Liderando el

Desarrollo
Sostenible de las
Ciudades
Caso de estudio

Gestin Financiera Subnacional

La experiencia de Quetzaltenango

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:
Federico Basaes
Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy
Coordinador General del Programa:
Jos E. Yitani
Equipo del programa:
Ana Haro
Alison Elas
Andrea Dusso
Autor:
Jos Larios
Revisores y editores:
Jos Yitani y Ana Haro
Correccin de estilo y maquetacin:
Manthra Comunicacin

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del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

Contenido
1. Introduccin...............................................................................................3
1.1 Datos de la ciudad..............................................................................3
1.2 Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES)........................3
1.3 Contexto de la descentralizacin en Guatemala...............................5

2. Intervencin de la ICES en Quetzaltenango..............................................7

2.1 Diagnstico financiero........................................................................7

2.1.1. Falta de capacidades institucionales de la
administracin tributaria............................................................8

2.1.2. Bajo rendimiento de los impuestos/arbitrios municipales,
uso ineficiente de otros ingresos y disminucin de
transferencias nacionales........................................................10

2.1.3. Evolucin y componentes del gasto de

Quetzaltenango......................................................................16
2.2 Propuesta de accin y primeros resultados: el papel de la
ICES en la construccin de una mayor institucionalidad y
gobernanza municipal para la municipalidad de Quetzaltenango........18

2.2.1. Bodega de datos tributarios...................................................18
2.2.2. Diseo e implementacin de un nuevo sistema
de lecturas de consumo de agua y electricidad.....................19

2.2.3. Diseo e implementacin del tablero de mando...................21

3. Conclusiones............................................................................................23
4. Siglas y acrnimos....................................................................................25
5. Bibliografa...............................................................................................25

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

Caso de estudio

Gestin Financiera Subnacional

La experiencia de Quetzaltenango
1. Introduccin
1.1 Datos de la ciudad
Quetzaltenango es la segunda ciudad ms importante de Guatemala. Su riqueza histrica se basa tanto en sus pobladores como
en sus vivencias; es un eje articulador del altiplano guatemalteco
occidental. Asimismo, es prestadora de servicios educativos y de
salud, y es un enclave turstico y de negocios. Quetzaltenango es
multitnico y multicultural: 39% de su poblacin se identifica como
indgena (Maya), mientras que 61% seala que no es indgena. La
mayor parte de dicha poblacin es Kiche (69%); sin embargo, es
evidente la presencia de otras comunidades lingsticas, principalmente, aquellas cercanas a Quetzaltenango, como la poblacin
Mam (12,3%), Kaqchikel, Mopan, Qeqchi, Sipakapense, Tzutujil
y Uspanteko (Consejo Municipal de Desarrollo del Municipio de
Quetzaltenango y Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia, Direccin de Planificacin Territorial, 2010).

Fuente: Secretara de Programacin y Planeacin de la Presidencia de la Repblica (SEGEPLAN).

Guatemala, Guatemala

1.2 Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES)

La primera fase del proyecto ICES consisti en una evaluacin rpida sobre temas relacionados al quehacer de una ciudad: fueron 23
temas y 117 indicadores en reas fiscales, administrativas, ambientales, sociales y espaciales, entre otras.

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Los resultados de Quetzaltenango se compararon, a nivel latinoamericano, con indicadores basados en las mejores prcticas de
cada sector, en la regin. De esta manera, se evidenci:
Debilidades en gobernanza y gestin de finanzas pblicas.
Espacio para mejoras en el sector del agua (el consumo podra

ser menor y la cobertura, ms amplia).

Espacio para la mejora de la seguridad vial.
La ciudad podra aspirar a ser ms equitativa a nivel de ingresos.
El municipio podra recuperar los costos de la provisin de ser-

vicios pblicos bsicos.

El sistema de seguimiento a la gestin pblica municipal podra

dejar de ser manual y descoordinado y convertirse en un sistema integrado y automatizado.

De todas estas problemticas, de acuerdo con el diagnstico de la
ICES, la problemtica de gobernanza y sostenibilidad financiera fue
considerada la ms relevante, desde un punto de vista estratgico.
Para entenderla, cabe mencionar que, en Quetzaltenango, por
cada 100 quetzales que se gastan para el funcionamiento de la
municipalidad, solo 80 estn financiados, por tributos recaudados
o por transferencias. Los 20 quetzales restantes dependen de la
liquidez de la Empresa Elctrica de Quetzaltenango (EEMQ). Por
otro lado, en materia tributaria, solo se recauda 32% de lo que se
planifica y, en cuestin de servicios, solo se cobra 34% del agua que
se produce anualmente (Analistas Financieros Internacionales, 2013).
Por todo ello, el reto era la construccin de una gobernanza basada
en una institucionalidad fuerte que se base en principios organizacionales y financieros modernos. Una gestin financiera basada en
principios modernos de contabilidad gubernamental, aplicada a la
administracin municipal y las empresas municipales, es necesaria
para gestionar el conjunto de las finanzas municipales de manera
efectiva y ordenada. De esta manera, existira un espacio financiero
y poltico adecuado para relacionarse con los pases vecinos e inversionistas y, as, emprender nuevas inversiones, generar empleo
formal y favorecer una mejor calidad de vida en Quetzaltenango.

