226 Norberto E.

García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 227

CAPITULO I

LOS OBSTACULOS EN EL MERCADO DE TRABAJO

A LA EXPANSIÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES

(PERU 1991-2000)

Norberto E. García
228 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 229

Índice

1. Introducción 231

2. El contexto económico, el ajuste y reformas

y los choques internos y externos 233

3. Los rasgos del ajuste del mercado laboral en los

noventa que operan como obstáculo a la expansión
del sistema de pensiones 236
3.1. El fuerte crecimiento de la PEA y su composición 236
3.2. Empleo formal e informal y subutilización 238
3.3. El cambio en la composición del empleo por tamaño
de establecimiento 240
3.4. El aumento en la diferencia de ingreso formal-informal
y por tamaño 241
3.5. Empleo asalariado y modalidades contractuales 243
3.6. Empleo y pobreza 246

4. Costos laborales y costos no salariales 247

5. Costos laborales y productividad 249

6. Los obstáculos a la expansión del sistema de pensiones

vinculados a la institucionalidad laboral 253
6.1. El marco legal y las opciones de contratación 254
El presente trabajo fue terminado en febrero de 2002. 6.2. Las causas de la expansión de los ocupados sin contrato 256
230 Norberto E. García
6.3. La estrategia de minimización de costos
laborales por hora
6.4. Las relaciones laborales predominantes
6.5. La legitimación de la evasión y de la elusión
6.6. La perduración de formas pretéritas de
negociación salarial
7. Conclusiones
7.1. Mala calidad del empleo generado y empobrecimiento
7.2. La institucionalidad contractual y su abuso
7.3. Las tendencias en el mercado laboral y la afiliación al SP
7.4. Los límites a la expansión del SP y el mercado laboral
7.5. La incorporación de los trabajadores independientes al SP
Bibliografía
Anexo Estadístico
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 231
257
259
259
261
262
262
263
263
264
266
1. INTRODUCCIÓN
267
El propósito de este capítulo es analizar en qué medida el funcionamiento
268 del mercado laboral –y en qué aspectos específicos– se ha ido constituyendo en
un obstáculo a la expansión del Sistema de Pensiones (SP) en Perú.
Hasta 1992, el sistema de pensiones de Perú era un sistema público. En
1992 tiene lugar la reforma y a partir de ese año se introduce un sistema
privado con cuenta individual y capitalización. El sistema público es reempla-
zado, pero pervive hasta el presente una fracción del mismo. La organización
es tal que el trabajador tiene la obligación de estar afiliado, quedando a su
elección optar por cualquiera de los dos. En la práctica, no obstante, la afilia-
ción está lejos de cubrir a todos los trabajadores.
Los registros administrativos del Sistema Privado de Pensiones o Siste-
ma de AFP señalan un aumento de los afiliados de desde 0 en 1992 a aproxi-
madamente 2.4 millones el año 2000, aun cuando una porción significativa
de esta cifra se origina en la duplicación contable de afiliados. La duplicación
contable en los registros administrativos del SP puede explicar diferencias
muy grandes entre información de registros e información de encuestas de
aproximadamente 550 mil personas en el caso de la Encuesta de Hogares de
Lima, y cifras mayores aún –del orden de 700 mil personas– con la Encuesta
Nacional de Hogares de Perú Urbano. La duplicación contable se origina en
el enrolamiento de centros de trabajo en el proceso de colocación inicial del
nuevo sistema. Así, una persona que trabaja 8 horas por semana en un centro
de trabajo y cuarenta en otro puede aparecer con dos números de identifica-
ción distintos. La base de datos de la Superintendencia de AFP no ha sido
232 Norberto E. García
elaborada con criterios de validación y chequeo de la información que se
ingresa, sino como instrumento de control de cada AFP.
Un segundo aspecto a tener en cuenta es que, como se verá en el Capí-
tulo II, por diferentes razones –incluyendo la evasión– lo que las Encuestas de
Hogares recogen como número de afiliados está más cercano a la informa-
ción de cotizaciones de los registros del Sistema que a los datos de afiliación
de los mismos registros.
Las dos razones expuestas sugieren el uso de la información de afilia-
dos registrado por las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (Enniv) y las
Encuestas Nacionales de Hogares (Enaho) en el ámbito de Perú Urbano, y
validar las estimaciones de tasas de afiliación efectuadas vía estas encuestas.
Tanto las Encuestas de Hogares como las Encuestas de Niveles de Vida
registran un descenso en la afiliación al Sistema en su conjunto, privado y
público. Entre 1991 y 2000 la tasa de afiliación al Sistema de Pensiones (SP)
se reduce significativamente, tanto con relación a la PEA como en números
absolutos. Como puede constatarse en el Anexo, para el Perú en su conjunto
(urbano y rural), de acuerdo a la información de las Enniv la tasa de afiliación
respecto a la PEA se reduce de 26.4% en 1991 a 11.6% en 2000. (Conviene
señalar que la información de las Encuestas de Niveles de Vida difieren de la
correspondiente a Encuestas de Hogares, y ambas difieren también de los
registros del Sistema Privado de Pensiones).
La tendencia al descenso en la tasa de afiliación se explica casi íntegra-
mente por lo verificado en los afiliados urbanos, ya que la afiliación en el
ámbito rural es prácticamente nula. Para el Perú Urbano Total, de acuerdo a
las Enaho y estimaciones efectuadas para el presente trabajo, la reducción es
de 29 a 22.9% de la PEA Urbana. Esto también implica un descenso en el
número absoluto de afiliados, de aproximadamente 1.870 mil a principios
de la década, a 1.762 mil afiliados en 2000.
Tanto el nivel como la tendencia de la tasa de afiliación respecto a la
PEA Urbana están muy influidos por lo que sucede en Lima Metropolitana,
ya que en el resto urbano del país la tasa de afiliación es bastante más débil.
En Lima Metropolitana, de acuerdo a la información de las Enaho, el número
de afiliados se reduce de aproximadamente 960 mil en 1991 a 870 mil en
2000, lo que implica un descenso en la tasa de afiliación respecto a la PEA de
40% en 1991 a 25.5% en 2000.(Véase Anexo). Esta reducción en la tasa de
afiliación es un efecto neto de dos tendencias contrapuestas: el descenso de
40 a 5% de la PEA en la proporción de afiliados al sistema público, y el
aumento de 0 a 20% del sistema privado de pensiones.
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 233
El descenso en la tasa neta de afiliación se explica por la reducción de la
tasa de afiliación de los asalariados privados (56 a 42%), particularmente
significativa en el estrato de microempresas y de los trabajadores indepen-
dientes (15.8 a 5.5%) ya que la de los asalariados del sector público aumenta
ligeramente en la década. (Véase Anexo).
La puesta en marcha y el tránsito hacia un nuevo SP puede explicar
parte de esta tendencia. No obstante, es relevante tener en cuenta que una
parte importante de la misma está explicada por hechos que tienen lugar en
el mercado laboral durante la década del 90, y que impactan significativamente
sobre las posibilidades de afiliación y asiduidad de las cotizaciones al SP.
Estos acontecimientos se exponen en la siguiente sección de este capítulo.
Desde el punto de vista de la información disponible para el análisis del
mercado laboral, se contaba con la serie de encuestas de Enniv para 1991,
1994, 1997 y 2000; con la serie de Enaho Lima Metropolitana para todos los
años del período 1990-2000, y con la serie Enaho 1994-2000 para el Perú
Urbano. Se optó por escoger la serie proveniente de las Enaho porque en varias
de las preguntas relevantes las Enniv no son comparables entre sí. A partir de
Lima Metropolitana se estimó el comportamiento del Perú Urbano en 1991-92,
y fue utilizado para comparar los resultados del Perú Urbano en 1991/92-1999/
2000. La estimación de las variables relevantes del Perú Urbano 1991/92 se
efectuó a partir de las diferencias sistemáticas respecto a Lima Metropolitana
verificadas en 1994-2000. La tendencia obtenida para el Perú Urbano 1991/92–
1999/2000 se controló por los resultados de la serie Lima Metropolitana 1991-
2000. Esto último es justificable, ya que desde un punto de vista dinámico los
principales cambios se explican por lo sucedido en Lima Metropolitana.
2. EL CONTEXTO ECONÓMICO, EL AJUSTE Y REFORMAS
Y LOS CHOQUES INTERNOS Y EXTERNOS
La década del 90 se caracteriza por una sucesión de fuertes “choques”
internos y externos que impactan sobre las tendencias estructurales del mer-
cado laboral.
En las dos décadas previas a los 90’s el mercado laboral de Perú se
caracteriza por una insuficiente creación de empleos de calidad respecto a un
muy elevado crecimiento de la oferta urbana. Este hecho se agudiza con la
crisis de la deuda externa en los 80’s, lo que da lugar a un constante creci-
miento del empleo informal, que hacia 1991 representaba ya alrededor de un
47% de la PEA Urbana.
234 Norberto E. García
En la segunda mitad de los 80’s y principios de la década del 90 el
desarrollo del terrorismo afecta seriamente las decisiones de inversión priva-
da. Esto se agudiza en los primeros años de los 90’s. (Hacia 1994, la inver-
sión en maquinaria y equipo era de una magnitud similar –a precios constan-
tes– a la realizada veinte años antes). El fenómeno del terrorismo es contro-
lado gradualmente hasta lograr su casi desaparición a mediados de los 90’s.
Simultáneamente, en el primer quinquenio de los 90’s se implementan un
programa de estabilización de “choque” para detener la hiperinflación y di-
versas reformas económicas (apertura comercial y financiera, desregulaciones,
privatizaciones, reducción del sector público, etc.) orientadas a establecer las
bases de una economía de mercado más competitiva. La inversión crece
hasta alcanzar un 23% del PBI, pero concentrada en actividades primarias
extractivas (minería) que no difunden los resultados del crecimiento al grueso
de la población.
Todo lo expuesto tuvo implicancias para la creación de empleos a
mediano plazo. Por ejemplo, la reducción del empleo público implicó un des-
censo equivalente a 4 puntos de por ciento de la PEA Urbana. La generación
de empleos se vio sometida crecientemente a la presión de una mayor
competitividad, lo que desencadenó tendencias hacia la expansión o super-
vivencia económica basada en reducciones de costos laborales por hora. La
reforma laboral implementada en este período es una de las más profundas
de América Latina, y se caracteriza por incorporar múltiples contratos flexi-
bles, reducir el costo del despido y aumentar el control del despliegue de
personal en la empresa. Por las tres vías –pero sobre todo a través de la
primera– se hace viable una creciente contratación de trabajadores con me-
nores costos laborales, pero también un aumento de la precariedad y la ines-
tabilidad en el empleo. La economía se acelera en 1992-95 –y en 1997 des-
pués de un enfriamiento en 1996– y también se eleva la creación de empleo
en este período, aunque concentrada en micro y pequeña empresa y contra-
tos de menor costo.
En 1997 se comienzan a percibir los fuertes efectos negativos del fenó-
meno natural de El Niño, que afectan a la infraestructura productiva y pro-
ducción exportable, seguidos por las repercusiones en 1998, 1999 y 2000 de
las crisis asiática y rusa y del ajuste y devaluaciones de la economía de Brasil.
Los efectos son múltiples, destacándose la reducción de la entrada neta de
capitales y créditos externos, el crecimiento de la cartera “pesada” del siste-
ma financiero y la astringencia crediticia, y la permanencia de una elevada
tasa de interés. La crisis política acaecida en 2000 afecta también tanto el
monto y composición del gasto público –hacia un mayor gasto corriente–
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 235
como las decisiones de inversión privada, por la incertidumbre generalizada.
Ambos hechos reducen significativamente la tasa de inversión en 1997-2000
desde un 23 a un 14% del PIB. La economía se desacelera hasta llegar a
-1.0% en el segundo trimestre de 2001. Hacia mediados de 2001 Perú estaba
atravesando el cuarto año consecutivo de recesión, con el consiguiente im-
pacto sobre los mercados laborales. El problema del empleo de Perú –la vasta
proporción de ocupados con ingresos y productividad insuficientes para su-
perar la pobreza y lograr un mínimo de competitividad– es aún más complejo
que a principios de la década. Hacia 2000 el 55% de los hogares estaba bajo
la línea de pobreza.
En síntesis, en la década del 90 el Perú registra, en primer lugar, sucesi-
vos choques internos originados en los efectos del terrorismo sobre la inver-
sión privada, en el cambio del modelo estratégico de crecimiento –desde un
crecimiento industrial hacia adentro liderado por la intervención estatal y
hacia un crecimiento primario exportador liderado por el mercado– y en el
modelo de políticas macroeconómicas establecido para sostener el cambio
estratégico. A ello sigue inmediatamente el efecto de la presencia del fenóme-
no de El Niño y de las sucesivas crisis externas que afectan a las economías
emergentes, y por último el efecto de la crisis política y la incertidumbre gene-
rada por la misma.
El nuevo modelo es exitoso para estabilizar precios. La tasa de infla-
ción se reduce hasta un 2% anual. Pero no alcanza a promover el crecimiento
acelerado de transables –y en particular de la oferta exportable– ni a generar
empleos de calidad al ritmo exigido por el crecimiento de la oferta laboral. La
principal restricción al crecimiento es un balance comercial externo negativo.
El mercado laboral –como se verᖠse ajusta no a través de una mayor tasa
de desempleo, sino vía un aumento en la tasa de subempleo, en la tasa de
informalidad, y en general a través del alza en la proporción de ocupados con
baja productividad e ingresos.
Dos aspectos claves –vinculados entre sí– ausentes en el nuevo mode-
lo son la priorización del crecimiento acelerado de la oferta neta de transables
y del aumento de la productividad en transables. El primero habría implica-
do el uso consistente de políticas específicas para destrabar obstáculos y
lograr una mayor competitividad que descansase en algo más que la abrup-
ta reducción de costos laborales. El segundo habría requerido un conjunto
coherente de políticas para inducir conductas proclives al aumento sistemá-
tico de la productividad, variable clave en una economía como la peruana
por sus repercusiones sobre costos de transables y sobre los ingresos de la
mano de obra.
236 Norberto E. García
3. LOS RASGOS DEL AJUSTE DEL MERCADO LABORAL
EN LOS 90’S QUE OPERAN COMO OBSTÁCULO
A LA EXPANSIÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES
Se exponen a continuación los rasgos del proceso de ajuste y cambio
del mercado laboral de Perú en 1991-2000, focalizando el análisis en lo suce-
dido en el ámbito urbano por su relevancia para el SP. El comportamiento
más dinámico y favorable del mercado laboral tiene lugar en 1993-96, pero
es importante constatar lo sucedido a lo largo de la década. Se presentan
esencialmente aquellos rasgos que contribuyen a explicar los obstáculos que
enfrentó y enfrentará la afiliación en áreas urbanas por el lado del comporta-
miento del mercado laboral.
3.1. El fuerte crecimiento de la PEA y su composición
En los 90’s la PEA Total crece a un ritmo de 2.5% anual, mientras que la
PEA Urbana, ante el empuje de las migraciones hacia las grandes urbes, lo
hace a un 3.5% promedio anual. Ésta es una de las tasas más elevadas de
América Latina, e impone moderación cuando se analiza la creación anual de
empleos, ya que es muy difícil crear ocupación productiva y de calidad para
un crecimiento tan elevado de la oferta laboral.
Sobresale en el período la rápida elevación de la tasa de participación
femenina, que se eleva de 38 hasta 47%; si bien no ha alcanzado todavía el nivel
de las experiencias más avanzadas de América Latina, indica que esta presión
continuará en el futuro. Este hecho es una fuente de expansión futura para el SP.
En los 90’s continúa el proceso de migración rural-urbana. El año 2000
casi dos tercios de la PEA de Perú se encontraba en áreas urbanas. Recípro-
camente, un tercio de la PEA se ubicaba en áreas rurales, lo que constituye un
límite natural a la expansión del SP, que se corrige muy lentamente. En el
caso de Perú existe un factor adicional: un 80% de la PEA Rural se encuentra
por debajo de la línea de pobreza per cápita.
Cabe señalar que un 50% de la PEA Urbana se encontraba a fines de
los 90’s en Lima Metropolitana. Si se toman en cuenta el nivel de ingreso
laboral y otros indicadores de calidad, más del 66% del empleo de calidad se
encontraba en Lima Metropolitana. Es importante tener “in mente“ este ras-
go cuando se analicen los cuadros que se presentan más adelante, muchos
de los cuales han sido estandarizados respecto a la PEA Urbana.
Otro factor restrictivo a la expansión del SP por el lado de la oferta
laboral es la escasa calificación de gran parte de la PEA, lo que indirectamen-
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 237
te repercute sobre las posibilidades de empleos adecuados para afiliarse y
cotizar al SP. Los indicadores de cobertura de la educación no revelan toda la
magnitud del problema. Así, hacia fines de los 90’s, un 17% de la PEA Urba-
na había completado estudios universitarios, un 8% sólo estudios superiores
no universitarios, un 45.7% había completado estudios secundarios, un 22,9%
sólo había terminado educación primaria y un 6.4% no había terminado o no
había cursado educación primaria.
Pero en la práctica el problema es más grave cuando se atiende a la
calidad de la educación. Está generalmente aceptado en el país que uno de
los principales problemas es la baja calidad de los maestros en la educación
primaria pública, particularmente fuera de Lima. Similarmente, la educación
secundaria estuvo hasta hace pocos años orientada a preparar al alumno
para estudios universitarios poco conectados con el quehacer empresarial, y
no contenía elemento alguno de calificación para el trabajo. La educación
universitaria y superior no universitaria de calidad está concentrada en sólo
una docena de instituciones cuya cobertura es muy pequeña en comparación
con las aproximadamente 120 entidades de formación universitaria o supe-
rior no universitaria. Finalmente, el grueso del sistema educativo arrastra fa-
llas que afectan la pertinencia de la calificación y su capacidad para satisfacer
los requerimientos ocupacionales y de calidad de las empresas.
A la inversa, existe también un factor que opera expansivamente sobre
el SP: la composición por edades de la PEA Urbana y su evolución esperada.
Conviene destacar que la PEA del país es de una composición muy joven.
Hacia el año 2000 aproximadamente un 70% de la PEA Urbana se encontra-
ba entre los 15 y 40 años, y alrededor de un 60% entre los 15 y 35 años. Este
hecho tuvo, como se verá en capítulo II, implicancias positivas para la expan-
sión registrada por el SP privado, ya que el trabajador relativamente joven es
el más propenso a incorporarse a un nuevo sistema de pensiones, mientras
que los de más edad tienden a permanecer en el viejo sistema público.
La estructura de edades de la PEA está influida por el rápido crecimien-
to demográfico, que ya ha comenzado a debilitarse. No obstante, al analizar
la PEA Urbana hay dos hechos que contribuyen a explicar la alta preponde-
rancia de personas jóvenes en la misma. El primero es la ya citada alza de la
tasa de participación femenina: se incorporan a la PEA urbana más mujeres
jóvenes que adultas o viejas. El segundo factor son las migraciones del cam-
po a la ciudad. Los jóvenes tienden a migrar a zonas urbanas más que los
viejos. Por consiguiente, aun cuando el crecimiento demográfico se debilite,
el aumento de la PEA femenina y la continuidad de las migraciones son dos
factores que contribuirán a prolongar una expansión de la PEA urbana con
238 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 239

