ello se hace ostensible en las diferentes rdenes que concurren al diseo de


esta municipalidad metropolitana.

Por ejemplo, en lo referente a las competencias y funciones no existe nada


cualitativo, salvo la lista del artculo 124 de la Ley, que contiene, a manera de
muletilla, la frase "de carcter metropolitano", en forma reiterada y abundante.
De esta manera, las competencias, que son tambin las de las municipalidades
provinciales, se transforman casi por arte de magia en "metropolitanas", por la
frasecilla salvadora.

Sobre los mecanismos financieros, no hay rentas particulares que sufraguen


las funciones metropolitanas. Y el rgimen administrativo es el mismo que el
rgimen municipal general.

En lo orgnico se repite la estructura bsica de las municipalidades


provinciales; propias del rgimen comn. Es decir, la existencia de
municipalidades distritales al interior de la municipalidad provincial, con
alcaldes y regidores electos. Empero, la Municipalidad Metropolitana de Lima
acusa en torno a ello una novedad. El distrito del Cercado, que
tradicionalmente era administrado directamente por la Municipalidad de Lima,
tendra ahora sus propias autoridades, nacidas del voto popular de dicha
circunscripcin.

Pero ms relevante que ello es lo postulado por el artculo 123 de la Ley. Luego
de afirmar que las municipalidades distritales "se rigen por las disposiciones
que se sealan en la presente Ley para los Concejos Distritales en general",
aade algo obvio pero, al mismo tiempo, fundamental: ''con las limitaciones
comprendidas en el presente Ttulo" (el IX).

Sobre lo ltimo, podemos decir que estas limitaciones se plasman en acciones


como la aprobacin del plan de desarrollo y el presupuesto metropolitano, que

tienen fuerza vinculan te. Pero, fundamentalmente, en la potestad normativa,


contemplada en el inc. c) del artculo 124:

''Dictar ordenanzas y resoluciones de alcance metropolitano".

A travs de estos instrumentos normativos se expresara la autoridad de la


Municipalidad Metropolitana de Lima sobre los distritos de la provincia. Pero,
sin negar su importancia, no estamos ante una singularidad, pues es una
rplica de las atribuciones que poseen las municipalidades provinciales de la
Repblica sobre sus municipios distritales.

Este rgimen de Municipalidad Metropolitana de Lima fue reemplazado por el


texto del Ttulo VIII de la Ley N 23853, la posterior Ley Orgnica de
Municipalidades del 8 de junio de 1984, comprendido entre los artculos 129 al
146.

A pesar del consenso acadmico que estima a esta ley muy superior a su
antecesora, motivo por el cual favoreci el despliegue y fortalecimiento de los
entonces incipientes gobiernos 10cales(2), la verdad es que en el tratamiento
relativo a la Municipalidad Metropolitana de Lima no aport algo adicional. Fue
casi una copia textual de la norma jurdica de 1981. A pesar de su modernidad
y sentido democratizador, en esta materia la nueva legislacin edilicia no
produjo desarrollos alternativos ni avanzados.

Sus artculos son una reiteracin de lo anterior, si bien es destacable una mejor
redaccin, un tratamiento ms completo y mayor claridad de los textos
normativos.
En esta perspectiva, los Captulos II y III del referido Ttulo se esfuerzan por
reordenar las atribuciones del Concejo y el Alcalde Metropolitanos,
respectivamente, en pro de un nfasis metropolitano. Sin embargo, no llegan a
configurar un cuerpo novedoso, dotado de funciones que vayan ms all de la
mera rplica de las que corresponde a las municipalidades provinciales en
general.

A pesar de ello, resulta menester efectuar un breve comentario del artculo 145
de la Ley N 23853. En l se precisa la relacin entre el Concejo Metropolitano
y la Asamblea Metropolitana de Coordinacin -integrada por los alcaldes

distritales de la provincia de Lima- en materia de distribucin de los recursos


financieros, siempre y cuando alguna ley especial no lo haya previsto.

Sobre el punto, hay que sealar que la decisin final le corresponde al primero
de los rganos, mientras que a la asamblea le compete pronunciarse
consultivamente, en forma previa. A travs de este mecanismo se consolida la
autoridad de la Municipalidad Metropolitana sobre cada uno de sus distritos.
Lamentablemente, durante la poca de la dictadura, y particularmente desde la
expedicin del Decreto Legislativo

(2) Este argumento fue utilizado para salir al frente a los intentos de quienes apostaban por la
dacin de una nueva Ley Orgnica de Municipalidades, congruente con el espritu y la letra de
la llamada Constitucin de 1993, que de haberse dictado hubiera significado, sin duda, un
enorme paso atrs.

N 776, nueva Ley de Tributacin Municipal, este espacio se ha reducido al


mnimo, fortalecindose, a la inversa y en contra de lo metropolitano, las
municipalidades distritales.

3. La idea de metrpoli y municipalidad metropolitana

Antes de analizar el artculo 198 de la Constitucin Poltica Reformada y su


correspondiente legislacin de desarrollo, resulta necesario repasar los
conceptos de metrpoli y municipalidad metropolitana, sus significados para la
problemtica urbana, el momento de su aparicin, las consecuencias para la
administracin y gobierno de las grandes ciudades y retos que conlleva para la
actuacin urbanstica. Ello nos permitir evaluar si las normas municipales
vigentes se adecuan o no a los estndares y pautas que las teoras formulan.

Empecemos advirtiendo que municipalidad metropolitana, como concepto


terico, no alude simplemente al gobierno municipal que se instala sobre una
realidad urbana, conocida como metrpoli. Esta aproximacin de carcter
emprico -valedera para efectos descriptivos- tiene, sin embargo, la limitacin
que no da cuenta suficiente acerca de la constitucin de una nueva forma
urbana, compleja y vasta, llamada rea metropolitana, la cual importa
significativas transformaciones en la organizacin y conduccin de la institucin
municipal que se monta. En consecuencia, los cambios operados en la
evolucin de las ciudades, hasta devenir en megaurbes, en metrpolis,

constituyen el primer paso para replantear la problemtica clsica de la


municipalidad como forma de gobierno local.

Esto nos aleja de aquel tipo de ayuntamiento que surgi en el occidente


europeo, hacia el siglo XII, al comps de la reactivacin del comercio y el
renacimiento de las ciudades, eclipsadas durante la Alta Edad Media, luego de
la cada del Imperio Romano . Este modelo edilicio se generaliz no solo en el
viejo continente, sino que a fines del siglo XV fue extrapolado a los territorios
americanos, alcanzando su prctica universalizacin .
56

57

Pero no solamente ello. Aunque su existencia estuviera reida con la lgica


formativa del moderno Estado nacional, el municipio medieval se las arregl
para soportar los arrestos absolutistas, primero, y, sobre todo, supo trascender
las grandes mutaciones polticas-administrativas, que aparej la revolucin
liberal, a partir de la culminacin del siglo XVIII para adelante. Es decir, la
municipalidad no desapareci -pese a su objetivo arrumbamiento durante
largos periodos- sino, por el contrario dando muestras de extraordinaria
flexibilidad, se adapt a los nuevos tiempos y circunstancias con impresionante
xito.

Pero esta forma de gobierno local, de naturaleza municipal, encontr


problemas, escollos y limitaciones, cuando la ciudad -su escenario naturalevolucion hacia un estado superior, hacia una megaurbe, una metrpoli. Esta
paradoja surge cuando el fenmeno urbano trascendiendo sus fundamentos
administrativos -la ciudad poltica, propia de la antigedad-, mercantiles -la
ciudad comercial, que renaci en el siglo XII-, y manufactureros -la ciudad
industrial, que aparece en la segunda mitad del siglo XVIII- dimana hacia lo que
Henri Lefebvre ha denominado "la sociedad urbana" .
58

Esta nocin nos proyecta a una forma urbana, aun inexistente, pero con
indubitable telos de virtualidad. Constituye, por eso mismo, un horizonte
sugestivo, donde la nota dominante es la extensin de lo urbano a todos los
mbitos de la vida social. Una urbanizacin plena de la sociedad, que nos
traslada a modos de convivencia humana, con caractersticas, retos y
tensiones, absolutamente inditos.