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

1.3 Contexto de la descentralizacin en Guatemala

Para entender los retos que enfrentan las finanzas municipales de
Quetzaltenango, primero es necesario revisar el proceso de descentralizacin poltica y fiscal de Guatemala. A partir de la firma
de los Acuerdos de Paz, en diciembre de 1996, dicho proceso se
concentr en dos aspectos clave: el poltico y el fiscal.
Por un lado, en el aspecto poltico, el Cdigo Municipal(CM) restableci la eleccin popular de las autoridades. Adems, defini,
como competencias generales del Consejo Municipal, la aprobacin y el control de la ejecucin, evaluacin y liquidacin del presupuesto de ingresos y egresos del municipio.
El esquema de descentralizacin fue modificado en 2003, con el
objetivo de incorporar a las comunidades locales en un proceso
participativo para focalizar la inversin pblica territorial, a travs
de los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES), los cuales estn bajo la coordinacin de la Secretara de Planificacin y
Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN).
Por otro lado, en cuanto a la descentralizacin fiscal guatemalteca,
se presentaron las siguientes limitaciones:
Alta dependencia a las transferencias del gobierno central

por parte de los municipios.1 Solo 14 de 334 municipalidades

no dependan de ellas.
Pobre esfuerzo fiscal propio. 243 de 334 municipalidades re-

caudaban el Impuesto nico sobre el Inmueble (IUSI), lo que

representaba 0,18% del PIB, cifra inferior al promedio latinoamericano (16% del PIB) (De Cesare, 2010).
Pobre planeacin presupuestaria. Ya que se sobreestim el

gasto anual en un promedio de 10% del total de ingresos reales,

se acumularon compromisos que generaron una deuda flotante,
la cual se convirti en una a mediano plazo.
Baja calidad y cantidad de produccin de bienes pblicos

municipales. En 2011, la inversin pblica ejecutada por las

municipalidades fue de aproximadamente 0,2% del PIB (USD 60
millones), de la cual el 47% financi el mantenimiento de calles, caminos rurales y mercados (Sistema Nacional de Inversin Pblica).
1 Los municipios generan 13% de sus ingresos.

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Tendencia creciente al endeudamiento municipal. Para diciem-

bre de 2012, el stock de deuda municipal represent 1,15% del

PIB (AFI, 2013), y se utiliz, sobre todo, para financiar el presupuesto de operaciones.

Figura 1. Aporte constitucional y dependencia financiera

municipal en Guatemala, 2012
1 800
1 600
Ingresos propios
per cpita

1 400
1 200
1 000
800
600
400
200

10

00

<2

-2

50

50

00

00

0
00
00
-1
1

00
50

10

00

-5

-1

00

00

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de SIAF MUNI, MinFin, INE

La acumulacin de la deuda municipal es el resultado de un proceso de descentralizacin fiscal que carece de reglas fiscales claras
y de incentivos a la inversin pblica municipal productiva. El sistema actual deleg al Instituto de Fomento Municipal (INFOM) el
papel de intermediador crediticio, el cual, como nico requisito,
exige que las municipalidades, junto con el INFOM, verifiquen que
existe espacio libre en el total mensual transferido por el Gobierno
Central a travs del Aporte Constitucional a las Municipalidades,
sin tomar en consideracin indicadores de sostenibilidad fiscal y
financiera como el nivel de endeudamiento con respecto al total
de ingresos propios municipales, por ejemplo.
El endeudamiento municipal recurrente oblig al Congreso de la
Repblica, a aprobar reformas de las reglas de endeudamiento
que establecan que las municipalidades solo podran tener obligaciones crediticias que no excedieran el periodo del gobierno
que las contrajera (cuatro aos). De esta manera, se penalizara la
inversin pblica estratgica y se favorecera el endeudamiento a
corto plazo, el cual resolvera problemas de flujo de caja.

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2. Intervencin de la ICES en Quetzaltenango

Una vez que se identific la necesidad de mejorar la gobernanza
y sostenibilidad financiera del municipio, la ICES propuso el desarrollo de un diagnstico y diversos planes de accin. El objetivo de
dicho diagnstico fue evaluar la situacin financiera del municipio,
a partir de un anlisis de las ventajas, limitaciones y potencialidades de cambio. Por otra parte, los planes de accin planteaban diversas lneas de trabajo que mejoraran la situacin de las finanzas
subnacionales del municipio.
Es importante mencionar los principios bsicos que orientaron ambas propuestas:
La gestin de las finanzas pblicas debe obedecer a parmetros

presupuestarios slidos; es decir, debe tener claro y cuantificado el financiamiento disponible en un ao fiscal, para generar
ms ingresos propios y usar los recursos disponibles de manera
ms efectiva.
Las buenas practicas financieras orientan el diseo e implemen-

tacin de los servicios municipales.

Los fondos del presupuesto ordinario provienen de los ingresos

tributarios propios y de las transferencias intergubernamentales

de libre utilizacin.
Las tasas de servicio municipal son canalizadas para financiar y

sostener los servicios prestados.

El endeudamiento municipal representa una estrategia para fi-

nanciar la produccin de bienes pblicos municipales que mejoren la calidad de vida del ciudadano e incrementen la competitividad local.