una estructura de edades relativamente jóvenes. Este hecho es de mucha Cuadro Nº 1

importancia para la ampliación de la afiliación al SP. Perú. Crecimiento y composición del empleo urbano 1991- 2000 (1)
(en por cientos)
3.2. Empleo formal e informal y subutilización
% de la PEA 1991 Crecimiento anual % de la PEA 2000
Dos de los rasgos esenciales son el débil crecimiento del empleo for-
mal y el constante aumento del subempleo urbano. En el cuadro Nº 1 se 1. PEA urbana 100 3.5 100
observa que en 1992-2000 el Empleo Urbano crece a un ritmo superior a la 2. Empleo urbano 90.5 3.7 92.5
PEA Urbana, que se eleva a una tasa de aproximadamente 3.5% anual. Lo 3. Empleo formal (52.9) (0.8) (42.2)
relevante es la composición de ese crecimiento del empleo. El crecimiento 4. Empleo informal (47.1) 4.7 (52.8)
del empleo formal urbano se debilita respecto a las décadas pasadas y al-
5. Desempleo abierto (9.5) (1.4) (7.5)
canza un ritmo inferior al 1% anual, mientras que el empleo informal crece
a una tasa de 4.7% anual. El debilitamiento del aumento del empleo formal Fuente: Enaho 1991- 2000 y estimaciones efectuadas para este trabajo.
se explica en parte por el descenso del empleo formal público (del 12 al 8% (1) La definición de la proxy de informalidad incluye los trabajadores independientes exclui-
de la PEA Urbana en la década). Pero también refleja el efecto de la mayor dos los profesionales, técnicos y afines, los familiares no remunerados, los ocupados en
competitividad que enfrentan las empresas, sobre todo en transables no microempresas de 5 o menos ocupados que no coticen a la seguridad social, y el servicio
extractivos. El rápido crecimiento del empleo informal se vincula al signifi- doméstico. Nótese que esta definición implica que una parte de los ocupados en
microempresas de 5 o menos trabajadores (los que cotizan a la seguridad social) es cla-
cativo aumento de trabajadores independientes de bajos ingresos y –en sificada como empleo formal.
menor proporción– de asalariados en microempresas informales. Estos últi- (2) En consecuencia, un primer rasgo del ajuste del mercado laboral en la década del 90 es
mos crecen mucho más que los asalariados en microempresas formales. el fuerte aumento en la proporción de trabajadores independientes y asalariados de
microempresas informales.
(En nota al pie del cuadro Nº 1 se expone la definición de formalidad e
informalidad adoptada como proxy para estas variables). El número de
desempleados abiertos crece menos que la PEA. Lo expuesto explica por Cuadro Nº 2
qué la proporción del empleo formal en el empleo urbano se reduce de Perú. Tasas de subempleo formal e informal. 1991-2000
52.9% en 1992 a 47% en 2000. Recíprocamente, la participación del em-
pleo informal en el empleo urbano total crece desde 47 a 53% en dicho 1991 2000
período. La tasa de desempleo abierto tiende a decrecer en la década des-
de un 9.5 hasta un 8% de la PEA Urbana. 1. Subempleo por horas (1) 14.6 13.3
El cuadro Nº 2 sugiere una segunda reflexión relevante. En la década 2. (Sin empleo formal) (4.8) (3.8)
del 90 la reducción de la tasa de desempleo es acompañada por el manteni- 3. (Sin empleo informal) (9.8) (9.5)
miento de las tasas de subempleo. En particular, se produce un aumento de 4. Subempleo por ingresos (2) 33.9 33.8
la tasa de subempleo medida por línea de ingresos sobre el empleo informal.
5. (Sin empleo formal) (14.4) (7.1)
Lo que sugiere que no sólo aumenta el empleo informal, sino que los ingre-
sos de una fracción importante de los trabajadores informales se va rezagan- 6. (Sin empleo informal) (19.5) (26.7)
do respecto a la norma utilizada para medir subempleo; en rigor, el número Fuente: Enaho y estimaciones efectuadas para este trabajo.
de pobres entre los informales aumenta. (En la nota de pié de página del
(1) Trabajan menos de 35 horas semanales pero desean y están en condiciones de trabajar más.
cuadro Nº 2 se explica el criterio de medición respectivo). (3) El subempleo por ingresos es estimado identificando todos los ocupados que tienen un
Como se desprende del cuadro Nº 2, en el período analizado la tasa de ingreso inferior a la línea de pobreza per cápita (por perceptor en el hogar), equivalente a
subempleo por horas decrece levemente de 14.6 a 13.3% de la PEA, explica- US Dls.170 mensuales en el 2000.
240 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 241

