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PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA
SERVIO DE TREINAMENTO
Outubro / 2012
TRABALHOS DO AUTOR
OBRAS COLETIVAS
01. Estado Brasileiro: Evoluo dos Entes Polticos. So Paulo:
Verbatim, 2011.
02. Processo Administrativo: Temas Polmicos da Lei n 9.784/99.
So Paulo: Atlas, 2011.
ARTIGOS EM PERIDICOS
01. Prova emprestada no processo disciplinar. Jornal O Estado.
Fortaleza, 27 setembro 2012. Direito & Justia, p. 02.
02. Progresso de regime por salto. Jornal O Estado. Fortaleza, 11
setembro 2012. Opinio, p. 02.
03. Limitao administrativa no gera indenizao. Jornal O
Estado. Fortaleza, 30 agosto 2012. Direito & Justia, p. 02.
04. Dez anos de vigncia do prego. Jornal O Estado. Fortaleza, 09
agosto 2012. Opinio, p. 02.
05. Consrcios Pblicos. Jornal O Estado. Fortaleza, 05 julho 2012.
Opinio, p. 02.
06. O julgamento da ADC 16. Jornal O Estado. Fortaleza, 17 maio
2012. Opinio, p. 02.
07. A responsabilidade na prestao dos servios pblicos. Jornal O
Estado. Fortaleza, 26 abril 2012. Direito & Justia, p. 02.
08. Pilares da reforma do Cdigo Penal. Jornal O Estado. Fortaleza,
15 maro 2012. Opinio, p. 02.
09. O inqurito policial e a relatividade do sigilo. Jornal O Estado.
Fortaleza, 23 fevereiro 2012. Direito & Justia, p. 02.
10. Vagas regionalizadas em concurso pblico. Jornal O Estado.
Fortaleza, 09 fevereiro 2012. Opinio, p. 02.
11. A improbidade administrativa e o princpio da insignificncia.
Jornal O Estado. Fortaleza, 26 janeiro 2012. Direito & Justia,
p. 02.
12. Parecer do Conselho Penitencirio. Jornal O Estado. Fortaleza,
29 dezembro 2011. Direito & Justia, p. 02.
13. Prescrio do crdito tributrio. Jornal O Estado. Fortaleza, 09
agosto 2011. Opinio, p. 02.
14. O tribunal do jri e seus efeitos administrativos. Jornal O
Estado. Fortaleza, 26 maio 2011. Direito & Justia, p. 02.
15. Penses vitalcias. Jornal O Estado. Fortaleza, 31 maro 2011.
Direito & Justia, p. 02.
16. Vinte anos de proteo ao consumidor. Jornal O Estado.
Fortaleza, 25 novembro 2010. Direito & Justia, p. 02.
17. Dispensa de licitao. Jornal O Estado. Fortaleza, 05 outubro
2010. Opinio, p. 02.
18. Vigilncia indireta para condenados. Jornal O Estado.
Fortaleza, 30 setembro 2010. Direito & Justia, p. 02.
19. Dez anos de responsabilidade fiscal. Jornal O Estado.
Fortaleza, 29 julho 2010. Direito & Justia, p. 02.
20. Carteira de motorista para emancipados. Jornal O Estado.
Fortaleza, 08 julho 2010. Opinio, p. 02.
21. A impossibilidade da criao de novos Municpios. Jornal O
Estado. Fortaleza, 24 junho 2010. Direito & Justia, p. 02.
22. Direito fundamental alimentao. Jornal O Estado. Fortaleza,
14 junho 2010. Opinio, p. 02.
23. Salas de aula em estabelecimentos criminais. Jornal O Estado.
Fortaleza, 10 junho 2010. Opinio, p. 02.
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ARTIGOS EM SITES
01. Evoluo histrica da inimputabilidade penal: uma abordagem cronolgica da loucura na humanidade e seus reflexos na legislao criminal
brasileira at o Cdigo de Piragibe. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 1017, 14 abr. 2006. Disponvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8234>.
Sumrio
Trabalhos do Autor
Epgrafe
f) Possibilidade de falncia
9. Entidades Paraestatais
9.1. Servios Sociais Autnomos (SSA)
9.2. Organizao Social (OS)
9.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
V. ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito
2. Regime Jurdico dos Atos Administrativos
3. Elementos do Ato Administrativo
3.1. Competncia
3.2. Finalidade
3.3. Forma
3.4. Motivo
3.5. Objeto
4. Atributos do Ato Administrativo
5. Extino do Ato Administrativo
5.1. Exaurimento dos Efeitos
5.2. Revogao
5.3. Anulao
5.4. Cassao
5.5. Caducidade
5.6. Contraposio
5.7. Renncia
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CAPTULO I
INTRODUO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Origem do Direito Administrativo
O Direito Administrativo surgiu entre o final do sculo XVIII e incio do sculo XIX,
entre a decadncia do Estado Absolutista e a implantao do Estado de Direito. Foi durante o
movimento denominado de Revoluo Francesa, perodo em que se buscava a menor arbitrariedade
estatal e a maior proteo dos direitos fundamentais dos cidados, que apareceram os primeiros
alicerces desta nova cincia jurdica.
Estado Totalitrio
Revoluo Francesa
1789
Estado de Direito
A obra central que serviu de inspirao para a consolidao da Revoluo Francesa foi o
livro O Esprito das Leis (LEsprit des Lois), publicado em 1748 pelo filsofo francs CharlesLouis de Secondatt ou Baro de Montesquieu. Em decorrncia do movimento, instaurou-se na
Frana a chamada jurisdio administrativa ou contencioso administrativo, encarregada de julgar as
causas de interesse da Administrao Pblica, ficando a jurisdio comum com o julgamento dos
demais litgios. Foram as decises do Conselho de Estado francs, rgo central do contencioso
administrativo, que teriam identificado os primeiros vetores do Direito Administrativo,
influenciando todos os demais pases. Logo, foram as lies da cincia jurdica francesa quem mais
contribuiu para a formao do Direito Administrativo mundial, principalmente a brasileira, embora
tambm haja forte influncia do direito alemo.
Diante do contexto histrico, podemos afirmar que o Direito Administrativo surgiu com
um propsito bastante especfico e determinado: tentar reequilibrar as prerrogativas do Poder
Pblico com as garantias dos administrados. Infere-se, ainda, que o Direito Administrativo nasce
atrelado ao Direito Constitucional, pois enquanto ao primeiro cabe executar as tarefas (atividade
dinmica), ao segundo cabe determinar e planeja os trabalhos (atividade esttica).
As premissas do Estado de Direito so: o princpio da legalidade, a separao de
poderes e a constitucionalizao do Estado.
2. Importncia do Estudo do Direito Administrativo
As transformaes sociais e os desafios impostos ao Poder Pblico tornaram o Direito
Administrativo um influente fator de mudana da prpria gesto das atividades rotineiras do Estado.
preciso atentar verdadeira revoluo da importncia do estudo desta disciplina jurdica,
fundamental para o entendimento do prprio Estado.
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Licitaes pblicas
Contratos administrativos
Concurso pblico
Processo administrativo
Servios pblicos
Restrio da propriedade
Desapropriao
Tombamento
Limitaes administrativas
Servides administrativas
Requisio administrativa
democrtico
importncia do Direito
Administrativo
Logo, podemos afirmar que h pases onde o Direito Administrativo pouco avanado e
outros pases onde muito evoludo. Quanto mais funes so dadas ao Estado, maiores sero as
atribuies do Direito Administrativo.
3. Natureza Jurdica do Direito Administrativo
Embora o direto seja uno, no podendo ser fatiado, a sua clssica diviso em direito
pblico e direito privado, proposta pelo jurista romano Ulpianus, ajuda a compreender melhor as
diferentes funes deste ramo da cincia social.
H duas partes neste estudo: o direito pblico, que diz respeito ao estado das
coisas de Roma; e o privado, relativo utilidade os particulares, pois certas
utilidades so pblicas e outras, privadas. O direito pblico consiste (nas
normas relativas) s coisas sagradas, aos sacerdotes e magistrados. O direito
privado tripartido: , de fato, coligido de preceitos naturais, ou das gentes,
ou civis. (Ulpianus).
Para fins didticos, a cincia jurdica comporta uma diviso em direito pblico e
privado. O direito pblico, por sua vez, sob uma tima contempornea e globalizada, ainda permite
uma subdiviso em direito pblico externo e direito pblico interno.
Direito pblico: regula as relaes em que o Estado parte, ou seja, relaes entre
governantes e governados, em uma perspectiva vertical, regendo sua organizao, atuando com
supremacia e visando sempre o interesse pblico. So considerados ramos do direito pblico as
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c) Elementos do Estado
Para a existncia do Estado inspirado por estes pensadores, faz-se necessrio quatro
elementos essenciais sem os quais no podemos deix-los de lado, pois organizam a espinha dorsal
deste sistema, so o povo, territrio, poder soberano e objetivos (finalidades definidas). Faltando
um deles, impossvel configurar a existncia do mencionado mecanismo social.
Elementos
do Estado
Povo
Territrio
Poder Soberano
Objetivos
6.2. Governo
o comando, a gesto, a direo da pessoa jurdica, logo, so as decises polticas. Essa
vontade estatal manifestada pelo exerccio de seus trs Poderes, cada qual com suas atividades
funcionais.
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Subjetivo: rgos/pessoas
Administrao Pblica
Objetivo: funo/atividade
ATENO
A administrao enquanto aparelho o instrumento de que dispe o Estado para por em prtica as decises do
governo. Enquanto o governo constitui uma atividade poltica discricionria, a administrao constitui atividade
vinculada.
Fonte Primria
Lei
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Jurisprudncia
Doutrina
Costumes
Princpios Gerais do Direito
Fonte Secundria
Lei: a fonte primria do Direito Administrativo consiste nas leis em sentido amplo (lato sensu), ou
seja, qualquer das espcies normativas previstas no art. 59 da Constituio Federal de 1988.
Jurisprudncia: so os julgamentos reiterados dos nossos tribunais na mesma direo, no mesmo
sentido, servindo apenas como uma orientao decisria. Tanto a jurisprudncia quanto as smulas
editadas pelos tribunais superiores so consideradas apenas como fontes secundrias. Porm, com o
advento da Emenda Constitucional n 45/04, foi inserido no art. 103-A da CF/88 a smula com
efeitos vinculantes. Devido sua fora cogente para agentes, rgos e entidades administrativas, a
doutrina mais abalizada vem entendendo tratar-se de uma nova fonte primria diante do
ordenamento jurdico ptrio.
Doutrina: o resultado dos trabalhos dos estudiosos da cincia jurdica, retratados em livros,
artigos, pareceres, dentre outros.
Costumes: a prtica habitual, corriqueira e generalizada de determinadas condutas humanas,
acreditando serem elas obrigatrias. Costuma-se distinguir dois elementos da fonte consuetudinria:
o primeiro o aspecto psicolgico, que consiste em praticar determinado ato pensando de forma
convicta que o correto; o segundo o aspecto fsico, que consiste na ao humana de pratic-lo
reiteradamente.
Princpios Gerais do Direito: so as balizas, os alicerces do ordenamento jurdico; podem ser
expressos ou implcitos.
8. Regime Jurdico Administrativo
A expresso regime jurdico-administrativo consagra tanto a unio dos princpios
peculiares ao Direito Administrativo, que conservam entre si no apenas unio, mas relao de
interdependncia, como tambm as prerrogativas e sujeies, visando a satisfao do interesse
pblico limitando restringindo a sua autonomia de vontade.
Prerrogativas
Restries
9. Sistemas Administrativos
A introduo de sistemas administrativos significa de que forma ser efetivado o
mecanismo controle dos atos dos administradores. Podemos indicar a existncia de dois sistemas
administrativos: o sistema do contencioso administrativo e o sistema da jurisdio una.