El surgimiento de una ciudad de proporciones inmensas y de alta complejidad


socio-econmica, por la concurrencia mltiple de funciones y actividades, una
megaciudad, una verdadera metrpoli -tambin identificada como "rea

metropolitana" o "ciudad abierta" es el genuino producto urbano de nuestro


tiempo.
59

Resultado de la gran expansin econmica europea ocurrida entre los aos de


1870 a 1914 (antes de la iniciacin de la primera Gran Guerra), expresin a su
vez de ese formidable impulso tecnolgico conocido como "la segunda
revolucin industrial", la ciudad, como jams haba sucedido en su historia, se
transform en el espacio productivo por excelencia, articulndose intensa y
decididamente al proceso de generacin de plusvala, y pas a ser el soporte
fsico e institucional de la reproduccin del sistema capitalista ms relevante .
60

61

Las caractersticas que adquiere el proceso productivo, debido a la utilizacin


de nuevas fuentes de energa como la electricidad y el petrleo, de materas
primas como el zinc, el aluminio y productos sintticos, la innovacin en medios
de transporte y comunicaciones como el ferrocarril, los buques a vapor, los
automviles, el telgrafo yel telfono, as como la introduccin de mtodos de
produccin a escala y estandarizada como el taylorismo y el fordismo, y la
integracin horizontal y vertical de empresas, en crteles, trust, holding, etc., se
traducen en una indita forma urbana donde lo que la distingue:

"... no es solo su dimensin (que es consecuencia de su estructura interna),


sino la difusin de actividades y funciones en el espacio y la interpenetracin
de dichas actividades segn una dinmica independiente de la contigidad
geogrfica" .
62

Esto quiere decir que en dicha rea metropolitana tiene lugar todo tipo de
actividades bsicas, ya sean de produccin o de consumo, sin que la distancia
(por los nuevos medios de transporte y comunicacin) sea un obstculo
insalvable, Siguiendo al mismo autor:

''La regin metropolitana, en tanto que forma central de organizacin del


espacio del capitalismo avanzado, disminuye la importancia del medio fsico en
la determinacin del sistema de relaciones funcionales y sociales, anula la
distincin rural y urbano, y coloca en el primer plano de la dinmica
espacio/sociedad la coyuntura histrica de las relaciones sociales que la
fundamentan" .
63

Aunque obedeciendo a una lgica particular, determinado por sus propias


circunstancias, este modelo metropolitano se hizo presente, tambin, en el
mundo subdesarrollado. En este caso, el crecimiento urbanstico se produjo sin
una industrializacin de la envergadura inherente del llamado capitalismo
avanzado, fomentando un sector terciario dominado por la informalidad, que no
ha logrado prosperidad ni " modernidad generalizada y, por el contrario, s
bolsones de pobreza y marginalidad significativas. Esto se ha traducido en un
grosero dficit de equipamiento urbano, en la precariedad de los servicios
colectivos, en la segregacin social abusiva y en una sensacin de crisis
permanente y decadencia inevitable .
64

Esta clase de incidencia productiva, mltiple y compleja, se traduce en un


marcado gigantismo de aglomeracin urbana, que ha significado no solo una
expansin sin precedentes, sino la anexin de zonas perifricas, antes lejanas,
diferentes y distantes, para integradas en la conglomeracin urbana comn.
Este fenmeno que ha borrado la separacin espacial entre barrios, parroquias,
distritos, condados, suburbios y dems comunidades urbanas al interior de una
ciudad, se conoce con el nombre de conuroacin. 1'; ciertamente, tal modo de
configuracin del espacio urbano demanda una forma de gobierno y
administracin diferente y superior a la municipalidad clsica.

Es all donde adquiere contenido concreto el concepto de municipalidad


metropolitana, como entidad capaz de gobernar esta suerte de urbanizacin
salvaje y desmesurada.

Siguiendo al profesor argentino Pedro Pirez, en la ciudad metropolitana


concurren dos procesos concomitantes: la globalidad y la parcialidad .
65

Lo primero expresa un referente poltico institucional mltiple, complejo y


heterogneo, que es justamente la realidad metropolitana, como realidad
novedosa e irreductible. Lo segundo est conformado por las unidades
territoriales dentro de las metrpolis, que pese a su integracin no han perdido
su identidad y problemas especficos.

Esta doble dinmica, global y especfica, plantea con claridad los retos de la
administracin de la metrpoli. Por un lado, la necesidad de centralizar el
gobierno , para responder con eficacia a los problemas derivados de la
conurbacin, los cuales, por su magnitud, extensin y tamao, no pueden
seguir siendo competencia de autoridades locales que asumiran frente al
hecho metropolitano una percepcin sesgada e inevitablemente parcial. Pero,
66

simultneamente, los vecinos de las circunscripciones que integran la realidad


metropolitana no aceptan ver reducidos sus intereses particulares a la dinmica
global de la metrpoli.

De esta manera, se gesta una tensin, casi irreductible, entre la eficacia para el
manejo de una situacin caracterizada por su alta complejidad, y la democracia
local como mecanismo de reclamacin por parte de vecinos, que se resisten,
con justicia, a ser subsumidos en una totalidad que los uniformiza y los vuelca
al anonimato colectivo.

Frente a estos dilemas, el autor espaol Juan Luis Ibarra, en su trabajo sobre
Las reas metropolitanas en el modelo autonmico, ya citado, siguiendo al
italiano Giorgio Pastori, asume la posibilidad de tres tipos de soluciones al
gobierno de las megaciudades:

"a) El respeto de la trama municipal existente, adoptando el gobierno


metropolitano formas de asociacin o colaboracin entre los municipios
existentes en el rea".

"b) El sacrificio de la red municipal de base, produciendo su fusin integrativa


en una entidad ms amplia y comprensiva de la unidad de gobierno del rea".

"c) La solucin intermedia entre las dos extremas, que satisfaga a la vez la
exigencia de un ente de gobierno metropolitano para la totalidad del rea y la
conveniencia de mantener el tejido municipal en el interior de la misma; esta
solucin vendra definida por la institucionalizacin de un nuevo ente por
encima de las estructuras municipales con atribucin al mismo de las funciones
referentes al "gobierno" global del rea (administracin de doble grado o doble
nivel de gobierno)" .
67

Eficacia administrativa y democracia local son los dos principios que


estructuran, conflictivamente, la llamada municipalidad metropolitana. Y como
bien dice Ibarra, al analizar el escenario europeo:

"(...) el mantenimiento revisado de la estructura municipal en el interior del rea


metropolitana, es comn a todos los procesos que priman la revaluacin del
ente local, en su dimensin democrtica-participativa" .
68

4. Anlisis del rgimen de municipalidad metropolitana en la legislacin vigente

El artculo 198 de la Constitucin reformada aplica el rgimen de Municipalidad


Metropolitana a la capital de la Repblica, la ciudad de Lima. Ello no es casual
ni fruto inexorable de su capitalidad, pues muchas ciudades capitales pueden
gozar de un rgimen especial de administracin y gobierno, pero no el de
municipalidad metropolitana, pues dichas urbes no han llegado a convertirse en
metrpolis, como son los casos de Sucre, Brasilia y Quito, en Amrica del Sur.

Lima es una urbe situada a 154 metros sobre el nivel del mar, que segn
proyecciones del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica-INEI, a junio de
2004, registraba una poblacin de 7'237,745 habitantes, distribuidas en una
extensin de 2,670.40 kilmetros cuadrados, razn por la cual tiene una alta
densidad, de 2,710.36 habitantes por kilmetro cuadrado .
69

Es, sin lugar a duda, una de las grandes y emblemticas metrpolis de Amrica
. Latina. Y como tal, acusa todos los problemas provenientes del subdesarrollo,
los desequilibrios urbanos y conflictos sociales que las caracterizan.

Desde ese punto de vista, la capital del Per es expresin tpica de un


crecimiento vertiginoso y espectacular, provocado por el radical deterioro de las
condiciones de vida en el campo y el simultneo impulso de polticas de
industrializacin en la ciudad, promovidas por las teoras de la CEPAL, de
sustitucin de importaciones, a partir de los aos 40 del siglo pasado. En
consecuencia, se pasa de los 645,000 habitantes a los volmenes de hoy, una
multiplicacin por ms de once, en un tiempo rcord .
70

Este hecho se traduce en un conjunto de dficit hasta ahora insuperable. En


primer lugar, la infraestructura no es suficiente para albergar a la poblacin
allegada.
Del mismo modo, los servicios pblicos locales no son capaces de dar
cobertura a la mayora de vecinos, dejando bolsones sin agua potable,
electrificacin y telefona.

Por otro lado, la ausencia de planificacin de desarrollo urbano ha provocado


una ocupacin del territorio desordenada y tumultuosa, que se manifiesta en
condiciones de vida infrahumana, a la par de servicios prestados a precios muy
caros. Ello explica que importantes zonas de la capital, antes emporios de
progreso, se encuentran en franca decadencia, como el centro de Lima,
mientras se gestan otros polos de desarrollo (Camacho, Jockey Plaza, Mega
Plaza, etc.) en lugares residenciales altos o barrios emergentes (Lima Norte),
ocasionando un rostro segregado con desigualdades extremas e indignantes.
Finalmente, a estos problemas, hasta cierto punto clsicos, se ha sumado otros
como el de la inseguridad ciudadana, debido al incremento de la criminalidad,
la violencia urbana, la proliferacin del meretricio clandestino, el consumo de
drogas, el alcoholismo desenfrenado y las pandillas juveniles .
71

La antigua Ciudad de los Reyes se constituye, entonces, en todo un reto para


la imaginacin y la gobernabilidad. Durante muchos aos, las tendencias que
concurrieron a estructurar el paisaje limeo estuvieron fuera de todo control,
por lo que no fue posible programar su desarrollo urbano. En el plano
institucional, las carencias adquirieron un dramatismo ampliado, pues no solo
era evidente que el Municipio limeo -a pesar de su abolengo proveniente del
histrico cabildo creado por el propio fundador de la ciudad- estaba
absolutamente desfasado para dirigir la nueva dinmica urbana, que se gesta
hacia la mitad del siglo XX . Adems, el gobierno central-responsable en esos
aos de las principales inversiones en obras y servicios urbanos de la capitaltampoco tena una actuacin eficiente, pues cada sector, empresa pblica e
institucin estatal incidan en la urbe por su cuenta, sin ninguna coordinacin e
incluso sin conocimiento entre ellos.
72

En consecuencia, la ausencia de autoridad competente, nacional o local, para


el manejo de una metrpoli en ciernes, para encauzar el acelerado proceso de
transformacin de la ciudad capital, provoc un enorme vaco que fue
aprovechado por los impulsos y estmulos espontneos, tanto de los poderes
inmobiliarios, que perseguan maximizar la renta urbana, como por parte de los
contingentes de migrantes -que durante esos aos crecieron
espectacularmente- que promovan invasiones de los terrenos perifrico s de
Lima. Esta peculiar dinmica estuvo sobre la base de su crecimiento
inorgnico, desigual y catico, que hasta el momento es una de sus seas
distintivas.