do por lo sucedido en el empleo formal, mientras en el empleo informal la microempresa y trabajadores independientes informales. A la inversa, se re-
tasa permanece prácticamente constante. duce la participación de la pequeña, mediana y gran empresa en el empleo
Respecto a la tasa de subempleo por ingresos, la tasa permanece cons- total, pasando de 50% en 1991 a 33.8% en 2000.
tante entre puntas en alrededor de un tercio de la PEA Urbana, pero con un
significativo cambio en su composición. Decrece el subempleo por ingresos Cuadro Nº 3
en el empleo formal y aumenta significativamente el del empleo informal. Perú. Empleo por tamaño de establecimiento. 1991-2000
Esto último señala que aumenta la proporción de ocupados informales que (en por cientos del empleo urbano)
se encuentran por debajo de la línea de pobreza per cápita. Por consiguiente,
un segundo rasgo estilizado del ajuste de mediano plazo del mercado laboral 1991 2000
es que no sólo aumenta la proporción de informales respecto a la PEA, sino
Formal Informal Formal Informal
además la fracción de los mismos que se encuentra por debajo de la línea de
pobreza per cápita. 1. <5 ocupados 8.0 49.2 10.0 56.2
Conviene enfatizar un aspecto que se infiere de lo expuesto: el ajuste a
2. 6 a 99 ocupados 21.4 — 16.0 —
mediano plazo del mercado laboral de Perú no es a través de tasa de desem-
pleo abierto, sino de cambios en la proporción de la ocupación con muy baja 3. 100 y más 21.4 -- 17.8 —
productividad e ingresos. La tasa de desempleo abierto no es sólo menos 4. Total 50.8 49.2 43.8 56.2
importante, sino también relativamente más estable. Por consiguiente, el
Fuente: Enaho y estimaciones efectuadas para este trabajo.
desempleo abierto –y sus variaciones a mediano plazo– no es un factor res- (1) En el estrato de menos de cinco ocupados se incluye el empleo independiente.
trictivo de gran importancia para la expansión del SP, mientras que sí lo es la
elevada proporción de la ocupación con baja productividad e ingresos, medi-
da por los indicadores de subempleo por ingresos, informalidad y proporción
del empleo urbano por debajo de la línea de pobreza. Este cambio de composición por tamaño hacia una menor proporción
del empleo en empresas medianas y grandes en áreas urbanas tiene
3.3. El cambio en la composición del empleo implicancias para las posibilidades de afiliación. Las empresas medianas y
por tamaño de establecimiento grandes tienden a ser las más estructuradas, en las que se cumple más con la
afiliación al SP; lo contrario es también cierto para la microempresa. En gene-
En la década analizada tiene lugar un aumento significativo en la pro- ral, cabe esperar que las tasas de evasión y elusión sean menores en empre-
porción del empleo hacia establecimientos de muy pequeña escala sas medianas y grandes. Un aspecto importante es que cuando una empresa
(microempresas) y trabajo independiente informal. Esto refleja el hecho de evade, tiende a hacerlo en todos los frentes (tributación, leyes laborales, dis-
que casi la totalidad del aumento del empleo urbano registrado en la década posiciones municipales, contribuciones a la seguridad social, etc.) para evitar
tiene lugar en las microempresas informales y en el trabajo independiente riesgos. Por consiguiente es poco esperable que las pequeñas y microempresas
informal. Dado que en Perú, como en otras experiencias de América Latina, que evaden tributación y leyes laborales se preocupen por la afiliación y coti-
existe una correlación bastante estrecha entre productividad y tamaño del zación de sus trabajadores a la seguridad social.
establecimiento, esta tendencia está reflejando un aumento de la proporción
del empleo urbano en segmentos de menor productividad. 3.4. El aumento en la diferencia de ingreso formal–informal
El cuadro Nº 3 ratifica lo expuesto. En el mismo se observa que en el y por tamaño
decenio analizado no sólo se eleva la proporción de empleo informal, sino la
participación de la microempresa y de los trabajadores independientes en el El cuadro Nº 4 señala las diferenciales de ingreso laboral formal e infor-
empleo urbano. En particular, el empleo que más se eleva es el de la mal y por tamaño de establecimiento. Ratificando lo antes expuesto, una de
242 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 243

las conclusiones del cuadro es que el ingreso laboral más bajo se sitúa en el ritmo de 2.4% anual. (No obstante, conviene tener en cuenta que todo este
ingreso informal del estrato de menos de 5 ocupados. Por consiguiente, en la crecimiento es una recuperación parcial de los niveles de remuneraciones e
medida en que la participación en el empleo de este estrato se eleva, aumen- ingreso formal de pre-crisis de la deuda externa. Así, tanto el ingreso medio
ta la proporción de trabajadores con ingresos más bajos. formal como los salarios industriales registrados en 2000 seguían siendo un
50% de los verificados en 1980). En la década del 90 se eleva más rápida-
Cuadro Nº 4 mente también la remuneración de las empresas más grandes –como se cons-
Perú. Ingreso laboral formal e informal por tamaño de establecimiento tata en el cuadro Nº 4– y la remuneración de empleados respecto a obreros.
Ingreso laboral promedio urbano = 100 (En los 90’s aumenta la proporción de empleados respecto al total de asala-
riados y también el respectivo diferencial de remuneraciones).
1991 2000
3.5. Empleo asalariado y modalidades contractuales
1. Promedio Urbano 100 100
2. Promedio Informal 57 42 El deterioro del mercado laboral de Perú no se debió sólo a una eleva-
3. Promedio <5 Informal 52 37 ción de la proporción de informalidad y un descenso relativo del ingreso
4. Promedio Formal 109 119 informal. Aun dentro del empleo formal y del trabajo asalariado en
5. Promedio Formal <5 88 77 microempresas informales se registra un aumento notable de la precariedad y
6. Promedio Formal 6 a 100 93 89 de la inestabilidad, que además de repercutir negativamente sobre la inver-
Promedio Formal 100 y más 129 146 sión en capacitación y productividad afecta las posibilidades de afiliación y la
frecuencia de las cotizaciones.
Fuente: Enaho y estimaciones efectuadas para este trabajo. En el cuadro Nº 5 se presenta la composición del empleo asalariado
privado según tipo de contrato laboral. Como ya se mencionara, la reforma
laboral introduce múltiples contratos laborales flexibles, de menor costo para
Adicionalmente, el cuadro Nº 4 sugiere que las diferenciales de ingreso el empleador. Las empresas utilizan esta nueva institucionalidad, y se consta-
laboral medio formal-informal y por estrato de tamaño de establecimiento ta en el cuadro que la proporción de asalariados con contrato flexible (ines-
tendieron a elevarse durante la década. Un aumento en la proporción de table) se eleva desde 25.8% hasta un 32% en la década. Pero –algo no pre-
ocupados en microempresas y actividades por cuenta propia informales ele- visto por la reforma laboral– se eleva mucho más aún la proporción de asala-
vó la proporción de trabajadores de bajos ingresos por dos motivos: i) el riados privados sin contrato (o “en negro”) desde un 33. 2% en 1991 hasta
cambio de composición del empleo; e ii) el descenso relativo del ingreso un 46.8% en 2000. Las dos tendencias explican por qué la proporción de los
medio de los ocupados en microempresas informales y trabajo independien- asalariados privados con contrato estable desciende desde 41.0% en 1991
te informal. El rápido aumento en la proporción de trabajadores de menores hasta un 21.3% en 2000.
ingresos es también otro factor que incide negativamente sobre la tasa de La última variación comentada es una magnitud inédita aun para perfi-
afiliación al SP. les latinoamericanos. Una mayor estabilidad contractual es una condición
La información a precios constantes sugiere que el ingreso medio real para el acceso a diversas prestaciones y beneficios. La abrupta disminución
de ocupados informales se mantuvo constante o descendió, dependiendo de del empleo estable asalariado contribuyó a reducir la duración media del
la definición de la variable (por ejemplo, imputaciones no monetarias al in- empleo y habría contribuido a elevar la tasa de rotación laboral. La rápida
greso del servicio doméstico). Sin duda, esto tiene que haber afectado sus expansión de los trabajadores con contratos “en negro” es una restricción
posibilidades de cotización. En contraste, el ingreso laboral medio formal se para la expansión de la afiliación al SP. Mientras que el aumento (de menor
elevó en términos reales a un ritmo de 2.9% promedio anual en el período intensidad) de los contratos flexibles inferiores al año de duración habría
de estudio. En particular, los salarios industriales (obreros) lo hicieron a un afectado la asiduidad y continuidad de las cotizaciones. En este sentido, una
244 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 245

Cuadro Nº 5 Cuadro Nº 6
Perú. Asalariados privados según modalidad contractual. 1991-2000 Perú. Asalariados privados según contrato y tamaño
(en por cientos del empleo asalariado privado) del establecimiento. 2000
(en por cientos del empleo asalariado privado)
1991 2000
Estable No estable Sin contrato
1. Con contrato laboral estable 41.0 21.3
2. Con contrato laboral no estable 25.8 31.9 1. < 10 ocupados 24.4 19.3 72.6
3. Sin contrato laboral (1) 33.2 46.8
2. 10 a 99 ocupados 27.8 38.6 22.7
4. Total 100.0 100.0
3. 100 y más ocupados 47.8 42.1 4.1
Fuente: Enaho y estimaciones efectuadas para este trabajo.
4. Total 100.0 100.0 100.0
(1) Se identifica a los sin contrato por hallarse sin contrato y no cotizar seguridad social en la
semana de referencia de la encuesta. Fuente: Enaho y estimaciones efectuadas para este trabajo.