Sistema do
Contencioso
Administrativo
Sistema da
Jurisdio Una
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CAPTULO II
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Conceito
Podemos conceituar princpio como sendo um conjunto normas jurdicas informadoras
dotadas de valor normativo.
Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas
que condicionam todas as estruturaes subsequentes. Princpios, neste
sentido, so os alicerces, os fundamentos da cincia. (Jos Cretella Jnior.
Filosofia do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1999).
Princpios
alto grau de abstrao
pouca densidade normativa
precisa de norma concretizadora
em caso de conflito: critrio do peso
Regras
pouco grau de abstrao
alta densidade normativa
aplicao direta
em caso de conflito: critrio da validade
3. Finalidade
Os princpios da Administrao Pblica possuem trs grandes importantes funes
dentro do regime jurdico-administrativo: funo fundamentadora, funo interpretativa e funo
integrativa.
A funo fundamentadora est atrelada ideia de vetores informativos de todo o
sistema jurdico-administrativo. Em clssica passagem, Celso Antnio Bandeira de Mello nos
ensina que violar um princpio muito mais grave do que violar uma regra especfica, devido ao
carter de diretriz que norteia os princpios.
A funo interpretativa est atrelada ideia de dvida sobre a aplicabilidade de uma
determinada regra. Havendo ambiguidade normativa, o aplicador do direito deve se socorrer dos
princpios do Direito Administrativo a fim de alcanar a melhor interpretao do dispositivo em
anlise.
A funo integrativa est vinculada ideia de lacuna de regra especfica para a soluo
de determinado caso em concreto. Aqui podemos apontar o art. 4 da Lei n 12.376/10 (Lei de
Introduo s Normas do Direito Brasileiro - LINDB), afirmando que na omisso da lei, o juiz
decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
4. Organograma dos Princpios da Administrao Pblica
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Princpios Constitucionais
Princpios da
Administrao
Pblica
Explcitos
Princpios Infraconstitucionais
Implcitos
Princpios
Constitucionais
Bsicos
Princpio da Legalidade
Princpio da Impessoalidade
Princpio da Moralidade
Princpio da Publicidade
Princpio da Eficincia
CF/88
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
Legalidade Pblica
Ao administrador somente
permitido fazer o que estiver
previsto em lei
P. Reserva de Lei
a limitao forma de
regulamentao de determinadas
matrias cuja natureza indicada
pela legislao (ex. 37, XIX, CF)
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CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
atuao;
Impessoalidade
Finalidade
Imputao
Isonomia
O controle jurisdicional dos atos que violem a moralidade administrativa tambm pode
ocorrer via promoo da ao popular com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrrio
moralidade (art. 5, LXXIII, CF; Lei n 4.717/65).
CF/88
Art. 5. (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia.
atestados da Administrao Pblica, alm de apresentarem petio sem o pagamento de taxas. Tais
informaes devero se prestadas dentro do prazo estipulado sob pena de responsabilidade.
CF/88
Art. 5. (...)
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
Embora a publicidade seja a regra, existem algumas informaes que, mesmo possuindo
um carter coletivo, no podem ser prestadas populao em geral. Tais situaes podem ser
consideradas como verdadeiras excees ao princpio da publicidade, permitindo a manuteno do
sigilo. So alguns exemplos: em nome da segurana da sociedade e do estado, poder ser negada a
publicidade (art. 5, XXXIII, CF); atos processuais correm em sigilo na forma da lei, logo, o
processo administrativo tambm pode ser sigiloso (art. 5, LX, CF).
Recentemente foi publicada a Lei n 12.527/11 responsvel pela regulamentao do
acesso aos documentos pblicos de interesse particular ou coletivo, possibilitando a sua restrio
em razo da segurana pblica.
Lei n 12.527/11
Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso
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Princpios
Constitucionais
Explcitos
A doutrina mais abalizada costuma fazer uma diviso didtica do assunto: determina a
ampla defesa como o gnero, e nomeia a defesa tcnica e autotutela como espcies.
Defesa tcnica: realizada por profissional habilitado
Ampla defesa
Autodefesa: realizada pelo prprio imputado
OBS. Com relao temtica da ampla defesa h um choque de entendimento sumular entre os
dois principais tribunais superiores do pas. A Smula 343 do STJ menciona que obrigatria a
presena de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar. Por sua vez, a
Smula Vinculante 5 do STF nos ensina que a falta de defesa tcnica por advogado no processo
administrativo disciplinar no ofende a Constituio. Muito embora a smula com efeitos
vinculantes tenha fora cogente nos termos do art. 103-A da CF e parcela significativa da doutrina
administrativista se incline neste sentido, entendo que pela obrigatoriedade da presena do
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OBS. No julgamento do MS 14405/DF, o STJ entendeu que apesar dos sigilos de correspondncia
e dados telefnicos s poderem ser quebrados nos casos de investigao criminal ou instruo de
processos penais, tais provas podem ser emprestadas para Processo Administrativo Disciplinar
(PAD).
6.5. Princpio da Presuno de Inocncia
Na esfera administrativa tambm somos todos presumivelmente inocentes at o trnsito
em julgado da deciso final acusatria. Vale ressaltar que, mesmo exaurido a via administrativa,
aps o trnsito em julgado da deciso, ainda possvel invocar a esfera jurisdicional, nos termos do
princpio da inafastabilidade desta esfera.
CF/88
Art. 5 (...)
LVII - ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de
sentena penal condenatria;
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OBS: O preceito j fazia parte do ordenamento jurdico ptrio (Conveno Americana sobre
Direitos Humanos / Pacto So Jos da Costa Rica, Decreto n 678/92).
6.7. Princpio do Concurso Pblico
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O princpio do concurso pblico tem por escopo preservar a moralidade pblica, pois
atravs do sistema de mrito, com critrios objetivos e tcnicos, seleciona aqueles candidatos mais
preparados para melhor desempenhar a funo administrativa.
CF/88
Art. 37. (...)
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre
nomeao e exonerao;
OBS: Todas as caractersticas que cercam o instituto do concurso pblico sero aprofundadas na
Unidade 6 - Agentes Pblicos.
6.8. Princpio da Licitao
A licitao pblica tem contedo principiolgico na medida em que, atravs da escolha
da proposta mais vantajosa para a administrao, assegurando oportunidades iguais a todos os
interessados, garante a observncia da isonomia constitucional.
CF/88
Art. 37. (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
Lei n 8.666/93
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser
processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
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Tambm possvel encontrar esse dilogo entre governantes e governados atravs das
chamadas audincias pblicas ou consultas pblicas.
Lei n 9.784/99
Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o
rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de
consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido,
se no houver prejuzo para a parte interessada.
Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da
relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates
sobre a matria do processo.
Lei Complementar n 101/00
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos;
Lei n 10.257/01
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
4 No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua
implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
(...)
II debates, audincias e consultas pblicas;
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membros;
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
Smula 684, STF
inconstitucional o veto no motivado participao de candidato em
concurso pblico.
Princpios
Constitucionais
Implcitos
Princpio da Isonomia
Princpio do Duplo Grau de Jurisdio
Princpio do Interesse Pblico
Princpio da Hierarquia
Princpio da Presuno de Legitimidade
Princpio da Especialidade
Princpio da Autotutela
pblica.
CF/88
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
No que tange a temtica dos concursos pblicos existem diversos verbetes publicados
onde so firmados os entendimentos j pacificados dos tribunais superiores trazendo como pano de
fundo o princpio da isonomia.
Smula 683, STF
O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se legitima em face
do art. 7, XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela natureza
das atribuies do cargo a ser preenchido.
Smula 685, STF
S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilitao de candidato
em cargo pblico.
OBS.1. A idade mnima em concurso pblico possvel, devendo ser compatvel com o exerccio
do cargo ofertado. Todavia, a idade mxima no bem vista por grande parcela dos
administrativistas, sendo muito criticado. Atualmente se entende que no o edital dos concursos
pblicos quem devem trazer as exigncias de idade, altura, peso, mas sim as leis dos respectivos
cargos. Caso determinadas exigncias no venham expressas no edital, no podem ser cobradas
durante a realizao do certame, sendo passvel de controle jurisdicional.
OBS.2. Fator discriminatrio: primeiro se olha para o fator discriminao, somente em um
segundo momento se verifica se esta discriminao compatvel com o objetivo da norma. Por
exemplo, em concurso pblico de salva vidas vedada a participao de deficientes fsicos, (1 fator
de discriminao): os deficientes fsicos esto excludos, (2 fator de discriminao): compatvel,
pois no h como um deficiente fsico exercer o cargo de salva vidas, um tratamento
legitimamente isonmico.
7.2. Princpio do Duplo Grau de Jurisdio
Assegura a possibilidade de reviso das decises judiciais, atravs do sistema recursal,
onde as decises do Juzo a quo podem ser reapreciadas pelo juzo ad quem. o direito que possui
a parte de buscar o reexame da causa por rgo jurisdicional de instncia superior.
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OBS.1. H forte divergncia na doutrina quanto ao fato do princpio do duplo grau de jurisdio
possuir natureza constitucional. Para o advogado Nestor Tvora, trata-se de um princpio que no
est contemplado expressamente na Constituio Federal, decorrendo da estrutura orgnica e
finalstica do Poder Judicirio. Para o magistrado Guilherme de Souza Nucci, trata-se de um
princpio consagrado na Constituio Federal na medida em que o Poder Judicirio est estruturado
em instncias.
OBS.2. H disposio expressa do princpio do duplo grau de jurisdio na Conveno Americana
de Direitos Humanos / Pacto So Jos da Costa Rica (Decreto n 678/92).
7.3. Princpio do Interesse Pblico
A principal finalidade da lei a satisfao do interesse pblico. Cada norma tem por
escopo a satisfao de um determinado interesse pblico. Podemos conceituar interesse pblico
como sendo aquele resultante do conjunto de interesses dos indivduos que compe determinada
sociedade.
A doutrina mais abalizada e jurisprudncia dos tribunais superiores costuma fazer uma
distino entre interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio. Enquanto o primeiro
representa o interesse da coletividade, o segundo reproduz o interesse da pessoa jurdica. O ideal
que os interesses primrios e secundrios coincidam, andem sempre juntos, fazendo com que as
pretenses da populao sejam de fato materializadas pelo gestor pblico.
Primrio
Interesse da coletividade
Secundrio
Interesse Pblico
Princpios
Infraconstitucionais
Explcitos
Lei n 8.429/92
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a
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Princpios
Infraconstitucionais
Implcitos
harmnica em sociedade. Um dos elementos que compe a formao do Estado o poder soberano,
ou seja, no basta o mero poder formal, ele precisa se alocar em uma posio diferenciada para
fazer valer sua vontade. Desta forma, a existncia de uma fora superior conduzindo a vontade
coletiva inerente prpria estrutura originria do estado.
O exerccio do poder de polcia uma das mais claras manifestaes da supremacia da
vontade do Estado e do interesse coletivo.
9.2. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico
O princpio da indisponibilidade do interesse pblico retrata que o interesse da coletividade
no pode ser afastado em decorrncia do interesse dos gestores estatais. O interesse pblico
indisponvel, obrigado a ser seguido, no podendo ser dispensado em face do proveito alheio. No
exerccio da funo pblica os agentes pblicos agem no em nome prprio, mas em nome da
coletividade, fazendo valer o interesse coletivo. Por exemplo, no pode deixar de realizar concurso
quando necessrio, no pode deixar de licitar quando necessrio, dentre outros.
OBS.1. Para o administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello os postulados em estudos podem
ser denominados de superprincpios ou supraprincpios.
