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ANDRA BARBOSA GOUVEIA

PARTIDOS POLTICOS E TRAJETRIAS DA POLTICA EDUCACIONAL


MUNICIPAL: UM ESTUDO SOBRE UMA ADMINISTRAO DO PFL EM CURITIBA
E DO PT EM LONDRINA (2001-2004).

Tese de doutorado apresentada ao Programa de


Ps-graduao da Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo para obteno do
ttulo de doutor em Educao.
rea de concentrao: Estado, Sociedade e
Educao, Doutorado.
Orientador: Prof. Dr. Rubens Barbosa de
Camargo.

2008
So Paulo

AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO,


POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS DE ESTUDO E DE
PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo
379.5(81.62) Gouveia, Andra Barbosa
G719p
Partidos polticos e trajetrias da poltica educacional municipal: um estudo
sobre uma administrao do PFL em Curitiba e do PT em Londrina (20012004) / Andra Barbosa Gouveia; orientao Rubens Barbosa de Camargo.
So Paulo: s.n., 2008.
270 p. : il. , tabs., siglas + anexos
Tese (Doutorado Programa de Ps-Graduao em Educao. rea de
Concentrao: Estado, Sociedade e Educao) - - Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo.
1. Poltica educacional Curitiba, Londrina 2. Financiamento da
educao 3. Educao- Paran 4. Partidos polticos I. Camargo, Rubens
Barbosa de, orient.

FOLHA DE APROVAO
Andra Barbosa Gouveia
Partidos Polticos e Trajetrias da Poltica Educacional Municipal:
Um estudo sobre uma administrao do PFL em Curitiba e do PT em Londrina.
Tese apresentada Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, para obteno do
ttulo de doutor.
rea de concentrao: Educao, Estado e Sociedade.
Aprovado em:________________________________________
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Rubens Barbosa de Camargo
Universidade de So Paulo
Assinatura _______________________________________
Profa. Dra. Lisete Regina Arelaro
Universidade de So Paulo
Assinatura _______________________________________
Profa. Dra. Nal Farenzena
Universidade Federal do Rio Grande do Sul Assinatura ____________________________
Prof. Dr Romualdo Portela de Oliveira
Universidade de So Paulo
Assinatura _______________________________________
Prof. Dr. ngelo Ricardo de Souza
Universidade Federal do Paran. Assinatura _______________________________________

Para Minero, companheiro de vida e


cada dia mais cmplice.
Para meus pais, sempre presentes.

Agradecimentos
H muitos tipos de agradecimentos a serem feitos no final de uma caminhada longa
como a do doutorado. Primeiro h os agradecimentos institucionais, entre estes,
agradecimentos queles que contriburam com o trabalho abrindo espaos na administrao
pblica para que a pesquisa fosse possvel, e os especiais para os amigos que acompanharam a
jornada.
Os agradecimentos institucionais:
Ao Departamento de Planejamento e Administrao Escolar do Setor de Educao da
UFPR, pela possibilidade de afastar-me das atividades integralmente por trs anos e meio.
CAPES pela bolsa do Programa Institucional de Capacitao Docente e Tcnica.
Aos professores do Curso de Metodologia Quantitativa em Cincias Humanas, do
Programa de Ps Graduao em Sociologia da UFMG, pela oportunidade de mergulhar nesta
seara. Fundao Ford pelo financiamento para o curso na UFMG.
Secretaria Municipal de Educao de Londrina e Secretaria Municipal de
Educao de Curitiba pela autorizao para realizar a pesquisa. Especialmente equipe da
Gerncia de Gesto Escolar da Secretaria Municipal de Educao de Londrina pela ajuda
intensa e s direes das escolas municipais de Curitiba que me receberam cordialmente.
Os agradecimentos especiais:
Ao meu orientador, desde o mestrado, sempre rigoroso e solidrio.
Aos professores da banca de qualificao, Romualdo e Nal, pelos desafios propostos.
Aos meus irmos Junior e Rodrigo, pela solidariedade; ao meu sobrinho Henrique pela
alegre presena na nossa vida. Aos meus entes mineiros, especialmente aos meus sogros,
Carlos e Iraci, pelo carinho mesmo a distncia.
Ao meu tio Jos Gouveia, com quem compartilho a paixo por aprender e minha Tia
Edite pela acolhida sempre amorosa em Londrina.
Aos amigos do NUPE pela possibilidade de trabalhar junto, especialmente Tais e ao
ngelo pela experincia cotidiana do trabalho coletivo. Aos colegas da Rede de
Financiamento pelas diversas oportunidades de aprendizagem. Aos amigos que mesmo
indiretamente ajudaram nesta caminhada Gladys, Ana Lorena, Marcinha, Rose.
s companheiras de grupo de orientao (GERUB), nossos encontros mensais
certamente tornaram a caminhada mais interessante e prazerosa. Especialmente Rosana
Cruz e Mrcia Jacomini grandes amigas com quem espero continuar trabalhando.

...em volta dessa mesa


velhos e moos lembrando
o que j foi
em volta dessa mesa
existem outros falando
to igual
em volta dessas mesas
existe a rua
vivendo seu normal
em volta dessa rua
uma cidade sonhando
seus metais
Conversando no Bar
(Milton Nascimento e Fernando Brant)

Resumo
A questo principal desta tese a anlise da poltica educacional municipal em gestes de
partidos polticos de perfil divergente no espectro poltico brasileiro. As gestes municipais
analisadas foram do PFL em Curitiba e do PT em Londrina, cidades do Paran, no perodo de
2001-2004. A metodologia de pesquisa foi documental e incluiu tanto dados diretos das
administraes municipais (relatrios, oramento, legislao etc.) quanto dados indiretos, em
especial do INEP/ MEC. Para a anlise, construiu-se uma matriz de comparao entre projetos
de esquerda e de direita na administrao municipal e no debate educacional. A matriz
sustenta-se em alguns pressupostos tericos: concepo de Estado como espao de disputa
entre classes e fraes de classes (POULANTZAS, 1985); o reconhecimento de que tais
disputas implicam processos em que o poder pblico parece desnecessrio pela despolitizao
das explicaes acerca da ao do Estado (OLIVEIRA, F. 1999; BORON, 2001) e o
reconhecimento de que em tais disputas h inovaes que repolitizam este debate
(AVRITZER, 2000). No campo da educao o pressuposto de que a poltica pblica
incorpora uma perspectiva de justia social e sobre o papel do Estado (FIGUEIREDO, 1997)
e que, em especial a poltica educacional expressa uma concepo de sociedade (GRAMSCI,
1978; FREIRE, 2000). A matriz de comparao de projetos educacionais procurou ser
resultado da experincia brasileira nas administraes pblicas ps-ditadura e do dilogo com
a literatura especializada. Tal matriz busca radicalizar os projetos educacionais em disputa na
realidade brasileira em diferentes mbitos da poltica educacional: condies de acesso,
proposta pedaggica, gesto do sistema e da escola, financiamento da educao e as
condies dos trabalhadores. Esta radicalizao permitiu definir que, para esta tese, um
projeto de esquerda tende a afastar-se das solues de mercado enfatizando a realizao do
direito educao como tarefa pblica, enquanto um projeto de direita tende a buscar no
prprio mercado solues para o atendimento da populao; assim como um projeto de
esquerda pressupe participao institucionalizada nos processos decisrios, enquanto
direita, ainda que haja estratgias de participao, esta se faz numa perspectiva subordinada.
Na anlise dos casos optou-se por aprofundar a comparao nos mbitos do acesso escola;
da gesto do sistema e das escolas em cada cidade e do financiamento da educao municipal.
Se para construir a matriz que definiu o que seria um projeto de esquerda e de direita a opo
foi por radicalizar os extremos, a anlise dos casos buscou o oposto: captar os movimentos
contraditrios da administrao pblica que dialoga com os extremos e constri solues
possveis para responder aos diferentes projetos. Que respostas e que perspectivas so mais
fortes em cada gesto depender das foras presentes em cada contexto, tais foras foram aqui
sintetizadas em termos partidrios. Quanto aos resultados, em geral, pode-se afirmar que a
pesquisa permite identificar no mbito da gesto da escola e da rede diferenas significativas
entre as administraes do PFL e do PT; em termos de acesso as diferenas so pouco
significativas e em termos de financiamento foi possvel identificar nuances que diferenciam a
ao das administraes.
Palavras chave: educao; partidos polticos; poltica educacional municipal; financiamento
da educao.

Abstract
The main issue in this thesis is the analysis of the municipal education policies in the
management of different political parties of divergent profiles according to the Brazilian
political specter. The municipal administration analyzed was the PFL in Curitiba and PT in
Londrina, cities in Paran, during the period of 2001-2004. The research methodology was
documented and involved the direct basis of the municipal administrations (reports, revenue,
legislation,) as well as the indirect basis, specially of the INEP/ MEC. For the analysis the
author specifically built a matrix of comparison between projects of left and right in the
municipal administration and in the educational context. The matrix is supporting in some
concept: conceit of State how space of dispute between class and class fraction
(POULANTZAS, 1985); in recognizing of this dispute implicate process which the public
power looking unnecessary due to absence of politicize in the interpretation about the State
action (OLIVEIRA, F. 1999; BORON, 2001) and the recognizing of innovations in the
disputes that re-politicize the discussion (AVRITZER, 2000). In the education context the
supporting is that public police is embodying a perspective about social justice and State
responsibility (FIGUEIREDO, 1997), and in special the education police express a concept
about the society (GRAMSCI, 1978; FREIRE, 2000). The comparison matrix for educational
projects tried to be a result of the Brazilian experience in the post-military public management
and the result of the dialogue with specialized literature. This matrix tries to radicalize the
educational projects in the dispute in the Brazilian context in different scopes of the
educational policies: access conditions, pedagogical proposals, management of the school and
the education system, education financing and the conditions for the education workers. This
radicalization allowed to define that, for this thesis a left project tends to get away from the
market solutions to emphasize the accomplishment of the right to the education as a task of
the public power. On the other hand, a right project tends to look for solutions in the market
itself, for the population assistance. Thus, a left project implies in the participation of the
people in the institutional decisive processes while in the right one, even having participation
strategies, this process goes on in a subordinate perspective. In the concrete analysis of the
municipal cases, the decision was to get a deep comparison in the scopes of the school access,
the management of the schools and the municipal education net, and the financing of the
municipal education. If in the building of the matrix which defined what would be a left or a
right project, the option was to radicalize the extremities, the analysis of the cases searched
exactly the opposite: catch the contradictory movements of the public administration which
mediate the extremities and build possible solutions to answer different projects. Which
answers and perspective are the strongest in each management will depend on the allied
forces present in each context. These allied forces were here characterized as parties. About
the results, in general terms, it can be affirmed that the research allows to identify, mainly in
the scope of the school management and of the nets administration, that there is a significant
difference between PT and PFL. In terms of access to the schools, the differences are not
significant and in terms of the education financing it was possible to identify shades that show
differences between the administration of PT and PFL.
Key words: education; politic parties; municipal politic education; education financing.

LISTA DE ILUSTRAES
Lista de Figuras:
Grfico 1: Percentual de participao de redes estaduais e municipais na oferta de ensino
fundamental Brasil e Paran .................................................................................................43
Figura 2.1: Direita esquerda ..................................................................................................79
Figura 2.2: Distribuio dos partidos no Brasil (1999-2004) ..................................................87
Figura 3.1: Direita esquerda ................................................................................................127
Lista de Quadros:
Quadro 1.1: Distribuio de competncias na rea social .......................................................42
Quadro 3.1: Caractersticas da poltica educacional em dois eixos: direita e a esquerda
.................................................................................................................................................123
Quadro 4.1: Evoluo dos estabelecimentos na rede municipal de ensino de Curitiba
.................................................................................................................................................188
Quadro 4.2: Tipologia das escolas para repasse de recursos Curitiba ...................................202
Quadro 5.1: Educao em disputa questes para poltica municipal ..................................208
Lista de Tabelas
Tabela 1: Desenho da amostra de escolas em Londrina e Curitiba .........................................24
Tabela 1.1: Acesso educao bsica no Brasil durante o sculo XX ....................................28
Tabela 1.2: Matrcula no ensino obrigatrio por dependncia administrativa Brasil ...........28
Tabela 1.3: Matrcula no ensino obrigatrio Paran 1978-1988 ...........................................37
Tabela 1.4: Despesas com educao em 1983 por esfera de governo .....................................38
Tabela 1.5: Percentual de participao das matrculas na educao bsica por etapa e
modalidade na rede pblica paranaense ...................................................................................44
Tabela 1.6: Recursos do FUNDEF no Paran 2001-2006 ....................................................45
Tabela 1.7: Despesas em MDE na rede estadual de ensino e nas redes municipais do PR
(2001-2005) .............................................................................................................................45
Tabela 2.1: Percepo sobre posicionamento de partidos no Brasil ........................................89
Tabela 4.1: Produto Interno Bruto (PIB) Municpios do Paran 2000-2003 ......................152
Tabela 4.2: Resumo de receitas de impostos inclusive transferncias Londrina 20002004.........................................................................................................................................155
Tabela
4.3:
Resumo
receita
e
despesa

Londrina
2000-2004
.................................................................................................................................................156
Tabela 4.4: Despesas por funo Londrina 2001-2004...........................................................156
Tabela 4.5: Receita para educao Londrina 2001-2004 .......................................................157
Tabela 4.6: Evoluo da Rede Municipal de Ensino de Londrina 1942-1970....................159
Tabela 4.7: Matrcula inicial por dependncia administrativa em Londrina..........................160
Tabela 4.8: Movimento da matrcula na rede municipal de ensino de Londrina 2000-2004
................................................................................................................................................160
Tabela 4.9: Condies dos estabelecimentos de ensino fundamental Londrina
2003.......................................................................................................................................161
Tabela 4.10: Condies dos estabelecimentos de educao infantil Londrina 2003.........162
Tabela 4.11: Quadro de servidores da SME de Londrina.....................................................162
Tabela 4.12: Despesas por Categoria Econmica SMEL- 2001-2003...................................163
Tabela 4.13: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs e APFs Londrina 20012004......................................................................................................................................175
Tabela 4.14: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs Londrina dados da
amostra (nominais)...............................................................................................................175
Tabela 4.15: Recursos administrados pelas escolas da amostra Londrina 2003.................177

Tabela 4.16: Resumo de receitas de impostos inclusive transferncias Curitiba 2001-2004


.................................................................................................................................................184
Tabela 4.17: Resumo receita e despesa Curitiba 2001-2004...............................................184
Tabela 4.18: Despesas por funo Curitiba 2001-2004..........................................................185
Tabela 4.19: Receita para educao Curitiba 2001-2004 ......................................................186
Tabela 4.20: Rede municipal de ensino de Curitiba 2001-2004.............................................188
Tabela 4.21: Perfil dos estabelecimentos de ensino fundamental em Curitiba.......................189
Tabela 4.22: Perfil dos estabelecimentos de educao infantil Creche- em Curitiba
.................................................................................................................................................190
Tabela 4.23: Funes docentes na Rede Municipal de Ensino de Curitiba............................190
Tabela 4.24: Despesa por categoria econmica na SMEC 2001-2004 ..................................191
Tabela 4.25: Resultado da eleio para diretores na rede municipal de ensino de Curitiba 2005.........................................................................................................................................193
Tabela 4.26: Dados do Programa de Descentralizao Curitiba.............................................203
Tabela 4.27: Recursos do Programa de Subveno Social as APPFs Curitiba dados da
amostra (nominais)..................................................................................................................203
Tabela 4.28: Recursos administrados pelas escolas em 2003 Curitiba................................205
Tabela 5.1: Acesso educao infantil nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004........................................................................................................................................210
Tabela 5.2: Acesso ao ensino fundamental nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004........................................................................................................................................213
Tabela 5.3: Rendimento Escolar nas redes municipais de Curitiba e Londrina.....................214
Tabela 5.4: Atendimento educao especial nas redes municipais de Curitiba e Londrina2001-2004...............................................................................................................................217
Tabela 5.5: Atendimento EJA nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004.........................................................................................................................................218
Tabela 5.6: Condies dos estabelecimentos de ensino nas redes municipais de Curitiba e
Londrina 2000-2004............................................................................................................220
Tabela 5.7: Condies de Acesso a Escola nas redes municipais de Curitiba e Londrina
2001-2004...............................................................................................................................222
Tabela 5.8: Caractersticas da gesto da rede municipal de ensino e da escola em Curitiba e
Londrina 2001-2004.............................................................................................................225
Tabela 5.9: Nmero de membros do conselho escolar em Londrina e Curitiba.....................228
Tabela 5.10: Nmero de representantes por seguimentos nos conselhos escolares de
Curitiba....................................................................................................................................229
Tabela 5.11: Ano de posse informado por cidade da escola...................................................230
Tabela 5.12: Segmento que preside o conselho em 2004 por cidade da escola......................230
Tabela 5.13: Receita municipal, por habitante e por matrcula, em Curitiba e Londrina -20012004.........................................................................................................................................234
Tabela 5.14: Despesa declara em MDE, por matrcula, em Curitiba e Londrina, 20012004.........................................................................................................................................235
Tabela 15: Percentual de participao das despesas por categoria econmica na despesa da
Secretaria Municipal de Educao; Curitiba e Londrina; 2001-2004.....................................236
5.16: Recursos Descentralizados para escolas Curitiba e Londrina, 20012004.........................................................................................................................................237
Tabela 5.17: Aplicao de recursos do programa de descentralizao Curitiba e Londrina
2003.........................................................................................................................................239
Tabela 5.18: Faixa de arrecadao prpria entra as escolas Londrina.................................241
Tabela 5.19: Arrecadao prpria declarada pelas escolas.....................................................241

CONSIDERAES FINAIS: Tabela 1: Produto Interno Bruto, per capita e gastos em


educao Curitiba e Londrina..............................................................................................249
Lista das principais abreviaturas e siglas
ABM Associao Brasileira de Municpios
ANDE Associao Nacional Docente
Anped Associao Nacional de Pesquisa e Ps Graduao em Educao
APF Associao de Pais e Funcionrios
APM Associao de Pais e Mestres
APPF Associao de Pais e Professores
Arena Aliana Nacional Renovadora
CACS Conselho de Acompanhamento e Controle Social
Capes Coordenao Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior.
CBE Conferncia Brasileira de Educao
CEE Conselho Estadual de Educao
CEI Centro de Educao Infantil
CMAE Centro Municipal de Atendimento Especializado
CMEI- Centro Municipal de Educao Infantil
CMEL Conselho Municipal de Educao de Londrina
CNE Conselho Nacional de Educao
CNTE Confederao Nacional de Trabalhadores em Educao
Coned Congresso Nacional de Educao
Consed Conselho de Secretrios Estaduais de Educao.
CUT Central nica dos Trabalhadores
DEM Democratas.
EC Emenda Constitucional
EJA Educao de Jovens e Adultos
ENPT Encontro Nacional do Partido dos Trabalhadores
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
Finbra Finanas do Brasil
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FPA Fundao Perseu Abramo
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica.
Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
Fundepar Fundao Educacional do Paran
Fundescola Fundo de Fortalecimento da Escola
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Ideb ndice de Desenvolvimento da Educao
ICMS Imposto sobre circulao de mercadorias e servios
Imap _ Instituto Municipal de Administrao Pblica
Inep - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Internet Rede Mundial de Computadores
IPARDES Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social
IPI Imposto sobre produtos industrializados
IPI-exportao Imposto sobre produtos industrializados para exportao
Ippuc Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba
IPTU Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana

ISS Imposto sobre Servios


ITN Instituto Tancredo Neves
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LOA Lei do Oramento Anual
LOM Lei Orgnica Municipal
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
MDE Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
MEC Ministrio da Educao
MOVA Movimento de Alfabetizao
NRE Ncleo Regional de Ensino
NUPE Ncleo de Pesquisa em Poltica, Gesto e Financiamento da Educao
PAN Partido dos Aposentados da Nao
PC Partido Comunista
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCB Partido Comunista Brasileiro
PD Plano Diretor
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PDF Programa de Descentralizao Financeira
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PED Processo de Eleio Direta
PES Planejamento Estratgico Situacional
PFL Partido da Frente Liberal
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PIB Produto Interno Bruto
PL Partido Liberal
PM Prefeitura Municipal
PMC Prefeitura Municipal de Curitiba
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PML Prefeitura Municipal de Londrina
PNE Plano Nacional de Educao
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPS Partido Popular Socialista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTN Partido Trabalhista Nacional
QPM Quadro Prprio do Magistrio
RME Rede Municipal de Ensino
SAEB Sistema de Avaliao da Educao Bsica
SEEDPR Secretaria de Educao do Estado do Paran
SEEMG Secretaria Estadual de Educao de Minas Gerais
SIE- SEED Sistema de Informaes Secretaria Estadual de Educao.
SINDISERV Sindicato dos Servidores do Municpio de Londrina
SMEC Secretaria Municipal de Educao de Curitiba.

SMEL Secretaria Municipal de Educao de Londrina.


STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema nico de Sade
TCE Tribunal de Contas do Estado
Undime Unio dos Dirigentes Municipais de Educao
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e a Cultura
URBS Urbanizao de Curitiba S.A.

SUMRIO
INTRODUO........................................................................................................................16
Construindo o Caminho ao Caminhar: A Metodologia da Pesquisa ........................................20
CAPTULO 1: FINANCIAMENTO DA EDUCAO E O MUNICPIO NO BRASIL. .....26
1.1 Os municpios e a oferta escolar da segunda Constituio republicana at 1988. .........29
1.2

Municpio e financiamento da educao ps Constituio de 1988.........................39

CAPTULO 2: O MUNICPIO COMO ESPAO DE AO POLTICA: DEMOCRACIA,


PARTIDOS E DISPUTAS ENTRE PROJETOS DE ADMINISTRAO PBLICA NO
BRASIL. ...................................................................................................................................50
2.1

O municpio como espao de disputa por concepes de gesto pblica. ...............51

2.2

Compreender o Estado para compreender a disputa no mbito municipal. .............64

2.3
O debate terico acerca da questo direita-esquerda................................................76
2.3.1. Direita e Esquerda no Brasil...................................................................................81
2.4 Partidos no Brasil: entre a direita e a esquerda...............................................................85
2.5

A formulao de polticas pblicas: entre o mercado e o direito. ............................94

Captulo 3: A DISPUTA DE PROJETOS NO MBITO DA POLTICA EDUCACIONAL.98


3.1
Gesto Democrtica de Sistemas Estaduais de Ensino nos anos 80: primeiros passos
da redemocratizao no campo educacional. .....................................................................102
3.2

Gesto Democrtica de Redes Municipais de Ensino ............................................111

3.3

O proposto no mbito das Reformas Educacionais. ...........................................117

3.4
Em busca de uma sntese: olhar os extremos para construir a contraposio direita e
esquerda para educao. .....................................................................................................123
CAPTULO 4: LONDRINA E CURITIBA: UMA APRESENTAO DOS CASOS. .......151
4.1

Caractersticas gerais do municpio de Londrina. ..................................................151

4.2

Caractersticas gerais da Rede Municipal de Ensino de Londrina .........................158

4.3

Mecanismos de Gesto da Rede Municipal de Ensino de Londrina ......................163

4.4

A primeira administrao Nedson Micheleti..........................................................167

4.5

Caractersticas Gerais do Municpio de Curitiba....................................................178

4.6

Caractersticas gerais da Rede Municipal de Ensino de Curitiba...........................186

4.7

Mecanismos de Gesto da Rede Municipal de Ensino de Curitiba........................191

4.8

A segunda administrao Cssio Taniguchi...........................................................196

CAPTULO 5: POLTICA EDUCACIONAL MUNICIPAL: DISPUTAS DE PROJETOS E


AS TRAJETRIAS DE CURITIBA E LONDRINA. ...........................................................206
5.1. O acesso escola em Curitiba e Londrina: polticas, prioridades e resultados. ..........209
5.1.1 O acesso educao infantil..................................................................................209

15

5.1.2 O acesso ao ensino fundamental............................................................................212


5.1.3 O acesso educao especial ................................................................................216
5.1.4 O acesso educao de jovens e adultos...............................................................218
5.1.5 As condies do acesso .........................................................................................219
5.2 A gesto da rede municipal e da escola em Curitiba e Londrina: democracia, hierarquia
e deliberao. ......................................................................................................................224
5.3. O financiamento da educao em Curitiba e Londrina: investimento, perfil dos gastos e
poltica de descentralizao de recursos.............................................................................232
5.3.1 Investimento em educao em Londrina e Curitiba 2001-2004......................233
5.3.2 Recursos financeiros nas escolas municipais .....................................................237
CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................244
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................................................253
ANEXOS ................................................................................................................................271

16

INTRODUO
Este um trabalho sobre poltica educacional que ao tomar a execuo da poltica o
faz procurando compreend-la luz da conjuntura. um trabalho sobre o mbito municipal e
pretende discutir a ao de partidos polticos frente da administrao municipal de
educao. Pretende abordar a poltica educacional de forma a privilegiar o campo do debate
poltico, neste sentido, partilha-se da preocupao de Marco Aurlio Nogueira (2002, p. 2021):
Nossos problemas e, por extenso, as solues que viermos a conceber
para eles tm a ver com muita coisa, mas tm a ver sobretudo com poltica.
Em primeiro lugar, tm a ver com decises governamentais: dependendo de
quem estiver comandando os governos, dependendo das alianas que
governam e dos vnculos sociais dos governos, os problemas tendero a se
estender ou a se abreviar, as solues sero mais generosas ou menos
generosas. Em segundo lugar, tm a ver com correlao de foras,
dependem de como as foras que disputam os espaos na sociedade se
colocam umas diante das outras. Tm a ver, em terceiro lugar, com a
capacidade social de lutar e manusear recursos de poder, dentre os quais est
a capacidade de se organizar e de apresentar projetos, portanto de desenhar
futuros e pressionar para viabiliz-los. Em quarto lugar, tm a ver com a
institucionalidade poltica, com a maneira como as comunidades estruturam
aqueles arranjos legais e normativos que fornecem parmetros para as
disputas sociais e civilizam os conflitos entre grupos e classes, tornando
razovel o estabelecimento de algum pacto social, a fixao de patamares
de justia, o controle do Estado, e assim por diante [...]. (grifos no original).

Debruar-se sobre os elementos indicados por Nogueira decises governamentais,


correlao de foras, capacidade social e institucionalidade poltica implica debruar-se
sobre elementos da conjuntura. Em um pequeno manual sobre Como fazer anlise de
conjuntura de 1984, Herbert de Souza (1984, p.7) destacava que:
No momento em que toda a sociedade brasileira acompanha ativamente o
desenrolar dos acontecimentos polticos fica evidente que no basta apenas
estar com a leitura dos jornais em dia para entender o que est ocorrendo. No
volume de informaes que veiculado todos os dias necessrio identificar
os ingredientes, os atores, os interesses em jogo. Fazer isso fazer anlise de
conjuntura.

Tal afirmao poderia referir-se aos dias de hoje, visto que a complexidade da
conjuntura sempre atual; portanto, delimitar o trabalho para uma tomada especfica do
movimento conjuntural no pretende simplificar a anlise, ainda que ela no privilegie os
elementos que demonstram a permanncia da estrutura.
Para dizer de outro modo, tomaremos a anlise da poltica educacional municipal
reconhecendo que h elementos estruturais, condies capitalistas de produo que no so

17

alteradas por este movimento especfico, ainda assim, apesar do movimento da poltica no
alterar as condies estruturais imediatamente, provoca outros efeitos que precisam ser
compreendido em toda sua complexidade.
Assim, de modo inicial reconhece-se que o debate sobre a educao municipal, ou a
educao nos municpios, no novo e est inserido em largas polmicas sobre a capacidade
deste espao geogrfico, poltico e social realizar de forma adequada o atendimento da
populao (ARELARO, 1989; 1999; CUNHA, 1995; OLIVEIRA, R. 1997). Ao longo do
sculo XX, a perspectiva municipalista foi defendida ou combatida, por diferentes setores na
poltica educacional brasileira seja em termos idealistas, seja em busca de racionalizao de
recursos; pode-se dizer que na dcada de noventa que a idia de sistemas de ensino
municipais, com certo grau de autonomia, se expressa de forma cabal com a Lei n. 9394/96,
certamente como decorrncia da elevao dos municpios a entes federados, conforme fixado
na Constituio Federal de 1988. (CURY, 2000, ARAJO, 2005).
Outra premissa para iniciar a discusso que na tradio brasileira os municpios tm sido
reconhecidos tanto como palco da reproduo de prticas patrimonialistas, quanto como palco
de inovaes institucionais, especialmente ps-ditadura militar, decorrente de governos eleitos
com propostas de democratizao e participao popular. Esta dualidade pode ser encontrada
na anlise da poltica em geral e, tambm, nas anlises acerca da poltica educacional.
Certamente, o fato de o Brasil possuir hoje mais de cinco mil municpios torna o debate
mais complexo, uma vez que preciso considerar que eles so ocupados de forma
diferenciada, com condies econmicas sociais e polticas diferenciadas, mesmo que tenham
as mesmas responsabilidades constitucionalmente outorgadas.
A proposta deste trabalho analisar a poltica educacional construda em dois municpios
paranaenses, considerando o sentido que as polticas gerais tomam no mbito local e as
especificidades que cada local constri no seu fazer-se autnomo. Nesta abordagem sobre o
mbito local procurou-se fazer um esforo para evitar duas armadilhas para a anlise,
primeiro uma tomada localista, ou seja, uma perspectiva em que o desenvolvimento de
polticas educacionais nas cidades seja a priori fonte de virtude; mas tambm se pretende
fugir, em segundo lugar, de um determinismo do geral sobre o local, caso em que o local,
muitas vezes, espao a priori de vcios.
Delimitar o trabalho em termos de conjuntura, tambm, tem implicaes quanto ao debate
sobre o papel dos partidos polticos na efetivao da poltica educacional. Para este debate,
construiu-se ao longo da tese uma diferenciao de projetos sociais e de projetos educacionais

18

direita e esquerda; tal diferenciao foi identificada, a partir da literatura especializada,


nos partidos polticos existentes.
Dessa forma, luz da conjuntura toma-se os plos esquerda e direita do espectro
poltico brasileiro: esquerda est a administrao do Partido dos Trabalhadores, em
Londrina, e direita est a administrao do Partido da Frente Liberal1, em Curitiba. Ainda
que a construo do argumento tenha como opo a caracterizao dos extremos quanto ao
projeto social (captulo 2) e ao projeto educacional (captulo 3); a anlise das experincias no
pretende enquadrar as administraes em cada um dos extremos. Ao contrrio, o que se
pretende demonstrar que os projetos em disputa na sociedade, nos limites do sistema
capitalista, obrigam cada administrao a responder demandas do extremo oposto. Ou seja,
uma administrao de esquerda dialoga e responde s presses e propostas de direita, e, uma
administrao de direita dialoga e responde s presses de esquerda. A forma como a disputa
se faz e os resultados do dilogo dependem tanto da correlao de foras quanto da
capacidade de organizao dos sujeitos na disputa, e, portanto so diferentes em cada
contexto. Nesse sentido, podem servir como critrios para analisar a contribuio de cada
administrao para a democratizao das condies de acesso e de gesto dos sistemas
educacionais brasileiros.
Para isso, o trabalho est dividido em cinco captulos. No captulo 1, apresenta-se uma
reflexo breve sobre o poder municipal na histria do Brasil e o financiamento da educao,
com o intuito de localizar como a legislao nacional definiu esta relao. Procurou-se
tambm, neste captulo, indicar as conseqncias da poltica de financiamento da educao
ps-1988, no Estado do Paran, contexto imediato em que as administraes de Curitiba e
Londrina se movimentam na oferta de educao bsica.
No captulo 2 construiu-se a diferenciao entre projetos sociais esquerda e direita do
espectro poltico brasileiro. Para tanto, optou-se por diferenciar o perfil da gesto pblica
brasileira, ps-1988, a partir das experincias consideradas inovadoras na literatura sobre
polticas pblicas, em especial no campo da gesto. A literatura vasta e rica em termos de
anlises de experincias municipais, principalmente de administraes auto-proclamadas de
esquerda, e, no to vasta assim em experincias de direita, inclusive porque, neste caso, as
prprias administraes no se apresentam sob este rtulo. De toda forma, buscou-se em

O Partido da Frente Liberal mudou de nome em 2007, passando a denominar-se Democratas. Como tal
mudana posterior ao perodo das experincias aqui analisadas (2001-2004), optou-se por manter a
denominao PFL.

19

estudos comparativos a tenso entre propostas de gesto municipal que pudessem resultar em
indcios de diferenciao mais substantiva entre perfis de gesto pblica.
Ainda neste captulo, buscou-se situar o debate sobre inovao na gesto municipal nas
discusses mais amplas acerca do papel do Estado na manuteno das polticas pblicas, de
forma a buscar elementos que auxiliassem a fugir de uma abordagem localista. Aps este
dilogo centrado na experincia brasileira sobre gesto pblica, o captulo passa a um debate
terico sobre a diferenciao entre direita e esquerda, inclusive com os desdobramentos deste
debate no mbito da cincia poltica brasileira. O captulo encerra-se com a tentativa de uma
sntese sobre como tal diferenciao foi construda neste trabalho, contrapondo os projetos
sociais de direita e esquerda quanto formulao da poltica pblica. Como sntese, de forma
muito geral, sustenta-se aqui que para a direita a formulao da poltica se curva em direo
ao mercado, negando a perspectiva dos direitos universais; enquanto a perspectiva de
esquerda se curva em direo universalizao de direitos, negando a perspectiva de
mercado.
No captulo 3 procurou-se caracterizar a disputa de projetos no mbito da educao,
considerando que as anlises de poltica educacional realizadas no Brasil apresentam de
diferentes formas a tenso entre aqueles projetos educacionais mais voltados reproduo da
sociedade de mercado e aqueles mais articulados a uma perspectiva de universalizao da
educao como direito social. No caso desta tese esta tenso foi caracterizada pelo binmio
esquerda-direita. Considerou-se ainda que, tal qual em outras reas, o campo educacional
tambm

foi

marcado

por

experincias

inovadoras

decorrentes

do

perodo

de

redemocratizao, assim como o campo foi alvo de conseqncia das reformas educacionais
que

expressam,

segundo

reconhecida

literatura

especializada

(BARROSO,

2005;

CASSASSUS, 2001; KRAWCZYK, 2002), a perspectiva de organismos internacionais


pautados na busca da insero da educao no mbito da lgica de produtividade do mercado.
A reviso acerca dos pressupostos para a organizao da poltica educacional construdos nas
experincias mais democrticas e no mbito das reformas educacionais possibilitou que, ao
final deste captulo, se apresente um quadro sntese que procura caracterizar no mbito da
educao o que , para esta tese, um projeto de direita e de esquerda em termos de acesso,
gesto e financiamento da educao. Tal quadro serviu de parmetro para a anlise
comparativa da poltica educacional nos municpios paranaenses.
Na segunda parte, dividida em 2 captulos, est a anlise da poltica educacional em
Londrina e Curitiba. O captulo 4 dedicado apresentao das redes municipais. Procurouse em cada caso apresentar o contexto de surgimento e expanso de cada rede, as condies

20

de acesso, gesto e financiamento da educao municipal e o perfil das gestes no perodo de


2001-2004.
No captulo 6 apresenta-se a anlise comparativa propriamente; procura-se analisar a
poltica municipal em termos de acesso, gesto e financiamento da educao nas duas cidades,
buscou-se ao contraporem-se as duas trajetrias analisar em que medida as respostas
construdas pelas administraes do PT e do PFL dialogam com os projetos sociais e
educacionais de esquerda e de direita. Apesar de esta tese ser inteiramente construda no
binmio esquerda-direita, no o faz no sentido de contrapor o bem e mal, ao contrrio, insisto,
a inteno discutir como a disputa de projetos movimenta, ou no, diferentes administraes
municipais em direo realizao do direito educao.

Construindo o Caminho ao Caminhar: A Metodologia da Pesquisa


A primeira tarefa para comear a construir a pesquisa foi definir os municpios a serem
estudados. A pesquisa foi delimitada para o perodo de 2001 a 2004 e a opo era estudar
governos com perfis polticos diferentes. Uma preocupao inicial foi que a gesto eleita em
2004, para a gesto 2005-2008, no tivesse uma postura de negao de seu antecessor.
Buscava-se estudar uma gesto encerrada, mas que no tivesse seus programas alterados de
forma abrupta pelo sucessor.
Para a escolha de Curitiba pesou o fato de que o mesmo grupo poltico administrou a
capital por 12 anos. No perodo 2001-2004, especificamente, o prefeito Cssio Taniguchi
estava filiado ao PFL e o partido apresentava a capital paranaense como um exemplo de boa
administrao da Frente Liberal (ITN, 2007). Em 2005, apesar do partido do novo prefeito ser
o PSDB, este havia sido vice-prefeito entre 2001-2004, o que indicava certa possibilidade de
continuidade na poltica educacional. Apesar de neste trabalho a administrao 2005-2008
no estar em debate, importante destacar que esta no pode ser facilmente caracterizada
como continuidade do padro de gesto pefelista na cidade, o que importa aqui que no
houve uma relao de negao com a gesto anterior, portanto o acesso aos documentos s
apresentou as dificuldades usuais da estrutura burocrtica e poltica da capital.
No caso de Londrina, era a nica grande cidade do estado administrada2 pelo PT em
2005, o que garantia a continuidade da poltica. Neste caso no houve indicaes acerca desta

Maring e Ponta Grossa, outras grandes cidades paranaenses foram tambm administrados pelo PT entre 20012004, porm os governos municipais no foram reeleitos, sendo eleitos partidos que se opunham perspectiva

21

experincia ter algum carter de exemplaridade dentro do PT, entretanto pesou tambm o fato
da cidade estar na terceira administrao do partido, a primeira entre 1992-1996, a segunda
2001-2004 e a terceira, reeleita para o perodo 2005-2008.
Uma segunda grande definio para construo da pesquisa foi de que ela seria
documental. Como o objetivo era contrapor administraes de partidos divergentes, entendeuse que seria adequado flagrar a execuo da poltica a partir de fontes que tivessem
informaes produzidas pelas administraes, assim com fontes que tivessem informaes
padronizadas sobre as redes de ensino.
Nesse sentido pesou o fato da autora j ter realizado outros estudos nestas cidades o
que poderia ampliar a capacidade de contextualizao e de interpretao das informaes
recolhidas nas fontes documentais. Entende-se que importa o destaque de Tim May acerca do
processo da pesquisa documental:
Afastando-se da idia de que um documento independentemente relata a
realidade social, ou que a sua produo ainda outro mtodo pelo qual as
pessoas constroem a ordem social, agora utilizamos os nossos prprios
entendimentos culturais para engajar-nos com significados que esto
embutidos no prprio documento. Ento, os pesquisadores no se desculpam
por serem parte do mundo social que estudam, mas pelo contrrio, utilizam
este fato. (MAY, 2004, p. 213).

Quanto s informaes produzidas pelas administraes, buscaram-se dados


financeiros gerais: oramento e balanos anuais. Dados de caracterizao da gesto: plano de
governo, relatrios anuais de gesto produzidos no caso de Curitiba pelo Instituto Municipal
de Administrao Pblica (Imap) e em Londrina pela Secretaria de Planejamento. Dados de
caracterizao da poltica educacional: o captulo especfico da Secretaria de Educao nos
relatrios anuais e outros documentos produzidos pelas Secretarias Municipais de Educao,
coletados nas secretarias e (ou) disponveis na rede mundial de computadores (Internet). Neste
caso levantou-se a legislao educacional municipal (projetos de lei, leis municipais, decretos,
instrues das secretarias); documentos de orientao das escolas (manuais para o Conselho
Escolar, Associaes de Pais e Mestres e similares) e documentos de conferncias municipais
ou do Conselho Municipal de Educao. Estes ltimos documentos s existiam em Londrina,
uma vez que Curitiba nunca fez conferncia municipal de educao e no tinha conselho no
perodo estudado.
Quanto s informaes padronizadas recorreu-se aos dados produzidos e divulgados
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), em
petista o que levou visvel descontinuidade das polticas; por exemplo, em Maring com a substituio do
processo de eleio de diretores de escola por um processo de indicao dos diretores pelos vereadores.