reducción tan abrupta del empleo asalariado estable –que es el quinto rasgo Cuadro Nº 7
estilizado detectado– habría repercutido negativamente sobre las tasas de Perú. Ingreso laboral asalariados por modalidad contractual.1991-2000.
afiliación y cotización del SP. Ingreso promedio de los asalariados privados = 100
El cuadro Nº 6 presenta la distribución del empleo asalariado privado
según modalidad contractual y tamaño del establecimiento para el año 2000. 1991 2000
De dicho cuadro se desprende que el grueso de los asalariados sin contrato
se ubica en la muy pequeña y microempresa, mientras que la mayor propor- 1. Promedio de asalariados privados 100 100
ción de contratos flexibles se encuentra en la mediana y gran empresa. Por 2. Asalariados con contrato estable 129 154
consiguiente, en la medida en que durante el proceso de ajuste del mercado 3. Asalariados con contrato no estable 68 84
laboral en los 90’s se elevó fuertemente la proporción de ocupados en 4. Asalariados sin contrato 80 52
microempresas, la mayor viabilidad y habitualidad para generar ocupaciones
“en negro” en este estrato contribuyó decisivamente a la expansión de los sin Fuente: Enaho y estimaciones efectuadas para este trabajo.
contratos. En una sección posterior se verán en particular las causas de la
expansión de los sin contrato.
El cuadro Nº 7 ratifica lo expuesto previamente, ya que señala el mayor Por consiguiente, el aumento de inestabilidad contractual y la fuerte
ingreso laboral –y por ende los mayores costos salariales y no salariales en la alza de la proporción de asalariados sin contrato están acompañados por un
medida en que estos últimos son un múltiplo de los primeros– presente en los descenso relativo de los ingresos laborales en estas categorías, que son las
asalariados privados con contrato estable, versus los con contrato no estable que más se expanden en el mercado laboral asalariado.
y los sin contrato. Así, tanto en 1991 como en 2000 el ingreso laboral de los En síntesis, un rasgo estilizado del proceso de ajuste del mercado laboral
asalariados con contrato estable superaba el ingreso promedio de los asala- de Perú –que tiene repercusiones negativas para las tasas de afiliación al SP–
riados privados, mientras que sucede lo inverso para los asalariados con con- es el fuerte aumento en la proporción de asalariados sin contrato, mientras que
trato no estable y los sin contrato. Pero además, del mismo cuadro se infiere el aumento –de menor intensidad– de los ocupados con contratos temporales
que mientras en 1991 el ingreso laboral promedio de los asalariados sin con- y eventuales habría afectado las tasas de cotización al SP. Esto es además
trato era equivalente a un 80% del ingreso promedio de los asalariados priva- negativo porque simultáneamente se produce una caída del ingreso laboral
dos, en el año 2000 había descendido a un 52% de dicho promedio. relativo en la categoría de contratos precarios y, sobre todo, sin contratos.
246 Norberto E. García
3.6. Empleo y pobreza
Todos los rasgos estilizados del ajuste del mercado laboral expuestos
tienden a reflejarse en su impacto sobre la cobertura de la pobreza. La
principal fuente de ingresos para los pobres proviene del mercado laboral, y
en la medida en que éste se deteriore o no mejore, su situación objetiva
tampoco mejorará. Así, en los 90’s la proporción del empleo urbano que se
encuentra por debajo de la línea de pobreza per cápita se comporta como
una U. Decrece hasta 1996 y vuelve a elevarse. Hacia fines de la década
–como lo señala la información de la tercera línea del cuadro Nº 8– había
retomado la proporción de comienzos de la década, un tercio del empleo
urbano. Como a esto hay que agregar el grueso del empleo rural, más de
50% del empleo total de Perú se encontraba a fines de los 90’s por debajo
de la línea de pobreza per capita. Los cambios registrados en el mercado
laboral explican en lo esencial este proceso.
Cuadro Nº 8
Perú. Proporción del empleo urbano con un ingreso laboral
inferior a la línea de pobreza por perceptor. 1992- 2000.
(en por cientos del empleo de cada categoría)
1992 2000
1. Proporción del empleo formal 26.0 19.9
2. Proporción del empleo informal 40.0 43.8
3. Proporción del empleo asalariado privado 35.6 32.0
4. Proporción del empleo urbano 33.9 33.8
Fuente: ENAHO’s y estimaciones efectuadas para este trabajo.
Como se desprende del cuadro Nº 8, el comportamiento aludido de la
proporción del empleo urbano por debajo de la línea de pobreza per cápita
es un efecto neto de dos tendencias contrapuestas. Por un lado, la proporción
del empleo formal que se encuentra por debajo de la línea de pobreza declina
a pesar del aumento de la precariedad e inestabilidad, como consecuencia de
un alza en remuneraciones reales formales a un ritmo más rápido que la
evolución de la línea de pobreza. Por el otro, la proporción del empleo infor-
mal por debajo de dicha línea se eleva hasta alcanzar casi un 44%. Conviene
recordar que mientras el empleo formal declina como fracción del empleo
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 247
urbano, el informal aumenta significativamente, lo que hace aún más relevan-
te a la tendencia expuesta. Un aspecto adicional, relevante para este trabajo,
es que la proporción de los asalariados –formales e informales– por debajo
de la línea de pobreza era en 2000 muy cercana a la registrada en 1991. Un
tercio de los mismos se encontraba por debajo de dicho estándar.
En términos prácticos, lo expuesto en el párrafo anterior supone que
hacia el 2000, de un poco más de 7.5 millones de PEA urbana, 3.8 millones
de trabajadores urbanos se encontraban por encima de la línea de pobreza.
De estos últimos, 2.2 millones eran ocupados formales y 1.6 millones trabaja-
dores informales, incluyendo patronos. Dejando de lado la clasificación for-
mal-informal, 2.2 millones correspondían a asalariados privados y públicos y
1.2 millones eran independientes. Estos son límites objetivos que enfrentó la
expansión del SP.
4. COSTOS LABORALES Y COSTOS NO SALARIALES
Durante los 90’s se argumentó mucho que para enfrentar las presiones
de mayor competitividad existentes a partir de las reformas, era imprescindi-
ble reducir los costos laborales por hora, y en particular los costos laborales
no salariales denominados en Perú “sobrecostos laborales”. El argumento
era que los altos sobrecostos laborales reducen la competitividad e impiden
la contratación de personal; en la perspectiva de este capítulo, al hacerlo son
indirectamente un obstáculo a la expansión del SP. La evidencia empírica
sugiere que en buena parte de los 90’s Perú se encontraba entre los países
con un sobrecosto laboral más elevado. Así, en D. Martínez y V. Tokman
(1999) se detecta que en 1996 Perú se encontraba entre los países de Amé-
rica Latina con mayor proporción de obligaciones laborales del empleador,
equivalentes a un 64.5% del salario bruto, en contraste con cifras por debajo
del 50% para los restantes países analizados. (Conviene aclarar que las esti-
maciones para Perú no incluyen entre los sobrecostos el aporte para pensio-
nes o jubilaciones porque no constituía una carga para la empresa). En con-
cordancia con dicho enfoque, en los 90’s se registran reducciones legales en
los sobrecostos laborales en las empresas, que en total reducen en aproxima-
damente 5 a 7 puntos de por ciento dichos sobrecostos.
Un segundo aspecto a considerar es que en períodos en los que el costo
del capital es muy alto, la tasa de interés real relevante para las empresas es
muy elevada –como ocurrió en el decenio de los 90’s en Perú–; ello fuerza a
las empresas a buscar menores costos laborales para compensar y defender
248 Norberto E. García
costos competitivos por unidad. Pero como se verá posteriormente, presiona
a las empresas a reducir costos laborales por unidad producida, y no sólo
costos laborales por hora trabajada.
Hay varias razones para reflexionar sobre lo expuesto. La primera es
que Perú también se encuentra entre los países con costos laborales por
hora más bajos (aproximadamente US Dls. 2.1 por hora en la industria
manufacturera). La segunda es que se carece de series de tiempo e infor-
mación completa como para estimar la elasticidad “empleo/costos labora-
les” en Perú después de que la economía se abriera, y por tanto se desco-
noce el impacto efectivo de la variación de los costos laborales sobre la
contratación de mano de obra, aun cuando la evidencia de otros países
tiende a sugerir que la elasticidad empleo/costos laborales suele ser negati-
va pero empíricamente poco significativa, en contraste con la elasticidad
empleo/producto que sí es relevante. La tercera razón es que los costos
laborales usualmente calculados son los costos estándares, mientras que en
la práctica lo relevante son los costos efectivos; no la norma legal sino lo
que efectivamente paga la empresa, neto de evasiones. Este segundo con-
cepto es explorado por Chacaltana J. (1999), quien estima empíricamente
que los costos efectivos son bastante más bajos que los estándares, equiva-
lentes en 1997 a un 80% del costo estándar, con porcentajes aún más bajos
en la pequeña y microempresa. La cuarta es que, como se verá más detalla-
damente en la sección siguiente, lo relevante para el cómputo de costos
para fines de competitividad no es el costo laboral por hora, sino el costo
laboral por unidad producida o costo laboral unitario.
La evidencia apunta entonces a considerar con más cuidado la inciden-
cia de altos sobrecostos laborales sobre las nuevas contrataciones, e indirec-
tamente sobre la expansión del SP. No obstante, el punto clave no es tanto lo
que el análisis económico nos dice, sino cómo es percibido el problema por
los propios empresarios y cómo actúan respecto al mismo. En este sentido,
las prolongadas discusiones públicas sobre el tema sin duda contribuyeron a
formar opinión respecto a que los sobrecostos laborales eran elevados, aun
cuando los agentes no cuantificaran comparativamente este hecho.
Lo cierto es que en la práctica se produce un apreciable desplazamiento
de las contrataciones desde empleo con contrato a plazo indefinido hacia
contratos de corta duración y sobre todo hacia sin contratos, como ya se
expuso antes. Existe una clara racionalidad en este desplazamiento, que des-
cansa en minimizar el costo laboral por hora: hacia 1996 el costo laboral por
hora en la industria manufacturera era de US Dls. 2.1 para un contrato per-
manente; US Dls. 1.37 para un contrato de un año de duración y de US Dls.
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 249
1.1 para un trabajador sin contrato (Martínez y Tokman, op.cit.). Dado que el
grueso del empleo –y del incremento del empleo en el decenio– tuvo lugar en
la pequeña y microempresa, el efecto del desplazamiento hacia los contratos
más económicos tiene que haber sido apreciable en estos segmentos. En
particular, la visión de un pequeño y microempresario en una economía con
tradición inflacionaria y sin enfoque claro respecto a la productividad, condu-
ce a una estrategia que enfatiza la minimización del costo laboral por hora. En
la sección siguiente se analizará en particular este tema. En todo caso, en un
contexto institucional como el de Perú, una estrategia empresarial orientada
esencialmente a la minimización del costo laboral por hora es sin duda un
obstáculo a la expansión del SP en la medida en que su implementación
descansa en el uso creciente de personal sin contrato –que por definición
evade aportes– o en contratos cuya inestabilidad no es compatible con una
cotización asidua al SP. La “precarización” de una porción del empleo formal
incide también en la probabilidad de afiliación.
5. COSTOS LABORALES Y PRODUCTIVIDAD
Una mirada al cuadro Nº 9, elaborado sobre la base de la información
de la Oficina de Estadísticas Laborales del Departamento de Trabajo de los
Estados Unidos y a la de OIT, permite establecer un contexto empírico para
Perú. El costo laboral por hora en la industria manufacturera era a fines de los
90’s de US Dls. 2.1 en Perú, US Dls. 2.0 en Ecuador, US Dls. 2.3 en Colom-
bia, US Dls. 4.8 en Brasil, US Dls. 2.1 en México, US Dls. 3.8 en Chile y US
Dls. 6.4 en Argentina, aun cuando el alto nivel de costos laborales en US Dls.
en este último país está explicado por la tasa cambiaria fija en términos nomi-
nales, como lo prueban las fuertes devaluaciones de Diciembre de 2001 y
Enero de 2002. Similarmente, el costo laboral por hora en la industria manu-
facturera en EE.UU. era de US Dls. 19 en la misma fecha, US Dls. 21 en
Japón y oscilaba en el rango de US Dls. 20 a US Dls. 28 en Austria, Bélgica,
Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega, Suecia, Suiza y Alemania; entre
US Dls. 18 y US Dls. 12 para el resto de Europa, Canadá, Australia, Nueva
Zelanda e Israel; y en el rango de US Dls. 6 a US Dls. 10 para la República de
Corea, Singapur, Taiwán y Hong Kong.
Por consiguiente, medida por los costos laborales por hora, la industria
peruana parece ser más competitiva que la alemana, en la que el costo laboral
por hora alcanza los US Dls. 28 la hora. ¿Por qué entonces el énfasis registra-
do en Perú en una estrategia de reducción de costos laborales por hora?
250 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 251

