O Estado como problema e soluo*

Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica

Print version ISSN 0102-6445
no.28-29 So Paulo Apr. 1993

Peter Evans
Professor do Departamento de Sociologia
da Universidade da Califrnia, Berkeley
A teoria do desenvolvimento no ps-guerra iniciou nos anos 50 e 60 com a
premissa de que os aparelhos de Estado podiam ser usados para promover a
mudana estrutural1. 0 principal encargo do Estado era acelerar a
industrializao, mas tambm se esperava que desempenhasse um papel na
modernizao da agricultura e no fornecimento da infra-estrutura necessria
urbanizao. A experincia das dcadas subseqentes aviltou a imagem do
Estado enquanto principal agente transformador, produzindo em seu lugar uma
imagem de espelho do Estado como o obstculo primeiro do desenvolvimento.
Na frica at observadores complacentes no conseguiam ignorar a pardia
cruel das esperanas ps-coloniais implantadas no continente pela maioria dos
Estados2. Aparelhos de Estado inchados tambm se convertiam em objetos de
estudo evidentes para latino-americanos que tentavam compreender as razes
da estagnao eivada de crises com que se defrontavam3.
A nova imagem do Estado enquanto problema surgiu em parte devido ao seu
fracasso em realizar as tarefas estabelecidas pela agenda anterior, mas no
apenas por este motivo. Pelo menos em alguns casos, o Estado havia, de fato,
promovido substantiva mudana estrutural, abrindo caminho rumo a um maior
apoio produo industrial local. Tambm se alterara a definio corrente de
mudana estrutural. O decrscimo no crescimento do comrcio mundial nos
anos 70, associado impressionante elevao das taxas de juros reais de fins
desse perodo e o enxugamento dos emprstimos comerciais do incio dos
anos oitenta, obrigou os pases em desenvolvimento a se concentrarem de
novo nos ajustes s restries impostas pela conjuntura internacional; da a
mudana estrutural passar a ser definida basicamente em termos de "ajuste
estrutural".
Alteraes reais na agenda do desenvolvimento e avaliaes negativas de
antigos desempenhos interagiram com mudanas no clima ideolgico e
intelectual para trazer ao centro do debate sobre o desenvolvimento a questo
de saber se o Estado deveria mesmo tentar ser um agente econmico ativo.
Teorias minimalistas do Estado que enfaticamente limitavam o mbito da ao
efetiva deste ao estabelecimento e manuteno de relaes de propriedade
privada voltavam a entrar em voga, defendidas por um notvel aparelho
analtico "neo-utilitarista". Alm do mais, as teorias neo-utilitaristas do Estado
eram bem adequadas ao receiturio econmico ortodoxo para o tratamento de
problemas de ajuste estrutural. Em meados dos anos oitenta a combinao era
quase irresistvel.
Como a maioria das correntes polticas e modas intelectuais, o surto de
ortodoxia neo-utilitarista era auto-limitante4. Problemas com a implementao
de programas de ajuste estrutural e novas dvidas acerca de se o ajuste

estrutural era suficiente em si mesmo para assegurar o crescimento futuro

levou novamente a se repensar o papel do Estado. Ao fim dos anos oitenta,
comeava a se cristalizar uma "terceira onda" de reflexo sobre o papel do
Estado.
Para comear, analistas como Kahler ressaltavam que as recomendaes da
poltica ortodoxa, apesar de seu desprezo pela sabedoria dos polticos,
continham a expectativa paradoxal de que o Estado (a raiz do problema) de
algum modo seria capaz de se tornar o agente que iniciaria e implementaria
programas de ajuste (de se tornar a soluo). No se trata apenas de que essa
expectativa fosse empiricamente irrealista.
Na medida em que a liberalizao, privatizao e outras polticas associadas
ao ajuste estrutural tinham sido de fato empreendidas, os administradores do
Estado haviam desempenhado um papel de vanguarda ao inici-las. Contudo,
isso no era consistente com o comportamento "orientado para a renda"
previsto pela teoria neo-utilitarista do Estado.
Goste-se ou no, o Estado permanece central ao processo de mudana
estrutural, mesmo quando a mudana definida como ajuste estrutural. O
reconhecimento da centralidade do Estado inevitavelmente remete de novo a
questes sobre a capacidade de ao do Estado. No se trata apenas de uma
questo de ser capaz de identificar polticas corretas. A aplicao consistente
de quaisquer polticas, quer visem "corrigir preos" ou implantar indstria local,
exige a institucionalizao permanente de um conjunto complexo de
mecanismos polticos e, como salientou vigorosamente Samuel Huntington h
uma gerao, tal institucionalizao no pode de forma alguma ser tida como
certa. Ao final dos anos oitenta, at antigos expoentes da ortodoxia, como o
Banco Mundial, esto agora dispostos a considerar a possibilidade de que os
problemas de seus clientes possam surgir no apenas de ms polticas, mas
de deficincias institucionais corrigveis apenas no longo prazo5. A resposta
no est no desmantelamento do Estado, mas sim na sua reconstruo.
O reconhecimento da importncia da capacidade de ao do Estado no
apenas no sentido da percia e perspiccia dos tecnocratas no interior do
aparelho de Estado, mas tambm no sentido de uma estrutura institucional que
seja durvel e efetiva caracterstica da "terceira onda" de pensamento
sobre o Estado e o desenvolvimento. As expectativas otimistas irrealistas
relativas ao Estado enquanto instrumento de desenvolvimento, que
caracterizaram a "primeira onda", foram exorcizadas, mas tambm o foram as
vises utpicas de que o papel do Estado podia se limitar ao policiamento para
impedir violaes de direitos de propriedade. Entre os que trabalham com
problemas de ajuste, Callaghy6 um bom exemplo dessa terceira onda. Sua
anlise do processo de ajuste admite que a capacidade de lidar com problemas
especficos como a estabilizao e o ajuste est enraizada nas caractersticas
gerais difusas do aparelho de Estado e sua relao com estruturas sociais
circundantes e que estas, por sua vez, so conseqncias de processos de
mudana estrutural de longo prazo.
A anlise apresentada a seguir uma tentativa de contribuir para a terceira
onda. Sua base emprica no a anlise da relao entre a capacidade de
ao do Estado e a implementao bem-sucedida de programas de ajuste
estrutural. Em vez disso, ela reexamina o papel do Estado na agenda

desenvolvimentista anterior a transformao industrial e tenta fornecer

um retrato analtico das caractersticas institucionais que distinguem os
Estados de maior e menor xito nessa tarefa.
A estratgia de dar um passo atrs e examinar padres anteriores de
transformao industrial no deve ser tomada como uma afirmao de que a
criao de instituies estatais eficazes invariante ao longo das agendas
econmicas. Algumas das caractersticas institucionais que facilitaram o
crescimento da indstria local podem at ser disfuncionais adoo de uma
agenda de estabilizao e ajuste. Contudo, existe uma aparente correlao
entre desempenho do Estado em torno de uma agenda de transformao
industrial e desempenho em torno de uma agenda de ajuste. Estados africanos
que fracassaram em implantar indstrias locais tambm fracassaram em
garantir o crescimento por meio de programas de ajuste estrutural. Os casos do
Leste asitico que foram mais bem-sucedidos na implementao de programas
de transformao industrial tambm foram os mais bem-sucedidos no
tratamento de questes de ajuste. Os Estados latino-americanos se situam em
algum ponto intermedirio no desempenho com relao a ambas as agendas.
Constatar essa correlao genrica est longe de ser uma demonstrao de
que existem importantes aspectos institucionais que facilitam ambos os
conjuntos de incumbncias. Mas sugere que uma compreenso da
transformao industrial pode no ser irrelevante elaborao final de uma
anlise do papel do Estado no ajuste bem-sucedido.
A correlao genrica entre desempenhos do Estado em relao a diferentes
incumbncias sugere tambm o questionamento de conceituaes neoutilitaristas que concebem as exigncias institucionais de implementao de
medidas econmicas ortodoxas como antitticas quelas exigidas para
fomentar a industrializao local. Caso sejam necessrios melhores
fundamentos tericos, pode fazer sentido revisar as perspectivas
institucionalistas clssicas de Weber, Gerschen-kron, Hirschman e outros, em
lugar de se confiar apenas no "novo institucionalismo".
Tanto a reformulao conceituai como a anlise histrica comparativa sero
aqui empreendidas. Em primeiro lugar, examino algumas das inconsistncias
da viso neo-utilitarista do Estado. Em seguida, examino alguns dos insights da
literatura clssica institucionalista comparativa em busca de indcios que
possam ajudar a elaborar uma anlise acerca de estruturas de Estado eficazes.
A maior parte do ensaio consiste numa anlise indutiva comparativa de
Estados com maior ou menor xito. O foco dessa anlise comparativa no se
encontra na estabilizao e ajuste dos anos oitenta, e sim nas campanhas de
fomento transformao industrial no curso do perodo ps-Segunda Guerra
Mundial. Diversos casos so examinados. O Zaire sob o governo de Mobutu
tomado como exemplo de um "Estado predatrio" quase puro. Trs casos do
Leste asitico Japo, Taiwan e Coria so utilizados para investigar as
caractersticas do "Estado desenvolvimentista". Em seguida, esses casos so
comparados com dois Estados que alcanaram considervel xito em alguns
setores e durante certos perodos de tempo mas que fracassaram em ser
consistentemente desenvolvimentistas Brasil e ndia. Por fim, tentarei tirar
algumas lies analticas dessa anlise comparativa e especular sobre sua
importncia em relao a problemas de estabilizao e ajuste.

PERSPECTIVAS SOBRE O ESTADO

A antipatia em face do Estado enquanto instituio tem muitas razes, como
bem nota qualquer um que j tenha esperado numa fila interminvel em uma
agncia de servios ou que tenha se defrontado com um funcionrio pblico
intransigente. O ataque da "segunda onda" ao Estado obteve sustentao a
partir de tais antipatias, bem como da evidncia bvia de mal desempenho. A
evoluo das perspectivas tericas sobre o Estado tambm desempenhou um
papel importante na gerao da "segunda onda".
Mesmo as teorias de desenvolvimento que privilegiam o mercado enquanto
instituio sempre reconheceram que "a existncia do Estado essencial ao
crescimento econmico"7, mas o Estado essencial era um Estado mnimo, "que
se limitava em grande parte, se no inteiramente, proteo dos direitos
individuais, pessoas e propriedades, e execuo de contratos privados
voluntariamente negociados"8. Em sua forma neo-clssica minimalista, o
Estado era encarado como uma "caixa preta" exgena cujas funes internas
no constituam assunto adequado ou digno de anlise econmica. Os
economistas polticos neo-utilitaristas, contudo, convenceram-se de que as
conseqncias econmicas negativas da ao do Estado eram importantes
demais para que se deixasse a caixa preta fechada. Para desemaranhar suas
operaes, aplicavam os "instrumentos-padro da otimizao individual"
anlise do prprio Estado9.
A relao de troca entre ocupantes de cargos e apoiadores a essncia da
ao do Estado. Os primeiros necessitam de apoiadores polticos para
sobreviver e os ltimos, por sua vez, devem receber incentivos suficientes para
evitar que o apoio que tm se desvie para outros. Os ocupantes de cargos
podem distribuir recursos diretamente aos apoiadores, ora mediante subsdios,
emprstimos, empregos, contratos ou o fornecimento de servios, ora usando
sua autoridade regulamentadora para criar rendas para grupos privilegiados
pela restrio da capacidade de atuao das foras de mercado. O controle
sobre o cmbio, as restries entrada no mercado pelo credenciamento de
produtores e por meio de tarifas, ou restries quantitativas sobre importaes
so formas de gerar rendas. Os ocupantes de cargos podem tambm cobrar
uma parcela da renda para si prprios. De fato, existe a hiptese de que a
"competio pelo ingresso no servio governamental , em parte, uma
competio por rendas"10. Na economia como um todo, altos retornos
originados de atividades "lucrativas diretamente improdutivas" desestimulam o
investimento em atividades produtivas. Declinam a eficincia e o dinamismo
econmicos.
A fim de fugir aos efeitos nocivos da ao do Estado, a esfera deste deveria ser
reduzida a um mnimo, e o controle burocrtico, sempre que possvel,
substitudo por mecanismos de mercado. O mbito das funes de Estado
consideradas conversveis ao mercado varivel, mas alguns autores
especulam mesmo sobre a possibilidade de utilizar "prmios" e outros
incentivos para induzir "privatista? e outros cidados privados a financiarem
pelo menos parte da defesa nacional11 .
Seria tolice negar que a concepo neo-utilitarista capta um aspecto
significativo do funcionamento da maioria dos Estados e talvez o aspecto
dominante do funcionamento de alguns deles. A "orientao para a renda",

conceituada em termos mais primrios como "corrupo", tem sido sempre

uma faceta bem conhecida da operao dos Estados do Terceiro Mundo.
Alguns aparelhos de Estado consomem o excedente que extraem, incentivam
atores privados a se mudarem de atividades produtivas para a improdutiva
"orientao para a renda" e fracassam em fornecer bens coletivos. No
possuem mais nenhum respeito por suas sociedades do que um predador por
sua presa e so legitimamente chamados "predatrios"12.
Devido sua reintroduo na poltica, a concepo neo-utilitarista deveria
mesmo ser considerada um aperfeioamento da concepo neo-clssica
tradicional do Estado como rbitro neutro. De fato, a suposio de que as
polticas de Estado "refletem capital investido na sociedade"13 recupera
parcialmente alguns dos discernimentos originais de Marx dos vieses que
caracterizam a poltica de Estado. Enquanto explicao de um padro do
comportamento do ocupante de cargos, que pode ou no ser dominante em um
determinado aparelho de Estado, o pensamento neo-utilitarista uma
contribuio valiosa. Enquanto teoria monocausal superior aplicvel
genericamente aos Estadoso que a concepo neo-utilitarista tende a se
tornar nas mos de seus adeptos mais dedicados , o modelo neo-utilitarista
problemtico.
Em primeiro lugar, se os funcionrios pblicos esto basicamente interessados
em rendas individuais, difcil explicar por que no so todos free-lancers. A
lgica neo-utilitarista oferece pouco esclarecimento sobre o que leva os
ocupantes de cargos individuais a trabalharem juntos enquanto coletividade. Se
postulamos que de algum modo o Estado resolve seu prprio problema de
ao coletiva, no existe motivo algum na lgica dos argumentos neoutilitaristas para aqueles que dispem de um monoplio de violncia se
contentarem em ser guardas-noturnos e todos os motivos para que tentem
expandir nichos de rendas. Em suma, a adeso estrita e uma lgica neoutilitarista torna difcil explicar a existncia do Estado e torna o Estado guardanoturno quase uma impossibilidade terica14.
Ao mesmo tempo, a premissa neo-utilitarista de que as relaes de troca so
"naturais", ou seja, epistemologicamente anteriores a outros tipos de relaes
sociais, no se apia em evidncia emprica. Estudos minuciosos sobre
processos reais de troca (quando comparados a resumos analticos de suas
conseqncias) descobrem que os mercados apenas funcionam bem quando
apoiados por outros tipos de redes sociais15. No basta uma rede "eficiente" de
relaes de propriedade. A operao fluente da troca exige o clima denso e
profundamente desenvolvido de confiana e entendimentos culturalmente
partilhados, sintetizados por Durkheim na expresso enganosamente simples
"elementos no-contratuais do contrato".
Mal ou bem, os mercados esto sempre inextricavelmente inseridos em uma
matriz que abrange ao mesmo tempo entendimentos culturais e sistemas
sociais compostos de laos individuais polivalentes. Em certos casos o apoio
s relaes de troca pode ser gerado por interao informal. Em outros,
organizaes formais hierrquicas podem "internalizar" relaes de troca16. Se
os mercados devem estar envolvidos por outros tipos de estruturas sociais a
fim de funcionar, ento as tentativas neo-utilitaristas de "liberar" o mercado do
Estado podem terminar por destruir os apoios institucionais que possibilitem a
troca. claro que esta a posio da tradio clssica dos estudos