2.1 Diagnstico financiero

Los resultados del diagnstico fueron los siguientes:

2.1.1 Falta de capacidades institucionales de la administracin

tributaria
Una administracin tributaria, municipal o nacional, necesita una
organizacin integrada desde el punto de vista de las funciones de los diferentes empleados o grupos de empleados de la
administracin. Al elemento humano capacitado, hay que sumar

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informacin sobre los contribuyentes; por ejemplo, cules son los

sectores en los que un contribuyente trabaja o cules son sus propiedades.
Para tener un conocimiento del nmero y caractersticas de los
contribuyentes, la administracin tributaria municipal debe contar
con un buen sistema de catastro fiscal de las propiedades, complementado por una buena base de datos de contribuyentes. La suma
e interrelacin de estos dos registros permitir que la administracin tributaria municipal cuente con los instrumentos necesarios
para llevar a cabo un cobro correcto de impuestos, arbitrios y tasas
municipales.
La Direccin de Administracin Financiera Municipal (DAFIM), en
su funcin de administracin tributaria no cuenta con registros de
predios y contribuyentes actualizados ni integrados. Por lo tanto,
no tiene la capacidad de integrar, de forma manual o informtica,
todas las caractersticas tributarias y de riqueza de un contribuyente. Al no hacerlo, es una administracin pasiva que reacciona
solo cuando el contribuyente cumple con una o todas sus obligaciones tributarias de manera voluntaria, y que, adems, carece
de una visin de 360 grados, por lo que es incapaz de discernir y
cuantificar las obligaciones tributarias segn contribuyente y tipo
de impuesto, arbitrio o tasa municipal.
Toda administracin tributaria y financiera est conformada por un
conjunto de instituciones integradas e interdependientes, y es parte fundamental de la gestin de la municipalidad, por lo que sus
deficiencias y debilidades inciden en la planificacin, ejecucin y
monitoreo de la recaudacin tributaria y no tributaria propia. En
una administracin moderna, la informacin y la inteligencia tributaria municipal son insumos que posibilitan una proyeccin de los
ingresos propios. Por ejemplo, con un registro de contribuyentes
y predios actualizado e integrado, la administracin tributaria estimara la recaudacin potencial segn tipo de impuesto, arbitrio y
tasa municipal.
En Quetzaltenango, ante la ausencia de una organizacin adecuada as como de los instrumentos informticos necesarios, la
planeacin y proyeccin de los ingresos propios de la municipalidad no sigue un mtodo riguroso. De esta manera, se obtienen
volmenes de ingreso inferiores a los esperados, de forma

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

sistemtica, debido a una continua sobreestimacin de los ingresos corrientes en el presupuesto inicial (asignado). En 2012, el dficit de recursos generado, calculado como la diferencia entre los ingresos no financieros asignados y los recaudados, represent ms
de 34 millones de quetzales.
Estas diferencias se presentan, especialmente, en los ingresos corrientes de la municipalidad donde, en promedio, no se obtiene
ms de 50% de lo presupuestado. Ante esta situacin, son los aportes constitucionales (ingresos, procedentes en su mayora del Estado,
sobre los que la municipalidad no tiene poder decisin) y las transferencias de la Empresa Elctrica los que permiten que el porcentaje de
captacin del conjunto de ingresos no financieros mejore.

Figura 2. Evolucin de los ingresos no financieros, 2008-2012

(quetzales)
160 000 000
140 000 000
120 000 000
100 000 000
80 000 000
60 000 000
40 000 000
20 000 000
0

2008

2009

Asignados

2010

Vigentes

Fuente: Analistas Financieros Internacionales, 2013

2011

Recaudado

2012

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2.1.2. Bajo rendimiento de los impuestos/arbitrios municipales,

uso ineficiente de otros ingresos y disminucin de
transferencias nacionales
Impuestos municipales

En un sistema de descentralizacin fiscal, el Impuesto nico sobre

Inmuebles (IUSI) es el impuesto local por excelencia. En un estado
descentralizado, este impuesto es el ms adecuado por varias razones. Una de ellas es que el impuesto est fijado literalmente en
el territorio, permitiendo, en caso de que ser bien administrado,
contar con un buen instrumento para correlacionar el costo de vivir
en una jurisdiccin municipal con los beneficios que el gobierno
presta a ciudadanos y agentes econmicos privados.
En Quetzaltenango, el IUSI es la figura tributaria ms importante
del presupuesto de la municipalidad; este ascendi a casi 13,5 millones de quetzales, en 2012; es decir, 13% del presupuesto percibido de ingresos. De 2008 a 2012, dicha figura muestra un crecimiento sostenido, con un promedio del 9% interanual (AFI, 2013).
Este crecimiento progresivo evidencia que la recaudacin de dicho
impuesto, ciertamente, es buena para Quetzaltenango; sin embargo, es importante considerar que la proyeccin de ingresos es incremental. Esto quiere decir que las proyecciones de recaudacin
del IUSI se basan en aumentos porcentuales anuales, los cuales, a
su vez, se fundamentan sobre todo en experiencias previas y no
tanto en los estndares de satisfaccin, eficiencia y efectividad correspondientes a este tipo de municipalidad.
Para contextualizar el esfuerzo tributario propio2 de Quetzaltenango, es importante comparar la recaudacin per cpita del IUSI
con la de municipalidades de tamao similar. As, al comparar esta
ciudad con otras, como Petapa y Ciudad de Guatemala, es evidente que los 88 quetzales por habitante de Quetzaltenango, en
2012, son inferiores a los 156 quetzales de Petapa (con un rango
de habitantes similar a Quetzaltenango) y a los 314 quetzales de
la municipalidad de Guatemala (AFI, 2013). Asimismo, este anlisis
comparativo indica que la recaudacin de IUSI en Quetzaltenango
representa tan solo 28% del total de recaudaciones, porcentaje
que se ha reducido desde 2008 (33%) (AFI, 2013).

2 La recaudacin per cpita de cualquier impuesto es un proxy de capacidad o esfuerzo tributario. O sea, mide cuando
se comparan municipalidades similares, capacidad administrativa en la administracin tributaria.