OBS.2. Vale lembrar que os princpios alhures tutelam apenas a supremacia e a indisponibilidade do
interesse da coletividade (interesse pblico primrio) e no o interesse dos administradores
(interesse pblico secundrio).
OBS.3. Ambos os princpios possuem conotao relativa (juris tantum), e no absolutas (juris et de
jure). Desta forma, no existe supremacia absoluta do interesse pblico sobre o privado, nem
indisponibilidade absoluta do interesse pblico. Exemplos: art. 10, pargrafo nico, Lei n
10.259/01 (Juizados Especiais Federais); art. 23-A, Lei n 8.987/95 (Concesso de Servios
Pblicos).
39
CAPTULO III
ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Desconcentrao e Descentralizao
Tanto a desconcentrao quanto a descentralizao so diferentes tcnicas utilizadas
para racionalizar a prestao dos servios pblicos.
A desconcentrao a repartio de funes entre vrios rgos despersonalizados de
uma mesma administrao, sem quebra da hierarquia, ou seja, a distribuio de atribuies entre
rgos pblicos pertencentes a uma nica pessoa jurdica, mantendo a vinculao hierrquica. Na
desconcentrao no h a criao de outras pessoas jurdicas, mas a atribuio de determinadas
competncias que sero distribudas dentro de uma nica pessoa jurdica. Exemplos: Ministrios da
Unio, Secretarias de Governos Estaduais e Municipais, Subprefeituras Municipais, dentre outros.
A descentralizao a transferncia de competncias de uma pessoa para outra pessoa,
fsica ou jurdica, ou seja, a diviso de competncia entre duas ou mais pessoas. Na
descentralizao as competncias administrativas so exercidas por pessoas jurdicas autnomas,
criadas para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedades de economia mista.
Desconcentrao
Descentralizao
2. Teoria do rgo
Vrias construes tericas foram edificadas para tentar explicar como se atribui s
pessoas jurdicas de direito pblico os atos de pessoas fsicas que agissem em seu nome. As
principais foram a teoria do mandato, a teoria da representao e a teoria do rgo.
A teoria do mandato foi a primeira formulao a surgir. Segundo esta teoria os agentes
pblicos seriam verdadeiros mandatrios e legtimos delegados dos poderes do Estado, podendo
agir em nome e interesse deste, conforme suas prprias convices. Essa teoria, inspirada no direito
privado, restou prejudicada tendo em vista a ausncia de vontade prpria do Estado, no podendo
outorgar mandato.
A teoria da representao defendia a tese de que os agentes pblicos, em virtude de lei,
seriam autnticos representantes do Estado, havendo uma coincidncia de vontades, assim como
ocorre na tutela ou na curatela com relao aos incapazes. Essa teoria tambm restou prejudicada
40
em face da equiparao do ente estatal a um incapaz, pois no sendo o incapaz legtimo detentor de
capacidade plena, no poderia outorgar validamente sua prpria representao.
A teoria do rgo, cuja elaborao atribuda ao jurista alemo Otto Friedrich Gierke,
defende a tese de que a manifestao de vontade das pessoas jurdicas ocorre atravs de seus
rgos, que, por sua vez, so titularizados pelos agentes pblicos. Os rgos pblicos so centros
abstratos e hierarquizados de competncias do Estado, institudos para o desempenho de funes
estatais, atravs de seus agentes. Desta forma, de acordo com o princpio da imputao volitiva, a
vontade do agente pblico imputada ao rgo. Porm, como o rgo no tem personalidade
jurdica prpria, a imputao atribuda no ao agente pblico (pessoa fsica), mas ao prprio ente
estatal (pessoa jurdica) ao qual aquele rgo se encontra integrado.
3. Administrao Direta e Indireta
Pelo modo como a Administrao Pblica se encontra disposta no texto constitucional e
nas legislaes extravagantes, podemos afirmar inicialmente que ela se bifurca em duas: direta e
indireta.
A denominada Administrao Pblica Direta ou Centralizada o centro originrio da
Administrao Pblica, compreendendo as pessoas jurdicas polticas centrais dotadas de funo
administrativa: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
A denominada Administrao Pblica Descentralizada o deslocamento da atividade
administrativa do ncleo, compreendendo determinadas pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, agindo de forma especfica para o qual foram criadas. Com o passar nos anos e o aumento
da complexidade da vida em sociedade, o Poder Pblico, valendo-se do princpio da especialidade,
comeou a transferir responsabilidades suas para parceiros a fim de melhorar a prestao do servio
pblico.
Na forma descentralizada ocorre, ainda, uma subdiviso em Administrao Indireta e
Administrao por Servios Pblicos. A Administrao Pblica Indireta compreende as autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. A Administrao Pblica
por Servios Pblicos compreende as empresas concessionrias e permissionrias prestadoras de
servios pblicos.
Ainda podemos mencionar as Entidades Paraestatais, pessoas jurdicas de direito
privado, que muito embora no integrem a Administrao Pblica, mantm com ela um vnculo de
parceria, agindo paralelamente, atuando em comunho com o Poder Pblico. Integram o chamado
terceiro setor: Servios Sociais Autnomos (SSA), Organizaes Sociais (OS) e Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP).
1 Setor: Estado
2 Setor: Mercado
3 Setor: Entidades Paraestatais
41
OBS. Pegando emprestada uma classificao das cincias econmicas, podemos afirmar que o
primeiro setor representado pelas atividades governamentais (Estado), o segundo setor
representado pelas atividades econmicas e empresariais (Mercado), e o terceiro setor
representado pelas pessoas jurdicas de direito privado que exercem atividade de interesse pblico
(Entidades Paraestatais).
4. Organograma da Administrao Pblica
Com base nos elementos que compe a Administrao Pblica possvel esquematizar
um organograma a fim de melhor visualizar a estrutura contempornea estatal.
ESTADO
Administrao Direta /
Centralizada
Unio
Estados
Distrito Federal
Municpios
Administrao
Descentralizada
Autarquias
Concessionrias
Fundaes
Permissionrias
Emp. Pblicas
Soc. Economia Mista
Entidades Paraestatais
5. Autarquias
5.1. Conceito
O conceito de autarquia, ainda que de forma incompleta, pode ser encontrado
expressamente positivado no art. 5, I do Decreto-lei n 200/67. Tambm possvel se depara com
referncias manifestas autarquia no art. 37, XIX da Constituio Federal de 1988.
Decreto-lei n 200/67
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
42
43
Executivas
Agncias
Reguladoras
44
a) Agncias Executivas
uma qualificao jurdica concedida para aquelas autarquias que celebrarem contrato
de gesto com a Administrao Pblica Direta a fim de melhorar a eficincia e reduzir custos (art.
37, 8, CF/88). O escopo desta qualificao, atribuda por decreto especfico, a busca de uma
maior autonomia gerencial, operacional ou oramentria. A atribuio da qualidade de agncia
executiva atinge as autarquias j existentes, no implicando na instituio de uma nova entidade,
nem abrange qualquer alterao nas relaes de trabalho dos funcionrios das instituies
beneficiadas. A grande maioria das agncias executivas se encontra na seara da Administrao
Pblica federal.
Exemplo: INMETRO (foi a primeira agncia executiva em nosso pas).
OBS.1. Segundo a Lei n 9.649/98, duas so as condies so necessrias para uma autarquia ser
qualificada como agncia executiva: (i) estar passando ou j ter concludo um processo de
reestruturao estratgica, (ii) celebrar um contrato de gesto com o poder pblico. O contrato de
gesto, que possui prazo determinado, tem por fundamento atingir metas mais ambiciosas do que o
normal.
OBS.2. As fundaes pblicas tambm podem se qualificar como agncias executivas.
OBS.3. Aprovado o plano de restruturao, h a celebrao de um contrato de gesto com o
Ministrio responsvel pelo controle administrativo sobre a entidade. Se o plano estratgico de
desenvolvimento no for cumprido, ela perde a qualificao de agncia executiva.
OBS.4. O art. 24, Pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, estabelece um benefcio maior de limites
para dispensa de licitao para autarquias e fundaes qualificadas como agncias executivas.
b) Agncias Reguladoras
So autarquias qualificadas com regime especial definido em lei, responsveis pela
regulao e fiscalizao de assuntos atinentes s respectivas esferas de atuao.
Exemplos: Lei n 9.472/96 (ANATEL), Lei n 9.478/99 (ANP), Lei n 9.984/00 (ANA), Lei n
9.782/99 (ANVISA), Lei n 9.961/00 (ANS), Lei n 10.233/01 (ANTT/ANTAQ), Lei n 11.182/05
(ANCINE), etc.
OBS.1. As agncias reguladoras possuem funo normativa, tendo atribuies de fixar regras para
prestao dos servios, celebrar contratos, controlar a aplicao das sanes, rescindir ou alterar
unilateralmente o contrato, etc.
OBS.2. Embora a grande maioria das delegaes normativas seja feita atravs da prpria lei
instituidora da agncia reguladora, em dois casos a delegao ocorreu pelo prprio texto
constitucional (art. 21, XI, CF/88 - ANATEL; art. 177, 2, CF/88 - ANP).
5.4. Autarquias como Conselhos Profissionais
As Autarquias tambm podem funcionar como Conselhos Profissionais ou Conselhos de
Classe. So autarquias em regime especial, denominadas de Autarquias-Corporativas, pois
45
OBS.2. ADI 3.026/DF - STF: Este julgamento rotulou a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
como uma espcie de autarquia especial. O que a difere dos demais conselhos profissionais que
alm das finalidades corporativas, possui indispensvel participao na administrao da justia
(art. 133, CF).
6. Fundaes
6.1. Conceito
um conjunto de bens/patrimnios afetados visando atender um determinado fim. Dse personalidade jurdica ao conglomerado para que possa existir por si mesmo.
OBS. H divergncia na doutrina quanto natureza jurdica das fundaes. H autores afirmando
que a fundao no poderia se trajar de carter pblico, pois sua existncia no mundo jurdico
estaria restrita apenas seara privada. Porm, a grande maioria da doutrina admite a possibilidade
da subsistncia das fundaes tanto na esfera privada quanto na seara pblica.
6.2. Modalidades
As fundaes se apresentam no ordenamento jurdico ptrio sob duas grandes
modalidades: as fundaes de direito privado e as fundaes de direito pblico. As primeiras,
tambm denominadas de fundaes privadas, so aquelas institudas pelos particulares e regidas
pelas regras privatistas (Cdigo Civil). As segundas, tambm denominadas de fundaes pblicas,
estatais ou governamentais, so aquelas institudas pelo poder pblico e regidas pelas regras
publicitas (CF/88, Decreto-Lei n 200/67). Nestas, o poder pblico ainda tem a faculdade de criar
duas subespcies de fundaes: a de direito pblico, tambm denominada de autarquia fundacional,
e a de direito privado.
46
de direito privado
(fundaes privadas)
de direito pblico
(autarquia fundacional)
Fundao
de direito pblico
(fundaes pblicas, estatais ou
governamentais)
de direito privado
ATENO
Aps o estudo dicotmico das fundaes, a leitura do art. 37, XIX da CF/88 deve ser feita da seguinte forma: somente
por lei especfica poder ser criada autarquia (e a fundao estatal de direito pblico) e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao (estatal de direito privado), cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
6.3. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inmeras caractersticas das fundaes: (a) autorizadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado, (c) qualificao de agncias executivas,
(d) responsabilidade objetiva.
a) Autorizadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das
fundaes no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a meno de que
as fundaes devero ser autorizadas pela aludida espcie normativa.
OBS.1. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes autorizao da fundao, no devendo abordar assuntos
estranhos a essa matria.