institucionalistas comparativos que enfatizavam a complementariedade

essencial entre estruturas de Estado e troca de mercado, particularmente na
promoo da transformao industrial.
Essa tradio sempre foi crtica da afirmao de que a troca uma atividade
natural que exige apenas os mais reduzidos apoios institucionais. H quarenta
anos Polanyi afirmava: "O caminho rumo ao livre mercado estava aberto e se
mantinha aberto por um aumento enorme no intervencionismo contnuo,
organizado e controlado centralmente"17. Desde o princpio, segundo Polanyi,
vida do mercado foi entretecida no apenas com outros tipos de laos sociais,
mas com as formas e polticas do Estado.
Considerando as sociedades com mercados consolidados, Weber avanou
nessa linha de raciocnio ao afirmar que a operao da empresa capitalista de
grande escala dependia da disponibilidade do tipo de ordem que apenas o
moderno Estado burocrtico poderia oferecer. Como afirmou ele, "O
capitalismo e a burocracia se encontraram e se unem intimamente"18. claro
que a premissa weberiana da relao ntima baseava-se em uma concepo
do aparelho burocrtico do Estado que era a imagem especular da concepo
neo-utilitarista. Os burocratas de Weber estavam envolvidos apenas na
execuo de suas atribuies e na contribuio ao cumprimento das metas do
aparelho como um todo. O uso das prerrogativas oficiais para a maximizao
de interesses privados era, para Weber, uma caracterstica de formas prburocrticas anteriores.
Para Weber, o Estado era til queles que operavam no mercado exatamente
porque as aes de seus encarregados obedeciam a uma lgica
completamente diferente da lgica da troca utilitarista. A capacidade do Estado
de apoiar os mercados e a acumulao capitalista dependia de a burocracia
ser uma entidade corporativamente coerente, na qual os indivduos encaram a
implementao de metas corporativas como o melhor meio de maximizar seu
prprio interesse individual. A coerncia corporativa exige que em alguma
medida os encarregados individuais sejam isolados das demandas da
sociedade circundante. O isolamento por sua vez ampliado atravs da
atribuio de um status distintivo e recompensador aos burocratas. A
concentrao de competncia tcnica na burocracia pelo recrutamento
meritocrtico e pela oferta de oportunidades de longo prazo de recompensa
para carreiras tambm era fundamental eficcia da burocracia. Em suma,
Weber concebia a construo de uma estrutura slida e competente como um
pr-requisito necessrio ao funcionamento do mercado.
Observadores posteriores ampliaram a concepo weberiana do papel do
Estado. A capacidade de implementar normas de modo previsvel, embora seja
necessrio, no suficiente. O trabalho de Gerschenkron sobre os pases de
desenvolvimento tardio complementa Weber ao se concentrar sobre as
contribuies especficas do aparelho de Estado na superao de problemas
criados por uma disjuno entre a escala de atividade econmica necessria
ao desenvolvimento e o alcance efetivo dos sistemas sociais existentes.19
Pases de industrializao tardia, que se depararam com tecnologias de
produo exigindo mais capital do que os mercados privados eram capazes de
acumular, foram obrigados a se valer do poder do Estado para mobilizar os
recursos necessrios. Em vez de simplesmente propiciar um ambiente
adequado, como ocorria no modelo de Weber, o Estado agora organizava

ativamente um aspecto crucial do mercado. O argumento de Gerschenkron

levanta tambm uma nova questo o problema de assumir riscos. O xis da
questo enfrentada por pases de industrializao tardia que no existem
instituies que permitam a distribuio de riscos grandes por uma ampla rede
de acionistas, e os capitalistas individuais no so capazes nem se interessam
em assumi-los. Em tais circunstncias, o Estado precisa funcionar como um
empresrio substituto.
Hirschman assume com preciso muito maior essa nfase na capacidade
empresarial como o ingrediente que falta ao desenvolvimento. Baseando-se em
suas observaes sobre os "ltimos dos ltimos" pases de desenvolvimento
tardio do Terceiro Mundo no sculo vinte, Hirschman afirma que o "capital", no
sentido de um excedente potencialmente passvel de investimento, no o
principal ingrediente que est faltando aos pases em desenvolvimento. O que
est faltando iniciativa empresarial no sentido da disposio de arriscar os
excedentes disponveis no investimento em atividades produtivas ou, nas suas
prprias palavras, "a percepo das oportunidades de investimento e sua
transformao em investimentos reais". Se, como afirma Hirschman, induzir a
decises de maximizao for a chave, ento o papel do Estado envolve um
grau elevado de "responsividade" ao capital privado. O Estado deve propiciar
incentivos desequilibradores para induzir os capitalistas privados a investir e ao
mesmo tempo estar pronto a aliviar gargalos que estejam criando desincentivos
ao investimento.
Os Estados que conseguem empreender as tarefas que Gerschenkron e
Hirschman delineiam, bem como aquelas estabelecidas por Weber, so
legitimamente chamados "desenvolvimentistas"20. Extraem excedente mas
tambm fornecem bens coletivos. Fomentam perspectivas empresariais de
longo prazo entre elites privadas mediante o aumento de incentivos ao
engajamento em investimentos transformadores e a reduo dos riscos
envolvidos em tais investimentos. Podem no estar imunes "orientao para
a renda" ou utilizao de parte do excedente social para os fins dos
ocupantes de cargos e seus amigos, e no para os da cidadania como um
todo. No entanto, no fim das contas, as conseqncias de suas aes antes
promovem que impedem o ajuste econmico e a transformao estrutural.
Em geral se reconhece a existncia de "Estados desenvolvimentistas". De fato,
alguns argumentariam que eles foram o ingrediente essencial ao
desenvolvimento "tardio" ou "tardio mais tardio". White e Wade afirmam, por
exemplo, que "o fenmeno do desenvolvimento tardio bem-sucedido... deveria
ser compreendido... como um processo no qual os Estados desempenharam
um papel estratgico no controle das foras de mercado internas e
internacionais e na sua utilizao em favor de um interesse econmico
nacional"21. Identificar as caractersticas estruturais que permitem a esses
Estados serem desenvolvimentistas , no entanto, uma tarefa mais
controvertida.
Na concepo gerschenkroniana/hirschmaniana, o relacionamento entre
"capacidade" e "insulamento" (ou "autonomia") do Estado mais ambguo do
que numa perspectiva estritamente weberiana ou, a esse respeito, numa
perspectiva neo-marxista22. Para que o Estado insulado seja eficaz, a natureza
de um projeto de acumulao e os meios para implement-lo devem ser
imediatamente visveis. Num cenrio gerschenkroniano ou hirshmaniano de

transformao, o molde de um projeto de acumulao deve ser descoberto,

quase inventado, e sua implementao exige estreitos vnculos com o capital
privado. Uma burocracia de estilo prussiano poderia ser mesmo eficaz na
preveno da fora e da fraude, mas o tipo de empreendimento substituto a
que Gerschenkron se refere, ou o tipo de esperteza sutil da iniciativa privada
enfatizada por Hirshman, exigiriam mais do que um aparelho administrativo
insulado corporativamente coerente. Exige inteligncia acurada, inventividade,
reparties geis e respostas elaboradas a uma realidade econmica mutvel.
Tais argumentos exigem um Estado que muito mais "inserido" na sociedade
que insulado23.
Quaisquer que sejam as caractersticas estruturais subjacentes capacidade
do Estado, os argumentos em favor do papel central do Estado aplicam-se com
mais vigor a situaes nas quais a transformao estrutural est na ordem do
dia. A industrializao, que o foco dos estudos de caso apresentados a
seguir, o exemplo clssico desse tipo de transformao, mas o ajuste
estrutural exige tambm mais do que uma mudana gradual. tambm quando
a transformao est na agenda que mais nitidamente se revela o contraste
entre o Estado predatrio e o desenvolvimentista. Como destaca Callaghy, a
existncia potencial de um papel positivo do Estado no cria qualquer
necessidade lgica de realizao desse potencial. Sociedades e economias
que "necessitam" de Estados desenvolvimentistas no os obtm
necessariamente, como amplamente o demonstra o caso do Zaire.
ZAIRE: UM CASO EXEMPLAR DE PREDAO
Desde que Joseph Mobutu Sese Seko assumiu o governo do Zaire em 1965,
ele e seu crculo ntimo no interior do aparelho de Estado zairiano tm extrado
enormes fortunas pessoais das receitas geradas pela exportao da
impressionante riqueza mineral do pas. Durante estes vinte anos, o PNB per
capita do Zaire declinou a uma taxa anual de 2,1 % ao ano, levando o pas
pouco a pouco para o ltimo lugar na hierarquia mundial das naes e
deixando a populao do pas numa misria igual ou pior do que a sofrida
durante o regime colonial belga.24 O Zaire , em suma, um exemplo de manual
de um "Estado predatrio" no qual a preocupao da classe poltica com a
busca de renda converteu a sociedade em sua presa.
Na linha de Weber, Callaghy enfatiza as qualidades patrimoniais do Estado
zairiano, a mistura de tradicionalismo e arbitrariedade que Weber afirmava
retardar o desenvolvimento capitalista25. Fiel ao modelo patrimonialista, o
controle do aparelho de Estado cabe por direito a um pequeno grupo de
indivduos vinculados em termos pessoais. No pinculo do poder est a
"panelinha presidencial", que consiste de "cinqenta e tantos parentes da maior
confiana do presidente, ocupando as mais importantes e lucrativas posies,
tais como as chefias do Conselho Judicirio, polcia secreta, Ministrio do
Interior, gabinete do Presidente e assim por diante"26. Seguindo-se a estas h a
"Irmandade Presidencial" que no consiste de parentes, mas cujos cargos
tambm dependem de seus laos pessoais com o Presidente e sua panelinha
e de seus laos mtuos.
Um dos aspectos mais chocantes e irnicos do Estado zairiano a extenso
em que as relaes de mercado dominam o comportamento administrativo,

novamente quase uma caricatura da imagem neo-utilitarista do provvel

funcionamento de aparelhos de Estado criadores de renda. Um arcebispo
zairiano descreveu isso da seguinte forma:
"Por que em nossos tribunais as pessoas apenas obtm seus direitos mediante
generoso pagamento ao juiz? Por que os prisioneiros vivem esquecidos nas
prises? No dispem de ningum que possa pagar o juiz que est de posse
de seus dossis. Por que em nossas reparties administrativas, como os
servios pblicos, pede-se s pessoas para que voltem dia aps dia para
receber o que lhes devido? Se no pagarem ao funcionrio, no sero
atendidas".27
O prprio presidente Mobutu caracterizou o sistema quase da mesma forma
dizendo:
"Tudo para vender, tudo comprado em nosso pas. E nesse trfico, possuir
qualquer fatia de poder pblico constitui um verdadeiro instrumento de troca,
que pode ser convertido em aquisio ilcita de dinheiro ou outros bens."28
A vigncia de uma tal tica perfeita de mercado poderia primeira vista
parecer inconsistente com o que Callaghy29 caracteriza como um "incipiente
estado absolutista moderno", mas na verdade inteiramente consistente. O
personalismo e o saque da cpula destroem qualquer possibilidade de
comportamento orientado por normas nos nveis inferiores da burocracia. Alm
do mais, a mercantilizao do aparelho de Estado torna quase impossvel o
desenvolvimento de uma burguesia voltada para o investimento produtivo de
longo prazo devido corroso da previsibilidade de ao do Estado.
A persistncia do regime em si mesmo pode ser encarada como evidncia de
que Mobutu no mnimo conseguiu construir um aparelho repressivo dotado do
teor mnimo de coerncia corporativa necessria a rechaar potenciais
concorrentes. Nem mesmo isso certo. Como rudemente afirma Gould, "a
burguesia burocrtica deve sua existncia a um apoio externo antigo e
contnuo"30. Tanto a ajuda do Banco Mundial como de naes ocidentais
isoladas desempenham um papel importante, mas a presena de tropas
francesas e belgas em momentos crticos (como, por exemplo, em Shaba, em
1978) tem sido condio sine qua non da manuteno de Mobutu no poder31.
Dessa forma, Mobutu oferece apenas uma frgil prova dos limites nos quais
pode se manter a orientao para a renda sem minar o aparelho repressivo
necessrio sobrevivncia do regime.32
O Zaire confirma claramente que no tanto a burocracia que impede o
desenvolvimento, mas a ausncia de um aparelho burocrtico coerente. O
Estado "clepto-patrimonialista" zairiano uma mescla de personalismo e
aparelho administrativo completamente mercantilizado33. precisamente o tipo
de Estado dominado pela troca que os neo-utilitaristas postulam e temem, mas
os resultados no se resumem busca feroz de renda e a incentivos
distorcidos. A fragilidade do centro do sistema poltico-econmico solapa a
previsibilidade da poltica necessria ao investimento privado. O Estado
fracassa at em fornecer os mais bsicos pr-requisitos para o funcionamento
de uma economia moderna: cumprimento regular de contratos; fornecimento e
manuteno de infra-estrutura, investimento pblico em sade e educao.

10

O Zaire coloca tambm alguns problemas s concepes convencionais sobre

a importncia da autonomia do Estado na formulao de estratgias coerentes
de ajuste e de crescimento. Por um lado, uma vez que o Estado enquanto
entidade corporativa incapaz de formular e implementar metas coerentes e
uma vez que as decises polticas so tomadas em favor de elites privadas, o
Estado poderia ser considerado como inteiramente desprovido de autonomia.
Essa falta de autonomia o que permite o prevalecimento da orientao
contagiante para a renda. Ao mesmo tempo, no entanto, impressionante
como o Estado zairiano no controlado pela sociedade. Ele "autnomo" no
sentido de que suas metas no derivam da agregao de interesses sociais.
Essa "autonomia" no amplia a capacidade do Estado de adotar suas prprias
metas, e sim afasta reaes sociais crticas a sua dominao arbitrria. O caso
zairiano sugere que o relacionamento entre a capacidade de ao e a
autonomia do Estado precisa ser repensado; isso se torna ainda mais evidente
no exame dos "Estados desenvolvimentistas" do Leste asitico.
ESTADOS DESENVOLVIMENTISTAS
Enquanto Estados como o de Mobutu ofereciam demonstraes prticas das
perverses previstas pelas concepes neo-utilitaristas do Estado, um conjunto
diferente de naes a meio caminho ao seu redor estava escrevendo registros
histricos que confirmavam as expectativas institucionalistas. Ao fim dos anos
setenta, o sucesso econmico dos novos pases industriais (NPIs) do Leste
asitico, Coria e Taiwan, era cada vez mais interpretado como dependente do
ativo envolvimento do Estado34, mesmo por observadores dotados de uma
inclinao neo-clssica35. Os casos do Leste asitico no so apenas
importantes porque sugiram que os encraves institucionais da agenda anterior
de transformao industrial local no podiam ser irrelevantes execuo bemsucedida de uma agenda de ajuste. Tais Estados constituem, acima de tudo,
os casos paradigmticos tanto da rpida industrializao local como de ajuste a
mercados internacionais mutveis.
O Modelo Japons. Ao procurar bases institucionais sobre as quais promover
a industrializao rpida, os NPIs do Leste asitico adotaram o modelo regional
do Estado ativo o Japo. Anlises do caso japons oferecem um timo
ponto de partida para a compreenso do "Estado desenvolvimentista". O relato
de Chalmers Johnson sobre os anos dourados do MITI (Ministrio do Comrcio
Internacional e da Indstria)36 fornece um dos melhores quadros do Estado
desenvolvimentista em ao. Sua descrio particularmente fascinante
porque corresponde de modo inequvoco ao que poderia ser na prtica uma
acurada implementao das idias de Gershenkron e Hirschman.
Nos anos de escassez de capital que se seguiram Segunda Guerra Mundial,
o Estado japons funcionava como substituto de mercados de capital pouco
desenvolvidos, ao mesmo tempo que "induzia" mudanas nas decises de
investimento. As instituies de Estado, desde o sistema de captao de
poupana via Correios at o Banco de Desenvolvimento do Japo, foram
cruciais na obteno do capital necessrio ao investimento industrial. A
centralidade do Estado no fornecimento de novos capitais, por sua vez, fez
com que o MITI assumisse um papel central na poltica industrial. Dado seu
papel na aprovao de emprstimos de investimento do Banco de