22

especial o Censo Escolar que possibilitou a uniformizao de certos indicadores para anlise
comparativa das polticas. As informaes das fontes diretas dos municpios, apesar de ricas
em aspectos especficos de suas trajetrias, no tm um padro de apresentao das
informaes, nem de um ano para outro no mesmo municpio, e menos ainda entre os dois
municpios. A exceo so os balanos anuais que tm regulamentao nacional quanto sua
apresentao.
Uma terceira grande deciso na construo da pesquisa, que posteriormente mostrouse equivocada, foi de aprofundar a anlise acerca de um programa especfico comum s duas
gestes. Partiu-se do pressuposto inicial de que recortando um programa se poderia flagrar
melhor as diferenas de modus operandi entre as gestes. Para isso, a autora optou por um
programa de repasse de recursos diretamente para as escolas, existente nas duas cidades, e que
na avaliao inicial tinha a riqueza de ser uma ao que articulava gesto e financiamento.
Uma parte importante do tempo de pesquisa de campo foi dedicada a este programa e parte
dos contatos com as Secretarias de Educao se fez tendo em vista a caracterizao geral da
gesto e o recorte neste programa especfico.
No caso de Curitiba, foram feitas as primeiras conversas no ano de 2004 e obteve-se a
autorizao da Secretaria Municipal de Educao de Curitiba (SMEC) para realizao da
pesquisa. Com isto a pesquisadora foi encaminhada para o departamento responsvel pelo
programa onde obteve a regulamentao do mesmo. Aps anlise inicial dos documentos,
optou-se por um levantamento sobre a percepo das escolas acerca do programa de
descentralizao por meio de um questionrio a ser respondido pelos dirigentes. Este
questionrio foi enviado SMEC, que por sua vez enviou s escolas e devolveu
pesquisadora em dois meses. Em Londrina, utilizou-se o mesmo procedimento, os
questionrios foram enviados as escolas pela Secretaria Municipal de Educao de Londrina
(SMEL) e devolvidos pesquisadora. Aps tabulao bruta dos questionrios e uma primeira
anlise da percepo do programa pelos respondentes, avaliou-se que seria pertinente levantar
informaes financeiras nos balanos apresentados pelas escolas aps o uso dos recursos.
Para coleta de informaes dos balanos das escolas, o procedimento foi mais
complicado em Curitiba, pois, apesar destes documentos existirem no arquivo pblico
municipal, no se conseguiu acesso a eles neste departamento. A SMEC autorizou que a
pesquisadora consultasse as cpias existentes nas escolas, o que implicou visitas da
pesquisadora a cada escola sorteada. No caso de Londrina, a SMEL solicitou que as escolas
levassem os relatrios de prestao de contas ao departamento de Gesto Escolar e com este
material disposio da pesquisadora, a coleta das informaes sobre a aplicao de recursos

23

foi realizada em trs dias. Apesar do local de acesso aos documentos ter sido diferente, o tipo
de documento acessado foi idntico, prestao de contas completo, inclusive com as notas
fiscais, uma vez que, mesmo em Curitiba onde o que se consultou foram as cpias, as escolas
mantinham os processos completos arquivados.
Quanto metodologia de definio da amostra de escolas, considerou-se que um plano
de amostragem deve orientar-se pelos objetivos e hipteses da pesquisa, ajustando-os aos
recursos e realidade que ser efetivamente observada. (SILVA, 2004, p.95). Naquele
momento a hiptese central do trabalho era que o perfil da administrao pblica poderia ser
diferenciado considerando o desenho de um programa especfico, a forma de gesto de tal
programa e os recursos envolvidos no programa. Assim a partir do questionrio que continha
perguntas acerca da efetividade do programa, definiram-se critrios de escolha de escolas que
teriam o balano analisado.
O questionrio enviado para as escolas (anexo 1) no exigia a identificao das
unidades, apenas solicitava a identificao dos respondentes. Em Curitiba foram enviados 164
questionrios e retornaram 88,53%. Em Londrina, foram enviados 70 questionrios e
retornaram 49,62%. Esses percentuais de retorno impedem uma anlise dos resultados que
sejam probabilsticos para o universo, ainda que possam ser representativos em termos
qualitativos.
A primeira anlise dos questionrios revelou que nas duas cidades o critrio de repasse
dos recursos per capita era uma varivel indicada como de dificuldade, visto que, tal critrio
no considera outras caractersticas que influenciam nas despesas com a manuteno direta de
escolas com diferentes portes, tipos de clientela atendida, antiguidade dos prdios.
Dado que os indivduos a serem pesquisados aqui eram escolas, o universo da
pesquisa era relativamente pequeno, o que implicaria uma amostra muito grande para um
pesquisador individualmente construir uma seleo probabilstica para o universo. Posta a
dificuldade, optou-se por desenhar uma amostra considerando conglomerados de escolas. A
organizao em conglomerados corresponde quela em que os elementos da amostra so
reunidos em grupos e por sua vez, alguns destes so sorteados. (SILVA, 2004, p.75). Em
Curitiba as escolas j so dividas em nove Ncleos Regionais e em Londrina foram utilizadas
as regies da cidade, apesar de no haver neste caso unidades da SMEL descentralizadas nas
regies. Deste modo, os conglomerados atenderiam necessidade de diversificao das
escolas por regio da cidade o que pode garantir a seleo de escolas com diferentes perfis
socioeconmicos de usurios.

24

Em cada conglomerado definiu-se como critrio escolas de diferentes portes, j que,


apesar de receberem o mesmo per capita, as escolas tinham que responder por diferentes
necessidades de manuteno do prdio. A diferenciao de porte foi tratada como estratos em
cada conglomerado. A questo da antiguidade das escolas no foi incorporada definio da
amostra. Estas definies levaram ao seguinte desenho de amostras apresentado na tabela 1.
Tabela 1: Desenho da amostra de escolas em Londrina e Curitiba.
Curitiba
Conglomerados
8
Estratos (porte das escolas segundo faixa de
De zero at 6.050
repasse anual de recursos)
De 6.051 at 11.300
Mais de 11.300

Londrina
5
De zero a 10.000
De 10.001 a 20.000
Mais de 20.000

Tamanho da amostra calculada para sorteio


Tamanho da amostra realizada

20
17

27
18

Quanto aos conglomerados, em Curitiba optou-se por agrupar dois ncleos pequenos
em que os estratos teriam a distribuio prejudicada; em Londrina as cinco regies da cidade
converteram-se em cinco conglomerados. Com estes critrios definiu-se o nmero de escolas
a serem sorteadas. O sorteio das escolas faz com que a amostra, apesar de responder a
critrios para definir seu tamanho, no seja uma amostra intencional.
A amostra sorteada no corresponde amostra realizada, em Londrina porque uma das
escolas da lista era, por engano de digitao, uma escola de educao infantil e apesar de os
dados terem sido coletados, no foram includos no banco de dados final; outras duas escolas
encaminharam a prestao de ano diferente ao inicialmente previsto. Em Curitiba, o
procedimento de ida a cada uma das escolas implicou um tempo muito grande de trabalho de
campo. Em algumas escolas houve certa resistncia por parte das direes em receber a
pesquisadora. No houve negativa, mas em alguns casos as solicitaes de tempo para avaliar
se e quando a escola poderia receber a pesquisadora atrasaram o processo. Alm disto, como
j dissemos que a amostra no probabilstica, na medida em que os conglomerados e os
estratos foram representados na coleta de dados e as dificuldades de campo se colocaram,
optou-se pela diminuio do nmero de escolas da amostra.
Apesar desse esforo em relao coleta de dados de percepo dos gestores escolares
quanto ao programa e da organizao dos dados relativos aos balanos dos programas
municipais de descentralizao de recursos; a investida em um programa especfico mostrouse insuficiente para responder pergunta central da tese. Com isso, aps o exame de
qualificao, em que o texto preliminar da tese enfatizava de forma mais intensa o referido
programa de repasse de recursos municipais diretamente para a escola; considerou-se que para

25

responder questo proposta desde o incio desta caminhada, seria mais adequado uma
anlise mais ampla das duas gestes.
Assim, retomou-se o conjunto de documentos e o referencial de anlise construdo e
optou-se por tornar mais intensa a caracterizao dos extremos direita e esquerda, em termos
de projetos sociais e de projetos educacionais, e, a partir da analisar os resultados das
polticas empreendidas nos seguintes mbitos, discutidos pormenorizadamente no captulo 5:

Acesso escola: ampliao da matrcula, diversificao da oferta, resultados

escolares; condies dos estabelecimentos de ensino.

Gesto democrtica: institucionalizao de mecanismos de participao no

sistema de ensino [conferncias, conselhos] e na escola [conselho escolar, eleio


de diretores].

Financiamento da educao: investimento em educao, perfil do gasto em

educao e programa de descentralizao de recursos.


Observe-se que no se abandonou o programa de descentralizao, porm ele integra
um dos mbitos de anlise da poltica municipal para educao. Para cada um dos mbitos
optou-se por quantificar informaes em busca de indicadores que pudessem subsidiar a
anlise comparativa. Assim o captulo 4 faz uma abordagem mais descritiva de cada cidade a
partir da apresentao de sua trajetria e da poltica municipal destilada dos documentos. O
captulo 5, por sua vez, ao comparar os resultados das polticas procura sustentar as anlises
em indicadores quantificveis.
Esta introduo tinha como pretenso no apenas informar sobre o que se pretendeu
construir nesta tese, mas tambm partilhar com o leitor a construo absolutamente no-linear
do caminho percorrido de forma a situar o texto final em sua histria de construo.

26

CAPTULO 1: FINANCIAMENTO DA EDUCAO E O MUNICPIO NO BRASIL.


Este captulo dedica-se em situar, mesmo que em termos gerais, a constituio do
municpio como espao de ao poltica, ao mesmo tempo em que procura re-visitar a
trajetria do acesso escola e das condies de financiamento da educao, de modo a
localizar como os municpios so chamados a participar de forma mais significativa da
poltica educacional assumindo a responsabilidade por programas especficos de merenda e
transporte escolar, ou assumindo as matrculas no ensino fundamental. O debate sobre o
mbito municipal se justifica aqui pela opo por realizar a pesquisa emprica em duas redes
municipais, o que decorre da preocupao em conhecer de forma mais cuidadosa o que se
passa nesta esfera de governo que, ps-88, tem sua ao em poltica pblica altamente
incrementada.
O debate sobre a educao no mbito municipal est imerso na discusso sobre as
estratgias de descentralizao na poltica educacional brasileira e, dessa forma, no debate
sobre as possibilidades dos mecanismos descentralizadores articularem-se ou no
perspectiva de democratizao, visto que tais conceitos no so sinnimos, como nos lembra
Lisete Arelaro (1989, p.23):
A descentralizao administrativa e de poder poltico uma condio
necessria para o processo de democratizao do governo. Entretanto, a sua
realizao no leva necessariamente democratizao (esta entendida como
ampliao do acesso da maioria da populao s instncias de deciso e aos
benefcios da interveno pblica).

Apesar de ser possvel, a partir da dcada de 1980, associar o debate sobre os


municpios ao debate sobre democratizao e descentralizao, a emergncia da organizao
municipal no Brasil, muito anterior a isso, se fez mais articulada necessidade de
centralizao do poder da Coroa portuguesa, exatamente na contramo de tal associao.
Raimundo Faoro adverte que h certo artificialismo na criao dos municpios
brasileiros, pois estes so previstos legalmente, antes mesmo de existirem de fato como forma
de organizao local da populao. O autor situa a emergncia deste espao administrativo
como estratgia da Coroa Portuguesa para garantir a dominao do territrio e taxao de
rendas.
Da mesma maneira que a forma jurdica, que no caso das feitorias e
capitanias, quer no governo geral, precederam ao e realidade os
preceitos administrativos, as vilas antecederam ao ncleo local (...) O
Municpio, com sua autonomia tolerada e medida, estimulada para cumprir
os desgnios do soberano, transformava, com simplicidade as rendas e

27

tributos em moeda, ou em valores redutveis contabilmente moeda.


(FAORO, 20000, p.166).

Com a centralizao de poder no Imprio, os municpios so definidos como divises


territoriais e, apesar de passarem a ser responsveis pela instruo, conforme previsto em
1828 na Lei de criao das Cmaras Municipais, no dispunham de recursos para tal
empreitada.
Dotado de atribuies amplas com mincias discriminadas governo
econmico e policial, melhoramentos urbanos, instruo e assistncia , no
possuam rendas, seno mnimas indispensveis a manuteno de seus
servios, sujeitas, as cmaras ao desconfiado e mido controle dos conselhos
gerais das provncias, dos presidentes provinciais e do governo geral.
(FAORO, 2000, p. 345).

Com o advento da Repblica, a nossa primeira Constituio proclama certa autonomia


municipal, a ser realizada como definido em cada estado da Federao: Os Estados se
organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo o quanto
respeite ao seu peculiar interesse.(BRASIL, 1891, art.68). Tal regulamentao constitucional
deixou a questo municipal sob tutela estadual o que reforou os poderes oligrquicos
regionais numa configurao conhecida como poltica dos coronis que consistia
precisamente nesta reciprocidade: carta branca, no municpio, ao chefe local, em troca de
apoio eleitoral aos candidatos bafejados pelo governo do Estado. (LEAL, 1997, p.107).
No que se refere educao, a primeira Constituio Republicana no altera o cenrio
de ausncia de recursos para expanso do ensino, que aparece como parte dos temas a serem
regulados nos estados. Carlos R Jamil Cury, analisando o processo constituinte de 1891,
informa que:
O campo da educao bsica, no entrando como tarefa Constitucional
Federal nem da Unio, nem dos Estados, se inscreve na administrao destes
ltimos que, em sua maior parte, no poderiam arcar com o nus pesado de
uma expanso quantitativa da escola, apesar mesmo do entusiasmo pela
educao. Por isso mesmo, e por outras razes, o ensino assumido nas
Constituies estaduais como tarefa pblica no obrigatria, com alguma
exceo. (CURY, 2001, p.289).

Esse quadro explica o baixo acesso da populao escola na passagem do sculo XIX
para o XX. Segundo Maria Luiza S. Ribeiro, em 1890, 85% da populao brasileira no sabia
ler e escrever e no incio do sculo XX mais da metade da populao de quinze anos e mais
[...] havia sido totalmente excluda da escola. (RIBEIRO, 1995, p.81). O pas levou quase
que o sculo XX todo para reverter o quadro de baixo acesso escola obrigatrio, chegando
ao limiar do sculo XXI sem resolver os problemas de acesso ao conjunto da educao bsica

28

e ao ensino superior, ainda que tenha ampliado significativamente as taxas de acesso escola
como demonstram os dados da tabela 1.1.
Tabela 1.1: Acesso educao bsica no Brasil durante o sculo XX.
Ano
Total
Populao
% populao
1920
1.142.702
30.635.605
4%
1930
*
*
*
1940
3.328.471
41.236.315
8%
1950
4.924.226
51.944.397
9%
1960
8.635.429
70.030.000
12%
1970
18.896.260
72.035.519
26%
1980
27.978.754
119.002.706
24%
1991
39.482.578
146.825.475
27%
2000
49.213.154
169.590.693
29%
Fonte: 1920-1970: ROMANELLI, 1996, p.64 [matrcula no primrio e mdio]. 1980-1991: INEP
Estatsticas da Educao Bsica no Brasil, 1996. 2000: INEP/MEC Censo Escolar. *No h dados
disponveis.

Essa ampliao do atendimento se fez predominantemente a partir da matrcula em


redes estaduais at a dcada de 1990, quando a participao das redes municipais teve um
incremento significativo devido, sobretudo, s mudanas na poltica de financiamento da
educao no pas. Ainda que a oferta de vagas tenha sido predominante nas redes estaduais,
importa aqui destacar o fato de que desde a dcada de 1940 as redes municipais so maiores,
por exemplo, que a oferta privada; e que, na dcada de 1970, quando a matrcula total tem um
incremento de 119% (tabela 1.1) as redes municipais tiveram incremento de 106% e as redes
estaduais tiveram incremento de 64% (tabela 1.2).
Tabela 1.2: Matrcula no ensino obrigatrio por dependncia administrativa - Brasil.
Ano
1932*
1940*
1950*
1960*
1970*
1980
1991
2000

Federal

Estadual
Municipal
Privada
Matrculas por dependncia administrativa
2.250
1.332.898
355.762
380.762
7.615
1.884.548
751.336
659.358
275
2.544.142
1.275.334
532.292
33.871
4.699.644
1.863.609
860.878
81.530
7.725.918
3.850.604
1.153.977
13.318.486
5.737.891
2.852.505
239.927
96.728
16.637.040
8.620.351
3.594.147
27.810
15.806.728
16.694.171
3.189.241

Federal
Estadual Municipal Privada
Percentual de participao da oferta
0,1
64,3
17,2
18,4
0,2
57,1
22,7
20,0
0,0
58,5
29,3
12,2
0,5
63,0
25,0
11,5
0,6
60,3
30,1
9,0
1,1
60,1
25,9
12,9
0,3
57,5
29,8
12,4
0,1
44,3
46,7
8,9

Fonte: Dados de 1930/1991: ARAJO, G.(2005); Dados 2000: INEP/ MEC: Sinopse Estatstica do
Censo Escolar 2000. * dados relativos ao ensino primrio.

Essa ampliao da participao municipal na oferta da educao obrigatria implica


debates sobre como tal participao se sustenta; em outras palavras, a ampliao da oferta
escolar no mbito municipal apenas aps 1988 foi acompanhada de um reconhecimento dos
municpios como entes autnomos. Entretanto, ainda como entes subordinados aos estados, as

29

prefeituras executaram a poltica educacional dando oferta escolar brasileira uma


diversificao significativa quanto a elementos importante desta poltica, tais como: carreira
de professores, estratgias de formao, condies de oferta. Importa acompanhar, com um
pouco mais de cuidado, a trajetria do mbito municipal como espao de poltica pblica ao
longo do sculo XX.
1.1 Os municpios e a oferta escolar da segunda Constituio republicana at 1988.
A superao da condio subordinada dos municpios implicava tanto maior
capacidade econmica quanto instrumentos de construo de autonomia poltica. O sculo
XX no trouxe solues fceis a essas questes. As duas Constituies elaboradas em
perodos democrticos da primeira metade do sculo, 1934 e 1946, procuraram assegurar
fontes de recursos e possibilidade de eleio do Executivo de forma autnoma nos
municpios. De outro lado, nos perodos de exceo o centralismo exacerbado. A
Constituio de 1937 foi claramente antimunicipalista (LEAL, 1997), e as Constituies de
1967 e de 1969 tambm reforam os poderes do Executivo nacional.
A Constituio de 1934 previa a autonomia municipal reduzindo as competncias dos
estados (ARAUJO, 2005, p.160) e assegurando a este nvel de governo a eletividade do
Prefeito e dos Vereadores da Cmara Municipal, podendo aquele ser eleito por esta; a
decretao dos seus impostos e taxas, a arrecadao e aplicao das suas rendas; a
organizao dos servios de sua competncia. (BRASIL, 1934, art. 13). Especialmente
quanto educao, esta Carta definiu-a como direito de todos e dever da famlia e dos poderes
pblicos (BRASIL, 1934, art.149). Para realizar tal direito a lei previa a constituio de
sistemas de ensino no mbito dos estados e a aplicao de recursos pelos trs nveis de
governo, inaugurando assim o princpio da vinculao de recursos: A Unio e os Municpios
aplicaro nunca menos de ds por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de
vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manuteno e no desenvolvimento dos
sistemas educativos. (BRASIL, 1934, art.156).
Para Maria Luiza S. Ribeiro houve um incremento do investimento em educao
decorrente das preocupaes naquele perodo com a escolarizao da populao e a
organizao do sistema de ensino:
Constata-se nos planos federal e municipal um aumento percentual em
relao s despesas com a educao. A educao ocupava o sexto lugar na
classificao das reas segundo as despesas efetuadas pela Unio. Mas seria
interessante destacar que as trs primeiras reas (Fazenda, Militar e Viao e
Obras Pblicas) consumiam 89,8% do oramento em 1932 e 86,4% em

30

1936. Quanto aos estados, ocupava a segunda posio. (RIBEIRO, 1995,


p.118)

Com o golpe de 1937 e a instalao do Estado Novo, nova Constituio Federal foi
aprovada e a centralizao exacerbada levou ao rompimento com o poder de oligarquias
locais que se mantinham desde a colnia. Francisco de Oliveira explica que a partir da
centralizao tributria realizada na dcada de 1930 o eixo do poder passou a ter o sentido
centro-periferia, diferente do que acontecia desde a colnia, quando o poder central era
sustentado por poderes regionais. Para o autor, a partir de 1930, foram os recursos da Unio
que passaram a alimentar chefes locais:
As antigas oligarquias foram liquidadas pela integrao nacional, e ao
mesmo tempo os novos grupos que se criaram obedeciam agora a um novo
traado, em que era o centro federal que criava os meios para o surgimento e
manuteno dos novos poderes locais. A poderosa centralizao de
impostos, criados em sua maioria a partir de 1930, invertia a clssica
dependncia do governo federal para uma dependncia dos poderes locais
vis--vis o governo central via mecanismo das transferncias de recursos
federais. isto que criar os novos grupos de poder local, que se redefinem
constantemente at nossos dias, dependendo da relao com o poder federal.
Na ditadura isto ficou patente, at mesmo com a criao de novos estados.
(OLIVEIRA, 2003, s/p).

Especificamente na questo das competncias municipais houve um recuo no sentido


da autonomia prevista na lei anterior, pois os interventores estaduais passaram a ter a
prerrogativa de escolher os prefeitos, ainda que a arrecadao municipal tenha se mantido
(ARAUJO, 2005). Quanto educao, a lei restringiu o dever do Estado, afirmando a
educao como primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado no ser estranho a esse
dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiria, para facilitar a sua execuo ou
suprir as deficincias e lacunas da educao particular. (BRASIL, 1937, art.125). No que se
refere s condies de financiamento da educao, a lei revogou a idia de vinculao de
recursos e limitou a gratuidade aos que no tiverem condies de contribuir com a escola:
O ensino primrio obrigatrio e gratuito. A gratuidade, porm, no exclui o
dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por
ocasio da matrcula, ser exigida aos que no alegarem, ou notoriamente
no puderem alegar escassez de recursos, uma contribuio mdica e mensal
para a caixa escolar3 (idem, art. 130).

Segundo Maria Luiza S Ribeiro, apesar disso a demanda por educao era crescente e
havia investimento nesta funo em todo o perodo da ditadura Vargas. Os dados da autora
informam que em 1945 a despesa realizada pela Unio com Educao e Sade teve leve

Interessante notar j neste momento a presena da administrao de recursos diretamente pelas escolas via
caixa escolar.

31

crescimento, representavam 5% do total em 1935 e 5,6% em 1945. No caso dos estados as


despesas com educao pblica decresceram de 15%, em 1935, para 11,4% em 1945. E no
caso dos municpios as despesas em educao pblica, em 1945, eram de 9,5% do total, no
havendo dados de 1935 (RIBEIRO, 1995, p.136).
Com o fim da ditadura h novo processo constituinte e nova Carta foi promulgada em
1946. Nesta retomaram-se vrios dispositivos da Carta de 1934 e houve um importante debate
municipalista. Para Gilda Arajo isto tem relao com a fundao da Associao Brasileira de
Municpios (ABM) em maro de 1946, movimento este que teve grande atuao na
constituinte em favor da garantia de recursos para os municpios (ARAUJO, 2005). A
constituio aprovada naquele momento estabeleceu que a Unio repartisse, com estados e
municpios, 70% da renda dos impostos sobre combustveis e lubrificantes e, apenas com
municpios, excetuando-se as capitais, 10% do imposto de renda. Como recursos prprios dos
municpios, a Constituio estabeleceu: imposto predial e territorial urbano; de licena; de
indstrias e profisses; sobre diverses pblicas e sobre atos de sua economia ou assuntos de
sua competncia (BRASIL, 1946, art. 29).
Quanto educao, a lei retomou a idia do direito educao e do dever do Estado
de prov-la, entretanto, manteve certa restrio gratuidade que ficou garantida ao ensino
primrio deixando a continuidade de estudos descoberta. Quanto ao financiamento, a
Constituio retomou a vinculao de impostos: Anualmente, a Unio aplicar nunca menos
de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os municpios nunca menos de 20 por
cento da renda resultante dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino.
(BRASIL, 1946, art. 169).
Recorremos novamente a Maria Luiza S Ribeiro para dimensionar o significado das
disposies legais nas condies de oferta de ensino; segundo dados do Anurio Nacional de
Estatstica, utilizados pela autora, em 1955, nove anos aps a promulgao da Constituio, a
Funo Educao e Cultura representava 13,7% dos gastos de estados e 11,4% dos gastos de
municpios. Apesar de com estes dados no ser possvel avaliar o cumprimento da vinculao
constitucional, comparativamente s informaes de gastos anteriores, observa-se um
aumento do investimento. A autora destaca que as despesas com educao pblica, que eram
a 4 despesa de estados em 1945, passam a 3 lugar em 1955; no caso dos municpios, eram a
5 e passam a 3 lugar tambm (RIBEIRO, 1995).
A Constituio de 1946 foi a primeira a prever a regulamentao da educao por
meio de uma Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN). Em abril de 1947
comeou a tramitar o projeto de LDEN que ficaria no Congresso Nacional at 1961. Aps um

32

perodo inicial de trs anos arquivado o projeto voltou cena em 1951, e o debate foi marcado
por intensas divergncias acerca das relaes entre pblico e privado, centralizao e
descentralizao na educao brasileira (SAVIANI, 1988).
O texto final aprovado em 1961, segundo Demerval Saviani, representou uma
conciliao entre diferentes grupos de poder representados no Congresso Nacional e pouco
avanou nas solues de problemas da educao para a maioria da populao. Ansio
Teixeira, avaliando o texto da lei aprovada em 1961, tambm via naquela lei uma conciliao,
embora em termos diferentes dos de Saviani, e argumentava sobre a importncia da
descentralizao do sistema como uma vitria ante ao longo processo de tramitao da lei.
Todas as autoridades do pas esto sujeitas a essa lei e como tal so
interpretes de sua execuo, dentro dos poderes que lhes d a nova lei. Se
isso no for compreendido e se continuar a dependncia dos Estados por
autorizao e concesses do poder federal, voltaremos situao anterior e
impediremos a diversificao e a descentralizao que, de qualquer modo, se
estabelece na nova lei. Este o ponto fundamental. Que no surja nenhum
regulamento a essa lei. Quem vai proceder aos atos complementares para a
execuo da Lei de Diretrizes e Bases so os Estados e no o poder federal
(...) os Estados que tero agora de fazer suas leis estaduais de diretrizes e
bases, fundadas nas diretrizes e bases nacionais, e no federais, para a
criao dos sistemas estaduais de educao. (TEIXEIRA, 1999, p. 277).

Observe-se que o autor destaca a importncia de uma lei nacional para educao, ao
mesmo tempo, destaca a necessidade do fortalecimento dos sistemas estaduais de ensino. A
Lei n. 4.024, portanto, no incorpora a perspectiva municipalista presente na Constituio de
1946 (ARAUJO, 2005), ao contrrio, quanto trata dos sistemas de ensino essa Lei estabeleceu
como competncia dos estados a autorizao de funcionamento de todo o ensino primrio e
mdio no pertencente Unio (SAVIANI, 1988, p.75).
Do ponto de vista do financiamento da educao, a primeira LDB j apresentava um
ttulo dedicado ao tema, neste, alm de repetir o dispositivo de vinculao de recursos,
ampliava a parcela da Unio para 12% da receita de impostos. A referida Lei cria ainda trs
fundos para o financiamento da educao: Fundo do Ensino Primrio, Mdio e Superior que
seriam aplicados conforme definido no Plano Nacional de Educao. A aplicao dos recursos
de tais fundos foi regulamentada na discusso que o Conselho Nacional de Educao fez do
PNE em 19624. Por fim, cabe destacar que o captulo da Lei ainda trazia a definio do que se

Segundo Jos Pires Azanha, o Plano elaborado naquele momento era basicamente um conjunto de metas
quantitativas e qualitativas a serem alcanadas num prazo de oito anos (AZANHA, 2001, p. 112), tais metas
foram revisadas em 1965 em decorrncia do golpe de 1964 e, sobretudo, da criao do Salrio Educao
(AZANHA, 2001).

33

compreendia como manuteno e desenvolvimento do ensino. Fazia-o ao estabelecer o que


era e o que no era despesa com o ensino, nos pargrafos primeiro e segundo, do artigo 93:
1 So consideradas despesas com o ensino:
a) as de manuteno e expanso do ensino;
b) as de concesso de bolsas de estudos;
c) as de aperfeioamento de professores, incentivo pesquisa, e realizao
de congressos e conferncias;
d) as de administrao federal, estadual ou municipal de ensino, inclusive
as que se relacionem com atividades extra-escolares.
2 No so consideradas despesas com o ensino:
a) as de assistncia social e hospitalar, mesmo quando ligadas ao ensino;
b) as realizadas por conta das verbas previstas nos artigos 199, da
Constituio Federal e 29, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias;
c) os auxlios e subvenes para fins de assistncia e cultural. (BRASIL,
1961).

Apesar da existncia do artigo, a definio bastante ampla, inclusive, incluindo


atividades extra-escolares sem nenhuma explicao sobre o que poderiam ser tais atividades.
Possibilitava a transferncia de recursos para escolas privadas, via bolsas de estudos, o que foi
resultado da presso dos grupos privados no decorrer da tramitao do projeto de lei.
Com o golpe militar de 1964 aprofundou-se a centralizao poltica e tributria. Para o
jurista Hely L Meirelles, o perodo militar manteve ainda certa autonomia municipal.
A EC 1, de 1969, manteve a autonomia municipal pela eleio direta dos
prefeitos, vice prefeitos e vereadores (art. 15, I); pela administrao prpria
no que respeite o peculiar interesse do Municpio (art.15, II); pela decretao
e arrecadao dos tributos de sua competncia e aplicao de suas rendas
(art. 15, II, a); pela organizao dos servios pblicos locais (art. 15, II,
b). Mas tornou obrigatria a nomeao dos prefeitos das Capitais, das
Estncias Hidrominerais e dos municpios declarados de interesse da
Segurana Nacional (art. 15, 1, a- b); sujeitou a remunerao dos
vereadores aos limites e critrios estabelecidos em lei complementar federal
(...); ampliou os casos de interveno do Estado no Municpio (...); limitou o
nmero de vereadores a 21, na proporo do eleitorado local (...); imps a
fiscalizao financeira e oramentria mediante o controle interno da
Prefeitura e o controle externo da Cmara Municipal, com o auxlio do
tribunal de Contas do Estado ou rgo estadual a que fosse atribuda essa
incumbncia (....) s admitindo a rejeio do parecer prvio do Tribunal ou
rgo estadual de Contas pela maioria de dois teros dos vereadores que
compunham a Edilidade (...); e , finalmente, limitou a criao de Tribunal de
Contas aos Municpios com populao superior a 2 milhes de habitantes e
renda tributria acima de 500 milhes de cruzeiros. (MEIRELLES, 2006,
p.43).

Pode-se considerar que a manuteno de certa capacidade tributria, a idia de


administrao prpria no que se refere aos interesses locais e a necessidade de controle
oramentrio contribuam de fato para certa autonomia de organizao municipal. Entretanto,
por exemplo, no caso da administrao de interesses peculiares, o primeiro interesse peculiar,

34

poderia ser entendido como a escolha do governo local, porm esta ficou limitada aos
municpios menores5.
Para Gilda Arajo, as medidas tributrias do perodo militar representaram forte recuo
na perspectiva de um federalismo que reconhecesse os municpios como entes com
autonomia. A poltica tributria reforava uma estratgia de manter um nvel de
descentralizao administrativa com um alto nvel de centralizao poltica (ARAUJO, 2005,
p. 172), o que implicava perda de autonomia mesmo para os estados da Federao. Isso pode
ser exemplificado nas disposies da Emenda Constitucional N. 1 de 1969, quanto aos
critrios para redistribuio do Fundo de Participao dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios e do Fundo de Participao dos Municpios:
1 A aplicao dos fundos previstos nos itens I e II ser regulada por lei
federal, que incumbir o Tribunal de Contas da Unio de fazer o clculo das
quotas estaduais e municipais, ficando a sua entrega a depender:
a) da aprovao de programas de aplicao elaborados pelos Estados,
Distrito Federal e Municpios, com base nas diretrizes e prioridades
estabelecidas pelo Poder Executivo Federal;
b) da vinculao de recursos prprios, pelos Estados, pelo Distrito Federal e
pelos Municpios, para execuo dos programas citados na alnea a;
c) da transferncia efetiva, para os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, de encargos executivos da Unio; e
d) do recolhimento dos impostos federais arrecadados pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municpios, e da liquidao das dvidas dessas
entidades ou de seus rgos de administrao indireta, para com a Unio,
inclusive as oriundas de prestao de garantia. (BRASIL, 1969, artigo 25)
(grifo nosso).

Tambm na rea da educao diferentes autores identificam esse movimento de


centralizao das decises no mbito federal, acompanhado da descentralizao da execuo
das polticas, via municipalizao como estratgia de expanso precria do ensino de primeiro
grau, sobretudo aps a aprovao da Lei da Reforma de 1 e 2 Graus (ARELARO, 1999;
ROSAR, 1999).
A Constituio de 19676 e depois a Emenda de 19697 estabeleceram pela primeira vez
a obrigatoriedade do ensino dos 7 aos 14 anos. A vinculao constitucional de recursos para
5

No caso dos municpios que so objeto de estudo desta tese, as duas situaes so encontradas, enquanto na
capital as eleies ficaram suspensas e foram nomeados interventores, em Londrina as eleies no foram
suspensas. Curiosamente, no perodo militar um dos indicados ao governo da capital Jaime Lerner que deixar
marcar profundas no desenho urbano da cidade e fundamentalmente na poltica municipal, fazendo sucessores
durante toda a dcada de 1990. Em Londrina chama a ateno o fato de que nesse perodo um dos prefeitos
eleitos foi Jos Richa que seria eleito governador pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro em 1982.
6

A Constituio de 1967 estabelecia no artigo 168: A educao direito de todos e ser dada no lar e na
escola; assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princpio da unidade nacional e nos ideais de

35

educao foi novamente retirada da lei em 1967. Com a Emenda de 1969 a obrigao
retornou apenas para os municpios, que deveriam destinar 20% da receita tributria para o
ensino primrio. Interessante que tal dispositivo no aparecia no captulo em que se trata das
questes de educao, mas compunha os motivos para interveno estadual nos municpios.
Ainda que a Emenda obrigasse os municpios a investir em educao, os sistemas de
ensino continuaram sendo estaduais, a partir dali com a Unio tendo claramente funo de
assistncia tcnica aos sistemas descentralizados:
Art. 177. Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de
ensino, e a Unio, os dos Territrios, assim como o sistema federal, que ter
carter supletivo e se estender a todo o Pas, nos estritos limites das
deficincias locais.
1 A Unio prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados e ao
Distrito Federal para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino. (Brasil,
1969) (grifos nossos).

Foi com a Lei n. 5.692 de 1971 que a questo da municipalizao da matrcula, ou de


programas na rea educacional, se colocou com mais nfase e a poltica do governo federal
explicitou a priorizao da descentralizao por esta via.
Art. 58. A legislao estadual supletiva, observado o disposto no artigo 15 da
Constituio Federal, estabelecer as responsabilidades do prprio Estado e
dos seus Municpios no desenvolvimento dos diferentes graus de ensino e
dispor sbre medidas que visem a tornar mais eficiente a aplicao dos
recursos pblicos destinados educao.
Pargrafo nico. As providncias de que trata ste artigo visaro
progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargo e
servios de educao, especialmente de 1 grau, que pela sua natureza
possam ser realizados mais satisfatoriamente pelas administraes locais.
Art. 59. Aos municpios que no aplicarem, em cada ano, pelo menos 20%
da receita tributria municipal no ensino de 1 grau aplicar-se- o disposto no
artigo 15, 3, alnea f, da Constituio.
Pargrafo nico. Os municpios destinaro ao ensino de 1 grau pelo menos
20% das transferncias que lhes couberem no Fundo de Participao.
(BRASIL, 1971).

Esses artigos estabeleceram a possibilidade de municipalizao das matrculas ou de


determinados servios relacionados educao, ao mesmo tempo, indicavam a priorizao do
ensino de 1 grau, inclusive com uma subvinculao dos recursos do Fundo de Participao,
especialmente para este nvel de ensino. Jos Carlos de A. Melchior analisou o financiamento
da educao durante o regime militar e demonstrou que a distribuio tributria impedia a

liberdade e de solidariedade humana, e, a seguir, no pargrafo 3, inciso II: o ensino dos sete aos quatorze anos
obrigatrio para todos e gratuito nos estabelecimentos primrios oficiais. (BRASIL, 1967).
7

A Emenda de 1969 alterou o disposto no inciso II para a seguinte redao: o ensino primrio obrigatrio
para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais. (BRASIL, 1969).

36

efetivao de tais dispositivos com alguma qualidade. Isso se dava tanto pela precariedade das
contas municipais em geral quanto pela inexistncia de repasse do salrio educao para os
municpios. Estes dependiam de repasses atravs dos estados, segundo o autor:
O salrio educao, a mais importante fonte de financiamento do 1. Grau,
somente beneficiava os Estados e suas redes escolares e, diante do sistema
de discriminao de rendas pblicas, os municpios pouco poderiam fazer
em prol da luta para acabar com o analfabetismo. A poltica de ao
supletiva dos Estados, em relao aos seus municpios, praticamente
inexistia. (MELCHIOR, 1987, p.17).

O governo federal desenvolveu diferentes polticas para intensificar a municipalizao


da matrcula e de programas especficos como o da merenda escolar. Arelaro destaca os
efeitos, por exemplo, do Pr-Municpio que
(...) transferia recursos para as Prefeituras Municipais que concordassem em
assumir o ensino de 1 grau. Esse projeto Impacto como eram conhecidos
os projetos prioritrios do Governo Militar, nessa poca realizado com
recursos financeiros frutos de emprstimos internacionais, acaba sendo
adotado quase que exclusivamente na Regio Nordeste a mais pobre do
Pas que, por razes de ordem poltico-econmica, em geral, concordava
mais facilmente com o Governo Federal, na esperana de conseguir alguns
recursos extras para seus (pobres) municpios. No por acaso, portanto, a
regio com maior percentual de municipalizao do ensino fundamental e
mais precria, quaisquer que sejam os critrios de avaliao considerados em
matria de Educao. (ARELARO, 1999, p.65).