OBS.2. Diante da dicotomia das fundaes estatais, podemos concluir que apenas as fundaes de
direito privado sero autorizadas por lei, j as fundaes autrquicas sero na verdade criadas por
lei, procedimento assemelhado s autarquias.
OBS.3. No final do art. 37, XIX da CF/88 ainda h a exigncia de que compete apenas lei
complementar definir as reas de atuao das fundaes, pois a expresso neste ltimo caso deve
ser entendida apenas com relao s fundaes. Deve-se ter ateno, tambm de que a lei
complementar dever definir o alcance apenas das fundaes estatais de direito privado, j o objeto
das fundaes autrquicas dever ser definido por lei ordinria.
47
OBS.4. A ausncia de lei complementar no impede a instituio das fundaes estatais de direito
privado para o desempenho de atividades socialmente relevantes, devendo o dispositivo
constitucional ser interpretado com uma norma de eficcia contida.
b) Personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado: h forte divergncia doutrinria
no tocante natureza jurdica das fundaes pblicas. Podemos encontrar trs correntes sobre o
assunto: (i) personalidade jurdica de direito pblico (Celso Antnio Bandeira de Mello, Alexandre
Mazza), (ii) personalidade jurdica de direito privado (Marcos Juruena Villela Souto, Rafael
Carvalho Rezende Oliveira), (iii) personalidade jurdica de direito pblico ou direito privado
(Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Irene Patrcia Nohara). Na jurisprudncia tem prevalecido o
entendimento de que as fundaes pblicas possuem natureza jurdica de direito pblico ou direito
privado, conforme dispuser a legislao.
OBS. Embora o art. 5, II do Decreto-Lei n 200/67 tenha afirmado que a fundao pblica
entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, a maioria da doutrina entende que tal
dispositivo no foi recepcionado pela CF/88.
ATENO
Alguns administrativistas como Alexandre Mazza, diante da semelhana entre os entes desconcentrados da autarquia e
fundao estatal, chegam a afirmar em suas obras que as fundaes pblicas seriam espcies de autarquias. Muito
cuidado! Esse posicionamento reflete o entendimento do autor paulista, seguindo as lies de Celso Antnio Bandeira
de Mello, de que as fundaes pblicas seriam revestidas apenas de personalidade jurdica de direito pblico.
48
Empresas Pblicas
Empresas Estatais
Sociedades de Economia Mista
OBS.1. A Empresa Pblica e Sociedade de Economia Mista realizam suas funes na
Administrao Pblica sob dois grandes nortes, ambas previstas constitucionalmente: (i) prestao
de servios pblicos (art. 175), (ii) explorao de atividade econmica (art. 173). Quando tais
empresas estatais funcionam na atividade mercantil no h de se falar em administrao indireta,
pois tal denominao exclusiva para a prestao de servio pblico. O argumento para esta
afirmativa se deve pelo fato de que a explorao de atividade econmica tratada fora do Ttulo III
(Da Organizao do Estado), encontrando-se disciplinado no Ttulo VII (Da Ordem Econmica e
Financeira), o que no ocorre com a prestao de servio pblico, encravado, dentre outros, no art.
37, 6 da CF/88.
ATENO
Poderia surgir uma indagao a respeito da autarquia como exploradora de atividade econmica. Tal situao no
admitida por dois motivos: (1) entendem boa parte da doutrina que h uma vedao implcita no art. 173, 1 da
CF/88, quanto a participao da autarquia, pois o dispositivo normativo s fez referncia a Empresa Pblica e a
Sociedade de Economia Mista; (2) pela prpria natureza jurdica da autarquia, visto que ela s assume funes tpicas
do Estado, e a funo de explorao econmica no faz parte da essncia do mesmo. A autarquia, portanto, s atua na
prestao de servio pblico.
OBS.2. Pelo corpo do art. 173 da CF e principalmente pela prpria essncia da atividade, concluise que a explorao da economia no funo precpua do Estado, tal atividade dada
preferencialmente ao particular. A regra a prestao de servio pblico, sendo, portanto, a busca
pela atividade mercantil uma exceo. Da no falarmos em delegao de atividade econmica do
Estado para o particular, pois j da sua natureza tal atividade, o estranho aqui o Estado.
CF/88
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1. A lei estabelecer o estatuto da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre:
So pessoas jurdicas de direito privado, autorizadas por lei ordinria especfica, para a
prestao de servios pblico ou explorao de atividade econmica. Podemos encontrar o conceito
de Empresa Pblica devidamente positivada no art. 5, II do Decreto-Lei n 200/67.
Decreto-Lei n 200/67
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
(...)
II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei
para a explorao de atividade econmica que o Govrno seja levado a
exercer por fra de contingncia ou de convenincia administrativa podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redao dada pelo
Decreto-Lei n 900, de 1969)
7.1.2. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inmeras caractersticas das fundaes: (a) autorizadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito privado, (c) responsabilidade subjetiva, (d) capital pblico, (e)
organizao societria diversa, (f) possibilidade de falncia.
a) Autorizadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das
empresas pblicas no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a meno
de que as empresas pblicas devero ser autorizadas pela aludida espcie normativa.
OBS. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes autorizao da empresa pblica, no devendo abordar
assuntos estranhos a essa matria.
b) Personalidade jurdica de direito privado: a empresa pblica possui natureza jurdica de
direito privado devido possibilidade de execuo de atividades atpicas da Administrao Pblica.
Outro motivo das empresas estatais serem pessoas jurdicas de direito privado devido aprovao
do ato constitutivo e seu respectivo registro em cartrio. Tal inscrio que origina o carter
privado das empresas. O saudoso Hely Lopes Meirelles comenta ainda que tal personalidade
apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condies de eficincia, pois sendo colocados
em p de igualdade com os particulares, suas aes e reaes ficariam um pouco mais livres,
acompanhando as constantes e geis transformaes do mundo do mercado.
OBS. Com competncia em todo o Estado do Cear, tal registro se d na Junta Comercial do
Estado do Cear (JUCEC), uma autarquia do Governo Estadual, localizado na Rua 25 de Maro,
300, Centro, Fortaleza/CE, com Escritrios Regionais instalados em Sobral, Iguatu, Juazeiro do
Norte, Crato, Russas, Tiangu e Crates.
c) Responsabilidade subjetiva: a responsabilidade das empresas pblicas subjetiva, devendo,
portanto, ser provado o dolo ou a culpa. Tal previso est no art. 37, 6 da Constituio Federal de
1988, pois tal artigo refere-se a responsabilidade objetiva do Estado. Pela visvel ausncia no texto
constitucional s pessoas jurdicas de direito privado exploradoras de atividade econmicas, deduzse que h responsabilidade subjetiva.
OBS. Poder-se-ia questionar sobre a possibilidade de ingresso de ao regressiva por partes destes
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entes aos seus agentes pblicos causadores do prejuzo a terceiros, j que tal responsabilidade
subjetiva se aplica devido a omisso do texto da Lei Maior. Pelo texto do art. 37, 5 da CF/88 tal
ao regressiva imprescritvel, sempre poder ser cobrada pelo Estado.
CF/88
Art. 37. (...)
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas
as respectivas aes de ressarcimento.
8.2. Caractersticas
Diante da anlise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
51
apontar inmeras caractersticas das fundaes: (a) autorizadas por lei ordinria especfica, (b)
personalidade jurdica de direito privado, (c) responsabilidade subjetiva, (d) capital mista, (e)
organizao societria especfica, (f) possibilidade de falncia.
a) Autorizadas por lei ordinria especfica: o instrumento adequado para a instituio das
sociedades de economia mista no mundo jurdico a lei ordinria; o art. 37, XIX da CF/88 faz
ainda a meno de que as sociedades de economia mista devero ser autorizadas pela aludida
espcie normativa.
OBS. Importante ressaltar que a lei ordinria instituidora precisa ser especfica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parmetros atinentes autorizao das sociedades de economia mista, no
devendo abordar assuntos estranhos a essa matria.
b) Personalidade jurdica de direito privado: a sociedade de economia mista tambm possui
natureza jurdica de direito privado devido possibilidade de execuo de atividades atpicas da
Administrao Pblica. Outro motivo das sociedades de economia mista serem pessoas jurdicas de
direito privado devido aprovao do ato constitutivo e seu respectivo registro em cartrio. Tal
inscrio que origina o carter privado das empresas. O saudoso Hely Lopes Meirelles comenta
ainda que tal personalidade apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condies de
eficincia, pois sendo colocados em p de igualdade com os particulares, suas aes e reaes
ficariam um pouco mais livres, acompanhando as constantes e geis transformaes do mundo do
mercado.
c) Responsabilidade subjetiva: a responsabilidade das sociedades de economia mista subjetiva,
devendo, portanto, ser provado o dolo ou a culpa. Tal previso est no art. 37, 6 da Constituio
Federal de 1988, pois tal artigo refere-se a responsabilidade objetiva do Estado. Pela visvel
ausncia no texto constitucional s pessoas jurdicas de direito privado exploradoras de atividade
econmicas, deduz-se que h responsabilidade subjetiva.
d) Capital misto: para as sociedades de economia mista o patrimnio hbrido, de natureza pblica
e privada, o que no poderia ser diferente, pois o termo economia mista j deixa bastante
sugestivo a inteno do legislador. Esta reunio de recursos ocorre devido ao fato de que nem
sempre o Estado conter recursos suficientes para investir em determinada atividade, da a
colaborao entre a esfera pblica e a privada. Todavia, dever sempre o capital pblico ter o
controle majoritrio, mais da metade das aes com direito a voto, pois cabe a este definir o objeto a
ser cumprido. Se no tivesse tal maioria, impossvel seria ter o controle da sociedade, podendo o
destino da empresa ser alterado.
OBS.1. Interessante lembrar, tambm, que assim como o capital da Empresa Pblica pode ser de
vrias entidades, o patrimnio pblico da Sociedade de Economia Mista tambm pode ser fruto da
associao de entidades diferentes, desde que pblicos, por exemplo, a parte do capital pblico
pertencente a uma Sociedade de Economia Mista se d a partir resultado da Unio e Municpio.
OBS.2. Importante observao fez Hely Lopes Meirelles ao questionar se tal participao do
particular deveria ser necessariamente na esfera financeira. Para o saudoso magistrado, tal
entendimento no deve ser entendido restritivamente, podendo a contribuio privada se fazer
tambm no campo tcnico, administrativo, cientfico ou cultural.
52
QUADRO COMPARATIVO
Empresas Pblicas
autorizadas por lei ordinria especfica
personalidade jurdica de direito privado
responsabilidade subjetiva
capital pblico
organizao societria diversa
possibilidade de falncia
9. Entidades Paraestatais
Em tempos pretritos, a exemplo do Decreto-Lei n 200/67, a expresso entidades
paraestatais era utilizada para designar de modo indiscriminado todos os integrantes da
Administrao Indireta. Contemporaneamente, entende-se que tais entidades so pessoas jurdicas
de direito privado que desempenham atividades no lucrativas de interesse pblico, atuando em
paralelo ao Estado, no fazendo parte da estrutura estatal.
As entidades paraestatais integram o chamado terceiro setor. O fato de no possurem
fins lucrativos, lhes permite receber incentivos por meio da atividade estatal de fomento. Seus
administradores so escolhidos segundo processos eleitorais prprios.
Embora o assunto desperte imensa controvrsia, a grande maioria da doutrina aponta
como exemplos de entidades paraestatais os servios sociais autnomos, as organizaes sociais e
as organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
53
Entidades
Paraestatais
oportunidade da Administrao Pblica (art. 2). Infere-se que as partes habilitadas obteno da
qualificao possuiro apenas expectativa de direito, nunca direito adquirido.
O vnculo das organizaes sociais com a Administrao Pblica formalizado atravs
do contrato de gesto. Se descumpridas as metas previstas na avena o Poder Executivo poder,
atravs de processo administrativo, proceder a desqualificao da entidade como organizao
social.