10

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

Figura 3. Evolucin de la recaudacin per cpita del IUSI

350
314
300
250
190

200
156

150
88

100

114

89

63

62

50
0
Quetzaltenango
2008

Petapa
2009

Villacanales
2010

2011

Guatemala
2012

Fuente: Portal Gobiernos Locales, INE, municipalidad de Quetzaltenango

Arbitrios municipales

En Quetzaltenango, la recaudacin de arbitrios municipales es muy

baja; sus niveles se mantuvieron similares entre 2008 y 2012. Esto
contrasta con el incremento significativo de los arbitrios programados en los presupuestos anuales, lo que provoc que la diferencia
entre los presupuestos vigentes en cada ejercicio y las cuantas
efectivamente recibidas se ampliaran durante dicho periodo. De
esta forma, en 2012, la cuanta percibida por arbitrios tan solo represent 35% de la recaudacin del presupuesto vigente, lo que
implic un desfase de ingresos por estos conceptos de ms de 8
millones de quetzales3 (AFI, 2013).
En 2012, por el Boleto de Ornato, el principal arbitrio que atiende
a la cuanta, se percibieron 1,2 millones de quetzales, aunque se
presupuestaron 2,6 millones. El desfase entre planificacin y recaudacin efectiva empeor en el resto de arbitrios. En algunos casos,
incluso, no se registr ningn cobro por conceptos relacionados a
la diversin y espectculos, establecimientos comerciales e industriales, pese a la existencia de stos en la ciudad.

3 En 2012, el presupuesto vigente de arbitrios era de 12 791 000 quetzales, de los cuales solo se recaudaron 4 466 822.

11

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Falta de recursos y uso inadecuado de los ingresos de la Em-

presa Elctrica Municipal de Quetzaltenango (EEMQ)

La ineficiencia en la recaudacin tributaria y la pobre planificacin
del gasto, la cual posibilit el crecimiento continuo del gasto de
funcionamiento, implican una insuficiencia de recursos propios
para financiar la actividad, los servicios y las inversiones de la municipalidad durante el periodo analizado.

Tabla 1. Insuficiencia para financiar la actividad corriente de la

municipalidad (quetzales)
Ingresos corrientes

2008

2009

2010

2011

2012

46 798 774

44 782 218

48 912 160

51 984 353

54 585 432

Gastos corrientes*

55 955 082

56 525 617

60 906 664

62 557 848

65 586 947

Ahorro operacional

-9 156 308

-11 743 399

-11 994 504

-10 573 495

-11 001 515

-20%

-26%

-25%

-20%

-20%

% I. Corrientes

(*) Aproximados basados en los gastos de funcionamiento, al no disponer de la serie de gastos

segn la clasificacin econmica.
Fuente: Analistas Financieros Internacionales, 2013

La poca presin administrativa para recaudar los ingresos propios y

los dficits financieros se resolvieron en el corto plazo gracias a un
manejo conjunto de los recursos de la EEMQ y la municipalidad.
En efecto, a partir de los flujos de tesorera, se constat que dicha
empresa transfiri parte de sus recursos (generados por el cobro
de la energa elctrica) para pagar los gastos de la municipalidad,
durante el periodo analizado.

Tabla 2. Transferencias de la EEMQ a la municipalidad (quetzales)

En Q.
Dficit municipalidad financiado
por la EEMQ
Proyectos
Personal, gastos admin y otros

2009

2010

2011

2012

5 044 807,72

25 960 346,34

19 252 864,91

9 068 959,60

3 000 000,00
2 044 807,72

21 733 073,53
4 227 272,81

8 474 703,70
10 778 161,21

0,00
9 068 959,60

Fuente: Municipalidad de Quetzaltenango

Hasta 2011, los recursos transferidos por la EEMQ eran destinados

tanto a proyectos como al gasto corriente; sin embargo, en 2012,
estos se utilizaron, sobre todo, para el pago de complementos de
sueldo, el aguinaldo (bono 14) y horas extras, gastos de funcionamiento que la municipalidad debera ser capaz de cubrir con sus
ingresos propios. Esta no ha devuelto los montos adeudados desde 2009 a la EEMQ.

12

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

Figura 4. Sostenibilidad financiera gracias a la EEMQ

Debilidad financiera:
El centro de la sostenibilidad financiera es la EEMQ
EEMQ
Endeudamiento con
el INDE

Trasnferencia
US$ 1.1 millones

Subsidio
consumo
elctrico

EMAX

MUNICIPALIDAD

Subestimacin de los
costos operativos

Dficit corriente

Fuente: Analistas Financieros Internacionales, 2013

Cabe adems sealar que la dinmica presupuestaria de la EEMQ

muestra cmo, mientras se mantuvo la deuda con el Instituto Nacional de Electrificacin (INDE), se generaron ingresos que no se
utilizaron para cubrir los gastos asociados al pago de electricidad
ni a las inversiones necesarias para la mejora y mantenimiento de
infraestructura. Durante el periodo estudiado, los ingresos recaudados por la EEMQ superaron los gastos pagados al INDE, por
lo que la diferencia entre lo recibido y lo pagado a la empresa
INDE, en 2010 y 2011, fue significativa. Esta representa el subsidio
o transferencia que la empresa elctrica municipal realiza a favor
del conjunto de las finanzas municipales.