Apesar de a municipalizao na Regio Nordeste8 ter sido a mais intensa, h efeitos


dessa estratgia em todo o Brasil; no caso de So Paulo , tambm, Arelaro (1999) quem
destaca os efeitos do processo de municipalizao na oferta de pr-escola, via convnios entre
estado e municpios; depois na municipalizao da merenda e das construes escolares. No
Paran, tambm houve efeitos do programa Pr-Municpio, especialmente, no caso da
educao na zona rural que, entre 1976 e 1986, viveu um processo de consolidao das
escolas unidocentes articulados ao Pr-rural, programa que tambm contava com recursos
internacionais para melhorias no campo:
A criao do Pr-municpio (1975-1979) e do Pr-rural (1982-1986) tornou
possvel a construo de 53 escolas consolidadas no Estado do Paran,
atravs da Fundao Educacional do Paran FUNDEPAR, tendo como
agente financeiro o Estado, o fundo especial FNDE, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID e Banco do Brasil no caso do
Pr-rural. (RAMOS apud GONALVES, 2003, p.79).

Para discusso do processo de municipalizao na Regio Nordeste, ver CRUZ (2005), e na Regio Norte, ver
ROSAR (1999).

37

No caso paranaense a poltica indutora a municipalizao do governo militar resultou


que, em 1978, as redes municipais participassem j com 38% da oferta de vagas na escola
obrigatria, enquanto no contexto nacional as redes municipais participavam com menos de
30% das matrculas. Ao longo da dcada de 1980 a participao municipal paranaense teve
um decrscimo de 16%, porm manteve-se sempre com participao maior que a nacional.
Com tais dados possvel inferir que, ainda que a poltica de municipalizao do perodo
militar tenha sido mais efetiva no Nordeste brasileiro, no caso paranaense os efeitos no
podem ser secundarizados.
Tabela 1.3: Matrcula no ensino obrigatrio Paran 1978-1988.
Ano Federal Estadual
Municipal
Privada
Federal Estadual Municipal Privada
1978
484
837.518
592.606
97.563
0,0
54,8
38,8
6,9
1983
988
854.928
515.767
148.876
0,1
56,2
33,9
9,8
1985
1.096
909.361
501.462
148.351
0,1
58,3
32,1
9,5
1988
779
975.870
500.585
153.656
0,1
59,8
30,7
9,4
Fonte: SIE-SEED/PR-FUNDEPAR; INEP/MEC - Censo Escolar

Melchior apresenta outras estratgias que o governo federal usou, especialmente, no


incio da dcada de 1980, para interferir no repasse de recursos dos estados e municpios. A
regulamentao da carreira do magistrio pelo Decreto n. 91.781 de 1985 que estabeleceu
que os municpios somente receberiam os recursos do salrio educao se aprovassem, por lei,
o Estatuto do Magistrio Municipal at dezembro de 1986 (MELCHIOR, 1987, p.18) foi um
mecanismo importante, dado que, a organizao dos profissionais na escola fundamental na
constituio de qualquer rede de ensino9.
O balano que Melchior fez das condies de financiamento da educao durante o
regime militar revelou a precria condio de financiamento apesar da rpida expanso da
oferta, especialmente do primeiro grau, e de certa forma, explicava a precariedade das
condies de oferta e da qualidade da escola pblica ao final do perodo militar. Em relao
aos gastos da Unio, o autor destacava uma forte vontade poltica em mistificar o
investimento em educao, aumentando o seu montante pela agregao de despesas que nada
tinham a ver com educao e cultura. (MELCHIOR, 1987, p.70). Com esse expediente, a
mdia de recursos destinados funo educao e cultura pela Unio entre 1965 e 1982 foi de
11,55%, ficando esta funo em 4 lugar na ordem de despesas realizadas. No caso dos
Estados e Distrito Federal a mdia anual de despesas com Educao e Cultura foi de 20,32%,
o que fazia da educao a segunda prioridade dos estados e, no caso dos municpios, a mdia
9

No parece ser por acaso que as duas redes de ensino aqui em estudo aprovam nesse perodo seus Estatutos do
Magistrio; em Curitiba a lei municipal foi aprovada em 8 de novembro de 1985 e em Londrina em 19 de maio
de 1987.

38

anual da despesa, foi de 16,88% (idem, p.99), terceira prioridade entre as despesas
municipais. Segundo o autor, tambm nas unidades subnacionais a estratgia da mistificao
das despesas se apresenta durante todo o perodo.
A abertura lenta e gradual do regime militar trouxe tona, entre outros debates, a
rediscusso da vinculao de impostos para educao. Em 1 de dezembro de 1983 foi
aprovada a Emenda Constitucional N. 24, conhecida como Emenda Joo Calmom. Melchior,
ao analisar os efeitos desta Emenda sobre as condies de financiamento da educao,
argumenta que a grande questo passava pela sua regulamentao para que o problema
crnico da mistificao dos gastos fosse enfrentado, caso contrrio os efeitos da Emenda
seriam muito pequenos. Mediante uma cuidadosa anlise de balanos da Unio, Estados e
Municpios, referentes ao ano de 1983, em comparao com o disposto na Lei n. 7.348 de
1985, que regulamentou a EC 24, o autor apresentou os dados acerca dos gastos efetivamente
realizados com educao e o potencial de aumento de recursos com a vinculao
constitucional. Procurou-se sintetizar os dados do autor na tabela 1.4 abaixo:
Tabela 1.4: Despesas com educao em 1983 por esfera de governo.
Esfera

Receita de impostos

Vinculao
segundo EC 24

Unio
7.238.140.008.981
13%
Estados e DF
4.978.974.770.631
25%
Municpios
892.312.000.000
25%
(capital)
Municpios
650.677.808.000
25%
(interior)
Fonte: MELCHIOR, Jos Carlos Arajo, 1987, p. 117-122.

Gastos
educao
1983

com Diferena
em

4,41%
31,32%
25,28%

-8,58%
+6,32%
+0,28%

11,82%

-13,18%

O autor destaca que estados e capitais eram as esferas que maiores esforos faziam,
naquele momento, para oferta de educao, e que a Emenda Calmon s teria resultados se a
Unio assumisse sua responsabilidade com o financiamento da educao. O autor destaca o
papel da Unio, pois apesar de os municpios do interior tambm precisarem incrementar seus
gastos, como estes gastos eram sobre o percentual de impostos, e os municpios do interior
so os que apresentavam menor capacidade financeira, tal esforo no resultaria em acrscimo
suficiente de recursos. Isto fica patente quando se comparam os dados da coluna receita de
impostos na tabela 1.4: o total da receita do conjunto de municpios do interior equivalia
apenas 8,98% da receita da Unio. A falta de compromisso da Unio com o investimento em
educao no , portanto, uma questo nova.
Esse percurso da definio do municpio como esfera autnoma ou no na Federao
brasileira, certamente, tem relao com o contexto geral de organizao da sociedade

39

brasileira que se fez, desde o perodo colonial ao sculo XX, de forma privatizada e elitista.
Nos termos de Florestan Fernandes o desenvolvimento capitalista brasileiro se fez sob a
direo de fraes de classes dominantes que souberam aliar os interesses das oligarquias
tradicionais, ligadas grande propriedade rural no Brasil, aos interesses de modernizao
associada ao capital internacional ao longo do sculo XX. Isso o autor descreve como um
duplo movimento que articula o novo e o velho: 1) internamente, atravs da articulao do
setor arcaico ao setor moderno, ou urbano comercial (na poca considerada transformando-se,
lentamente, em um setor urbano-industrial); 2) externamente, atravs da articulao do
complexo econmico agrrio-exportador s economias capitalistas centrais. (FERNANDES,
1987, p. 241). Esses tipos de aliana marcam a revoluo burguesa no Brasil como um
processo altamente conservador e que ter no Estado nacional um ponto de apoio
fundamental, o que resulta num predomnio de interesses privados nas definies da vida
pblica continuamente. Ao descrever a relao das classes ou fraes de classe da burguesia
com o Estado brasileiro, ele afirma:
[esta relao] visa preservar, alargar e unificar os controles diretos e
indiretos da mquina do Estado pelas classes burguesas, de maneira a elevar
ao mximo a fluidez entre o poder poltico estatal e a prpria dominao
burguesa, bem como infundir ao poder burgus a mxima eficcia poltica,
dando-lhe uma base institucional de auto afirmao, de auto defesa e de
auto-irradiao de natureza coativa e de alcance nacional. (FERNANDES,
1987, p.304).

Certamente, a organizao das esferas estatais locais no ficou imune a este


movimento geral, de forma que os recuos e avanos em termos das trajetrias municipais
dialogam com os movimentos da conjuntura nacional, o que fica patente na comparao da
legislao em momentos de abertura poltica e momentos de ditadura. Importa agora discutir
os desdobramentos da trajetria municipal ps-1988, num novo perodo democrtico da
histria republicana brasileira.
1.2 Municpio e financiamento da educao ps Constituio de 1988.
A partir de 1988 o Municpio brasileiro foi definido como ente federado e constituiuse legalmente como pessoa jurdica de direito pblico interno (MEIRELLES, 2006, p.126).
A Constituio de 1988 restabeleceu a eleio direta de prefeito e de vereadores para todas as
cidades, assim como a possibilidade de cassao dos respectivos mandatos, quando isso se
fizer necessrio; instituiu-se a necessidade de elaborao de lei orgnica prpria;
estabeleceram-se fontes de recursos regulares, asseguradas, inclusive com participao na

40

receita do Estado e da Unio com base em critrios ligados renda e populao; alm disso,
os municpios passaram a constituir-se em espaos polticos de organizao de partidos. O
artigo 30 da Constituio de 1988 prev que compete aos municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislao estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial;
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental10;
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, 1988) (grifos
nossos).

O conceito de autonomia municipal est envolto em polmicas jurdicas e polticas que


implicam o prprio conceito de Federao. No parece adequado aqui aprofundar as
diferentes posies quanto a isso, apenas ressaltar que h, a partir da Constituio de 1988,
uma lgica diferenciada de tratamento esfera municipal que decorre do tipo de autonomia
determinada pela legislao nacional, assim como indicar elementos gerais da compreenso
de federalismo aqui pressuposta.
A condio municipal de ente federado no algo trivial, ao contrrio, como informa
Gilda Arajo, o formato de federao brasileiro um caso nico entre as 16 federaes que
existiam no mundo (ARAUJO, 2005, p.228). Marta Arretche explicita a diferena entre
estados federados e unitrios nos seguintes termos:
A distino entre Estados federativos e unitrios diz respeito s formas de
distribuio da autoridade poltica dos Estados nacionais. Estados
federativos so uma forma particular de governo dividido verticalmente, de
tal modo que diferentes nveis de governo tm autoridade sobre a mesma
populao e territrio (Lijphart, 1999). Nesses Estados, o governo central e
os governos locais so independentes entre si e soberanos em suas
respectivas jurisdies (Riker, 1987), pois cada governo local cuja
jurisdio pode variar, conforme assim o definir a Constituio est
resguardado pelo princpio da soberania, o que significa que estes so atores
10

Em 2006 o inciso foi alterado para: VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de
2006).

41

polticos autnomos com capacidade para implementar (pelo menos,


algumas de) suas prprias polticas (Pierson & Leibfried, 1995, p. 20).
(ARRETCHE, 2002, p.27-28) (grifo no original).

Essa distino ajuda a compreenso do sentido da autonomia municipal brasileira.


Ainda que o municpio seja um ente com menor poder no arranjo poltico institucional ps88, as caractersticas do arranjo federalista esto presentes. Pode-se completar tal
compreenso considerando o que Alfred Stepan argumenta acerca dos critrios para que um
sistema poltico democrtico seja considerado tambm como federativo:
Primeiro, o Estado deve conter subunidades polticas territoriais, cujo
eleitorado seja constitudo pelos cidados dessas unidades; alm disto, a
Constituio deve garantir a essas unidades soberania na elaborao de leis e
de polticas. Segundo, deve haver uma unidade poltica de mbito nacional,
que contenha um poder legislativo eleito por toda a populao do Estado, e
qual, caiba, por garantia constitucional, a competncia soberana para legislar
e formular polticas em determinadas matrias. (STEPAN, 1999, p.4).

A passagem reitera os destaques no artigo 30 da Constituio Federal e explicita a


inviabilidade da Federao durante o regime de exceo brasileiro, quando parte dos governos
subnacionais eram indicados pelo poder central.
A delimitao conceitual implica diferenciar federalismo de sistema democrtico,
tanto quanto implica diferenciao entre federalismo e descentralizao.
O conjunto de medidas de transferncia de responsabilidade de polticas setoriais para
a esfera municipal implementadas pelo governo federal ao longo dos anos 90, especialmente a
partir do governo Fernando Henrique Cardoso, se relaciona com essa possibilidade de os
municpios assumirem como entes autnomos a execuo das polticas, entretanto, isto no
um processo automtico, uma vez que, federalismo no sinnimo de descentralizao. A
retomada de um federalismo tripartite (ARAUJO, 2005) coincide na dcada de 1990 com a
capacidade indutora do governo federal na transferncia de responsabilidades por polticas
sociais para os entes subnacionais, inclusive, gerando no caso da educao debates sobre a
interferncia indevida do governo federal no pacto federativo quando da aprovao da
Emenda Constitucional n.14. Novamente Arretche quem explica isso analisando no
apenas as polticas de descentralizao na educao, mas tambm estes movimentos na
habitao e na sade:
No Governo Fernando Henrique Cardoso, a estabilidade e coeso das
burocracias da rea social permitiram que a agenda de descentralizao fosse
implementada, por meio de programas diversos de induo das decises dos
governos locais. Aprovao de emendas Constituio, portarias
ministeriais, estabelecimento de exigncias para a efetivao das
transferncias federais, desfinanciamento das empresas pblicas so

42

expresso de diferentes recursos e estratgias empregados pelo governo


federal. (ARRETCHE, 2002, p.46).

Em outras palavras, ps-88 tem-se ao mesmo tempo um movimento resultante da


retomada do conceito de Federao e um movimento de descentralizao das polticas sociais
decorrentes de mais uma proposta de reforma do Estado. Isto significa que, em diversas reas,
a elaborao e a execuo das polticas sociais implica, a partir dos anos de 1990, aes
compartilhadas, o quadro elaborado por Celina Souza (2004) sintetiza bem o resultado do
movimento de descentralizao ps-88.
Quadro 1.1: Distribuio de competncias na rea social
SERVIO ATIVIDADE
ESFERA DE GOVERNO
Federal- estadual-municipal
Sade e assistncia pblica
Assistncia aos portadores de deficincia
Preservao patrimnio histrico/artstico/ cultural
Proteo do meio ambiente/ recursos naturais
Cultura, educao e cincia
Preservao de florestas/fauna/flora
Agricultura e abastecimento alimentar
Habitao e saneamento
Combate a pobreza e marginalizao social
Explorao das atividades hdricas/ minerais
Segurana no trnsito
Polticas para pequenas empresas
Turismo e lazer
Ensino Mdio e modalidades
Predominante estadual
Ensino Fundamental e modalidades
Predominante estadual - municipal
Educao Infantil e modalidades
Predominante municipal
Preservao histrica
Transporte coletivo
Local
Uso do solo
Fonte: SOUZA, C (2004, p. 30). ** a rea de educao foi desdobrada pela autora desta tese.

Esse movimento de descentralizao levou a uma constitucionalizao da agenda


poltica do Congresso Nacional, visto que muitas das aes de induo da poltica junto aos
entes subnacionais dependiam de reformas infraconstitucionais (FARENZENA, 2006).
No caso da educao e de suas condies de financiamento, isso tem alto impacto,
pois, como j se anunciou, parte do incremento das matrculas no ensino fundamental
municipal decorrente das alteraes nas regras de distribuio de recursos derivadas da EC
n. 14 que criou uma subvinculao de recursos para o ensino fundamental e o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio11
(Fundef), fundo de natureza contbil que agrega recursos provenientes de determinados

11

O Fundef foi substitudo em 2007 pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
(Fundeb).

43

impostos que so redistribudos segundo o nmero de matrculas no ensino fundamental


regular, presencial de redes de ensino municipais e estadual, em cada estado brasileiro.
No caso paranaense o impacto da criao do Fundef precisa ser compreendido na
histria de municipalizao do estado, uma vez que, ainda que se encontre uma ltima onda
de transferncia de responsabilidade sobre as matrculas do ensino fundamental da rede
estadual para as redes municipais ps Fundef, essa transferncia j havia vinha sendo feita
desde o incio da dcada de 1990. O grfico 1 ilustra a diferena entre o processo nacional e
estadual de municipalizao.

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0
1985

1991

BR estadual

1995

1997

BR municipal

1998

2000

2002

PR estadual

% de participao PR

% de participao BR

Grfico 1: Percentual de participao de redes estaduais e municipais na oferta de ensino


fundamental Brasil e Paran.

2004
PR Municipal

Fonte: SIE-SEED/PR-FUNDEPAR; INEP/ MEC - Censo Escolar (grfico construdo pela autora).

Observe que a curva de incremento de matrculas em redes municipais mais


acentuada entre 1991 e 1997 no caso paranaense (linhas do grfico), enquanto no pas (barras
no grfico) a curva mais acentuada entre 1997 e 2000. Aps 1998, a curva paranaense tem
mudana mais sutil, ainda que a rede municipal continue em expanso.
Quando se considera o conjunto da oferta de educao bsica, observa-se que a diviso
de responsabilidades indicada no quadro 1.1 se confirma. A rede estadual paranaense em 2006
era responsvel por 48% da oferta total de educao bsica, enquanto as redes municipais
eram responsveis por 38%. Neste caso, pesa em favor da rede estadual, a oferta do ensino
mdio e da educao de jovens e adultos, sobretudo, semipresencial. Nas redes municipais
predomina a matrcula na educao infantil, educao especial e h um crescimento, entre

44

1998 e 2006, da participao na oferta de EJA. O ensino fundamental compartilhado pelas


duas redes, com incremento de 3 pontos percentuais em favor da rede municipal.
Tabela 1.5: Percentual de participao das matrculas na educao bsica por etapa e
modalidade na rede pblica paranaense.
Dependncia

Educao
Infantil

Ensino
Fundamental

Ensino Mdio

Educao
Especial

EJA

1998

Estadual

3,9

52,3

97,3

26,7

90,4

2000

Estadual

2,0

50,4

97,8

21,8

93,2

2006

Estadual

0,3

49,9

99,3

7,9

79,9

1998

Federal

0,0

2,7

2000

Federal

0,0

0,0

2,2

2006

Federal

0,1

0,7

1998

Municipal

96,1

47,7

73,3

9,6

2000

Municipal

98,0

49,6

0,0

78,2

6,8

2006

Municipal

99,7

50,1

0,0

92,1

20,1

Fonte: INEP/MEC. Censo Escolar: Sinopse Estatstica 1998; 2000; 2006.


Com a mudana nas regras de financiamento em 2007, especialmente a aprovao do
Fundeb, que passa a redistribuir recursos no mbito do estado considerando toda a matrcula
na educao bsica, tal quadro pode sofrer alteraes, principalmente porque a educao
infantil tem tido crescimento constante, enquanto o crescimento do ensino mdio no estado
inconstante. Para o que interessa neste trabalho, cabe o destaque de que, apesar de haver um
refluxo da participao estadual na oferta do ensino obrigatrio, este ente continua sendo
responsvel pelo atendimento de parte significativa das matrculas totais; est presente em
todos os municpios compartilhando a oferta de ensino fundamental e oferecendo o ensino
mdio.
Em termos de recursos disponveis no estado para o financiamento da educao,
considerando a vinculao oramentria em vigor, conforme delimitado na Constituio
Federal de 1988, e o efeito da redistribuio de recursos resultante do mecanismo Fundef,
importa destacar que durante a vigncia desse fundo o estado no teve complementao de
recursos12, pois o per capita realizado no Paran esteve sempre acima do mnimo definido
nacionalmente, como demonstram os dados da tabela 1.6. Portanto, a redistribuio de
recursos do fundo foi conseqncia da capacidade tributria do prprio estado.

12

O mecanismo Fundef pressupunha que quando os recursos do estado subvinculados ao fundo (15% da receita
de FPM, FPE, ICMS, Recursos da Lei n. 87/96 e IPI- exportao) dividido pela matrcula no ensino
fundamental presencial no chegasse ao custo aluno mnimo fixado por decreto do Presidente da Repblica, a
Unio complementaria os recursos do fundo at chegar ao valor anual mnimo por aluno.

45

Tabela 1.6: Recursos do Fundef no Paran 2001-2006


Recursos do Fundef

Total de Recursos do
Fundef no Estado

Custo aluno Fundef PR

Custo
aluno
mnimo
nacional

906,61
1.135,74
1.137,01
1.182,30
1.259,95
39,0

363
418
446
537
620

Ano
Estado
Municpios
total
2001
882.985.201
531.257.749
1.414.242.950
2002
946.436.014
828.729.802
1.775.165.816
2003
915.389.937
857.262.271
1.772.652.208
2004
944.223.003
885.026.482
1.829.249.485
2005
1.008.588.861 900.578.293
1.909.167.155
Cresc.%
14,2
69,5
35
Fonte: STN/ Finbra. (dados calculados pela autora)

O crescimento de recursos provenientes do Fundef deve-se, sobretudo, ao aumento na


arrecadao, dado que no perodo 2001-2005 a matrcula no ensino fundamental decresceu no
estado em 3%, o custo aluno Fundef/PR, em conseqncia, cresceu percentualmente mais que
a receita do fundo.
Quando se considera o total de investimento da rede estadual e redes municipais em
MDE, podemos observar que, apesar de haver um crescimento real de recursos aplicados nas
duas esferas, o gasto por aluno-ano realizado cresceu mais na rede estadual que no conjunto
das redes municipais, certamente como resultado do movimento da matrcula nas diferentes
redes. Os dados das colunas 2 e 3 da tabela 1.7 demonstram, entretanto, que o investimento
municipal em educao muito prximo do investimento estadual.
Tabela 1.7: Despesas em MDE na rede estadual de ensino e nas redes municipais do PR
(2001-2005).
Despesas com Educao13

Ano
Estado
2001
2002
2003
2004
2005
Cresc.

Municpios

2.409.757.077
2.168.339.746
2.376.999.788
2.186.833.124
2.390.201.183
2.193.859.235
2.357.361.560
2.284.825.209
2.592.565.014
2.292.571.550
7,6
5,7
Fonte: Banco de dados do NUPE/UFPR.

Gasto aluno ano


Total
4.578.096.822
4.563.832.913
4.584.060.418
4.642.186.769
4.885.136.563
6,7

Estado
1.699
1.848
1.832
1.902
1.937
14,0

Municpios
2.133
2.054
2.050
2.128
2.148
0,7

PR
1.880
1.941
1.930
2.007
2.031
8,0

A anlise do gasto aluno mdio nas redes municipais deve considerar que as redes dos
municpios com melhor arrecadao e as redes que investem mais em MDE elevam a mdia
geral no estado. No caso paranaense importa destacar que a mdia do conjunto dos municpios
13

Valores obtidos por meio do Finbra (municpios) e Balano do Estado (estado); atualizados pelo INPC/IBGE
de: 1,614609 (2001); 1,4753134 (2002); 1,2857881 (2003); 1,164833 (2004) e 1,0975198 (2005).

46

esconde a concentrao de arrecadao nos grandes centros. Em 2001, por exemplo, 27% da
populao paranaense vivia em municpios de at 20.000 habitantes, estes municpios ficavam
com 27% da receita pblica estadual; enquanto na capital viviam 16% da populao, sendo
que, neste caso, a participao na receita pblica do estado era de quase 26%. A pior situao
era dos municpios mdios onde, em 2001, viviam 30% da populao e estes ficavam com
25% da receita pblica do estado14. Na anlise dos casos a ser realizada nesta tese, os dois
municpios em questo so a capital e Londrina, municpio com uma das trs maiores
arrecadaes do estado, depois da capital; neste caso, portanto, se trabalhar com municpios
que, se supem, contribuem para elevar a mdia estadual.
Essa digresso sobre as condies no Paran, apesar de um pouco longa, parece
necessria para construir o panorama geral em que as redes municipais de Curitiba e Londrina
esto inseridas; ainda que interesse aqui o que tais redes tm de peculiar em sua trajetria,
principalmente, tomando decises como ente autnomo da Federao; as trajetrias estaro
influenciadas pelas relaes no mbito do estado, principalmente tendo em conta que so dois
municpios beneficiados pela redistribuio de recursos do Fundef, pois, apesar de serem
municpios ricos no contexto paranaense, so municpios com grandes redes de ensino.
Como ltimo elemento sobre condies em que municpios exercem sua poltica para
educao, parece necessrio enfocar a idia de controle sobre a aplicao dos recursos
pblicos. Tal idia tanto ganhou fora ao longo dos anos 1990, por um lado na discusso do
controle social sobre a ao do poder pblico, neste caso os conselhos de acompanhamento e
controle social do Fundef e os conselhos de acompanhamento da merenda escolar, ainda que,
tenham sido criados por iniciativa federal e apresentem limites em sua atuao, relacionam-se
com uma perspectiva de democratizao de acesso s informaes sobre as aes do poder
pblico15. De outro lado, a questo do controle sobre os gastos pblicos tambm se apresentou
de forma mais constrangedora dos investimentos em polticas sociais, e isso se expressou na
instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000.
Cabem aqui algumas indicaes acerca da LRF. Este dispositivo, aprovado em maio
de 2000, visa disciplinar os oramentos pblicos dando transparncia execuo
oramentria, mas, sobretudo, regulando a gesto fiscal dos entes federados com vistas a

14

Dados preliminares da pesquisa Polticas Educacionais e Qualidade de Ensino em desenvolvimento no


NUPE/UFPR, vinculada ao Observatrio da Educao/ CAPES/INEP
15
Para uma discusso mais pormenorizada da questo do controle social ver, por exemplo: SOUZA, D. (2006);
GIL, J. (2007); CAMARGO e BASSI (2007). A discusso da constituio de conselhos para acompanhamento
de polticas pblicas ser aprofundada no captulo 2 desta tese.

47

conter o endividamento e a ampliao de gastos com pessoal. Assim apresentado, em termos


gerais, o objetivo no corpo da lei:
[Art. 1] 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupem a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de
garantia e inscrio em restos a pagar. (BRASIL, 2000).

Segundo Sulamis Dain, a aprovao da referida lei deu-se no contexto de ajuste fiscal
do final da dcada de 1990, tendo em vista o enfrentamento da dvida interna brasileira, em
especial, o caso do endividamento dos entes estaduais. A autora problematiza a eficincia
social de tal mecanismo tendo em vista o processo de descentralizao das polticas pblicas
realizado no mesmo perodo, para DAIN (2001, p.123):
dificuldade de se estabelecerem limites verossmeis em acordo com as
premissas da lei soma-se o sacrifcio da capacidade de gasto fiscal e de
concretizao de polticas pblicas de cunho descentralizado que implicam
transferncia de recursos federais, mas tambm mobilizao de
contrapartidas locais. Assim, o impacto mais imediato da renegociao da
dvida estadual o de tornar compulsria a adeso desta esfera de governo
ao ajuste fiscal e gerao de supervits primrios para cumprimento dos
acordos internacionais, sem proteg-la de conseqncias das polticas
monetria, financeira e cambial, definidas de forma exgena.

Especialmente o estabelecimento de limites com gastos com pessoal previsto na lei


tm uma relao direta com a execuo das polticas sociais. O artigo 19 da LRF estabelece
que a despesa com pessoal total no poder ser maior que 50% no caso da Unio e 60% nos
casos de Estados e Municpios16; no artigo imediatamente anterior a lei descreve o que so
despesas com pessoal:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa
total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os
ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funes ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer
espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e
variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses,
inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas
pelo ente s entidades de previdncia.
1 Os valores dos contratos de terceirizados de mo de obra que se referem
substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados em
outras despesas de pessoal. (BRASIL, 2000).
16

Na prtica esse percentual para o Executivo um pouco menor, pois, se desconta os recursos destinados ao
pagamento de pessoal no legislativo.

48

A descrio acerca do que so gastos com pessoal incorpora, inclusive, uma coibio
substituio da contratao de pessoal diretamente pelo poder pblico pela contratao de
terceirizados (disposio do pargrafo 1) como possvel forma de burla do limite de gastos.
Entretanto, tal prtica ainda que no seja aparentemente incentivada, visto que, terceirizados
que substituam servidores devem ser contabilizados em pessoal, ainda assim pode ser
considerada vantajosa quando se considera que servidores terceirizados no tm impacto nas
despesas previdencirias dos entes. Assim, a forma do provimento dos servios pblicos aps
2000 sofreu alteraes decorrentes deste disciplinamento do oramento pblico.
No caso da educao, tal limite tem desdobramentos imediatos, na medida em que o
maior elemento de despesa e, por outro lado, o principal elemento de garantia da realizao do
direito educao, pessoal professores e demais trabalhadores em educao. Nos casos
estudados nesta tese, como se discutir no captulo 5, houve uma mudana sensvel do perfil
de gastos das Secretarias de Educao, no por acaso, com reduo de custos de pessoal.
Outro mecanismo que poderia dimensionar o impacto da LRF seria a relao da ampliao da
oferta de educao infantil pela via do estabelecimento de convnios com entidades privadas
com a conteno de despesas com pessoal; tal expediente tambm comum nos municpios
aqui estudados e pode contribuir para a diminuio do impacto do custo de expanso deste
atendimento populao.
Tendo em vista, ainda, o processo de descentralizao como uma caracterstica central
das polticas sociais na dcada de 1990, e em especial da poltica educacional, importa ainda
considerar as indicaes presentes na LDB 9.394, quanto gesto municipal da educao. No
captulo da organizao da educao nacional, a lei regula a possibilidade de os municpios
constiturem-se como um sistema de ensino prprio, ou se articularem com o estado para
constituir sistema de ensino nico de educao bsica. Segundo o Parecer n. 30/2000 do
CNE, de autoria do Prof. Jamil Cury, os municpios so sistemas de ensino a partir da
Constituio de 1988 que lhes reconheceu a condio de ente federado sem precisar a priori
de regulamentao. Entretanto, o conselheiro pondera que a lei maior constitui os sistemas
municipais, mas no os institui em seus modus operandi (CNE, 2000); para instituir sua
forma de funcionamento os municpios tm aprovado, no mbito dos legislativos municipais,
leis de criao do sistema de ensino, e tal expediente independe da vontade do ente estadual17.
No mesmo captulo a LDB determina como funes municipais:
17

Nos casos aqui analisados a opo por regular seu sistema prprio de ensino feita por Londrina em 2002 e
por Curitiba em 2006.

49

I - organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos


seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da
Unio e dos Estados;
II - exercer ao redistributiva em relao s suas escolas;
III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu
sistema de ensino;
V - oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com
prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuao em outros nveis de
ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de
sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos
vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do
ensino.
VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
(Includo pela Lei n. 10.709, de 31.7.2003) (BRASIL, 1996, art. 11).

Tais funes so a base a partir da qual o modus operandi dos sistemas municipais de
ensino devem se consolidar. No artigo 15, em seguida, a LDB 9394/96 estabelece ainda como
tarefa dos sistemas de ensino assegurar s unidades escolares pblicas de educao bsica
que os integram progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto
financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro pblico (BRASIL, 1996) o que
sugere que o mecanismo de descentralizao da poltica presente na relao Unio Estados
Municpios se apresente tambm no mbito na relao sistemas de ensino escolas18.
Em sntese, os municpios so hoje responsveis pela organizao de suas redes de
ensino para ofertar ensino fundamental e educao infantil, podem para isso gozar da
prerrogativa legal de constituir-se como sistema prprio de ensino, o que significa, por
exemplo, autonomia para aprovar os regimentos das escolas prprias e das escolas infantis
privadas. Independente da opo por sistema de ensino prprio, a legislao municipal tem
carter complementar legislao nacional, como especifica o artigo 30 da Constituio
Federal. H, portanto, uma gama de questes que o municpio regula no mbito da educao;
poltica de contratao e remunerao de professores, provimento das condies de oferta nas
escolas, polticas e programas de redistribuio de recursos so alguns exemplos disto.

18

Para uma discusso mais aprofundada da temtica descentralizao, ver: OLIVEIRA, D. (1997);
KRAWCZYK,N. (2002); SOUZA, A. (2003).

50

CAPTULO 2: O MUNICPIO COMO ESPAO DE AO POLTICA: DEMOCRACIA,


PARTIDOS E DISPUTAS ENTRE PROJETOS DE ADMINISTRAO PBLICA NO
BRASIL.
No primeiro captulo procurou-se situar o municpio como espao da execuo da
poltica educacional, em especial como responsvel por uma parte substantiva do
financiamento desta poltica. As condies de financiamento definidas na legislao nacional
conferem determinada formatao ao regime de colaborao entre os entes federados
brasileiros e torna o municpio cenrio importante das polticas sociais a partir, especialmente,
da dcada de 1990.
Neste captulo o objetivo tomar a questo da gesto municipal de forma mais ampla,
considerando que as aes dos governos locais articulam-se a diferentes projetos sociais. Esta
articulao pressupe disputa entre projetos, dado que o governo local, na democracia
representativa brasileira, ocupado por representantes eleitos entre diversos partidos.
Para compreender a disputa entre projetos no mbito municipal preciso reiterar que
tal disputa se manifesta em meio a inmeras mediaes conjunturais. Para refletir sobre o
tema ser adequado recorrer ao debate acerca dos partidos polticos num regime democrtico
representativo e se tomar a existncia de diferena nos plos esquerda e direita como
elemento de caracterizao, em ltima instncia, de projetos sociais divergentes. Ainda que
apenas dois plos no esgotem a questo, dado ser possvel encontrar muitas polarizaes
intermedirias entre esquerda e direita, como se evidenciar no decorrer do debate; entende-se
isto como um exerccio de radicalizao das diferenas com vistas visualizao de um
cenrio de disputas. Fixar tal cenrio tem como objetivo possibilitar a anlise, no captulo 3,
da disputa especfica entre projetos para a educao e possibilitar a anlise de dois casos
paranaenses na busca de compreender como tais disputas alimentam a ao efetiva de gestes
municipais de partidos diferentes.
Entre os elementos que sustentaro a diferenciao de projetos destaca-se o conceito
de igualdade, articulada possibilidade de participao, caso em que se procurar argumentar
que direita h um predomnio de formas hierrquicas e de uma participao formal,
enquanto esquerda a participao tende a construir formas mais igualitrias de tomada de
deciso. Destaca-se tambm a prpria definio do papel do Estado perante a poltica social,
tema que direita sustenta-se em uma lgica muitas vezes patrimonialista, mesmo quando se
pretende modernizadora; e esquerda a lgica de defesa do Estado aproxima-se da raiz

51

republicana. Outro elemento ser a idia de justia social, que direita tender a ser
compreendida de modo mais formal indivduos iguais perante a lei e esquerda de forma
mais substantiva necessidade de a justia incorporar a dimenso social. E a definio do que
e como se constri cidadania, de um lado como condio de reivindicao e conquista de
direitos sociais universais, e de outro lado, como condio de regulamentao das formas de
consumo centrado na capacidade econmica e no esforo individual. Tais diferenciaes tm
desdobramentos no desenho de polticas pblicas que, compreendidas como formas de
interveno do Estado na reproduo da vida cotidiana, direita pautam-se no imaginrio do
mercado em termos de racionalizao de custo-benefcio, reduzindo muitas vezes as aes do
mbito da poltica quelas prprias do mbito do consumo individual; esquerda os desenhos
de polticas pblicas tendem a ser orientados pelas idias de direitos sociais universais.
Para apresentar de forma mais adequada cada um dos mbitos do debate, o presente
captulo est organizado em cinco subttulos: no primeiro busca-se situar a diferenciao do
perfil municipal a partir da emergncia de experincias no Brasil, especialmente, no final do
sculo XX, de gestes municipais com inovaes institucionais importantes que afirmam
formas diferenciadas de gesto pblica. A opo, portanto, de iniciar o captulo pela
existncia de uma prtica social que provoca o debate sobre disputa de projetos sociais.
No segundo subttulo, traz-se a concepo de Estado que sustenta a anlise da poltica
municipal; no terceiro, foca-se o debate terico presente no campo da cincia poltica acerca
do que diferencia esquerda e direita, buscando caracterizar os plos extremos e intermedirios
deste debate, assim como certas especificidades deste debate no Brasil. No quarto ponto a
anlise especificamente acerca do espectro partidrio ps-ditadura militar e, finalmente, no
quinto captulo, apresenta-se o debate sobre as lgicas que sustentam a formulao da poltica
pblica em cada um dos plos.
2.1 O municpio como espao de disputa por concepes de gesto pblica.
Se a Constituio Federal aprovada em 1988 demarcou um campo legal de autonomia
municipal mais substantivo, isto no se fez como decorrncia isolada da vontade dos
constituintes; o perodo anterior a 1988 j havia tido nos municpios o espao de emergncia
de prticas de gesto pblica que coadunavam com a resistncia centralizao imposta pelo
regime militar, e s expectativas de democratizao da sociedade brasileira.
Dessa forma as experincias de Boa Esperana (ES) no final dos anos 70 (SOUZA,
1982), Lages (SC) e Piracicaba (SP) no incio dos anos 80 (LESBAUPIN, 2000), assim como

52

a eleio de prefeitos de oposio em muitos municpios nos pleitos de 1982 e de 1985,


demarcaram a emergncia do municpio como uma esfera relevante de disputa poltica.
No caso das experincias pioneiras de Boa Esperana (ES) e Lages (SC), Ivo
Lesbaupin (2000, p.44-45) afirma que de comum entre elas havia:
A participao popular no apenas na execuo (mutiro, por exemplo),
mas tambm, de alguma forma, no processo decisrio; a capacidade de
recuperao ou desenvolvimento econmico dos municpios; os resultados
sociais, em termos de sade, de educao, de moradia; a ruptura com a
cultura poltica tradicional de dependncia em relao aos governos federal e
estadual e de clientelismo. Elementos que sero inspiradores das
experincias posteriores.

Curiosamente, em Boa Esperana (ES) onde o processo de organizao da


comunidade para reconstruo da cidade se deu a partir de 1971, o prefeito era da Arena
partido de sustentao do regime militar; mas, nos anos 80 foram os partidos de oposio ao
regime os responsveis pelas inovaes institucionais democrticas e populares.
Especialmente a partir de 1985, com eleies multipartidrias, voltou-se a ter no Brasil
disputa entre projetos de governo direita, no centro e esquerda do espectro poltico. E no
terceiro grupo de prefeituras que as experincias com certo grau de inovao para a
administrao pblica brasileira se apresentaram em maior quantidade.
Salienta-se que tais prticas tm um carter altamente inovador na poltica brasileira
mesmo que em outros pases a questo da participao popular j estivesse sendo
experimentada anteriormente. Elenaldo Teixeira apresenta exemplos de democratizao do
poder local via participao popular, na segunda metade do sculo XX, em diferentes pases.
O referido autor enfatiza a experincia espanhola em que a participao local d-se antes
mesmo da derrubada da ditadura franquista (TEIXEIRA, 2002, p.109). Especialmente,
quanto Amrica Latina, o autor situa inovaes no decorrer dos anos 1980:
Entre os instrumentos criados pela alterao do regime de poder local na
Amrica Latina, verificada a partir dos anos 80, destacam-se: 1) audincia
pblica e prestao de informaes aos cidados sobre atos do governo
(Peru, Brasil, Venezuela, El Salvador); 2) sesses especiais dos Conselhos
(Cmaras), por solicitao dos cidados em alguns pases tais sesses so
peridicas (Peru, Venezuela, El Salvador); iniciativa popular de projeto de
lei, por cidados, individualmente (Brasil) ou associaes, em alguns casos
com altos percentuais de assinaturas, como na Argentina e Uruguai (10% e
15%); 4) revogao popular de lei (Venezuela), ou de mandato do prefeito
ou funcionrios (Panam e Argentina); 5) direito de petio e reclamao
contra atos ou omisso do poder pblico, com obrigatoriedade de resposta da
autoridade dentro de determinado prazo (Honduras, Equador, Bolvia,
Brasil); 6) consulta popular (Colmbia, Venezuela, El Salvador, Panam,
Argentina, Peru, Uruguai, Brasil, Equador); 7) Conselhos Municipais, alguns

53

com funes deliberativas (Brasil) e, outros apenas consultivos, geralmente


vinculados ao Executivo (Argentina, Mxico, Peru). (idem, p.107).