11

Desenvolvimento do Japo, sua participao na alocao de divisas para fins

industriais e licenas de importao de tecnologia estrangeira, sua capacidade
de fornecer isenes fiscais e sua capacidade de articular "cartis de
orientao administrativa" que regulamentaria a concorrncia em um setor, o
MITI estava em perfeitas condies de "maximizar o processo induzido de
deciso".37
Alguns podem achar exagerada a caracterizao que Johnson faz do MITI,
"indubitavelmente a maior concentrao de capacidade cerebral do Japo",
mas poucos negariam o fato de que at recentemente "os rgos pblicos
atraem os mais talentosos graduandos das melhores universidades do pas, e
os cargos pblicos de maior nvel nesses ministrios foram e ainda so os mais
prestigiosos do pas".38
Portanto, existe um aspecto nitidamente weberiano no Estado
desenvolvimentista japons. Os funcionrios contam com o status especial que
Weber considerava essencial a uma verdadeira burocracia. Seguem carreiras
de longo prazo no interior da burocracia e atuam geralmente de acordo com
regras e normas estabelecidas. Tais caractersticas variam um pouco na
burocracia japonesa, mas os rgos menos burocrticos e mais clientelistas,
como o Ministrio da Agricultura, em geral so encarados como "bolses de
bvia ineficincia"39. Se o Japo confirma as declaraes weberianas relativas
necessidade de uma burocracia coerente, meritocrtica, indica tambm a
necessidade de ir alm de tais prognsticos. Todas as descries sobre o
Estado japons enfatizam o carter indispensvel de sistemas informais, tanto
internos como externos, ao funcionamento do Estado. Sistemas internos
particularmente o "gakubatsu", que consiste em laos entre colegas de classe
nas universidades da elite de onde se recrutam os funcionrios so cruciais
coerncia da burocracia.40 Tais redes informais conferem burocracia uma
coerncia interna e identidade corporativa que por si s a meritocracia no
poderia oferecer. O fato de que a competncia formal, e no os laos
clientelistas ou lealdades tradicionais, seja o requisito primeiro para o ingresso
na rede torna muito mais plausvel que o desempenho eficaz passe a ser um
atributo valorizado entre membros leais dos diversos "batsu". O resultado geral
uma espcie de "weberianismo reforado", no qual os "elementos noburocrticos da burocracia" reforam a estrutura organizacional formal, da
mesma forma que os "elementos no-contratuais do contrato" de Durkheim
reforam o mercado.41
Redes externas que vinculam o setor estatal ao privado so ainda mais
importantes. Como afirma Chie Nakane, "a teia administrativa tecida de modo
mais acabado na sociedade japonesa do que talvez em qualquer outra
sociedade do mundo"42. A poltica industrial japonesa depende
fundamentalmente dos laos que vinculam o MITI e os maiores grupos
industriais.43 Laos entre a burocracia e o poder privado so reforados pelo
papel contagiante dos ex-alunos do MITI, que, atravs dos amakudar; (a
"gerao do cu" de aposentadoria precoce), acabam ocupando posieschave no apenas em empresas individuais, mas tambm nas associaes
industriais e organizaes semi-governamentais que compem "o labirinto de
organizaes intermedirias e redes polticas informais, onde ocorre grande
parte do demorado trabalho de formao de consenso".44

12

A centralidade dos laos externos levou alguns a afirmar que a eficcia do

Estado procede "no de sua prpria capacidade inerente mas da complexidade
e estabilidade de sua interao com atores do mercado".45 Essa perspectiva
um complemento necessrio a descries como as de Johnson, mas implica o
perigo de conceber as redes externas e a coerncia corporativa interna como
explicaes alternativas opostas. Em vez disso, a coerncia burocrtica interna
deveria ser considerada como pr-condio essencial efetiva participao do
Estado em redes externas. Se o MITI no fosse uma organizao
excepcionalmente competente e coesa, no poderia participar em redes
externas da forma como o faz. Se o MITI no fosse "autnomo" no sentido de
ser capaz de formular suas prprias metas de modo independente e de confiar
que seus funcionrios iro encarar a implementao de suas metas como
importante tambm para suas carreiras individuais, pouco teria ento a
oferecer ao setor privado. A "autonomia relativa" do MITI o que viabiliza sua
dedicao aos problemas de ao coletiva do capital privado, ajudando o
capital como um todo a encontrar solues que de outra forma seriam difceis
de alcanar, mesmo no interior do organizadssimo sistema industrial japons.
A "autonomia inserida" o inverso da dominao absolutista incoerente do
Estado predatrio e constitui a chave organizacional para a eficcia do Estado
desenvolvimentista. Essa autonomia depende de uma combinao
aparentemente contraditria entre isolamento burocrtico weberiano e insero
intensa na estrutura social circundante. A forma de se obter tal combinao
contraditria depende, claro, tanto do carter historicamente determinado do
aparelho de Estado como da estrutura social na qual est inserida, como ilustra
uma comparao entre o Japo e os NPIs do Leste asitico.
Coria e Taiwan. A Coria e Taiwan possuem distintas estruturas de Estado
associadas a diferentes bases sociais de sustentao, padres de organizao
industrial e estratgias polticas46. Apesar disso, compartilham caractersticas
cruciais. Em ambos os pases, as iniciativas polticas que facilitaram a
transformao industrial estavam enraizadas em uma organizao burocrtica
coerente e competente. Embora ambos os NPIs do Leste asitico paream
mais autnomos que o Estado japons, exibem elementos da "autonomia
inserida" que foi crucial ao sucesso do Japo.
Ao comparar a burocracia coreana com a mexicana, Kim Byung-Kook ressalta
que enquanto o Mxico ainda tem de institucionalizar o recrutamento por
concurso para o setor pblico, no Estado coreano as provas meritocrticas
para o servio pblico vm sendo realizadas para recrutar encarregados desde
788 D.C., por mais de mil anos47. A despeito da catica histria poltica da
Coria no sculo vinte, a burocracia tem sido capaz de escolher seu staff entre
os mais talentosos membros das mais conceituadas universidades. Dados
sobre a seletividade dos exames para o servio pblico superior so quase
idnticos aos oferecidos por Johnson para o Japo. Apesar do nmero anual
de recrutados para o servio pblico superior ter aumentado sete vezes entre
1949 e 1980, apenas cerca de 2% daqueles que prestam o concurso so
aprovados.48
Junto com padres similares de recrutamento vem a inculcaao de uma
"cultura corporativa" particular. A discusso de Choi49 sobre o Departamento de
Planejamento Econmico, por exemplo, observa o mesmo tipo de confiana e
esprito corporativo que caracteriza o MITI na descrio de Johnson. Por fim,

13

como no Japo, o recrutamento meritocrtico via universidades de elite e a

existncia de um forte ethos organizacional criam o potencial para a construo
de redes de solidariedade interpessoal de tipo "batsu" no interior da burocracia.
Examinando os aprovados no concurso ao servio pblico de 1972, Kim
descobriu que 55% eram graduados pela Universidade Nacional de Seul e,
destes, 40% eram graduados por duas conceituadas escolas secundrias de
Seul.50
Embora a burocracia coreana parea um arqutipo, a experincia da Coria
mostra tambm a insuficincia de uma tradio burocrtica. Nos anos
cinqenta, no governo de Rhee Syngman, o concurso ao servio pblico foi
amplamente dispensado, e apenas cerca de 4% daqueles que ocupavam
cargos de nvel superior ingressaram via concurso. Tampouco aqueles que
entraram no servio pblico superior podiam contar com ascenso a escales
mais elevados atravs de um processo padro de promoo interna. Em vez
disso, os escales superiores eram preenchidos principalmente na base de
"indicaes especiais" de natureza poltica.51
O carter da indicao e promoo burocrticas no governo de Rhee ,
naturalmente, inteiramente coerente com o carter de seu regime. Embora
Rhee governasse mediante uma certa dose de industrializao por substituio
de importaes, seu regime era mais predatrio que desenvolvimentista. A
ajuda massiva dos EUA, na verdade, financiava substancial corrupo
governamental. Dependendo de doaes do setor privado para financiar sua
dominao poltica, Rhee ficava merc de laos clientelistas com homens de
negcios e, como era de esperar, "as atividades voltadas para a renda eram
generalizadas e sistemticas".52
Sem uma tradio burocrtica arraigada, plenamente desenvolvida, nem a
reformulao de planos de carreiras burocrticas do regime de Park nem sua
reorganizao do aparelho de planejamento poltico-econmico teriam sido
possveis. Sem uma poderosa base adicional de coeso nos escales
superiores do Estado, a tradio burocrtica teria continuado ineficaz. Sem a
combinao de ambas teria sido impossvel transformar a relao do Estado
com o capital privado.
Somente com a ascenso ao poder de um grupo com fortes convices
ideolgicas e estreitos laos pessoais e organizacionais o Estado seria capaz
de "reconquistar sua autonomia".53 Os funcionrios juniores envolvidos no
golpe liderado por Park Chung Hee eram unidos tanto por convices
reformistas quanto por estreitos laos interpessoais desenvolvidos
simultaneamente na experincia de trabalho e em estreitos laos de rede tipo
"batsu" originrios da academia militar.54 A superposio dessa nova marca de
solidariedade organizacional por vezes aviltava a burocracia civil do Estado na
medida em que militares eram alados a cargos de cpula, mas em geral os
militares se valiam da influncia fornecida por sua prpria solidariedade
corporativa para fortalecer e ao mesmo tempo disciplinar a burocracia. No
governo de Park a proporo de cargos de nvel superior preenchidos por
aprovados em concursos quintuplicou, e a promoo interna se converteu no
principal meio de preencher todos os escales acima deles, com exceo das
indicaes para os cargos polticos mais elevados.55

14

Uma das caractersticas da revitalizao burocrtica do Estado foi a posio

relativamente privilegiada mantida por um "rgo piloto" isolado, o
Departamento de Planejamento Econmico (DPE). Dirigido por um deputado e
primeiro ministro, o DPE foi escolhido por Park para ser um "super-rgo" da
rea econmica.56 Seu poder de coordenar a poltica econmica mediante o
controle do processo oramentrio ampliado por mecanismos como o Comit
Consultivo dos Ministros Econmicos e pelo fato de que seus dirigentes
costumam ser promovidos a cargos de liderana em outros ministrios.57 Como
no caso japons, a existncia de um "rgo piloto" no significa que as
polticas no sejam contestadas no interior da burocracia. O DPE e o MTI
(Ministrio do Comrcio e da Indstria) freqentemente se encontram em fortes
desavenas sobre a poltica industrial.58 Apesar de tudo, a existncia de um
determinado rgo dotado de liderana geralmente reconhecida na rea
econmica possibilita a concentrao de talento e especializao e confere
poltica econmica uma coerncia que falta a um aparelho de Estado de
organizao menos definida.
Quando o regime de Park assumiu o poder, seu objetivo parecia ser no
apenas isolar-se do capital privado, mas domin-lo completamente. Processos
criminais e confisco de bens foram usados como ameaas, e os lderes da
indstria caminhavam pelas ruas, desonrados como parasitas corruptos. Esse
quadro logo mudou na medida em que Park percebeu que necessitava
aproveitar a iniciativa privada e a percia gerencial para alcanar suas metas
econmicas.59 Com o tempo, e particularmente nos anos setenta, os laos
entre o regime e os maiores chaebol (conglomerados) tornaram-se to estreitos
que economistas visitantes concluam que "Coria S.A." era sem dvida uma
descrio mais adequada da situao na Coria do que "Japo S.A."60
Tal como no caso do Japo, a relao simbitica entre o Estado e os chaebol
estava fundada no fato de que o Estado tinha acesso ao capital num ambiente
de escassez de capital.61 Atravs de sua capacidade de alocar capital o Estado
promovia a concentrao do poder econmico .nas mos dos chaebol e
"orquestrava agressivamente" suas atividades.62 Ao mesmo tempo, o regime
de Park dependia dos chaebol para implementar a transformao industrial que
constitua seu projeto principal e a base para sua legitimao.
A insero do Estado coreano durante o governo de Park era um assunto muito
mais "da cpula para baixo" do que o prottipo japons, carecendo de
associaes intermedirias bem desenvolvidas e concentrando-se numa
quantidade bem menor de empresas. O tamanho e a diversificao dos
maiores chaebol realmente lhes conferiam interesses que eram relativamente
"abrangentes"63 em termos setoriais, de forma que o pequeno nmero de
atores no limitava o alcance setorial do projeto comum de acumulao.
Ademais, o Estado coreano no podia reivindicar a mesma relao institucional
generalizada com o setor privado que o sistema MITI fornecia, e nunca
conseguiu evitar inteiramente o perigo de que interesses particularistas de
firmas individuais pudessem lev-lo de volta rumo improdutiva orientao
para a renda. Pelo menos era essa a percepo dos tecnocratas "dissidentes"
do DPE que sentiam, no incio dos anos oitenta, que j estava mais do que na
hora de o Estado comear a se distanciar das demandas de recursos dos
maiores chaebol64.

15

A Coria est forando os limites nos quais a insero pode se concentrar em

uns poucos laos sem se degenerar em predao particularista. O risco oposto,
de enfraquecer os laos com o capital privado, ameaando a capacidade do
Estado de garantir informaes plenas e de contar com o setor privado para
sua efetiva implementao, representado pela segunda discpula regional
proeminente do modelo japons, Taiwan.
Em Taiwan, como na Coria, o Estado tinha sido central ao processo de
acumulao industrial, drenando capital para investimentos de risco, ampliando
a capacidade de empresas privadas enfrentarem mercados internacionais e
assumindo funes diretamente empresariais atravs de empresas de
propriedade estatal. Em Taiwan, como na Coria, a capacidade de o Estado
desempenhar esse papel dependia de uma burocracia weberiana clssica, de
recrutamento meritocrata, crucialmente consolidada por formas organizacionais
extra-burocrticas. Tal como no caso do Estado coreano, o regime do KMT
(Kuomintang) baseia-se numa combinao entre tradio perene e
transformao radical, mas diferenas na experincia histrica dos dois
Estados levaram a padres muito diferentes de relaes com o setor privado e,
conseqentemente, a padres muito diferentes de iniciativa estatal. A
transformao do Estado do Kuomintang que acompanhou sua chegada a
Taiwan to impressionante quanto as mudanas ocorridas entre os governos
coreanos de Rhee e Park. No continente, o regime do KMT havia sido
amplamente predatrio, crivado pela orientao para a renda e incapaz de
evitar que interesses particulares de especuladores privados minassem seus
projetos econmicos. Na ilha, o partido se recomps. Liberado de sua velha
base latifundiria e amparado pelo fato de que os membros "mais notoriamente
corruptos e nocivos" da elite capitalista no acompanharam Chiang Kai Shek
para a ilha65, o KMT foi capaz de reestruturar completamente seus laos com o
capital privado. Uma organizao partidria corrupta e cheia de faces passou
a se aproximar do Estado-partido leninista que havia aspirado ser desde o
comeo66, dotando assim a burocracia de Estado de uma fonte reforadora da
coeso e coerncia organizacionais mais poderosa e estvel do que a que teria
sido propiciada apenas pela organizao militar.
Dentro do aparelho governamental consolidado, o KMT reuniu um pequeno
conjunto de organizaes da elite poltico-econmica com amplitude e percia
similares s do MITI do Japo, ou do DPE da Coria.67 O Conselho de
Planejamento e Desenvolvimento Econmico (CPDE) a corporificao atual
do lado planejador do "staff econmico geral". No um rgo executivo mas,
"em termos japoneses, situa-se em algum ponto entre o MITI e a Secretaria de
Planejamento Econmico".68 O Departamento de Desenvolvimento Industrial
(DDI) do Ministrio de Assuntos Econmicos ocupado basicamente por
engenheiros e desempenha um papel mais direto em polticas setoriais. Ambos
os rgos, tal como seus correlatos na Coria e no Japo, tm
tradicionalmente obtido sucesso na atrao dos "melhores e mais brilhantes".
O staff tende a ser tanto de membros do KMT como de graduados pela
Universidade Nacional de Taiwan, da elite do pas.69
Sem negar a transformao fundamental no carter do aparelho do
Kuomintang, tambm digno de nota que, tal como no caso da Coria, a
existncia de uma antiga tradio burocrtica propiciou ao regime um
fundamento sobre o qual se consolidar. No se tratava apenas de uma