Cuadro Nº 9 esta vía. El primero, la reducción de los costos laborales por hora. El segun-
Costos laborales por hora en la industria manufacturera. 1999. do, el aumento sistemático de la productividad. Ambos caminos no son in-
(US. Dólares.) compatibles, siempre que la forma como se implemente uno no se convierta
en un obstáculo para el otro. Pero hay un aspecto práctico. Los costos labora-
EE UU 19. 2 Canadá 16.6 les por hora pueden reducirse en 5 o 10 puntos de por ciento, con un alto
Japón 20.9 R. De Corea 6. 9 grado de conflicto social, y de una sola vez. El aumento sistemático de la
Singapur 7.4 Hong Kong 5.4 productividad puede ser equivalente a una reducción anual continuada de
Taiwán 5.7 Israel 11.9 costos laborales de 3 a 4% anual durante decenios. El impacto estratégico del
Australia 16.0 N. Zelanda 10.1 aumento de la productividad es bastante más significativo.
Austria 21.8 Francia 18.0 México (1) 2.1 En la experiencia peruana de los 90’s el énfasis fue en el primer camino,
Bélgica 22.8 Italia 16.6 Perú (1) 2.1 a tal nivel que se llegó a inhibir el segundo. Así, por ejemplo, un énfasis
Dinamarca 23.0 R. Unido 16.6 Colombia (1) 2.3
desmedido en la reducción de costos laborales por hora explica el fuerte
Finlandia 21.1 Irlanda 13.6 Chile (1) 3.8
aumento del empleo en personal sin contratos y en contratos flexibles. Pero la
Alemania 27.5 Grecia 8.9 Brasil (1) 4.8
fuerte expansión de estos últimos inhibe el gasto en capacitación de las empre-
Holanda 21.0 España 12.2 Argentina (1) 6.4
sas, ya que ninguna empresa está dispuesta a invertir en capacitación si el plazo
Noruega 24.0 Portugal 5.9
Suecia 22.0
de recuperación de esa inversión es muy superior al plazo probable de contra-
Suiza 24.0
tación laboral. Esto a su vez es una fuerte restricción al aumento de la produc-
tividad. Véase Chacaltana J. y García N., (2001). Este hecho es aún más
Fuente: BLS, USA, y (1) estimación de los autores en base cifras de OIT, 1998, para países de relevante si se recuerda que la característica esencial de Perú es su fuerte atraso
América Latina.
en términos de productividad, y no tanto el operar con costos laborales muy
elevados. De hecho, en los últimos treinta años el único período en el que se
registra un aumento significativo de la productividad es en 1992-97. Antes y
Parte de la respuesta está en el hecho de que el concepto utilizado después de ese corto período la productividad está estancada o decrece.
–costo laboral por hora o por unidad del insumo trabajo– es sólo parcialmen- ¿Por qué las empresas peruanas no prestaron atención al aumento de la
te relevante. Para fines de competitividad, la noción relevante es el costo productividad en los 90’s? La respuesta es variada porque el comportamien-
laboral por unidad producida o costo laboral unitario. Este último, por defini- to empresarial es heterogéneo. En empresas muy grandes y en el segmento
ción, está determinado por el costo laboral por unidad de trabajo (una hora, de empresas extranjeras –sobre todo las vinculadas a la minería– se prestó
un día, una semana, etc.) multiplicado por el requerimiento de mano de obra atención a políticas deliberadas para el aumento de la productividad. Pero en
por unidad de producto. Dado que este requerimiento es el inverso de la el resto, que generan el grueso del empleo, la atención fue mucho menor
productividad aparente, el concepto analítico de costo laboral unitario es si- hasta desaparecer en la franja de la pequeña y microempresa. Un elemento
milar al costo laboral por hora trabajada (o por día, o semana, etc.) dividido decisivo fue la ausencia de conocimiento y capacitación gerencial para ges-
la productividad aparente por hora trabajada (o por día, semana, etc.). Ahora tionar aumentos permanentes de la productividad. Se puede además espe-
sí podemos comprender cómo la industria de Alemania, con un costo laboral cular con otros factores que expliquen por qué el grueso de las empresas
por hora de US Dls. 28, es más competitiva que la peruana con un costo de peruanas no adoptaron estrategias deliberadas de aumento de la productivi-
US Dls. 2.1. La productividad por hora en la industria alemana es mucho más dad, entre los que cabe subrayar los cuatro siguientes.
elevada que la registrada en la peruana, lo que explica por qué el costo labo- El primero es la inercia de comportamientos de contextos inflacionarios.
ral unitario en Alemania es inferior al registrado en Perú. En una economía inflacionaria –aun en situaciones en que la tasa de inflación
De lo expuesto se infiere que en la práctica hay dos caminos –al me- se ubica en 10% anual– es mucho más conveniente para la empresa concen-
nos– para reducir costos laborales unitarios y mejorar competitividad por trarse en la evolución de precios y costos que en estrategias de aumento de la
252 Norberto E. García
productividad. Una vez que los precios se estabilizan, entonces 3 ó 4% de
aumento en la productividad por año pasa a ser la mayor fuente de
competitividad. La estabilidad de precios es un fenómeno nuevo en Perú de
mediados de los 90’s, y por ende muchas empresas continúan con hábitos
desarrollados en ese contexto. Uno de ellos es prestar mucha más atención al
costo de todos sus insumos –incluido el trabajo– que a aumentos de produc-
tividad. El impulso hacia el aumento constante de la productividad es una
cultura empresarial que no se construye en poco tiempo. En este sentido, es
probable que en el segmento de la pequeña y microempresa la noción misma
de políticas para mejorar la productividad esté ausente.
El segundo factor es la incertidumbre. La apertura y reformas elevaron
fuertemente la incertidumbre. A diferencia de otras experiencias previas, no
se cortó de raíz con el modelo de crecimiento anterior y tampoco se planteó
nítidamente el modelo al que se quería llegar. Más aún, hubo un “forcejeo”
entre e intra agentes económicos y sociales, que ponía de manifiesto la au-
sencia de un predominio claro de la convicción respecto al modelo que se
pretendía alcanzar. Para muchas empresas no existía una certeza respecto al
modelo futuro, sino incertidumbre sumada a la mayor presión competitiva.
Cinco años después de puestas en práctica las reformas, muchas empresas
seguían intentando obtener protección estatal, medidas especiales y políticas
sectoriales. El camino de reducción de costos laborales por hora parecía en-
tonces como más seguro, mientras que el camino del aumento de la produc-
tividad implica esfuerzos y uso de recursos hoy para elevar los retornos ma-
ñana. En períodos de alta incertidumbre, la tasa intertemporal implícita de
descuento es altísima; la mayoría de las empresas adoptan comportamientos
de aversión al riesgo y son renuentes a la innovación. Esto inhibe el esfuerzo
y uso actual de recursos para elevar la productividad futura.
El tercer factor es el acceso diferenciado a mercados de capital y de
crédito. Las grandes empresas, particularmente las extranjeras, tuvieron ac-
ceso a mercados externos de crédito. Las empresas medianas y pequeñas
tuvieron que enfrentar la violenta alza de la tasa de interés real interna regis-
trada en los 90’s. Dado que fue materialmente un shock –y no un proceso
gradual– la actitud defensiva de las empresas fue buscar compensar este au-
mento de costos con descensos en otros costos, particularmente en el costo
laboral por hora.
Escogido el camino de minimización de costos, es bastante evidente
que para la mayoría de las empresas lo más viable –y lo menos difícil– es
tratar de reducir el costo laboral. Los restantes componentes de costos –tasa
de interés, tipo de cambio, precios externos, precios de insumos, etc.– están
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 253
fuera de su alcance, particularmente en los segmentos de empresas media-
nas, pequeñas y micro. Esto explica por qué el énfasis en la reducción de
costos laborales por hora.
El cuarto factor es casi pendular. En los 90’s las empresas venían salien-
do de un largo proceso de fuerte protección laboral que alcanzó incluso a la
participación en las utilidades en diversos sectores de actividad. Aun cuando
la estabilidad laboral absoluta era en los 80’s más un concepto legal que un
hecho empíricamente difundido, cuando se introducen las reformas y se ve-
rifican presiones competitivas es bastante fácil comprender que un paso evi-
dente era desmantelar dentro de las empresas –parcial o totalmente– el con-
junto de protecciones que implicaban también costos laborales por hora más
altos. En este sentido, una reforma laboral extrema y su publicidad, no sólo
conduce a nuevos contratos flexibles sino a deslegitimar la idea de estabili-
dad y legitimar de hecho a la desregulación.
Por consiguiente, mirando hacia el futuro, para elevar la productividad
e ingresos laborales al ritmo requerido para evitar un obstáculo serio futuro a
la expansión del SP es imprescindible la difusión de prácticas y estrategias
deliberadas de aumento de la productividad, lo que implica que las empresas
tomen gradualmente conciencia de que la estrategia de reducción de costos
laborales por hora está agotada o muy cercana a su límite.
6. LOS OBSTÁCULOS A LA EXPANSIÓN DEL
SISTEMA DE PENSIONES VINCULADOS
A LA INSTITUCIONALIDAD LABORAL
La institucionalidad laboral y sus cambios tienen una particular impor-
tancia para explicar tendencias en el mercado laboral, y a través de ello para
constituirse en obstáculos a la expansión del SP. El concepto de institucionalidad
comprende no sólo el conjunto de legislación y reglamentos que rigen el
mercado laboral, sino además los hábitos y costumbres, las reglas “no escri-
tas” que influyen en el mismo contexto. Así, por ejemplo, la adopción genera-
lizada de una regla de reajuste salarial equivalente a la inflación acumulada
en los últimos doce meses, no es un precepto legal pero tiene un considerable
impacto en el funcionamiento del mercado laboral.
Desde el punto de vista del contenido de este trabajo, se han seleccio-
nado los siguientes aspectos de la institucionalidad laboral: i) el marco legal y
las opciones de contratación; ii) los factores que influyen negativamente so-
bre el grado de estabilidad laboral y permanencia en el empleo; iii) los facto-
254 Norberto E. García
res que influyen para la adopción de una estrategia de minimización de cos-
tos laborales por unidad de trabajo; iv) el predomino de la confrontación en
las relaciones laborales; v) la legitimación de la evasión y elusión; vi) la débil
capacidad de fiscalización del régimen laboral; vii) el modelo de negociación
salarial predominante.
6.1. El marco legal y las opciones de contratación
Un factor importante para permitir la cotización regular a un sistema de
pensiones es un cierto grado de estabilidad en el trabajo. ¿Qué establece en
términos de opciones el marco legal vigente? A partir de las reformas labora-
les de los 90’s, una contratación puede hacerse bajo las siguientes modalida-
des: i) contratos permanentes o indefinidos; ii) contratos temporales con du-
ración inferior al año; iii) contratos de formación, entrenamiento o aprendiza-
je laboral; iv) contrato a través de intermediarios (services o cooperativas); v)
contratos a destajo, por comisión u honorarios; vi) contratación no laboral
vía Registro Único del Contribuyente (RUC); vii) contratación no legal “en
negro” o sin contrato.
Recordemos primero cuál es la magnitud de uso de estos contratos. Los
contratos permanentes o indefinidos ocupaban en 2000 a un 21.3% de los
asalariados. Las distintas modalidades de contratos flexibles representaban
un 32%, dos tercios con contratos inferiores al año y un tercio con contratos
de entre uno y dos años. La contratación “en negro” o sin contrato represen-
taba un 46.7%. No se dispone de cifras sobre proporción de contratados vía
RUC, aunque hay cierto consenso en que es una de las modalidades que
más han crecido.
Los contratos temporales vinculados al carácter accidental o eventual
de una actividad son, como su nombre indica, previstos para eventualidades;
las normas legales que los rigen y sus costos son similares a los de un contra-
to indefinido.
La legislación prevé otro tipo de contratos temporales: los contratos por
obra o servicios específicos, intermitentes o de temporada que pueden cele-
brarse cuando así lo requieran las necesidades del mercado o la mayor pro-
ducción de la empresa. La ley contempla una duración máxima para los con-
tratos temporales de 5 años por trabajador, pero en contratos por obra o
plazo específico no hay plazo límite. Como se desprende de este breve enuncia-
do, la legislación abre una puerta muy ancha para la precarización por esta vía.
Las dos categorías contractuales recién expuestas representan casi un
90% de los ocupados con contratos flexibles en el 2000; son las más utilizadas.
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 255
Los contratos con intermediarios vía services o cooperativas son en
realidad formas de subcontratación laboral y otra vía de flexibilidad legal.
Aun cuando estadísticamente su uso sea menos difundido, este tipo de con-
tratos ha sido muy combatido por las organizaciones laborales y existe en
este momento un proyecto de ley para reglamentar su uso.
Los no registrados, contratados “en negro” o sin contrato laboral legal,
representan la modalidad más difundida a fines de los 90’s, llegando en 2000
al 46.7% de los asalariados. Vía encuestas de hogares se los considera
estadísticamente como asalariados ocupados que declaran no tener contrato
y no cotizar ni a pensiones ni a seguro de salud. Como se expuso previamen-
te, representan el costo laboral por hora más bajo, y su expansión se produce
sobre todo en la pequeña y microempresa donde predomina claramente una
estrategia de minimización de costos laborales, y no una estrategia de au-
mento de la productividad. Su duración puede incluir plazos prolongados,
ya que es la evasión más que la corta duración lo que determina su bajo
costo. En la práctica, no existen penalidades significativas para los infractores
ni fiscalización relevante.
Finalmente, las empresas han ido desarrollando crecientemente una
forma de contratación no laboral, que descansa en la “venta” de servicios
de trabajo a las empresas con “boletas” que identifican el número del Re-
gistro Único del Contribuyente del que presta el servicio. Así, una cajera
que trabaja los fines de semana en un restaurante, puede aparecer otorgan-
do boletas por servicios; y por esta vía se elude toda la legislación laboral y
de seguridad social.
Como se desprende de lo expuesto hasta acá, la reciente experiencia
peruana puede identificarse como uno de los casos límite en América Latina
de flexibilidad vía múltiples contrataciones. En particular, la adopción legal o
de hecho de formas de contratación que buscan minimizar costos, se ha ido
convirtiendo paulatinamente en un obstáculo para la expansión del sistema
de pensiones, ya que las modalidades más utilizadas están diseñadas para
evitar los costos laborales no salariales, y/o para generar una inestabilidad
sistemática que conspira contra la frecuencia de cotizaciones.
Es interesante señalar que la experiencia de reforma laboral en Perú se
inspiró, en buena medida, en la experiencia española de 1983 de introduc-
ción de múltiples tipos de contratos laborales; ésta produjo en España un
aumento de los contratos flexibles, que de acuerdo a la información del Ins-
tituto Nacional de Estadística de dicho país, hacia 1995 representaban un
35% de los ocupados asalariados. Además de los problemas sociales origina-
dos, se convirtió en un obstáculo para expandir el gasto en capacitación y
256 Norberto E. García
difundir prácticas de aumento de la productividad, tan necesarias para en-
frentar los desafíos de una mayor competitividad asociados a la entrada de
España en la Unión Europea. Los Acuerdos Inter Confederales españoles de
1997 reflejan el grado de conciencia sobre este aspecto logrado por los acto-
res sociales, ya que en forma consensual deciden limitar el uso de formas de
contratación flexible; la iniciativa fue recogida poco después por el Gobierno,
y se concretó en modificaciones a la legislación de 1983. Hacia 2000 el uso
de contratos flexibles se había reducido a un 32%. Más aún, en los Acuerdos
Inter Confederales de 2001 el tema del aumento de la productividad y lo que
conlleva en términos de estabilidad laboral es un aspecto central. Parece rele-
vante señalar, por tanto, que quienes patrocinaron la reforma laboral peruana
de 1992 –inspirada en la experiencia española de 1983– se olvidaron de
tomar en cuenta los cambios posteriores ocurridos en España.
6.2. Las causas de la expansión de los ocupados sin contrato
La expansión de los ocupados sin contrato es sin duda el principal
fenómeno que institucionalmente se está constituyendo en un obstáculo a
la expansión del SP. Recapitulando brevemente las principales causas, se
pueden identificar varios factores actuando simultáneamente: i) la rápida
expansión del empleo en el segmento de microempresas –que tradicional-
mente presenta los mayores índices de evasión contractual– contribuyó al
fenómeno, ya que la proporción de asalariados sin contrato en
microempresas respecto al total de sin contratos se elevó desde 53 a 74%
en los 90’s; ii) la legitimación ideológica de casi una desregulación laboral,
provista por las discusiones públicas que precedieron y acompañaron pos-
teriormente a la reforma laboral, que brindó un estímulo adicional a aqué-
llos que deseaban embarcarse en esta dirección; iii) la ausencia de fiscaliza-
ción y penalidades, que permitió la expansión de estas prácticas; iv) los
significativos diferenciales de costos laborales por hora, teniendo en cuenta
que un trabajador sin contrato implica un costo laboral por hora equivalen-
te a un 50% del correspondiente a un contrato indefinido y un 70% del
correspondiente a un contrato temporal; v) el predominio de una estrategia
de minimización de costos laborales por hora –y no costos laborales por
unidad producida– adoptada por las empresas peruanas en los 90’s, parti-
cularmente en el segmento de pequeña y microempresa. Es difícil determi-
nar cuánto pesó cada uno de estos factores en la expansión de los sin con-
trato, sobre todo porque se encuentran interrelacionados.
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 257
6.3. La estrategia de minimización de costos laborales por hora