Tais mecanismos variam intensamente de acordo com peculiaridades de cada pas e


seus formatos institucionais. No a inteno aqui analisar tais cenrios, destaca-se isso
apenas para salientar que, em termos gerais, a nfase nas potencialidades de participao na
esfera municipal no nem inveno brasileira, nem um fato isolado.
No caso brasileiro, se algumas experincias nascem nos anos de 1970, o grande
momento de inovaes de gesto municipal se dar ao longo dos 1980 e 1990. H certo perfil
de governo municipal que contribuiu para inovao, via de regra, gestes identificadas com
um amplo campo de esquerda ou centro-esquerda. Como exemplos importantes vale destacar
as experincias de governos do PMDB na dcada de 1980 (CUNHA, 1995) com grande
importncia no campo educacional; mas, sobretudo, governos compostos pelo PT nas dcadas
de 1980 e 1990 visto que da ascenso do PT a algumas prefeituras vem resultando
orientaes para um novo estilo de gesto e canais de interlocuo com a sociedade.
(TEIXEIRA, 2002, p.165).
Apesar de diversos autores constatarem isto (AVRITZER, 2002; DAGNINO, 2002;
WAMPLER, 2005, por exemplo) na medida em que tais orientaes se transformaram em
prticas institucionais e que mostraram potencial de eficcia e eficincia na gesto pblica,
muitos dos mecanismos passaram a ser adotados por diversos partidos. Organizao de
conselhos, experincias de oramento participativo, eleio de diretores de escola,
conferncias temticas nas diferentes reas de polticas pblicas, enfim, passaram a ser
disseminadas na forma de prticas institucionais que incorporam a participao popular em
governos dos mais variados partidos.
Alm de uma disseminao, que se pode atribuir ao sucesso de algumas experincias,
adequado frisar que a prpria Constituio de 1988 incorporou mecanismos de participao
popular. A Carta Magna ao tratar dos direitos polticos define que a soberania popular ser
exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular (Brasil,
1988, art. 14), o que para Maria Victria Benevides significa uma possibilidade de
combinao entre democracia representativa e participativa como parte da construo da
cidadania ativa no mundo contemporneo:
A experincia internacional serve para nosso pas, uma vez que nossa
Constituio acolheu o princpio da participao popular em plebiscitos,
referendos e iniciativa popular legislativa. J que se fala tanto em

54

modernidade, bom lembrar que o que existe de mais moderno nos


sentido da contemporaneidade com o mundo democrtico e desenvolvido
justamente a exigncia de participao popular, na combinao entre a
democracia representativa e as vrias expresses de democracia direta.
(BENEVIDES, 1995, p. 58).

A Constituio de 1988 incorpora, tambm, a participao popular na formulao e no


acompanhamento de polticas pblicas no caso, por exemplo, da sade quando define entre as
caractersticas do sistema nico de sade a participao da comunidade (BRASIL, 1988,
art. 198); no caso da assistncia social, de forma mais explcita normatiza a participao da
populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no
controle das aes em todos os nveis (idem, art. 204); e, no caso da educao, de forma mais
genrica quando prev como princpio de organizao da educao nacional a gesto
democrtica do ensino pblico, na forma da lei (idem, artigo 208, VI).
A incorporao de conselhos na gesto de polticas pblicas tem sido alvo de grande
discusso, seja no mbito de organizaes de formao poltica19, seja no mbito das cincias
humanas. No debate acadmico, Ana Maria Doimo apresenta a incorporao do movimento
popular em espaos institucionais de acompanhamento das polticas como resultado da luta
pela redemocratizao brasileira. A autora avalia o refluxo de aes de mobilizao direta na
dcada de 1990 como uma mudana da estratgia de ao dos movimentos e no apenas como
crise de toda a participao. Para DOIMO (1995, p. 217):
A guinada conselhista dos movimentos de ao-direta, reunidos sob a
rubrica do MP [movimento popular], significa a institucionalizao da
possibilidade de atendimento das demandas em bases negociadas, tendo em
vista a disponibilidade de recursos oramentrios. [...] Nessa mesma trilha de
estratgia conselhista, diversas alternativas novas de participao tm sido
levadas a efeito, no mbito do poder local, atravs do oramento
participativo.

Dois elementos so importantes na citao supra, primeiro a indicao que junto


prtica conselhista outras estratgias de participao tm sido desenvolvidas; e em segundo
lugar o destaque para o mbito de emergncia desta participao: o local. Estes dois
elementos no parecem ser casuais. O processo de descentralizao e de repartio das
responsabilidades sob polticas sociais com nfase na ao municipal fortalece o mbito local
como espao de participao porque (sobre)responsabiliza o municpio pelo atendimento das
necessidades imediatas da populao quanto sade, assistncia social, educao, entre
outras.

19

Ver, por exemplo, ampla produo do Instituto Plis que tem publicaes acerca da capacitao de
conselheiros de diferentes reas de polticas pblicas (www.polis.org.br).

55

Celina Souza (2004) mapeia a diviso de responsabilidades, ps-88, entre as trs


esferas governamentais brasileiras, e demonstra como a presena municipal intensa no
atendimento populao problemtica em face da baixa capacidade financeira dos
municpios. Esta fragilidade fiscal nos municpios amplamente constatada na literatura
especializada brasileira; o interessante na anlise da autora que ela vai reiterar o argumento
de Doimo acerca da emergncia de prticas participativas no mbito local. No caso de Celina
Souza a preocupao problematizar a possibilidade de empoderamento da populao local e
de accountability20 dos gestores locais:
A municipalizao de alguns servios sociais universais, que gerou novas
institucionalidades na governana local no se limitou transferncia de sua
implementao, mas tem significado tambm o envolvimento das
comunidades locais no processo decisrio e de controle de implementao
das polticas. A constituio federal foi prdiga na criao de mecanismos de
participao das comunidades locais em alguns fruns decisrios e no
controle dos resultados de certas polticas pblicas locais, buscando, ao
mesmo tempo, empoderar segmentos da comunidade e promover a
accountability dos gestores pblicos. (SOUZA, 2004, p. 38).

Ainda que haja consenso sobre a existncia de inovao participativa no mbito


municipal, no h consenso sobre o quanto esta prtica de fato resulta em mais democracia. A
prpria Celina Souza destaca que, ainda que haja experincias de participao local, muitas
das polticas municipalizadas no tiveram a transferncia da capacidade decisria (idem, p.
37) descentralizadas na mesma proporo que a responsabilidade pela execuo dos servios;
o que ARELARO (1999) denomina descentralizao da execuo e no da deciso, ou para
muitos autores caracteriza mais um processo de desconcentrao e no de descentralizao
(SOUZA, 2003, OLIVEIRA, D. 1997).
Ainda assim, os municpios tm tido que responder demandas de execuo das
polticas e tm feito isso incorporando experincias de gesto mais descentralizada no mbito
local. Para Celina Souza (2004, p.31), mesmo que seja difcil uma caracterizao da ao
geral dos municpios brasileiros, possvel indicar pelo menos trs tendncias:
O primeiro reflete a busca de eficincia na proviso dos servios pblicos
locais, em que os resultados das polticas pblicas assumem relevncia
diante dos processos de intermediao de interesses ou de cooperao entre
grupos sociais distintos. O PFL est mais prximo desse paradigma, sendo
que cidades como Curitiba, Salvador e Rio de Janeiro seriam seus exemplos
mais visveis. O segundo est associado ao PT e sua nfase recai no estmulo
s polticas participativas, na linha do autogoverno, particularmente em
questes que envolvem a alocao de recursos oramentrios. O terceiro,
20

Esse um termo polissmico, compreende-se aqui que o sentido dado pela autora tanto de responsabilizao
dos gestores pblicos quanto de controle social sobre a ao destes agentes, um uso nestes dois sentidos pode ser
encontrado tambm em Darling-Hammond e Ascher (2006).

56

ainda importante, apesar de abalado pelas iniciativas de algumas instituies


formais, prevalece em cidades de pequeno, mdio e grande portes, ricas ou
pobres, e quele no qual as instituies polticas locais ainda so frgeis,
dando espao para polticas locais pouco universais e para formas de gesto
pouco republicanas.

Essas trs grandes tendncias sugeridas por Celina Souza poderiam ser traduzidas em
prticas mais modernizadoras, ainda que com nfases diferentes quanto ao conceito de
eficincia pblica, tanto direita quanto esquerda, e uma prtica ainda conservadora
marcada fortemente por prticas relacionais (DA MATTA, 1997) nas quais as referncias
partidrias se confundem com referncias pessoais, o que reitera prticas clientelistas e o
nosso patrimonialismo secular21.
Tambm na tentativa de mapear o que est em curso nas administraes municipais,
Pinho e Santana (2002) estudam um conjunto de experincias inscritas no Programa Inovao
Pblica e Cidadania. Os autores mapeiam reas de atuao e de proposio de inovaes no
mbito municipal entre 1996-1999 e indicam a ambigidade da experincia municipal no
Brasil visto sua pulverizao, ainda que um nmero grande de inovaes encontre-se em
municpios administrados por partidos de esquerda:
No se trata aqui de fazer a apologia do nvel municipal at porque estas so
experincias implementadas geralmente por governos chamados
progressistas. Mas nem s de progressismos, no entanto, vive o governo
municipal. Isso quer dizer que, localizamos governos mais identificados com
ideais democrticos e progressistas, mas ainda sobrevive um amplo espectro
de governos conservadores e tradicionais. Pela amostra aqui analisada,
verifica-se que o governo municipal exibe um comportamento pr-ativo,
apesar de vrias adversidades, e um potencial capaz de dar um passo
significativo no sentido de contribuir para inocular a democracia e o
progressismo em outros nveis de governo, at porque muitas dessas
experincias ocorrem em municpios formadores de opinio, municpios
no centro poltico da nao. (PINHO e SANTANA, 2002, p.291).

Os autores organizam as inovaes em polticas horizontais e polticas transversais:


no primeiro compartimento inserem-se todas aquelas polticas concretas de setores bem
explcitos que possam ser pontuais ou mesmo mais abrangentes (idem p. 283); neste bloco
arrolam as experincias em reas como sade, educao, meio ambiente, trabalho, habitao
esboando um panorama de experincias com nfase na incluso social.
21

Considerar isso implicar anlise dos casos com uma caracterizao adequada dos municpios de modo a
demonstrar que, ainda que haja algum personalismo, concretamente tais personalismos so formas de
manifestao de diferenas ideolgicas, que aqui se compreende incorporadas nos plos direita e esquerda.
Especialmente no caso de Curitiba, a perspectiva direita do grupo lernista no imediatamente identificada
com o Partido da Frente Liberal, pois o principal nome deste grupo, Jaime Lerner, comea a carreira como
integrante da ARENA, na redemocratizao vai para o Partido Democrtico Trabalhista - PDT (que pode ser
entendido como num plo mais esquerda no espectro poltico brasileiro) e apenas na dcada de 1990 filia-se ao
Partido da Frente Liberal. Ainda que em termos de legenda haja diferenas entre o PDT e o PFL nacionais, a
trajetria Lernista na administrao pblica tem coerncia em todo o perodo.

57

No segundo bloco, denominado por Pinho e Santana de polticas transversais, esto


aquelas mais diretamente relacionadas s inovaes no campo da gesto das cidades. Para os
autores, neste segundo compartimento incluem-se principalmente aquelas polticas que
possuem um carter difuso, abstrato, (...) as polticas transversais s existem concretamente se
existem as polticas horizontais, estas se tornam o veculo daquelas (idem, p. 283). Este o
campo em que os autores identificam as prticas de participao popular e democratizao da
gesto, quais sejam conselhos de controle social, assemblias, discusso do oramento e
similares.
Nesse mbito das polticas onde se encontram as iniciativas de envolvimento da
populao em deliberaes sobre a gesto pblica concentra-se o maior debate na literatura,
tanto no que diz respeito constituio de conselhos quanto com relao discusso
participativa do oramento pblico.
No caso dos conselhos, o fim da dcada de 1980 foi marcado por discusses sobre o
carter destes na perspectiva de conselhos populares. A eleio de Luiza Erundina em So
Paulo, dada importncia de governar a capital paulista, de certa forma inaugura no mbito
do Partido dos Trabalhadores a questo de como governar com participao popular. Em
artigo de 1988, Celso Daniel apresentava o debate acerca da importncia da participao
popular nas cidades:
Os conselhos populares devem ser considerados rgos criados e
eventualmente institucionalizados a partir de decises do governo local,
como parte de seu projeto poltico, na qualidade de canais que permitam
expressar a participao popular independente. Obviamente, isso implica
distinguir os conselhos dos movimentos sociais para os quais se pretende
abrir espaos de participao. Implica, ademais, diferenciar a criao de
canais para a participao da prpria participao. Esta ltima no depende
do governo, mas sim da iniciativa dos prprios movimentos sociais. A
instaurao de processos de participao popular no poder local, portanto,
para ser efetiva, independente e auto-sustentada, funo, em ltima
instncia, da capacidade que venham a possuir ou adquirir os movimentos
sociais no sentido de exercer um poder social alternativo. (DANIEL, 1988,
p. 4).

A preocupao de Daniel com a participao social em governos que administrariam


interesses divergentes no mbito da sociedade capitalista pe em questo no apenas a
capacidade de os governos municipais organizarem espaos participativos, mas tambm a
organizao dos movimentos populares para ocuparem tais espaos de forma autnoma e
organizada. Outra preocupao que o mesmo autor j indicava em 1988, era com a
convivncia de novos espaos de tomada de deciso, ocupados pela populao, com os

58

espaos tradicionais da democracia representativa, em especial o papel do legislativo. Neste


ponto o autor indica a polmica em torno da dualidade do poder:
Em outras palavras, a criao de formas alternativas de exerccio de poder
centradas na perspectiva da participao popular em simultneo ao
fortalecimento do poder Legislativo no corresponderia existncia de uma
dualidade de poder, incomparvel com o momento vivido pela sociedade
brasileira? Ao que parece, essa , na verdade, uma falsa questo, derivada de
uma confuso entre processos distintos. Uma coisa existncia de
competncias concorrentes, com regras institucionais estabelecidas para o
processo decisrio. Outra, bem diferente, diz respeito coexistncia de duas
instncias de poder numa situao em que uma no se remete outra. Neste
ltimo caso, tpico de situaes revolucionrias, a instncia de poder antiga
convive com outra nova, criada no processo revolucionrio, de maneira que
uma nega legitimidade da outra, ou seja, a relao entre as duas instncias de
poder a excluso. No primeiro caso, duas instncias de poder possuem
competncia concorrente, isto , participante do processo de deciso
respeito de um mesmo assunto, com papis diferenciados. A relao entre
elas de complementaridade, e no de excluso. Esse tipo de situao
prprio da democracia representativa burguesa. (idem, p.8).

Ainda que a idia de complementariedade e de competncias concorrentes explique a


coexistncia da Cmara Municipal e de conselhos com participao popular, nas anlises das
experincias ao longo das ltimas dcadas, reiterado o conflito entre parlamento e instncias
participativas. Em especial no caso da gesto Erundina, Wampler (2005) analisa as
dificuldades para a definio da forma de participao popular na cidade naquele momento,
devido tanto a divergncias na coalizao que governava a cidade acerca do carter desta
participao quanto por resistncias na Cmara de Vereadores administrao petista, em
geral, e, s formas de democratizao da gesto, em especial; resistncia neste caso explicada
pelos setores sociais representados no Legislativo e que viam seus interesses ameaados por
aquela administrao.
Quanto ao impasse interno, informa o autor que: As discusses polarizavam-se entre
as opes por rgos deliberativos ou consultivos, assim como rgos organizados com
base no territrio ou com base em setores da poltica. (WAMPLER, 2005, p. 56). Quanto
resistncia em relao participao, segundo o autor, os vereadores no associados com a
sociedade civil participativa esquivaram-se de demandas por transparncia, abertura,
deliberao e negociao pblica, pois no lhe traziam vantagens (idem, p. 57). Assim, ainda
que importante por ser uma das primeiras administraes intituladas democrtico-populares
no Brasil, a experincia de So Paulo no foi a que mais gerou impactos em termos de
participao popular. A exemplaridade no desenrolar da inovao de gesto, no campo da
esquerda, na ltima dcada do sculo XX, esteve na experincia do Oramento Participativo,
em Porto Alegre.

59

Mas, antes ainda de se tomar, mesmo que de forma breve, o debate sobre o Oramento
Participativo, cabe discutir a expanso da participao via conselhos. Retomando sua
expanso ps-Constituio de 1988, esta ser amplamente analisada, no pela via dos
conselhos populares, mas principalmente como conselhos de gesto de polticas, conselhos de
acompanhamento e controle de polticas ou conselhos consultivos e setoriais, num debate que
se afasta da idia de duplo poder e volta-se preocupao, j anunciada, com o accountability
e o empoderamento das comunidades.
Para Paoli e Telles (2000), essa emerso de espaos pblicos para o debate sobre
diferentes aspectos da vida urbana possibilita a publicizao de novos conflitos e cria uma
nova relao entre os movimentos sociais e o Estado, com o potencial de redimensionar
velhas prticas clientelistas, instituindo novas relaes de disputa por direitos sociais. Trata-se
para as autoras de uma disputa inclusive pelo direito a ter direitos, o que no conquistado
apenas pela ao de reivindicao direta, mas pela negociao em novos espaos pblicos.
Esses espaos altamente heterogneos compem-se desde conselhos que fazem gesto
de recursos, conselhos que definem polticas, at conselhos apenas fiscalizadores, assim como
espaos de conferncias e fruns deliberativos, ou no, no mbito municipal que, em alguns
casos, tm desdobramentos estaduais e nacional. TEIXEIRA (2000, p.103) apresenta tais
espaos como embrio de nova institucionalidade, ainda que muito diversificada:
Trata-se efetivamente de rgos pblicos de natureza sui generes: so
criados por lei, regidos por um regulamento que aprovado por seu plenrio,
mas referendado pelo Executivo, tm carter obrigatrio para todo o pas,
como condio para repasse de recursos. O que lhes d especificidade
talvez sua composio. Embora definida em lei, ela constituda geralmente
numa conferncia ou frum em que esto representados a sociedade civil e o
governo. No caso dos Conselhos de Sade e Assistncia Social, as
representaes dos usurios, prestadores de servio e profissionais da rea
esto definidas em lei, com exigncia de paridade entre a representao do
governo e da sociedade civil.

Ainda que Paoli e Telles indiquem a positividade da constituio de tais espaos, esto
longe de ratific-los como ideais de democracia e ponderam que a constituio de tais
espaos, inclusive, traz tona a heterogeneidade dos interesses entre os diferentes grupos
organizados na sociedade que disputam espao nos conselhos: desde os representantes dos
trabalhadores at o patronato, assim como, desde os representantes de movimentos sociais de
moradores, usurios de servios pblicos at os prestadores de servios e as organizaes nogovernamentais que disputam recursos pblicos para manter-se ativas em diferentes reas
sociais.

60

Os desafios de negociao no mbito dos conselhos so apresentados por Tatagiba


(2002) ao analisar como a questo da composio dos conselhos pode dificultar este encontro
democrtico entre sociedade e Estado na medida em que mesmo que entre sociedade e
governo exista uma igualdade numrica, essa igualdade no suficiente para garantir o
equilbrio no processo decisrio (p.57), dado que este equilbrio depende de acesso
informao e mesmo capacidade de argumentao nos espaos de encontro, nas reunies dos
conselhos, nos fruns e nas conferncias. Outra dificuldade nos conselhos, para a autora, est
na representatividade dos conselheiros e na articulao destes com suas entidades, visto que,
se no caso dos representantes do Estado/ governo estes tm condies de participar das
reunies e acessar informaes, estes tendem a defender nos conselhos suas prprias
opinies e no as propostas e posicionamentos resultantes da discusso com as agncias
estatais envolvidas (idem, p. 63); esta ponderao da autora parece problematizar a ausncia
de democratizao no interior da estrutura do Estado, que passa a ter que partilhar novos
espaos de deliberao, mas no tem se reorganizado para isto. Do lado dos representantes
dos segmentos dos trabalhadores e dos usurios/ destinatrios das polticas, Tatagiba
tampouco poupa a identificao de dificuldades, estas passam por laos frgeis entre os
representantes e suas entidades de forma que as pautas do conselho nem sempre so
discutidas com as entidades, e a posio das entidades nem sempre chega ao conhecimento do
conselho, de forma a influir nas deliberaes (idem, p. 66); assim, tambm do lado dos
movimentos sociais organizados, a reorganizao para uma prtica conselhista no um
movimento consolidado, mas um processo em construo.
A constituio de tais espaos tem sido pauta de investigao no mbito da cincia
poltica com uma nfase muito grande na formulao e no acompanhamento das polticas de
sade, assistncia social e reforma urbana, reas em que os conselhos so fundamentalmente
gestores de polticas. No caso da educao h que se marcar duas diferenas que sero
importantes para compreender a discusso das propostas analisadas no captulo 3. A dinmica
do campo educacional acompanhou o processo de redemocratizao na sociedade brasileira,
mas os conselhos na rea da educao tm diferenas com os demais conselhos, por exemplo,
no estando vinculados ao repasse de recursos.
Com exceo do conselho da merenda escolar que se debrua sobre um aspecto muito
pontual da estrutura educacional; nos demais conselhos, em que a poltica educacional estar
em pauta de forma mais ampla, conselho municipal de educao e, em certa medida, nos
conselhos de acompanhamento e controle social dos recursos do Fundef/ Fundeb, a questo da
participao na educao estar focada no acompanhamento e no controle social da poltica,

61

sem mecanismos legais22 de punio ou interrupo de repasse de recursos para prefeitura ou


estado, quando tais conselhos no funcionam.
Com esse panorama pretendeu-se rapidamente situar que a emergncia de uma prtica
conselhista motivo nesta tese de um entusiasmo crtico, visto que, ao mesmo tempo em que
se reconhece o potencial democratizador das relaes sociedade/ Estado, ou usurios dos
servios pblicos/ gestores pblicos, compreende-se que a realizao deste potencial depende
do aperfeioamento do funcionamento dos conselhos e de uma cultura poltica efetivamente
republicana.
Ao mesmo tempo em que h esse movimento mais geral de instituio de instncias
participativas decorrentes, na maioria dos casos, da Constituio Federal e de legislao
nacional correlata, h tambm um amplo debate sobre uma inovao na participao local que
mais localizada e caracterstica de governos de esquerda: o Oramento Participativo.
Pode-se delimitar que a constituio de conselhos de certa forma representa uma
disputa de poder com o legislativo municipal, portanto estas inovaes dividem o poder com
as Cmaras. No caso do Oramento Participativo a parcela de poder a ser dividida do
Executivo, certamente, com desdobramentos para as Cmaras de Vereadores. De toda forma,
as experincias mais fortes em termos de discusso direta do oramento com a populao,
Porto Alegre e Belo Horizonte (AVRITZER, 2002; WAMPLER, 2005; PONTUAL, 2000),
implicam processos de discusso nos diferentes bairros das cidades, discusses organizadas
pelo Executivo antes do encaminhamento da proposta de Lei do Oramento Anual para o
Legislativo. Tais discusses so deliberativas quanto aos recursos destinados a investimentos,
e so muito mais informativas quanto aos recursos de manuteno das polticas pblicas, visto
que tais recursos tm menor margem de deliberao. Para Wampler, o processo apresenta
elementos positivos no sentido da ampliao do accountability nos municpios, medida que
aquilo que decidido com as comunidades efetivamente includo nas peas oramentrias;
especialmente sobre o caso de Porto Alegre afirma o autor:
O oramento municipal de Porto Alegre se assemelha muito mais a um
oramento real do que caixa preta que os oramentos tendem a ser em
outros nveis de governo. Um oramento preciso torna mais fcil para os
cidados entender o processo oramentrio e, assim, atuar no sentido de
incluir seus itens na pea final. Sob essas condies, itens includos no
oramento possuem muito maior propenso de serem implementados do que
22

No caso do conselho do Fundef/ Fundeb os Tribunais de Contas exigem os pareceres do conselho no processo
de prestao de contas anual das prefeituras, porm isto sempre a posteriori e no tem implicaes para os
repasses de recursos, posto que, estes so decorrentes da vinculao constitucional de impostos para educao e
se fazem de forma automtica sobre as transferncias obrigatrias de recursos da Unio para os municpios e do
Estado para os municpios, como descrito no captulo 1.

62

sob o mtodo tradicional da caixa preta. Essa caracterstica tambm


oportuniza a todas as faces saber o que o governo est de fato fazendo.
(WAMPLER, 2005, p. 51).

Mas, ainda que contribua para transparncia no interior das disputas do Estado e na
relao com a populao da cidade, Wampler problematiza os limites desta experincia em
termos de inovao democrtica, pois ao controlar o processo, o Executivo amplia sua base de
influncia. Nas experincias concretas, os gabinetes do prefeito tem sido o mbito em que se
constituem as equipes de Oramento Participativo, dado que tal processo exige investimento
poltico da gesto para ser efetivo, isto tm ampliado o poder do Executivo municipal que
controla a pea oramentria com maior apoio popular, o que contribui para isolar grupos de
oposio tradicionais e condicionar a relao com o Legislativo. Ainda que um oramento
discutido com a populao coba as formas tradicionais de cooptao do Legislativo pela
aprovao de emendas pontuais ou, nos piores cenrios pela corrupo, por outro lado, a
presso popular para aprovao do oramento da forma que este negociado com o
executivo, secundariza o papel dos vereadores na gesto da cidade novamente (DIAS, 2002,
WAMPLER, 2005).
Caracterizar esse processo de emergncia de novos espaos participativos de
deliberao pblica, nas suas potencialidades e nos seus problemas, contribui para a
compreenso dos contornos de um campo que defende uma cidadania inclusiva e uma tomada
efetivamente republicana da coisa pblica, que tem fora na disputa nas polticas locais
brasileiras, mesmo convivendo com os problemas da nossa estrutura social. Longe de
pretender aqui revisar a imensa bibliografia contempornea sobre estas prticas, procurou-se
apenas situar o que aqui est se entendendo como plo de inovaes esquerda nas ltimas
dcadas.
Cabe considerar que no plo direita a inovao na gesto municipal tambm se
apresenta, o problema certamente que, neste caso, as experincias no se autodenominam de
direita. A autodenominao das experincias anteriores como um campo democrtico e
popular, ou simplesmente de esquerda, tem relao com a necessidade de demarcar diferenas
e identificar a disputa na gesto da poltica. Przeworski, analisando o sentido de classe dos
partidos de esquerda na Europa, explica a necessidade da denominao do fazer esquerda,
em contraponto idia sempre de universalidade da direita; idia esta que, segundo ele,
sustenta-se na prpria negao da existncia de antagonismo de classes:
Especificamente, para legitimar suas reivindicaes, os operrios devem
mostrar que os capitalistas tambm constituem uma classe, cujos interesses
so igualmente particulares e opostos aos das outras classes. Por sua vez, em

63

condies democrticas, os capitalistas no podem representar a si prprios


como uma classe, somente o fazendo em momentos de insensatez. A
burguesia, ante as reivindicaes particulares da classe operria, no
responde com um particularismo prprio, e sim com ideologias que negam
por completo a relevncia dos interesses de classe. (PREZWORSKI, 1989,
p.124).

A experincia municipal brasileira contar com inovaes articuladas aos interesses do


mercado, aqui compreendidos como um projeto de direita, porm este se apresenta como
respondendo necessidade de resolver os problemas contemporneos pela via da
modernizao da gesto articulada ampliao e manuteno dos interesses do conjunto da
cidade. Eis aqui a idia de que certas experincias voltam-se ao atendimento do universo dos
cidados, na contramo das experincias anteriores que proclamam a inverso de prioridades
e a incluso de minorias. Tais inovaes envolvem tambm a populao em processos
participativos e na gesto das polticas pblicas, entretanto, o fazem tambm em funo de
responder s mudanas na ordem capitalista resolvendo os problemas da pobreza, esta
entendida como disfunes do sistema e questo a ser resolvida de forma focalizada e pelas
prprias populaes (IVO, 2001). Isso tem sido sintetizado nas ltimas dcadas por
expresses como: pensar global e agir no local.
A literatura revela dois grandes blocos de anlise de tais inovaes, um que se
relaciona com mudanas no contexto de urbanizao, criando cidades modelos de gesto, o
que constitui uma mercantilizao do espao e da experincia urbana, na medida em que os
exemplos bem sucedidos so passveis de serem reproduzidos em diferentes locais, mediante
assessorias especializadas que acabam por tornar a boa governana23 um produto de mercado
(SANCHEZ, 2001; HARVEY, 1989). Por outro lado, a idia mesmo de governana como
estratgia de melhorias urbanas para o conjunto da populao passa a ser divulgado por
organismos internacionais e em espaos de encontros internacionais acerca da vida nas
cidades. Neste caso, se secundarizam as caractersticas dos discursos polticos e se valorizam
as experincias de participao popular independente do quanto de poder se democratiza de
fato, mas valorizam-se as inovaes em funo da possibilidade da aproximao dos governos
com a populao, gerar administraes mais eficazes.
Nesse segundo sentido, o Relatrio do Banco Mundial (1997) sobre as mudanas no
aparelho de Estado no mundo contemporneo, destaca as iniciativas dos governos locais como
23

Segundo IVO (2001) o termo governana local, originado do ingls local governance uma noo genrica
utilizada na dcada de 90 pelas agncias internacionais para o desenvolvimento, que inspiradas na idia de
eficincia do processo de descentralizao e eficcia dos governos locais na Inglaterra sugerem mecanismos de
intermediao entre a sociedade civil e o Estado, como alternativos crise do Estado, com vistas a criar um
Estado eficiente que contemple a construo do desenvolvimento auto-sustentvel, atravs de estmulo
inovao, participao social e descentralizao das polticas. (p. 61).

64

mecanismos importantes de melhoria das condies de vida dadas as desigualdades mundiais,


segundo este relatrio as prticas participacionistas teriam como vantagens:
O aumento das oportunidades para que o cidado se faa ouvir e participar
pode melhorar a capacidade estatal em trs aspectos. Em primeiro lugar,
quando ele pode expressar as suas opinies formal ou informalmente e
reiterar publicamente as suas reivindicaes no contexto da lei, o Estado
ganha parte da credibilidade de que necessita para bem governar. [....] Em
segundo lugar, na ausncia de mercados, como no caso da maioria dos bens
pblicos, a voz popular pode reduzir os problemas de informao e baixar os
custos transnacionais. [...] Em terceiro lugar, por maior que seja a sua
dedicao, o seu empenho ou o seu esprito pblico, as autoridades estatais
no podem prever todos os bens e servios pblicos que os cidados
desejam. O surgimento de alternativas privadas e ONG para proviso de
servios pblicos pode ajudar a cobrir lacunas na oferta de bens pblicos e
prover os bens e servios que os usurios se dispem a pagar do prprio
bolso. (BANCO MUNDIAL, 1997, p.121).

Assim coloca-se em pauta de forma muito mais pragmtica a inovao na gesto local,
tornando mecanismos como conselhos, conferncias, consultas populares meros instrumentos
de administrao eficaz, de certo modo, despolitizando o debate, anulando a poltica
(OLIVEIRA, F. 1999). De espaos de ampliao da capacidade decisria e de reinveno
democrtica se passa ao debate operacional sobre a administrao racional de interesses
divergentes que convivem no mesmo espao social.
Em sntese, pode-se com isso situar o espao municipal como um espao de disputa
entre concepes de gesto pblica. Pode-se tambm situar o prprio discurso sobre inovao
na gesto local como um espao de disputa entre uma perspectiva que parte da melhoria da
gesto da cidade como estratgia de aprofundamento da democracia e da necessidade de, ao
repensar os direitos no mbito da cidade, repensar a estrutura social geral da sociedade
contempornea. Este discurso entendido aqui como um plo esquerda do embate poltico.
De outro lado, localiza-se um discurso que v a melhoria na administrao das cidades como
uma forma de superar divergncias sociais e construir cenrios de incluso pela ampliao de
mercados locais, esta segunda perspectiva localiza-se aqui como o plo direita do embate
poltico.

2.2 Compreender o Estado para compreender a disputa no mbito municipal.


A disputa de projetos polticos no mbito subnacional pressupe uma concepo geral
de Estado. Toma-se aqui a idia de Estado como resultado de uma correlao de foras
(POULANTZAS, 1985), visto que considerar a presena de uma perspectiva de inovao

65

institucional voltada democratizao e mudana de prioridades do Estado que incorporem


ideais de igualdade e justia social, no contexto de um sistema capitalista exige a perspectiva
de processos no lineares uma vez que, do ponto de vista da estrutura macroeconmica, no
h alteraes de sentido geral.
Em outras palavras, considerar o perfil da ao governamental em governos
subnacionais implica uma concepo de Estado como condensao material de uma relao
de foras entre classes. O Estado concentra no apenas a relao de foras entre fraes do
bloco no poder, mas tambm a relao de foras entre estas e as classes dominantes
(POULANTZAS, 1985, p.162). A ao do Estado , ento, o resultado da disputa pela
hegemonia, no s entre classes, mas tambm entre fraes de classe. Considerando os
avanos que os trabalhadores tiveram ao longo da histria, inscrevendo na legislao direitos
de diferentes ordens, alm de ser possvel reconhecer, em certos partidos e em certos
governantes, a defesa de interesses da classe trabalhadora, no suficiente pensar o Estado
exclusivamente como instrumento da classe dominante. Como analisa Poulantzas, a luta de
classe cada vez mais se inscreve na prpria trama do Estado capitalista.
Mesmo que o Estado seja capitalista, essas disputas podem levar a um capitalismo
democrtico (BORON, 1999). Num amplo debate sobre as contradies entre mercado e
democracia, especialmente analisando a realidade da Amrica Latina, Atlio Boron refuta a
tese de que seja possvel uma discusso de democracia que se limite esfera institucional;
para o autor, esta esfera insuficiente ainda que seja importante, e recoloca a centralidade da
questo da justia social num projeto democrtico:
Diante de um processo de reconcentrao de renda to acentuado como o
que caracteriza a reestruturao neoliberal, muito difcil sustentar o
funcionamento de um regime democrtico. Por qu? Porque um dos
requisitos mais importantes da democracia a existncia de um grau
bastante avanado de igualdade social. Nenhum terico da democracia se
enganou tanto de modo a sustentar que esta s poderia funcionar depois de
eliminadas todas as diferenas de classe. Mas todos sem exceo qualquer
que fosse sua origem e as simpatias que despertasse neles este regime
poltico (...) coincidiram num prognstico: a democracia no pode se
sustentar sobre as sociedades assinaladas pela desigualdade e a excluso
social. (BORON, 1999, p. 33).

A resposta mais geral para essa contradio certamente a necessidade da superao


da sociedade de mercado, entretanto, apesar de se concordar com tal premissa, preciso
considerar que se esta for a nica alternativa no vale a pena investir esforos nas anlises
sobre polticas pblicas setoriais, j que essas no podem enfrentar diretamente a estrutura
capitalista; o mesmo pode-se dizer acerca da anlise da ao de governos subnacionais. O

66

prprio Boron d elementos para que se saia desta posio que, se imobilista na anlise
acadmica, o mais ainda na prtica poltica, que na maior parte do tempo se realiza nas
disputas pontuais.
O autor apresenta trs critrios para uma concepo integral e substantiva de
democracia: a democracia como condio da sociedade civil em que se coloca a
necessidade de bem estar e justia social; o efetivo aproveitamento da liberdade pela
cidadania e a existncia de um conjunto de instituies e regras de jogo claras e
inconfundveis, que permitam garantir dentro de certos limites, logicamente o carter
relativamente incerto dos resultados do processo poltico (BORON, 2001, p. 277). O que o
autor est reivindicando neste ltimo critrio a necessidade de que a democracia no se d
como um jogo de cartas marcadas, o que implica de forma primordial o enfrentamento dos
poderes econmicos que colonizam o mundo da vida (HABERMAS, 1999), mas tambm a
necessidade da construo de uma cultura democrtica em que as relaes no se pautem na
eficincia e eficcia do mercado, mas em outros critrios que tenham relao com outras
dimenses da vida humana.
Assim, considerando que as disputas que permeiam o Estado so disputas por uma
parcela de poder, at certo ponto administrativo, j que outras dimenses do poder no se
esgotem na disputa pelo Estado, e que se compreende que isto precisa ser realizado numa
perspectiva democrtica, a articulao entre democracia e justia social um forte diferencial
entre os plos direita e esquerda do espectro poltico.
Atente-se para a questo da democracia. Mais direita do pensamento poltico pode se
localizar a definio formal da democracia como procedimento. Neste campo se ignora o
contedo tico e normativo da democracia (BORON, 2001, p. 269) caso, por exemplo, do
debate de Schumpeter, para quem a democracia um procedimento para definir quais
membros da elite poltica24 tomaro as decises por determinado perodo; os eleitores tm um
papel muito pontual neste processo, pois so incapazes de um debate racional sobre projetos
polticos (AVRITZER, 2000). Esta perspectiva pode sustentar as anlises mais pragmticas
das inovaes nos governos locais, medida que a participao integrada entre as
estratgias de construo de eficcia, o que, se tem a positividade de superar prticas de
clientelismo e corrupo, contribui tambm para o fortalecimento de lideranas locais que se
beneficiaro eleitoralmente dos avanos no atendimento da populao, numa nova roupagem,
de um velho clientelismo. Incorpora-se a participao, mas ela tem um sentido pragmtico.

24

Elite poltica no necessariamente coincidente com elite econmica na obra de Schumpeter.

67

Ivo (2001) analisando a experincia de Salvador, no governo do PFL, e a nfase na


construo da imagem de uma cidade para todos, em que havia certos canais de participao,
evidenciou a permanncia do personalismo convivendo com estratgias modernizadoras:
Estudos sobre o papel dos prefeitos tm mostrado como esta visibilidade
miditica de construo da imagem da cidade leva personificao de
figuras das lideranas locais, reforando uma leitura personalista da poltica.
Isto permite, de um lado, a anulao do legislativo e centralizao do
executivo, por outro lado permanncia e continuidade da reproduo de
processos de dominao ao nvel local, agora articulados a um neoclientelismo por delegao na distribuio e localizao de bens e benefcios
pelo lder do povo, mediada pelos acordos com segmentos de lideranas que
mantm compromissos histricos com a poltica clientelista local. (IVO,
2001, p. 183).