Por esta razn, cuando en los aos 80 del siglo anterior la democracia peruana
fue recuperada y se puso en marcha un ambicioso plan de descentralizacin
del pas -sobre la base de la creacin de regiones y la re activacin y re
formulacin- se pens en la necesidad de un rgimen edilicio especial para la
administracin y gobierno de la gran Lima, capaz de atender su compleja
problemtica.

Esta percepcin fue recogida en el artculo 258 de la Constitucin Poltica de


1979: "La Capital de la Repblica tiene rgimen especial en la Ley Orgnica de
Municipalidades". Sin embargo, su desarrollo en las Leyes Orgnicas de
Municipalidades no llega a plasmar cabalmente ese rgimen especial
reclamado, estableciendo con claridad las diferencias, particularidades y dems
notas distintivas, con el rgimen municipal general o comn, como hemos
tenido de revisar en la parte introductoria de estos comentarios.

Como ya lo hemos dicho, no se puede tomar en serio lo postulado por el texto


original del artculo 196 de la Carta Magna, pues con el objeto de contentar a
todo el mundo, el rgimen especial se extendi a otras realidades distintas a
Lima Metropolitana (el Callao, las capitales de cada departamento, las capitales
de "provincias de rango metropolitano" y las provincias ubicadas en las
fronteras), con lo cual el mencionado rgimen pierde su razn de ser, su
especificidad, con la consiguiente des naturalizacin del concepto.
73

En consecuencia, con buen criterio, el actual artculo 198, modificado por la Ley
N 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV; sobre
Descentralizacin, ha restringido la nocin de rgimen especial nicamente a la
capital de la Repblica; y va ms all, porque a diferencia del texto de la Carta
de 1979, no tiene duda en caracterizar a dicho rgimen en Municipalidad
Metropolitana de Lima.

Pero hay algo ms. El referido artculo constitucional zanja un prolongado


debate, ocurrido en las dos ltimas dcadas, acerca de si Lima Metropolitana
debera ser una regin propia o armar una conjuntamente con el Callao o con
las dems provincias del departamento de Lima .
74

En vez de ello, el artculo 198 de la Constitucin Reformada sanciona de modo


definitivo: "La Capital de la Repblica no integra ninguna regin". Con esta
sentencia no solo queda atrs un ardoroso debate, sino que el rgimen
especial para la ciudad de Lima, adems de sus connotaciones edilicias,
adquiere un contenido adicional cuyas caractersticas y precisiones sern
materia de las leyes de desarrollo ulteriores: "Tiene rgimen especial en las
leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de Municipalidades".

En cuanto a las normas de desarrollo ya expedidas, la situacin tambin ha


cambiado con relacin a lo dispuesto por la Constitucin de 1979, pues esta

vez no se limita a la Ley Orgnica de Municipalidades sino a otros textos como


la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, adems de sus correspondientes modificaciones y anexos.
Analicemos el tratamiento en cada uno de estos casos.

Primero, el artculo 33 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la


Descentralizacin se refiere al tema de la siguiente manera:

"En el mbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones


reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto en la presente ley. Asimismo, la
ejecucin de obras de inversin en infraestructura estar a cargo de dicha
municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio
con el sector correspondiente.

Toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los


gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha municipalidad, en lo
que resulte aplicable".

Segundo, el artculo 65 de la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos


Regionales, refuerza los alcances de la norma anterior:

"La capital de la Repblica no integra ninguna regin. En la provincia de Lima


las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas
a la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y
municipal. Toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga
referencia a los gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable".

Tercero, el artculo 151 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades,


termina de precisar el ya famoso rgimen especial para la provincia de Lima,
capital de la Repblica:

"La capital de la Repblica tiene el rgimen especial del presente ttulo, de


conformidad con el artculo 198 de la Constitucin.

Dicho rgimen especial otorga a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en


armona con el artculo 198 de la Constitucin y el artculo 33 de la Ley N
27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, competencias y funciones
especficas irrestrictas de carcter local metropolitano y regional".

A partir de la lectura de los textos legales, podemos concluir que el contenido


del rgimen especial para la ciudad de Lima ser una suerte de simbiosis entre
competencias y funciones metropolitanas y regionales.

Pero esta lectura no debe, en ningn caso, soslayar la peculiar arquitectura de


la municipalidad metropolitana. Es mucho ms compleja que la mera absorcin
de la problemtica regional, aunque el Captulo I sobre el Rgimen Especial de
Lima Metropolitana, del Ttulo V, relativo a los Regmenes Especiales de la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales, as lo destaque.

Consideramos que esta caracterizacin de la municipalidad metropolitana es


incompleta, y en ltima instancia falsa. Lo metropolitano no est dado por la
incorporacin de los temas regionales, sino que tiene una entidad propia,
derivada del modo en que se estructura y gobierna una realidad urbana que ha
devenido en metrpoli.

Por eso, el desarrollo de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales es inexacto.


En efecto, el artculo 66, modificado por el artculo 2 de la Ley N 27902, Ley
que incorpor mecanismos para la participacin de los alcaldes provinciales y
de la sociedad civil en los gobiernos regionales, establece una estructura
bsica de Concejo Metropolitano de Lima, la Alcalda Metropolitana de Lima y
la Asamblea Metropolitana de Lima, que salvo el adjetivo metropolitano no
difiere de los rganos municipales existentes. La nica novedad estara en que
la redaccin de estas instituciones recoge, al comienzo, la frase "al que
corresponden las competencias y funciones del Consejo Regional", "al que
corresponde las competencias y funciones de la Presidencia

Regional" y "a la que corresponden las competencias y funciones del Consejo


de Coordinacin Regional", respectivamente.

Lo que hace la leyes equiparar los rganos de gobierno municipal con los del
gobierno regional, para terminar fusionando los ltimos en las instancias
edilicias de Lima, adquiriendo entonces su especialidad y fisonoma
metropolitana.

Igual sucede cuando trata de las llamadas competencias y funciones


especiales del Concejo Metropolitano de Lima, plasmadas en el artculo 67,
tambin modificado por el artculo 2 de la Ley N 27902. En este caso,
podemos afirmar que la aprobacin del Plan Regional de Desarrollo
Concertado de Lima Metropolitana, del Presupuesto Regional Participativo de
Lima Metropolitana, as como las otras atribuciones, como dictar las normas
que regulen las competencias regionales, determinar las reas interdistritales e
instancias de coordinacin y planificacin interregional, aprobar la ejecucin de
las inversiones pblicas de mbito regional metropolitano que lleve a cabo el
Gobierno Central, autorizar el tratamiento de cuencas y corredores econmicos
en coordinacin con las regiones correspondientes, aprobar la formacin de
sistemas integrales y de gestin comn para los servicios pblicos de carcter
regional en reas interregionales, aprobar programas regionales de formacin
de empresas, consorcios, y unidades econmicas metropolitanas, autorizar las
operaciones de crdito regional interno y externo, a pesar de su radicalismo, no
constituyen, a nuestro juicio, elementos que tipifiquen la diferencia especfica
de esta forma de gobierno denominado municipalidad metropolitana.

Ser menester, entonces, buscar en el Ttulo XIII de la Ley Orgnica de


Municipalidades, criterios determinantes para poder sustentar jurdicamente la
autntica especificidad de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Podemos adelantar que, a diferencia de sus antecesoras, la actual Ley


Orgnica de Municipalidades ofrece un tratamiento distinto del tema de la
municipalidad metropolitana, que va ms all de las generalidades,
adjetivaciones intonsas y lugares comunes; y, por el contrario, permite
acercarse al meollo de lo singular, de lo especfico y de lo irreductible de esta
novedosa institucin edilicia, ms all de la mera adicin de competencias y
funciones propias de un gobierno regional.

Cuando revisbamos el tema de las metrpolis, lneas arriba, advertamos que


lo peculiar de este fenmeno urbano radica en ese proceso llamado
conurbacin, por el cual el crecimiento descomunal de la ciudad ha incorporado
reas contiguas, perifricas y aledaas, configurando un todo continuo, donde

ya no es posible establecer demarcaciones fsicas porque, justamente, estas se


han perdido en beneficio de una integracin uniformadora.

Esta nueva realidad pone en cuestin la tradicional administracin municipal de


las ciudades, que separaba los niveles provinciales de los distritales, en una
articulacin que se justificaba porque el espacio provincial era lo
suficientemente heterogneo como para permitir la vigencia de municipalidades
distritales, encargadas de tareas especficas dentro de su jurisdiccin. En un
escenario de estas caractersticas, la municipalidad provincial, adems de
manejar directamente el distrito matriz y primigenio, denominado el Cercado,
coordinaba las acciones comunes de los gobiernos distritales, como tarea
principal.

Pero en un teatro de operaciones distinto, marcado por el hecho de la


conurbacin, la municipalidad provincial no puede seguir siendo una mero
rgano de coordinacin, de polticas impulsadas por las corporaciones de los
distritos.