Exemplos: Casas de Misericrdia, Santas Casas, etc.
9.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma
qualificao especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de
interesse pblico, no exclusivos do Estado com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico.
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico foram criadas pela Lei n
9.790/99, espcie normativa responsvel pela regulamentado das condies necessrias para
obterem a qualificao. A outorga da qualificao um ato vinculado, alheio a convenincia e
oportunidade da Administrao Pblica. Infere-se que as partes habilitadas obteno da
qualificao possuiro direito adquirido, nunca expectativa de direito.
O vnculo das organizaes da sociedade civil de interesse pblico com a Administrao
Pblica formalizado atravs do termo de parceria. Se descumpridas as metas previstas na avena
o Poder Executivo poder, atravs de processo administrativo, proceder a desqualificao da
entidade como organizao da sociedade civil de interesse pblico.
55
CAPTULO IV
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Poder Administrativo
Os poderes administrativos ou poderes da administrao so prerrogativas que a
Administrao Pblica dispe, a partir de competncias estabelecidas pela Constituio Federal,
sobrepondo o interesse pblico ao privado. So obrigaes estatais, um poder-dever (poder uma
competncia que a Administrao Pblica recebe da Constituio Federal; dever a impossibilidade
de usar a prestao).
Poderes
Administrativos
Poder Vinculado
Poder Discricionrio
Poder Hierrquico
Poder Disciplinar
Poder Regulamentar
Poder de Polcia
2. Poder Vinculado
A atuao da Administrao Pblica dever estar pautada na legalidade. Logo, a
atividade administrativa ser vinculada se o regramento legal impuser as exigncias para sua
atuao.
3. Poder Discricionrio
H determinadas situaes em que o legislador faz contemplar alguma liberdade para o
administrador, concedendo-lhe uma ligeira discricionariedade. Desta forma, podemos afirmar que
existe uma discricionariedade regrada, mas nunca uma discricionariedade absoluta.
O principal fundamento para apontado para a existncia do poder discricionrio a
impossibilidade do legislador de positivar todas as condutas possveis dos agentes pblicos.
O Poder Judicirio, exercendo o controle externo dos atos administrativos, no poder
adentrar na seara da discricionariedade administrativa, limitando-se ao campo legal.
4. Poder Hierrquico
A organizao administrativa estruturada por regras de coordenao e subordinao
entre rgos e agentes. O vnculo de autoridade entre os rgos de escalonamento superior com os
de escalonamento inferior denomina-se hierarquia.
Decorrncias da Hierarquia
Poder de ordenar atividades, poder de controlar e fiscalizar, poder de rever as decises inferiores, poder de
anular os atos ilegais, poder de revogar os atos, inconvenientes e inoportunos, poder de punir, poder de
avocar atribuies, poder de delegar atribuies.
56
Regra geral, os decretos no podem inovar na ordem jurdica, devendo se limitar a regulamentar o
disposta na legislao, nos limites nela determinados.
Inovao da ordem jurdica
Todavia, com o advento da EC 32/01, passou a existir a possibilidade do Chefe do Executivo editar
regulamentos autnomos e independentes, podendo inovar na ordem jurdica.
CF/88
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesas nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;
7. Poder de Polcia
7.1. Conceito
57
58
CAPTULO V
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito
o resultado do desempenho da funo administrativa, ou seja, a manifestao de
vontade desenvolvida com prerrogativas e restries prprias do Poder Pblico, submissa ao regime
jurdico administrativo.
Poder Legislativo
Atos Legislativos
Poder Executivo
Atos Administrativos
Poder Judicirio
Atos Jurisdicionais
Elementos do
Ato Administrativo
3.1. Competncia
Diz respeito ao conjunto de atribuies inerentes ao cargo do agente pblico ou ao
rgo pblico previamente fixadas por lei. a competncia do agente estatal ou do rgo pblico
para a prtica de determinado ato administrativo.
REGRA
EXCEO
A competncia IRRENUNCIVEL
Salvo nos casos de AVOCAO e DELEGAO
59
Lei n 9.784/99
Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prprias, salvo os casos de
delegao e avocao legalmente admitidos.
3.2. Finalidade
o objetivo final que a Administrao Pblica quer alcanar com a prtica do ato
administrativo. Podemos visualizar a existncia de duas espcies de finalidade: a lato sensu e a
stricto sensu.
Finalidade lato sensu
o interesse pblico, presente em todos os atos administrativos.
Finalidade stricto sensu
a finalidade extrada da lei para o caso em concreto.
3.3. Forma
o modo de exteriorizao do ato administrativo, devendo ser obedecido as exigncias
determinadas pela legislao.
Em regra os atos administrativos so produzidos por escrito, em vernculo, com a data e
o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel (art. 22, 1, Lei n 9.784/99).
Todavia, admite-se a edio tanto de atos verbais, como tambm atravs de smbolos, gestos ou
sinais.
REGRA
EXCEO
3.4. Motivo
o pressuposto de fato e de direito que autoriza a Administrao a praticar um
determinado ato. Deve-se entender por pressupostos de fato o conjunto de circunstncias e
acontecimentos que levam a Administrao a pratic-lo, e por pressupostos de direito a orientao
normativa que do ensejo ao ato.
Ex.
Estacionar em lugar proibido
(pressuposto de fato)
Multa de Trnsito
Previso legal como conduta irregular
(pressuposto de direito)
60
3.5. Objeto
o efeito jurdico esperado pela prtica do ato administrativo. o resultado pretendido
pela conduta administrativa.
Ex.
Estacionar em lugar proibido
Multa de Trnsito
(objeto)
ATENO
Elementos do Ato Administrativo
Competncia
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto
Vinculado/Discricionrio
Vinculado
Vinculado
Vinculado
Discricionrio
Discricionrio
Extino do
Ato Administrativo
Necessidade de realizar
concurso pblico
Realizao de
concurso pblico
Fim do certame
5.2. Revogao
a extino do ato administrativo motivada pela apurao da convenincia e
oportunidade do gestor estatal, no sendo mais aquele assunto de interesse para a Administrao
Pblica.
Smula 473, STF
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial.
Lei n 9.784/99
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de
vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
5.3. Anulao
A anulao do ato administrativo deriva da constatao de ilegalidade praticada.
Smula 346, STF
A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smula 473, STF
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial.
Lei n 9.784/99
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de
vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Efeitos
Revogao: ex nunc (no retroage)
Anulao: ex tunc (retroage)
5.4. Cassao
62
Obtm licena
de funcionamento
Descumprem
obrigao legal
Licena
cassada
5.5. Caducidade
consequencia da nova legislao cujos efeitos sejam contrrios aos decorrentes do ato
administrativo j exarado.
5.6. Contraposio
quando a extino do ato administrativo ordenada por novo ato cujos efeitos so
contrapostos ao primeiro.
Ex.
Ato de nomeao
de servidor
Ato de exonerao
de servidor
5.7. Renncia
quando a extino do ato administrativo decorre da manifestao de vontade do
prprio beneficirio do ato.
63
CAPTULO VI
LICITAO PBLICA E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Licitao Pblica
um procedimento administrativo mediante o qual um ente, no exerccio da funo
administrativa, seleciona a proposta mais vantajosa entre as oferecidas para a celebrao de contrato
de seu interesse.
REGRA
Licitao + Contratao
EXCEES
2. Disciplina Legal
O disciplinamento legal da licitao e dos contratos administrativos pode ser encontrado
tanto na Constituio Federal, quanto na legislao extravagante.
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 22, XXVII (competncia para legislar da Unio)
Art. 37, XXI (norma bsica da licitao)
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n 8.666/93 (Lei Geral)
Lei n 10.520/02 (Prego)
Decreto n 3.555/02 (Prego)
Decreto n 5.450/05 (Prego na forma eletrnica)
Decreto n 5.504/05 (Exigncia na utilizao do Prego)
Decreto 7.174/10 (Informtica)
3. Modalidades de Licitao
Analisando o sistema normativo das licitaes podemos afirma que existem seis
modalidades diferentes (art. 22, Lei n 8.666/93; art. 1, Lei n 10.520/02).
Modalidades
Concorrncia
Tomada de Preos
Convite
Concurso
Leilo
Prego
64
3.1. Concorrncia
a modalidade de licitao mais burocrtica, pois a responsvel por contratos de
grande expresso econmica (art. 22, 1).
Obras e servios de engenharia
$ 1.5000.000,00
R$ 650.000,00
Concorrncia
(art. 23, I e II)
R$ 1.5000.000,00
R$ 150.000,00
R$ 650.000,00
R$ 80.000,00
3.3. Convite
Destina-se a contrataes de pequeno valor (art. 22, 3). realizada no mnimo com
trs interessados no ramo pertinente, cadastrados ou no. Esta modalidade no exige publicao de
edital, pois a comunicao feita por escrito em forma de carta-convite.
Obras e servios de engenharia
$ 650.000,00
R$ 80.000,00
Convite
(art. 23, I e II)
3.4. Concurso
Modalidade de licitao para a escolha de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos,
mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores (art. 22, 4). H a necessidade
da publicao na imprensa oficial de edital prvio trazendo todas as regras daquela seleo, com
65
Leilo
3.6. Prego
a modalidade de licitao mais recente, recaindo apenas sobre a aquisio de bens e
servios comuns, sob a forma presencial ou eletrnica, independentemente do valor do bem ou
servio adquirido (art. 22, 8, Lei n 8.666/93; art. 1, Lei n 10.520/02).
popularmente denominado de leilo s avessas, pois enquanto nesta modalidade de
licitao a Administrao vende pelo maior preo ofertado, no prego ele adquire bens/servios pelo
menor valor apresentado.
Venda
Compra
Leilo
Prego
Maior preo
Menor preo
4. Fases do Procedimento
EDITAL
HABILITAO
CLASSIFICAO
(art. 27.
documentao)
(art. 43.
procedimentos de
julgamento)
ADJUDICAO
HOMOLOGAO
atribui ao vencedor o
objeto da licitao
a aprovao do
procedimento como
um todo
66
EDITAL
CLASSIFICAO
HABILITAO
(art. 43.
procedimentos de
julgamento)
(art. 27.
documentao)
ADJUDICAO
HOMOLOGAO
atribui ao vencedor o
objeto da licitao
a aprovao do
procedimento como
um todo
6. Contrato Administrativo
A licitao finalizada com a formalizao da avena atravs de um contrato
tipicamente administrativo, regida por clusulas exorbitantes tpicas do direito pblico, colocando a
Administrao em posio de supremacia.
Clusulas
Exorbitantes
67
CAPTULO VII
AGENTES PBLICOS
1. Conceito de Agente Pblico
Agente Pblico uma terminologia genrica que representa a existncia de um vnculo
jurdico-profissional entre qualquer pessoa fsica e o Poder Pblico. Desta forma, toda pessoa fsica
que, a qualquer ttulo, exera funes pblicas considerada agente pblico.
FUNO PBLICA = AGENTE PBLICO
Agentes Pblicos
Agentes Polticos
Servidores Pblicos Civis
Servidores Pblicos Militares
Empregados Pblicos
Servidores Temporrios
Agentes Polticos
So eles:
Chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governador dos Estados e Distrito Federal e
Prefeitos Municipais), seus auxiliares diretos (Ministros de Estado, Secretrios de Estado e
Secretrios Municipais);
Membros do Poder Legislativo (Senadores da Repblica, Deputados Federais, Deputados
68
ATENO
E os integrantes da Polcia Civil? E os integrantes da Polcia Federal? So Servidores Pblicos Civis.
3. Acessibilidade
Os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros na forma da lei (art. 37, I, CF).