16

organizao de partido que propiciava coeso poltica na cpula, mas havia

tambm uma burocracia econmica com considervel experincia gerencial. A
Comisso Nacional de Recursos (CNR), por exemplo, fundada em 1932,
dispunha de um staff de 12 000 funcionrios em 1944 e administrava mais de
100 empresas pblicas cujo capital consorciado representava metade do
capital total de todas as empresas chinesas. Era uma ilha de recrutamento
relativamente meritocrtico no interior do regime continental, e seus exintegrantes passaram posteriormente a desempenhar um papel capital na
administrao da poltica industrial de Taiwan.70
A experincia adversa de ser aviltada pelos interesses particularistas de
especuladores privados no continente levou liderana poltica do KMT, bem
como aos ex-integrantes da CNR, a depositar uma desconfiana bsica no
capital privado e a levar a srio os elementos anticapitalistas dos
pronunciamentos ideolgicos de Sun Yat Sen. Tais predilees eram
reforadas pelo fato pragmtico de que o fortalecimento de capitalistas
privados em Taiwan envolvia o aumento do poder de uma elite privada
etnicamente distinta e politicamente hostil. Portanto, dificilmente surpreende
que em vez de passar as propriedades japonesas para o setor privado, como
recomendavam seus conselheiros americanos, o KMT manteve o controle,
gerando um dos maiores setores estatizados no mundo no-comunista.71 O
que surpreendente que as empresas estatizadas de Taiwan (EEs), ao
contrrio do padro de ineficincia e dficit financeiro que em geral se
considera intrnseco operao de tais empresas72, eram em sua maior parte
no s lucrativas como eficientes.
Em Taiwan, as EEs tm sido instrumentos-chave do desenvolvimento
industrial. Alm do setor bancrio, que foi estatizado tal como na Coria psRhee, as empresas estatizadas eram responsveis pela maior parte da
produo industrial nos anos cinqenta e, aps terem declinado um pouco nos
anos sessenta, sua participao expandiu-se novamente nos anos setenta74.
As EEs so particularmente importantes nos setores bsicos e intermedirios.
A China Steel, por exemplo, tem possibilitado a Taiwan conseguir sobrepujar
todos os exportadores de ao da OECD no mercado japons.75 O setor
empresarial do Estado no apenas oferece uma contribuio empreendedora
direta, mas tambm um campo de treinamento para liderana econmica na
burocracia central do Estado.76 Dessa forma, a formao em poltica
econmica em Taiwan cresce a partir de "uma pouco compreendida mas
aparentemente vigorosa rede poltica que vincula os gabinetes econmicos
centrais s empresas (e) bancos pblicos..."77
O que choca na comparao de Taiwan com a Coria e o Japo a medida na
qual o setor privado taiwans tem estado ausente das redes de poltica
econmica. Ainda que a tendncia atual seja "expandir e institucionalizar
elementos de tomada de deciso vindos de industriais, financistas e outros"78,
as relaes histricas entre o Estado do KMT e o capital privado
(principalmente taiwans) tm sido suficientemente distantes para que se
levante a questo de saber se a "insero" realmente um componente
necessrio do Estado desenvolvimentista.
O Estado taiwans inquestionavelmente opera de forma eficaz com um
conjunto menos denso de laos de rede pblica-privada do que as verses

17

coreana e japonesa do Estado desenvolvimentista. Apesar de tudo, sua falta de

insero no deve ser exagerada. No fcil isol-lo do setor privado.
Gold demonstrou as estreitas relaes que existiam entre o governo e o
nascente setor txtil nos anos cinqenta, bem como o papel intermedirio que
o governo desempenhou no desenvolvimento da indstria de semicondutores
nos anos setenta. Wade observa que funcionrios do DDI gastam uma frao
substancial de seu tempo visitando empresas e esto engajados em alguma
coisa muito semelhante "orientao administrativa" do MITI79. Esse autor
apresenta um exemplo esclarecedor da ntima interao do Estado com o
capital privado em sua discusso sobre as negociaes entre produtores de
matria-prima e as companhias txteis no setor de fibras sintticas. Enquanto
as negociaes formais envolviam a associao industrial (Associao dos
Fabricantes de Fibras) jusante e o monoplio interno (uma joint-venture entre
Estado e o MNC) montante, os administradores do Estado sempre estiveram
envolvidos80. Ao se engajar neste tipo de negociao, os administradores do
Estado garantem que nem os esforos do pas pela retro-integrao em
produtos intermedirios nem a competitividade exportadora de seus produtores
txteis sejam ameaados por conflitos privados no resolvidos. As redes
informais entre o pblico e o privado podem ser menos densas do que nos
outros dois casos, mas so nitidamente essenciais poltica industrial de
Taiwan.
Alm de definir os limites aos quais se pode reduzir a insero, o caso
taiwans ressalta a relao simbitica entre autonomia do Estado e a
preservao da competio de mercado. O papel da autonomia do Estado na
preservao das relaes de mercado tambm crucial na Coria e no Japo,
mas mais evidente no caso de Taiwan.81
A evoluo da indstria txtil representa o melhor exemplo.82 No incio dos
anos cinqenta, K.Y. Yin, opondo-se sabedoria dos economistas educados
nos EUA que aconselhavam seu governo, decidiu que Taiwan deveria
desenvolver uma indstria txtil. O resultado foi o "programa de trustificao"
txtil que, ao fornecer um mercado seguro e matrias-primas, minimizava o
risco do empreendimento envolvido em ingressar no setor e conseguia induzir
com xito o ingresso de capital privado. Nessa fase inicial, o Estado era
patrocinador numa perspectiva hirschmaniana clssica, induzindo decises de
investimento e estimulando a oferta de empreendimentos.83
O programa de "trustificao" em si mesmo incomum apenas at o ponto em
que o Estado se dispunha a participar a fim de garantir que a iniciativa fosse
promissora; caso contrrio, era muito parecida com as polticas da maioria dos
pases latino-americanos nas fases iniciais de industrializao. O que
incomum que o programa de trustificao no se tornou um instrumento dos
empresrios que o havia gerado. Em vez disso, o regime do KMT
progressivamente exps seus "capitalistas de estufa" aos rigores do mercado,
tornando as cotas de exportao dependentes da qualidade e preo dos
produtos, pouco a pouco desviando incentivos para as exportaes e
finalmente diminuindo a proteo com o passar do tempo.84 Dessa forma, o
Estado foi capaz de propiciar o surgimento de um "livre mercado" em vez de
permitir a criao de "abrigos rentveis". Sem a autonomia viabilizada por um
poderoso aparelho burocrtico, teria sido impossvel impor o incmodo da livre
competio a um tal conjunto acomodado de capitalistas.

18

O exemplo refora o ponto anteriormente levantado em relao insero e

autonomia no Japo. O capital privado, principalmente aquele organizado em
estreitas redes oligopolistas, no tende a ser uma fora poltica em favor de
mercados competitivos. Tampouco pode um Estado que um contador passivo
de tais interesses oligopolistas dar a eles aquilo que no esto dispostos a
oferecer por si mesmos. Apenas um Estado que capaz de agir de modo
autnomo pode fornecer esse bem coletivo essencial. A insero necessria
para informaes e implementao, mas sem autonomia a insero ir
degenerar-se em um supercartel voltado, como todos os cartis, proteo de
seus membros contra mudanas no status quo.
Uma ltima caracterstica, igualmente importante do Estado desenvolvimentista
tambm ilustrada pelo caso taiwans. Embora o governo tenha se envolvido
profundamente em uma srie de setores, o Estado taiwans extremamente
seletivo em suas intervenes. A burocracia opera, nas palavras de Wade85,
como um "mecanismo filtrante", concentrando a ateno dos planejadores
polticos e do setor privado em produtos e processos cruciais ao futuro
crescimento industrial. Como a maior parte da estratgia taiwanesa do KMT, a
seletividade em parte era uma reao experincia prvia no continente, tendo
passado pelos desastres de um aparelho de Estado superdilatado, o KMT
estava determinado a preservar sua capacidade burocrtica no novo
ambiente.86 Contudo, a seletividade parece ser uma caracterstica geral do
Estado desenvolvimentista. Johnson87 descreve como o Estado japons, tendo
experimentado interveno direta e minuciosa no perodo pr-Segunda Guerra
Mundial, limitou-se a selecionar estrategicamente o envolvimento econmico
no ps-guerra, e Okimoto88 chega ao ponto de observar que, em termos de seu
tamanho global, o Estado japons poderia ser considerado "minimalista".
A Dinmica do Estados Desenvolvimentistas. As caractersticas estruturais
salientes do Estado desenvolvimentista devem agora ser esclarecidas. A
coerncia corporativa confere a eles a capacidade de resistir a incurses
promovidas pela "mo invisvel" da maximizao individual por burocratas;
internamente, predominam caractersticas weberianas. Altamente seletivos, o
recrutamento meritocrtico e as recompensas de carreiras de longo prazo
criam compromisso e um senso de coerncia corporativa. Os Estados
desenvolvimentistas tm se beneficiado de extraordinrias capacidades
administrativas, mas tambm restringem suas intervenes s necessidades
estratgicas de um projeto transformador, utilizando seu poder para
seletivamente impor foras de mercado. O ntido contraste entre o carter prburocrtico, patrimonialista do Estado predatrio e o carter mais estreitamente
weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria provocar dvidas
naqueles que atribuem a ineficcia dos Estados do Terceiro Mundo sua
natureza burocrtica. A falta de burocracia pode estar mais prxima do
diagnstico correto.
Ao mesmo tempo, a anlise dos casos do Leste asitico sublinha o fato de que
os "elementos no-burocrticos da burocracia" podem ser to importantes
quanto os "elementos no-contratuais do contrato"89. Redes informais de razes
histricas, ou organizaes partidrias ou militares de malha apertada,
ampliaram a coerncia das burocracias do Leste asitico. Quer sejam esses
laos baseados em compromisso com uma instituio corporativa paralela ou
em desempenho do sistema educacional, reforam mais o carter aglutinante

19

da participao na estrutura formal de organizao do que o aviltamento

produzido no padro predatrio pelas redes informais baseadas em parentesco
ou em lealdades geogrficas paroquianas.
Tendo conseguido limitar com xito o comportamento dos ocupantes de cargos
busca de metas coletivas, o Estado pode atuar com alguma independncia
em relao a presses societais particularistas. A "autonomia" do Estado
desenvolvimentista , contudo, de um carter completamente diferente da
dominao desorientada, absolutista do Estado predatrio. No se trata apenas
de "autonomia relativa" no sentido estrutural marxista de ser constrangido pelas
exigncias genricas da acumulao de capital. uma autonomia inserida em
um conjunto concreto de laos sociais que amarra o Estado sociedade e
fornece canais institucionalizados para a contnua negociao e renegociao
de metas e polticas.
A fim de compreender como surgiu essa feliz combinao de autonomia e
insero, necessrio colocar o Estado desenvolvimentista no contexto de
uma conjuntura de fatores nacionais e internacionais. Os Estados
desenvolvimentistas do Leste asitico iniciaram o perodo ps-Segunda Guerra
Mundial com heranas de antigas tradies burocrticas e considervel
experincia pr-guerra em interveno econmica direta, na Coria e Taiwan
sob colonialismo japons. A Segunda Guerra Mundial e suas conseqncias
dotaram todos esses Estados de ambientes sociais incomuns. As elites
agrrias tradicionais estavam dizimadas, grupos industriais desorganizados e
descapitalizados e os recursos externos se escoavam pelo aparelho de Estado.
O resultado da guerra, incluindo, ironicamente, a ocupao americana no
Japo e na Coria,90 aumentou qualitativamente a autonomia desses Estados
em face das elites nacionais privadas. A combinao da capacidade
burocrtica historicamente acumulada com a autonomia gerada
conjunturalmente colocava-os em uma situao historicamente excepcional.
Ao mesmo tempo, a autonomia do Estado era restringida pelo contexto
internacional, tanto geopoltico quanto econmico. Esses Estados certamente
no estavam livres para fazer a histria como quisessem. O contexto
internacional exclua a expanso militar, mas gerava claras ameaas externas.
A expanso econmica no era apenas a base de sustentao da legitimidade,
mas tambm de manuteno de capacidades defensivas em face de tais
ameaas. A hegemonia americana, de um lado, e o expansionismo do
comunismo asitico, por outro, no lhes deixava muita escolha a no ser
confiar basicamente no capital privado enquanto instrumento de
industrializao. O ambiente conspirou para criar a convico de que a
industrializao rpida e voltada ao mercado era necessria sobrevivncia do
regime. O tamanho reduzido desses Estados e sua falta de recursos tornava
bvio o papel da competitividade exportadora na industrializao bemsucedida.
O compromisso com a industrializao motivava esses Estados a promover o
crescimento do capital industrial local. Sua excepcional autonomia lhes permitia
dominar (pelo menos inicialmente) a formao dos laos que uniam o capital e
o Estado. A partir dessa conjuntura surgiu o tipo de "autonomia inserida" que
caracterizou esses Estados durante os perodos mais marcantes de seu
crescimento industrial: um projeto partilhado por um aparelho burocrtico
altamente desenvolvido e um conjunto relativamente organizado de atores

20

privados que podia

descentralizada.

fornecer

informaes

teis

implementao

Desenvolvimentos recentes sugerem que a autonomia inserida no uma

caracterstica esttica do Estado desenvolvimentista. Em contraste com a
dominao absolutista do Estado predatrio, que parece ser auto-consolidante,
a autonomia inserida tem sido, numa extenso surpreendente, seu prprio
coveiro. O prprio sucesso do Estado desenvolvimentista na estruturao da
acumulao de capital industrial alterou a natureza das relaes entre o capital
e o Estado. Na medida em que o capital privado se torna menos dependente
dos recursos fornecidos pelo Estado, diminui a relativa predominncia deste. A
influncia do MITI nos anos oitenta no pode ser comparada com a era de ouro
dos anos cinqenta e do incio dos sessenta. Os chaebol coreanos atualmente
podem penetrar diretamente nos mercados internacionais de capital91, e a
capacidade do Estado de vetar seus projetos conseqentemente tem se
desgastado.92
A capacidade dos aparelhos de Estado de comandar as lealdades dos mais
talentosos graduados das melhores universidades tambm comeou a se
desgastar na medida em que as carreiras privadas passaram a ser mais
compensadoras. Wade93 observa, por exemplo, que a proporo de mestres e
PhDs que ingressam no servio governamental em Taiwan tm decrescido
substancialmente enquanto se eleva a cota dos que ingressam no setor
privado, o que no de admirar dado o crescimento diferencial dos salrios
entre o setor pblico e o privado. Resta saber se o corporativismo tradicional e
a coerncia corporativa da burocracia pode ser mantida em face de tais
tendncias. De modo ainda mais fundamental, o crescimento econmico tornou
mais difcil legitimar um projeto nacional que se concentre estritamente na
acumulao de capital. O renascimento de demandas distributivistas, tanto em
termos polticos como econmicos, no se adapta de modo harmonioso com as
redes da elite e as estruturas burocrticas que fomentaram o projeto original de
acumulao industrial.94
No existe motivo para supor que o Estado desenvolvimentista permanecer
na forma que aqui foi descrita. Tampouco podemos presumir que se tais
aparelhos de Estado persistissem na forma atual iriam promover a satisfao
de futuras metas sociais. Eles se mostraram terrveis instrumentos de incentivo
acumulao de capital industrial mas, com toda a probabilidade, tero de se
transformar a fim de dar conta de problemas e oportunidades criadas pelo
sucesso de seu projeto inicial.
BRASIL E NDIA: CASOS "INTERMEDIRIOS"
Depois de caracterizar o contraste entre a "autonomia inserida" do Estado
desenvolvimentista do Leste asitico e o absolutismo incoerente do regime
predatrio zairiano, hora de examinar como os elementos desses dois tipos
ideais podem se combinar de diferentes formas para produzir resultados que
nem so puramente predatrios nem consistentemente desenvolvimentistas. O
Brasil e a ndia oferecem ampla ilustrao de como os elementos do tipo
desenvolvimentista ideal podem se combinar com caractersticas que negam o
isolamento weberiano e reduzem a insero.