13

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 5. Evolucin ingreso cobrado y gasto pagado (quetzales)

90 000 000
80 000 000
70 000 000

60 000 000
50 000 000
40 000 000
30 000 000
20 000 000
10 000 000
0

2008

2009
Ingresos

2010

2011

2012

Gastos

Fuente: EEMQ

Necesidades de inversin de la Empresa de Agua

De acuerdo con las ejecuciones presupuestarias de la empresa de

agua, la dinmica del presupuesto de la empresa mejor durante el periodo 2008-2012. Despus de los dficits presupuestarios
registrados en 2008 y 2009, la empresa revirti esta situacin cerrando los ejercicios 2010, 2011 y 2012 con supervit. Cabe aadir,
sin embargo, que la falta de buenas prcticas contables permite
mantener una percepcin de equilibrio financiero. En efecto, existen dos factores que generan resultados poco fieles a la realidad:
La exclusin del gasto en electricidad por parte de la empresa;

segn las estimaciones de la Empresa Municipal Aguas de Xelaj

(EMAX), el consumo representa 3 millones de quetzales por ao.
El fuerte dficit de gasto en inversin, tanto para mantenimien-

to como para nuevas inversiones; segn las estimaciones de la

EMAX, la inversin mnima anual debera representar aproximadamente un milln de quetzales por ao.
Debido a las importantes deficiencias en el servicio, es necesario
implementar reformas y realizar inversiones; sin embargo, estas no
pueden ser financiadas con el volumen de ingresos actual. Las inversiones son el nico medio para mejorar la ratio agua facturada/
agua producida y aproximar el ingreso por el canon al costo real
del servicio.

14

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

Tabla 3. Evolucin de las principales magnitudes

presupuestarias (quetzales)
Ingresos
Gastos
Resultado
presupuestario
Consumo elctrico
Resultado
incluyendo el costo
de la electricidad

2008
6 350 625
6 478 471

2009
6 802 229
7 037 556

2010
6 900 186
6 342 485

2011
7 293 789
6 693 992

2012
7 809 248
7 708 294

-127 846

-235 328

557 702

599 797

100 953

3 000 000

3 000 000

3 000 000

3 000 000

3 000 000

-3 127 846 -3 235 328 -2 442 298 -2 400 203 -2 899 047

Fuente: Analistas Financieros Internacionales, 2013

Disminucin de las transferencias nacionales debido a la

crisis econmica
Cabe destacar que la recaudacin nacional se vio afectada durante la crisis financiera internacional (2008-2011). La carga tributaria
baj de 12% del PIB, en 2007, a 10,5%, en 2009. La recaudacin
nacional, incluso a partir de la reforma fiscal de 2012, fluctu entre
10,4 y 10,8% del PIB, en 2012 y 2013. El impacto de esta cada,
en un sistema de descentralizacin fiscal en el que la mayora de
municipalidades, incluida la de Quetzaltenango, dependen de los
aportes constitucionales, supuso recortes en los aportes constitucionales planificados. Dado que el proceso de planificacin presupuestaria de la municipalidad es coyuntural y no posee una visin
a mediano plazo, los impactos fiscales se resolvieron gracias a la
liquidez de la recaudacin constante de la tarifa elctrica.

15

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 6. Evolucin de los arbitrios municipales

14 000 000
Vigente

12 000 000

Percibido

10 000 000
8 000 000
6 000 000
4 000 000
2 000 000
0

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Portal Gobiernos Locales y Municipalidad de Quetzaltenango

2.1.3. Evolucin y componentes del gasto de Quetzaltenango

Falta de planificacin del gasto

Como se mencion anteriormente, la planificacin presupuestaria

no obedece a los estndares modernos de gestin de finanzas pblicas. Aunque los presupuestos aprobados por el Consejo Municipal (asignados) para cada ejercicio registran, desde 2009, un ligero
aumento anual, tanto aquellos modificados durante el proceso de
ejecucin (vigentes), como los que reflejan compromisos por pagar
(devengados) se redujeron. Esto confirma que no existe una planificacin del gasto, que el proceso de planeacin presupuestaria,
aunque formal, carece de fundamentos analticos y de una orientacin estratgica que focalice el gasto, o la inversin, dentro de un
plan municipal de desarrollo econmico y provisin de servicios.
De esta manera, el gasto del gobierno municipal es un ejercicio de
manejo de la liquidez disponible en cada ejercicio. Efectivamente, durante los dos ltimos ejercicios se detect que los montos
devengados son iguales a los pagados; es decir, solo se percibe
el gasto que se puede pagar y, por tanto, los compromisos de
gasto fueron superiores. Para el ao 2012, las cuentas pendientes
representaron aproximadamente dos millones de quetzales, segn
estimaciones de la municipalidad.

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Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

Figura 7. Evolucin del gasto en las distintas fases

presupuestarias (quetzales)
250 000 000
200 000 000
150 000 000

100 000 000

50 000 000
0

2008
Asingado

2009
Vigente

2010
2011
Devengado

2012
Pagado

Fuente: Municipalidad de Quetzaltenango

Altos ndices de gasto corriente frente a gasto de inversin

En cuanto a la composicin del gasto, la preponderancia del de

funcionamiento respecto al de inversin fue una constante a lo largo del periodo analizado: alcanz su mximo nivel en 2012, con
79% del total del gasto. Los gastos de amortizacin de la deuda
financiera fueron de 22 millones de quetzales, durante el ejercicio de 2010. Despus de la amortizacin de la mayor parte de los
prstamos, en 2012, el servicio de la deuda tan solo fue de 1,7
millones quetzales, la cifra ms baja del periodo. No obstante, esta
no result significativa: en 2013, se contrat una nueva operacin
por 81,5 millones de quetzales (lo que supuso un gasto de ms
de 30 millones) y exista un alto volumen de pasivos contingentes
asociados al pago de la deuda por electricidad al INDE.