A perspectiva de um Estado moderno direita poderia ser entendida, ento, como de


um Estado eficiente no atendimento da populao, que envolve esta populao na discusso
de seus problemas, entretanto sem abrir mo de lideranas pblicas tidas como centrais para
garantir a continuidade das polticas.
Caminhando em direo ao plo oposto, uma posio intermediria sobre a
democracia avana para alm da perspectiva puramente formal. Neste campo h posies que
defendem uma separao entre o debate da justia social como tarefa do Estado e o debate
sobre a democracia poltica como procedimento, ou seja, em que pese a justia social ser
importante, os campos social e poltico tm autonomia, portanto, a democracia prescinde da
igualdade econmica. Esta a perspectiva, por exemplo, de Alain Touraine, quando afirma o
futuro da democracia depende menos da redistribuio do produto interno a ser garantido pelo
Estado do que de nossa capacidade para nos comportarmos como atores de um novo tipo de
sociedade, escolhermos uma poltica que reduza as desigualdades e reanimarmos os debates
polticos. (TOURAINE, 1996, p. 150).
Apesar de Alain Touraine ter em sua obra uma contribuio muito interessante sobre a
necessria construo de uma cultura poltica democrtica, a partir da considerao do papel
dos atores concretos neste processo, e da pertinente crtica aos programas polticos que
levaram ao totalitarismo, tanto de esquerda quanto de direita, a separao entre as esferas da
poltica e da justia social o afasta do plo esquerda.
No plo esquerda, finalmente, temos ento as perspectivas em que democracia
poltica e democracia social so indissociveis, ainda que no se desenvolvam de forma
indissocivel. Este o caso do pensamento de Atlio Boron e de Carlos Nelson Coutinho, para
quem a democratizao da sociedade um processo de ampliao dos direitos polticos e

68

sociais que tm sido resultado da reivindicao dos prprios trabalhadores (COUTINHO,


2000).
Se esquerda o que est em questo o conceito substantivo de democracia, pode-se
depreender que, o que substantivo neste caso, a justia social realizada no projeto
democrtico. E esta discusso implica definir a justia social. Neste momento, parece
prudente uma breve digresso sobre a idia mesma de justia. Segundo Argelina Figueiredo
(1997) a distribuio constitui uma caracterstica essencial e distintiva no conceito de
justia, portanto justia tem relao com a maneira segundo a qual benefcios e encargos,
ganhos e perdas so distribudos entre os membros de uma sociedade. (FIGUEIREDO, 1997,
p.74). Essa maneira de distribuio de benefcios, encargos, ganhos e perdas decorrem de
critrios que podem ser formais a aplicao de uma regra que permita decises iguais para
diferentes situaes , mas esta distribuio decorre ainda de critrios substantivos, neste caso
emergem as maiores polmicas. Segundo a mesma autora, a literatura acerca da justia
identifica pelo menos trs princpios ou critrios de justia (...) direito, necessidade e mrito
(idem, p. 97). A autora argumenta que o princpio do direito no suficientemente
independente das idias de necessidade e mrito, portanto no se constitui num critrio
isolado para caracterizar justia, resta ento necessidade e mrito. Quanto necessidade
afirma que
A distribuio com base no critrio de necessidade gera um resultado mais
igualitrio. No entanto, distribuir de acordo com necessidade requer uma
alocao diferenciada de recursos, pois as necessidades so diferentes. A
noo de mnimo social estabelecida em sistemas de proteo social est
estreitamente ligada distribuio de acordo com necessidades. Apesar das
tentativas de extenso, o princpio de necessidade est relacionado idia de
necessidades bsicas de alimentao, moradia, educao, etc. (idem, p.101).

Quanto ao mrito, tom-lo como critrio de justia coloca em debate atributos pessoais
(esforo, habilidade) e atributos econmicos (contribuio, compensao, recompensa). No
caso de polticas pblicas:
Uma distribuio tendo por base o mrito geralmente produz efeitos
desiguais, pois o mrito requer a adequao de formas de tratamento a
qualidades ou aes especficas. Se considerarmos, no entanto, a
contribuio como base para aferio de mrito, podemos observar que os
diferentes modelos de welfare state contemplam este princpio: o peso no
sistema como um todo que vai determinar o grau de igualdade dos
resultados distributivos. (idem, p. 101). (grifo no original).

A partir dessas consideraes sobre justia, a autora articula a discusso do conceito


de justia caracterizao de polticas pblicas, propondo uma classificao de polticas de

69

Bem-Estar Social a partir do princpio de distribuio que as sustenta. Figueiredo apresenta


trs blocos de produo de polticas pblicas: liberal ou residual, conservador ou
meritocrtico/ particularista e social democrata ou institucional (idem, p. 99). A autora
argumenta que nos trs casos est pressuposta a idia de direito na formulao de polticas,
mas o critrio substantivo para a justia destas polticas se diferencia quando enfatiza mais o
mrito (modelo liberal e conservador) ou a necessidade (modelo social democrata). Assim, as
polticas gestadas no mbito dos dois primeiros levam ao aumento ou reproduo de
desigualdades, visto que, no modelo liberal a interveno estatal se faz ex post, quando
canais tradicionais e naturais falham (idem, p. 99) e no caso conservador, s h interveno
parcial complementar s instituies econmicas (idem, p.99). As polticas gestadas no
mbito da social democracia ao visar correo redistributiva das desigualdades produzidas
pelo mercado tendem a contribuir para a reduo das desigualdades (idem, p. 99).
Em sntese, num contexto de Estado de direito democrtico, parece possvel
argumentar que quanto mais direita, mais se reafirma uma democracia formal, em que o
cumprimento de certos procedimentos confere suficiente legitimidade para o Estado, e a
justia social se faz pelas caractersticas individuais e, portanto, pelo apelo ao mrito como
eixo de sustentao das aes do Estado, que devem ser suplementares iniciativa privada.
Quanto mais esquerda, mais um Estado democrtico precisa incorporar as idias de justia
social como resultado do atendimento das necessidades da maioria da populao, sem
descuidar da forma que assegura esta ampliao da participao dos cidados no processo e
no produto das polticas pblicas. Essas posies no so resultados finais, elas permeiam a
ossatura do Estado, alimentando as disputas entre as classes e no interior das prprias classes
que ocupam espaos na estrutura do poder pblico.
Alm da questo da democracia e da justia social, outro elemento que pode
caracterizar plos opostos em relao concepo de Estado a relao com a coisa pblica.
Este critrio tem uma dimenso muito prxima da idia de que os governos precisam ser
republicanos, no sentido explcito de sacrifcio dos interesses particulares em funo da
justia social. Idia de repblica como uma dimenso de dever (RIBEIRO, 2002). Para isto
fundamental que o Estado de direito seja mais que uma regra formal e, que, quem faz a lei,
esteja submetido a ela, tanto quanto qualquer outro cidado. Nos termos de Renato Janine
Ribeiro (2002, p. 23):
A democracia, para existir, necessita da repblica. Isso, que parece evidente,
no nada bvio! Significa que para ter, preciso tomar o poder e isso
implica refrear o desejo de mandar (e com ele o de ter), compreender que,
quando todos mandam, todos igualmente obedecem, e, por conseguinte

70

devem cumprir a lei que emana de sua prpria vontade. Para diz-lo numa s
palavra, o problema da democracia, quando ela se efetiva e ela s se
efetiva sendo republicana , que, ao mesmo tempo em que ela nasce de um
desejo que clama por realizar-se, ela tambm s pode conservar-se e
expandir-se contendo e educando os desejos.

No caso brasileiro essa perspectiva republicana tem dificuldades de consolidar-se na


medida em que a elite sempre utilizou o Estado como um espao privado sem precisar
realizar, ao menos at o fim do regime militar, qualquer conciliao de classe que levasse em
conta os direitos dos trabalhadores (FERNANDES, 1987). Francisco de Oliveira (1999)
argumenta que ao longo do sculo XX os movimentos de trabalhadores, no campo e na
cidade, ao reivindicar direitos e participao na poltica, em diferentes momentos da histria
brasileira, foraram a democratizao das relaes sempre denunciando o patrimonialismo e o
conservadorismo das classes dominantes brasileiras. A constituinte que resulta na Carta
Magna de 1988 abriu uma perspectiva de negociao e de estruturao de um Estado
Providncia brasileiro:
Toda a reivindicao anterior ganhou foros de direito, na letra da Carta
Maior. O direito ao trabalho, o direito a auto-organizao (os assalariados j
haviam criado esse direito, ao criarem as centrais sindicais, proibidas
legalmente at ento), o direito sade, o direito educao, o direito da
criana e do adolescente, o direito terra, o direito ao hbeas corpus (a
talvez mais antiga negao do corpo na formao da sociedade brasileira), o
direito ao hbeas-data ( talvez a outra mais antiga negao, a da fala, a do
discurso), o direito a uma velhice digna e respeitada, enfim todas as
reivindicaes que significam poltica como processo mediante o qual se pe
em xeque a repartio da riqueza apenas entre os que so proprietrios,
ganhou uma forma, talvez a mais acabada que as condies histricas
permitiam. (OLIVEIRA, 1999, P. 65).

Essa perspectiva de uma sociedade capitalista regulada de modo mais democrtico em


que a cidadania garantida pela inscrio de direitos na legislao e a ao do Estado
afirmativa, no sentido de ser responsvel pela manuteno dos direitos, no pode ser
entendida a priori como diferencial entre direita e esquerda, pois apenas uma definio de
regras do jogo universais; entretanto, o posicionamento das diferentes foras sociais, no caso
brasileiro, com os desdobramentos da proclamao de direitos na Constituio de 1988,
diferencia campos de fora em plos antagnicos.
A dcada de 1990 foi marcada pela crtica a essa ao afirmativa do Estado em relao
manuteno dos direitos sociais, crtica esta feita em nome da busca da eficincia e da
defesa da diminuio do tamanho do Estado. Este processo de contestao de direitos sociais
pela contestao da ao do Estado na garantia de tais direitos foi impulsionado pela
ampliao do capitalismo financeiro no mundo e, alimentado, por uma crtica estrutura

71

burocrtica como ineficiente, que propunha como soluo do problema a aproximao da


gesto pblica aos modelos de mercado, o que em certa medida, retoma com contornos
contemporneos uma indiferenciao ente pblico e privado:
Uma reforma gerencial precisa de uma estratgia de gesto. O controle de
qualidade total uma estratgia empresarial particularmente adequada ao
gerenciamento pblico por adotar vrios critrios de excelncia alm da
simples taxa de lucros que, por definio, no existe no governo. No incio
da dcada de 90, houve uma primeira tentativa de introduo da gesto pela
qualidade na administrao federal brasileira. Formou-se um grupo de fortes
adeptos dessa estratgia, mas a tentativa falhou, porque as diferenas entre as
administraes pblica e privada no haviam sido bem definidas e, mais
particularmente, porque a tentativa no se inseria num modelo global de
reforma. (PEREIRA, 1999, p. 8).

Ainda que sob um discurso acerca da busca da eficincia pblica considerando que a
coisa pblica se diferencia do mundo privado, a forma da crtica ao aparelho de Estado como
espao de privilgios e corrupo alimentou, ou mais ainda, construiu objetiva e
subjetivamente uma experincia de desnecessidade do pblico (OLIVEIRA, 1999) que
resultado de uma nova onda de privatizao do Estado, sem a contrapartida publicizao do
privado. Esta construo leva permanente indiferenciao entre pblico e privado inclusive
pela migrao de quadros de altos escales do Estado para o mercado e vice-versa:
Essa promiscuidade como que atuou no sentido de borrar, subjetivamente, as
barreiras e fronteiras entre o pblico e privado, ou mais radicalmente, atua
no sentido de que tudo privado: as pessoas funcionam como persona, no
apenas em razo de um trnsito que embaralha papis, mas porque a
racionalidade das decises fundamentalmente privada. De par ao mtodo
de custo benefcio passa-se, como mestre Weber ensinou da razo
substantiva para a razo instrumental. (OLIVEIRA, 1999, p. 69).

O critrio de uma compreenso republicana da coisa pblica implica reconhecimento


da necessidade do pblico como espao de garantia da justia social e da democracia, sendo
que o critrio de justia social, realizada pelo atendimento das necessidades da maioria, no
pode ser atendido pela via do mercado. Assim um diferencial no campo de disputa sobre
concepo de Estado, entre direita e esquerda, e todas as matizes intermedirias, implica um
trato da coisa pblica, direita, como extenso do mercado; e, um trato da coisa pblica,
esquerda, como espao antagnico ao mercado.
Esse um debate amplo, com muitos desdobramentos, no caso brasileiro,
especialmente, no fim do sculo XX, quando a administrao pblica foi palco de uma
reforma com nfase gerencialista (PEREIRA, 1999). Nesse debate, a concepo do que a
coisa pblica e quais os limites do mercado tem sido central, quer no que se refere s polticas
setoriais, quer no que se refere poltica em geral.

72

Um centro irradiador desta discusso pode ser reconhecido no processo de reforma do


Estado que se concretizou por uma reforma constitucional em 1995, que incorporou o
processo de descentralizao. Este processo, considerando o ponto de vista das preocupaes
desta tese, se encontrou com a inovao na gesto local.
Bresser Pereira, ao destacar as caractersticas centrais da reforma do Estado, inclui a
descentralizao dos servios sociais para estados e municpios. (PEREIRA, 1999, p. 7).
Ainda que, segundo o prprio autor, este processo no tenha comeado na reforma de Estado
de 1995, pois o Estado brasileiro diferente de outros pases latino-americanos sempre contou
com certo grau de descentralizao, esta transferncia de responsabilidades sobre as polticas
pblicas integrou o desenho geral da reforma, inclusive, porque as demais caractersticas da
reforma deveriam ser reproduzidas nos mbitos locais, o que significa evidentemente que a
reforma no do Estado nacional, mas da administrao pblica com todos seus tentculos.
Este encontro do debate entre experincia local e descentralizao proposta desde o Estadonao implica que se tome com um pouco mais de vagar a questo da descentralizao na
reforma do Estado de 1995.
Cabe destacar que a reforma gerencial da administrao pblica foi aprovada em 1998
pela Emenda Constitucional n. 19, no primeiro mandato do governo do ento presidente
Fernando Henrique Cardoso, num momento em que este governo tinha forte base de apoio no
Congresso Nacional, o que levou aprovao, em quatro anos, de 16 Emendas
Constitucionais. Couto e Abrucio (2003) argumentam que este elevado nmero de emendas
Constituio deve-se a uma caracterstica da legislao brasileira que incorpora no texto
constitucional muitas das definies de polticas e, o governo, para implementar sua agenda
de reformas, necessita ajustar o prprio texto constitucional:
Entre as dezesseis emendas constitucionais aprovadas no primeiro mandato,
apenas duas se inscrevem na condio de princpio constitucional, tratando
de questes relacionadas organizao poltica do Estado: uma que
regulamenta a criao de novos municpios, e outra que permite reeleio
consecutiva para os chefes do Executivo nos trs nveis de governo. Fora
isso, todas as demais so de alguma maneira relacionadas viabilizao da
agenda de reformas do governo, seja no campo econmico em sua relao
direta com o mercado (desregulamentao, abertura a capitais forneos), seja
na poltica fiscal (CPMF, FEF, Previdncia), seja, ainda, em reas
relacionadas administrao ou s polticas sociais (Fundef, Previdncia,
reforma administrativa). (COUTO & ABRUCIO, 2003, p. 277).

H de se ponderar que a necessidade das alteraes na Constituio deve-se ao fato de


que a agenda do governo em questo no coincidia com a agenda desenhada na prpria
constituio. Como ressaltado anteriormente, a agenda desenhada na Constituio de 1988

73

incorporava direitos sociais a serem viabilizados pela ao direta do Estado. As emendas na


Constituio so resultado da disputa sobre como e quais direitos deveriam ser mantidos e
viabilizados. De toda forma, interessa o destaque, que esta necessidade de reformas, deve-se a
uma caracterstica brasileira de legislar sobre a poltica pblica via Constituio. A
Constituio de 1988 no apenas um texto que anuncia direitos, mas um texto que
delimita, em muitos casos, a forma de sua viabilizao.
Ainda, segundo Couto e Abrucio, essa necessidade de mudanas constitucionais eleva
os custos polticos para que um governo realize suas propostas, e os autores chamam a
ateno para o fato de que os temas mais difceis ficaram para o final da gesto Fernando
Henrique Cardoso:
Essa caracterstica de nossa Constituio eleva sobremaneira os custos da
construo de coalizes capazes de dar sustentao agenda governamental,
uma vez que so necessrios 3/5 dos votos em dois escrutnios nas duas
Casas do Congresso. Fernando Henrique foi bem sucedido nessa empreitada
em seu primeiro mandato, tendo tido tambm o mrito de garantir nos dois
primeiros anos a aprovao do que poderamos chamar de "fase fcil" das
reformas - ou seja, aquelas sobre as quais j havia grande consenso. Os
temas mais difceis ficaram para os dois ltimos anos e, de fato, o nmero de
emendas aprovadas foi menor, alm do processo de tramitao ter sido mais
tortuoso. (COUTO & ABRUCIO, 2003, p. 277).

Uma vez que entre os temas mais difceis de reforma estava o da reforma
administrativa, esta implicava mudanas nas definies acerca das funes do Estado e do
papel da burocracia de Estado. Para o entendimento dos efeitos da reforma administrativa, o
documento bsico do Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado25 to
importante quanto o prprio texto constitucional (EMENDA 19/1998), e tem larga anlise na
literatura sobre poltica educacional (PERONI, 2003; SILVA JNIOR, 2003).
Entre as principais proposies encontradas no Plano da Reforma do Estado
apresentado em 1995 e a Emenda aprovada em 1998, o ento ministro Bresser Pereira destaca
(PEREIRA, 1999, p.7):
b) a delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, estabelecendo-se
uma distino entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do
Estado e devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e cientficas
que no lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor pblico noestatal, e a produo de bens e servios para o mercado; c) a distino entre
as atividades do ncleo estratgico, que devem ser efetuadas por polticos e
altos funcionrios, e as atividades de servios, que podem ser objeto de
contrataes externas; d) a separao entre a formulao de polticas e sua
execuo; e) maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do
Estado que adotaro a forma de "agncias executivas"; f) maior autonomia
25

Fundido com o Ministrio do Planejamento desde 1999.

74

ainda para os servios sociais e cientficos que o Estado presta, que devero
ser transferidos para (na prtica, transformados em) "organizaes sociais",
isto , um tipo particular de organizao pblica no-estatal, sem fins
lucrativos, contemplada no oramento do Estado (como no caso de hospitais,
universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.).

Esse bloco de caractersticas tem como marca a diversificao das formas de


atendimento da populao, preservando nas atividades do Estado o que considerado, por
certos segmentos, espao de ao estratgica, preserva assim um Estado forte para a regulao
da sociedade de mercado; ao mesmo tempo esta diversificao mantm certo aporte de
recursos pblicos nas polticas sociais, mas aproxima sua gesto das formas mais flexveis,
prprias do mercado, que se concretizam nas chamadas Organizaes Sociais, ou ainda em
Fundaes ou em estratgias de terceirizao dos servios pblicos via ampliao de formas
de subveno social para entidades privadas.
Cabe, ainda, destacar que entre as caractersticas de modernizao, as idias de
controle social e acompanhamento das polticas, j indicadas como parte das inovaes no
mbito local dos municpios brasileiros, sero tambm aladas a aspectos centrais da reforma
do Estado nacional:
g) assegurar a responsabilizao (accountability) atravs da administrao
por objetivos, da criao de quase-mercados, e de vrios mecanismos de
democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da
transparncia no servio pblico, reduzindo-se concomitantemente o papel
da definio detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno
os controles clssicos da administrao pblica burocrtica que devem ter
um peso menor. (PEREIRA, 1999, p.7).

Nesse caso, a nfase fundamental est em um controle ex post, ou seja, a nfase no


de envolvimento da populao na definio das polticas, mas em arranjos institucionais que
permitam a escolha dos servios pela criao de quase mercado (OLIVEIRA e ZAKIA, 2003)
em que o cliente controla a qualidade pela escolha do servio. O envolvimento da populao
no acompanhamento pode resultar em mais transparncia da gesto, mas ainda isso seja
importante, coloca o cidado como expectador da poltica.
No parece coincidncia, por exemplo, que em 2000 tambm tenha sido aprovada a
Lei de Responsabilidade Fiscal, que incorpora mecanismos formais de participao da
populao na discusso do oramento. Esta legislao prev que a transparncia da gesto
fiscal em todos os mbitos da administrao pblica dever ser assegurada pelo incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante o processo de elaborao e
discusso dos planos, e de diretrizes oramentrias e oramentos (BRASIL, 2000, art. 48), o
que tem resultado na prtica constante de consultas a populao pelo Executivo quanto s

75

necessidades da populao nos bairros das cidades26. A mesma lei estabeleceu a ampla
divulgao dos relatrios de prestao de contas em meios eletrnicos (Rede Mundial de
Computadores Internet) e apresentao de relatrios de execuo financeira quadrimestrais
em audincias pblicas nas Cmaras de Vereadores. A exigncia de participao resultou em
maior incentivo realizao de consultas sobre as necessidades da populao, assim como a
exigncia da divulgao da execuo oramentria provocou uma ampliao das informaes
sobre contas pblicas nos sites oficiais, especialmente do governo federal, governos estaduais
e municpios maiores; estabeleceu tambm a prtica institucional da prestao de contas
quadrimestral nos Legislativos, o que ainda carece de avaliao sobre a efetividade de tal
processo.
Finalmente, o que se pretende delimitar aqui que a discusso sobre a concepo de
Estado e seus desdobramentos, expressos na legislao nacional, tero conseqncias nas
possibilidades de ao no mbito local. Estas conseqncias sero, tambm, campo de
disputa, visto que dependem da modernizao das prprias estruturas locais. Como os
governos municipais tm viabilizado tal modernizao local, nesta tese, est sendo entendido,
como campo aberto ao dos governantes.
Essas aes tm diferenas que em ltima instncia parecem poder ser explicadas pela
tenso entre propostas de esquerda e direita para a administrao pblica. Esta discusso
sobre esquerda e direita, no quer ser feita aqui como um modelo ideal definido a priori, mas
como prtica poltica relacional (BOURDIEU, 2004) e histrica. Uma prtica relacional
significa que as posies s podem ser compreendidas quando colocadas uma em relao
outra, pois o sentido de cada posio pode ser alterado quando o adversrio se movimenta.
Por entender a definio entre direita e esquerda como relacional e historicamente
determinada, nos dois primeiros subttulos, procurou-se identificar campos de inovao e
campos de definio do que o Estado e a coisa pblica. Feito isto, importa informar este
debate com a discusso sobre direita e esquerda no pensamento poltico e situ-la no espectro
partidrio brasileiro contemporneo.

26

A administrao municipal de Curitiba, por exemplo, faz consultas junto populao no perodo que antecede
a elaborao da LOA, desde o ano 2000. Tal processo de consulta consiste em reunies nas administraes
regionais com moradores convocados de forma ampla, nestas reunies os moradores que comparecem
preenchem um formulrio com solicitaes de servios e podem esclarecer dvidas quanto administrao
municipal em sua regional. No h debate sobre as sugestes apresentadas, pois estas so tabuladas
posteriormente, junto com as sugestes enviadas via pgina na Internet ou por telefone.

76

2.3 O debate terico acerca da questo direita-esquerda.


Parece possvel diferentes tipos de compreenso sobre direita e esquerda no
pensamento poltico contemporneo, desde um olhar mais institucional, acerca do movimento
dos partidos nos parlamentos, at uma tomada mais substantiva quanto a critrios para
dimensionar o que a ao poltica de esquerda e de direita.
No primeiro vis, mais institucional, estaro anlises acerca, diretamente, da ao dos
partidos nas arenas clssicas da democracia representativa, com nfase especial ao no
interior do parlamento e na formao de coalizes para governar (LIMONGI e
FIGUEIREDO, 1995, 2005; RODRIGUES, 2002; COUTO e ABRUCIO, 2003); nestes casos,
esquerda e direita so rtulos para diferenciar os partidos a partir da sua auto-representao ou
da percepo da opinio pblica sobre eles.
Uma segunda forma de abordar a questo poderia ser entendida como mais
substantiva, neste caso a busca pela correlao positiva27 entre partido e referencial ideolgico
tem diferentes desdobramentos possveis. Neste vis, uma primeira forma seria classista tendo
na posio econmica, ainda que no s nela, o eixo central de diferenciao (GRAMSCI,
1991); e outro seria uma tomada a partir de critrios de ao poltica, esta teria a vantagem de
que a diferenciao poderia, inclusive, explicar divergncias intraclasses (BOBBIO, 2001).
Neste momento procurar-se- apresentar uma reviso breve dessas discusses, com exceo
da primeira. Deixaremos a perspectiva institucional para situar o debate sobre os partidos
polticos existentes no Brasil, ps-ditadura militar, no prximo item.
De um ponto de vista classista, a dade bsica estar entre transformao social e
conservao. Neste caso, esquerda estariam os movimentos ligados classe trabalhadora, e
que, por serem submetidos explorao capitalista, tm a perspectiva de transformar a
sociedade; enquanto, direita, estariam movimentos ligados burguesia, classe detentora dos
meios de produo no capitalismo, portanto que se articulam na perspectiva da manuteno
do sistema.
Desde essa perspectiva, a disputa entre diferentes partidos no se d apenas no plano
institucional, parlamentar, concordando com Gramsci, os ideais de classe podero estar em
outras organizaes que representam e divulgam o iderio hegemnico ou contra-hegemnico
em cada momento histrico, so os casos de jornais, revistas, associaes.

27

Correlao positiva no sentido dado no mbito da estatstica, qual seja, na existncia de uma relao
explicativa entre referencial ideolgico e organizao partidria.

77

Cada partido no mais que uma nomenclatura de classe, evidente que,


para o partido que se prope anular a diviso em classes, a sua perfeio e
acabamento consiste em no existir mais, porque j no existem classes e
portanto, a sua expresso. (GRAMSCI, 1991, p. 25).

Ou seja, a perspectiva de transformao social supe a superao da sociedade de


classes, e a realizao disto supe a superao das instituies que representam as classes, por
uma nova cultura, uma nova forma de relao social. Entretanto, o autor reconhece que, em
certo momento, os partidos tornaram-se historicamente necessrios no contexto da disputa
pela hegemonia e, nesses momentos, podemos falar em partidos quando estes atendem a trs
critrios fundamentais:
Um elemento difuso, de homens comuns, mdios, cuja participao
oferecida pela disciplina e pela fidelidade, no pelo esprito criador e
altamente organizativo. Sem eles o partido no existiria, verdade; mas
tambm verdade que o partido tambm no existiria somente com eles. [...]
O elemento de coeso principal, que centraliza no campo nacional, que torna
eficiente e poderoso um conjunto de foras que, abandonadas a si mesmas,
representariam zero ou pouco mais; este elemento dotado de uma fora
altamente coesiva, centralizadora e disciplinadora e, tambm, talvez por isto
inventiva [...]. Um elemento mdio, que articule o primeiro com o segundo
elemento, colocando-os em contato no s fsico, mas moral e intelectual.
Na realidade, para cada partido existem propores definidas entre estes
elementos, e o mximo de eficincia alcanado quando tais propores
definidas so realizadas. (idem, p. 26).

Gramsci estava preocupado com a organizao de partidos ligados classe


trabalhadora, mas no desconhecia que a organizao, a disciplina e a mobilizao constituem
o movimento que d organicidade a qualquer partido. Atender a esses elementos, portanto,
no diferencia esquerda e direita, mas compreender o sentido especfico que Gramsci d
idia de partido interessa, na medida em que, para este autor, preciso dar direo moral e
intelectual para as massas, quando se pensa um projeto poltico de transformao. Portanto,
compreende-se que, na perspectiva classista gramsciana, ser parte da classe trabalhadora no
significa, automaticamente, adotar um posicionamento ideolgico de esquerda, mas papel
do partido poltico construir a adeso a um projeto de transformao. Neste caso inclusive a
organizao dos partidos na dade sero diferenciadas:
Quando um partido progressista funciona democraticamente (no sentido
de um centralismo democrtico); quando o partido reacionrio funciona
burocraticamente (no sentido de um centralismo burocrtico). No segundo
caso, o partido puro executor, no deliberante: ento tecnicamente um
rgo de poltica, e o seu nome de partido poltico uma pura metfora de
carter mitolgico. (idem, p. 29).

Para o que nos interessa aqui, na perspectiva classista a diferenciao entre esquerda e
direita pode tomar como critrio, ento, o reconhecimento da explorao capitalista, a

78

perspectiva da transformao e a forma democrtica de organizao para esta transformao;


do lado oposto, est a negao da explorao como problema intrnseco ao capitalismo, a
perspectiva da manuteno do sistema e a forma burocrtica de organizao para manuteno
do sistema.
Outra forma, tambm preocupada em identificar as diferenas nos referenciais
ideolgicos, porm para alm da identificao classista, tem como base a busca de
identificao de outros critrios (BOBBIO, 2001; ANDERSON, 2001), alm da origem
econmica, para identificar campos diferentes de ao poltica.
A discusso sobre a pertinncia dos termos direita e esquerda tema de livro de 1994
de Norberto Bobbio. Segundo Anderson (2001), que polemiza28 com o autor sobre suas
proposies de diferenciao, o impacto desta obra tinha relao com o contexto italiano
eleitoral de 1994, em que posies de centro procuravam secundarizar a existncia de
diferenas entre extremos. Naquele contexto, Bobbio recolocava a discusso indicando a
pertinncia da diferenciao.
Para construir a compreenso dos dois plos29, Bobbio explica que esta distino tem
relao com diversos problemas cuja soluo pertence habitualmente ao poltica,
contrastes no s de idias, mas tambm de interesses e de valoraes a respeito da direo a
ser seguida pela sociedade, contrates que existem em toda sociedade e que no vejo como
possam simplesmente desaparecer. (BOBBIO, 2001, p.51).
Aps analisar diversos critrios para diferenciar esquerda e direita, esse autor prope
dois: a concepo de igualdade e a relao com a liberdade. Para ele, igualdade e liberdade
no so conceitos simtricos, enquanto a liberdade um status da pessoa, a igualdade indica
uma relao entre dois ou mais entes (idem, p. 131); por isso, a posio frente a quem est
envolvido na relao de igualdade e sobre o que se pode reivindicar em nome da igualdade,
contribui para identificar os campos direita e esquerda; enquanto a relao com a idia de
liberdade permite identificar diferenas em cada um dos campos. Para Bobbio, a distino
no valorativa, ou seja, no se trata de julgar e prescrever o bem e o mal, mas de identificar
as razes do pensamento que justificam determinadas opes na ao poltica. Assim, afirma o
autor:
28

A polmica de Perry Anderson com a proposio de Bobbio refere-se a uma tomada puramente axiolgica do
segundo sobre as diferenas entre direita e esquerda, segundo julgamento do primeiro. Para Anderson faltaria
Bobbio uma reflexo a partir da prtica social dos partidos na Europa. O texto de Anderson est publicado como
apndice do livro de Bobbio na edio aqui utilizada.
29
O primeiro uso das expresses, direita e esquerda, foi em 1789 na elaborao da primeira Constituio
francesa, os termos referiam-se aos lugares ocupados por Girondinos que apoiavam o antigo regime e os
Jacobinos que defendiam a repblica, respectivamente estavam direita e esquerda no parlamento francs.

79

Se me for concedido que o critrio para distinguir a direita da esquerda a


diferente apreciao da idia da igualdade, e que o critrio para distinguir a
ala moderada da ala extremista, tanto na direita quanto na esquerda, a
diferente postura diante da liberdade, pode-se ento repartir
esquematicamente o espectro em que se colocam doutrinas e movimentos
polticos nas quatro seguintes partes: a) na extrema-esquerda esto os
movimentos simultaneamente igualitrios e autoritrios, dos quais o
jacobinismo o exemplo histrico mais importante, a ponto de se ter tornado
uma abstrata categoria aplicvel, e efetivamente aplicada, a perodos e
situaes histricas diversas; b) no centro-esquerda, doutrinas e movimentos
simultaneamente igualitrios e libertrios, para os quais podemos empregar
hoje a expresso socialismo liberal, nela compreendendo todos os partidos
social-democratas em que pesem suas diferentes prxis polticas; c) no
centro-direita, doutrinas e movimentos simultaneamente libertrios e
inigualitrios, entre os quais se inserem os partidos conservadores, que se
distinguem das direitas reacionrias por sua fidelidade ao mtodo
democrtico, mas que, com respeito ao ideal de igualdade, se prendem
igualdade diante da lei, que implica unicamente o dever por parte do juiz de
aplicar imparcialmente as leis (...) d) na extrema direita, doutrinas e
movimentos antiliberais e antiigualitrios, dos quais creio ser suprfluo
indicar exemplos histricos como o fascismo e o nazismo. Obviamente, a
realidade bem mais matizada do que este esquema, construdo mediante
apenas dois critrios. (BOBBIO, 2001, p.135).

Talvez tal distino seja por demais moderada. No h contraposio entre socialistas
e capitalistas de forma explcita, porm a positividade da tipologia proposta por Bobbio est
na possibilidade de visualizar plos intermedirios entre os campos, especialmente, entre os
do centro (centro-direita e centro-esquerda); o que pode possibilitar compreender que h
diferenas entre a ao poltica de direita e esquerda, no pela busca de completa unidade de
ao ou coerncia absoluta, mas pela defesa de igualdade e liberdade de formas mais amplas
ou mais restritas.
A proposio de Bobbio poderia ser traduzida na figura 2.1:
Figura 2.1: Direita - esquerda:
---------------D-----------CD-----------Centro-----------CE-----------E--------------Onde:
D = extrema direita; CD= centro-direita; C= centro; CE= centro-esquerda; E= extrema esquerda

Do ponto de vista histrico, pode-se reconhecer na extrema direita posies


autoritrias em que os ideais de liberdade, mesmo quando restritas liberdade de mercado,
so submetidos a uma moral conservadora (APPLE, 2003) que tende a discriminar os
diferentes; os casos extremos so aqueles citados por Bobbio, como o nazismo e o fascismo,
mas tm na discriminao racial e de imigrantes, na discriminao de gnero e de opo
sexual, em movimentos regionais separatistas, atualizaes histricas com a marca da negao

80

da alteridade e da aceitao da violncia como forma de dominao (ARENDT, 1999). Na


medida em que h negao da alteridade, pela eliminao do pensamento divergente, as
experincias histricas do leste europeu e da Unio Sovitica fazem com que a posio de
Bobbio sobre o fato de extrema direita e extrema esquerda terem em comum o autoritarismo,
parea pertinente.
Mas, entre os plos extremos, esto os pontos intermedirios que podero iluminar a
diferenciao com que se trabalhar nesta tese, medida que, na democracia brasileira
contempornea as posies extremas no parecem ser focos centrais da disputa.
Assim, em termos do que Bobbio chama de centro-direita, encontra-se a defesa de que
a liberdade e a igualdade jurdico-formal so realizadas no mbito do mercado, com uma
nfase no individualismo e no espao do consumo desigual como definidor de certa cidadania.
No plo oposto, a perspectiva de esquerda estaria caracterizada pela necessidade do controle
do mercado como condio para gerao de outra idia de cidadania, sendo que esta pode
derivar da interveno do Estado na garantia de polticas pblicas universais. No campo
centro-direita e centro-esquerda, certamente h disputas no que diz respeito tanto a como
realizar o livre mercado e a autonomia do cidado consumidor, quanto a como realizar
direitos universais via polticas estatais, estas divergncias estaro nos pontos intermedirios
da figura 1.
Especificamente sobre a perspectiva da ao do Estado parece interessante retomar as
formas de ao do Estado, indicadas anteriormente, a partir das consideraes de Argelina
Figueiredo sobre polticas de Estado na chave liberal ou conservadora, caracterizadas por
intervenes assistencialistas ou seletivas que aumentam as clivagens sociais (FIGUEIREDO,
1997) e as polticas institucionais ou social democratas, segundo a autora, responsveis pela
reduo das desigualdades, por pautarem-se em cobertura universal, garantia do atendimento
s necessidades e aumento da interveno estatal.
A realizao do projeto direita do iderio poltico, pelo fortalecimento do mercado e
diminuio dos direitos sociais, amplamente reconhecida no mbito das polticas recentes
(BORON, 2001; THERBORN, 1999); a realizao da perspectiva de esquerda amplamente
controversa, pois, como j dissemos antes, depende da superao da sociedade capitalista,
mas teve nas experincias da social democracia europia, a realizao mais radical possvel,
no limite da garantia de direitos no capitalismo. Assim, a caracterizao do plo esquerda
merece uma pequena digresso sobre a social democracia.
Para Adam Przeworski, a diferenciao esquerda entre socialistas e socialdemocratas se deveu, em grande medida, ao fato de que para a social democracia era

81

necessrio aproveitar o espao no sistema representativo para fazer avanar conquistas para os
trabalhadores, o que contraditoriamente implicava amenizar o discurso de classe do projeto
partidrio, assim:
Os partidos social-democratas orientados para o povo continuam a ser
partidos de operrios enquanto indivduos. Deixam de ser a organizao dos
operrios como classe, que disciplina os indivduos na competio entre si
contrapondo-os a outras classes. o prprio princpio de conflito entre
coletividade internamente coesas que se torna comprometido quando
partidos operrios transformam-se em partidos das massas. (PRZEWORSKI,
1989, p.43).

Assim em nome de avanar por dentro do sistema capitalista, o projeto social


democrata sintetizado pelo autor:
(1) o Estado responsabiliza-se pelas atividades que no so lucrativas para as
empresas privadas, mas que se fazem necessrias para a economia como um
todo; (2) o governo regula, especialmente por meio de polticas anticclicas,
o funcionamento do setor privado; (3) o Estado aplicando medidas pautadas
pela teoria do bem-estar, atenua os efeitos distributivos do funcionamento do
mercado. (idem, p.57).

Esta sntese, trata-se de uma diferenciao intraclasse esquerda que tem com
desencadeador principal a participao na poltica institucional e a ocupao do espao no
Estado capitalista. Interessa nesta tese a discusso sobre experincias de administrao
pblica, portanto, uma ao por dentro do Estado. possvel afirmar que o projeto social
democrata se aproxima com o que, at aqui, indicou-se como proposio da esquerda para a
disputa no mbito das polticas sociais implementadas no poder local, e a observao emprica
destes projetos pode ajudar na compreenso da direita e da esquerda como campos que
comeam a se diferenciar em grandes critrios, como os propostos por Bobbio e ganham mais
fora quando so contrapostos um com o outro em momentos histricos concretos.
2.3.1. Direita e Esquerda no Brasil
Antes ainda de passarmos discusso propriamente institucional dos partidos
brasileiros, caberia pensar um pouco acerca das diferenciaes entre direita e esquerda a partir
dos critrios recm-apresentados. Tomaremos aqui o debate com os critrios de igualdade e
liberdade, propostos por BOBBIO (2001), a partir de pesquisas do campo da cincia poltica
que podem ajudar a entender como os brasileiros compreendem estas questes e como
avaliam o espectro poltico no pas.
Antonio Flvio Pierucci em uma pesquisa qualitativa, de cunho sociolgico, que
buscava o perfil dos eleitores ativistas nas campanhas para Jnio Quadros e Paulo Maluf, nos
anos 80 em So Paulo, reafirma a diferenciao dos campos ante a idia de igualdade. Assim,

82

a partir de questes abertas que traziam tona esferas da vida em que os preconceitos de raa,
gnero, opo sexual e de origem se revelavam de forma mais ampla, o estudo de Pierucci
exps de maneira muito abrangente a permanncia da idia da diferena no pensamento de
direita, o que resulta em preconceito com os diferentes e na aceitao da hierarquia social
como necessidade:
A certeza de que os seres humanos no so iguais porque no nascem iguais
e, portanto no podem ser tratados como iguais, quem primeiro a professou e
apregoou nos tempos modernos foi a direita. Para ser historiograficamente
mais exato, foi a ultradireita do final do sculo XVIII e primeiras dcadas do
sculo XIX. (PIERUCCI, 2000, p. 19).