21

Ambos os Estados fomentaram significativas transformaes. Pas de

impossvel segmentao, abrigo de uma enorme populao de agricultores
extremamente pobres cuja fonte de recursos est se exaurindo rapidamente,
apesar de tudo, a ndia conseguiu uma industrializao substancial e
considerveis taxas de crescimento nos anos cinqenta e incio dos sessenta.
Depois de cambalear nos anos setenta, o pas cresceu de novo rapidamente
nos anos oitenta. O Brasil mantinha altas taxas de crescimento durante o curso
do perodo ps-Segunda Guerra Mundial e experimentou um surto "milagroso"
de industrializao nos anos setenta. A deteriorao do "milagre brasileiro" nos
anos oitenta reduziu sua pretenso de ser um "Estado desenvolvi mentista",
mas a Coria at poderia invejar os massivos excedentes comerciais que sua
indstria continuava a produzir ao final dos anos oitenta.
Brasil. Uma abundncia de pesquisas histricas e contemporneas esclarece
as diferenas entre o Brasil e o tipo ideal de "Estado desenvolvimentista".95 As
diferenas comeam na simples questo de como as pessoas obtm cargos no
governo. Barbara Geddes96 historia a descomunal extenso dos poderes de
indicao poltica e a conseqente dificuldade que o Brasil tem experimentado
na institucionalizao de procedimentos de recrutamento meritocrtico. Ben
Schneider97 destaca que enquanto os primeiros ministros japoneses indicam
apenas dzias de funcionrios e os presidentes norte-americanos centenas, os
presidentes brasileiros indicam milhares. Causa pouca espcie que o Estado
brasileiro seja conhecido como um massivo "cabide de emprego" preenchido
mais na base de contatos pessoais que de competncia.
As conseqncias negativas do apadrinhamento so exacerbadas pelo carter
dos padres de carreira que um tal sistema promove. Em vez de serem
afinados com os ganhos de longo prazo via promoes baseadas em
desempenho organizacional relevante, os burocratas brasileiros enfrentam
carreiras em staccato, pontuadas pelos ritmos de mudana na liderana poltica
e a gestao peridica de novas organizaes. Um levantamento feito por
Schneider (1987) entre 281 burocratas brasileiros descobriu que mudavam de
rgo a cada quatro ou cinco anos. Considerando que quatro ou cinco
escales superiores da maioria das organizaes so indicadas de fora do
prprio rgo, o compromisso de longo prazo cm o rgo tem apenas um
retorno limitado, sendo difcil a construo de um ethos e de uma percia
organizacional e politicamente relevantes. Dessa forma existe pouca coisa a
restringir estratgias voltadas ao ganho individual e poltico.98
Incapaz de transformar a burocracia como um todo, os lderes brasileiros
tentaram criar "bolses de eficincia" no interior da burocracia99, modernizando
o aparelho de Estado antes por acrscimo do que atravs de uma
transformao mais ampla.100 O BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento),
privilegiado principalmente por Kubitschek enquanto instrumento de seu
desenvolvimentismo nos anos cinqenta, era, at bem pouco tempo, um bom
exemplo de "bolso de eficincia".101 Ao contrrio da maior parte da burocracia
do Brasil, o BNDE oferecia "um plano de carreira bem definido, encargos
desenvolvimentistas e uma tica do servio pblico".102 No incio de sua vida
institucional (1956), o BNDE implantou um sistema de concursos pblicos para
recrutamento. Desenvolveram-se normas contra a reverso arbitrria das
avaliaes do pessoal tcnico do Banco ("opinio do tcnico") pelos superiores.

22

Uma maioria consistente dos diretores era recrutada internamente e

desenvolvia-se um claro esprito corporativo no interior do Banco.103
No de admirar que rgos como o BNDE sejam mais eficazes em temos
desenvolvimentistas do que os componentes tradicionais da burocracia
brasileira.104 Segundo Goddes105, os projetos do Plano de Metas de Kubitschek
que estiveram sob a jurisdio seja de grupos executivos ou de grupos de
trabalho e sob o abrigo financeiro do BNDE cumpriram 102% de suas metas,
ao passo que os projetos que eram de responsabilidade da burocracia
tradicional atingiram apenas 32%. Devido ao fato de o BNDE ter sido uma
importante fonte de financiamentos de longo prazo, seu profissionalismo era
um estmulo melhoria de desempenho de outros setores.106 Tendler observa,
por exemplo, que a necessidade de concorrer a fundos de crdito foi um
estmulo importante ao aperfeioamento de propostas pelas companhias de
gerao de energia eltrica do Brasil.107
Infelizmente a estratgia de "bolses de eficincia" apresenta uma srie de
desvantagens. Na medida em que os "bolses de eficincia" esto cercados
por um mar de normas clientelistas tradicionais, dependem de proteo
pessoal dos presidentes. Geddes108, por exemplo, historia o declnio da eficcia
do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) criado por
Vargas em 1938 como parte do "Estado Novo" a partir do momento em que
no se dispunha mais da proteo daquele presidente. Willis109 enfatiza a
dependncia do BNDE em relao ao apoio presidencial, tanto em termos da
definio de sua misso como em termos de sua capacidade de manter sua
integridade institucional.
O incrementalismo, ou reforma por acrscimo, provavelmente resulta em
expanso descoordenada e dificulta muito mais a execuo da seletividade
estratgica. Tendo assumido o poder com a inteno de encolher o Estado em
pelo menos 200 000 cargos, os militares brasileiros acabaram criando
"centenas de novos rgos e empresas, muitas vezes redundantes" e
ampliando a burocracia federal de 700 000 para 1 600 000 cargos.110 Tentar
modernizar por meio de acrscimo gradativo tambm reduz a coerncia
organizacional do aparelho de Estado como um todo. Na medida em que novas
unidades so acrescentadas, surge uma estrutura maior e ainda mais barroca.
O aparelho resultante tem sido caracterizado como "segmentado"111,
"dividido"112 ou "fragmentado"113. uma estrutura que no somente dificulta a
coordenao poltica, como estimula o recurso a solues personalistas.
Tal como a estrutura interna do aparelho de Estado brasileiro limita sua
capacidade de igualar o desempenho dos Estados desenvolvimentistas do
Leste asitico, o carter de sua "insero" atrapalha a construo de um
projeto de transformao industrial em conjunto com as elites industriais.
Embora o Estado brasileiro tenha sido uma constante e poderosa presena no
desenvolvimento econmico e social do pas desde os tempos coloniais,
importante ter em mente que, como tm destacado Fernando Urichochea, Jos
Murilo de Carvalho e outros, "a eficincia do governo... era dependente... da
cooperao da oligarquia agrria".114 Apesar do aumento do peso do capital
industrial na economia, a herana persistente do poder rural continua a moldar
o carter do Estado. Hogopian115 afirma que as elites rurais contemporneas
tm cada vez mais se voltado tentativa de utilizar o Estado como um
instrumento de reforo de suas redes clientelistas tradicionais. Dessa forma,

23

em lugar de ser capaz de se concentrar em seu relacionamento com o capital

industrial, o Estado teve sempre de se confrontar simultaneamente com as
elites tradicionais ameaadas pela transformao conflitiva das relaes de
classe rurais.
Ao mesmo tempo, as relaes com o capital industrial tm sido complicadas
pela antiga e massiva presena do capital fabril transnacional no mercado
interno.116 A ameaa de dominao por corporaes transnacionais (CTNs)
gerou um clima de nacionalismo defensivo e tornou mais difcil disciplinar o
capital interno. muito mais complicado obrigar o capital industrial a enfrentar
o mercado, como fez K. Y. Yin com a indstria txtil taiwanesa, quando o
capital transnacional o provvel beneficirio de qualquer "vendaval de
destruio criativa".
Problemas gerados por divises entre as elites econmicas dominantes foram
agravados pela natureza das estruturas do Estado. A falta de uma estrutura
burocrtica estvel tambm complica o estabelecimento de laos regulares
com o setor privado do tipo "orientao administrativa" e joga a interao
pblico-privado para canais individualizados. Mesmo o regime militar, que tinha
o maior potencial estrutural para o "isolamento" de presses dientelistas,
mostrou-se incapaz de construir uma relao de "orientao administrativa"
com a elite industrial local.117 O regime era "altamente legtimo aos olhos da
burguesia local, ainda que no se vinculasse a ele por nenhum sistema de
articulao bem institucionalizado".118 Em vez de se institucionalizarem, as
relaes se individualizaram, assumindo a forma do que Cardoso119 chamou
"anis burocrticos": pequenos conjuntos de industriais vinculados a
igualmente pequenos conjuntos de burocratas, em geral atravs da articulao
de algum detentor de cargo pblico. Como ressalta Schneider120, o carter ad
hoc, personalizado, de tais vnculos torna-os ao mesmo tempo indignos do
ponto de vista dos industriais e arbitrrios em termos de seus resultados. Em
suma, constituem o exato oposto do tipo de laos Estado sociedade
descritos por Samuels e outros em suas discusses sobre o Estado
desenvolvimentista.
Em termos gerais, essa leitura da estrutura interna e dos laos externos do
Estado brasileiro consistente com a queixa de Schneider de que "a estrutura
e operao do Estado brasileiro o impedem at de cumprir funes mnimas de
governo"121. Mas importante sublinhar que apesar de seus problemas o
Estado brasileiro foi eficaz em termos de empreendimento em uma diversidade
de reas industriais e que estas sem dvida contriburam para o crescimento e
industrializao de longo prazo. Tais xitos, como se poderia esperar,
encontram-se em reas em que as organizaes relevantes do Estado
dispunham de excepcional coerncia e capacidade. Tais organizaes
coerentes do Estado, por sua vez, tambm se apoiavam em um conjunto de
vnculos com o setor privado, mais eficaz em termos institucionais, exatamente
o padro visvel nos Estados desenvolvimentistas do Leste asitico.
A discusso de Shapiro sobre o papel do Grupo Executivo para a Indstria
Automobilstica (GEIA) na implantao da indstria automotiva brasileira,
durante o final dos anos cinqenta e incio dos sessenta, um bom exemplo.
Ela conclui que em geral "a estratgia brasileira foi um sucesso" e que a
capacidade de planejamento e os subsdios fornecidos pelo Estado atravs do
GELA foram cruciais induo dos investimentos necessrios122. O GEIA

24

funcionou como um "mini-rgo piloto" setorialmente especfico. Uma vez que

articulava as representaes de todos os diferentes rgos que necessitavam
aprovar planos, "podia implementar seu programa independentemente do
fragmentado organismo de deciso poltica" que contaminava o governo como
um todo.123 Sua capacidade de tomar decises previsveis e oportunas era
"crtica para reduzir riscos" na medida em que envolviam as CTNs que estavam
sendo convidadas a investir. Alm disso, e tambm de modo muito parecido
com o MITI ou o DDI, desempenhava "um papel crtico de coordenao entre
as montadoras e os fabricantes de peas".124
O desenvolvimento posterior da indstria petroqumica se mostrou uma
variante ainda mais poderosa de autonomia inserida.125 Trebat126 conclui que o
investimento comandado pelo Estado no setor petroqumico poupou divisas e
era economicamente justificvel, dados os custos vigentes de oportunidade do
capital.127 No corao da iniciativa estava a Petrobrs, a mais autnoma e
coerente organizao em termos corporativos no interior do sistema de
empresas estatais. Tambm crucial, contudo, ao crescimento explosivo da
capacidade petroqumica do Brasil nos anos setenta foi a densa rede de laos
que se construram para vincular o sistema Petrobrs ao capital privado, tanto
interno como transnacional.
A partir desses exemplos setoriais emerge uma ntida diferena geral entre os
Estados brasileiro e desenvolvimentista arquetpico. A autonomia inserida um
atributo mais parcial que global, que se limita a certos "bolses de eficincia". A
persistncia de caractersticas clientelistas e patrimoniais tem impedido a
construo da coerncia corporativa weberiana. A complexa e contenciosa
estrutura da elite brasileira torna ainda mais problemtica a insero. No de
admirar que a autonomia inserida permanea parcial.
ndia. O Estado indiano est situado de modo ainda mais ambguo que o
brasileiro no espao entre o predatrio e o desenvolvimentista. Sua estrutura
interna, pelo menos no seu pice, assemelha-se norma weberiana, mas sua
relao com a estrutura social convulsiva do pas limita de modo mais global
sua capacidade de agir. Seus crticos mais speros consideram-no como
nitidamente predatrio e encaram sua expanso como talvez a mais importante
causa isolada de estagnao da ndia128. Outros, como Pranab Bardhan,
assumem o ponto de vista quase contrrio, afirmando que o investimento
estatal foi essencial ao crescimento industrial da ndia nos anos cinqenta e
incio dos sessenta e que o afastamento do Estado de uma postura
desenvolvimentista mais agressiva foi um fator importante no crescimento
relativamente lento da ndia nos anos sessenta e setenta.129
Na poca da independncia, o Servio Pblico Indiano (SPI) era o pice de
uma burocracia respeitvel. Era a culminao de uma tradio que remontava
no mnimo ao imprio Mughal.130 Seus 1 100 membros formavam uma elite
prestigiosa, fornecendo "a estrutura de ao do imprio" por duzentos anos.131
Seu sucessor, o Servio Administrativo Indiano (SAI), continuou a tradio. O
ingresso se d basicamente via um concurso de mbito nacional que, pelo
menos historicamente, tem sido to competitivo quanto seus correlatos do
Leste asitico.132 Embora o sistema educacional no se concentre em uma
nica universidade nacional da forma como aconteceno Leste asitico, redes
solidrias criam-se pelo fato de que cada classe de candidatos convive durante
um ano na Academia Nacional de Administrao.133 Apesar de uma tradio

25

historicamente enraizada de burocracia estatal slida, as tradies coloniais

herdadas pelo SAI de forma alguma constituem uma vantagem sem
ambigidade do ponto de vista do desenvolvimento. A assimilao da cultura
imperial e de um ensino humanista era um critrio importante de admisso ao
SPI. Mesmo depois que os ingleses se foram, as provas ao SAI ainda constam
de trs partes: ingls, redao em ingls e conhecimentos gerais.134 claro
que um generalista inteligente poderia ter bom desempenho, se os padres de
carreira oferecessem a oportunidade para a aquisio gradual de
conhecimentos e habilidades tcnicas relevantes. Infelizmente, os padres de
carreira geralmente no oferecem esse tipo de oportunidade. As carreiras se
caracterizam pelo mesmo tipo de rotao rpida de pessoas em cargos que
caracteriza a burocracia brasileira. Rudolf e Rudolf135 relatam, por exemplo,
que as principais chefias no setor petroqumico apresentam uma durao
mdia no cargo de cerca de quinze meses. Alm dos problemas da tradio do
SAI em si mesmo, questiona-se at que ponto a "estrutura de ao" permanece
ntegra. Os Rudolfs136 afirmam que houve um "desgaste das instituies do
Estado", pelo menos desde a morte de Nehru, e estudos de campo137
contemporneos constataram que a corrupo no apenas endmica mas
irresistvel. Pode ser que o desgaste se deva em parte a problemas internos
burocracia, mas as dificuldades de estabelecer conexes com a estrutura
social envolvente parecem ser a causa mais grave do desgaste. Em um
"Estado subcontinental, multinacional" como a ndia, as relaes Estadosociedade so qualitativamente mais complexas do que nos casos do Leste
asitico138. Dadas as deseconomias de escala inerentes s organizaes
administrativas, seria necessrio um aparelho burocrtico de capacidade
realmente extraordinria para produzir resultados comparveis ao que pode ser
obtido em uma ilha de 20 milhes de pessoas ou uma pennsula de 40 milhes.
Divises de classes, tnicas, religiosas e regionais constituem obstculos
administrativos.
A partir da poca da independncia, a sobrevivncia poltica dos regimes
indianos exigiu simultaneamente agradar uma classe proprietria rural
permanentemente poderosa e um conjunto muito concentrado de capitalistas
industriais. Os interesses comuns de grandes proprietrios de terra e os
milhes de "novilhos capitalistas" na zona rural conferem a este grupo um peso
poltico assustador. Ao mesmo tempo, as grandes casas comerciais como as
Tatas e Birlas devem ser mantidas a bordo.140 Uma vez que as casas
comerciais e os proprietrios de terra no compartilham qualquer projeto
desenvolvimentista "abrangente", a elite dividida se confronta com o Estado em
busca de vantagens particulares. Nas palavras de Bardhan, constituem "uma
frgil e heterognea coalizo dominante dedicada a uma orgia de pilhagem
anrquica dos recursos pblicos".141
A micropoltica de interaes Estado-setor privado diminui ainda mais a
possibilidade de o Estado conduzir um projeto desenvolvimentista coerente.
Historicamente, o esteretipo do veterano do SAI era o de um brmane
anglfilo com emprstimos ideolgicos do socialismo fabiano. Os capitalistas
com quem ele lidava provavelmente eram de casta inferior, possuam
diferentes preferncias culturais e ideologia oposta. Entretanto, esses
esteretipos tm se alterado gradualmente com o passar do tempo. Muitas
vezes ainda falta a comunho de discursos e concesses, sobre cuja base

