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generalizada de economas centralmente planificadas a versiones de mercado, y las empresas privadas de Occidente, lideradas por las grandes corporaciones transnacionales, incorporan ms y ms formas complejas e incluso
innovativas de planificacin.
La dcada de los noventa nace tras un armisticio en la confrontacin
entre planificacin y mercado, con cambios convergentes en los sistemas
polticos y econmicos de distinto signo.
En Chile el modelo liberal ortodoxo de fines de los setenta se tradujo
en la formulacin, en 1979, de una nueva Poltica Nacional de Desarrollo
Urbano. Se afirm, en efecto, que "la modalidad de desarrollo que se aplica
actualmente en el pas y sus consecuentes polticas econmicas y sociales han
hecho necesario revisar el enfoque y los instrumentos tcnicos y jurdicos con
que, en el pasado, se ha conducido el proceso de desarrollo urbano" (MINVU,
1981a: 10).
Esta poltica, en una de sus ms caractersticas aseveraciones, expres:
"el suelo urbano no es un recurso escaso", agregando que "el uso del suelo
queda definido por su mayor rentabilidad. La tierra es un recurso que se
transa en forma libre (...)" "Se definirn procedimientos y se eliminarn
restricciones de modo de permitir el crecimiento natural de las reas urbanas,
siguiendo las tendencias del mercado" (MINVU, 1981a: 10 y 13).
Respecto de la vivienda, la poltica indicaba que "el Estado fomentar
y apoyar la creacin de un mercado abierto de vivienda. La responsabilidad
de produccin corresponde al sector privado" (MINVU, 1981a: 14).
Desde el mismo concepto se reconoca que si bien "corresponde al
Estado mejorar la calidad del medio ambiente" en las reas deterioradas, esto
se hara "con el objeto de convertir las zonas beneficiadas en reas atractivas
y rentables para la inversin privada", concluyndose que "por lo tanto, la
poltica de desarrollo urbano en esta materia se orienta ms bien a buscar el
mejoramiento de la renta inmobiliaria (...) y a premiar el esfuerzo de los
ciudadanos (...)" (MINVU, 1981b: 26).
El Jefe de Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo de Chile en 1979 opinaba que la "tentacin de intervenir
'tcnicamente' en el proceso (urbano) es demasiado grande para los burcratas, introduciendo con ello distorsiones difciles de corregir posteriormente",
propiciando en cambio "aceptar que existe una forma natural en el comportamiento de la sociedad urbana", para concluir prediciendo y asegurando que
"la liberalizacin de la normativa que restringe el crecimiento natural de las
ciudades no representa nungn riesgo y, por el contrario, incentivara fuertemente la inversin privada" (Lpez, 1981: 31 y 42).
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A la reiterada identidad entre lo natural y el mercado, de suyo discutible, se agrega la difcil sustentacin de una concepcin naturalista del
fenmeno urbano.
El Ministro Director de la Oficina de Planificacin Nacional, ODEPLAN, argumenta en la misma poca respecto de esta poltica urbana extensiva, de suelo no escaso: "De ser cierto que resulta ms barato construir en
altura que en extensin, cabe la pregunta de por qu el mercado no ha
apuntado en dicha direccin y, por el contrario, apunta a hacer crecer horizontalmente las ciudades", agregando a continuacin que en todo caso "no
se requerira la intervencin del Estado, ya que si la tierra escaseara cada vez
ms, su precio subira hasta el punto de que resulte ms atractivo construir
en altura que horizontalmente" (Kast, 1979: 38).
Concluye el Ministro: "A menos que el mercado contenga serias
imperfecciones, el permitir que las ciudades crezcan horizontalmente beneficiara al usuario de la vivienda (le sale ms barato y lo prefiere), al agricultor (obtiene un mayor valor por su tierra) y al Estado que abarata los
costos de infraestructura" (Kast, 1979: 38).
Sin embargo, el mercado de tierra urbana efectivamente contiene
serias imperfecciones. "La libre competencia en el mercado de suelo dista
mucho de una situacin de competencia perfecta (por) el incumplimiento de
los supuestos de homogeneidad del bien, concurrencia, falta de transparencia
y movilidad espacial de los recursos, adems de los problemas que presentan
las externalidades y la especulacin de suelo urbano (...) Este mercado se
define con mayor exactitud como un caso de competencia monoplica y bajo
ciertas circunstancias simplemente como un monopolio" (Trivelli, 1981: 4748).
A la imperfecta movilidad espacial de los factores se agrega el perfecto carcter in-mueble del suelo y su edificacin.
Esta inmovilidad es un factor determinante de imperfeccin no slo
del mercado de suelos, sino de la economa urbana en su conjunto.
El mercado inmobiliario es por definicin un mercado de no transables, y por lo tanto econmicamente protegido (Daher, 1990a).
Arnold C. Harberger, destacado economista y profesor norteamericano ligado intelectualmente a las autoridades econmicas nacionales y uno
de los inspiradores del modelo neoliberal chileno, afirma: "La evidencia,
categricamente niega la nocin que el crecimiento en extensin debe ser
eliminado o severamente restringido (...) Toda ciudad grande del mundo ha
tenido su principal crecimiento en extensin . Esto ha ocurrido bajo toda la
gama de regmenes polticos e institucionales". A continuacin expresa:
"Partiendo de esta evidencia, yo tengo que concluir que crecimiento hacia
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Es conocida la existencia de mltiples externalidades urbanas negativas. Es desconocida la capacidad instalada de externalidades. No se sabe si
hay correlacin locacional entre los stocks disponibles de suelos, infraestructuras y externalidades. Se ignora si hay externalidades ociosas. He aqu
un problema ciertamente conceptual, pero tambin economtrico y operacional.