No caso brasileiro, h necessidade de considerar que tal tipologia no uma predio


de coerncia absoluta entre pensamento e ao e mesmo entre pensamento e posicionamento
diante de questes concretas. O estudo de Andr Singer sobre o autoposicionamento dos
eleitores quanto identificao entre direita e esquerda, tomando como foco pesquisas de
cultura poltica nas eleies de 1989 e 1994, ajuda a trazer outros critrios para o debate. O
autor problematiza o uso do critrio da igualdade, demonstrando que tal identificao do
eleitor de direita com a recusa igualdade no se confirma em surveys nacionais. Nestes, a
maioria se posiciona a favor da igualdade independente da posio poltica, para o autor isto
se deve a que:

No Brasil, o eleitorado direita predominantemente pobre (a renda mais


baixa direita do que esquerda e mais baixa nos extremos do que no
centro...). Compreende-se, ento, que, de modo geral, o pblico de direita
no rejeite proposies a favor da igualdade. O resultado desse igualitarismo
generalizado no eleitorado uma reduo do grau em que o tema separa
esquerda de direita. (SINGER, 2000, p.146).

Note-se que o autor no est negando que a questo da posio quanto igualdade seja
um elemento importante nesta discusso, apenas ele insuficiente na realidade brasileira.
Seria necessrio matizar um pouco mais o sentido mesmo de igualdade anunciado em tais
surveys, visto que h diferenas entres a pesquisa de Pierucci (2000) anteriormente citada e os
referidos surveys analisados por Singer.
Nos surveys as questes tm relao direta com o problema da igualdade econmica:
Ns teramos menos problemas no Brasil se as pessoas fossem tratadas como mais
igualdade? Tudo o que a sociedade produz deveria ser distribudo entre todos, com a maior
igualdade possvel? Em um pas como o Brasil, obrigao do governo diminuir as diferenas
entre os muito ricos e os muitos pobres? (SINGER, 2000, p.146). Deste modo, parece que tais
surveys fizeram uma abordagem mais limitada da compreenso de mundo dos diferentes

83

grupos sociais, em que a necessidade da igualdade de oportunidade para todos se colocava


quase como consenso, sem nuances dos posicionamentos, de forma que se pode dizer que
uma reafirmao formal da idia de igualdade.
Uma defesa da igualdade formal num contexto de necessrio reconhecimento das
diferenas naturais entre os homens acha-se de forma indiscutvel nos clssicos do
pensamento liberal, por exemplo, em John Locke:
Embora tenha dito [...] que todos os homens so iguais por natureza, no se
pode supor que eu me referisse com isso a toda sorte de igualdade: a idade
ou virtude podem conferir aos homens uma justa precedncia; a excelncia
de capacidades ou o mrito podem colocar outros acima do nvel comum; o
bero pode sujeitar alguns, enquanto outros, a aliana ou os benefcios, a
prestar obedincia queles a quem seja devido pela natureza, pela gratido
ou por outras razes. No entanto, tudo isso coerente com a igualdade em
que vivem os homens com respeito jurisdio ou domnio de um sobre o
outro, aquela igualdade a que acima me referi como apropriada ao assunto
em questo, sendo esta o direito igual que todo o homem tem sua liberdade
natural, sem estar sujeita vontade ou autoridade de nenhum outro homem.
(LOCKE, 1998, p. 432).

Essa caracterizao implica problemas novos, medida que, nos anos 90 incorporouse pauta da esquerda tambm certa preocupao com as diferenas como resultado dos
movimentos de mulheres, negros, homossexuais, entre outros. Neste caso, o debate passa a ser
mais complexo e exige que se contraponham igualdade e desigualdade e no mais igualdade e
diferena. Assim, um problema altamente atual como afirmar direitos que se relacionem
com identidades culturais diferentes de forma a resguardar a idia de igualdade30.
Outro aspecto do debate sobre o que diferencia os plos esquerda e direita diz respeito
questo da ordem. Singer (2000) prope este critrio como uma possibilidade de explicar as
diferenas na realidade brasileira. Segundo o autor nas pesquisas internacionais, direita e
esquerda se dividem tambm quanto necessidades de mudana, ou no, para assegurar a
igualdade. No caso brasileiro todos so favorveis mudana, entretanto como fazer a
mudana revela divergncias profundas:
A diviso, na realidade, se d em torno da mudana dentro da ordem ou
contra a ordem, resultando em instabilidade. O pblico de direita pretende
uma mudana por intermdio da autoridade do Estado, e por isso quer
refor-lo, ao passo que o pblico de esquerda est ligado idia de uma
mudana a partir da mobilizao social, e por isso contesta a autoridade
repressiva do Estado sobre os movimentos sociais. (SINGER, 2000, p.150).

Chama ateno a idia da direita buscando reforar a autoridade do Estado, como


se isto colocasse direita uma defesa do poder pblico em contraposio ao privado, o
30

Para esta discusso ver o livro completo de Pieruti (2000) e a discusso sobre direitos humanos e
multiculturalismo de Boaventura Souza Santos (1997).

84

que contradiz o movimento privatista apresentado anteriormente. Entretanto, parece que


tal relao no antagnica se compreender-se que a questo aqui de autoridade do
Estado ante a manuteno da ordem, no sentido exato de impedir o dissenso (OLIVEIRA,
1999) e, portanto, impedir a reivindicao de ampliao de direitos. Tal ao coaduna-se
com a idia de um Estado forte para manter a ordem social, num sentido muito mais de
coero.
Parece possvel aproximar essa postura da idia de ordem, da dade liberdadeautoridade que compem o segundo critrio proposto por Bobbio (2001, p. 131), pois:
No existe liberdade em geral, apenas liberdades singulares, de opinio, de
imprensa, de iniciativa econmica, de reunio, de associao, e sempre
necessrio, conforme as situaes, especificar a qual delas se deseja referir;
ambgua, porque ter uma liberdade igual de todos os outros no significa
apenas ter todas as liberdades singulares possudas pelos demais, mas
tambm ter a mesma possibilidade de usufruir cada uma destas liberdades
singulares.

Dito de outro modo, para a direita tem-se o reforo autoridade do Estado como
forma de mudar dentro da ordem, o que se conecta com a idia de uma liberdade formal
diante da lei, enquanto a nfase no controle sobre a autoridade do Estado e um apego s
formas de mudana com base social mobilizada esto situados mais esquerda.
interessante, neste debate, a ponderao que Singer faz a respeito das posies quanto
democracia: Funciona em relao democracia o mesmo esquema que prevalece perante o
estatismo, a saber, as opinies mais democrticas crescem em direo ao centro e as menos
democrticas em direo aos extremos, porm com a esquerda tendendo a ser mais prdemocracia do que a direita. (SINGER, 2000, p.155).
Chega-se, assim, a um elemento fundamental neste trabalho que versa sobre a anlise
da poltica pblica em educao em duas gestes de perfil poltico divergentes no Brasil, qual
seja: o papel da mobilizao popular em cada uma das gestes, ou melhor, a existncia de
canais institucionalizados e as possibilidades de mobilizao popular em cada um dos
contextos municipais. Cabe observar que o presente estudo centra-se no debate sobre a ao
do Estado ao implementar polticas pblicas, portanto, o que est em discusso no a
capacidade de mobilizao popular em cada cidade do ponto de vista da prpria sociedade
civil, mas o quanto em cada projeto poltico a perspectiva de participao proposta, quem
pode participar e que instrumentos tem para sua concretizao. Ao se considerar o exposto at
aqui, um critrio para identificar projetos de esquerda e de direita a possibilidade de
participao e a amplitude da participao presentes nas gestes pblicas.

85

2.4 Partidos no Brasil: entre a direita e a esquerda.


A ditadura militar alterou o quadro da disputa institucional no Brasil com a situao de
bipolaridade artificial criada pela extino dos partidos existentes antes de 1964, proibindo a
organizao de partidos comunistas e marxistas. Bolvar Lamounier (1989), ao discutir a
organizao dos partidos brasileiros no momento da Constituinte de 1988, chama a ateno
para o fato de que a situao ps-abertura lenta e gradual patrocinada pelo regime militar no
um retorno disputa poltica pr-ditadura, mas um novo momento em que as foras tiveram
que se reorganizar. No caso brasileiro a oposio privilegiou o caminho institucional para o
retorno democracia, primeiro ocupando o espao31, mesmo que artificial, da oposio
consentida no Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) e depois se organizando em um
partido novo, o PT, mesmo antes de a legislao voltar a permitir a organizao dos PCs.
No campo da cincia poltica, especialmente nas anlises institucionais, h uma ampla
pesquisa sobre a atuao dos partidos brasileiros buscando caracteriz-los no espectro direita /
esquerda ps-ditadura militar. Parece interessante, alm da definio ampla sobre direita e
esquerda anteriormente apresentada, procurar nestes estudos caracterizar os partidos
brasileiros e situar as opes pelo PFL e pelo PT para o estudo especfico desta tese.
Para Lencio Martins Rodrigues, os estudos tm sido bastante incisivos em
demonstrar a fragilidade do sistema de partidos no Brasil devido ao nmero elevado de
partidos; a descontinuidade na existncia destes; falta de fidelidade partidria; falta de
consistncia ideolgica articulada ao individualismo dos polticos (RODRIGUES, 2002).
Entretanto, para o autor apesar de esses elementos serem realmente problemticos, h
caractersticas que levam a reavaliar tal fragilidade na medida em que outros estudos tm
revelado possibilidades de argumentar em favor da consistncia da vida partidria nacional.
Entre esses elementos o autor destaca a lgica das coligaes partidrias (idem, p.39) que,
segundo ele, no so to aleatrias como habitualmente se tende a crer (idem, p.39); o
fenmeno das migraes partidrias que na maioria dos casos se faz em alinhamentos
majoritrios que correspondem aos cortes clssicos entre esquerda e direita (idem, p. 40),
no caso dos estudos na Cmara dos Deputados; a organizao partidria, caso em que o
estudo de AMES (AMES apud RODRIGUES, 2002) mostrou a importncia da organizao
local sobre os resultados eleitorais para presidncia da Repblica no Brasil; a prpria

31

Certamente houve neste perodo aes de resistncia ao regime militar por fora da lgica institucional e que
contriburam para o esgotamento do regime, o que se destaca aqui em concordncia com Lamonier que h
tambm um movimento de ocupar os espaos institucionais sob as restries do regime que explicam a presena
de um projeto alternativo ao ditatorial em governos subnacionais j em 1982.

86

disciplina partidria que os estudos de Limongi e Figueiredo (1995), na contramo dos


estudos anteriores, demonstraram forte coeso e um posicionamento programtico
consistente quando considerado o perodo de 1989 a 1998 na Cmara dos Deputados
(RODRIGUES, 2002, p. 44). Neste ltimo aspecto vale destacar:
Os partidos, de acordo com os autores [Limongi e Figueiredo], podem ser
dispostos num contnuo ideolgico em que as coalizes contguas, notadas
tambm por outros pesquisadores, so a regra. Comparando o
encaminhamento dos lderes com os votos das bancadas, Fernando Limongi
e Argelina Figueiredo verificaram que a coeso e a disciplina dos partidos no
perodo haviam sido elevadas. Trs blocos ideolgicos foram caracterizados
pelos autores: a direita (PDS, PFL e PTB), o centro (PMDB e PSDB) e a
esquerda (PDT e PT). Em geral, os partidos do mesmo bloco ideolgico
votaram de maneira igual. (RODRIGUES, 2002, p. 44).

Dadas essas perspectivas mais pessimistas ou mais otimistas em relao ao sistema de


partidos, o trabalho de Rodrigues debrua-se sobre o perfil ocupacional da Cmara dos
Deputados na 51 legislatura, de 1999 a 2003, buscando caracterizar a origem dos deputados e
sua localizao entre os plos direita e esquerda:
Nossa hiptese era de que haveria diferenas significativas na composio
social das respectivas bancadas verificveis empiricamente pelos
segmentos scio profissionais nelas presentes e de que a essas diferenas
corresponderiam posies polticas programticas e ideolgicas,
convencionalmente tidas como de direita, de centro e de esquerda. (idem,
p.53).

O autor estudou os seis maiores partidos no Congresso na legislatura iniciada em


1999, quais sejam PPB, PFL, PDT, PT, PMDB e PSDB. Segundo o autor, a definio do
PPB e do PFL como partidos de direita, do PMDB e do PSDB como partidos de centro e do
PDT e do PT, como partidos de esquerda a que tem sido adotada mais recentemente por
quase todos os pesquisadores brasileiros e brasilianistas (idem, p. 51). Assim Rodrigues,
entre outras questes, concluiu haver forte relao entre ocupao e posio na distribuio
dos partidos entre direita esquerda na composio da Cmara dos Deputados, nos seguintes
termos:
No conjunto, a distribuio das profisses / ocupaes, ou dos segmentos de
classe social ou de fraes de classe como se quiser , encontrada nas
bancadas partidrias coincide com a relao clssica entre posio social e
ocupao poltica: 1.Alta proporo de empresrios na direita, menor
proporo no centro e quase inexistente na esquerda.2. Alta proporo de
deputados que exerceram profisses liberais e intelectuais nos trs blocos,
embora um pouco mais elevada no do centro e principalmente no da
esquerda. 3.Forte presena de professores nos partidos de esquerda, e mais
fraca entre os partidos de centro e de direita. 4. Muitos funcionrios das altas

87

administraes pblicas dos Estados e da Unio nos partidos de direita e


centro. 5. Proporo de trabalhadores manuais e empregados no manuais no
interior das bancadas dos partidos de esquerda muito mais elevada do que a
encontrada nos partidos de direita e centro. (RODRIGUES, 2002, p.64).

Tais caractersticas de composio da Cmara dos Deputados no autorizam nenhuma


concluso sobre os ocupantes de outros cargos pblicos por esses partidos, isto implicaria
estudo similar a este para bancadas estaduais e municipais, assim como para os Executivos.
Entretanto, o que se pretende no nenhuma generalizao do perfil dos polticos
individualmente, mas chamar a ateno para o fato de que h pensamento social brasileiro
(PIERUCCI, 2000; SINGER, 2000) certo consenso sobre a possibilidade de reconhecer
posies de esquerda e de direita e um consenso sobre que partidos esto distribudos entre
estes pontos (LAMOUNIER, 1989; RODIGUES, 2002).
Neste caso, cabe retomar a figura 2.1 e procurar distribuir os partidos ao longo do
espectro poltico brasileiro, para isto se tomar como referncia os estudos de Limongi e
Figueiredo (1995); Rodrigues (2002) e de Santos Vilarouca (2004) sobre os maiores partidos
brasileiros. A distribuio proposta por cada autor aparece na figura 2.2:
Figura 2.2: Distribuio dos partidos no Brasil (1999-2004)
a)

------PT------PDT------PTB------PMDB------PSDB-----PFL------PPB-----

b)

------PT------PDT------PSDB------PMDB------PTB-----PFL------PPB-----

c)

--------PT------PDT------PSDB------PMDB------PFL------PPB-------------

Onde:
a) distribuio segundo SANTOS e VILAROUCA, 2004;
b) distribuio segundo LIMONGI E FIGUEIREDO, 1995;
c) distribuio segundo RODRIGUES, 2002.

Os argumentos para a distribuio nas linhas b e c j foram indicados, Limongi e


Figueiredo a partir da anlise das votaes no Congresso Nacional e Rodrigues a partir do
perfil socioeconmico dos deputados. Os argumentos para a linha a utilizados por Santos e
Vilarouca atualizam o debate sobre partidos e a questo da igualdade. Isso apresentado a
partir de dados de um survey de 2001 acerca da Percepo da desigualdade realizado pelo
IUPERJ32.
32

O livro de Celi Scalon (2004) apresenta as principais concluses do survey em uma srie de artigos que tomam
pontos de vista diferentes para analisar a questo da desigualdade brasileira, aqui se apresenta especialmente a
relao entre a percepo da desigualdade e os partidos polticos conforme artigo de Fabiano Santos e Marcio G
Vilarouca.

88

Os autores discutem especificamente a questo da percepo dos brasileiros sobre o


compromisso dos partidos polticos em relao superao das desigualdades e o fazem tendo
como pressuposto uma distribuio partidria entre direita e esquerda que resulta na linha a da
figura 2.2. A principal concluso dos autores a relevncia dos partidos para a avaliao que
os eleitores fazem das possibilidades de ao poltica para a superao da desigualdade. Em
outros termos, Santos e Vilarouca informam que, apesar dos dados do survey terem indicado
que menos de 50% da populao brasileira tenha identificao partidria, entre os que se
identificam com os partidos, ou identificam as posies dos diferentes partidos, o fazem de
uma forma que torna possvel reconhecer na organizao partidria um espao de informao
poltica dos eleitores.
Apesar de parte da literatura acadmica e da viso dos meios de
comunicao apontarem a irrelevncia dos partidos, algumas vezes com
razo, optamos neste artigo por seguir uma perspectiva mais otimista de
anlise. Neste sentido, enfatizamos que o desenvolvimento de cognio na
arena poltica depende de incentivos presentes na estrutura de classe e de
incentivos gerados pela estrutura institucional democrtica. Assim, a par da
constante mudana de partido por parte dos polticos e parlamentares, de
campanhas eleitorais personalizadas, da imensa heterogeneidade regional e
da recente durao e processo de acomodao de nosso sistema partidrio,
apesar de tudo isso, pudemos observar que h alguns indcios de que os
partidos transmitem com sucesso algum contedo informacional, sendo o
issue desigualdade um dos veculos fundamentais da diferenciao que se
estabelece entre as agremiaes. (SANTOS e VILAROUCA, 2004, p. 204).

O problema nesta tese diferente do problema dos autores, toma-se aqui este debate
para identificar critrios de diferenciao entre os partidos brasileiros. As linhas da figura 2.2
revelam que, entre os diferentes autores, h consenso entre os partidos localizados nas pontas
dos plos direita e esquerda e, certo consenso, com o centro; as polmicas esto nos
intermedirios, caso, por exemplo, do PSDB que aparece duas vezes como centro-esquerda e
uma vez como centro-direita. interessante observar o resultado de algumas questes do
survey do IUPERJ, para exemplificar como os respondentes distriburam os partidos, para isso
reproduzimos abaixo algumas das questes do survey a partir das informaes de SCALON
(2004):
Tabela 2.1: Percepo sobre posicionamento de partidos no Brasil.
Questo/ partidos

PDT

PFL

PMDB

PPB

PSDB

PT

PTB

Todos

nenhum

NS/

Total

NR
Defende

os

mais

ricos
Defende
pobres

os

mais

41

282

259

24

209

54

29

104

116

882

2%

14%

13%

1%

10%

2%

1%

5%

5%

43%

56

72

128

35

47

497

65

18

230

852

2%

3%

6%

1%

2%

24%

3%

0,9%

11%

42%

2000
2000

89

Defende

os

trabalhadores
Luta

contra

desigualdade

63

54

79

25

30

739

50

13

170

777

3%

2%

4%

1%

1%

37%

2%

0,7%

8,5%

39%

62

78

96

34

49

350

44

20

8%

11%

13%

5%

7%

48%

6%

3%

2000
733*

FONTE: Survey Instituto Virtual Estado Social da Nao: Brasil e Rio de Janeiro in SCALON, C Imagens da
Desigualdade. Belo Horizonte: UFMG; IUPERJ UCAM, 2004. p.207-210. Os dados foram reorganizados pela
autora.*SCALON (2004), p. 30.

Os dados do survey novamente revelam indiferenciao entre os plos intermedirios,


mas reiteram a existncia de alguma diferena entre as pontas e a localizao nestas pontas de
dois partidos importantes, o PT e o PFL. Partidos importantes no cenrio brasileiro por
ocuparem um nmero grande de administraes municipais, pelo tamanho das bancadas nos
parlamento e por serem reconhecidos como partidos de fato existentes na vida institucional
brasileira, ou seja, no so partidos de aluguel em que os candidatos usam as legendas para
o processo eleitoral, mas depois no mantm organicidade ao longo dos mandatos. Estudo de
Melo (2000) acerca da composio das bancadas federais e a questo da migrao entre os
partidos demonstra que as taxas de migrao do PT e do PFL esto entre os menores na
Cmara Federal; considerando o perodo de maio de 1985 a janeiro de 199933, o balano do
autor que no PFL havia 78,6% de deputados no-migrantes, enquanto, no PT, 94,4% eram
no-migrantes (MELO, 2000). O autor chama ainda a ateno para o fato de que apesar de
direita do espectro poltico haver maior migrao entre partidos, neste campo o PFL que tem
a menor migrao34.
Assim, explicita-se aqui a pertinncia da opo por tomar PT e PFL como plos
contrrios, para avanar na tese de que a poltica pblica local resultado de tenses entre
projetos esquerda e direita do espectro poltico. A anlise da ao desses partidos na
conduo de gestes municipais no mbito educacional buscar a exemplaridade dos casos
para anlise da realidade brasileira, sem dvida, sem a pretenso de esgotar as possibilidades
destas experincias e nem a prpria ao de cada um dos partidos em suas diferentes
administraes.
Neste momento do trabalho, dada a definio destes dois partidos como foco de
anlise, cabe uma apresentao geral sobre cada um deles para situar suas origens e forma de
organizao.
33

Apesar do estudo de Melo no contemplar o ltimo perodo 200-2007, entende-se que no cabe neste trabalho
atualizar os dados, posto que este no um trabalho exclusivamente sobre partidos e se poderia cair em erros
metodolgicos para o clculo.
34
Outra informao interessante de Melo que esquerda h menor migrao, porm a direita migra de forma
mais coerente, ou seja, os deputados direita migram entre os partidos que vo at o centro sem romper
fronteiras ideologias; esquerda quando h migrao esta cruza fronteiras ideolgicas.

90

O PFL Partido da Frente Liberal foi criado em 1985, por uma dissidncia do PDS
Partido Democrtico Social, partido este que, apesar do nome, era um partido conservador de
sustentao do regime militar (MAINWARING, et all, 2000). Desde sua criao, o PFL
esteve entre os maiores partidos no Congresso Nacional35 e ocupou ministrios em todos os
governos at 2003. De forma entusiasta, Tarouco descreve o percurso do PFL:
O PFL se firmou como um dos esteios fundamentais dos principais
processos polticos operados no Brasil nas duas ltimas dcadas: garantiu a
transio negociada, sustentou o governo da Nova Repblica, sustentou o
governo Collor, assegurou a continuidade do Plano Real, possibilitou a
eleio do presidente da Repblica em 1994, sua reeleio em 1998 e tem
sido elemento importante na garantia de governabilidade (TAROUCO, 2002,
p,161)

Segundo Mainwaring, em estudo sobre partidos conservadores no Brasil, entre as


principais caractersticas deste campo, portanto tambm prprias do PFL, esto:
Os partidos de direita tendem a apoiar polticas econmicas neoliberais e so
mais conservadores quanto a questes como a segurana pblica, o aborto e
a moral familiar. A maioria destes partidos tem penetrao eleitoral entre as
camadas mais pobres, mais idosas e com menor nvel de escolaridade. Seus
redutos so os pequenos municpios e as regies subdesenvolvidas,
especialmente o Nordeste. Quanto ao aspecto organizacional, esses partidos
so marcados por notveis diferenas interestaduais, por baixos nveis de
disciplina partidria, pelo personalismo eleitoral e pela utilizao regular de
prticas clientelistas. (MAINWARING, 2000, p. 13).

Os dados anteriores de Melo sobre migrao partidria contestam a questo da baixa


disciplina, pelo menos entendendo esta como permanncia no partido. Entretanto, tal
caracterstica pode ser importante considerando os quadros estaduais e municipais. Quanto
aos demais aspectos, os estudos sobre o PFL demonstram que, de fato, sua base eleitoral foi
por muito tempo maior na Regio Nordeste, flagrante que a regio nordeste tenha
concentrado quase sempre a metade ou mais dos deputados federais eleitos, com exceo das
eleies de 1998, em que a proporo caiu um pouco (43,5%) (TAROUCO, 2002, p.140);
sua aceitao foi maior entre as camadas mais pobres e entre as geraes mais velhas e que
este o reduto de grandes nomes nacionalmente reconhecidos como adeptos de prticas
clientelistas com seus eleitores.
Buscar as caractersticas de um partido requer lembrar aspectos indicados
anteriormente por Gramsci, a respeito da composio, tendencialmente, mais burocrtica dos
partidos conservadores versus uma composio, tendencialmente, mais democrtica dos

35

O PFL tinha 23,8% das cadeiras na Cmara Federal em 1986; 16,7% em 1990; 17,3% em 1994 e 20,5% em
1998. Dados de TAROUCO (2002) informam que em 1988 o PFL administrava 24,6% das prefeituras do pas,
em 2000 administrava 18,5%.

91

partidos progressistas. No caso do PFL, o partido sofreu transformaes ao longo de sua


histria que tem relao com uma modernizao de suas propostas e da criao de formas de
apoio aos seus quadros nas administraes pblicas, especialmente municipais. Segundo
Tarouco essas alteraes tiveram como primeiro impacto uma centralizao do partido no
mbito nacional, que parece coadunar com uma perspectiva de funcionamento mais
burocrtica:
A organizao interna do PFL est definida no seu estatuto, cujo texto
original foi aprovado pela primeira vez na Conveno Nacional do partido,
em 20/04/1986. Em setembro de 1993, a quinta conveno nacional aprovou
as alteraes que j vinham sendo discutidas desde 1991. Tais alteraes,
entretanto foram bem alm da incluso das novas exigncias legais,
contemplando inclusive uma nova definio da distribuio interna de
poderes, adequando o texto s prticas do partido. (...) As primeiras
alteraes feitas no texto do estatuto do PFL (1993) conferem aos rgos
executivos, principalmente Comisso Executiva Nacional, poderes sobre
quase todos os outros rgos e instncias decisrias. A representao das
bases nas instncias decisrias do partido ficou ainda menos importante
(TAROUCO, 2002, p. 150).

Para a formao de quadros e o acompanhamento das administraes municipais, o


autor destaca a criao do Instituto Tancredo Neves, este rgo atua, tambm, como
divulgador das experincias municipais exitosas do partido e como espao de formulao e
atualizao do pensamento liberal do partido; tarefas estas expressas nos objetivos divulgados
no site do ITN:
O principal objetivo do Instituto Tancredo Neves promover o pensamento
liberal e suas repercusses na poltica, na economia e na sociedade. Para
isso, desenvolve estudos e pesquisas cientficas sobre temas ligados
realidade brasileira e internacional e promove estudos sobre o liberalismo
contemporneo. Outro grande empenho do ITN publicar trabalhos
dedicados ao aprimoramento das instituies polticas do pas. O Instituto
tambm patrocina convenes, promove congressos, cursos, seminrios,
encontros, conferncias e outros eventos de interesse partidrio, buscando
ampliar as iniciativas voltadas para a formao de quadros, com a finalidade
de difundir a doutrina e os postulados de liberalismo social adotados pelo
Partido. (ITN, 2007).

Na pgina do ITN est disponvel uma srie de vdeos PFL em debate, parte da
Escola Nacional de Governo do partido, pela qual possvel acompanhar os debates acerca
dos programas do governo federal, de temas de gesto urbana e de experincias municipais
entre as quais est a da cidade de Curitiba na gesto Cssio Taniguchi, objeto de anlise
emprica desta tese.
De outro lado, o Partido dos Trabalhadores foi fundado em 1980 unindo militante do
novo sindicalismo, especialmente na Regio Metropolitana de So Paulo, com militantes

92

catlicos, especialmente ligados teologia da libertao, intelectuais e setores da classe


mdia; um partido que sempre se definiu como socialista e nasceu de forma atpica na
democracia brasileira (KECK, 1991).
O PT participou do primeiro processo eleitoral em 1982 e teve crescimento lento, mas
contnuo desde ento. Nas eleies legislativas federais conseguiu 3,5% dos votos em 1982;
6,9% em 1986; 10,2% em 1990; 12,8% em 1994; 13,2% em 1998 e 18,4% em 2002, quando
elegeu o Presidente da Repblica36 (SAMUELS, 2004). Uma das caractersticas que a
literatura especializada destaca na vida partidria brasileira a baixa identificao da
sociedade com os partidos, isto faz com que o PT tenha um aspecto peculiar que do alto
grau de reconhecimento pelos eleitores:
Cerca de dois teros dos brasileiros no expressam preferncia partidria,
cerca de um em cada quatro brasileiros expressa preferncia partidria pelo
PT e um em cada dez expressa preferncia por um dos outros partidos. A
distribuio do partidarismo , portanto, altamente enviesada. Por exemplo,
PFL, PMDB, PTB e PSDB, quatro dos maiores partidos do centro e da
direita do espectro poltico brasileiro, obtiveram 45,7% dos votos nas
eleies legislativas, mas somente 10,2% dos brasileiros manifestam uma
preferncia por algum desses partidos. Deste modo, embora existam vrios
partidos eleitoralmente fortes no pas, a identificao partidria
relativamente fraca para todas as organizaes, exceto para o PT.
(SAMUELS, 2004, 226).

Uma das possibilidades de explicao para esse alto reconhecimento dos eleitores
pode estar no fato de que o PT, desde o nascedouro, insistiu em atuar como partido. Pode ter
contribudo para isso a instituio de um processo de identificao de suas administraes que
cunharam a expresso modo petista de governar

37

, forma de expressar o processo de

aproveitamento das experincias bem-sucedidas do partido, especialmente em governos


municipais, que foram alimentando cada nova administrao. Nesse sentido, as experincias
das prefeituras no so uma questo menor, visto que a o partido teve um crescimento
expressivo em termos de cidades que administrou de 1982 at 200238, mas tambm
expressivo o nmero de estudos sobre tais experincias, certamente capitaneado pelo sucesso
da proposio do oramento participativo, mas tambm pela exemplaridade de algumas
36

Novamente optou-se por no atualizar os dados por fonte direta para evitar interpretaes equivocadas das
fontes.
37
A Fundao Perseu Abramo, rgo de formao e divulgao poltica do PT, por exemplo, informa em sua
pgina que O seminrio O Modo Petista de Governar - 3 Gerao, organizado pela FPA, Secretaria Nacional
de Assuntos Institucionais do PT e GTE, em Braslia, nos dias 13, 14 e 15 de dezembro de 1996 contou com
mais de quinhentos participantes. (FPA, 2007).
38
Em 1982 o PT elegeu prefeito de duas cidades, Diadema em So Paulo e Santa Quitria no Maranho; em
1985 elegeu o prefeito de Fortaleza; em 1988 elegeu prefeitos em 37 cidades entre elas So Paulo, Porto Alegre
e Vitria; em 92 foram eleitos 54 prefeitos, em 1996 foram 115 prefeituras. Em 2000 foram eleitos 187
municpios ou 3,3% das cidades brasileiras contra 1.028 cidades que tiveram prefeitos do PFL eleitos no mesmo
pleito, ou 18,5% das cidades brasileiras (FLEISCHER, 2002).

93

experincias como a administrao Erundina em So Paulo, Olvio Dutra e Tarso Genro em


Porto Alegre, Patrus Ananias em Belo Horizonte.
Em termos de organizao partidria cabe destaque para uma nfase na organizao de
base do partido via ncleos que congregam militantes por local de moradia ou rea de
atuao, mais vigorosos nos anos iniciais que atualmente; existncia de um processo direto de
eleio (PED) das direes municipais, estaduais e nacional em que votam todos os filiados
ao partido; e um processo de democracia interna constitudo pelo reconhecimento da
organizao dos filiados em tendncias dentro do partido. Isto no faz do PT uma frente que
congregue outros partidos, mas assegura certo grau de competio e debate interno, Lacerda
explica tal diferena:
No 5 ENPT (1987), o partido [...] regulou a existncia e atuao das
tendncias internas (REC 356-359). O objetivo era acabar com os chamados
partidos dentro do partido, tendncias e organizaes que no reconheciam
o carter estratgico do PT e agiam autonomamente dentro e fora do partido,
possuindo sede, imprensa, finanas, direo e disciplina prprias alguns at
com o nome de partido. A resoluo reconhece o direito de os filiados se
agruparem em tendncias, salientando, todavia seu carter interno.
Comunicaes pblicas diretas com a sociedade so proibidas, sendo
permitidas apenas comunicaes dirigidas ao pblico interno petista. Tornase proibido o uso do nome partido pelas tendncias, e estas ficam obrigadas
a obedecer s deliberaes das instncias partidrias. No exagero dizer
que a progressiva aplicao da resoluo nos anos seguintes afastou
plenamente o fantasma do partido-frente (coisa que a resoluo explicita e
rejeita vigorosamente) que perseguia o partido desde a sua fundao. E,
apesar de ser uma ao disciplinar, legitimou a existncia da contestao
interna organizada. (LACERDA, 2002, p.50).

Entre as diferentes tendncias internas, Lacerda, ao analisar os documentos do PT


aprovados em encontros nacionais e os documentos prvios das tendncias que antecedem tais
encontros, destaca entre as divergncias fundamentais a questo do papel do espao
institucional na ao partidria, indicando que os grupos mais esquerda intrapartidria
entendem que o fundamental a organizao de base com vistas construo do socialismo,
neste caso, uma nfase da ao no movimento social organizado, enquanto os grupos mais
direita intrapartidria entendem o espao institucional como foco to importante de ao,
quanto os espaos dos movimentos sociais e enfatizam o planejamento das polticas pblicas.
De certa forma, o que Lacerda apresenta parece situar o debate interno entre uma perspectiva
socialista clssica e uma perspectiva social democrata, nos termos apresentados anteriormente
a partir das idias de Przeworski. A tenso entre tais perspectivas tende a crescer na medida
em que o partido ocupa mais espao nos diferentes mbitos do Estado.

94

No cabe aqui o aprofundamento do tema, apenas buscou-se a organizao do PT, em


oposio do PFL, pois tais diferenas parecem indicar certa correspondncia com o critrio
gramsciano de que partidos progressistas devem tender a ser mais democrticos39 que os
conservadores. No se pretende com isso, tampouco, desconsiderar que apesar das correntes
internas possvel encontrar outras formas de burocratizao partidria, entretanto este
tambm no nosso objeto. Enfim, ainda sobre as tendncias internas do PT, cabe ressaltar
que isto vai interferir nas experincias das administraes municipais petistas e algumas
diferenas entre estas poderiam dever-se aos arranjos das foras internas que assumem
gestes municipais, assim na discusso sobre o caso de Londrina se tomar o cuidado de
situar o prefeito no cenrio intrapartidrio.
2.5 A formulao de polticas pblicas: entre o mercado e o direito.
O ltimo ponto que importa insistir acerca das diferenas entre os extremos, direita e
esquerda, o de concepo e direo das polticas pblicas; isso, de certa forma, esteve em
questo muitas vezes nos itens anteriores, contudo, procurar-se- agora sintetizar a discusso.
Para tanto parece interessante recorrermos ao debate sobre a adeso lgica do
mercado como eixo organizador de todas as esferas da vida social versus a defesa de direitos
como fundamento da justia social (BORON, 2001, OLIVEIRA, 1999, THERBORN, 1999;
FIGUEIREDO, 1997). Um primeiro argumento para desvendar esta tenso entre o mercado e
o direito est nos processos que Francisco de Oliveira (1999) chamou de desnecessidade do
pblico e Atlio Boron (1999) de descidadanizao. Boron explica este processo e d
indicaes de como tal disputa tem se dado no campo das polticas pblicas:
Direitos, demandas e necessidades anteriormente consideradas como
assuntos pblicos transformam-se, da noite para o dia, em questes
individuais diante das quais os governos de inspirao neoliberal consideram
que nada tem a fazer a no ser criar as condies mais favorveis para que
seja o mercado o encarregado a lhes dar uma resposta. O transporte de
critrios de custo-benefcio, eficincia e racionalidade econmica da
economia para a poltica termina na recriao de uma nova ordem poltica
assinada pela desigualdade e excluso prprias do mercado na arena at
ento dominada pelo igualitarismo da poltica. Se antes a sade ou a
educao eram direitos consubstanciados definio da cidadania, a
colonizao da poltica pela economia os transforma em outras tantas
39

H, tambm, esquerda, teses importantes acerca do centralismo democrtico, situao em que no cabe a
figura de tendncias, caso, por exemplo, da organizao do PC do B, entretanto, no possvel aqui aprofundar
as divergncias acerca da organizao partidria na tradio da esquerda. Buscou-se apenas situar que, entre ao
maiores partidos brasileiros, e para os casos extremos PT/ PFL o critrio organizao burocrtica/ organizao
democrtica pode fazer sentido.

95

mercadorias que devem ser adquiridas no mercado, por aqueles que podem
pag-las! (BORON, 1999, p. 28).

No Brasil, apenas em 1988 pode-se reconhecer a inscrio mais consistente e ampla,


de direitos sociais na Constituio Federal. proclamao dos direitos em 1988, segue-se a
contestao dos mesmos, luz do iderio dos anos 1990, momento em que os critrios de
mercado, indicados por Boron, do a tnica da necessidade de reforma do Estado, o que
implicou reformas constitucionais, como j salientou-se anteriormente.
Isso se manifesta em diferentes reas da poltica pblica de forma consistente, ainda
que atendendo s especificidades de cada tema, vale atentar para alguns exemplos: na rea da
poltica urbana, a privatizao dos espaos da cidade leva ao aprofundamento da experincia
subjetiva da ausncia do pblico, na medida em que parte da populao pode viver em
condomnios, consumir e se divertir em shoppings centers, em casos extremos, inclusive, por
itinerrios onde se paga pedgio para mantenedores privados. O mesmo se d na segurana,
que de certa forma em decorrncia da prpria privatizao do espao, privatiza-se contendo a
pobreza fora destes espaos, sendo assim convertida em produto disponvel no mercado de
empresas privadas de segurana para as casas, para os condomnios, para a blindagem dos
carros, ainda que, neste caso, a questo social da violncia no se resolva plenamente, basta
abrir os jornais dirios para constatar isto.
Na sade, aps a Constituio de 1988, colocou-se o desafio de organizao de um
Sistema nico de Sade (SUS), nacional e articulado, que congregue esforos das esferas
municipais, estadual e federal para um atendimento universal, tomando tanto a ponta da
preveno quanto o acompanhamento e o atendimento mdico da populao. Na contramo
do desenho do SUS, apresentou-se a regulao dos planos privados em que a sade uma
mercadoria altamente lucrativa. Na assistncia social, uma discusso fundamental acerca das
necessidades bsicas da populao gera a instituio de programas de renda mnima, que,
entretanto na mirade de polticas sociais privatizadas, restringe a questo da pobreza sua
dimenso econmica, o que sustenta a perspectiva focalizada e parcial de superao do
problema. Raquel Reicheles sintetiza as caractersticas desta forma de dimensionar a poltica
pblica:
Esse modelo concentra-se em atender a parte da populao pobre (os mais
pobres) por meio de um conjunto de servios pblicos financiados e
garantidos pelo Estado. Trata-se de um modelo de proteo que busca, em
primeiro lugar, amenizar as urgncias da pobreza. Para isso, o Estado
concentra-se em atender a parcelas da populao situadas abaixo da assim
denominada linha de pobreza, enquanto os no pobres devem procurar
resolver suas necessidades diretamente no setor privado, sem a ajuda ou
participao do Estado. A populao pobre identificada por mecanismos

96

cada vez mais sofisticados de focalizao, e a situao de pobreza de seus


beneficirios condio de acesso aos servios. O critrio dominante para
esse reconhecimento o da renda do indivduo ou de sua famlia, claramente
insuficiente, j que a pobreza no se resume ausncia de renda, mas
envolve um conjunto de elementos que expressa sua complexidade e
multidimensionalidade, entre os quais a destituio de poder, trabalho e
informao, a ausncia nos espaos pblicos, o (no) acesso e usufruto dos
servios pblicos bsicos. A pobreza, mais do que medida monetria,
relao social que define lugares sociais, sociabilidades, identidades.
(REICHELES, 2006, p.27).