69
REGRA
Concurso Pblico
EXCEO
Cargos em Comisso (art. 37, II, CF)
Cargos Eletivos
Funo de Confiana (art. 37, V, CF)
Servios Temporrios (art. 37, IX, CF)
Agentes Comunitrios (art. 198, 4, CF)
O prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos, prorrogveis uma vez,
por igual perodo (art. 37, III, CF). A prorrogao da validade do concurso um ato discricionrio
da Administrao Pblica.
CF/88
Art. 37. (...)
III - o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos,
prorrogvel uma vez, por igual perodo;
70
emprego, na carreira;
Regra geral, o aprovado em concurso pblico tem apenas expectativa de direito quanto
a investidura no cargo, ficando a critrio da Administrao Pblica realizar as nomeaes. Porm,
h diversos julgamentos do STF relatando certas situaes ocorridas no mundo dos fatos
concedendo direito adquirido aos aprovados em concurso pblico. Ex. aprovado dentro do nmero
de vagas.
A necessidade da realizao de exame psicotcnico em concursos pblicos precisa estar
previamente estabelecida e lei e dever ser pautada e critrios objetivos.
Smula 686, STF
S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilitao de candidato a
cargo pblico.
A lei dever reservar percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas
portadoras de deficincia e definir os critrios de sua admisso (art. 37, VIII, CF). Ex. O art. 5 da
Lei n 8.112/90 reserva em at 20% das vagas para portadores de deficincia.
5. Acumulaes
vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos (art. 37, XVI, CF).
REGRA
Acumulao Proibida
EXCEO
Exigncias
Compatibilidade de horrios
Nos casos permitidos em lei
Dentro do teto remuneratrio
Hipteses
2 cargos de professor
1 cargo de professor + 1 cargo tcnico/cientfico
2 cargos/empregos privativos de profissionais da sade, com profisses
regulamentadas
1 cargo pblico + 1 Vereador (art. 38, III)
6. Estabilidade
Para os agentes pblicos em geral, so estveis aps trs anos de efetivo exerccio os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico (art. 41,
caput, CF).
Todavia, para os Magistrados e Membros do Ministrio Pblico a estabilidade recebe o
nome especial de vitaliciedade, sendo adquirida aps dois anos de exerccio (art. 95, I, CF; art. 128,
1, I, CF).
3 anos
71
Estabilidade
2 anos
7. Sindicalizao
garantido ao servidor pblico civil o direito livre associao sindical (art. 37, VI,
CF).
O agente pblico no poder ser dispensado do servio pblico se estiver inscrito para
eleio de cargo de direo ou representao sindical, durante o mandato e no perodo de um ano
aps o seu trmino, salvo se vier a cometer falta grave, na forma em que dispuser a lei, ou se for
ocupante de cargo de provimento em comisso, quando poder, a qualquer tempo, ser dispensado
(art. 8, VIII, CF; RE 183.884-SP, STF).
8. Greve
garantido ao servidor pblico civil o direito de greve, que dever ser exercido dentro
nos termos e nos limites definidos em lei especfica (art. 37, VII, CF). A redao foi dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998. Portanto, a Carta Magna reconhece expressamente a
constitucionalidade do direito de greve dos agentes pblicos.
CF/88
Art. 37. (...)
VII - o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em
lei especfica;
Todavia, por se tratar de uma norma constitucional de eficcia limitada, tal direito est
condicionado edio de uma legislao especfica sobre o assunto, responsvel pela
regulamentao do tema.
Durante muitos anos a sociedade aguardou ansiosamente pela edificao da famigerada
lei de greve no servio pblico, porm, at a presente data, a legislao mencionada ainda no foi
editada. Em decorrncia da ausncia desta lei especial, inmeros julgados consideraram ilegal o
movimento paredista, aplicando sanes estatutrias aos agentes envolvidos.
Cansados desta inrcia legislativa, em 25 de outubro de 2007 o Pleno do Supremo
Tribunal Federal considerou aplicvel aos servidores pblicos a Lei n 7.783/89, que regulamenta o
direito de greve para a iniciativa privada enquanto no editada a norma especfica sobre o tema (MI
670-ES, 708-DF e 712-PA).
Portanto, atualmente, com base no entendimento jurisprudencial da Suprema Corte, a
Lei n 7.783/89 a espcie normativa aplicvel ao exerccio do direito de greve dos servidores
pblicos, at que a lei especial seja elaborada e sancionada.
MI 670-ES
EMENTA: MANDADO DE INJUNO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5, INCISO LXXI).
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUO
DO TEMA NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIO DOS
72
73
cometidos na deflagrao desse tipo especfico de movimento grevista tem favorecido que o legtimo
exerccio de direitos constitucionais seja afastado por uma verdadeira lei da selva. 3.2. Apesar das
modificaes implementadas pela Emenda Constitucional no 19/1998 quanto modificao da reserva
legal de lei complementar para a de lei ordinria especfica (CF, art. 37, VII), observa-se que o direito de
greve dos servidores pblicos civis continua sem receber tratamento legislativo minimamente satisfatrio
para garantir o exerccio dessa prerrogativa em consonncia com imperativos constitucionais. 3.3. Tendo
em vista as imperiosas balizas jurdico-polticas que demandam a concretizao do direito de greve a todos
os trabalhadores, o STF no pode se abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve incidir
sobre a atividade do legislador, possvel que a Corte Constitucional atue tambm nos casos de inatividade
ou omisso do Legislativo. 3.4. A mora legislativa em questo j foi, por diversas vezes, declarada na
ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a permanncia dessa situao de ausncia de
regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidao de uma tpica omisso judicial. 3.5. Na experincia do direito comparado (em especial, na
Alemanha e na Itlia), admite-se que o Poder Judicirio adote medidas normativas como alternativa
legtima de superao de omisses inconstitucionais, sem que a proteo judicial efetiva a direitos
fundamentais se configure como ofensa ao modelo de separao de poderes (CF, art. 2 o). 4. DIREITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. REGULAMENTAO DA LEI DE GREVE DOS
TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAO DE PARMETROS DE
CONTROLE JUDICIAL DO EXERCCIO DO DIREITO DE GREVE PELO LEGISLADOR
INFRACONSTITUCIONAL. 4.1. A disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto s
atividades essenciais, especificamente delineada nos arts. 9 o a 11 da Lei no 7.783/1989. Na hiptese de
aplicao dessa legislao geral ao caso especfico do direito de greve dos servidores pblicos, antes de
tudo, afigura-se inegvel o conflito existente entre as necessidades mnimas de legislao para o exerccio
do direito de greve dos servidores pblicos civis (CF, art. 9 o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito
a servios pblicos adequados e prestados de forma contnua a todos os cidados (CF, art. 9 o, 1o), de
outro. Evidentemente, no se outorgaria ao legislador qualquer poder discricionrio quanto edio, ou
no, da lei disciplinadora do direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou menos rgido,
mais ou menos restritivo do direito de greve no mbito do servio pblico, mas no poderia deixar de
reconhecer direito previamente definido pelo texto da Constituio. Considerada a evoluo jurisprudencial
do tema perante o STF, em sede do mandado de injuno, no se pode atribuir amplamente ao legislador a
ltima palavra acerca da concesso, ou no, do direito de greve dos servidores pblicos civis, sob pena de
se esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo, no impede que, futuramente, o
legislador infraconstitucional confira novos contornos acerca da adequada configurao da disciplina desse
direito constitucional. 4.2 Considerada a omisso legislativa alegada na espcie, seria o caso de se acolher a
pretenso, to-somente no sentido de que se aplique a Lei no 7.783/1989 enquanto a omisso no for
devidamente regulamentada por lei especfica para os servidores pblicos civis (CF, art. 37, VII). 4.3 Em
razo dos imperativos da continuidade dos servios pblicos, contudo, no se pode afastar que, de acordo
com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitao de entidade ou rgo legtimo, seja
facultado ao tribunal competente impor a observncia a regime de greve mais severo em razo de tratar-se
de servios ou atividades essenciais, nos termos do regime fixado pelos arts. 9 o a 11 da Lei no
7.783/1989. Isso ocorre porque no se pode deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
que a regulao dos servios pblicos que tenham caractersticas afins a esses servios ou atividades
essenciais seja menos severa que a disciplina dispensada aos servios privados ditos essenciais. 4.4. O
sistema de judicializao do direito de greve dos servidores pblicos civis est aberto para que outras
atividades sejam submetidas a idntico regime. Pela complexidade e variedade dos servios pblicos e
atividades estratgicas tpicas do Estado, h outros servios pblicos, cuja essencialidade no est
contemplada pelo rol dos arts. 9 o a 11 da Lei no 7.783/1989. Para os fins desta deciso, a enunciao do
regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 apenas exemplificativa (numerus apertus). 5. O
PROCESSAMENTO E O JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
SERVIDORES PBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE COMPETNCIAS E
ATRIBUIES APLICVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL (CELETISTAS), NOS TERMOS
74
75
do mrito do pagamento, ou no, dos dias de paralisao em consonncia com a excepcionalidade de que
esse juzo se reveste. Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a deflagrao da greve,
em princpio, corresponde suspenso do contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salrios dos
dias de paralisao no devero ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente
por atraso no pagamento aos servidores pblicos civis, ou por outras situaes excepcionais que justifiquem
o afastamento da premissa da suspenso do contrato de trabalho (art. 7 o da Lei no 7.783/1989, in fine). 6.5.
Os tribunais mencionados tambm sero competentes para apreciar e julgar medidas cautelares
eventualmente incidentes relacionadas ao exerccio do direito de greve dos servidores pblicos civis, tais
como: i) aquelas nas quais se postule a preservao do objeto da querela judicial, qual seja, o percentual
mnimo de servidores pblicos que deve continuar trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a
proibio de qualquer tipo de paralisao; ii) os interditos possessrios para a desocupao de dependncias
dos rgos pblicos eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas cautelares que
apresentem conexo direta com o dissdio coletivo de greve. 6.6. Em razo da evoluo jurisprudencial
sobre o tema da interpretao da omisso legislativa do direito de greve dos servidores pblicos civis e em
respeito aos ditames de segurana jurdica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso
Nacional legisle sobre a matria. 6.7. Mandado de injuno conhecido e, no mrito, deferido para, nos
termos acima especificados, determinar a aplicao das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e s
aes judiciais que envolvam a interpretao do direito de greve dos servidores pblicos civis.
MI 708-DF
EMENTA: MANDADO DE INJUNO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5, INCISO LXXI).