La estrategia de minimización de los costos laborales por hora es una
consecuencia de varios factores; algunos de ellos han sido ya mencionados
previamente, pero conviene sintetizarlos aquí: i) ausencia de conocimiento y
capacitación gerencial para gestionar estrategias de aumento de la producti-
vidad en la empresa; ii) conductas empresariales que son fruto de la inercia
de períodos inflacionarios; iii) alta dosis de incertidumbre asociada a la falta
de definición clara y consenso respecto hacia dónde se desea marchar hacia
el futuro, que agudiza la aversión de las empresas al riesgo; iv) elevado costo
del capital –tasa de interés real– que caracterizó a los 90’s y presionó hacia la
reducción de los costos laborales compensatoriamente; y v) el movimiento
pendular de las empresas en contra de una protección laboral que implicaba
mayores costos. Todas estas razones explican por qué las empresas –excepto
las extranjeras y las muy grandes– desarrollaron conductas hacia la
minimización de costos laborales por hora. Pero también es cierto que estas
conductas fueron abonadas por otros factores que, desde fuera de las empre-
sas, establecieron señales a favor de la minimización de los costos laborales
por hora y en contra de aumentos deliberados de productividad. Entre ellas
cabe destacar las siguientes.
• La fuerte señal emitida desde el Gobierno con una reforma laboral muy
drástica y flexibilizadora –y toda la discusión planteada públicamente
para validarla– que fue impuesta socialmente y que parece haber sido
entendida por muchos agentes como la legitimación de la desregulación.
La reforma laboral no contiene una sola medida que tenga que ver con
la mejora de la capacitación y la productividad. Esencialmente es un
ejercicio institucional de reducción de un precio relativo –el costo labo-
ral por hora– y de dotar de mayor capacidad adaptativa a las empresas.
Nadie pone en duda que es necesaria una dosis de flexibilidad, porque
supone una mayor capacidad adaptativa de las empresas. Pero también
es cierto que un exceso de desregulación como la alcanzada en Perú
inhibe estrategias de aumento de la productividad.
• La fe ciega de los responsables de la política económica de los 90’s en
que el libre juego del mercado conduciría por sí solo a aumentos de la
productividad por “tirón de demanda”. Este hecho, nada trivial, niega
la evidencia de otras experiencias de países emergentes –por ejemplo
Chile, Costa Rica y la República de Corea– o más desarrollados –por
ejemplo EE.UU., Japón y Alemania– que claramente señala la impor-
tancia de políticas deliberadas a nivel macro, meso o micro,
258 Norberto E. García
implementadas para elevar la productividad, removiendo obstáculos y
restricciones para su mejoramiento. Esto no resta importancia al merca-
do como impulsor de la productividad. Es cierto que en países desarro-
llados –como EE.UU.– la capacidad de innovación en la pequeña em-
presa es muy elevada, y que una proporción importante de las innova-
ciones tiene que ver con la tasa de aparición y desaparición de nuevas
pequeñas empresas. Pero no es menos cierto que se trata de contextos
en que la pequeña empresa tiene acceso efectivo a recursos –incluyen-
do capacidad gerencial y técnica– como lo prueba el hecho de que, a la
inversa del Perú, las diferencias de productividad entre la pequeña y la
gran empresa son en EE.UU. relativamente pequeñas. Y también es
cierto que muchas ramas importantes de las economías de los países
desarrollados aplicaron políticas deliberadas de elevación de la pro-
ductividad con un éxito notable.
• Lo anterior explica la ausencia de políticas públicas deliberadas a nivel
macro o meso, y la visión de la competitividad como una mejora de la
infraestructura para explotar recursos naturales, dejando de lado el me-
joramiento de los recursos humanos. El aumento de la productividad
del trabajo no estaba directa o indirectamente incluido en el modelo de
política económica.
• Esto último conduce a una nueva razón: es bastante claro que en un
país caracterizado por la sobreabundancia de mano de obra no califica-
da y la necesidad de mejoras de calificación, el esfuerzo y recursos des-
tinados a la educación y a la capacitación laboral en los 90’s se encuen-
tran entre los más bajos de América Latina. En particular, el esfuerzo y
recursos públicos destinados a mejorar la calidad de maestros, guías,
entrenadores, etc. fue muy débil. Más aún, se lo percibió sólo desde el
ángulo de los costos de estos sistemas sin analizar alternativas de orga-
nización y beneficios futuros.
Por consiguiente, la ausencia de estrategias deliberadas de aumento
de la productividad no es sólo un problema de comportamiento de las
empresas a nivel micro, sino también de una concepción de la política eco-
nómica que sencillamente no la toma en cuenta, no emite señales en esa
dirección y no compromete recursos para dicho objetivo. Ambos hechos,
entonces, explican por qué se desarrollan con tanta fuerza procesos
minimizadores de costos laborales por hora que descansan en el rápido
crecimiento de la desregulación y excesos de inestabilidad que actúan como
obstáculos potenciales a la expansión del SP.
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 259
6.4. Las relaciones laborales predominantes
Es previsible que una estrategia de flexibilización drástica y de
minimización de costos laborales genere conflictos. La pérdida de influencia
sindical fue mayor aún que la caída de su cobertura en los 90’s: desde un
35% hasta un 5% de los asalariados. El sindicalismo sobrevivió en el sector
público. Quedaron liderando este proceso los dirigentes de sectores más
confrontacionales e ideológicamente más extremos y opuestos a las reformas
y apertura. Por consiguiente, la estrategia antes mencionada contribuyó a
impedir el desarrollo de un espacio de negociación y de un liderazgo sindical
de recambio “aggiornado”. En los 90’s las relaciones laborales predominan-
tes en Perú eran, con excepciones, absolutamente incompatibles con una
negociación que incentivara los aumentos de la productividad. Es bastante
evidente que la gestión de aumentos de la productividad implica valorizar al
recurso humano y establecer relaciones no confrontacionales; de otro modo
es poco probable la cooperación del trabajador con los objetivos de la em-
presa. En forma coherente con la visión predominante, tendió a privilegiarse
un modelo confrontacional que no se manifestó en numerosos y grandes
conflictos por el temor creciente al desempleo y la represión sindical. La con-
secuencia es que el tipo de relación laboral predominante en Perú beneficia
principalmente a las empresas externas que compiten con las establecidas en
el país, tanto en mercados externos como en el mercado doméstico.
6.5. La legitimación de la evasión y de la elusión
Si se suma el 46.7% de los asalariados sin contrato, más la porción de
trabajadores contratados vía servicios a través de boletas con RUC, más la
proporción de los contratos temporales que facilitan la no-cotización asidua
de la seguridad social, el resultado puede concluir en una hipótesis sorpren-
dente. Las políticas deliberadas aplicadas en diferentes campos expuestas
previamente facilitaron la evasión y elusión de cotizaciones a la seguridad
social –y del Sistema de Pensiones– en un monto muy grande: más de un
35% de la nómina salarial total del país. (Si se suma 46.7% de sin contratos,
más aproximadamente 2/3 de los ocupados con contratos temporales –que
corresponden a los de menos de un año de duración– más una imputación
conservadora de 5 puntos porcentuales por subcontratación vía RUC se infie-
re que 73% del empleo asalariado está evadiendo el pago de contribuciones
al SP; aceptando los diferenciales de salarios vigentes entre gran empresa por
un lado y pequeña y microempresa por el otro, nos da la cifra indicada de
260 Norberto E. García
73%). Dicho de otro modo, el alto grado de precarización del mercado labo-
ral y la estrategia de minimización de costos laborales por hora condujeron a
una gigantesca evasión de las leyes laborales y sociales. Lo más importante
es que el Gobierno tenía plena conciencia de esto, pero en forma coherente
con su visión estratégica no actuó para remediar o paliar este hecho. Por el
contrario, aceptó el deterioro del sistema de inspectoría laboral y no lo reem-
plazó con nada. Ante la ausencia de un sistema de fiscalización y de medidas
punitivas, los casos de evasión se multiplicaron. La fuerte presión del merca-
do laboral y la ausencia de instancias de reclamo contribuyeron a que miles
de trabajadores aceptaran este hecho.
En la experiencia peruana los métodos de evasión son bastante simila-
res a los de otros países de la región. En líneas generales, las empresas que
evaden total o parcialmente, lo hacen no sólo en leyes laborales y sociales
sino en todos los frentes (impuesto a las ventas, a la renta, disposiciones
municipales, etc.) Pero hay indicios que permiten suponer que la evasión en
leyes laborales es bastante mayor que la tributaria. Uno de esos indicios pro-
viene del hecho de que ya en el Gobierno de Transición y en el nuevo gobier-
no electo en 2001, la Inspectoría de Trabajo fue reorganizada, alcanzando
una dotación de 300 inspectores laborales para todo el país, sin tecnología de
información y sin innovaciones en la materia para fiscalizar muchos miles de
empresas. En la práctica esto significa que las inspecciones laborales pueden
cubrir un 3 a 4% de los establecimientos registrados en el Ministerio de Tra-
bajo y Promoción Social por año, en comparación con un 34% de los contri-
buyentes registrados que cubre la fiscalización anual de la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (Sunat). Más aún, dado el fuerte pro-
blema de empleo que enfrenta el país, la actual autoridad de trabajo ha pre-
ferido comprometerse públicamente en una actitud pedagógica más que
fiscalizadora a través de la Inspectoría. En la práctica, ninguna empresa es
afectada seriamente aunque evada información sobre la mayoría de sus tra-
bajadores; y al Ministerio de Trabajo le resulta imposible fiscalizar los más de
cien mil pequeñas y microempresas con el actual sistema de inspectoría.
También es cierto que tanto a la pasada como a la actual administración
se les planteó un dilema importante: si intervenía para fiscalizar y penalizar en
el segmento de pequeña y microempresa, afectaba el único segmento que
estaba creando nuevos empleos. Más aún, el nivel de productividad en el
cual están operando las pequeñas y microempresas no resiste los costos
laborales completos de una empresa estructurada grande o mediana. Por ello
la solución a mediano plazo implica probablemente una combinación de dos
propuestas: un régimen especial para la pequeña y microempresa que esti-
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 261
mule su formalización con menores costos; y un sistema de fiscalización des-
centralizado y concebido para la realidad del país.
6.6. La perduración de formas pretéritas de negociación salarial
En los primeros años de los 90’s se implementa en Perú todo un conjun-
to de reformas –incluyendo la laboral– orientadas principalmente a establecer
las bases de una economía de mercado abierta y más eficiente. Pero curiosa-
mente, un aspecto clave de la institucionalidad laboral –como es la negocia-
ción salarial– permanece operando con los criterios de una economía cerra-
da. En particular, la negociación salarial colectiva e individual sigue focalizada
en la tasa anual o bianual de reajuste nominal de salarios nominales. En la
práctica esto conduce a que el aumento del ingreso laboral o de la tasa de
retorno de la empresa sean visualizados como procesos contrapuestos: un
aumento significativo de salarios es sólo obtenible a expensas de menores
utilidades, y viceversa.
La aproximación antes mencionada es claramente disfuncional respec-
to a una economía abierta. El enfoque más coherente con una economía
abierta es focalizar la negociación en: i) los diferentes pasos concretos que la
empresa y los trabajadores pueden adoptar para elevar periódicamente la
productividad; e ii) las diversas formas de incentivos salariales para estimular
el aumento de la productividad y, simultáneamente, permitir una participa-
ción de los trabajadores en las ganancias de la productividad.
Lo ideal para que la institucionalidad de formación de salarios sea sin-
crónica a los objetivos de competitividad es que la negociación salarial se
desplace desde un “tira y afloja” en torno al porcentaje de reajuste nominal
de salarios hacia los temas cruciales para lograr aumentos sostenidos de
productividad en la empresa, tales como: i) compromisos adoptados respec-
to a horas y tipos de capacitación por año; ii) reorganización de líneas de
insumos, producción, y ventas; iii) incorporación de cambio tecnológico duro
y blando por secciones; iv) entrenamiento en gerencia horizontal y gestión de
productividad; v) estímulo a la participación de los trabajadores en la adop-
ción de innovaciones; vi) acuerdos respecto al despliegue del personal en
planta y su flexibilidad; vii) acuerdos respecto al tipo y monto de incentivos
salariales para el aumento de la productividad, etc. Al negociar estos temas
concretos –y muchos más– tanto la empresa como los trabajadores saben
que ponerse de acuerdo en ello contribuye a elevar la productividad, lo que
a su vez se traducirá en aumentos salariales reales a un ritmo equivalente. De
este modo, las mejoras de competitividad dejan de ser a expensas de los
262 Norberto E. García
salarios reales, y la nueva estrategia de mejora de la competitividad deja de
ser socialmente conflictiva.
La ausencia de una institucionalidad de negociación de salarios nomi-
nales sincrónica con el mejoramiento de la productividad y competitividad
fue coherente entonces con la estrategia predominante de minimización de
los costos laborales por hora. En consecuencia, un aspecto a tomar en cuenta
en la medida en que se desee revertir dicha estrategia y difundir gradualmen-
te una estrategia de mejoramiento de la productividad, es el establecimiento
de una negociación salarial colectiva e individual que contemple lo expuesto
hasta aquí. Es alentador que a fines de 2001 y principios de 2002, poco a
poco, se va tomando conciencia de la importancia de orientar las empresas
hacia el aumento de la productividad, y de ir gradualmente adecuando la
institucionalidad laboral a dicho objetivo, lo que permitiría también un destrabe
gradual de los obstáculos generados por estos procesos a la expansión del SP.
Así, se ha presentado recientemente a la negociación tripartita, en el seno del
Consejo Nacional del Trabajo, un proyecto de ley sobre el que existe bastante
consenso para establecer un bono de productividad; aunque por sí solo no es
lo óptimo, implica un paso positivo hacia delante y un reconocimiento de la
importancia del tema.
7. CONCLUSIONES
Es útil recapitular lo expuesto en las secciones precedentes. Entre los
hechos y tendencias más relevantes para este trabajo detectadas en la déca-
da del 90, se encuentran:
7.1. Mala calidad del empleo generado y empobrecimiento
Un muy débil crecimiento del empleo formal, inferior al 1% anual res-
pecto al elevado aumento de la PEA Urbana en 3.5% anual, fue acompañado
por un aumento del empleo informal en 4.6% anual, que abarca asalariados
en microempresas informales y sobre todo independientes informales, y ele-
va la tasa de informalidad a 53% del empleo urbano. Este cambio es acom-
pañado por un aumento en la diferencia de ingreso laboral formal respecto al
informal, y un descenso –o en el mejor de los casos constancia– del ingreso
real informal. Ambos factores (elevación de la informalidad y rezago de su
ingreso) contribuyen a elevar drásticamente la proporción de ocupados urba-
nos de muy bajos ingresos. Lo anterior fue acompañado por un cambio en la
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 263
composición del empleo por tamaño de establecimiento, que disminuye la
proporción del empleo en empresas medianas y grandes y eleva la corres-
pondiente a pequeñas y microempresas. Se reduce así la proporción del em-
pleo en empresas más organizadas y que evaden menos. También se eleva la
diferencia de ingresos por tamaño. Ambos factores refuerzan la tendencia al
aumento de la proporción de ocupados urbanos con menores ingresos, que
se traduce en menor posibilidad de los afectados para destinar recursos al SP
y mayor predisposición a aceptar la evasión.
7.2. La institucionalidad contractual y su abuso
Ya se ha explicado que se ha producido un fuerte descenso en la pro-
porción de asalariados privados con contratos estables, que desde un 41%
en 1991 se reduce a una cifra record de 21.3% en 2000. Esto se explica por
un aumento de los contratos inestables, y sobre todo por la fuerte elevación
de los sin contrato. Estos últimos alcanzan a 46.8% de los asalariados priva-
dos en 2000. Mientras que el grueso de los ocupados con contratos no esta-
bles se ubica en la mediana y gran empresa, la mayoría de los sin contrato se
detecta en la muy pequeña y microempresa formal e informal. Estas tenden-
cias aumentan la inestabilidad, reducen la duración media del empleo, elevan
los lapsos de desempleo y habrían incrementado la tasa de rotación laboral.
La fuerte expansión de los sin contrato limita la afiliación al SP, mientras que
el aumento de los contratos flexibles afecta negativamente la asiduidad y
continuidad de las cotizaciones.
7.3. Las tendencias en el mercado laboral y la afiliación
al Sistema de Pensiones
Recordando lo expuesto en la introducción a este capítulo, de acuerdo
a la fuente Enaho que se viene utilizando, la tasa de afiliación al sistema de
pensiones (privado y público) se habría reducido significativamente respecto
a la PEA Urbana en los 90’s. Esta tendencia es resultado neto de una caída en
la tasa de afiliación de los asalariados privados de 56 a 42% y en la de los
independientes de 15.8 a 5.5%, no neutralizada por un aumento en la tasa
de afiliación de los asalariados del sector público.
La caída en la tasa de afiliación de asalariados privados es consistente
con los efectos del cambio en la composición del empleo que informalizó a
los asalariados en microempresas y, sobre todo, con el rápido aumento de los
asalariados privados sin contrato. Ambas categorías de asalariados (sin con-
264 Norberto E. García Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 265