26

seria possvel elaborar um projeto comum, e a nica alternativa ao impasse

hostil continua a ser a troca de favores materiais. No existem redes polticas
que permitam aos peritos em indstria no interior do aparelho de Estado captar
e disseminar informaes, construir consenso, tutelar e adular. Tampouco
encontramos redes setorialmente especficas comparveis quelas que
vinculam o Estado e o capital privado na indstria petroqumica brasileira. Ao
contrrio dos Estados desenvolvi mentistas, o Estado indiano no pode contar
com o setor privado, seja enquanto fonte de informaes sobre o tipo de
poltica industrial que ir "decolar", seja enquanto instrumento eficaz para a
implementao da poltica industrial.
Seria injusto e incorreto dizer que o Estado indiano no tem dado qualquer
contribuio desenvolvimentista. O investimento estatal em infra-estrutura
bsica e bens intermedirios foi um elemento capital na manuteno de uma
taxa respeitvel de crescimento industrial nos anos cinqenta e incio dos anos
sessenta. At Deepak LaI admite que investimentos em infra-estrutura e o
aumento na taxa de poupana interna, ambas as quais dependeram em grande
parte do comportamento do Estado, foram "as duas maiores realizaes da
ndia ps-independncia".142 O investimento do Estado em insumos agrcolas
bsicos, principalmente irrigao e fertilizantes, desempenhou um papel
importante no aumento da produo agrcola. Mesmo que de forma nem
sempre eficiente,143 o Estado tem investido de modo eficaz em indstrias
bsicas e intermedirias, como siderurgia e petroqumica, e at em indstrias
mais ousadas em termos tecnolgicos, como a fabricao de equipamentos
eltricos.144
Infelizmente, em grande parte so realizaes do passado, dos anos cinqenta
e incio dos sessenta. Cada vez mais, a falta de seletividade na interveno do
Estado sobrecarrega a burocracia e ajuda a impulsionar a "eroso das
instituies do Estado". A "licena, autorizao, quota raj." procura reforar o
controle minucioso sobre a produo fsica de uma ampla gama de bens
manufaturados.145 Ao mesmo tempo, o Estado est diretamente envolvido na
produo de uma variedade de bens maior do que a ensaiada por Estados at
relativamente expansionistas como o brasileiro. As empresas estatais indianas
no apenas produzem computadores mas tambm televisores, no apenas ao
mas tambm automveis.146 A participao do Estado em ativos empresariais
elevou-se de um sexto metade entre 1962 e 1972147, e o nmero de
empresas estatais cresceu de 5, em 1951, para 214, em 1984.148 Dadas as
demandas insuperveis geradas pela simples tarefa de propiciar at um
governo minimalista, o envolvimento estatal no seletivo simplesmente
insustentvel.
Com relao ao Brasil, poder-se-ia argumentar que a ndia sofre de autonomia
excessiva e insero inadequada e, conseqentemente, tem mais dificuldade
em executar o tipo de projetos setoriais aqui enfocados. Ao mesmo tempo, o
grau em que a "estrutura do ao" ainda retm alguma coerncia residual pode
contribuir para a capacidade de a ndia evitar os desastrosos excessos dos
quais o Brasil tambm foi vtima.
Dadas suas escalas continentais, o Brasil e a ndia podem parecer sui generise
de limitada importncia comparativa. No entanto, seus Estados partilham
muitos problemas iguais, tanto de um para com o outro como de muitos dos
pases em desenvolvimento de renda mdia. Suas burocracias, que no so

27

caricaturas patrimoniais de estruturas weberianas como no caso predatrio,

ainda carecem da coerncia corporativa do tipo desenvolvimentista ideal.
Escalas consistentes de carreira que atam o indivduo s metas corporativas, e
ao mesmo tempo permitem que ele adquira a percia necessria ao
desempenho eficaz, ainda no esto bem institucionalizadas. A ndia possui
uma estrutura organizacional mais acabada em termos weberianos, mas
carece dos laos que poderiam habilit-la a elaborar um projeto comum com
grupos sociais interessados na transformao.
Com uma capacidade burocrtica menos desenvolvida, esses aparelhos
intermedirios contudo enfrentam estruturas sociais mais complexas e
divididas. Sua capacidade de elaborar um projeto de industrializao
especialmente complicada pela manuteno do poder social das elites
agrrias. No caso brasileiro o problema complicado ainda mais pela
importncia histrica de firmas estrangeiras no ncleo do establishment
industrial. No caso indiano exacerbado pela divergncia cultural entre
administradores do Estado e capitalistas. Em ambos os pases, o Estado tem
tentado fazer coisas demais. Tem sido incapaz de selecionar estrategicamente
um conjunto de atividades altura de sua capacidade. A menor capacidade e
um conjunto mais exigente de tarefas se combinam para impossibilitar a
"autonomia inserida".
ESTRUTURAS DE ESTADO E AJUSTE
Essa anlise comparativa refora bastante a idia de que tanto os que fazem a
poltica como os tericos podem se beneficiar da "terceira onda" de
pensamento sobre os Estados e o desenvolvimento. As indicaes
comparativas trabalham bastante em favor de se concentrar a ateno sobre a
"capacidade do Estado", enquanto fator importante na deciso e nos resultados
polticos, e contribuir para esclarecer as estruturas e processos subjacentes
"capacidade". Em termos mais especficos, essa anlise questiona a tendncia
de se equiparar capacidade a insulao. Sugere antes que a capacidade de
transformao exige uma combinao de coerncia interna e conexo externa
que pode ser chamada de "autonomia inserida".
A primeira e mais bvia lio a ser tirada desses casos que a burocracia est
em escassez de oferta e no em excesso. Este no um problema que se
limita s sociedades ps-coloniais no sub-Saara. Mesmo em pases como o
Brasil, que desfrutam de estoques relativamente abundantes de mo-de-obra
treinada e uma longa tradio de envolvimento do Estado na economia,
dificilmente se encontram burocracias weberianas previsveis e coerentes. A
percepo usual do contrrio disso flui a partir da tendncia comum das
organizaes patrimoniais em se disfararem de burocracias weberianas.
Existe uma abundncia de organizaes regulamentadoras ou administrativas,
mas a maioria no dispe nem da capacidade de adotar metas coletivas de
uma forma previsvel e coerente nem de um interesse em fazer isso. Weber
desorientou seus sucessores ao insistir que a burocracia varreria naturalmente
todas as outras formas anteriores. Tal como os mercados so menos "naturais"
do que Smith teria nos levado a crer, assim tambm as burocracias necessitam
de mais incentivo do que Weber nos levou a esperar.

28

A segunda lio uma extenso da primeira. A capacidade do Estado de

desempenhar funes administrativas e outras deve ser abordada como um
bem escasso. As primeiras concepes sobre o Estado desenvolvimentista
pareciam supor que os recursos necessrios a empreender novas tarefas
seriam gerados automaticamente pelo desempenho das prprias tarefas, da
mesma forma que a expanso das vendas de uma empresa geram recursos
para mais produo. A analogia falsa. A expanso insensata do menu de
incumbncias leva com demasiada freqncia a um crculo vicioso. A
capacidade do Estado cresce de modo mais lento que a expanso das tarefas.
Deseconomias administrativas e organizacionais de escala e de oportunidade
levam ao declnio do desempenho. O desempenho inadequado avilta a
legitimidade e dificulta a reivindicao dos recursos necessrios a aumentar a
capacidade. O abismo entre capacidades necessria e disponvel se escancara
chegando mesmo a ameaar a execuo eficaz das tarefas de "guarda
noturno".
Quase todos os Estados do Terceiro Mundo tentam fazer mais do que so
capazes. o que revela a disparidade do balano entre capacidade e
incumbncias que separa a ndia e o Brasil dos Estados desenvolvimentistas
do Leste asitico. Os Estados desenvolvimentistas no somente dispunham de
graus mais elevados de capacidade como exerciam maior seletividade nas
incumbncias que se atribuam. Concentravam-se na transformao industrial
e suas estratgias de fomento indstria eram concebidas para poupar
recursos administrativos.
A exigncia de seletividade est em perfeito acordo com os argumentos
levantados na literatura sobre estabilizao e ajuste. Uma das virtudes
primeiras de programas de ajuste que so muito seletivos na capacidade que
demandam. Uma vez que se concentram na recalibragem de uma srie
relativamente pequena de variveis macro econmicas, tornam patente a
necessidade do massivo aparelho regulamentador exigido por estratgias
menos adaptadas ao mercado, para no falar da construo institucional
exigida pelas tentativas do Estado de assumir um papel diretamente produtivo.
Ao mesmo tempo, contudo, grande parte da literatura sobre ajustes partilha da
perspectiva da "segunda onda" de suspeitar da capacidade do Estado, um
temor implcito de que o aumento da capacidade do Estado leva a ampliar seu
papel e de que isto, portanto, uma coisa ruim em si mesma. O argumento que
aqui se levanta bem diferente. Afirma que mesmo que o Estado aceite um
repertrio mais limitado, as demandas de ao estatal excedero o que pode
ser fornecido pelas capacidades existentes. Mesmo com maior seletividade,
necessrio o fortalecimento da capacidade. O que est na ordem do dia a
reconstruo e no o desmantelamento.
O argumento que aqui se desenvolve deve tambm ser distinguido dos
argumentos na literatura sobre estabilizao e ajuste que se concentram na
insulao.149 Enfatizar a insulao implica que, na ausncia de "presso
poltica", os ocupantes de cargos tecnicamente treinados tomaro e
implemantaro decises polticas economicamente corretas e que tais decises
constituem uma base suficiente para o sucesso da estabilizao e do ajuste.
Garantir aos tecnocratas a proteo contra suas clientelas polticas
apresentado como condio sine qua non da ao eficaz. Supe-se
implicitamente que os tecnocratas encarregados disponham ao mesmo tempo

29

de conhecimento suficiente para fazer as escolhas polticas corretas e dos

incentivos para tal.
A nfase sobre a coerncia corporativa e a autonomia d ao argumento um
sabor diferente. O que est em questo a construo de uma organizao
auto dirigida que possa gerar incentivos suficientes a induzir seus membros
individuais a adotar metas coletivas e assimilar suficiente informao que lhes
permita escolher metas dignas de perseguir. Capacidade implica organizaes
capazes de ao coletiva sustentvel e no apenas liberdade para aqueles que
tomam as decises seguirem a lgica objetiva da situao econmica.
Essa anlise oferece ento um complemento discusso de Waterbury sobre
"equipes de mudana". Waterbury se concentra primordialmente no surgimento
e sobrevivncia da equipe de mudana. Se projetamos a agenda de ajuste
movendo-nos para diante numa base de prazo mais longo, a questo da
capacidade do Estado deve ser introduzida no quadro. Uma vez que conquiste
hegemonia, uma equipe de mudana deve dispor de um aparelho para efetuar
a necessria transformao poltica. A experincia de tecnocratas africanos
sugere que uma equipe sem um aparelho provavelmente no capaz de ser
eficaz alm do curto prazo. Inversamente, a experincia dos NPIs do Leste
asitico certamente sugere que Weber no estava inteiramente equivocado ao
considerar a capacidade burocrtica como permutvel entre as diferentes
orientaes polticas. Aparelhos que foram eficazes na implementao da
transformao industrial local se mostraram ( verdade que aps lutas
intestnas de graus variados) instrumentos teis na implementao de uma
agenda de ajuste.
A autonomia e a coerncia corporativas, como o insulamento, certamente esto
na tradio weberiana. A nfase na "insero" enquanto complemento
necessrio autonomia no apenas contradiz a noo de que a insulao a
caracterstica mais importante da capacidade, como tambm deriva de uma
perspectiva weberiana. A insero representa uma soluo diferente carncia
de capacidade. A insero necessria porque as polticas devem responder
aos problemas detectados nos atores privados e dependem no final destes
atores para a sua implementao. Uma rede concreta de laos externos
permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas privadas a iniciativas
polticas, de modo prospectivo e aps o fato. Ela amplia a inteligncia do
Estado e aumenta a expectativa de que as polticas sero implementadas.
Admitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar os argumentos
em favor da insulao. As conexes com a sociedade civil se tornam parte da
soluo em vez de parte do problema.
A questo bvia : "Por que a 'insero' no evolui para o dientelismo e
corrupo e no desgasta a eficcia do Estado?" A maior parte da resposta
reside no fato de que se supe que a insero tenha valor apenas no contexto
da autonomia. Na ausncia de um tipo weberiano de estrutura administrativa,
coerente e auto-orientada, a insero ter quase certamente efeitos nocivos.
Uma vez que a maioria dos casos de fracasso, na literatura sobre
estabilizao, carece das estruturas burocrticas necessrias, no admira nem
um pouco que aquela literatura enfatiza a insulao. Quando a subordinao a
laos clientelistas o procedimento operacional padro na administrao, a
obteno de maior insulamento uma prioridade legtima. E a combinao de
insero e autonomia que funciona e no cada uma por si mesma.

30

A eficcia da autonomia inserida depende da natureza da estrutura social

abrangente, bem como do carter interno do Estado. Como nos lembra
Migdal150, improvvel que conectar o aparelho de Estado, at o de tipo
coerente, a um conjunto fragmentado de detentores do poder sem qualquer
interesse prprio na transformao consiga aumentar sua capacidade de
desencadear mudanas. Como indicou a discusso anterior sobre a dinmica
histrica dos Estados desenvolvimentistas, os Estados e as estruturas sociais
devem ser analisados em conjunto. provvel que construir laos com a
sociedade civil, sem interlocutores privados adequados, seja uma tarefa
infrutfera, mas o Estado mais que um componente passivo na interao com
a estrutura social.
A estrutura de classes deve ser encarada, ao menos em parte, como o produto
da ao do Estado. No foi apenas por acaso que grupos de empreendedores
no Japo, na Coria e em Taiwan surgiram de uma forma que tornou eficaz a
autonomia inserida. As classes industriais contemporneas dos Estados
desenvolvimentistas so em grande medida produtos da ao do Estado. Nem
elas teriam assumido sua forma atual na ausncia do Estado nem este teria
sido capaz de realizar suas metas sem elas.
Em grande parte da literatura sobre estabilizao, apenas se reconhece o
sentido negativo do papel do Estado na formao do carter do capital. Supese que ele possa corromper o capital ao criar oportunidades para nichos
rentveis mas, na ausncia de "distores" induzidas pelo Estado, espera-se
que o capital local reaja na forma de empreendedores schumpeterianos,
assumindo riscos, fazendo investimentos de longo prazo em atividades
produtivas e aproveitando as oportunidades inerentes aos mercados
internacionais. Se fosse este o caso, um aparelho de Estado insulado poderia
ser suficiente mas, como sugerem as queixas do Banco Mundial em relao
"lenta resposta de oferta", em geral um retrato irreal. A maioria das classes
industriais emergentes exige mais apoio ativo e envolvimento do Estado, o que
quer dizer alguma forma de autonomia inserida e no simplesmente insulao.
Uma retomada esquemtica do programa de trustificao de K. Y. Yin dever
ajudar a concretizar esses argumentos. A criao de um grupo de empresrios
txteis dependia de um aparelho de Estado coerente e autnomo capaz de
tomar iniciativas. Sem um grupo de capitalistas potenciais o programa no teria
dado certo, mas sem a iniciativa e apoio do Estado tais capitalistas potenciais
no teriam ocupado esse nicho industrial especfico. O segundo estgio, a
exposio de tais recm-criados grupos industriais s intempries da
competio internacional, exigia autonomia no sentido de insulamento, tal
como fazem os programas de estabilizao. Era necessrio resistir presso
que visava manter um ancoradouro confortvel. Mas existe tambm o terceiro
estgio do processo, que mais bem descrito por Wade em relao ao caso
taiwans. Os empreendedores que se dispem a enfrentar as intempries da
competio necessitam de informaes, aconselhamento e ajuda ocasional
aplicada de maneira estratgica, a fim de que possam sobreviver. Isso
tambm o que se necessita para estimular a "resposta de oferta" em um
programa de ajuste. A insero, e no o insulamento, que faz com que este
ltimo estgio funcione.
Existe tambm uma interessante interseo entre esses argumentos e aqueles
levantados por Waterbury. Ele observa que a configurao de "ajuste pr-

31

estrutural" de interesses econmicos nos casos que examina pode at se

mostrar menos resistente s foras de mudana do que supunham as anlises
anteriores sobre "coalizes voltadas para a renda". Contudo, bvio que o
sucesso de uma agenda de ajuste ser mais necessria que o colapso da
velha coalizo. Na medida em que equipes de mudana conseguem desalojar
as elites industriais existentes, este ser em si mesmo um exemplo radical da
forma pela qual os Estados remodelam as estruturas sociais, mas com o
passar do tempo deve aumentar a similaridade entre o projeto das equipes de
mudana de Waterbury e os projetos que so aqui descritos. A tarefa de
reconstruir uma elite empresarial que seja capaz no apenas de sobreviver
mas de prosperar em um ambiente mais aberto deve ocupar o centro do palco,
e provvel que essa tarefa apresente algumas fortes semelhanas com o
velho projeto de transformao industrial.
Um problema importante reside na noo de insero tal como tem sido aqui
apresentada. Em funo de os Estados excludentes do Leste asitico terem
sido usados como base emprica para o desenvolvimento do conceito, ela foi
definida de maneira demasiado estreita. No existe nenhuma razo de
princpio para que o tipo de redes que conectam o Estado e o capital nos casos
do Leste asitico no possa ser construdo em relao mo-de-obra e outros
grupos sociais. Na verdade, existem fortes razes para se suspeitar que tal
construo possa ser uma necessidade na maioria dos pases.
O crescimento excepcional, no apenas de produo mas tambm de salrios
reais, possibilitou que a insero restrita se disfarasse como uma espcie de
hegemonia gramsciana no Leste asitico. Outros Estados no podem esperar
os mesmos resultados. Mesmo o ajuste estrutural eficaz no ir produzir taxas
de crescimento do Leste asitico na maioria dos pases do Terceiro Mundo. Na
ausncia de tal crescimento, dificilmente se chegar legitimao. Em tempos
difceis em que as questes distributivas esto menos facilmente subordinadas
acumulao, a insero em bases mais amplas, como aquela retratada por
Katzenstein em sua anlise das pequenas democracias da Europa Ocidental,
pode ser uma aposta melhor. Contudo, deve-se aqui enfatizar novamente que
a autonomia inserida um conceito relacionai. Estruturas e estratgias de
Estado exigem contrapartes sociais complementares. Construir os partidos e
movimentos operrios que formem a base de uma autonomia inserida mais
ampla um projeto ainda mais difcil que construir uma classe industrial
schumpeteriana.
Implementar o diagnstico que flui a partir de uma anlise comparativa de
Estados e mudanas estruturais nitidamente mais complicado que
implementar receitas da "segunda onda". Na medida em que o foco esteja
simplesmente na menor interveno do Estado, metas e meios so fceis de
compreender. Em compensao, reconstruir o Estado uma tarefa amorfa e
frustrante, um projeto para dcadas, se no para geraes. Apesar disso, a
capacidade ampliada do Estado continua a ser uma exigncia da poltica
econmica eficaz, inclusive do ajuste estrutural sustentvel. Buscar outra
alternativa seria uma forma perigosa de utopismo. Transformar o Estado de
problema em soluo deve ser um item central em qualquer agenda poltica
realista para o Terceiro Mundo.