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUO
DO TEMA NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIO DOS
PARMETROS DE COMPETNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAO NO MBITO DA
JUSTIA FEDERAL E DA JUSTIA ESTADUAL AT A EDIO DA LEGISLAO ESPECFICA
PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVNCIA AOS DITAMES DA
SEGURANA JURDICA E EVOLUO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAO DA
OMISSO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS,
FIXAO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATRIA. MANDADO DE INJUNO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUO DA GARANTIA
FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNO NA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1.1. No julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
21.9.1990, o Plenrio do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injuno os seguintes
elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injuno
apresentam-se como direitos expedio de um ato normativo, os quais, via de regra, no poderiam ser
diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a deciso judicial que declara a
existncia de uma omisso inconstitucional constata, igualmente, a mora do rgo ou poder legiferante,
insta-o a editar a norma requerida; iii) a omisso inconstitucional tanto pode referir-se a uma omisso total
do legislador quanto a uma omisso parcial; iv) a deciso proferida em sede do controle abstrato de normas
acerca da existncia, ou no, de omisso dotada de eficcia erga omnes, e no apresenta diferena
significativa em relao a atos decisrios proferidos no contexto de mandado de injuno; iv) o STF possui
competncia constitucional para, na ao de mandado de injuno, determinar a suspenso de processos
administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado
por norma mais benfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
poderes institucionais legitima que o STF determine a edio de outras medidas que garantam a posio do
impetrante at a oportuna expedio de normas pelo legislador. 1.2. Apesar dos avanos proporcionados por
essa construo jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretao constitucional primeiramente
fixada para conferir uma compreenso mais abrangente garantia fundamental do mandado de injuno. A
76
partir de uma srie de precedentes, o Tribunal passou a admitir solues normativas para a deciso
judicial como alternativa legtima de tornar a proteo judicial efetiva (CF, art. 5o, XXXV). Precedentes:
MI no 283, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
27.3.1992; MI n 284, Rel. Min. Marco Aurlio, Red. para o acrdo Min. Celso de Mello, DJ 26.6.1992;
MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 24.5.2002; MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.6.2003. 2. O MANDADO DE INJUNO E O
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS NA JURISPRUDNCIA DO STF. 2.1. O
tema da existncia, ou no, de omisso legislativa quanto definio das possibilidades, condies e limites
para o exerccio do direito de greve por servidores pblicos civis j foi, por diversas vezes, apreciado pelo
STF. Em todas as oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto do mandado de injuno
cingir-se-ia declarao da existncia, ou no, de mora legislativa para a edio de norma regulamentadora
especfica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min.
Ilmar Galvo, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 23.8.2002. 2.2. Em alguns
precedentes(em especial, no voto do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI n o 631/MS, Rel.
Min. Ilmar Galvo, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade de aplicao aos servidores pblicos civis da
lei que disciplina os movimentos grevistas no mbito do setor privado (Lei no 7.783/1989). 3. DIREITO
DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. HIPTESE DE OMISSO LEGISLATIVA
INCONSTITUCIONAL. MORA JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO
PLENRIO DO STF. RISCOS DE CONSOLIDAO DE TPICA OMISSO JUDICIAL QUANTO
MATRIA. A EXPERINCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE ADOO DE
ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAO DA SITUAO DE
OMISSO. 3.1. A permanncia da situao de no-regulamentao do direito de greve dos servidores
pblicos civis contribui para a ampliao da regularidade das instituies de um Estado democrtico de
Direito (CF, art. 1o). Alm de o tema envolver uma srie de questes estratgicas e oramentrias
diretamente relacionadas aos servios pblicos, a ausncia de parmetros jurdicos de controle dos abusos
cometidos na deflagrao desse tipo especfico de movimento grevista tem favorecido que o legtimo
exerccio de direitos constitucionais seja afastado por uma verdadeira lei da selva. 3.2. Apesar das
modificaes implementadas pela Emenda Constitucional no 19/1998 quanto modificao da reserva
legal de lei complementar para a de lei ordinria especfica (CF, art. 37, VII), observa-se que o direito de
greve dos servidores pblicos civis continua sem receber tratamento legislativo minimamente satisfatrio
para garantir o exerccio dessa prerrogativa em consonncia com imperativos constitucionais. 3.3. Tendo
em vista as imperiosas balizas jurdico-polticas que demandam a concretizao do direito de greve a todos
os trabalhadores, o STF no pode se abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve incidir
sobre a atividade do legislador, possvel que a Corte Constitucional atue tambm nos casos de inatividade
ou omisso do Legislativo. 3.4. A mora legislativa em questo j foi, por diversas vezes, declarada na
ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a permanncia dessa situao de ausncia de
regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidao de uma tpica omisso judicial. 3.5. Na experincia do direito comparado (em especial, na
Alemanha e na Itlia), admite-se que o Poder Judicirio adote medidas normativas como alternativa
legtima de superao de omisses inconstitucionais, sem que a proteo judicial efetiva a direitos
fundamentais se configure como ofensa ao modelo de separao de poderes (CF, art. 2). 4. DIREITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS CIVIS. REGULAMENTAO DA LEI DE GREVE DOS
TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAO DE PARMETROS DE
CONTROLE JUDICIAL DO EXERCCIO DO DIREITO DE GREVE PELO LEGISLADOR
INFRACONSTITUCIONAL. 4.1. A disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto s
atividades essenciais, especificamente delineada nos arts. 9 a 11 da Lei n 7.783/1989. Na hiptese de
aplicao dessa legislao geral ao caso especfico do direito de greve dos servidores pblicos, antes de
tudo, afigura-se inegvel o conflito existente entre as necessidades mnimas de legislao para o exerccio
do direito de greve dos servidores pblicos civis (CF, art. 9 o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito
a servios pblicos adequados e prestados de forma contnua a todos os cidados (CF, art. 9 o, 1o), de
77
78
MI 712-PA
EMENTA : MANDADO DE INJ UNO. ART. 5 , LXXI DA CONSTITU IO DO
BRASIL. CONCESSO DE EFETIV ID ADE NORMA VEICUL ADA PELO ARTIGO
37, INCISO VII, DA CONSTITU IO DO BRASIL. LEGITIM ID ADE ATIVA DE
79
80
no se s uperpem a "s er vios pblicos"; e vic e - ver sa. 11. Da porque no deve s er
aplicado ao exerccio do direito de gre ve no mbito da Administr a o t o -soment e o
disposto na Lei n. 7.783/89. A esta Corte impe -se tra ar os parme tros a t ine nte s a es se
exerc cio. 12. O que deve ser regul ado, na hiptes e dos autos, a coe r nc ia ent re o
exerc cio do direito de greve pelo s e rvidor pblico e as condie s nece ss ria s coeso
e interdependnci a social, que a presta o continuada dos ser vios pblicos ass egura.
13. O argumento de que a Corte est ari a ento a legisl ar --- o que se af igur ari a
inconcebvel, por f erir a independnc ia e harmoni a entr e os poderes [art. 2 o da
Constituio do Brasil] e a s eparao dos poderes [a rt. 60, 4 o , III] - -- ins ubsis tente.
14. O Poder J udicirio est vi ncula do pelo dever -poder de, no mandado de injuno,
f ormular supl eti vamente a norma regulam ent adora de que car ec e o orden amento
jurdi co. 15. No mandado de injun o o Poder J udicirio no def ine norma de deciso,
mas enunci a o texto normati vo que f alta va pa ra, no c aso, torna r vi vel o exerc cio do
direito de gr eve dos servidores pblicos. 1 6 . Mandado de injun o jul gad o proc edente,
para remover o obstculo decorr ente da omisso legi sl ati va e, s uplet iva mente, tor nar
vivel o exerccio do direito consagra do no artigo 37, VII, da Constit ui o do Brasil.
9. Responsabilidade
A prtica de ato ilcito pelo agente pblico no exerccio de suas funes pode ensejar a
responsabilidade civil, criminal e administrativa.
Resp. Civil + Resp. Criminal
Resp. Administrativa
Poder Judicirio
Administrao Pblica
CRIMINAL
negao da
existncia do fato
ou
negao da
autoria do fato
CIVEL
ADMINISTRATIVA
81
CAPTULO VIII
SERVIO PBLICO
1. Conceito
A noo de servio pblico varivel em funo do espao e do tempo. o
ordenamento que outorga a determinada categoria de atividade a qualificao jurdica de servio
pblico, submetendo-a total ou parcialmente ao regime jurdico administrativo.
Servio pblico a atividade material que a lei atribui ao Estado para que
exera diretamente ou por meio de delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou
parcialmente pblico. (Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito
Administrativo. 22 ed. So Paulo: Atlas, 2009)
Servio pblico toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados,
basicamente sob regime de direito pblico, com vistas satisfao de
necessidades essenciais e secundrias da coletividade. (Jos dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. So Paulo: Atlas,,
2012)
Servio pblico toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou pela
Constituio como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e
comodidades ensejadoras de benefcios particularizados a cada usurio,
sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e submetida
predominantemente aos princpios e normas de direito pblico. (Alexandre
Mazza. Manual de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2012)
82
4. Disciplina Legal
A prestao de servios pblicos est disciplinada tanto na Constituio Federal, quanto
na Legislao Extravagante.
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso e
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n 8.987/95 (Dispe sobre o regime de concesso e permisso de servios pblicos).
5. Princpios
Constituem princpios que devem orientar a prestao dos servios pblicos.
Princpios
Princpio da Generalidade
Princpio da Modicidade das Tarifas
Princpio do Servio Adequado
Princpio da Atualidade
Princpio da Continuidade do Servio Pblico
Princpio da Cortesia
Princpio da Eficincia
Atualidade
situaes de Emergncia
razes de ordem tcnica/segurana
Permisso
Licitao
Pessoa fsica ou jurdica
Ato precrio
Pode ser revogado a qualquer tempo
7. Responsabilidade do Concessionrio
O concessionrio atua em seu nome, por sua conta e risco, incidindo a regra da
responsabilidade objetiva (art. 37, 6, CF; art. 25, Lei n 8.987/95).
ATENO
O Estado pode ser responsabilizado? Sim, desde que exauridas as possibilidades de reparao dos
prejuzos causados pelo concessionrio. Logo, a responsabilidade do Poder Pblico subsidiria.
8. Servio Pblico Especial
Com o advento da Lei n 11.079/04, que instituiu as Parcerias Pblico-Privada (PPP),
foram criadas duas novas formas de prestao de servios pblicos, denominadas de patrocinada e
administrativa. Desta forma, estas se tonaram formas especiais da prestao de servios pblicos,
enquanto as permisses e concesses, regidas pela Lei n 8.987/95, ficaram sendo formas comuns
da prestao de servios pblicos.
85
CAPTULO IX
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
1. Conceito de Controle Administrativo
o conjunto de mecanismos que permitem a vigilncia, a orientao e a correo da
atuao administrativa quando ela se distancia das regras e dos princpio dos ordenamento jurdico
administrativo.
2. Controle Externo x Controle Interno
O controle da Administrao Pblica compreende tanto o controle externo, como o
controle interno.
Poder Legislativo
Externo
Poder Judicirio
Controle
Interno
Financeiro
Controle
III, CF; Lei n 7.347/85), Ao de improbidade administrativa (art. 37, 4, CF; Lei n 8.429/92).
4.1. Habeas corpus
CF/88
Art. 5 (...)
LXVIII - conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou se
achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de
locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder;
Ex. Comisso de licitao no fornece vista dos autos do procedimento administrativo a uma das
partes interessadas.
4.3. Mandado de injuno
CF/88
Art. 5 (...)
LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma
regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania;
Ex. Edital de concurso pblico exige j na fase da inscrio a comprovao da qualificao para o
cargo.
4.5. Mandado de segurana coletivo
87
CF/88
Art. 5 (...)
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados;
Lei n 12.016/09
Disciplina o mandado de segurana individual e coletivo.
4.6. Ao popular
CF/88
Art. 5 (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia;
Lei n 4.717/65
Regulamenta a Ao Popular
Ex. Agente pblico que percebe vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de
verba pblica de qualquer natureza (art. 9, IX).
5. Controle Interno
aquele efetuado pela prpria Administrao Pblica.
fiscalizao
de ofcio
reviso
Controle
peties
provocado
recursos administrativos
88
CAPTULO X
PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Processo em Sentido Amplo e Restrito
Pode-se falar em processo em sentido amplo de modo a abranger os instrumentos de
que se utilizam os trs Poderes do Estado para a consecuo de seus fins. Pode-se falar, tambm, em
processo em sentido restrito de modo a compreender apenas a funo jurisdicional como forma de
composio de conflitos de interesse.