La dialctica globalidad-parcialidad, principio que organiza el dinamismo de las


metrpolis, implica dar prioridad a las instancias centrales de direccin sobre
los impulsos de las instancias locales. Es decir, se imponen mecanismos de
centralizacin para poder ordenar el conjunto urbano y las megatendencias que
en l operan.
Por esta razn, el momento global adquiere una importancia que supera la
mera coordinacin de poltica y tareas que han venido ejecutando las
municipalidades provinciales. Se vuelven imprescindibles la visin integral y
totalizadora, las decisiones globales, las macro polticas que pongan en marcha
la metrpoli como un todo, por encima de las particularidades que puedan
eventualmente existir.

Esta orientacin del gobierno de las metrpolis se plasma en la relacin de la


municipalidad metropolitana con sus respectivas municipalidades distritales. El
artculo 154 de la actual Ley Orgnica de Municipalidades afirma el predominio
metropolitano:

"La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdiccin, en las materias de


su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio
de la provincia de Lima. Se rigen por las disposiciones establecidas para las
municipalidades distritales en general, en concordancia con las competencias y

funciones metropolitanas especiales, con las limitaciones comprendidas en la


presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana"
(cursivas nuestras).

La norma es clara y concluyente. La municipalidad metropolitana tiene imperio


sobre sus distritos, salvo las materias que le competen directamente a estos.
La relacin de autonom1a entre municipalidades provinciales y distritales,
propia del rgimen edilicio comn, se ve alterada a favor de los niveles
metropolitanos, es decir, las municipalidades distritales, por efectos de la
conurbacin, pierden funciones y competencias en aras a las de carcter
metropolitano; lo particular cede ante lo general.
Esa es la esencia del llamado rgimen especial de Municipalidad
Metropolitana.

Esta preeminencia de lo metropolitano sobre lo distrital se expresa, tambin, en


otras disposiciones de la Ley Orgnica de Municipalidades. Repasmoslas
brevemente.

El artculo 157 de la ley, relativo a las atribuciones del concejo metropolitano,


contiene normas que refuerzan el papel de la municipalidad metropolitana
Primero. La aprobacin de un cuerpo normativo llamado Estatuto del Gobierno
Metropolitano de Lima, que se aprueba por ordenanza municipal. Este estatuto
no existe para las regiones, menos an para los gobiernos municipales.
Tampoco se confunde con el rgimen interior de la Municipalidad Metropolitana,
que est contemplado en el inciso 10. Se trata, entonces, de una autntica
singularidad en el mundo de los gobiernos descentralizados, que tiene algn
parangn con la potestad estatutaria de las Comunidades Autnomas en
Espaa, aunque en este caso el estatuto se aprueba por ley de las Cortes.
Tambin trae remembranzas de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires,
consagrada por la reformada Constitucin de 1994 (inciso 1).

Segundo. La potestad normativa de dictar ordenanzas sobre asuntos


municipales y regionales "las cuales tendrn alcance, vigencia y preeminencia
metropolitana" (inciso 2).

Tercero. El aprobar y evaluar el Plan Regional de Desarrollo Concertado y los


Planes Directores de los distritos (inciso 6).

Cuarto. El aprobar las normas "para implementar la integracin de las


municipalidades distritales ubicadas en la provincia de Lima en la Municipalidad
Metropolitana de Lima, de acuerdo al desarrollo de los planes y programas
metropolitanos, en forma integral y armnica" (inciso 11).

Quinto. El aprobar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana y crear el


Serenazgo Municipal Metropolitano, as como reglamentar su funcionamiento
(inciso 17).

Este rol dirigente tambin est presente en el artculo 161 de la Ley Orgnica,
que versa sobre las competencias y funciones metropolitanas especiales. Esto
significa que adems de las funciones y competencias de carcter general
existe un ncleo de funciones y competencias especiales, que corresponden
exclusivamente a la naturaleza metropolitana del municipio.

Entre ellas tenemos el mantener y ampliar la infraestructura metropolitana,


controlar el uso de suelo, organizar y administrar el Sistema Metropolitano de
Parques, mantener actualizado el catastro metropolitano, definir y preservar la
red vial metropolitana y el sistema de sealizacin del trnsito, reglamentar el
otorgamiento de licencias de construccin, promover programas de vivienda,
disear programas de destugurizacin y renovacin urbana, organizar el
Sistema Metropolitano de Tratamiento y Eliminacin de Residuos Slidos,
planificar y regular el transporte pblico, entre las ms relevantes.

Finalmente, el artculo 166 de la Ley Orgnica establece lo que denomina


rentas metropolitanas especiales, adems de los recursos financieros de
carcter comn. Es decir, se reconoce que la Municipalidad Metropolitana de
Lima, con la incorporacin de funciones y competencias de Gobierno Regional,
con funciones y competencias metropolitanas especiales, debe tener
igualmente unas rentas metropolitanas especiales.

Aunque el tema no est lo suficientemente desarrollado, su importancia radica


en que expresa la voluntad de darle forma y contenido a esa realidad singular,
que es la Municipalidad Metropolitana de la ciudad capital de la Repblica.

DOCTRINA

CARA VEDO MOLINARI, Baltasar. Lima: problema nacional. Gredes. Lima,


1987;
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1875-194. Editorial Crtica, Buenos Aires, 1999; IBARRA ROBLES, Juan Luis.
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Las ciudades en la Amrica Hispana. Siglos XV al XVIII. Slex. Madrid, 2004;
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Reeleccin presidencial y derecho de referndum. Lima, Foro Democrtico Fundacin Hans Seidel, Lima 1997.

Fiscalizacin y presupuesto de los gobiernos regionales y locales

Artculo 199

Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios rganos de
fiscalizacin y por los organismos que tengan tal atribucin por mandato
constitucional o legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora
General de la Repblica, la que organiza un sistema de control descentralizado
y permanente.
Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacin de
la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo
responsabilidad, conforme a ley.

CONCORDANCIAS:
C.: arts. 77, 78, 82;
Ley 23853: arto 108;
P.I.D.C.P.: arto 1.2;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.2

Daniel Yacolca Estares

1. La descentralizacin y los gobiernos regionales y locales

En un sentido amplio, el Estado de Derecho representa, dirige y regula la vida


de la sociedad; asimismo, es el encargado de garantizar la satisfaccin de sus
necesidades pblicas, as como facilitar y vigilar el adecuado suministro de los
bienes privados.

Expresada la naturaleza del Estado en tales trminos, el Gobierno en todos sus


niveles debe velar por el bienestar social, considerando como principio

fundamental la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto


implica, entonces, que la eficacia de las acciones de gobierno debe evaluarse,
fundamentalmente, en funcin a su "impacto" en el bienestar de la sociedad.

En ese sentido, el modo en que se estructura el poder financiero depender en


gran medida de cmo se organiza polticamente cada Estado. As, cuando se
trate de una comunidad poltica organizada en un Estado centralizado, su
constitucin atribuir la titularidad del poder financiero en exclusiva a este. Por
el contrario, si se trata de una comunidad poltica organizada en un Estado
descentralizado, en el que se reconozcan diversos entes de base territorial con
autonoma poltica a los cuales su constitucin haya atribuido el ejercicio de
determinadas competencias, ser lgico que tales entes subestatales tengan
tambin atribuido el poder financiero necesario para el adecuado cumplimiento
de esas competencias .
75

En los circulas acadmicos y financieros internacionales se va afirmando, con


creciente consenso, el reconocimiento de la importancia de la descentralizacin
del Estado para que los pases subdesarrollados puedan incorporarse
favorablemente a las grandes tendencias del cambio y el progreso.

La evidencia histrica reciente demuestra que la descentralizacin del gasto


pblico est produciendo beneficios en pases en va de desarrollo de otras
latitudes, as como gran parte de Amrica Latina. Est mejorando la calidad de
la administracin pblica y la representacin de los intereses de las empresas y
los ciudadanos de esos pases; concomitantemente, la competencia entre las
provincias y localidades est estimulando la formulacin de polticas y
programas ms eficaces.

Informes recientes de instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el


Banco Mundial, permiten convalidar que existe una especie de regla general
relacionada con la distribucin del gasto pblico entre el gobierno central y los
gobiernos locales, la cual consiste en lo siguiente: en los pases desarrollados
la participacin de los gobiernos locales es significativa, en tanto, en los pases
subdesarrollados los gobiernos locales participan con un reducido porcentaje
en la ejecucin del gasto pblico.

Aunque con un menor grado de diferencia, este tipo de relacin se puede


observar tambin en lo concerniente a la facultad de recaudar tributos: en los
pases industrializados la proporcin de la recaudacin tributaria a cargo de los

gobiernos locales respecto al gobierno general es mayor que en los pases


subdesarrollados .
76

Ahora bien, en nuestro pas, el artculo 43 de la Constitucin de 1993,


reproduciendo el numeral 79 de la Carta de 1979, establece que el Per es una
repblica democrtica, social, independiente y soberana, que conforma un
Estado nico e indivisible, cuyo gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, el cual se organiza en base a la divisin de poderes.

Con arreglo a nuestra Norma Fundamental, existen tres niveles de gobierno:


Gobierno Central, Regional y Local (este ltimo de mbito provincial, distrital y
de centro poblado menor).

La entrada en vigencia de la Ley N 27680, que aprueba la reforma


constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV; sobre Descentralizacin, y la
reciente modificacin del artculo 74 para otorgar potestad tributaria a los
Gobiernos Regionales, muestran intenciones positivas a nivel normativo para
que nuestro pas ponga a prueba la descentralizacin tan esperada, que
coadyuve a su desarrollo integral.