17

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

2.2 Propuesta de accin y primeros resultados: el papel de la

ICES en la construccin de una mayor institucionalidad y gobernanza municipal para la municipalidad de Quetzaltenango4
2.2.1. Bodega de datos tributarios
Esta se desarroll a partir de la informacin del sistema actual. Representa un gran avance ya que, por primera vez, permite analizar la informacin de cada contribuyente (y la morosidad asociada), gracias
a su clasificacin por nombre. Aunque todava presente problemas,
como la existencia de homnimos, la bodega de datos tributarios
es el primer paso para un cambio en la cultura de gestin, ya que
en lugar de tratar con inmuebles, ahora lo hace con contribuyentes.

Tabla 4: Base de datos de la bodega de datos

Ao 1

En Q.
IUSI
Arbitrios
contribuciones por mejoras
Arrendamientos
Multas
Venta de bienes y servicios
Piso de plaza
Servicio de impieza
Otros
Rentas de la propiedad
TOTAL AUMENTO
Ingresos propios

Plan de
Recup.
Mora

Revaloriz.
base
catastral

Fortalecer el
proceso de
actualiz.
Licencias de
construccin

486 909
186 957
11 346
145 669
76 886
280 647
42 951
325 027
44 511
5 292

1 953 709

1 081 211

1 606 194

1 953 709

Revaloriz.
de
Arrendam.

Depuracin
de grandes
contribuy.
en ruta 200
y 201

Medidas
recaudacin
de servicios
de agua

2 005 500
22 072

1 081 211

Fuente: AFI Consultores, 2014

4 Para ms informacin, ver http://www.urbandashboard.org/.

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2 005 500

22 072

Total
impactos

3 521 829
186 957
11 346
2 151 169
76 886
302 719
42 951
325 027
44 511
5 292
6 668 686

Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

2.2.2. Diseo e implementacin de un nuevo sistema de

lecturas de consumo de agua y electricidad5
Uno de los problemas ms graves que enfrentaba la municipalidad, en materia de gestin de ingresos, fue el registro errneo de
las lecturas de agua y electricidad. Lectores de ambas empresas
recorran diferentes rutas para registrar los montos consumidos de
los contenedores, que anotaban en un formulario en papel. Esto
gener problemas con los contribuyentes, quienes alegaban que
las cifras que les atribuan no eran reales, lo que puso en riesgo
los avances alcanzados, como el cobro del exceso de consumo a
mayor precio, y gener un gran nmero de reclamaciones en la
Procuradura de Cobro. Adems, esto contribuy a una imagen
distorsionada de la morosidad, ya que no se saba efectivamente
el porcentaje de quejas reales y, por tanto, recuperable. Por otro
lado, el mtodo manual de lectura afectaba la incorporacin de los
datos en el sistema, lo que implicaba una demora en la generacin
de recibos de cobro.
Para solucionar estas deficiencias se dise, desarroll e implement una aplicacin mvil, gracias a la cual los lectores trabajaran de manera eficiente y se minimizaran errores en las lecturas.
Cada lector tiene un celular en el que anota los datos de consumo
de cada inmueble y con el que toma una fotografa del contenedor, como evidencia. Adicionalmente, la aplicacin cuenta con un
men con opciones para registrar los eventos o incidentes que se
produzcan a la hora de realizar las lecturas, como la imposibilidad
de leer un contador por su posicin o su estado de deterioro.
Posteriormente, en la oficina, el lector descarga la informacin registrada a travs de una red wifi que lo enva hasta el servidor de
la municipalidad, de modo que no es necesario que los celulares
cuenten con Internet, lo que reduce el costo de esta herramienta de
manera significativa. Para facilitar el traspaso de dicha informacin
al sistema de cuenta corriente, la aplicacin descarga los datos en
Excel o segn separadores, por lo que el tiempo de transferencia
es mnimo. Gracias a esta herramienta, el proceso de facturacin se
realiza con mayor rapidez, los recibos para los contribuyentes son
entregados con anticipacin y se genera un mayor flujo de caja.

5 Una descripcin ms detallada del sistema actual y de las tareas realizadas para apoyar el proceso de migracin se
encuentran en el documento Plan de depuracin de la cuenta corriente, construccin de una nueva bodega de datos
tributarios y modernizacin del sistema de recibo nico. (AFI Consultores, Septiembre 2014. Guatemala, Guatemala.)

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 8: Imgenes del nuevo sistema de lectura

Listado de rutas de contadores que deber introducir cada lector

Ejemplo de la lectura de
un contribuyente

Men para elegir la lectura que

se desea realizar

Pantalla del progreso de

lecturas realizadas

Fuente: AFI Consultores, 2014

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Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