trato e informales) se superponen y son también las de menores ingresos Esto ayudaría a la expansión del SP. Pero en contra de ello existen factores
urbanos. Adicionalmente cabe esperar que la mayor inestabilidad contractual institucionales y de desempeño del mercado laboral.
debido a la difusión de los contratos flexibles y sus efectos sobre los lapsos de El cuadro Nº 10 muestra algunos antecedentes al respecto. La primera
desempleo y rotación laboral, contribuya a explicar el debilitamiento de los columna registra los asalariados privados y públicos, y los independientes afi-
cotizantes asiduos. Finalmente, coincide en la misma dirección el descenso liados al SP. La segunda registra sólo los asalariados con contrato de cualquier
en la participación del empleo en la mediana y gran empresa, estratos en que tipo. La tercera, los asalariados con contratos de una duración de un año o más.
la evasión y elusión son menores. La cuarta los asalariados e independientes por encima de la línea de pobreza
El descenso en la tasa de afiliación de trabajadores independientes es per cápita. La segunda (II) y tercera (III) columnas tratan de situar el principal
consistente con el aumento de la proporción de ocupados informales inde- problema económico e institucional que se enfrenta en el mercado laboral: gran
pendientes en la PEA Urbana, y con el rápido empobrecimiento del empleo proporción de asalariados sin contrato –que inhibe afiliación– y con contratos
independiente informal. Hacia el 2000, aproximadamente un 80% de los de muy corta duración, que afectan la asiduidad en las cotizaciones.
independientes informales son pobres.
Finalmente, es significativo el aumento de la tasa de afiliación de asala- Cuadro Nº 10
riados públicos, pero cabe recordar que el empleo público se reduce de 12 a Perú Urbano. Trabajadores afiliados al SP,
8% del empleo urbano en la década, lo que relativiza su impacto. trabajadores no pobres y trabajadores con contrato. Año 2000
Como se desprende de lo expuesto, las tendencias en materia de afilia- (en miles)
ción registradas por las Enaho son coherentes con los principales rasgos del
proceso de ajuste del mercado laboral en los 90’s. Categoría Afiliados Con contrato (1) Con contrato (2) No-pobres
La reducción en la tasa de afiliación respecto a la PEA detectada por las I II III IV
Enaho no se debe sólo al rápido aumento de la PEA Urbana. Las mismas
encuestas registran un descenso en valores absolutos –como se expusiera al 1. Asalariados 1,524.4 1,948.0 1,666.6 2,091.3
principio de este trabajo– de 1.87 millones a 1.76 millones de activos afilia- 2. Asalariados privados 928.0 1,347.1 1,065.6 1,196.6
dos en los sistemas público y privado. La misma fuente señala que un 90% 3. Asalariados públicos 596.4 894.7
de los afiliados son trabajadores formales y 10% informales. De los afiliados 4. Independientes 237.9 1,210.0
formales, un 95% son asalariados formales. Los registros del Sistema Priva- Fuente: Enaho, tercer trimestre 2000.
do de Pensiones colocan el total de afiliados en torno a 1.9 y 2 millones, (1) No incluye a los asalariados privados sin contrato, equivalente al 46.8% de los asalaria-
como se expusiera al principio de este documento. dos privados en el 2000.
(2) No incluye a los asalariados privados sin contrato ni a los asalariados privados con con-
tratos de una duración inferior al año.
7.4. Los límites a la expansión del Sistema de Pensiones
y el mercado laboral
Como ya es conocido, la tasa de afiliación de los asalariados públicos
¿Cuán lejos está el SP de haber alcanzado los límites impuestos por los es elevada, por lo que conviene centrar la atención en los asalariados priva-
rasgos específicos del mercado laboral? Dicho de otro modo, ¿cuan impor- dos y en los independientes. En el año 2000, en el ámbito de Perú Urbano se
tante es la modificación de las tendencias expuestas del mercado laboral para registraban 2.528 miles de asalariados privados. De ellos, sólo 928 mil esta-
permitir la expansión del SP hacia el futuro? Un primer punto a considerar es ban afiliados al SP, lo que implica una tasa de afiliación bastante baja, de 37%
la estructura de edades de la PEA Urbana esperada para los próximos años. para Perú Urbano. Pero al considerar las columnas II a IV del cuadro anterior
Como se ha expuesto, existen razones –demográficas, de participación feme- se constata que los asalariados privados afiliados representaban un 69% de
nina y migraciones internas– que abonan la hipótesis de un crecimiento signi- los asalariados privados con contrato, un 87% de los asalariados privados
ficativo de la población joven en áreas urbanas para el próximo quinquenio. con contratos de una duración de un año o más, y un 78% de los asalariados
266 Norberto E. García
no pobres. (Conviene tener en cuenta que el margen de expansión potencial
se agota bastante antes de alcanzar los niveles de pobreza). Las tasas de
afiliación sobre estas categorías redefinidas son entonces relativamente ele-
vadas, y el espacio potencial para nueva afiliación bastante más reducido.
En el caso de los independientes afiliados, ellos representan un 14.5%
del total de independientes al nivel de Perú Urbano. La tasa de afiliación se
eleva a casi 20% cuando se considera a los independientes no pobres. (Con-
viene recordar que los independientes no pobres y no afiliados son en su
mayoría de bajos niveles de ingreso).
Lo expuesto pareciera sugerir que de mantenerse las actuales tenden-
cias e institucionalidad del mercado laboral, la expansión del SP en términos
de nueva afiliación de asalariados privados enfrenta un margen relativamen-
te reducido. Este margen está determinado esencialmente por el crecimiento
anual esperado de los asalariados privados con contratos, incluyendo el efec-
to reemplazo por los del sistema público al privado y el de edades mayores
por nuevos entrantes, y por el escaso número de los mismos que en el 2000
todavía no se ha afiliado.
7.5. La incorporación de trabajadores independientes
al Sistema de Pensiones
En el caso de los trabajadores independientes, el margen de afiliación
potencial es mayor, pero implica un cambio de las estrategias de mercado de
las entidades del SP, y sobre todo una redefinición del producto para ser
colocado en el segmento de independientes no pobres de bajos ingresos. Se
trata del diseño de una estrategia de captación de independientes de bajos
ingresos. En esta perspectiva un elemento que aparece crucial para la expe-
riencia peruana es la percepción de los independientes informales respecto al
seguro de pensiones. En Diciembre de 2001 tuvo lugar en Lima un congreso
de actividades independientes informales representativo de todo el país; una
de las propuestas que emergió del mismo fue su disposición para formalizar-
se –cumpliendo con disposiciones tributarias, municipales, laborales y de la
seguridad social– siempre que se tengan condiciones especiales más accesi-
bles y plazos para cumplimentar las obligaciones, y siempre que se les reco-
nozca derecho al seguro de salud con un costo más bajo. Más allá de la
viabilidad de esta propuesta, lo relevante es la importancia que los indepen-
dientes otorgan al seguro de salud, por lo que una estrategia de expansión
del SP debería tomar esto en cuenta y ofrecer un producto con acceso a los
dos seguros, previa negociación con las entidades del seguro de salud.
Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones 267
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PORTER, M. (1990). The competitive advantage of nations. New York: The Free Press.
PORTER, M., SACHS, J. AND WARNER, A. (2000). “Current Competitivenss and Growth
Competitiveness”, Center for International Development, Harvard
University, published in The Global Competitiveness Report 2000, Oxford
University Press, New York.
SAAVEDRA, J. (1997). Empleo, Productividad e Ingresos: Perú 1990-96. Lima: OIT, Lima.
SAAVEDRA, J. (2000). “Empleo, Productividad e Ingresos: Perú 1996-99” en Egger, P.
y García, N. Apertura Económica y Empleo en los 90’s. Lima: OIT.
 ANEXO ESTADÍSTICO