Poder Legislativo
Poder Executivo
Poder Judicirio
Processo Legislativo
Funo Legislativa
Processo Administrativo
Funo Administrativa
Processo Jurisdicional
Funo Jurisdicional
A importante concluso que podemos chegar que o ordenamento jurdico ptrio utiliza
o termo processo desvinculado do exerccio da funo jurisdicional. Antigamente tinha-se uma ideia
de que o termo processo somente poderia ser empregado na seara jurisdicional. Modernamente,
com respaldo nos ensinamentos constitucionais, perfeitamente aceitvel o uso tcnico do processo
em todos os mbitos da funo estatal.
89
2. Disciplina Legal
O disciplinamento do processo administrativo pode ser encontrado tanto na
Constituio Federal, quanto na legislao extravagante.
CONSTITUIO FEDERAL
Art. 5, LV (contraditrio e ampla defesa)
Art. 5, LXXVIII (razovel durao do processo)
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n 9.784/99 (processo administrativo federal)
Lei n 9.784/99
Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por
lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Ex.
Lei n 8.666/93
Lei n 8.112/90
Lei n 9.784/99
Lei n 9.784/99
7. Objetivos
So objetivos do processo administrativo: (a) a proteo dos direitos dos administrados;
(b) o melhor cumprimento dos fins da Administrao.
8. Princpios
O processo administrativo deve observar uma srie de princpios, dentre eles o
contraditrio, ampla defesa, publicidade, economia processual, pluralidade de instncias e
participao popular.
O art. 2 dispe acerca dos princpios ao qual a Administrao Pblica est submetida.
Por um lado houve a repetio dos princpios j expressos na Constituio Federal, por outro inovou
ao positivar princpios at ento tratados apenas pela doutrina e jurisprudncia.
Lei n 9.784/99
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.
Legalidade Privada
Legalidade Pblica
91
CF/88
Art. 37. (...)
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
atuao;
O professor Juarez Freitas traa a relao entre a motivao das decises administrativas
e a controle de juridicidade.
A motivao permitir que se exera um controle da licitude, em sentido
amplo, de forma a confrontar o ato com toda a gama de princpios que se
deve observar, permitindo que se detecte o demrito do ato, quando este
no se conformar com a ordem jurdica. (Juarez Freitas. Discricionariedade
92
Com relao motivao ser a regra ou exceo, embora haja divergncia doutrinria
entre dois dos mais importantes administrativistas ptrios Celso Antonio Bandeira de Mello
entende que regra, todavia Jos dos Santos Carvalho Filho entende que exceo , prevalece a
ideia de ser a motivao a regra.
8.4. Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade
O princpio da razoabilidade implica dizer que as atitudes da Administrao Pblica ho
de ser pautadas pelo bom senso, pelo que no podero ser bizarras, imprudentes ou incoerentes. O
princpio da razoabilidade exige que a atuao do administrador esteja assentada no bom senso, no
equilbrio, na ponderao entre os fatos e as finalidades.
Em outras palavras, o princpio da razoabilidade representa uma limitao ao poder
discricionrio da Administrao Pblica, sendo aplicvel somente para os atos administrativos
discricionrios, no sendo aplicvel aos atos administrativos.
Art. 2 (...)
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VIII adequao entre os meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico;
de boa administrao.
O princpio da moralidade no se refere a moral comum, mas aquela moral tirada da
conduta interna da Administrao Pblica. Logo, a moral relacionada ao princpio no a moral
subjetiva, mas a moral jurdica, ligada a outros princpios da prpria Administrao como tambm
aos princpios gerais do direito.
Quando a doutrina administrativista menciona a imoralidade administrativa na forma
qualificada ela est se referindo ao ato imoral configurado como ato de improbidade (art. 37, 4,
CF; Lei n 8.429/92).
CF/88
Art. 37. (...)
4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Lei n 8.429/92
Art. 4. Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a
velar pela estrita observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes so afetos.
O controle jurisdicional dos atos que violem a moralidade administrativa tambm pode
ocorrer via promoo da ao popular com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrrio
moralidade (art. 5, LXXIII, CF; Lei n 4.717/65).
CF/88
Art. 5. (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia.
94
3 Instncia
2 Instncia
1 Instncia
O art. 3 da Lei n 9.784/99 elenca o rol dos direitos dos administrados perante a
prpria Administrao Pblica.
Desta relao de direitos podemos tirar algumas caractersticas iniciais:
rol meramente exemplificativo;
carter democrtico da lei (posio topogrfica, antes mesmo de a lei estabelecer os deveres
dos administrados ela arrolou os direitos dos administrados);
ratifica um dos objetivos do processo administrativo: a proteo dos direitos dos
administrados (art. 1).
Art. 3 (...)
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero
facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes;
J a vista dos autos e cpia dos documentos nele contidos o direito de ter acesso
informao de interesse particular ou coletivo.
CF/88
96
Art. 5 (...)
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestados no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Lei 12.527/2011
Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5.
Por fim, conhecer as decises proferidas tambm est ligado ao exerccio do direito ao
contraditrio, podendo exercitar a ampla defesa.
Art. 3 (...)
III - formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais
sero objeto de considerao pelo rgo competente;
97
Art. 4 (...)
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;
11. Interessados
O art. 9 da Lei n 9.784/9 estabelece quem sero os legitimados como interessados nos
processos administrativos.
Art. 9 So legitimados como interessados no processo administrativo:
I - pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou
interesses individuais ou no exerccio do direito de representao;
98
Regra
Exceo
Irrenuncivel
Casos de delegao e avocao
Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver
impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou
titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razo de circunstncias de ndole tcnica, social,
econmica, jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de
competncia dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.
99
Falta grave
100
Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha
amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
amizade ntima;
inimizade notria.
Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de
recurso, sem efeito suspensivo.
recurso;
sem efeito suspensivo.
14. Forma
No que se refere forma dos atos do processo administrativo, a Lei n 9.784/99 adotou o
princpio da liberdade das formas, isto , a forma livre, podendo ser formalizados de qualquer
modo.
Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
Regra
Exceo
forma livre
forma especfica quando a lei expressamente exigir
15. Tempo
101
dias teis;
horrio normal de funcionamento
Pode realizar no sbado? Sim, desde que haja expediente na repartio.
Art. 23. (...)
Pargrafo nico. Sero concludos depois do horrio normal os atos j
iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou
cause dano ao interessado ou Administrao.
incio do
expediente
fim do
expediente
atos do
processo
Regra
Exceo
Obs. da Exceo
disposio especfica
na omisso, os atos devero se praticados em 5 dias
sendo impossvel a prtica do ato em 5 dias, aplica-se o Par. nico
Art. 24. (...)
Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro,
mediante comprovada justificao.
CPC
Art. 234. Intimao o ato pelo qual se d cincia a algum dos atos e
termos do processo, para que se faa ou deixe de fazer alguma coisa.
Ex. 1.
intimado
segunda-feira
comparecimento
quinta-feira
Ex. 2.
intimado
quinta-feira
comparecimento
tera-feira
indeterminados;
103
desconhecidos;
domiclio indefinido.
Art. 26. (...)
5 As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia das prescries
legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou
irregularidade.
104
Audincia Pblica
Art. 32
Manifestaes orais
H sesso pblica
A audincia pblica o instrumento de participao popular na
Administrao Pblica, de carter no vinculante, consultivo ou meramente
opinativo, inserido na fase instrutria do processo decisrio. (Marcos
Augusto Perez. A administrao pblica democrtica. Belo Horizonte:
Frum, 2004, p. 168).
106
18.8. Intimao
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao
de provas pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para
esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condies de atendimento.
Pargrafo nico. No sendo atendida a intimao, poder o rgo
competente, se entender relevante a matria, suprir de ofcio a omisso, no
se eximindo de proferir a deciso.
18.9. Arquivamento
Art. 40. Quando dados, atuaes ou documentos solicitados ao interessado
forem necessrios apreciao de pedido formulado, o no atendimento no
prazo fixado pela Administrao para a respectiva apresentao implicar
arquivamento do processo.
108
1 Corrente:
Assim, defendemos, em prol do interesse do particular, que no pode se
aniquilado pelo interesse pblico, que a falta de resposta seja compreendida
como silncio positivo. A inao deve ser entendida como recepo ao pleito,
de maneira a tornar desnecessria a interferncia judicial. (Cristiana Fortini.
O silncio administrativo. Frum Administrativo - Direito Pblico, 2006).
2 Corrente
Diante de um ato vinculado, a que o titular preencha objetivamente os
requisitos legais, pode-se pleitear em juzo que seja suprimida a omisso
administrativa. (Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2008).
20. Motivao
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;
o dever de motivao no est restrito apenas aos atos administrativos arrolados no art.
50 da LPA (rol exemplificativo);
o dever de motivao se estende tanto ao ato vinculado quanto ao ato discricionrio.
A motivao fundamental numa democracia, em que o titular do poder
exercido pelo Estado , em essncia, o povo. por meio da justificao que
se presta contas da atividade do Estado. Quanto mais transparentes forem as
medidas estatais, do ponto de vista de suas justificaes, menos autoritrias
sero. (Irene Patrcia Nohara. Processo Administrativo. 2 ed. So Paulo:
Atlas, 2012)
Art. 50. (...)
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
110
a linguagem utilizada na motivao deve ser acessvel, termos tcnicos devem ser
empregados na medida do imprescindvel;
efetivao da ampla defesa.
Art. 50. (...)
2 Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado
meio mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no
111
Renncia
Direitos
Elimina a possibilidade de reabertura do processo em
torno do mesmo litgio
112
Revogao
ex nunc
faculdade
Revogao: no h prazo
Anulao: 5 anos
OBS: imprescritvel (m-f)
Art. 54. (...)
1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contarse- da percepo do primeiro pagamento.
Ausncia de leso
ao interesse
pblico
Ausncia de
prejuzo a
terceiros
Defeitos sanveis
114
o recurso ser sempre dirigido mesma autoridade que dele conheceu originariamente,
podendo exercer o juzo de retratao no prazo de 05 (cinco) dias.
Art. 56. (...)
2 Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo
independe de cauo.
independe de cauo.
ATENO
Mesmo que haja disposio normativa exigindo cauo para a interposio de recurso, a jurisprudncia mais
recente entende que esta norma estar contaminada pela inconstitucionalidade.
STF
RECURSO ADMINISTRATIVO DEPSITO - 2 DO ARTIGO 33 DO
DECRETO N 70.235/72 INCONSTITUCIONALIDADE. A garantia
constitucional da ampla defesa afasta a exigncia do depsito como
pressuposto de admissibilidade de recurso administrativo. (RE 388359/PE,
Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 22/06/2007)
Art. 56. (...)
3 Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado
da smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se
no a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso autoridade
superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme
o caso.
115
OBS. Celso Antonio Bandeira de Mello denomina este dispositivo de Princpio da Revisibilidade.
24.2. Legitimidade
Art. 58. Tm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela
deciso recorrida;
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV - os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.
24.3. Prazo
Art. 59. Salvo disposio legal especfica, de dez dias o prazo para
interposio de recurso administrativo, contado a partir da cincia ou
divulgao oficial da deciso recorrida.
1 Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever
ser decidido no prazo mximo de trinta dias, a partir do recebimento dos
autos pelo rgo competente.
2 O prazo mencionado no pargrafo anterior poder ser prorrogado por
igual perodo, ante justificativa explcita.
24.4. Formalizao
Art. 60. O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o recorrente
dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os
documentos que julgar convenientes.
Art. 62. Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever
intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias teis,
apresentem alegaes.
Fato hoje
(exclui-se)
Dia Seguinte
(incio da contagem)
Dia Vencimento
(fim da contagem)
a aplicao das sanes no mbito da LPA no afasta outras sanes, de carter penal,
civil e administrativo.
118
BIBLIOGRAFIA
ABELHA, Marcelo; JORGE, Flvio Cheim. Direito Processual e a Administrao Pblica. Rio de
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