2.2.3. Diseo e implementacin del tablero de mando6

El obsoleto sistema de gestin de la cuenta corriente de la municipalidad de Quetzaltenango, sumado a la inexistencia de una cultura de planificacin, evidenciaron la necesidad de desarrollar una
herramienta que agrupase informacin financiera y presupuestaria,
para facilitar la toma de decisiones de los tcnicos de la DAFIM y
al equipo de gobierno. Hasta la llegada de la ICES, la municipalidad realizaba diferentes consultas y peticiones al Departamento
de Informtica para acceder a informacin bsica, como la liquidez
disponible en los bancos, la evolucin de la recaudacin en las
principales figuras tributarias o el estado de los gastos.
Si bien cada departamento de la DAFIM (Presupuestos, Tesorera,
Contabilidad, etc) contaba con dicha informacin, gracias a los registros del sistema nacional de administracin financiera integrada
para gobiernos locales, conocido como SICOIN GL, no exista una
interfaz informtica que permitiese trabajar de manera conjunta.
De esta forma, la ICES ampli su enfoque y elabor un tablero de
mando, en remplazo de uno de flujo de caja, , que permitiese que
los tcnicos de la DAFIM y el equipo de gobierno trabajaran segn
una cultura de planificacin.
El tablero contiene informacin de ndole presupuestaria, financiera y contable, que permite realizar diferentes anlisis. Su contenido se estructura en siete grandes secciones:

1. Inicio. Aparece un resumen completo de los principales aspectos en cuanto a ingresos, gastos, deuda, proveedores y bancos,
as como indicadores, a nivel institucional. Incluye una opcin
para analizar cada unidad ejecutora. En el caso de Quetzaltenango, esta resulta importante ya que, al contar con dos empresas, EMAX y EEMQ, los resultados obtenidos podran distorsionarse.

2. Ingresos. Incluye informacin detallada sobre la evolucin de

los ingresos, tanto a nivel institucional como de las unidades

ejecutoras, acompaada de grficos y tablas comparativas con
periodos anteriores.

3. Gastos. Esta opcin, al igual que la anterior, muestra la evolu-

cin de gasto por divisin, grupo y fuente de financiamiento, de

acuerdo con cana nivel institucional.

6 Para ms informacin, ver Diseo y construccin de un Tablero de Flujo de Caja, documento elaborado en el marco
de esta consultora. (AFI Consultores, Septiembre 2014, Guatemala, Guatemala.).

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

4. Proveedores y mora. Muestra, para ambos niveles, el listado de

los pagos pendientes de cada proveedor, as como las cuantas
adeudan por la municipalidad segn concepto y antigedad.

5. Bancos. Aparece el saldo de las cuentas recaudadoras, nica y

escriturales. Asimismo, muestra un estimado del saldo de caja

disponible de los siguientes meses para, as, anticipar posibles
situaciones de insolvencia y tomar medidas en consecuencia.

6. Contratos y proyectos. Muestra la situacin de los contratos y

proyectos en ejecucin, de la municipalidad.

7. Indicadores. Muestran el grado de avance de las metas, planes

y proyectos de la municipalidad, como de la recaudacin del

IUSI, ingresos propios, cobertura del gasto corriente, peso del
gasto de personal, coeficiente del servicio de la deuda, proyeccin de gastos, proyeccin del flujo de caja, ahorro operacional
y saldo no financiero, entre otros.

Resumen de cuentas comerciales por pagar al 30 de junio 2014

en Quetzales
No.

NIT

7127170

2
3

PROVEEDOR

MONTO DEUDA

DATAFLEX, SOCIEDAD ANNIMA

36.268

1847120

ALBA,DURAN,WERNER,RAFAEL

34.913

49146211

COMERCIALIZADORA DE COMBUSTIBLES, LUBRICANTES Y

SERVICIOS PANORAMA, SOCIEDAD ANNIMA

34.066

7123558

EDICIONES REGIONALES, SOCIEDAD ANNIMA

22.937

34504796

MORN,LOPEZ,ADA,VICTORIA

13.811

4893867

PAZ,NAVARRO,FREDY,ANIBAL

10.313

50563815

ANCHETA,GONZLEZ,JUAN,LUIS

9.960

82837570

CEMACER SOCIEDAD ANNIMA

9.940

57850151

PRODUCTOS DE LIMPIEZA "YOSELIN"

9.561

10

69317631

AUDIODATA SISTEMAS

8.580

TOTAL DEUDA

253.967

Fuente: AFI Consultores, 2014

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Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

3. Conclusiones
Las finanzas municipales, provistas por los hogares y empresas de
la municipalidad, son el medio para proveer servicios a la ciudadana. El caso de Quetzaltenango demuestra cmo la opacidad
en cuanto al uso de los fondos pblicos genera desconfianza en la
comunidad y, por tanto, perjudica el pago voluntario de impuestos, arbitrios y tasas municipales. Esto tiene un impacto en la gobernanza: a menor voluntad de pago, mayor desfinanciamiento de
la municipalidad y tendencia al endeudamiento. Asimismo, la relacin entre la ciudadana y las autoridades municipales electas se
convierte en una relacin clientelar; es decir, basada en favores y
subsidios implcitos.
Para construir una ciudadana comprometida con una nueva Quetzaltenango, es importante fortalecer la gobernanza de la ciudad.
Un primer paso es transformar la gestin de las finanzas pblicas
para que las cuentas de la ciudad sean claras. Por qu esto es
importante? Porque la ciudadana necesita observar y validar el
vnculo entre sus obligaciones tributarias y los servicios recibidos,
as como los empresarios, comerciantes, inversionistas necesitan
asegurarse de que la municipalidad es solvente y transparente y,
por tanto, confiable para invertir.
La situacin actual de las finanzas pblicas de la municipalidad de
Quetzaltenango dista mucho de la ideal. Esta depende de los ingresos de la empresa elctrica, por lo que ha adquirido una deuda
de alrededor USD 10 millones. La tarifa a la que vende la energa
que compra es menor a lo que paga a la empresa nacional, de
manera que subsidia el costo de la electricidad de hogares y empresas, incluyendo la empresa de agua de la municipalidad. Como
consecuencia, el IUSI, impuesto predial, carece de importancia en
las finanzas de dicha entidad. A esto se suma la carencia de un catastro actualizado de predios y de bases de datos integrados, por
parte de la administracin tributaria municipal cuya funcionalidad
es segmentada.
Estas debilidades financieras inciden en la sostenibilidad financiera de la ciudad a mediano y largo plazo, pero, sobre todo, en la
ignorancia y desconfianza de la ciudadana hacia la municipalidad,
como demuestra la encuesta de percepciones sobre la calidad del
servicio desarrollada por CID-Gallup en febrero de 2014.