32

* Evans, Peter. "The state as problem and solution: predation, embedded

autonomy and structural change", in Stephan Haggart/Robert Kaufrnan (cds.).
Politics of Economic Adjustment Princeton University Press, 1992.
[ Links ]
Traduo de Cid Knipel Moreira.
1 Este texto consiste na apresentao final de um conjunto de idias sobre a
anlise comparativa do Estado do Terceiro Mundo, inicialmente publicada
como Documento de Trabalho 11 da srie sobre Desenvolvimento Comparado
editada pelo Centro de Estudos de Desenvolvimento Comparado da
Universidade de Brown em 1989. Gostaria de agradecer o apoio de uma bolsa
de estudos da Guggenheim e uma bolsa do Centro de Estudos Avanados em
Cincias do Comportamento, sem as quais este artigo no poderia ter sido
escrito.
2 Ver, por exemplo, Piotr Dutkiewicz e Gavin Williams, "All the King's Horses
and all the King's Men Couldn't put Humpty-Dumpty Together Again", 1DS
BulUtin 18, n 3 (Julho de 1987).
[ Links ]
3Hernando de Soto. The Other Path: The Invisible Rrvoluon in the Third World
QAovn York: Harper and Row, 1989).
[ Links ] provavelmente o mais
conhecido manifesto indgena de desiluso.
4Ver Miles Kahler, "Orthodox and its Alternatives: Explaining Approaches to
Stabilization and Adjustment" injoan Nelson, org, Economic Crisis and Policy
Choice: The Politia ofAdjustment in the Third World (Princeton: Princeton
University Press, 1990), pp. 33-61.
[ Links ]
5 Thomas Callaghy cita o Banco Mundial cm seu relatrio sobre ajuste, de
1989, que toma como exemplo da nova nfase em institucionalizao "Toward
State Capability and Embedded Liberalism in the Third World: Lessons for
Adjustment", pp. 115-138 in Joan Nelson, org., Fragile Coalitions: The Politics
of Economic Adjustment (Overseas Development Council US-Third World
Policy Perspectives 12) (New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1989), p. 133.
[ Links ]
6Callaghy, "Toward State Capability", pp. 117, 131-2.
[ Links ]
7Douglas North, Structure and Change in Economic History (Nova York:
Norton, 1981), p. 20.
[ Links ]
8James M. Buchanan; Robert D. Tollison; Gordon Tullock, eds. Towarda
Theory of the Rent-Seeking Society (College Station: Texas A&M Univ. Press,
1980), p. 9.
[ Links ]
9T. N. Srinivasan, "Neoclassical Political Economy, the State and Economic
Development", Asian Development Review, n 2, pp. 38-58 (1985).
[ Links ] Entre os tericos da preferncia pblica, os laureados com o
prmio Nobel James Buchanan e seus colaboradorers Tollison e Tullock so os
mais conhecidos (ver Buchanan, Tollison e Tullock, Towarda Theory of the
Rent-Seeking Society).
[ Links ] Outros incluiriam William A. Niskanen,
Bureaucracy and Representative Government (Chicago: Aldine-Atherton,
1971);
[ Links ] Richard D. Auster e Morris Silver, The State as Firm:
Economic Forces in Political Development (The Hague: Martnus Nijhoff, 1979),
[ Links ] etc. O ressurgimento recente da "economia poltica neo-clssica"
representa uma perspectiva similar, ainda que usualmente menos extrema. Ver
David C. Colander, ed., Neoclassical Political Economy: An Analysis of Rentseeking and DUP Activities (Cambridge: Ballinger, 1984).
[ Links ]
Elementos da concepo neo-utilitarista so apresentados tambm em

33

perspectivas de "ao coletiva" como, por exemplo, Marcur Olson, The Rise
and Decline of Nations (New Haven: Yale Univ. Press, 1982),
[ Links ] e da
"nova economia institucional" que enfatiza os direitos de propriedade, como,
por exemplo, Douglas North, Structure and Change in Economic History.
[ Links ]
10 Anne O. Krueger, "The Political Economy of the Rent-Seeking Society",
American Economic ReviewCA, n 3, pp.291-303 (Junho de 1974), p. 293.
[ Links ]
11 Auster e Silver. The State as Firm, p. 102.
[ Links ]
12 importante observar que esta forma "vernacular" de conceituar o "Estado
predatrio" bem distinta da forma em que o termo empregado por seus
adeptos. Deepak Lal, The Hindu Equilibrium, vol. I. Cultural Stability and
Economic Stagnation, ndia c.l 500 A.C. - 1980 (Oxford: Clarendon Press,
1988),
[ Links ] e Margaret Levi, Of Rule and Revenue (Berkeley: Univ. of
California Press, 1988) equiparam comportamento "predat
[ Links ]rio" a
comportamento de maximizao de renda. No sentido empregado por Levi, os
Estados podem maximizar a renda atravs de formas que promovam o
desenvolvimento ou que o impeam. Portanto, o termo "predatrio" tal como
ela o emprega no tem necessariamente implicaes desenvolvimentstas.
Estados que outros chamam de "desenvolvimentistas" poderiam facilmente ser
rotulados como predatrios na definio de Levi. Lal est mais convicto da
relao negativa entre maximizao de renda e desenvolvimento. Para ele,
como para os neo-utilitaristas, a alternativa ao "Estado predatrio" o Estado
"guarda-noturno" mnimo e no existe qualquer espao analtico para um
Estado desenvolvimentista.
13 Colander, Neoclassical Political Economy, p. 2.
[ Links ]
14 importante observar que esta crtica est voltada a destacar alguns dos
problemas inerentes ao pensamento que sustentava a abordagem radical da
"segunda onda" para o Estado, e no se trata de uma reviso da grande
variedade de literatura acerca do Estado que tem aparecido sob a rubrica geral
de "escolha racional". Para uma tal reviso ver Levi, OfRule and Revmue,
Apndice.
15 Ver Mark Granovetter, "Economic Action and Social Structure: The Problem
of Embeddedness", American Journal ofSociology 91, n 3 (novembro de
1985), pp. 481-510.
[ Links ]
16 Cf. Oliver E. Williamson, Markets and Hierarchics: Analysis and Antitrust
Implications (Nova York: Free Press, 1975).
[ Links ]
17 Karl Polanyi, The Great Transformation (Boston: Beacon Press, <1944>
1957), p. 140.
[ Links ]
18 Max Weber, Economy and Society, (ed.). Guenter Roth e Claus Wittich
(Nova York Bedminster Press, 1968 <1904-1911>), p. 1 395, n 14.
[ Links ]
19Alexander Gershenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective
(Cambridge: Belknap, 1962).
[ Links ]
20 O termo Estado desenvolvimentista, tal como o termo Estado predatrio, ;
empregado em diversas acepes. Piotr Dutkiewicz e Gavin Williams em "All
the King's Horses", por exemplo, aplicam o termo a qualquer Estado que
professe um interesse no desenvolvimento, independentemente de existir ou
no um argumento plausvel de que as aes do Estado tenham quaisquer
conseqncias desenvolvimentistas positivas, ou, a esse respeito, que haja um

34

argumento plausvel de que o interesse professado seja mais que retrico.

Dessa forma, os Estados desenvolvimentistas de Dutkiewicz e Williams no se
distinguem analiticamente dos Estados predatrios. Meu emprego do termo
similar ao do grupo IDS como, por exemplo, Gordon White e Robert Wade,
"Developmental States and Markets in East sia: An Introduction" em White,
ed., Developmental States in East Asia (Londres: Macmillan, 1988) e Chalmers
Johnson,
[ Links ] e tambm guarda semelhana familiar ao que Raymond
Duvall e John Freeman chama Estado empreendedor em "The Technobureaucratic Elite and the Entrepreneurial State in Dependent Industrialization",
American PoliticalScience Review 77(133): 569-87.
[ Links ]
21 White e Wade, "Developmental States", p. 1.
[ Links ]
22 Os argumentos neo-marxistas pela necessidade de autonomia relativa em
relao s demandas particularistas de capitalistas individuais reforam a idia
de uma relao positiva entre capacidade e autonomia. Cf. Dietrich
Rueschemeyer e Peter Evans, "The State and Economic Transformation:
Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective State Intervention",
in Peter Evans: Dietrich Rueschemeyer; Theda Skomol, eds., Bringing the State
Back In (Nova York: Cambridge University Press, 1985), pp. 4-77.
[ Links ]
23 Cf. Granovetter, "Economic Action and Social Structure" para uma
discusso da insero.
24 Banco Mundial, World Developmtnt Report, 1991, Nova York, Oxford
University Press, 1991, p. 204.
[ Links ]
25 Thomas Callaghy, The State-Society Struggle: Zaire in Comparativa
Perspective, Nova York, Columbia University Press, 1984, pp. 32-79.
[ Links ]
26 David Gould, "The Administration of Underdevelopment", in Guy Gran, ed.,
Zaire: ThePolitical Economy of Underdevelopment, Nova York, Praeger, 1979,
p. 93.
[ Links ]
27 Citado em Callaghy, The State-Soety Struggle, p. 420.
[ Links ]
28 Crawford Young, "Zaire: The Unending Crisis", Foreign Affairs 57, n 1,
(outuno de 1978): 172.
[ Links ]
29 Callaghy, The State-Soety Struggle.
[ Links ]
30 Gould, "The Administration of Underdevelopment", p. 93.
[ Links ]
31 Gallen Hull, "Zaire in the World System: In Search of Sovereignty", in Gran,
The Political Econorny of Under development, pp. 263-83.
[ Links ]
32 Obviamente, uma anlise completa tanto do carter original do regime
quanto de sua permanncia requer uma ateno mais acurada natureza da
estrutura social do Zaire. Para uma abordagem geral da questo do Estado e
do desenvolvimento que comea por uma anlise da estrutura social, ver Joel
Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State
Capabilities in the Third World, Princeton: Princetn University Press.
[ Links ]
33 A conjuno entre o Leviat e a mo invisvel no to contraditria como
poderia parecer, mas , de fato, bastante comum. Na verdade ela assume
formas diferentes conforme os Estados. Nos regimes militares menos corruptos
como os da Argentina e Chile, por exemplo, o controle brutal, de tipo Leviat,
sobre a dissidncia poltica se combinava com uma feroz imposio de
relaes de mercado sobre a sociedade circundante.
34 Alice Arsden, "Taiwan*s Economic Histoiy: A Case of Etatisme as a
Challenge to Dependency Theory", Modem China 5, n 3 (1979): 341-80.

35

[ Links ]
35 Por exemplo, Leroy Jones e Sakong II, Government Business and
Entrepreneurship in Economic Development: The Korean Case. Studies in
Modernization of the Korean Republic, 1945-1975, Cambridge: Harvard
University Press, 1980.
[ Links ]
36 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial
Policy, 1925-1975, Stanford: Stanford University Press, 1982.
[ Links ]
37 Ver, por exemplo, a descrio feita por Johnson sobre a sustentao da
indstria petroqumica pelo MITI nos anos $0 e 60, MITI and the Japanese
Miracle, p. 236.
38 Johnson, MITI and the japanese Miracle, p. 26, 20.
[ Links ] Johnson
relata que em 1977 apenas 1 300 dentre 5 300 foram aprovados no concurso
aos cargos pblicos de alto nvel e cita uma reprovao geral de 90% para os
anos de 1928-43 (p. 57).
39 Daniel I. Okimoto, Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy
for High Technology, Standford: Standford University Press, 1989, p. 4.
[ Links ]
40 Em 1965 um espantoso ndice de 73% de burocratas de alto nvel eram
graduados pela Escola de Direito da Universidade de Tquio.
41 Cf. Rueschemeyer e Evans, "The State and Economic Transformation".
42 Citado por Okimoto, Between MITI and the Market p. 170.
[ Links ]
43 Okimoto, Between MITI and the Market, p. 157,
[ Links ] calcula que um
diretor adjunto de um escritrio setorial do MITI pode gastar a maior parte de
seu tempo com recursos humanos-chave da empresa.
44 Okimoto, op. cit., p. 155.
45 Richard J. Samuels, The Business ofthejapanese State: Energy Marketsin
Comparative and Historical Perspective, Ithaca: Cornell University Press, 1987,
p. 262.
[ Links ]
46 Cf. Tun-jen Cheng, "The Politics of Industrial Transformation: The Case of
the East sia NICs", tese de doutorado, Departamento de Cincias Polticas da
Universidade da Califrnia, 1987.
[ Links ]
47 Kim Byung-Kook, "Bringing and Managing Socioeconomic Change: The
State in Korea and Mexico", dissertao de doutorado, Departamento de
Governo, Universidade de Harvard, 1987, pp. 101-2.
[ Links ]
48 Kim, "Bringing and Managing Sociocconomic Changc", p. 101.
[ Links ]
49 Choi Byung-Sun, "Institutionalizing a Liberal Economic Order in Korea: The
Stratcgic Management of Economic Change", dissertao de doutorado,
Kennedy School, Universidade de Harvard, 1987.
[ Links ]
50 Kim, op. cit., p. 101.
51 Ibid.,pp. 101-2.
52 Cheng, "The Politics of lndustrial Transformation", p. 20.
[ Links ]
53 lbid., p. 203.
54 Vcr, por exemplo, a descrio feita por Kang (1988) sobre o clube Hanabo,
fundado por membros da dcima primeira turma da academia militar.
55 Kim, "Bringing and Managing Socieconomic Change", pp. 101-8.
[ Links ]
56 Ibid.p. 115.
57 Segundo Choi, por exemplo, em "Institutionalizing a Liberal Economic
Order", p. 50, "quatro dentre cinco ministros do Ministrio da Indstria e
Comrcio entre dezembro de 1973 e maio de 1982 eram ex-vice-ministros do

36

DPE".
58 Cheng, "The Politics of Industrial Transformation", pp. 231 - 32,
[ Links ]
afirma que foi o MTI e no o DPE que dominava a poltica industrial no incio
dos anos 70 mas perto do fim dos anos 70 o DPE tornou-se novamente
dominante.
59 Ver Kim Eun, "From Dominance to Symbiosis: State and Chaebol in the
Korean Economy", tese de doutorado, Departamento de Sociologia,
Universidade de Brown, 1987,
[ Links ] Kim Myoung Soo, "The Making of
the Korean Society: The Role of the State in the Republic of Korea", tese de
doutorado, Departamento de Sociologia, Universidade de Brown, 1987.
[ Links ]
60 Mason etal.t The Economic and Social Modernization of the Republic of
Korea, Cambridge, Harvard University Press, 1980,
[ Links ] citado por
Bruce Cumuings, "The Origins and Development of the Northern ? Asian
Political Economy: Industrial Sectors, Product Cycles and Political
Consequences", in F. Deyo, ed., The Political Economy of the New Asian
Industrialis, Ithaca; Cornell University Press, 1987, P.73.
[ Links ]
61 A importncia da ajuda externa e, em seguida, de emprstimos
estrangeiros, ambos os quais eram canalizados atravs do Estado e por ele
alocados, era uma pedra angular do controle estatal sobre o capital. Ver Kim,
"From Dominance to Symbiosis", Woo Jung-en, Roce to the Swift: State and
Finance in Korean Industrialization, Nova York, Columbia University Press,
1991,
[ Links ] e Barbara Stallings, "The Role of Foreign Capital in
Economic Development", in Guy Gereffi e Donald L. Wy, orgs., Manufacturing
Miracles: Paths of Industrialization in Latin America and East sia, Princeton,
Princeton University Press, 1990, pp. 55-89.
[ Links ]
62 Robert Wade, Concerning tbe Market: Economic Theory and the Role of
Government in East Asian Industrialization, Princeton, Princeton University
Press, 1990, p. 20.
[ Links ]
63 Cf. Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations.
[ Links ]
64 Ver Stephan Haggard e Chung-in Moon, "Instirutions and Economic Policy:
Theory and a Korean Case Study", Worlds Politics 42, n 2 (janeiro de 1990):
210-37.
[ Links ]
65 Tom Gold, State and Society in the Taiwan Miracle (Nova York: M. E.
Sharpe, 1986),
[ Links ] p.
66 Cheng, "The Politics of Industrial Transformation", p. 97.
[ Links ]
67 A discusso a seguir se baseia principalmente em Wade, Governing the
Market.
68 Wade, op. cit., p. 198.
69 Ibid., p. 217.
70 Scgundo Wade, Governingtht Market, pp. 272-73, a escola de tecnocratas
da CNR forneceu, entre outros eminentes burocratas econmicos, oito dentre
catorze ministros da Economia.
71 VerCheng/ThePoliticsof Industrial Transformation",p. 107,
[ Links ]
Wade, Governing the Market ,p. 32.
[ Links ]
72 Cf.Waterbury, captulo 4.
73 Wade, op. cit., p. 78. Mesmo nos anos oitenta, o Estado era responsvel por
quase a metade da composio do capital interno bruto de Taiwan e as
empresas estatais, por dois teros da participao do Estado (Cheng, op. cit.,
p. 166).