No caso da educao a tenso entre poltica sustentada no mercado ou na consolidao


dos direitos, tambm, estar na pauta ps-constituinte, mas ser objeto de discusso mais
aprofundada no prximo captulo. Mas, antes de focarmos no debate especificamente
educacional, cabe ainda insistir no conflito entre perspectivas na produo de polticas
pblicas, que se refere, sobretudo, ao papel que o Estado deve assumir neste processo:
Trata-se de uma dinmica que refora a dualizao existente no campo das
polticas sociais e da gesto pblica: ao Estado cabe garantir o mnimo ao
conjunto da populao excluda do mercado de trabalho ou em situao de
incluso extremamente precria e desprotegida, por meio de polticas
compensatrias, focalizadas e seletivas, para atenuar o impacto negativo das
medidas econmicas de ajuste estrutural - a "pobre poltica para os
pobres". E ao mercado cabe a venda de servios aos trabalhadores formais,
cada vez em menor nmero, promovendo a remercantilizao dos servios
sociais consagrados como direitos no decorrer das lutas histricas do
movimento dos trabalhadores. Esse mesmo movimento desencadeia a
privatizao dos servios urbanos, reconfigurando a produo das cidades e
dos seus territrios, transformando simultaneamente as relaes entre
cidados e espaos das lutas por acesso cidade e a melhorias na qualidade
da vida urbana (RAICHELES, 2006, p.22). (grifos no original).

inegvel que a lgica de descentralizao das polticas que colocou o municpio no


cerne do atendimento da populao na entrada do sistema de sade, na definio dos
programas de assistncia social, no atendimento da educao infantil e fundamental, faz da
cidade o palco para tenses entre projetos de como atender tal demanda. Novamente, por
outro vis, chega-se ao debate sobre o protagonismo das cidades, novamente Reicheles
sintetiza isso ao lembrar que na agenda internacional, capitaneada por agncias financiadoras,
mas no apenas por elas, o gran finale para a descentralizao encontra-se no espao do
mercado, seja pela via privada pura, seja por vias comunitrias e filantrpicas que so,
tambm, solues privadas, j que no podem responder por perspectivas universais.
O deslocamento de bens e servios de natureza pblica para o setor privado
apresenta-se, na viso das agncias internacionais, como sada para aliviar a
crise fiscal, buscar maior racionalidade de recursos e benefcios, repassando
para instituies filantrpicas, organizaes comunitrias e nogovernamentais a produo e distribuio de bens e servios, principalmente
sade e educao. O papel do Estado traduzido pela trilogia:

97

descentralizao, focalizao e privatizao. As exigncias de


complementaridade entre Estado e mercado vm sendo reafirmadas em todas
as propostas como imprescindveis para diminuir a pobreza e a excluso
social. Mesmo as propostas do Pnud e da Cepal, indo alm dos programas
emergenciais pela via de transformao produtiva com eqidade, no
superam o iderio de modernizao neoliberal. (RAICHELES, 2006, p.41).

Assim, pode-se afirmar que em termos de financiamento das polticas pblicas o que
est em jogo a disputa pela ampliao de recursos versus reduo de recursos, em nome do
aumento da eficincia no uso dos recursos existentes. Em termos de gesto, esta eficincia do
uso de recursos implicar uma disputa entre uma perspectiva de incluso e transparncia da
gesto e uma perspectiva que, embora nunca negue a necessidade de maior incluso e de
maior transparncia, em geral subordina-a idia de sustentabilidade que incorpora a
preservao, em ltima instncia, da produtividade do sistema:
A concepo de sustentabilidade que passa a ser veiculada pretende ser mais
ampla do que a de preservao do meio ambiente, envolvendo a articulao
entre as dimenses ambiental, social e econmica, na perspectiva de
incorporar segmentos mais amplos ao usufruto dos bens e servios que a
cidade deve tornar acessvel. Apesar das grandes ambigidades que cercam a
concepo e os programas voltados ao desenvolvimento sustentvel, em
muitos casos associados ao city marketing (Leite, 2004: 18) e ao acirramento
da competio entre as cidades mundiais, esse debate gerou um confronto
entre diferentes projetos e uma luta pela apropriao de novas dimenses e
sentidos levados a cabo pela agenda internacional progressista.
(RAICHELES, 2006, p.43).

Enfim, essa tenso entre melhorar o gerenciamento dos recursos e a defesa da


democratizao dos servios pblicos pela expanso do investimento pblico nestes servios
parece ser uma dimenso em que direita e esquerda se diferenciaro muito mais numa
perspectiva normativa do que pragmtica; em outros termos, ao tomar as dimenses da gesto
e do financiamento das polticas em geral, diferenciar radicalmente os extremos implicaria
uma radicalizao do atendimento da populao pela priorizao efetiva das reas sociais no
oramento pblico, para um projeto de esquerda; enquanto um projeto de direita implicaria
um aporte maior de recursos em polticas de incentivo ao mercado ou ainda, no repasse de
recursos pblicos para o financiamento de formas privadas e focalizadas de atendimento da
populao. Entretanto, tal diferenciao na prtica muito difcil de ser identificada de forma
pura, ainda que em termos normativos paream um critrio factvel para a diferenciao. Os
desdobramentos disso assumem feies especializadas em cada campo especfico das
questes sociais. Para aprofundar este debate importa passar discusso especificamente
educacional.

98

Captulo 3: A DISPUTA DE PROJETOS NO MBITO DA POLTICA EDUCACIONAL.


No captulo 2 buscou-se situar o espao municipal como cenrio de realizao de
inovaes na gesto pblica e, por isso, como cenrio de disputas sobre a concepo e a
direo de tais inovaes. Cabe a partir disto dimensionar o sentido da disputa no mbito de
uma poltica especfica, para isso preciso aprofundar os meandros de um determinado
campo. Esta a proposta deste terceiro captulo.
Parte-se aqui da premissa que a produo da poltica pblica em educao, alm de
estar eivada do conjunto de disputas descritas no captulo anterior, tem uma disputa prpria do
campo, entre progressistas e conservadores. Entende-se aqui que tais disputas podem
contribuir para a caracterizao de posies de direita e de esquerda acerca da poltica
educacional. Ainda que tais expresses no sejam correntes na rea, a tenso entre projetos
educacionais divergentes corrente. Autores com recortes muito diferentes no campo
educacional apresentam propostas de polarizao de projetos educacionais. Parece pertinente
apresentarmos uma rpida reviso de algumas dessas polarizaes.
Benno Sander (2005), ao discutir a produo acerca da poltica educacional, informa
que as anlises tm sido enfticas no reconhecimento de duas vertentes para analisar o
campo da poltica e do governo da educao:
Trata-se do enfoque produtivo, voltado para o mercado, e do enfoque
democrtico, voltado para a cidadania. Ambos tm razes histricas
nacionais e internacionais. O enfoque produtivo, de natureza comercial,
prprio das instituies neoprofissionalizantes e competitivas, voltadas para
o mercado, que, no atual contexto da globalizao da economia e da
atividade humana, so fortemente influenciadas pelo pensamento neoliberal
dos centros de poder econmico nacional e internacional. O enfoque
democrtico, de natureza participativa, prprio das instituies cientficas
que se preocupam primordialmente com a produo e a disseminao do
saber cientfico e tecnolgico e com a formao poltica e cultural da
cidadania. (SANDER, 2005, p. 128). (grifos no original).

A polarizao anunciada por Sander entre mercado e cidadania pode ter


desdobramentos tanto na concepo de educao a ser ofertada para a populao, em termos
de projeto pedaggico restrito ao treinamento profissional ou articulado emancipao dos
sujeitos, quanto em termos de modelo de provimento de educao como mercadoria a ser
oferecida por agente privados que competem entre si na busca de alunos ou um provimento
universal como condio de cidadania. Estes desdobramentos tm diferentes possibilidades de
anlise na literatura educacional, um primeiro exemplo podem ser os estudos sobre o papel do
Estado na oferta escolar, em especial implicaes da reforma do aparelho do Estado na
produo e na implantao de polticas educacionais.

99

Vera Peroni estudando as implicaes do projeto de reforma do Estado na poltica


educacional e seus desdobramentos em experincias municipais analisa os casos de Campo
Grande e Porto Alegre. Nesta anlise a autora discute a poltica de descentralizao e conclui
que o contedo da descentralizao construdo no embate entre foras que defendem
projetos de sociedade e de educao antagnicos. (PERONI, 2003, p. 181). Tais projetos
antagnicos entre as administraes municipais so sintetizados pela autora nos seguintes
termos, de um lado uma perspectiva gerencial:
Em Campo Grande, a descentralizao seguiu os moldes descritos pela
proposta do MARE [Ministrio da Administrao e Reforma do Estado],
materializados na poltica educativa de carter nacional: a de
descentralizao do financiamento, j que o municpio apresentou um
percentual alto de municipalizao do ensino fundamental e de centralizao
da gesto. Os documentos de poltica educacional, em Campo Grande,
apontaram para um referencial bem apropriado lgica da administrao
gerencial proposta pelo MARE, a de qualidade total na educao, alm de
incorporarem as polticas ditadas pelo governo federal referentes aos
Parmetros Curriculares Nacionais e avaliao. (idem).

De outro lado, a autora identifica uma perspectiva de resistncia em Porto Alegre onde a
proposta de descentralizao que se verificou foi justamente a negada pelo MARE, qual seja,
a participao da populao na gesto pblica e no controle social. (idem).
Na mesma direo de uma avaliao dos efeitos das alteraes no funcionamento e na
concepo do Estado nacional e os desdobramentos disso nos sistemas de ensino, Theresa
Adrio (2006) discute a reforma educacional na rede estadual paulista, nos anos 90. A autora
no definiu casos divergentes para comparar, mas tomou como parmetro para discutir a
reforma paulista as concepes acerca da autonomia da escola, da descentralizao das
polticas e da participao, cunhados nos anos 80, sob a gide da democratizao,
demonstrando que tais conceitos foram ressignificados ao longo dos anos 90 e como eles
tiveram expresso no caso de So Paulo. Quanto dualidade na possibilidade de articulao
entre autonomia e descentralizao, afirma a autora:
Analogamente com o ocorrido com a autonomia para as escolas, medidas e
discursos no sentido da descentralizao e da desconcentrao administrativa
apiam-se tanto nas reivindicaes pela democratizao do aparato estatal e,
portanto, do controle que este exerce junto s unidades escolares,
disseminadas durante a dcada de 1980, quanto em interesses de diminuio
da capacidade de interveno desse mesmo Estado, na perspectiva de seu
enxugamento. (ADRIO, 2006, p.72).

Tambm na questo da participao a autora apresenta divergncias de concepo nas


polticas educacionais:

100

A idia de participao tambm ressignificada. Se na dcada anterior os


discursos educacionais entendiam a participao como a ampliao e a
diferenciao de agentes e instncias decisrias, mesmo que limitadas
esfera escolar, os discursos participacionistas da dcada de 1990 alteram a
natureza da participao e o carter atribudo aos agentes extra-escolares na
gesto da escola e da educao. (...) Diferentemente da idia de participao
na construo coletiva do projeto pedaggico da sua escola, ou seja, da
idia de incluso dos usurios na definio dos rumos dessa escola e,
portanto, da avaliao de seus resultados por meio de um acompanhamento
dos processos, a posio reservada aos usurios diretos da escola pblica,
como clientes de qualquer servio, a de avaliador externo de um servio
que adquiriu, a partir de padres que no construram, mas que lhes foram
fornecidos por meio da possibilidade de aferir comparativamente os
resultados entre escolas. (idem, p.77-79).

Alm da anlise da reforma do Estado e seus efeitos na execuo da poltica


educacional nos desenhos gerais da poltica educacional, tambm h polarizaes em
temticas especficas do campo educacional, por exemplo, no caso das polticas de avaliao
dos sistemas educacionais conforme analisado por Almerindo Afonso (2002). Neste caso, o
autor contrape um modelo emancipador a um modelo regulador. Modelo regulador este que
emerge das reformas educacionais recentes, em diferentes pases, redimensionam a ao do
Estado a partir do mercado:
Em termos de poltica educativa, mais especificamente, trata-se agora de
tentar conciliar o Estado avaliador preocupado com a imposio de um
currculo nacional comum e com o controle dos resultados (sobretudo
acadmicos) e a filosofia de mercado educacional assente, nomeadamente,
na diversificao da oferta e na competio entre escolas. Sendo a avaliao
um dos vetores fundamentais neste processo, necessrio saber qual a
modalidade que melhor serve a obteno simultnea daqueles objetivos.
(AFONSO, 2002, p.119). (grifos no original).

A este Estado avaliador, o autor contrape a necessidade da retomada de uma


perspectiva de avaliao formativa que se sustente na lgica da emancipao como projeto
social, e conseqentemente projeto educativo:
De facto a avaliao formativa, sem deixar de estar relacionada com o
Estado, enquanto lugar de definio de objetivos educacionais e espao de
cidadania, parece ser a forma de avaliao pedaggica mais congruente com
o princpio da comunidade e com o pilar da emancipao. Pensamos mesmo
que a avaliao formativa deve ser considerada no mbito dos direitos
sociais e educacionais que caracterizam o Estado-providncia, os quais como
lembra tambm Boaventura Santos (1993, p.211), foram direitos
essencialmente obtidos por presso do princpio da comunidade. (idem,
p.124-125).

Esta articulao entre projeto social e projeto educativo e a tenso entre concepes
divergentes para tais projetos estava indicada, tambm, por Vitor Paro (1996a) na anlise
acerca da administrao escolar. Neste caso o autor no tomava a expresso de uma poltica

101

especfica, mas a compreenso da natureza da administrao escolar que precisava ser


apreendida de forma articulada ao fenmeno educativo e no administrao em geral. Para o
autor, a tenso estaria entre o carter conservador e transformador da administrao:
O que determina o carter conservador ou transformador da administrao
a natureza dos objetivos que ela busca concretizar, os quais em conjunto e
como resultado das foras sociais predominantes num determinado momento
histrico, de uma dada formao econmico-social acabam por determinar
a prpria forma em que se d a atividade administrativa. A Administrao
Escolar, portanto, estar, por sua vez, tanto mais concorrendo para a
transformao social, quanto mais os fins que ela busca realizar estiverem
comprometidos com tal transformao e quanto mais ela deixa-se impregnar,
em sua forma, pela natureza e propsitos transformadores desses fins.
(PARO, 1996a, p.157).

Neste trabalho, compreende-se que tais contraposies conformam projetos


divergentes de educao, e tais projetos sero denominados aqui de direita e de esquerda.
Possivelmente nenhum dos autores aqui enumerados concordaria com a substituio dos
termos produtivo/ democrtico; gerencial/ democrtico; regulao/ emancipao ou
conservao/ transformao por esquerda e direita; tampouco se pretende fazer isso. Toda esta
busca por pares antagnicos na literatura recente de poltica educacional pretende sustentar o
argumento que a polaridade de concepes existe e est amplamente analisada na rea.
Neste trabalho, a polarizao ser expressa nos termos direita e esquerda. Isto devido
aos argumentos da pertinncia destes termos, para a compreenso da ao dos governos
municipais, escolhidos entre partidos competitivos na democracia brasileira, conforme
discutimos no captulo anterior. Para caracterizar o que, ento, nesta tese, conforma um
projeto de esquerda e de direita se buscar a expresso daquelas dimenses justia social,
papel do Estado, igualdade, participao no campo especfico da educao. H muitas
formas possveis de fazer tal construo, alguns caminhos so os indicados na literatura
recente, neste captulo optou-se por partir da experincia concreta brasileira, ps-ditadura
militar, para dimensionar as caractersticas principais que podem conformar a disputa de
projetos.
Assim tomam-se, inicialmente, as experincias estaduais, dos anos 80, na rea de
educao, que no processo de redemocratizao expressavam o acmulo acerca do que os
educadores, movimentos sociais e intelectuais entendiam que seria a democratizao no
espao educacional. Segue-se a este primeiro movimento a extenso das inovaes no campo
educacional nos municpios; assim como se buscou no captulo 2 a exemplaridade da
inovao institucional no poder local, como expresso de propostas direita e esquerda para

102

gesto municipal, aqui se procurou fazer o mesmo, no campo da educao. Neste caso,
tomam-se experincias de capitais, reconhecidas na literatura especializada como relevantes
em termos de um projeto democrtico para educao. Depois desta incurso inicial na prtica
da poltica educacional ps-ditadura, buscou-se nas anlises mais gerais acerca das reformas
educacionais recentes, numa agenda globalizada, as caractersticas do plo gerencial das
inovaes em termos de polticas educacionais.
Dado esse panorama, a partir da realidade da poltica educacional recente, o subitem
quatro deste captulo dedicado construo propriamente do quadro de referncia sobre dois
projetos distintos de poltica educacional. Neste momento, a tentativa ser de, ao exagerar os
plos, construir elementos que permitam a anlise de duas gestes municipais no Paran,
buscando caracterizar o conjunto da poltica entre os extremos j que, certamente, a realidade
move-se entre os pontos sendo improvvel que encontremos um caso puro.
Cabe ressaltar que no se tem a pretenso de esgotar as possibilidades de
caracterizao destes extremos e, tampouco, construir um quadro de referncia em que seja
possvel incluir todo o pensamento educacional, o quadro de referncia pretende incorporar o
debate educacional nacional, ps-ditadura militar, no que se refere organizao de propostas
para gesto dos sistemas de ensino.

3.1 Gesto Democrtica de Sistemas Estaduais de Ensino nos anos 80: primeiros passos
da redemocratizao no campo educacional.
A eleio de governos de oposio ao regime militar a partir de 1982 abriu caminho
para que a discusso sobre a democratizao da educao se transformasse em propostas e
aes de algumas Secretarias de Educao. Estes so os casos, por exemplo, do Paran e de
Minas Gerais. No Paran foi eleito Jos Richa, PMDB, que permaneceu de 1983 a 1986,
quando concorreu ao senado, sendo substitudo pelo vice-governador, Joo Elsio de Campos,
at o fim do mandato. Em Minas Gerais foi eleito Tancredo Neves, PMDB, que ficou no
cargo at se candidatar Presidncia da Repblica em 1985, deixando em seu lugar, o vicegovernador Hlio Garcia.
As experincias do Rio de Janeiro e de So Paulo, onde foram eleitos, respectivamente,
Leonel Brizola (PDT) e Franco Montoro (PMDB) tambm so analisadas como inovadoras
em termos de democratizao da escola, por exemplo, nos trabalhos de CUNHA (1995) e, o
caso de So Paulo, por SPSITO (1993); entretanto optou-se aqui por discutir as experincias
que, pelo julgamento da autora deste trabalho, tiveram maior efetividade quando considerado

103

o conjunto das aes, mesmo que tais processos tenham sido marcados por descontinuidades e
contradies.
Em Minas Gerais, assumiu a Secretaria Estadual de Educao (SEEMG), Octvio
Elsio40. A gesto de Octvio Elsio, tendo como superintendente Neidson Rodrigues, foi
marcada por dois importantes movimentos de incorporao dos princpios democrticos.
Primeiro, o enfrentamento do clientelismo e do privatismo do Conselho Estadual de Educao
e, segundo, a organizao do Congresso Mineiro de Educao.
As eleies de 82 marcaram uma vitria importante do PMDB como aglutinador das
foras de oposio ao regime militar, sob o carter de movimento de oposio que marcou a
trajetria deste partido deste a sua fundao como MDB, o que possibilitou que:
Setores de esquerda atuassem dentro do PMDB. Estes (...) fizeram aliana
com os chamados autnticos e os liberais. A aliana e a composio de uma
frente entre estes setores pautavam-se na convico de que era necessrio
promover a democratizao da sociedade brasileira e quebrar a espinha
dorsal do autoritarismo, na expresso de Neidson Rodrigues.
(EVANGELISTA, 1988, p.43).

Tal aliana, entretanto, se faz no contexto de uma articulao entre setores dissonantes
de forma que se mantm no aparelho de Estado foras que no partilhavam integralmente
desta perspectiva democratizante. Leonardo Avritzer ao analisar a transio democrtica
brasileira ressalta que preciso considerar a ocupao de posies-chaves em um sistema
poltico democrtico por atores polticos de convices no democrticas ou semidemocrticas [o que implica] constrangimentos para o exerccio da democracia.
(AVRITZER, 1996, p.128).
O caso da SEEMG, de certa forma, revelava tal impasse na medida em que:
A direo da Secretaria de Educao no dispunha de legitimidade diante
das principais foras polticas do estado, mesmo dentro do PMDB. Em
especial, no tinha aceitao dos setores do partido que pretendiam continuar
a exercer as antigas prticas do clientelismo mediante a contratao de
professores e a designao de diretores de escolas pblicas (...) sua
sustentao provinha, de incio, do prprio governador. Essa situao levou
o Secretrio e sua equipe a buscarem uma base de sustentao poltica fora
dos mecanismos tradicionais. Idealizaram uma ampla consulta a professores
e funcionrios, estudantes e seus pais, de modo que os julgamentos e
demandas da oriundos fundamentassem as polticas educacionais.
(CUNHA, 1995, p.166).

A organizao do Congresso Mineiro de Educao, em 1983, e a publicao do Plano


Mineiro de Educao, em janeiro de 1984, foram estratgias adotadas de construo de uma

40

Que, mais tarde, j no PSDB, apresentaria o projeto do LDB em nome do Frum Nacional em Defesa da
Escola Pblica

104

proposta para a rede estadual de Minas que se articulasse com a discusso dos educadores e
das comunidades e com isso ampliasse sua legitimidade.
Torna-se importante, (...), recuperar essa dupla linha de questes: de um
lado, os movimentos populares vinham lutando pela recuperao da
dignidade da escola pblica e, de outro lado, vinham lutando pela sua
participao organizada na definio das polticas de recuperao do ensino
oficial. Estas duas linhas vo aparecer nos documentos produzidos durante o
Congresso Mineiro de Educao sob as seguintes formulaes: luta pela
qualidade de ensino, atravs de renovao da prtica pedaggica em sentido
amplo, e luta pela composio de formas organizativas de base que
pudessem intervir autnoma e decisivamente nos processos de discusso e
deciso da educao. Estas formas foram chamadas de colegiados escolares
e comisses municipais e regionais de educao. (EVANGELISTA, 1988,
p.52).

O Congresso Mineiro de Educao foi antecedido por um processo de preparao da


discusso no estado. Em agosto de 1983 aconteceram assemblias abertas comunidade em
todas as escolas, delas saram relatrios e representantes eleitos para assemblias municipais.
As assemblias municipais produziam um novo relatrio e elegiam representantes para
assemblias regionais, que repetiram o processo escolhendo representantes para o encontro
estadual. Neste ltimo, foi discutido o documento da SEEMG que sintetizava os relatrios
regionais. Tal processo reuniu 5.553 escolas estaduais e 9.200 municipais e, como era de se
esperar, no se fez sem conflitos. Entre os principais pontos, Cunha destaca: a resistncia
quanto ao momento de assemblias municipais, dado conflitos entre os partidos nos governos
locais; e crticas da Unio dos Trabalhadores do Ensino41 quanto aos critrios de escolhas de
delegados e avaliao de que o debate sobre condies de trabalho dos profissionais estava
secundarizado. (CUNHA, 1995; EVANGELISTA, 1988).
Esse processo resultou em ampla discusso sobre a gesto da escola, mas no apenas
isso, tambm sobre a funo social da escola e as prprias prticas pedaggicas42. Neidson
Rodrigues (1985) transcreve o depoimento de um dos pais durante as assemblias que
expressa este debate:
Meu filho fica na escola tentando aprender uma coisa que eu ensino muito
melhor: como plantar e colher; ele precisa aprender a vender e a negociar
as coisas. Agora, o que eu vejo meu filho no aprender nada, nem uma
coisa nem outra, nem a plantar, nem aprendendo essa coisa que chama de
cultura que eu acho que deve ser muito importante ele aprender, porque ele
sai daqui e vai para cidade e no consegue acompanhar a escola da cidade.

41

Atualmente Sindicato nico dos Trabalhadores em Educao de MG.


Os trabalhos que analisam o Congresso Mineiro, indicados na bibliografia, tomaram muitos aspectos
pedaggicos do debate. No trataremos disto aqui, pois foge do tema central deste texto.
42

105

Ento a questo saber o que realmente se quer desta escola.


(RODRIGUES, 1985, p. 40).

A SEEMG, a partir deste debate, implementou diversas aes, entre elas, duas de
bastante peso para a questo da gesto. Um processo de descentralizao administrativa pela
criao de delegacias regionais que passaram a ser responsveis por acompanhamento do
Plano; a criao dos colegiados de escolas com carter deliberativo e consultivo nos assuntos
da vida da escola, bem como nos que se referem ao relacionamento entre a escola e a
comunidade. (CUNHA, 1995, p.172). O Colegiado era composto por representantes dos
seguintes segmentos: pessoal em exerccio na escola, alunos, pais de alunos e grupos
comunitrios. O nmero de representantes de cada segmento no foi definido na norma
estadual, ficou a cargo dos regimentos das escolas, portanto, nem todos os colegiados eram
paritrios, alm disto, a lei determinava que o diretor da escola fosse o presidente do
conselho. Ainda assim, a existncia de colegiados deliberativos representava um avano na
gesto da escola.
To importante quanto estes procedimentos, foram substituies, feitas pela SEEMG,
dos membros do Conselho Estadual de Educao. Na medida em que os mandatos findavam,
os conselheiros eram substitudos por pessoas ligadas educao pblica, o que feriu
fortemente os interesses da iniciativa privada. Por fora de legislao estadual o Conselho
Estadual de Minas Gerais tinha:
O poder, legalmente reconhecido, de vetar a criao de qualquer escola
pblica de 1 ou 2 grau e at mesmo impedir que uma escola pblica
estendesse o atendimento das quatro primeiras para as quatro ltimas sries
do 1 grau, se julgasse existir capacidade ociosa em escola privada existente
nas proximidades. (CUNHA, 1995, p.183).

O enfrentamento dos interesses privatistas, o debate de um plano de educao com a


participao de educadores e pais e a indicao de formas de democratizao interna da
escola, parecem representar avanos pela incorporao de regras democrticas estrutura do
sistema de ensino.
Certamente no foram medidas suficientes, pois a cultura autoritria e centralizadora se
mantinha no sistema e na escola. A eleio de Newton Cardoso, em 1986, apesar de tambm
ser do PMDB, representou a volta das prticas anteriores. Nos anos 90 o percurso da rede
estadual de Minas Gerais bastante complexo, com uma nfase muito grande em processos
de modernizao da escola pautados em critrios de gesto inspirados no mercado e que
coincidem com as proposies do que tem se convencionado chamar de reformas educativas,

106

que discutiremos a seguir. O espao de novas experincias democrtica, no caso de Minas


Gerais ao longo dos anos 90, seria o mbito municipal, por exemplo, com o desenvolvimento
da Escola Plural em Belo Horizonte.
No Paran, apesar de no se encontrar o mesmo tipo de interlocuo com a comunidade
escolar via conferncias deliberativas, a gesto de Jos Richa tambm se propunha a
promover a democratizao da escola e a participao das comunidades. Neste caso, mais do
que analisar o perodo da gesto 1983-86, destaca-se que consideraremos as trs gestes do
PMDB, alm da gesto Richa, a gesto 1987-90 (lvaro Dias) e a gesto 1991-94 (Roberto
Requio). Apesar de marcadas por inmeras contradies e descontinuidades, ao contrrio do
que ocorreu em Minas, a ruptura completa com uma perspectiva de gesto democrtica se deu
no caso paranaense na gesto de Jaime Lerner (PFL), eleito governador por duas vezes entre
1995 e 200243.
A Secretaria de Educao do Estado do Paran (SEEDPR) apresentava no incio dos
anos 80 certa dualidade administrativa, pois contava com uma fundao (Fundepar) para
viabilizar a manuteno e reforma das escolas (CUNHA, 1995). Esta instituio estava
fortemente marcada como espao de clientelismo nas negociaes para a liberao de verbas
para as escolas do conjunto do estado. Esta relao foi remodelada pelo governo do PMDB.
Ao mesmo tempo em que o governo reorientou a ao da Fundepar, outras aes foram
implementadas: a descentralizao da Secretaria pela criao de Ncleos Regionais de
Educao [equivalentes s delegacias regionais criadas em Minas Gerais]; abolio da
obrigatoriedade da cobrana de taxas escolares pelas Associaes de Pais e Mestres;
revogao de vrios pontos dos regimentos escolares de cunho autoritrio; proposio da
rediscusso dos regimentos pelas escolas e instituio da eleio de diretores.
Quanto ao processo de descentralizao, Lupatini (1994, p.15), em sesso do Frum
Paranaense em Defesa da Escola Pblica, avaliava o processo nos seguintes termos:
O discurso descentralizador, no setor educacional, aparece no incio da
dcada de 80 em sintonia com o processo de democratizao do pas. As
polticas educacionais paranaenses descentralizadoras culminaram na gesto
87-90. Para tanto, j em 84 a SEED aumenta o nmero de Ncleos Regionais
de Educao (NRE). O enfoque descentralizador adotado, embora feito em
nome e sob o signo da democratizao, no se livrou do veio autoritrio e
clientelsta que marca nossa classe poltica, Lembro especificamente a
criao do NRE de Toledo. (...) A deciso no foi pautada pelos princpios
de racionalidade, mas sim polticos. Toledo tinha maior colegiado eleitoral e
ganhou o ncleo.

Quanto s taxas escolas, esclarece Cunha (1995, p.238):


43

Para uma anlise da gesto Lerner no sistema estadual de ensino paranaense ver Tavares (2004).

107

Diferentemente do que ocorria na maioria dos estados, o Paran seguia a


risca o preceito constitucional que garantia o ensino gratuito somente no 1
grau e apenas para os alunos dos 7 aos 14 anos. Na rede estadual, os maiores
de 14 anos pagavam uma contribuio comunitria, correspondente a 3%
da renda mensal de sua famlia. No 2 grau, os alunos pagavam 5%.(...) Em
qualquer situao, a taxa deveria ser paga ao incio do 1 e do 2 semestres
letivos. Os estudantes provenientes de famlias com renda mensal inferior a
um certo valor (CR$ 63.642,00 em setembro de 1983, equivalente a 1,8
salrio mnimo) tinham iseno de pagamento de contribuio
comunitria. Essa contribuio s deixou de ser cobrada no governo
empossado em maro de 1987.

Essa cobrana era coordenada pela Fundepar desde a dcada de 196044, ao longo dos
anos 80 a SEEDPR criou formas de repasse de recursos pblicos para a APM ao mesmo
tempo em que desestimulou a cobrana das taxas. Este repasse de recursos foi inicialmente
regulado por Resoluo da Fundepar e era definida como Suprimento de Recursos
Descentralizados (Resoluo N. 8/ 1984) e destinava-se ao atendimento escolar e
assistencial do educando, em especial queles que tenham carter de emergncia, bem como,
proporcionar as condies mnimas de manuteno e funcionamento para cada
estabelecimento (art. 1). Esta forma de repasse de recursos para escolas perdurou at 1990
quando o Tribunal de Contas do Estado - TCE impugnou a referida prtica invalidando
qualquer ato de Suprimento de Recursos Descentralizados SDR (Resoluo n. 3.978 de 17
de abril de 1990). A impugnao decorreu do entendimento do TCE de que as escolas no
poderiam receber recursos, pois no eram juridicamente constitudas para receber e
administrar recursos (VICENTE, 1992), conforme instrues da Lei n. 4320/64.
Diante da posio do TCE, a Secretaria substitui o programa pelo repasse de recursos
diretamente para os diretores de escola durante aquele ano. Pela Resoluo conjunta das
Secretaria de Planejamento e da Fazenda, ficou estabelecido:
Permitir que, at 31 de dezembro de 1990, sejam concedidos pela Fundao
Educacional do Estado do Paran FUNDEPAR, at 2 (dois) adiantamentos
por servidor, ainda que funcionrio da administrao direta da Secretaria de
Estado da Educao, desde que tenham o mesmo perodo de vigncia e que
no se refiram mesma rubrica de despesa. (Resoluo Conjunta n. 4 de 11
de julho de 1990).

44

Primeira regulamentao se d pelo Decreto n. 13.759 de 10 de janeiro de 1969. Em 1987 a SEED ainda
emite uma Resoluo tratando da questo da contribuio comunitria (Resoluo n. 3.435/ 87) indicava a que
s as APMS legalmente constitudas e cadastradas na Secretaria poderiam arrecadar a contribuio dos pais;
definia ainda que o valor de tal contribuio fosse fixado pela comunidade escolar, no limite anual mximo de
30% do valor do salrio mnimo, deveria respeitar os preceitos legais vigentes (gratuidade para os alunos na
faixa etria de 7 a 14 anos).

108

Este era um expediente excepcional e a SEEDPR seguiu buscando um programa


definitivo. Em 1992 a Assemblia Legislativa aprovou a Lei n. 10.050 que criou o programa
chamado Fundo Rotativo para escolas e delegacias de polcia. Destinado s despesas com
material de consumo e similares, este programa tambm envolvia a ao das APMs, uma vez
que a aplicao desses recursos seria decidida pelas Associaes de Pais e Mestres ou por
comisses especiais, quando elas no existissem, [estas] tambm fiscalizariam o emprego das
verbas e avaliariam a prestao de contas. (CUNHA, 1995, p. 238).
Esse programa, que se tornou comum em outros estados e em muitos municpios
brasileiros, no extinguiu a ao arrecadadora da APM apesar de redimension-la. Ainda que
o Fundo Rotativo envolvesse a APM no acompanhamento do uso dos recursos, o Decreto n.
2.043 de 1993, que regulamentou seu funcionamento, estabeleceu que o fundo seria
administrado pelo diretor da escola, de forma que os repasses de recursos continuaram no
sendo diretamente para as associaes e nem exigiam nenhum tipo de convnio45.
Quanto rediscusso dos regimentos pelas escolas, apesar de um processo bastante
polmico, devido iniciativa da SEEDPR de propor um modelo de regimento nico, a
Deliberao 20/91 aprovada pelo Conselho Estadual de Educao em 199146, contendo as
indicaes mnimas e obrigatrias a partir das quais cada escola definiu seu funcionamento,
incorporava uma concepo de participao bastante ampliada. No que diz respeito gesto,
previa que:
Artigo. 6. - A gesto escolar da escola pblica, como decorrncia do
princpio constitucional da democracia e colegialidade, ter como rgo
mximo de direo um colegiado.
1. - O rgo colegiado de direo ser deliberativo, consultivo e fiscal,
tendo como principal atribuio estabelecer a proposta pedaggica da escola,
eixo de toda e qualquer ao a ser desenvolvida no estabelecimento de
ensino.
2. O rgo colegiado de direo ser constitudo de acordo com o
princpio da representatividade, devendo abranger toda a comunidade
escolar, cujos representantes nele tero, necessariamente, voz e voto.
3. Podero participar do rgo colegiado de direo representantes dos
movimentos sociais organizados, comprometidos com a escola pblica,
45

A rede estadual mantm o programa Fundo Rotativo. At o fim de 2006, esse estava sob responsabilidade da
Fundepar. Em 31 de janeiro de 2007 a Fundepar foi extinta e suas funes foram incorporadas pela
Superintendncia de Desenvolvimento Educacional, rgo da Secretaria Estadual de Educao. Conforme
informaes no site da SEEDPR foram feitas algumas atualizaes nos procedimentos: Fundo Rotativo, foi
criado pela Lei n. 10.050, de 16 de Julho de 1992 e regulamentado pelo Decreto n. 2.043, de 12 de Janeiro de
1993. Reestruturado pela Lei n. 14.267, de 22 de Dezembro de 2003, regulamentado pelo Decreto n. 3.392, de
21 de Julho de 2004. oriundo de programas descentralizados de recursos, desenvolvidos pelo FUNDEPAR ao
longo dos ltimos 30 anos. Soluo criativa encontrada pelo Instituto, passando a ser um instrumento gil,
viabilizando com maior rapidez o repasse de recursos aos Estabelecimentos de Ensino da Rede Estadual, para a
manuteno e outras despesas relacionadas com a atividade educacional. (FUNDEPAR, 2007, disponvel em:
http://www.pr.gov.br/fundepar/03_01_o-que-e-o-fundo.shtml, consultado em 19 de novembro de 2007).
46
Esta deliberao est em vigor ainda.

109

assegurando-se que sua representao no ultrapasse 1/5 (um quinto) do


colegiado.
4. - O rgo colegiado de direo ser presidido pelo diretor do
estabelecimento, na qualidade de dirigente do projeto poltico-pedaggico.
(PARAN, 1991).

Dessa forma, as escolas passaram a contar, obrigatoriamente, com um rgo


colegiado. Os diversos estudos sobre a atuao dos conselhos de escola no Paran, mas
tambm no Brasil, indicam as dificuldades deste espao, principalmente na falta de cultura
democrtica das instituies escolares, que reproduzem prticas autoritrias e muitas vezes
cartoriais. Segundo Ghanem, entre as crticas ao funcionamento dos conselhos, os seguintes
aspectos podem ser destacados: manobras nas eleies por parte dos diretores de escolas,
manobras pelas quais eles acabariam escolhendo os pais que se tornariam conselheiros;
reunies marcadas em datas e horrios imprprias populao trabalhadora; predomnio dos
diretores nas decises dos conselhos, tambm por monopolizar as informaes (...).
(GHANEN, 2004, p. 126). Apesar dessas dificuldades, pesquisas recentes indicam que:
Nas escolas em que existe um processo efetivo de funcionamento do
Conselho Escolar ele reconhecido por toda a comunidade educacional
como extremamente importante para a dinmica de funcionamento da
escola, principalmente porque envolve representantes de todos os segmentos
na discusso dos problemas e necessidades vivenciados no interior das
escolas. (CAMARGO, et al., 2006, p.83).

Quanto ao processo de eleio de diretores, j em 1983, esta foi regulamentada por


decreto do governador. Consistia na elaborao de uma lista trplice, a partir de processo
eleitoral em que votariam professores, funcionrios, pais de alunos (o pai ou a me) e os
alunos de 2 grau. Houve resistncias a esse primeiro formato da eleio, pois o voto universal
na comunidade escolar fazia o peso do segmento de pais e alunos ser maior que o dos
profissionais. Mesmo assim, a primeira eleio foi realizada em 17 de julho de 1983, com a
participao de cerca de 2 milhes de pessoas em 3.500 escolas da rede estadual. Apesar de
ser uma sexta feira, houve comparecimento de mais de 70% dos pais. (CUNHA, 1995,
p.247). Apesar da lista trplice, pelo menos na capital, a maioria dos diretores indicados para a
funo foram os que ganharam as eleies.
Em 1984, a Assemblia Legislativa aprovou lei que regulamentou a eleio de diretores
e estabeleceu o fim da lista trplice. Ocorreram ainda duas eleies na rede estadual, com
mudanas pontuais nas regras. A Constituio Estadual do Paran, em 1989, incorporou a
regra da escolha de diretores por eleio, prevendo no artigo 178 que: gesto democrtica e
colegiada das instituies de ensino mantidas pelo poder pblico estadual, adotando-se

110

sistema eletivo, direto e secreto, na escolha dos dirigentes, na forma da lei. (PARAN,
1989).
Em 1991, o governador Roberto Requio entrou com uma medida cautelar no Supremo
Tribunal Federal alegando inconstitucionalidade do inciso 178 da Constituio Estadual.
Neste mesmo perodo, diferentes estados Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Santa Catarina
(PARO, 1996b) enfrentavam o debate sobre a legalidade do processo de eleio de diretores.
O STF decidiu favoravelmente ao governador e este determinou a substituio da eleio
estabelecida pela Lei n. 7.961/89 por um processo de consulta que regulamentado [por
meio de] Resoluo. (PARO, 1996b, p. 73).
A medida foi acompanhada por ampla mobilizao das entidades, o Frum Paranaense
em Defesa da Escola Pblica apresentou uma avaliao da medida: Registra-se aqui um claro
retrocesso, caracterizado pela interrupo e reorientao autoritria de um significativo e
histrico processo de luta dos professores paranaenses, iniciado em 1968, em busca da real
democratizao da gesto do processo educativo. (FRUM, 1994, p.72).
A dcada de 1990 foi marcada por polmicas em torno da escolha de diretores nas
escolas estaduais. O processo de eleio foi retomado de forma integral apenas, em 2003,
curiosamente, com a posse do governador Roberto Requio, eleito mais uma vez pelo PMDB.
Essas contradies no processo paranaense, e tambm no processo mineiro, nos
remetem seguinte ponderao de Avritzer:
No caso de um pas como o Brasil, seria pelo menos to importante quanto a
anlise sobre a vigncia de direitos entender por que a ao cotidiana de
atores polticos relevantes, tais como governantes, membros do sistema
judicirio (...) no se orientam pela normatividade existente. Trata-se de
compreender que existe uma cultura no democrtica que se entrelaa com a
institucionalidade democrtica. As prticas dominantes, nesse caso, no so
puramente democrticas e nem puramente autoritrias. Podemos, portanto,
supor a existncia de duas culturas polticas e apontar a disputa entre elas no
interior do sistema poltico. (AVRITZER, 1996, p.136).