Es obvio que el diagnstico y la gestin de la capacidad instalada
urbana no deben limitarse a los bienes tangibles, en particular suelo, infraestructuras y edificios. Hay ms que esto. Puede plantearse la hiptesis de
que si hay una capacidad ociosa de mxima significacin econmica, sta se
encuentra en las externalidades urbanas ms que en el stock fsico de la
ciudad.
En tanto que la oferta de simple suelo con infraestructura bsica o
redes de urbanizacin es de produccin relativamente fcil y ajustable a la
demanda, la produccin de externalidades, en la cantidad y variedad, no lo
es. Y las demandas tienen como constante el suelo, y como variable las
externalidades.
Ciertamente la autoridad puede desarrollar una gestin diferenciada de
las externalidades de origen privado y pblico, haciendo de ella un instrumento priviligiado de gestin urbana, social y econmica. Sin embargo, ha
predominado un enfoque dual respecto de las externalidades urbanas: cuando
stas son positivas, una aproximacin de tipo microeconmico constituye el
enfoque habitual, aunque se complemente ocasionalmente -cuando aqullas
son generadas por el sector pblico- por polticas de tarificacin o tributacin
destinadas a corregir las implicancias sociales derivadas de su gratuidad para
ciertos beneficiarios, o simplemente a recuperar la inversin comprometida.
En cambio, tratndose de deseconomas, la preocupacin social y la
intervencin gubernamental suelen ser mayores, sea para prevenirlas o
minimizarlas, o bien con un propsito punitivo y de indemnizacin.
Hay, pues, dos hechos claros: uno, que el inters social y la gestin
pblicas han puesto ms la atencin en las deseconomas que en las economas externas; otro, que el enfoque ha sido ms micro que macro, sobre todo
respecto de estas ltimas (Daher, 1990a.).
Esto explica una tercera constatacin: el nfasis de la accin pblica
ha estado ms en la restriccin o control de las externalidades negativas y
menos en la promocin de la generacin y uso de las positivas.
Ha predominado una reaccin ante la subproduccin, no una administracin de la produccin.
Los costos o beneficios asociados a las externalidades plantean problemas de propiedad y ms ampliamente de derecho. Aqu se ha postulado un
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crecimiento inorgnico, corresponde al Estado la irrenunciable responsabilidad (...)" (MINVU, 1985: 9).
Y ms: "Esto slo ser posible mediante una (...) planificacin del
Desarrollo Urbano, que concilie (...) los intereses de los particulares con el
inters del Bien Comn (...)" (MINVU, 1985: 9).
La nueva poltica aclara ms adelante: "La planificacin del desarrollo
urbano es una funcin privativa del Estado. En dicha planificacin sern
consideradas, entre otras informaciones, las tendencias del mercado (...)"
(MINVU, 1985: 13).
Y se precisa: "Los principios aludidos consagran la libre iniciativa del
sector privado el cual, en el desarrollo urbano, est llamado a ser el gestor
principal". Empero, "la iniciativa privada deber sujetarse a la planificacin
que establezca el Estado, y, dentro de este marco, orientar naturalmente sus
decisiones por el mercado" (MINVU, 1985: 13).
Estatismo? Ciertamente no. Menos en un gobierno de profesin
liberal. Simplemente distincin entre Bien Comn y mercado, tanto ms
necesaria cuanto ms imperfecto este ltimo.
Estado, Estado, Estado... El Estado haba erradicado, durante el rgimen liberal, una infinidad de campamentos, organizando y ejecutando tal vez
el mayor proceso de xodo masivo y de migraciones intraurbanas en la
historia de la ciudad... El Estado se haba confirmado como el principal
agente de expansin metropolitana mediante sus polticas de vivienda social
en extensin... El Estado haba descentralizado y privatizado servicios pblicos urbanos y desregulado el transporte colectivo en la ciudad... El Estado
haba actuado, tambin por omisin, en la crtica contaminacin hdrica y
atmosfrica de Santiago...
En vsperas de las elecciones presidenciales, Renovacin Nacional
constataba la "anrquica aglomeracin urbana" y propona "enfrentar el
deterioro progresivo de las condiciones ambientales y las crecientes inversiones que aqulla exige" (RN, 1989: 38).
El programa partidario postulaba impedir que la "superficie de las
grandes ciudades siga creciendo (...), racionalizar el uso del suelo (...), establecer limitaciones a las incorporaciones de terrenos agrcolas a las ciudades
(...), dar pleno uso a los servicios ya existentes", aumentando as "la eficacia
de la administracin urbana" (RN, 1985: 38).
En fin, el partido de centro-derecha propona, entre otras materias,
"una continua labor de vigilancia y correccin de las degradaciones ambientales y contar con mecanismos eficaces de evaluacin, planificacin y control" (RN, 1985: 49).
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Conclusin
Un mercado imperfecto asigna imperfectamente los recursos; remunera errneamente los factores. Los precios se convierten en seales equvo-
tivamente, por razones obvias, no administra los bienes libres tan caros al
medio ambiente urbano.
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Bibliografa
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