En ese sentido, se promulg la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N


27783, en la que se establecen los principios de la descentralizacin, los
objetivos, los tipos de competencias, criterios de asignacin y solucin de
conflictos; la participacin de la ciudadana; se norma sobre los planes de
desarrollo y presupuesto; y se fijan las competencias, nacionales, regionales y
locales. Por su parte, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867,
precisa el campo de accin, los conceptos y definiciones de la regionalizacin
del pas.

Con fecha 17 de noviembre de 2002 se eligieron a los presidentes regionales y


alcaldes de los gobiernos locales, iniciando de este modo la materializacin de
la descentralizacin del Estado peruano. Desde ell de enero de 2003 han
comenzado a funcionar los 25 gobiernos regionales, y actualmente pueden
crear contribuciones y tasas. Dicha potestad tributaria debe ser ejercida
concertadamente con los otros niveles de gobiernos. El objetivo es no
incrementar la carga tributaria de los contribuyentes, sino distribuir la ya
existente, por lo que se debe buscar medios tcnicos y de poltica fiscal para
reducir o sincerar las inafectaciones, exoneraciones e identificar los ndices de
evasin tributaria dentro de un sistema tributario adecuado a nuestra realidad.

Creemos que se ha dividido el tipo de competencias en exclusivas,


compartidas y delegables. Asimismo, para la asignacin de funciones y
competencias, se han determinado criterios como el de subsidiaridad, de
selectividad y proporcionalidad;
criterio de provisin y criterio de concurrencia, entre los tres niveles de
gobierno.

Un ejercicio adecuado de las competencias, segn sus caractersticas, permite


evitar los futuros conflictos de competencia entre los gobiernos central, regional
y local. Aunque en el funcionamiento se vern las deficiencias de la ley, es de
creer que lo normado se ajusta a una primera prioridad: el definir con exactitud
las competencias que les corresponden . Por supuesto, no debemos dejar de
lado la importancia de los recursos humanos con lo que se cuenta y asigna
actualmente, pues para lograr objetivos generales y especficos se debe contar
con personal idneo. Asimismo, el liderazgo que debe haber en las
instituciones pblicas es fundamental para generar confianza y un servicio de
calidad para la ciudadana.
77

Por su parte, la Constitucin seala respecto a las municipalidades


provinciales, distritales y las delegaciones, que son rganos de gobierno local
con autonoma poltica, econmica y administrativa. Actualmente, hay mucho
que hacer en todos los mbitos de dichos gobiernos. Su problemtica es
global.

Por ello, los problemas en nuestro pas no solamente se reducen a la escasez


actual de recursos, sino a cmo se emplean estos para que su carencia no sea
ms acentuada en el futuro. En la solucin de los mismos las municipalidades
de las ciudades y de los pueblos, tienen reservado un importante rol. Y as lo
reconoce la Convencin de Ro cuando seala que uno de los requisitos
fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participacin
de las personas y las instituciones, desde sus niveles bsicos de organizacin,
esto es, desde sus mbitos locales.

Por otra parte, la revisin de los instrumentos legales con que cuentan las
municipalidades, permite conocer que estos rganos de gobierno local tienen
asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente, disponen de
muy pocos recursos; determinando as una brecha de demanda insatisfecha en
la comunidad, en la mayora de casos, porque carecen de alcaldes
emprendedores.

Esa brecha de necesidades de servicios pblicos insatisfecha se acrecienta,


pues a la existente se va aadiendo los requerimientos de la comunidad que se
generan con la intensificacin del proceso de urbanizacin (por crecimiento de
la poblacin, los flujos migratorio s y la expansin de los "asentamientos
humanos") y el deterioro del medio ambiente en el campo y la ciudad. Si bien
los servicios pblicos brindados por comercio, turismo, energa, minera,
vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley;
9. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional; 10. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia; 11. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin
conforme a ley.

- Gobiernos locales (artculo 195): 1. Aprobar su organizacin interna y su


presupuesto; 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad
civil; 3. Administrar sus bienes y rentas; 4. Crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, y derechos municipales, conforme a
ley; 5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su
responsabilidad; 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento
territorial; 7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento
para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local; 8.
Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud,
vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos
naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de
monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte,
conforme a ley; 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia; 10. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin,
conforme a ley.

Las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo de crecimiento es menor


al que experimentan los requerimientos de la comunidad .
78

En este desorden generalizado est el de los mismos municipios, los recursos


humanos y la infraestructura inadecuada, que agudizan el servicio pblico que
deben prestar a la ciudadana. Para ser optimistas, iniciemos con los xitos
alcanzados por las mejoras existentes y fomentemos un cambio de mentalidad
de la poblacin peruana. Porque ms que los medios necesitamos integrarnos
como ciudadanos .
79

Dejemos de lado la baja autoestima nacional que afecta a todos. Requerimos


de una nueva visin que parta por reconocer la capacidad de iniciativa y
gestin de nuestra Administracin Pblica .
80

2. rganos de fiscalizacin de los gobiernos regionales y locales

Como toda entidad estatal, los tres niveles de gobierno deben tener rganos de
fiscalizacin o los denominados departamentos de control interno. En este
punto nos referiremos a los gobiernos regionales y locales.

Para compartir experiencias que enriquezcan la labor de control interno del


ejercicio presupuestal y fomentar mayor transparencia en materia de rendicin
de cuentas, se debe gestar una coordinacin ms fluida entre los rganos de
control interno de los gobiernos regionales y locales y de fiscalizacin
gubernamental por la Contralora General de la Repblica.

Una iniciativa en este tipo de coordinaciones son los denominados encuentros


institucionales de rganos de control y fiscalizacin, en los que se pueden
delinear estrategias conjuntas y uniformes que permitan a las instituciones
participantes identificar qu se est haciendo, en qu situacin se encuentran,
qu falta por hacer y cmo podran apoyarse mutuamente para mejorar
sustancialmente.

El rgano de fiscalizacin de los gobiernos regionales es el concejo regional,


de acuerdo con lo establecido en el artculo 191 de la Constitucin de 1993. La
estructura orgnica bsica de estos gobiernos la conforman el Consejo
Regional como rgano normativo y fiscalizador, el Presidente como rgano
ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional integrado por los alcaldes
provinciales y por representantes de la sociedad civil, como rgano consultivo y
de coordinacin con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que
les seala la ley.

El rgano de fiscalizacin de los gobiernos locales es el concejo municipal, de


conformidad con lo establecido en el artculo 194 de la Constitucin de 1993.
La estructura orgnica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal
como rgano normativo y fiscalizador y la alcalda como rgano ejecutivo, con
las funciones y atribuciones que les seala la ley.

3. La Defensora del Pueblo

La Defensoria del Pueblo es un rgano constitucional autnomo que tiene por


objetivo principal proteger los derechos constitucionales y fundamentales de
todos los ciudadanos del pas. De igual forma, controla y verifica el
cumplimiento de los deberes de la Administracin Pblica y la adecuada
prestacin de los servicios pblicos, de acuerdo con lo establecido en el
artculo 162 de la Constitucin de 1993 y en el artculo 1 de su Ley Orgnica,
Ley N 26520.

Asimismo, la Defensoria del Pueblo supervisa que la potestad tributara


otorgada a los diversos niveles de gobierno respete los lmites constitucionales,
considerando que los tributos no deben superar la capacidad contributiva y
proscribiendo la invasin ilegitima del patrimonio de los particulares.

Como la Defensoria no tiene carcter jurisdiccional, en la prctica no logra


revertir sustancialmente la corrupcin existente en los diversos niveles de
gobierno.
Sin desmerecer su importancia, dicha Defensoria debe ser tambin
descentralizada.

4. La Contralora General de la Repblica y la participacin ciudadana como


medios de control y fiscalizacin de los gobiernos regionales y locales

La forma ms adecuada de fiscalizar a los tres niveles de gobiernos es aquella


realizada por la ciudadana. Esta apreciacin es producto o consecuencia de la
falta de instituciones con autonoma y eficiencia. Los nombramientos sin
concurso de los principales funcionarios de la instituciones del Estado, incluso
la Contralora, muestran el trfico de influencias y actos de corrupcin en el
Estado.

Consideramos tambin que uno de los objetivos de todo funcionario o


trabajador del Estado, desde el nivel ms alto hasta el nivel inicial de su
estructura orgnica . es servir al pblico, por lo cual se establecen una serie de
derechos que permiten al ciudadano efectuar una fiscalizacin permanente de

los servicios. Estos derechos se encuentran respaldados por distintas normas


legales (Constitucin Poltica del Estado, Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin, Ley del Sistema Nacional de Control, etc.), existiendo entidades
que tienen la responsabilidad de llevar a cabo las citadas fiscalizaciones,
tomando diversas denominaciones de acuerdo con su naturaleza.

En lo referido a la prevencin y verificacin de la correcta, eficiente y


transparente utilizacin y gestin de los recursos y bienes del Estado, as como
el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades,
funcionarios y servidores pblicos, este se lleva a cabo a travs de una Entidad
Fiscalizadora Superior (EFS), que en el caso de Per corresponde a la
Contralora General de la Repblica.