268
Cuadro Nº 1
Información de Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral
Estructura de Mercado (en miles)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

PET 4,030.6 4,233.7 4,262.6 4,487.3 4,461.2 4,474.6 4,653.4 4,602.5 4,955.6 5,015.1
PEA 2,414.9 2,587.5 2,743.4 2,874.8 2,970.1 2,862.1 3,199.8 3,178.8 3,488.3 3,420.5
Ocupados 2,274.9 2,344.5 2,471.3 2,617.0 2,763.8 2,657.4 2,923.1 2,962.1 3,156.6 3,157.8
Asalariados privados 938.0 966.4 1,063.8 1,162.2 1,221.3 1,165.8 1,306.5 1,360.1 1,413.8 1,261.8
Asalariados públicos 3,14.3 291.1 300.0 270.1 283.9 189.9 165.3 222.9 280.6 247.8
Patrón 132.8 120.9 148.5 152.6 158.8 140.1 152.4 206.7 178.6 153.0
Independiente 704.3 763.2 718.6 777.7 831.4 861.8 937.6 869.0 915.7 060.4
Otros 185.6 203.0 240.5 254.4 268.3 299.7 361.4 303.3 367.9 434.8
Desocupados 139.9 243.0 272.1 257.8 206.4 204.7 276.8 216.7 331.8 262.7
Inactivos 1,615.8 1,646.3 1,519.2 1,612.5 1,491.1 1,612.5 1,453.6 1,423.7 1,467.2 1,594.6
Tasa de Afiliación %
PEA 39.7 35.8 32.8 33.9 33.2 27.9 27.9 29.7 27.3 25.5
Ocupados 41.2 37.5 35.0 35.8 34.6 29.3 29.7 31.4 29.5 27.0
Asalariados privados 56.0 51.7 47.1 48.7 46.8 40.7 40.8 28.3 41.4 42.3
Asalariados públicos 75.4 76.6 74.1 81.7 86.9 79.1 77.9 65.0 80.8 82.4
Patrón 28.3 28.0 26.6 24.3 24.5 22.5 31.4 20.7 22.2 15.8
Independiente 15.8 12.3 11.1 11.2 8.9 8.7 9.9 5.6 7.1 5.5
Otros 13.7 14.4 9.0 10.2 8.9 15.6 18.3 4.9 3.8 7.4

Norberto E. García
Desocupados 15.4 19.2 13.6 14.2 14.6 10.5 9.1 5.9 6.3 5.7
Inactivos 21.3 21.5 11.6 11.1 8.8 7.3 7.6 5.2 7.6 6.2
Indicadores
Participación 59.9 61.1 64.4 64.1 66.6 64.0 68.8 69.1 70.4 68.2
Desempleo 5.8 9.4 9.9 9.0 6.9 7.2 8.6 6.8 9.5 7.7
Ratio Empleo Población 56.4 55.0 58.0 58.3 62.0 59.4 62.8 64.4 63.7 63.0
Fuente: Enaho 1991-2000.

Cuadro Nº 2
Información Perú Total. Estructura del mercado laboral

Los obstaculos en el mercado de trabajo a la expansión del sistema de pensiones

Estructura de Mercado (Miles)

1991 1994 1997 2000

PET 10,787.4 14,012.7 14,210.9 17,468.5

PEA 6,468.2 8,908.3 10,259.9 11,731.1
Ocupados 6,196.4 8,908.3 10,259.9 11,731.1
Asalariados privados 1,738.5 2,339.1 2,912.3 3,125.4
Asalariados públicos 8,69.5 821.1 871.1 1,056.7
Trabajadores familiares no rem. * 3,363.1 1,682.6 2,013.0 2,400.7
Independiente * 3,363.1 3,442.8 3,749.0 4,307.6
Otros 225.3 296.1 291.0 314.1
Desocupados 271.8 326.6 423.4 526.5
Inactivos 4,319.2 5,104.4 3,951.1 5,737.5
Tasa de afiliación (%)
PEA 26.4 17.0 12.8 11.6
Ocupados 27.6 17.6 13.3 12.1
Asalariados privados 51.2 31.4 22.9 19.7
Asalariados públicos 87.4 71.4 66.4 58.1
Trabajadores familiares no rem. * 3.2 1.7 0.4 1.3
Independiente * 3.2 4.7 1.7 2.6
Otros 7.6 5.2 2.7 1.0
Desocupados 0.0 0.0 0.0 0.0
Inactivos 0.0 0.2 0.0 0.0
Indicadores
Participación 60.0 63.6 72.2 67.2
Desempleo 4.2 3.7 4.1 4.5
Ratio Empleo Población 57.4 61.2 69.2 64.1
269

* Nota: Para el año 1991 la encuesta no permite desagregar entre Trabajadores familiares no remunerados y Trabajadores independientes.
Fuente: ENNIV 1994-2000