37

74 Ibid., p. 97.
75 P. Bruce, "World Steel Industry: The Rise and Rise of the Third World",
Financial Times (Londres, 22 de novembro de 1983),
[ Links ] citado por
Wade, op. cit., p. 99.
76 Segundo Wade, op. cit., p. 275, "a maioria dos ministros da rea econmica
ocuparam cargos de gerncia em empresas pblicas".
77 Wade, op. cit., p. 295.
78 Ibid., p. 293.
79 Ibid., p. 284.
80 Ibid.,p.281.
81 Cf. Stephan Haggard, Pathways from the Periphery: The Politics ofGrowth in
the Newfy Industrializing Countries (Ithaca, N. Y.: Cornell University Press,
1990), pp. 44-45.
[ Links ]
82 Cf. Peter Evans c Ching-lcuo Pang, "State Structure and State Policy:
Implications of the Taiwanese Case on Newly Industrializing Countries"
(Documento apresentado Conferncia Internacional sobre Taiwan: Um Pas
Recm-Industrializado, Universidade Nacional de Taiwan, 3-5 de setembro de
19-7.)
83 Ver Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, p. 70;
[ Links ] Pang
Chien-Kuo, "The State and Economic Transformation: The Taiwan Case" (tese
de doutorado, Departamento de Sociologia, Universidade de Brown, 1987), pp.
167-69.
[ Links ]
84 A mesma estratgia continua a ser utilizada. Wade, Governing the Market
pp. 207-8,
[ Links ] refere-se s campanhas do DDI para induzir a
produo local de videocassetes no incio dos anos 80. A princpio, duas
companhias locais receberam um monoplio, mas quando, aps um ano e
meio, ainda no estavam fabricando produtos internacionalmente competitivos,
permitiu-se que firmas japonesas entrassem no mercado (com parceiros locais
em joint-ventures), apesar dos protestos das estreantes originais.
85 Ibid., p. 226.
86 Ver discusso do caso japons por Johnson para observao semelhante.
87 Johnson, MITI and the japanese Miracle.
88 Okimoto, Between MITI and lhe Market, p. 2.
[ Links ]
89 Cf. Rueschemeyer c Evans, "The State and Economic Transformation".
90 Ver Johnson, MITI and the Japanese Miracle, Pang, "The State and
Economic Transformation".
91 Ver Woo, Roce to the Swift.
92 Ver, por exemplo, Kim, "From Dominance to Syrmbiosis", sobre a interao
entre o Estado e o chaebol na indstria automobilstica no incio dos anos 80.
93 Wade, Governing the Market, Tabela 7.1, p. 218.
[ Links ]
94 Como afirmam Rueschemeyer c Evans, "The State and Economic
Transformation", p. 53, a capacidade necessria ao Estado para implementar
polticas distributivistas talvez seja significativamente maior do que a
necessria a implementar polticas visando acumulao, complicando ainda
mais as perspectivas de xito.
95 Entre os estudos histricos, os de Jos Murilo de Carvalho, "Elite and Statebuilding in Brazil" (tese de doutorado, Departamento de Cincia Poltica,
Universidade de Stanford, 1974),
[ Links ] e Fernando Uricoechea, The
Patrimonial Foundations of the Brazilian Bureaucratic State (Berkeley:
University of California Press, 1980),
[ Links ] so particularmente

38

relevantes nesta discusso. Importantes e recentes estudos contemporneos

incluem Srgio Abranches, "The Divided Leviathan: The State and Economic
Policy Making in Authoritarian Brazil" (tese de doutorado, Departamento de
Cincia Poltica, Universidade de Cornell, 1978);
[ Links ]Michael Barzelay,
The Politicized Market Economy: Alcohol in Brazils Energy Strategy (Berkeley:
University of Califrnia Press, 1986);
[ Links ] Frances Hagopian, "The
Politics of Oligarchy: The Persistence of Tradicional Elites in Contemporary
Brasil" (tese de doutorado, Departamento de Cincia Poltica, MIT, 1987);
[ Links ] Barbara Geddes, "Economic Development as aCollective Action
Problem: Individual Interests and Innovation in Brazil" (Ann Apore: University of
Michigan Microfilms, 1986);
[ Links ] Silvia Raw, "The Political Economy of
Brazilian State-Owned Enterprises" (tese de doutorado, Departamento de
Economia, Universidade de Massachusetts, 1986);
[ Links ] Ben R.
Schneider, "Politics Within the State: Elite Bureaucrats and Industrial Policy in
Authoritarian Brazil" (tese de doutorado, Departamento de Cincia Poltica,
Universidade da Califrnia, 1987);
[ Links ] Ben R. Schneider, "Framing the
State: Economic Policy and Political Representation in Post-Authoratian Brazil",
in John D. Wirth, Edson de Oliveira Nunes e Thomas E. Bogenschild, eds.,
State and Society in Brazil: Continuity and Change (Boulder: Westview Press,
1987);
[ Links ] Helen Shapiro, "State Intervention and Industrialization:
The Origins of the Brazilian Automotive Industry" (tese de doutorado,
Departamento de Economia, Universidade de Yale, 1988);
[ Links ] e Eliza
J. Willis, "The State as Banker: The Expansion of the Public Sector in Brazil"
(tese de doutorado, Universidade do Texas em Austin, 1986).
[ Links ] A
discusso que se segue baseia-se principalmente em Schneider.
96 Geddes, Economic Development as a Collective Action Problem.
[ Links ]
97 Schneider, "Politics Within the State", pp. 5,212, 644.
[ Links ]
98 Ibid., p. 196. Como ressalta Schneider, existem caractersticas positivas e
negativas nesse padro. Desestimula perspectivas organizacionalmente
paroquiais e gera uma rede de laos interorganizacionais entre os indivduos. O
principal problema desses padres de carreira que oferecem contrapeso
insuficiente, seja ao processo decisrio idiossincrtico por parte da liderana
poltica maior seja s tendncias rumo busca individualizada de renda.
99 Geddes, Economic Development as a Coective Action Problem, p. 105.
[ Links ]
100 Ver Philippe Schmitter, Interest Conflict and Political Change in Brazil
(Stanford: Stanford University Press, 1971);
[ Links ] Schneider, "Politics
Within the State", p. 45.
[ Links ]
101 O BNDE mais tarde se converteu no BNDES (Banco Nacional para o
Desenvolvimento Econmico e Social). Sua histria discutida tanto por
Geddes como por Schneider, mas as discusses mais completas se encontram
em Luciano Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Ps-64 (Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1985) e Willis,
[ Links ] "The State as Banker".
[ Links ]
102 Schneider, op. cit., p. 633.
103 Willis, "The State as Banker", pp. 6-126.
[ Links ]
104 Entre as instituies destacadas por Geddes, Economic Dcvelopment as a
Coective Action Problem, p. 117,
[ Links ] esto o BNDE, a CACEX, a
SUMOC, o DASP, o Itamaraty, Grupos Executivos e Grupos de Trabalho de

39

Kubitschek e o departamento de comrcio internacional do Banco do Brasil.

105 Geddes, Economic Development as a Coective Action Problem, p. 116.
[ Links ]
106 Segundo Willis, "The State as Banker", p. 4,
[ Links ] o banco tem
"praticamente monopolizado o fornecimento de crdito de longo prazo no
Brasil, sendo responsvel em geral por at dez por cento da composio do
capital interno bruto".
107 Judith Tendler, Electric Power in BraziL Entrepreneurship in the Public
Sector(Cambr\dge: Harvard University Press, 1968). Ver tambm Schneider,
"Politics Within the State", p. 143.
[ Links ]
108 Geddes, op. cit., p. 97.
109 Willis,op.cit.
110 Schneider, "Politics Within the State", pp. 109,575,44.
[ Links ] Este
era o objetivo de Roberto Campos (p. 575).
111 Barzelay, The Politicized Market Economy.
[ Links ]
112 Abranches, "The Divide Leviathan".
[ Links ]
113 Schneider, op. u
114 Uricoechea, The Patrimonial Foundations, p. 52.
[ Links ]
115 Hagopian, "The Politics of Oligarchy".
[ Links ]
116 Ver Peter Evans, Dependent Development: The Alliance of Multinational
State and Local Capital in Brazil(Princeton: Princeton University Press, 1979),
[ Links ] para uma discusso das conseqncias do capital escangeiro no
Brasil, "Reinventing the Bourgeoisie: State Entrepreneurship and Class
Formation in Dependent Capitalist Development", The American Journal of
Sociology 88 (Suplemento 1982): S210-47.
[ Links ] Para uma
comparao mais geral entre a Amrica Latina e o Leste asitico ver Peter
Evans, "Class, State and Dependence in East sia: Some Lessons for LatinAmericanists", in F. Deyo, ed., The Poltica/Economy of the New Asian
Industrialism (Ithaca: Cornell University Press, 1987);
[ Links ] Stallings,
"The Role of Foreign Capital in Economic Development".
[ Links ]
117 Na medida em que um grupo corporativo coeso cuja falta de oportunidades
de combate trouxe critrios tecnocrticos (isto , educacionais) de mobilidade
interna para o primeiro plano, os militares brasileiros se aproximaram de um
reforo institucional da burocracia de Estado no estilo do KMT. Ver Alfred
Stepan, The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton:
Princeton University Press, 1971),
[ Links ] e prncipalmente Geddes,
Economic Development as a Collective Action Problem, captulo 7.
118 Evans, "Reinventing the Bourgeoisie", p. S221.
[ Links ]
119 Fernando Henrique Cardoso, Autoritarismo e Democratizao (Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1975).
[ Links ]
120 Schneider, "Framing the State", pp. 230-31.
[ Links ]
121 Schneider, "Politics Within the State", p. 4.
[ Links ]
122 Shapiro, "State Intervention and Industrialization", p. 57.
[ Links ]
123 Ibid.,p. 111.
124 Ibid.,p.58.
125 Ver Evans, Dependent Devebpment, "Reinventing the Bourgeoisie", "Class,
State and Dependence in East sia" e "Collectivized Capitalism: Integrated
Petrochemical Complexes and Capital Accumulation in Brazil", in Thomas C. e
Philippe Faucher Bruneau, eds., Autboritarian Brazil (Boulder: Westview, 1981).
[ Links ]

40

126 Thomas Trebat, Brazil's State-Owmed Enterprises: A Case Study of the

State Entrepreneur (Cambridge: Cambridge University Press, 1983).
[ Links ]
127 Ver Evans, "Collectivized Capitalism".
[ Links ]
128 Por exemplo, Lal, The Hindu Equilibrium
[ Links ]
129 Pranab Bardhan, The Political Economy of Development in ndia (Coord.:
Basil Blackwell, 1984).
[ Links ]
130 Ver Lloyd I. Rudolf e Susanne Hoeber Rudolf, The Pursiot ofLakshmi:
Political Economy of the Indian State (Chicago: University of Chicago Press,
1987).
[ Links ]
131 Richard P. Taub, Bureaucratics Under Stree: Administrators and
Administration in an Indian State (Berkeley: University of California Press,
1969), p. 3.
[ Links ]
132 Taub, Bureaucrats Under Stress, p. 29,
[ Links ] relata que em 1960
onze mil graduandos universitrios competiam por cem vagas.
133 Um exemplo da solidariedade criada o depoimento de um dos
informantes de Taub (op. cit., p. 33) de que podia "ir a qualquer lugar na ndia e
se inscrever com um colega de turma (membro de sua turma no SAI)", uma
possibilidade de que o informante considerava admissvel em termos de
relaes normais com pessoas no aparentadas.
134 Considere-se por exemplo a questo citada por Taub (op. cit., p. 30):
"Identificar os seguintes" Vnus de Milo, Mona Lisa, O Pensador, William
Faulkner, Corbisier, Karen Hantze Gusman, Major Gherman Titov, Ravi
Shankar, Disneylndia".
135 Rudolf e Rudolf, In Pursuit ofLakshmi, p. 34.
[ Links ]
136 Ibid., captulo 2.
137 Por exemplo, Robert Wade, The Market for Public Office: Why the Indian
State is No Better at Development", WorldDevelopment 13, n 4 (1985): 467-97.
[ Links ]
138 Rudolf e Rudolf, In Pursuit ofLakshmi.
[ Links ]
139 Ibid.
140 Dennis Encarnation, Disbdging the Multinaronais: ndias Strategy in
Comparative Perspective (Ithaca: Cornell University Press, 1990), p. 286.
[ Links ]
141 Bardhan, The Polircal Economy ofDevebpment in ndia, p. 70.
[ Links ] interessante comparar esta viso com um dilema social
estrutural completamente diferente, igualmente complicado para um aspirante a
Estado desenvolvimentista. Na anlise do Chile feita em Maurice Zeitlin e
Richard E. Ratcliff, Landlords and Capitalists: The Dominant Class of Chile(
Princeton: University Press, 1988),
[ Links ] os autores no encontraram
uma elite separada mas uma que congregava interesses agrrios e industriais,
garantindo assim que a elite como um todo pudesse resistir transformao do
setor agrrio e ao tipo de enfoque unidirecional da industrializao que
caracterizou os casos do Leste asitico.
142 Lal, The Hindu Equilibrium, p. 237.
[ Links ]
143 Para uma boa discusso dos problemas da ineficincia dos investimentos
do Estado em termos dos coeficientes extraordinariamente elevados de
rendimento do capital, etc, ver Isherudge Aluwalia, Industrial Growth in ndia:
Stagnation since the Mid-Sixties (Delhi: Oxford University Press, 1985).
[ Links ]

41

144 Ravi Ramamurti, State-Owned Enterprises in High Technobgy Industries:

Studies in ndia and Brazil (Nova York: Praeger, 1987)
[ Links ]
145 Ver Encarnation, Dislodging the Multinationals.
[ Links ]
146 Essa falta de seletividade nem sempre evidente em comparaes
agregadas. A distribuio de empresas pblicas, por exemplo, na Coria e na
ndia, parecia muito similar quando Leroy Jones e Edward S. Mason, "Role of
Economic Factor in Determining the Size and Structure of the Public-Enterprise
Sector in Less-developed Countries with Mixed Economies", in Jones, orgs.,
Public Enterprise in Less-Developed Countries (Nova York: Cambridge
University Press, 1982), p. 22,
[ Links ] consideravam o setor fabril em
conjunto em vez de desagreg-lo.
147 Encartation, Dislodging the Multinationals, p. 288.
[ Links ]
148 Lal, The Hindu Equilibrium, p. 257.
[ Links ]
149 Jocl Migdal, Strong Societies and Weak States.
150 Joel Migdal, op. cit.