El servicio de atencin de denuncias a cargo de la Contralora General de la


Repblica y los rganos de Control Institucional de las entidades sujetas al
Sistema Nacional de Control, tienen como funcin principal promover y hacer
posible la intervencin directa y organizada de la poblacin en la supervisin
del cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los funcionarios y
servidores del Estado, as como en la correcta administracin de los bienes y
recursos pblicos, incluyendo aspectos relacionados con la gestin ambiental,
recursos naturales y patrimonio cultural de la Nacin, intensificando de esta
manera la lucha contra la corrupcin en las entidades pblicas . Pero cabe
precisar que los actos de corrupcin de mayor gravedad realizados por los
gobiernos de turno son minimizados por un accionar casi nulo de dicho ente. La
Contralora General de la Repblica desde su creacin, es considerada por la
poblacin como un ente burocrtico, sujeto a las presiones polticas, pero no
fiscalizador.
81

El artculo 2 de la Constitucin Poltica contiene los derechos fundamentales de


la persona, estableciendo que toda persona tiene derecho a:

Solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de


cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.
Se exceptan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El
secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del
Fiscal de la Nacin, o de una comisin investigadora del Congreso con arreglo
a ley y siempre que se refieran al caso investigado (inciso 5).

Participar, de forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social


y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de
eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de
referndum (inciso 17).

En otros artculos de la Constitucin y normas especiales se regula con mayor


precisin la importancia de la participacin ciudadana o vecinal, que se
desarrolla a continuacin:

Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante


referndum, iniciativa legislativa, remocin o revocacin de autoridades y
demanda de rendicin de cuentas. Tienen tambin el derecho de ser elegidos y
de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y
procedimientos determinados por ley orgnica. Es derecho y deber de los
vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdiccin. La ley norma y
promueve los mecanismos directos e indirectos de su participacin. Tienen
derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. El voto es
personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta aos. Es
faCultativo despus de esa edad. Es nulo y punible todo acto que prohba o
limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos (artculo 31).

Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal


en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con
la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley (artculo 197).

Asimismo, se tienen disposiciones sobre la participacin ciudadana, contenidas


en la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica, Ley N 27785.

En ese contexto, existen otras leyes que promueven la participacin ciudadana


en la prevencin contra la corrupcin, esto es, la Ley de los Derechos de
Participacin y Control Ciudadanos, Ley N 26300.

De otro lado, a travs de la historia se advierte que a nivel mundial la


corrupcin se ha incrementado a gran escala, involucrndose en muchos casos
en la gestin y administracin de los recursos pblicos de los diferentes pases,
motivo por el cual las entidades fiscalizadoras superiores vienen adoptando

diferentes mecanismos para fortalecer la capacidad de respuesta ante este


hecho, intensificando una lucha frontal contra la corrupcin.

La Contralora General de la Repblica de Per, entre sus objetivos prioritarios


contenidos en su plan estratgico, tiene el de promover la lucha contra la
corrupcin administrativa, con la contribucin de la participacin ciudadana,
para lo cual ha establecido los mecanismos que aseguren la adecuada
presentacin y atencin de las denuncias que se formulen ante este organismo
contralor y ante los rganos de control institucional que forma parte del Sistema
Nacional de Control. Dichos objetivos carecen de materializacin hasta la
actualidad, puesto que las instituciones del Estado generan ms corrupcin en
todos los niveles.

Finalmente, en estos tiempos la nica fiscalizacin y solucin inmediata,


aunque no es la ptima, es el poder de revocatoria de autoridades que tienen
los ciudadanos. Con fecha 17 de octubre de 2004, revocaron por votacin
popular a 30 alcaldes y 108 regidores, de acuerdo con la proclamacin oficial
por el Jurado Nacional de Elecciones. Estos resultados nos muestran una
fiscalizacin ex post por parte de los mismos ciudadanos que los eligieron.

5. Formulacin del presupuesto de los gobiernos regionales y locales

Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacin de


la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin anualmente, bajo responsabilidad,
conforme a ley.

El Sistema de Gestin Presupuestaria del Estado regula de forma horizontal a


los tres niveles de gobierno. En este sentido, el marco normativo presupuestal
es de observancia obligatoria por los niveles de gobierno central, regional y
local.

Respecto a los gobiernos locales y regionales, cabe puntualizar que con base
en su autonoma econmica tienen la facultad de aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las
leyes anuales de presupuesto. Por lo tanto, la Direccin Nacional del
Presupuesto Pblico tiene como misin velar por el cumplimiento de la
normativa en materia presupuestal.

De otro lado, se precisa que los gobiernos regionales estn comprendidos en


los alcances de la normativa contable emitida por la Contadura Pblica de la
Nacin para registrar sus operaciones financieras, presupuestarias y
patrimoniales, a travs del Mdulo Contable del Sistema Integrado de
Administracin Financiera (SIAFSP), aplicando el Sistema de Contabilidad
Gubernamental.

A efectos de asegurar la adecuada transferencia de los saldos contables que


reflejan los activos, pasivos y patrimonio, as como el acervo documentario se
ha desarrollado un instructivo contable especial para los go
1 El artculo 28 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, N 27783, seala que: "Las
regiones son unidades territoriales geoeconmicas, con diversidad de recursos, naturales,
sociales e institucionales integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y
culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especializacin y
competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan
gobiernos regionales".
2 El artculo 33 establece e! rgimen especial para la provincia de Lima Metropolitana: "En e!
mbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al gobierno
regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto
en la presente ley.

3 Asimismo la ejecucin de obras de inversin en infraestructura estar a cargo de dicha


Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con e! sector
correspondiente. Toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los
gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte
aplicable.
El artculo 34, modificado por Ley N 28543 de! 16/06/2005, establece e! rgimen especial para
la Provincia Constitucional de! Callao: "En el mbito de la Provincia Constitucional de! Callao, el
gobierno regional y la municipalidad provincial mantendrn excepcionalmente la misma
jurisdiccin, y ejercern las competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley. Por
la naturaleza excepcional antes sealada, del total de los recursos provenientes de la renta de
aduanas, conforme al artculo 3 de la Ley N 27613, se asignar el 10% para el Fondo
Educativo de la Provincia Constitucional del Callao. El saldo restante ser distribuido en un
50% al Gobierno Regional del Callao y el otro 50%, proporcionalmente, entre las
municipalidades de la jurisdiccin".

4 El artculo 70 de la Ley N 27867, establece que, por iniciativa del Presidente del Gobierno
Regional del Callao o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo
Nacional de Descentralizacin, se crearn Comits de Coordinacin lnterregional, como
rganos intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y planificacin de los
servicios pblicos e inversiones interregionales; y que estos estarn conformados por dos
representantes de cada instancia de gobierno y un miembro del Consejo Nacional de
Descentralizacin, con voz y sin voto.

5 El artculo 71 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales dispone que, en caso de existir


continuidad con regiones colindantes, los servicios pblicos regionales, deben ser
gestionados por Regimenes de Gestin Comn en base a los criterios de proporcionalidad a
la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo pblico
debe aportar.
6 ALEJOS CALDERN, Walter (compilador). Regiones integradas. Ley de incentivos para la
integracin y conformacin de regiones. Lineamientos econmicos y polticos. Fondo
Editorial del Congreso del Per y Departamento de Economa de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 2003, p. 39.
7 Ibdem, pp. 53-54
8 Ibdem, pp. 54-55
9 Ibdem, p. 40
10 20 de enero del ao 2004
11 CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN. Informe Anua/2003, p. 16.
12 Al respecto, pueden ser analizadas las Resoluciones del jurado Nacional de Elecciones
ONE) que resuelven los casos de vacancia de los Presidentes de los Gobiernos Regionales
de Madre de Dios y de Ancash: Resolucin N 172-2003-]NE, del 16 de octubre del ao
2003, que declara nulos los acuerdos sobre vacancia del Presidente del Gobiernos de
Madre de Dios; y la Resolucin N 0132004-]NE, del 19 de enero del ao 2004, que
confirma el acuerdo declaratorio de vacancia del cargo de Presidente del Gobierno Regional
de Ancash.

13 GRUPO PROPUESTA CIUDADANA, Reporte Nacional N 3, Cuarto Trimestre 2003,


Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralizacin (Vigila Peni), Grupo Propuesta
Ciudadana, Lima, marzo 2004, p. 43.

14 El texto de la Quinta Disposicin Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin es


el siguiente:
"Las transferencias de funciones, programas y organismos del gobierno nacional hacia los
Gobiernos Regionales y locales, comprenden el personal, acervo documentario y los recursos
presupuestales correspondientes, que se encuentren directamente vinculados al ejercicio o
desarrollo de las funciones o servicios transferidos, incluyendo la titularidad y dominio de los
bienes correspondientes. Las transferencias de recursos sern aprobadas por Decreto
Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Dichas transferencias alcanzan a los Consejos Transitorios de Administracin Regional,
Ministerios, Organismos Pblicos Descentralizados, Proyectos Especiales y dems organismos
y programas que desarrollan actividades y prestan servicios en el mbito de las regiones y
municipalidades.
El Consejo Nacional de Descentralizacin en coordinacin con cada uno de los sectores del
Poder Ejecutivo, tiene a su cargo las transferencias antes sealadas hasta su formalizacin

definitiva mediante la suscripcin de actas de entrega y recepcin, conforme a las etapas del
proceso de descentralizacin que precisa la presente Ley.
El ordenamiento y saneamiento de los activos, pasivos y patrimonio estar a cargo de cada
CTAR y del respectivo gobierno regional en su oportunidad. La Superintendencia de Bienes
Nacionales les brinda el apoyo correspondiente".