23

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

De esta manera, para construir confianza mediante una gestin basada en cuentas claras, se traz una hoja de ruta que sentara las
bases de una nueva organizacin, cuyos propsitos son la provisin
de servicios de calidad, una cultura de servicio, la transparencia
y una plataforma tecnolgica moderna. Para esto, se requirieron
equipos y herramientas informticas que permitieran identificar a
los contribuyentes como, por ejemplo, un catastro actualizado o
un sistema informtico de administracin tributaria municipal organizado. Asimismo, fue necesario construir herramientas que integrasen informacin financiera (como ingresos compromisos de
gastos), para mejorar la calidad del gasto.
A partir de la experiencia de Quetzaltenango, es evidente que no
es necesario contar con una gran cantidad de fondos para transformar la institucionalidad de las finanzas pblicas. En efecto, gracias
a la organizacin del trabajo y la informacin disponible, aumentaron los ingresos y mejor la calidad del gasto de la municipalidad.
Este ha sido un trabajo de acupuntura financiera y fiscal, ya que,
si bien la informacin de los contribuyentes estaba segmentada,
se construy una base de datos integrada que permite no solo
organizar la mora tributaria, sino tambin mejorar el proceso de
cobro de impuestos, arbitrios y tasas municipales. Asimismo, se integraron los flujos de ingresos diarios y los compromisos de gasto
semanales y mensuales de la municipalidad, con el objetivo de mejorar la toma de decisiones en cuanto al gasto, as como disminuir la
discrecionalidad en la toma de decisiones del gasto. Cabe aadir que
es importante manejar el pago de compromisos de forma ordenada y
estratgica de acuerdo con el inters financiero de la municipalidad.
Es importante llamar la atencin sobre la solucin informtica que
apoya a la municipalidad en el mejoramiento del cobro del agua
y electricidad, ya que esta innovacin sienta las bases para una
administracin que aprecia y valora la organizacin, que acepta y
hace parte de su prctica cotidiana el uso de la tecnologa. Adems, estos cambios incentivan a los funcionarios municipales a
aprender una nueva forma de trabajar, mejorar sus capacidades
tcnicas y conocimientos, y mantener una relacin con la ciudadana y la empresa privada ms abierta.
Todos estos pasos hacia un cambio institucional tendrn un impacto en la cultura corporativa de la municipalidad. Su consolidacin
representa el principio de grandes transformaciones, cuyo objetivo
principal es mantener las cuentas claras, tanto dentro como fuera
de la municipalidad. Lograr esta meta aumentara la confianza de

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Gestin Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

la ciudadana hacia las autoridades municipales, a favor del cumplimiento de las obligaciones tributarias, y generara un entorno
y condiciones adecuados para aumentar la inversin privada. De
esta manera, Quetzaltenango sin duda sera una ciudad sostenible,
con buena calidad de vida y desarrollo econmico.

4. Siglas y acrnimos
DAAFIM

Direccin de Asistencia a la Administracin Financiera Municipal

DAFIM

Direccin de Administracin Financiera Integrada Municipal

EEMQ

Empresa Elctrica Municipal de Quetzaltenango

EMAX

Empresa Municipal Aguas de Xelaj

ICES

Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles

INDE

Instituto Nacional de Electrificacin

INE

Instituto Nacional de Estadstica

INFOM

Instituto de Fomento Municipal

IUSI

Impuesto nico sobre Inmuebles

MINFIN

Ministerio de Finanzas Pblicas

SIAF

Sistema Integrado de Administracin Financiera

SICOIN GL

Sistema Nacional de Administracin Financiera integrada para

gobiernos locales

5. Bibliografa
Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2013). Diagnstico Fiscal y Financiero de la Municipalidad. Quetzaltenango: AFI.
Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2013). Marco Fiscal de
Mediano Plazo. Diagnstico Fiscal y Financiero de la Municipalidad
de Quetzaltenango. Quetzaltenango: AFI.
Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2013) Fortalecimiento Institucional del Instituto de Fomento Municipal (INFOM). (AFI
Consultores, Guatemala, Guatemala)
Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2014). Fortalecimiento
de la Administracin Financiera y Tributaria de la Municipalidad de
Quetzaltenango. Quetzaltenango:AFI.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2014). Plan de Accin
Xelaj Sostenible. Quetzaltenango: Mayaprin.
CID Gallup. (2014). Encuesta de opinin pblica de Quetzaltenango. Ciudad de Guatemala.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Consejo Municipal de Desarrollo del Municipio de Quetzaltenango y Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia,
Direccin de Planificacin Territorial. (2010). Plan de Desarrollo de
Quetzaltenango. Quetzaltenango: SEGEPLAN.
De Cesare, C. (2010). Panorama del Impuesto Predial en Amrica
Latina. [Documento de trabajo] Lincoln Institute of Land Policy.

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