15 El inciso 39.1 del artculo 39 establece que:


"a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversin de alcance
regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administracin Regional, y a todos los
proyectos de inversin pblica de alcance regional en materia de agricultura, pesquera,
industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones,
educacin, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripcin, conforme al principio de
neutralidad y responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y compensacin considerando
factores de pobreza.
b) Los recursos provenientes del proceso de privatizacin y concesiones, de acuerdo a lo
establecido en la Tercera Disposicin Complementaria de la presente Ley".

16 La Octava Disposicin Transitoria, Complementaria y Final del Decreto Legislativo N 955


establece que, mediante Decreto Supremo aprobado con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros, se establecer la inclusin del Gobierno Regional del Callao en la Segunda Etapa,
sujeto a las condiciones y requisitos que se establezcan en dicha norma y a las reglas
generales previstas en el Decreto Legislativo de Descentralizacin Fiscal.

17 El artculo 37 establece que son bienes y rentas regionales los siguientes: a. Los bienes
muebles e inmuebles de su propiedad; b. Las asignaciones y transferencias especficas
para su funcionamiento, que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto; c. Los tributos
creados por Ley a su favor; d. Los derechos econmicos que generen por las
privatizaciones y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional
por el mismo concepto; e. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional; f.
Los recursos asignados por concepto de canon; g. El producto de sus operaciones
financieras y las de crdito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las
operaciones de crdito externo requieren el aval o garanta del Estado, y se sujetan a la ley
de endeudamiento pblico; y h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley.
18 El inciso 19.3 del artculo 19 establece que: "Los gastos rgidos e ineludibles para efecto de
las transferencias complementarias no comprendern reajustes en planillas. Asimismo, no
se considerarn los incrementos en las asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda
ndole, o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza

19 Del mismo modo, no se consideran como gasto rgido e ineludible los reajustes en
subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los montos autorizados en la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico, as como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones".

20 El inciso 19.4 del artculo 19 establece que: "El monto mximo de transferencia
complementaria se establece en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico, en el marco de la
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y en estricto cumplimiento del Marco
Macroeconmico Multianual vigente".

21 El artculo 21 establece que: "Los recursos obtenidos por las Regiones por dicho esfuer.to
debern destinarse, como saldo para e! ejercicio presupuesta! siguiente, a proyectos de
inversin y al mantenimiento de las obras de inversin segn las normas que regulan la
materia. Se entiende por acciones de la Regin a aquellas de carcter educativo, de
informacin, administrativo u otras de indole similar, en e! marco de los Convenios de
Cooperacin lnterinstitucional que se suscriban y que tengan como efecto un incremento de la
recaudacin tributara. Los incentivos que otorgue e!
Gobierno Nacional debern tener en cuenta la disparidad de las realidades econmicas, de
las , potencialidades recaudatorias y de las capacidades fiscales de cada Regin".
Asimismo, la Stima Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de! Decreto Legislativo
establece que los incentivos al esfuerzo fiscal podrn ser implementados en la Primera Etapa,
segn los criterios y alcances que contemple e! Reglamento.

22 Estas Leyes son las siguientes: Ley General de Endeudamiento del Sector Pblico, Ley de
Endeudamiento del Sector Pblico, Ley de Presupuesto del Sector Pblico y Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal
23 Ver GARCA CALDERN, Francisco. Diccionario de la legislacin peruana. 2' edicin.
Librera De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879; ALZAMORA V ALDEZ, Mario.
Derecho Municipal, Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. Qu eran? Los Ayuntamientos
Qu son? Ediciones Destino
24 Espaa, 1997, p. 32. , As, por ejemplo, en el artculo 1 del Ttulo Preliminar se dice: "Los
gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado" (Sic). , en
d artculo II del mismo Ttulo Preliminar: "Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica,
econmica y administrativa", etc

25 BRANDES SNCHEZ-CRUZAT, Jos Manuel. La autonoma local en la jurisprudencia del


Tribunal Constitucional En: "La autonoma local. Anlisis jurisprudencial". Editorial Marcial Pons,
Madrid, 1998, p. 29; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Bases para una legislacin municipal
Editorial Universitaria, Lima, 1966, p. XVII.

26 La Quinta Disposicin Final de esa Constitucin dispuso que ese mandato de cinco (5) aos
era progresivo en las futuras elecciones municipales: primero de tres aos y luego de cuatro
aos.
27 Ley que ha sido denominada como "Ley del embudo" por la Presidenta de la Comisin de
Gobiernos Locales del Congreso de la Repblica.
28 El artculo 22 de la Ley de Partidos Polticos prescribe que las elecciones internas de
candidatos a cargos de eleccin popular se realizan entre los 210 Y 180 das calendario
anteriores a la fecha de la eleccin.
29 Por culpa del centralismo, el gamonalismo y las dictaduras de turno, desde que la
Constitucin de 1834 suprimi las municipalidades, durante la mayora de la etapa
republicana no hemos tenido' elecciones para alcaldes y regidores. Las ocasiones en que
hubieron elecciones municipales son especies de islas histricas, y luego se retornan a
partir del ao 1963 en que se promulg la Ley N 14669

30 En el artculo 189 de la Constitucin se otorga a los centros poblados la condicin de


"gobierno local", aunque seguidamente en el artculo 194 se establece que nicamente las
municipalidades provinciales y distritales son rganos de gobierno local y que "las
municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley". Asimismo, el artculo
198 de la Constitucin, a nuestro entender erradamente, dispone que las "municipalidades de
frontera tienen rgimen especial".

31 CASTRO-POZO DAZ, Hildebrando. Ley Orgnica de Municipalidades (Comentada,


concordada y jurisprudencia). Editorial Rao, Lima, 2003, p. 17 Y ss. , Las funciones del
Poder Pblico son cuatro: la constituyente, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa.
GUERRERO, Ornar

32 La teora de la Administracin Pblica. Estudio preliminar. Editorial Harla, Mxico, 1986, p.


X.

33 La propuesta de Ley de Bases de Municipalidades en lugar de la tradicional Ley Orgnica,


en verdad no es ninguna novedad. Ella y su debate se remontan a la dcada de! sesenta,
conforme consta en la publicacin efectuada por e! Colegio de Abogados de Lima titulada
Bases para una legislacin municipal En este debate los doctores Luis De! Prado Paredes,
Gustavo Bacacorzo y Maro Gotuzzo, entre otros, delinearon las caractersticas de la "Ley de
Bases Municipal", ya que no compartan e! criterio de quienes sostenan que tal medida
imposibilitara e! control de las, municipalidades. Por e! contrario, afirmaron que a nombre de
dicho control se haban cometido los ms grandes atentados contra la autonoma municipal, y
que e! control no se realiza eficazmente jams con medidas prohibitivas, sino mediante una
directa y eficaz ingerencia de los prximamente interesados en el gobierno y en el manejo de
los intereses locales.

34 "Corresponde a las zonas donde los recursos naturales estn ubicado, en la renta que
produce su explotacin, en armona con una poltica descentralista. Su procesamiento se hace
preferentemente en la zona de produccin".

35 "A este proceso podemos denominarlo como la estatizacin del canon. Las empresas son
exoneradas de esta carga, y las regiones donde existen recursos naturales significativos,
continan sin obtener directamente un porcentaje de las utilidades generadas por su
explotacin. Esto coincide con la lgica global de crear un panorama atractivo para las
inversiones, aminorando las cargas que las empresas deberan asumir. As como en la
privatizacin las deudas de las empresas en venta vienen siendo asumidas por el Estado,
igualmente en el caso del canon u otras cargas, son transferidos al Estado". DE ECHAVE,
Jos. La estatizacin del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.
36 El artculo 6 del Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin Municipal, aprobado por el
Decreto Supremo N 156-2004-EF del 11/11/2004, refiere que los impuestos municipales
son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto Predial; b) Impuesto de Alcabala; c)
Impuesto al Patrimonio Vehicular; d) Impuesto a las Apuestas; e) Impuesto a los Juegos; f)
Impuesto a los Espectculos no Deportivos. Vase en el diario oficial El Peruano,
15/11/2004, p. 280367.
37 Esta se evidenci en el reciente Informe La democracia en Amrica Latina. Elaborado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD, 2004, pp.137 Y ss

38 Es el caso del clebre pero episdico texto de FUKUYAMA, Francis. The end of de History?
The Nacional Interest, 16 (summer 1989), pp. 3-18

39 Ver, por ejemplo, HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editorial, Madrid, 1991.

40 SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialismo y democracia. Editorial Claridad, Buenos


Aires, 1946, , pp. 311 Y ss
41 BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994,
pp. 14 Y ss
42 BELL, Daniel. Las contradicciones culturales del capitalismo. Alianza Editorial, Madrid, 1989,
p. 37
43 Estas ideas han sido tomadas, entre otros, de SOUSA SANTOS, de Bounaventura y
AVRITZER, Leonardo. Para ampliar el canon democrtico. En: "Democratizar la democracia.
Los caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Econmica. vv.AA. Mxico
D.F., 2004, pp. 35 Y ss.
44 DEL GUILA, Rafael; VALLESPN, Fernando y otros. La democracia en sus textos. Alianza
Editorial, Madrid, 1998, pp. 281-296
45 Sin duda, la experiencia ms valiosa fue la de Villa El Salvador, pero en esos aos se
promovieron experiencias similares en la Municipalidad Metropolitana, como el programa del
Vaso de Leche y en distritos como el Agustino, San Juan de Miraflores, Comas,
Independencia, etc. Asimismo municipios provinciales como lIo, Cajamarca, Cuzco, entre
otros, conocieron, tambin, de prcticas participativas
46 La dictadura consinti el proceso de recoleccin de firmas hasta el momento que crey que
la iniciativa no prosperaria. Cuando cay en cuenta de lo contrario, dict leyes contrarias al
espritu participativo, sin el menor escrpulo. Sobre dicho itinerario, ver vv.AA. Reelecdn
presidendal y derecho de referndum. Foro Democrtico y Fundacin Hans Seidel. Lima,
1977
47 Sobre el estilo de movilizacin social en los aos 70 "plagados de contradicciones" y donde
"la retrica super a la accin" se ha escrito mucho; pero nos quedamos con el ensayo de
Mc CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos: polticas de cautela, de donde
extraemos estos conceptos. Ver en vv.AA. "El gobierno militar: una experiencia peruana
1968-1980". Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985. pp. 324 Y ss

48 Sobre el particular ver DELGADO SILVA, ngel. Municipio, descentralizacin y


movimiento popular. Editora Ingraf-Peruana, Lima, 1982, pp. 23 Y ss.
49 Sobre el particular ver JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de
revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 200t

50 Sobre el auge de esta corriente participativa, ver importantes desarrollos como T ARROW,
Sydney.
El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la accin colectiva y la poltica. Alianza
Editorial s.A.
Madrid, 1997. As como COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil Y teora poltica.
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000

51 Desencanto que se observa con especial nfasis en nuestro medio, donde los ciudadanos
no se sienten representados, provocando una crisis poltica que afecta la gobernabilidad y al
propio sistema democrtico

52 SOUSA SANTOS, de Bounaventura. Presupuesto participativo en Porto Akgre: para una


democracia redistributiva. En: vv.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la
democracia participativa".
Fondo de Cultura Econmica, AA.vv. Mxico D.F., 2004, pp. 395 Y 396.
53 Esta nueva concepcin estatal tuvo en el pensador ingls su formulacin ms definida e,
incluso, ' descarnada. El Estado, por encima de todo, tiene la responsabilidad superior de
preservar el orden pblico y la seguridad de sus sbditos. HOBBES, Thomas. Leviatn o la
materia, forma y poder de una repblica eclesistica y civil. Tomo 1. Sarpe, Madrid, 1984, p.
179.
54 Ver Documento intitulado Actualizacin de Informe de Dispositivos Legales de Seguridad
Ciudadana. Lima, Impreso en computadora, 2002
55 Sobre esta voluntad poltica del golpe de Estado de 1992, ver la introduccin redactada por
BOREA ODRA, Alberto a la obra colectiva &refeccin presidencial y derecho de
referndum. vv'AA. Foro Democrtico. Fundacin Hans Seidel. Lima, 1997, pp. 11-36
56 Sobre el tema son importantes los trabajos de DUTOUR, Thierry. Lo ciudad medieval.
Orgenes y triunfo de la Europa urbana. Paids. Barcelona, 2003; el clsico estudio de
PIRENNE, Henf. Los ciudades de la edad media. Alianza Editorial, Madrid, 1972; el captulo
5: "El renacimiento del comercio y el crecimiento de la ciudades", en HODGETT, Gerald.
Historia social y econmica de la Europa medieval. Alianza Editorial. Madrid, 1991; entre
otros.
57 Ver, por ejemplo, SANZ CAMAES, PorfIrio. Los ciudades en la Amrica hispana. Siglos XV
al XVIII. Slex. Madrid, 2004; y el notable ensayo de ROMERO, Jos Lus. Lotinoamrica.
Las ciudades y las ideas. Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2001
58 LEFEBVRE, Henri. La revolucin urbana. Alianza Editorial, Madrid, 1980, pp. 7 Y ss.
59 Sobre esta nueva realidad urbanstica ver !BARRA ROBLES, Juan Luis. Las reas
metropolitanas en el modelo autonmico. Instituto Vasco de Estudios de Administracin
Pblica. Pas Vasco, 1982, p. 23.
60 Sobre la drstica mutacin productiva y comercial ver HOBSBA WM, Eric. La era del
imperio. 1875194. Editorial Crtica, Buenos Aires, 1999, pp. 42 a 64.

61 Para el debate sobre las relaciones entre el modo de produccin capitalista y las formas de
urbanizacin contemporneas, puede revisarse las reflexiones tericas que aparecen en
LOJKINE, Jean.
El marxismo, el Estado y la Cuestin urbana. Siglo XXI Editores, Mxico, 1986, pp. 114 Y ss.
62 CASTELLS, Manuel. La cuestin urbana. Siglo XXI Editores, Mxico, 1978, p. 28
63 Ibdem, p. 32
64 Sobre el tema ver VY.AA. Grandes metrpolis de Amrica Latina. Fondo de Cultura
Econmica, Sao Paulo, 1993.

65 PREZ, Pedro. Las metrpolis latinoamericanas: el reto de las necesidades. En ibdem, pp.
31 Y ss
66 Ob. cit., p. 38
67 IBARRA ROBLES, Juan Luis. Ob. cit., p. 46
68 Ibdem, p. 46
69 PERU: Compendio Estadstico 2004. INEI. Lima, 2004, p. 36
70 Ver SMODES ALEGRA, Julio Csar. La ciudad de Lima. Economa urbana. Teora y
prctica. Talleres Grficos de Cruz & Cia S.A. Lima, 1997, p. 273.

71 Sobre la difcil situacin de la ciudad de Lima se ha escrito mucho, desde la clebre novela
de Salazar Bondy Lima la horrible, hasta notables ensayos que destacan carencias y tensiones.
Entre ellos tenemos el trabajo de CARA VEDO MOLINARI, Baltazar. Lima: problema nacional
Gredes.
Lima, 1987; el de FIGARI GOLD, Eduardo y RICOU, Xavier. Uma en crisis. Propuestas para la
gestin de ms servicios urbanos en Uma Metropolitana. Universidad del Pacifico e IFEA.
Lima, 1990; el del colettivo La Carta de Lima. Uma, crisis y alternativas. Cipur y Fundacin
Ebert. Lima, 1990; el de ORTIZ DE ZEVALLOS, Augusto. Urbanismo para sobrevivir en
Uma. Apoyo S.A. y Fundacin Ebert. Lima, 1992; el Seminario Internacional Lima: gestin y
ciudadana. Universidad de Lima y Prorrua. Lima, 1999; entre los ms importantes
72 Entre otras cosas porque la norma que lo regulaba, la Ley Orgnica de Municipalidades, era
del ao 1892, cuando Lima era un poco ms que una aldea.
73 Aunque esta propuesta nunca fue desarrollada, pues, el gobierno de Fujimori no expidi Ley
Orgnica de Municipalidades alguna, podemos interpretar que los autores del desaguisado
tenan en mente ciudades como Chimbote, Sullana, 110, Tarapoto, etc. las cuales son ms
grandes y dinmicas que sus respectivas capitales de departamento

74 Esta ltima fue la propuesta del Plan Nacional de Regionalizacin, aprobado por Ley N
23878.

75 MNDEZ MORENO, Alejandro. Derecho Financiero y Tributario. Parte generaL Lecciones


de Ctedra. 4" edicin, Editorial Lex Nova. Valladolid, 2003, p. 57.

76 Descentralizacin del Estado y modernizacin de la municipalidad para enfrentar los


desafos del desarrollo local sostenible. En:
http://www.agn.gov.ar/asamblea_web/doc/colaboraciones_tecnicas/ tema 1 I peru%20control
%20ciudadano.pdf.

77 De acuerdo con la Constitucin de 1993, los gobiernos regionales y locales tienen las
siguientes competencias:

- Gobiernos regionales (artculo 192): l.Aprobar su organizacin interna y su presupuesto; 2.


Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la
sociedad civil; 3. Administrar sus bienes y rentas; 4. Crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, conforme a ley; 5. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias, y
derechos sobre los servicios de su responsabilidad; 6. Promover el desarrollo
socioeconmico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes; 7. Dictar las
normas inherentes a la gestin regional; 8. Promover y regular actividades y/o servicios en
materia de agricultura, pesqueria, industria, agroindustria

78 Descentralizacin del Estado y modernizacin de la municipalidad para enfrentar los


desajios del desarrollo local sostenible. En:
http://www.agn.gov.ar/asamblea_web/doc/colaboraciones_tecnicas/ tema 1/ peru%2Ocontrol
%20ciudadano.pdf.

79 El Per carece de autoestima y, en consecuencia, de cultura de xito. (...) Quiere generar


aprecio por el xito? En las campaas de motivacin interna, siga estos tres caminos: La
competencia, la entronizacin y la consideracin. DE MARA, Csar. APrendiendo a ganar
-punto de vista. En: "Diario El Comercio" de 23 de diciembre de 2004, seccin Economa, p. b2.

80 BOZA, Beatriz. Ahorrar a costa de qu - rincn del autor. En: "Diario El Comercio" de 23 de
diciembre de 2004, seccin Opinin, p. a4

81 http://www.agn.gov.'M/ asamblea- web / doc/ colaboraciones_tecnicas/ tema 1/Pe:ru


%20control% 20ciudadano.pdf. (15/12/2004)

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