As experincias acima apresentadas tiveram um papel importante na construo de uma


cultura democrtica no campo da educao. Ainda que tenham sido insuficientes para
consolidar tais processos, permitiram a definio de normas e a caracterizao de instituies
ou de desenhos institucionais (como os colegiados escolares, descentralizao das secretarias
em regionais, eleio de dirigentes escolares, a descentralizao de recursos para escolas,
definio das polticas com participao da comunidade) que contriburam com o
desenvolvimento desta cultura democrtica mesmo que convivendo com elementos
autoritrios e clientelsticos. A ao inovadora at aqui est predominantemente no mbito

111

estadual, mas a partir do final dos anos 80 esta cultura democrtica de gesto da educao ter
lugar nos municpios brasileiros.
3.2 Gesto Democrtica de Redes Municipais de Ensino
No final da dcada de 1980, ainda antes da aprovao da Constituio e da LDB,
alguns municpios passaram a instituir novas prticas de gesto, inspirados nos debates
construdos por educadores ao longo do sculo XX47 e no prprio projeto de redemocratizao
em curso no pas. A diferena parece estar no fato de que tais experincias ampliaram-se ao
longo dos ltimos anos, possivelmente num efeito de reproduo de prticas exitosas, assim
como pela definio de uma cultura comum entre prefeituras administradas por um mesmo
partido.
Parece inevitvel que as administraes locais se influenciem mutuamente num
contexto como o brasileiro marcado por alta diversidade e desigualdade de possibilidades de
desenvolvimento. Supondo-se aqui que tais influncias no so aleatrias, propem-se
compreend-las como decorrncia de trs grupos de fatores: 1) experincias com
reconhecimento de xito, divulgadas pelas prefeituras ou por organizaes de apoio gesto
municipal, 2) influncias de concepo partidria e 3) projeo dos centros mais
desenvolvidos sobre os menos desenvolvidos, por exemplo, das capitais para o interior, assim
como do governo federal e estadual para os municpios.
Quanto divulgao de experincias de xito as anlises produzidas em teses e
dissertaes acerca da Gesto Erundina em So Paulo e da Escola Cidad em Porto Alegre,
por exemplo, so fontes de divulgao de formas democrticas de administrao da educao
pblica que analisaremos mais frente neste captulo. No caso de Porto Alegre a prpria rede

47

A realizao de 13 conferncias ou congressos de educao entre 1927 e 1967, pela Associao Brasileira de
Educao, algo a ser considerado como parte da luta pela organizao do campo educacional, como indicado
nos anais da I CBE em 1981. Foram, ao todo 13 conferncias de educao entre 1927 e 1967, que chegaram a
influir na poltica educacional, em conjunturas determinadas. (ANDE, 1981, p.3). Tais conferncias so parte
do processo que constri uma referncia democrtica para os projetos de educao que se institucionalizaram
mais tarde no Brasil, ainda que no possam ser caracterizadas como espaos de participao popular na
formulao de polticas. Nos anos 80 so reeditadas as CBEs, por iniciativas de Associaes Nacionais de
professores, principalmente, a CNTE, ANPED e ANDE (SAVIANI, 1997). Acontecem cinco sesses que
antecedem a formulao de propostas para a Constituinte e para a Lei de Diretrizes e Bases da Educao: 1
CBE/1980 (abril), em So Paulo com 1,4 mil participantes; 2 CBE/ 1982 (junho), em Belo Horizonte com 2 mil
participantes; 3 CBE/1984 (outubro) com 5 mil participantes; 4 CBE/1986 (setembro) em Goinia com 6 mil
participantes e 5 CBE/1988 (agosto), em Braslia com 6 mil participantes (CUNHA, 1995, p.94). Na dcada de
90 tem lugar os Congressos Nacionais de Educao CONEDs, organizados pelas entidades congregadas no
Frum Nacional em defesa da Escola Pblica, nestes discutiu-se e formulou-se uma proposta para o Plano
Nacional de Educao, entre outras questes da poltica educacional recente.

112

municipal responsvel pela produo de ampla bibliografia sobre sua experincia e sobre
uma concepo inclusiva de educao (ROCHA e NERY, 1999; SILVA, 1988; SILVA, 1996;
SILVA, 1997). O mesmo acontece em Belo Horizonte com a proposta da Escola Plural48.
A divulgao de um nmero maior de experincias tem ainda outros espaos de
repercusso, tais como: organizaes que se apresentam como independentes, por exemplo, o
Instituto Plis e a Fundao Luis Eduardo Magalhes, nos dois casos possvel acessar uma
srie de textos discutindo polticas pblicas para a educao; organizaes ligadas aos
partidos polticos, tais como a Fundao Perseu Abramo e o Instituto Tancredo Neves,
conforme j apresentado no captulo 2 a primeira um brao do PT e a segunda um brao do
PFL; organizaes ligadas diretamente administrao pblica, caso do Inep, rgo do
Ministrio da Educao, e Undime e Consed que congregam, respectivamente, secretrios
municipais e estaduais de educao.
No primeiro caso, instituies independentes, e no caso das instituies que tm
relao direta com a administrao pblica, a nfase da divulgao estar em prticas exitosas
em geral. No caso, especialmente, das instituies ligadas aos partidos que interessam
imediatamente nesta tese, PT e PFL, h a divulgao da concepo de educao do partido.
No caso do Partido dos Trabalhadores, a formulao de propostas educacionais para a
administrao pblica contou por muito tempo, inclusive com instncia partidria de
formulao de posies sobre educao numa Comisso de Assuntos Educacionais (CAED),
ainda que no exista uma posio nica dentro do PT sobre o fenmeno educativo, possvel
identificar desde a gesto Erundina grandes traos do Modo Petista de Governar em
Educao. No caso do PFL, no site do ITN, h um link para uma srie de programas da
escola de governo do partido, em que temas como alfabetizao e gesto da escola so
apresentados a partir da prtica das prefeituras administradas pelo partido, o que se poderia
denominar de Modo PFL de administrar a educao.
No caso das influncias de concepo partidria as anlises disponveis e os
documentos dos prprios partidos parecem indicar que esquerda h mais nfase na
implementao de polticas com certo desenho institucional que pretende revelar a marca do
espectro poltico, enquanto direita h uma incorporao das temticas como se estas fossem
a melhor opo, em sentido universal. Isto possivelmente tem relao com o que j se indicou
no captulo dois, a partir do argumento de Przeworski (1989), acerca da tendncia direita de
negar a existncia de conflitos, portanto as proposies sempre so para o conjunto da
48

A pgina da Secretaria Municipal de Educao de Belo Horizonte, no link biblioteca do Professor conta com
uma ampla relao de dissertaes e teses sobre vrios aspectos da organizao da Escola Plural.

113

sociedade, enquanto esquerda a idia de que h classes sociais e, portanto, projetos


antagnicos em execuo so mais fortes e as polticas proclamam tal diferena.
Considerando essa diferena quanto forma com que as prprias administraes
tratam suas proposies de inovao, se privilegiar agora as experincias municipais que se
proclamam democratizantes, e, assim, se apresentaram como casos exemplares para a
constituio do campo de proposies de esquerda para a poltica educacional. Para a
perspectiva direita, o prximo subitem deste captulo procurar nos discursos e nas
proposies das reformas educacionais da dcada de 1990 os elementos que constituem a
proposio direita para a poltica educacional, ainda que sob a gide de uma educao de
qualidade para todos indistintamente.
A primeira experincia que vale a pena ser retomada neste momento a da capital
paulista. Tal como j se indicou anteriormente, no caso das inovaes gerais na poltica
municipal, tambm no campo da educao, ainda que descontinuada depois de 1991, a
administrao da maior cidade brasileira, portanto da maior rede municipal certamente
referncia histrica fundamental.
Cabe destacar que, na gesto de Luiza Erundina, quem estava frente inicialmente da
Secretaria Municipal de Educao era o renomado Professor Paulo Freire, quem terminou a
gesto foi o professor Mario Srgio Cortella. H muitas anlises sobre esta experincia na
literatura especializada (CAMARGO, 1997; ADRIO, 1995; CRDOVA, 1997, por
exemplo), assim como textos do prprio Paulo Freire acerca da experincia (FREIRE, 2000,
por exemplo). Esta certamente um marco quanto instituio de mecanismos de
democratizao da rede municipal e das escolas no Brasil.
O jornal produzido pela administrao Erundina, Balano Geral no final da gesto,
Cortella apresentou o resultado da gesto nos seguintes termos:
A Secretaria de Educao est cumprindo as metas estabelecidas em 1989.
Viabilizamos a formao permanente dos educadores e a adequao do
Currculo realidade do aluno. Na luta contra o preconceito, introduzimos
nas escolas o Projeto AIDS. Hoje, o nosso oramento elaborado de baixo
para cima, envolvendo os Conselhos das 688 escolas municipais e os dez
Conselhos Regionais de Conselhos de Escola (...). Todas as escolas foram
equipadas (5% delas com computadores) e sua democracia interna foi
assegurada pelo novo Regimento. (CORTELLA, 1992, p. 4).

Certamente uma descrio enftica no sentido de evidenciar os avanos na gesto,


cabe recorrer a outras anlises para desdobrar as polticas propostas naquele momento na rede
paulista. Segundo Theresa Adrio, a ao da secretaria sintetizava a preocupao com a
valorizao da participao e da autonomia da escola:

114

Nos anos de 1989 e 1990, educadores, alunos e pais foram convidados a


participarem do movimento de reorientao curricular por meio da
problematizao da escola municipal consistindo na descrio, na crtica e na
expresso de suas expectativas com relao escola que desejavam. (...)
Essa preocupao foi sintetizada na valorizao da autonomia das escolas no
que diz respeito opo frente aos projetos pedaggicos e conseqentes
concepes de currculo que foram adotadas nas escolas. Aliado a tal
princpio, outro se articulava: a necessidade de se garantir a participao nas
decises. Para tanto, em 1 de janeiro de 1989, o Regimento Comum das
Escolas Municipais, sustado em 1986, restabelecido, e com ele o carter
deliberativo dos conselhos de escola.(ADRIO, 1995, p.43).

A valorizao da autonomia da escola aparece tambm na viabilizao de recursos


oramentrios, segundo a professora Lisete Arelaro as condies da rede fsica de escolas
municipais eram muito precrias:
O dficit de carteiras era em torno de 40.000, e as crianas assistiam aulas
sentadas em caixotes de madeira na cidade de So Paulo! Os pais, atravs
das Associaes de Pais e Mestres, eram obrigados a financiar a aquisio de
grande parte do material necessrio ao funcionamento das escolas. Em
funo dessa situao, os gastos com operao e manuteno das escolas e
compra de materiais e equipamentos cresceram 389% em relao a 1988.
(ARELARO, 1999b, p.194).

Como parte deste investimento na melhoria das condies das escolas, Adrio destaca
outra forma de descentralizao instituda naquela gesto que foi na viabilizao de recursos
para as escolas:
Uma re-interpretao da legislao oramentria possibilitou a ampliao da
destinao de recursos (verbas de primeiro escalo) para as prprias escolas
utilizarem em manuteno. A distribuio das mesmas, atravs das NAES,
dava-se em funo de critrios regionalmente definidos, que privilegiavam
as escolas que apresentassem maior necessidade. (ADRIO, 1995, p.43).

Arelaro refora que a ao da SME de So Paulo, nesse perodo, pode ser sintetizada
nos quatro eixos da gesto: 1) democratizao da gesto; 2) democratizao do acesso
escolar criana, ao jovem e ao adulto ao ensino municipal; 3)busca e melhoria da qualidade
de ensino e 4) implementao de programas especiais de educao de jovens e
adultos.(1999b, p.192). Tais eixos, segundo a autora, foram considerados diretrizes comuns
s Administraes Municipais quando governadas por administraes populares e
democrticas. (idem). As anlises e relatos de experincia de governos municipais que se
apresentam como democrticos e populares ao longo dos anos 90 confirma esta afirmao.
Nesse sentido, pode-se dizer que as experincias democrticas que concorrem para o
aperfeioamento da gesto so as que reforam a participao de todos os segmentos

115

constitutivos da comunidade escolar, norteiam-se pela construo de projetos polticopedaggicos participativos e convivem com os colegiados e as representaes dos grupos
sociais existentes no interior das instituies escolares.
Na cidade de Porto Alegre, tambm foi eleita uma coligao de esquerda em 1989.
Como j salientou-se no captulo 2, na dcada de 1990 a capital gacha consolida uma srie
de inovaes no campo da participao popular na gesto municipal que a torna foco de
interesse para inmeros pesquisadores. No caso da educao, a construo do que foi
denominado pelas sucessivas administraes do PT na cidade, de Escola Cidad, tambm tem
sido amplamente analisado na literatura especializada (PERONI, 2003; AZEVEDO, 2000;
ROCHA e NERY, 1999; SILVA, 1996, 1997, 1998).
Peroni (2003) apresenta o projeto da Escola Cidad nos seguintes termos:
Dentre os marcos da poltica educacional em Porto Alegre a partir de 1989,
podemos citar a gesto democrtica e a qualidade de ensino, que so parte do
projeto de Escola Cidad, cujos objetivos so a compreenso coletiva do
conhecimento e a descentralizao do poder. O projeto Gesto democrtica
foi implementado, progressivamente, atravs da reestruturao da Secretaria
Municipal de Educao (SMED), da eleio direta para diretor de escola
(1993), da implementao dos conselhos escolares (1993) e do
desenvolvimento do projeto Constituinte Escolar (1995). (PERONI, 2003, p.
155).

Observe-se novamente a nfase na perspectiva de participao da comunidade escolar


em instncias de deliberao, tal qual em So Paulo. Jos Clvis de Azevedo, que foi
Secretrio de Educao em Porto Alegre, explica a introduo dos mecanismos de
participao na rede municipal de ensino:
Ao mesmo tempo em que se discutiam os processos democrticos na rede,
alguns instrumentos legais, criadores de espaos democrticos, j existiam
ou foram criados na segunda gesto [o autor refere-se s duas primeiras
gestes do PT]. Em 1991, foi aprovada pela Cmara Municipal a lei que
criou o Conselho Municipal de Educao. A composio do Conselho de
1/3 de representantes indicados pelo Governo Municipal e 2/3 indicados por
sindicatos, representao de pais, alunos e sociedade civil. (...) tendo a
responsabilidade sobre a normatizao e a fiscalizao do Sistema Municipal
de Ensino de Porto Alegre. (...) Em 1993, iniciou-se a implantao dos
Conselhos Escolares (...) rgo mximo da escola, com funo deliberativa
nas questes administrativas, pedaggicas e financeiras. composto por
representantes eleitos de pais, alunos, funcionrios e professores. (...) Nas
comunidades escolares, onde o processo de democratizao mais
consolidado, o diretor de escola um executivo do Conselho. (AZEVEDO,
2000, p. 69).

A mesma perspectiva de ampliao das possibilidades de participao encontrada na


experincia da prefeitura de Belo Horizonte, na gesto que se inicia em 1994, tendo frente

116

da coligao Frente BH Popular, o petista Patrus Ananias. A rede foi protagonista de uma
reorganizao da proposta de gesto educacional, denominada de Escola Plural, que se pauta
em eixos similares aos indicados anteriormente: garantia do direito de acesso e permanncia
na escola; gesto democrtica; valorizao do profissional da rede municipal; melhoria das
condies materiais da escola (materialidade); modernizao administrativa; inverso de
prioridades; transparncia das aes e qualidade social da escola. (MIRANDA, 1999, p.160).
No que se refere ao eixo da gesto, a autora informa que a rede municipal, que j
dispunha de espaos de participao da comunidade na escola (colegiados constitudos nos
anos 80), deu continuidade a esses espaos aprofundando os mecanismos de democratizao
no mbito da prpria Secretaria de Educao e articulando a gesto da rede com a
participao popular em geral. Miranda exemplifica isto com:
Participao da comunidade na eleio de Diretores e a realizao
sistemtica de Assemblias Escolares pelo menos duas vezes por ano, por
exigncia normativa, e tantas outras quantas necessrias para outros
assuntos. Participao da comunidade escolar nas reunies do Oramento
Participativo, quando foram aprovados vrios projetos de construo de
novos prdios, a ampliao de outros e equipamentos em algumas escolas.
(MIRANDA, 1999, p.170).

Novamente, cabe insistir no fato de que no h pretenso de este texto apresentar todas
as experincias municipais realizadas ou em curso, a inteno apenas indicar que h
inmeras aes no sentido da construo de uma perspectiva de participao com nfase na
democratizao dos processos de deliberao. Experincias similares sero encontradas em
outros municpios administrados por partidos ou coligaes esquerda do espectro poltico
brasileiro. Com este rpido retrospecto parece possvel sintetizar, como caractersticas fortes
das experincias escolhidas por sua exemplaridade, os seguintes elementos: fortalecimento
dos conselhos escolares, planejamento participativo via conferncias municipais de educao
ou similares, constituio de conselhos municipais, constituio de sistemas municipais de
educao, programas de repasse de recursos para as escolas, nfase na ampliao do acesso
escola, garantia de escolarizao para jovens e adultos, discusso curricular com a
comunidade escolar, mudanas na organizao do tempo escolar etc. Feito isso pertinente
passar agora ao debate sobre como a inovao na gesto da educao se movimentou direita
do espectro poltico.

117

3.3 O proposto no mbito das Reformas Educacionais.


Se para situar o que se chamou aqui de projeto de esquerda para a educao a maior
nfase esteve no debate e nas experincias no mbito da sociedade brasileira dos anos 1980 e
1990; para sustentar uma aproximao ao que se definir aqui como um projeto de direita,
recorre-se ao debate corrente na literatura que situa as intervenes dos governos no campo
educacional a partir de uma agenda internacional, agenda esta que decorre de transformaes
na cultura poltica (inclusive na compreenso do papel do Estado) articuladas s
transformaes econmicas no final do sculo XX.
Neste caso ainda consideraremos que a influncia centro periferia, seja de municpios
maiores (capitais), seja em governos estaduais e federal, ser um fator forte de influncia
sobre a prtica municipal; ainda que as influncias partidria e a divulgao de experincias
exitosas estejam tambm presentes.
De certa forma essa agenda internacional incorpora questes muito semelhantes
quelas que experincias locais, destacadas anteriormente. A diferena estar no fato de que
tal agenda tem como pano de fundo a adequao do sistema educacional s regras prprias do
mercado, no pela venda de sistemas educacionais, mas pela construo tambm do campo
educacional do movimento denominado por Chico de Oliveira desnecessidade do pblico
(OLIVEIRA, F. 1999) em que os problemas sociais no so tomados mais como questes
coletivas, mas dependem da iniciativa individual para sua resoluo.
De certa forma, isso nos leva na educao ao movimento de localizao de certas
iniciativas devido globalizao de outras. Este duplo movimento apresentado por
Boaventura Souza Santos para definir globalizao: a globalizao o processo pelo qual
determinada condio ou entidade local estende a sua influncia a todo o globo e, ao faz-lo,
desenvolve a capacidade de designar como local outra condio social ou entidade rival.
(SANTOS, 1997 p.4). A agenda internacional que se apresenta educao como articulada ao
movimento geral de globalizao, de alguma forma a apresentao de solues construdas
em espaos concretos de educao, como frmulas pretensamente adequadas a todos os
outros.
Casassus (2001) analisa o conjunto de medidas adotadas na educao por pases da
Amrica Latina nos anos 1990. Argumenta que essas medidas constituem uma segunda onda
de reformas regionais, acordadas em diferentes reunies destes pases, intermediadas ou no
por organismos internacionais:

118

Se se analisa o que acontece nas discusses dessas reunies, que so de


carter poltico e tcnico, pode-se perceber como as autoridades ministeriais
e seus assessores colocam em suas agendas um conjunto de reflexes e
recomendaes que constituem no apenas um contexto, mas tambm as
orientaes da poltica educacional que so assumidas pelo conjunto dos
pases e, portanto, constituem uma orientao de carter regional. Dessas
discusses possvel identificar, no plano regional, orientaes e objetivos
de poltica, assim como os instrumentos para alcan-los. (CASASSUS,
2001, p.12).

Considerando o perfil hegemnico dos governos nacionais na regio na dcada de


1990, compreende-se a nfase em objetivos articulados ao desenvolvimento da perspectiva de
mercado tambm para educao. O autor sintetiza os objetivos das reformas construdas neste
perodo da seguinte maneira:
O primeiro objetivo foi o de situar a educao e o conhecimento no centro da
estratgia de desenvolvimento por sua contribuio tanto no aspecto
econmico quanto no social. Para que isso fosse possvel, o instrumento
principal foi o de lograr mais recursos financeiros para o setor, a partir do
esforo interno e, tambm, do aumento do crdito internacional mediante
endividamento nacional.
O segundo objetivo foi o de iniciar uma nova etapa de desenvolvimento
educacional mediante mudanas na gesto. Na prtica, isso significa mudar a
administrao do Estado adotando novo estilo de gesto orientado para a
abertura do sistema, o estabelecimento de novas alianas, os processos de
descentralizao e a nfase na qualidade e eqidade.
O terceiro objetivo melhorar os nveis de qualidade de aprendizado por
meio de aes no nvel macro e micro. Os instrumentos no nvel macro so a
instalao de sistemas nacionais de avaliao, o desenvolvimento de
programas compensatrios de discriminao positiva e a reforma curricular.
No nvel micro, a focalizao na escola, em particular na gesto escolar, a
implantao de graus de autonomia e um currculo adaptado s
caractersticas das escolas. (idem, p.13) (grifos nossos).

Os grifos na citao indicam elementos que parecem centrais nas proposies acerca
da gesto dos sistemas e das escolas, a partir deste campo de proposies, quais sejam: uma
redefinio da gesto dos sistemas de ensino que enfatiza a abertura deste via uma nfase em
parcerias entre setor pblico e privado (seja em termos de instituies, seja na ao de
indivduos) e adoo de procedimentos similares na gesto da escola, com nfase na idia de
autonomia e de descentralizao.
Para Nora Krawczyk (2002), a estratgia de descentralizao que pretende modernizar
o sistema educacional apresenta-se sob trs facetas: a transferncia de responsabilidades entre
diferentes nveis de governo, a transferncia de responsabilidades diretamente para a escola e
a transferncia de tarefas para o mercado.

119

H uma gama de trabalhos que analisam os desdobramentos dessas estratgias nos


sistemas educacionais brasileiro, entretanto, nenhuma experincia se auto-proclama como de
direita; insistimos que a idia de que h um projeto educacional voltado para a
mercantilizao do processo e do produto educacional assim descrita pelos analistas. Assim,
procurarar-se- apresentar alguns exemplos a partir desses analistas.
Em coletnea de artigos da Unesco avaliando as condies de financiamento da
educao na Amrica Latina, temos exemplos iniciais sobre formas que o processo de
modernizao proclamado pode assumir:
Se comprarmos livros textos, tomara que os compremos incluindo a
distribuio nas escolas, para que l no cheguem em abril, mas no incio do
ano escolar. Digo isto porque estas so coisas que acontecem entre ns, so
questes de administrao, mas se no tivermos os recursos de gesto, pelo
menos devemos ter clareza de contrat-los. O que no podermos fazer, ou o
que no importante que seja feito por ns, devemos terceirizar. Quem disse
que ns devemos construir escolas? Quem disse que no podemos nos apoiar
ao mximo em recursos externos? Refiro-me a gesto e no ao
financiamento. (MARN, 2002, p.240).

Certamente o autor aponta necessidades reais do sistema educacional, buscar


eficincia, agilidade para o funcionamento da escola. Agora quando se combina tal sentido de
gesto eficiente com a afirmao abaixo, a perspectiva da administrao de mercado esboase melhor:
As escolas no tm estmulo para reduzir gastos com pessoal, porque a folha
de pagamento responsabilidade das secretarias de educao. Ao contrrio,
interessa-lhes manter um nmero excessivo de professores porque sabem
que, nos casos de licena, aposentadoria, faltas, tero professores substitutos.
Isto significa que manter professores ociosos uma deciso racional, devido
ao sistema de lotao de professores e ao fato de que a perda destes
professores s trazem desvantagens ao funcionamento da escola.
Transformar as escolas em centros de custos, oferecer vantagens monetrias
s que conseguirem eliminar gastos desnecessrios, e melhorar a eficincia
dos gastos parece ser um caminho promissor. (SOUZA, 2002, p.40).

A centralidade das mudanas na escola e, especialmente, no foco de gesto da escola


destacada pelos autores que analisam as recentes polticas dirigidas para regies mais pobres
do pas e financiadas por acordos entre o MEC e o Banco Mundial, polticas estas que
localizam-se geralmente na estrutura do sistema educativo, em seu conjunto, sendo
prioritariamente movidas por imperativos econmicos, como a busca da racionalizao de
gastos e eficincia operacional. a inovao orientada para resultados e produtos.
(FONSECA; TOSCHI; OLIVEIRA, J., 2004, p. 25). Entre estes projetos os estudos tm
destacado:

120

Os projetos Pr-Qualidade, desenvolvido nos anos 90, em Minas Gerais;


Educao Bsica para o Nordeste, visando o fortalecimento das escolas em
nove estados da Regio Nordeste, e Municipalizao do Estado do Paran,
alm de um amplo programa voltado para a gesto das escolas fundamentais
dos estados das regies Norte, Nordeste e Centro oeste, denominado Fundo
de Fortalecimento da Escola ou Fundescola. (idem, p. 29).

Especialmente sobre o Fundescola, os autores enfatizam:


A proposta concebida no mbito do Fundescola enfatiza a gesto
democrtica centrada numa concepo gerencialista e eficientista, como
instrumento legal para a organizao do trabalho escola. A autonomia
garantida por um fundo repassado escola, com vistas a estimular o quadro
administrativo a tomar decises que afetem materialmente a escola e a
responsabilizar-se pelos resultados de suas decises. (idem, p. 29).

Observe que o fortalecimento da autonomia da escola pela dotao de recursos para


administrao direta um eixo importante da estratgia, que pode ser localizada no segundo
tipo de descentralizao destacado anteriormente em Krawczyk (2002). Afora o debate sobre
autonomia implicar mais que recursos, chama a ateno no estudo do Fundescola o baixo
montante de recursos destinados para este fortalecimento da autonomia da escola. O valor
varia de R$ 4.400,00 a R$ 15.000,00 nos dados, por exemplo, do estado de Gois
(FONSECA; TOSCHI; OLIVEIRA, J., 2004, p. 42); nas cidades analisadas nesta tese os
valores repassados pelos programas municipais variam entre R$ 4.000,00 e 36.000,00 em
Londrina e entre R$ 6.000,00 e R$ 95.000,00 em Curitiba, valores mais significativos e que,
nos dois casos, tm como fonte os recursos do oramento municipal.
No caso do programa mineiro49, Marcelo Silva situa as reformas no sistema estadual
de Minas Gerais nas gestes de Hlio Garcia50 (1991-1994) e Eduardo Azeredo (1995-1998),
respectivamente do PP e PSDB, como medidas adotadas em nome da descentralizao e da
autonomia da educao pblica, mas que no foram alm da transferncia de tarefas dos
rgos centrais para as escolas (SILVA, M., 2004). Entre as medidas do primeiro governo o
autor indica:
Avaliao da escola pblica por meio de testes padronizados, o que
favorecia o controle e acompanhamento da eficincia e eficcia do sistema
estadual de ensino por parte do rgo central. Foram implantados
mecanismos de participao comunitria na vida da escola, mais
especificamente a escolha do diretor de escola com a participao da
comunidade e a criao dos colegiados escolares. Destaque-se, ainda, no que
49

Para uma anlise do projeto nordeste e especialmente de seus efeitos no Piau ver CRUZ (2005). No caso do
Paran anlises das polticas educacionais financiadas pelo Banco Mundial esto em GONALVES (2003) e
RECK (1999).
50
O caso de Minas Gerais muito sintomtico dos problemas da vida partidria brasileira, Hlio Garcia havia
sido vice-governador na chapa com Tancredo Neves nos anos 80, perodo em que o Estado implementou
importantes medidas de democratizao da rede estadual anteriormente destacado.

121

se refere aos processos de gesto escolar, a implantao do Programa


Gerncia da Qualidade Total nas escolas mineiras. (idem, p. 85).

Quanto ao segundo governo, o autor destaca:


As primeiras medidas adotadas nesse sentido [de continuidade da estratgia
anterior] objetivaram retirar dos rgos centrais e regionais de ensino uma
srie de atribuies, como: controle de pessoal e da vida funcional dos
servidores das escolas, contagem de tempo de servio e administrao dos
recursos repassados s unidades escolares. (idem, p. 85).

Em outro trabalho acerca das reformas em Minas nos anos 90, Costa (1997) destaca os
objetivos da Secretaria Estadual de Educao ao incentivar a autonomia das escolas,
fortalecimento da direo da escola atravs da liderana da diretora e da participao ativa
do colegiado; aperfeioamento e capacitao dos professores, especialistas e funcionrios;
avaliao do sistema educacional; integrao com os municpios. (COSTA, 1997, p.34). Para
isso, uma das medidas em destaque foi implantar o procedimento de repasse de recursos,
estabeleceram-se novas regras jurdicas, uma vez que o sistema prevalecente acabava por
impedir que os recursos fossem aplicados com plena liberdade. (idem, p.35). A
descentralizao de recursos financeiros visava a quatro objetivos:
Criar condies para que a escola determine em que gastar e como gastar os
recursos recebidos; fortalecer a parceria entre escola e comunidade;
promover a equidade social; reduzir interferncias clientelsticas entre o
rgo central e as escolas atravs do estabelecimento de critrios e da
transparncia no repasse de recursos. (idem, p.43).

O clculo do recurso repassado para as escolas inicialmente era per capita, depois
agregou critrios socioeconmicos de localizao das escolas. A pesquisa de Costa foi
realizada em seis escolas de diferentes regies de Minas Gerais. Quanto ao programa de
descentralizao, em uma das escolas pesquisadas a autora apresenta problemas de
insuficincia de recursos: A escola no pode prescindir da contribuio dos pais atravs da
tradicional doao mensal Caixa Escolar. Embora a contribuio seja voluntria, a direo
empenha-se em demonstrar a importncia destes recursos para o desenvolvimento dos
trabalhos escolares. (idem, p.59). Em outra escola pesquisada descreve a seguinte situao:
Lembrando as dificuldades que a escola passou no ltimo ms devido falta de recursos e as
preocupaes j com o prximo ano (implantao de um novo governo, com a tendncia
histrica de reduo de verbas), foi levantada a possibilidade de a escola criar um fundo,
atravs da cobrana da taxa de matrcula. (idem, p.69). Quanto a isso a autora pondera:
Repete-se, assim, o mesmo procedimento observado na escola A, quando da
cobrana de recursos da comunidade. A transferncia de uma parte do
financiamento do custeio da unidade escolar para a famlia poder resultar
no afastamento dos alunos mais carente. As taxas de R$30,00 ou R$20,00

122

representam, respectivamente, 30% ou 20% do salrio mnimo vigente no


pas; considerando que a maior parte da populao brasileira
economicamente ativa, segundo dados do IBGE, recebe at dois salrios
mnimos, possvel supor que a cobrana de matrculas implique em uma
despesa excessiva para a maioria. O que est em questo, entretanto, o
princpio da gratuidade. A cobrana de matrcula vai de encontro ao preceito
constitucional que garante o livre acesso escola fundamental. Parece no
haver por parte da Secretaria diretrizes relativas cobrana de
contribuio dos pais, prtica, alis, tradicional na maioria das escolas
pblicas do pas. Vincular a contribuio taxa de matrcula acabou
constituindo um procedimento comum que institui uma forma de pagamento
para garantir um direito de cidadania. (idem, p.70).

Novamente a estratgia de dotar a escola de autonomia no mbito da lgica de


mercado incorre no baixo investimento para que isto se realize de fato, tal como
aparentemente pode estar posto no programa do Fundescola.
A diferena dessas posies com as experincias anteriormente destacadas como de
esquerda que h um deslocamento das preocupaes pedaggicas, de gesto dos rumos da
escola (que tem necessidades financeiras tambm) para uma perspectiva de reduo de custos
via estratgias de competio dentro do sistema de ensino. Esse deslocamento no sempre
explcito, pois muitas vezes a prpria idia de competio est articulada idia de controle
pedaggico, como no caso dos sistemas de avaliao: A avaliao dos alunos pode tambm
ser uma forma de introduzir alguns fatores de mercado no sistema educativo quando os
resultados de testes (por exemplo, os testes de mbito nacional) so utilizados como meios de
alocao diferencial de recursos s escolas e como forma de responsabilizao dos
professores. (AFONSO, 2002, p.90).
Assim, uma sntese das inovaes direita, em curso, poderia ser apresentada em
termos de estratgias de descentralizao da gesto, com nfase na escola como lcus de
inovao (OLIVEIRA, D. 1997), com uma centralizao dos mecanismos de monitoramento
dos sistemas de ensino, que acabam por induzir polticas (OLIVEIRA, R. 2000) a serem
executadas no mbito local. Tudo isso leva a que prticas educacionais se disseminem
(progresso continuada, ciclos de aprendizagem, hora atividade para professores) e desenhos
institucionais muito parecidos sejam adotados em diferentes contextos (colegiados escolares,
eleio de diretores, descentralizao de recursos), sob inspirao de diferentes concepes de
educao nem sempre explicitadas no discurso dos gestores pblicos.

123

3.4 Em busca de uma sntese: olhar os extremos para construir a contraposio direita e
esquerda para educao.
A partir do mapeamento anterior possvel considerar que as polticas educacionais
propostas nas experincias municipais, em combinaes e desdobramentos diferenciados, tm
tido que responder aos seguintes mbitos da administrao da educao: o acesso e a
permanncia na escola; a gesto do sistema e da escola, a melhoria da qualidade e a
valorizao dos profissionais da educao. Na proposta de radicalizar os extremos, procurouse construir um quadro sntese do que nesta tese diferencia as propostas para educao entre
os plos direita e esquerda.
O quadro 3.1 apresenta esta sntese e em seguida se procurar discutir cada um dos
mbitos e dos desdobramentos da poltica para indicar medicaes entre os plos. Ainda que a
tentativa seja de criar quase uma caricatura de cada plo, pretende-se no se perder de vista
que entre os extremos h muitas mediaes e que, como a proposta que a caracterizao seja
feita a partir das reflexes anteriores sobre as experincias em administraes pblicas, estes
plos no so, necessariamente, os mais radicais possveis.
Quadro 3.1: Caractersticas da poltica educacional em dois eixos: direita e a esquerda.
Desdobramentos

***

mbitos

Condies
bsicas

Acesso e permanncia

Educao Infantil

Ensino
fundamental
EJA

Educao
Especial
(Incluso)

Esquerda
Perspectiva democrtica
Educao articulada
transformao
Poltica educacional
articulada a idia de direito
social e de atendimento das
necessidades de todos.
Igualdade de condies de
oferta para o conjunto da
populao.
Universalizao a partir do
direito das crianas.
Universalizao do
atendimento como direito de
todos.
Compromisso social:
envolvimento de segmentos
organizados da comunidade
Incluso com um modelo
universal sob
responsabilidade do poder
pblico

Direita
Perspectiva gerencial
Educao articulada formao para
a sociedade existente
Poltica educacional articulada idia
de direito social e de oferta de
oportunidades segundo as habilidades
de cada um.
Respeito s necessidades e escolhas
seja dos estudantes ou das famlias.
Atendimento da demanda com nfase
em parcerias e na assistncia s
famlias carentes.
Universalizao de oportunidades
segundo a necessidade de cada um.
Segundo a demanda: distncia
Envolvimento da comunidade na
captao de recursos e na execuo de
projetos.
Atendimento filantrpico

Melhoria da qualidade

124

Currculo

Discusso com a comunidade


escolar, incorporao da
contribuio da antropologia
e da sociologia para nos
debates de incluso social.

Tempo escolar

Reorganizao em funo da
concepo curricular
Processual, formativa, com
vista melhoria da
aprendizagem
Democrtica e participativa,
nfase na organizao de
conselhos no sistema e na
escola.
Participar nas deliberaes.

Avaliao

Financiamento da Educao

Profissionais da
educao

Gesto

Mecanismos de
gesto

Papel da
comunidade
escolar
Avaliao

Discusso com a comunidade


mediada com especialistas e nfase
nos resultados. Adoo de manuais,
livros padronizados em pacotes
educacionais disponveis no mercado
como produtos.
Reorganizao em funo de
melhorar o fluxo
Centrada no monitoramento de
resultados
Gerencial com ou sem participao

Participar na administrao.

Mecanismo de regulao do sistema


educacional.

Posio quanto
ao investimento

Formativa, processual, nas


instituies como parte do
processo pedaggico.
Valorizao dos profissionais
com nfase na valorizao da
qualificao e do
envolvimento com o projeto
da escola.
Assegurando direitos, como
quadro do funcionalismo.
nfase no investimento social
e na ampliao de recursos.

Polticas de
recursos

Aumento de investimento em
profissionais da educao

Aumento de investimento em servios


de terceiros

Plano de carreira

Contratao

Valorizao dos profissionais com


nfase no desempenho e com forte
justificativa na disponibilidade
oramentria
nfase no enxugamento dos custos,
tercerizao.
nfase na economia de recursos e na
idia de que suficiente melhorar a
gesto dos recursos.

Recursos na
escola

Repasse de recursos
Repasse de recursos articulado a
articulado ao projeto
economia de recursos e a critrios de
pedaggico e a critrios de
eficincia.
promoo da igualdade de
condies de oferta
*** pressupostos para poltica educacional. Fonte: Quadro elaborado pela autora.

Inicialmente, o caso de tomarem-se questes que precedem poltica educacional


em cada um dos extremos: a prpria concepo de educao, seguida pela concepo de
justia, estaro na base das escolhas para as diferenas formas de garantir a poltica pblica de
educao, assim como as polticas pblicas em geral. Polticas de esquerda podem ser
proclamadas justas tanto quanto as de direita, se compreender-se que idia de justia sustenta
cada extremo, ou seja, direita e esquerda defendem modelos educacionais que propem a
garantia de justia social, o problema responder: De que educao est se falando? A que
critrio de justia se espera atender?

125

Quanto concepo de educao, no extremo esquerda, esta concepo se articula


idia de transformao social e emancipao humana. Tal perspectiva sustenta-se em ampla
anlise da expropriao a que o conjunto dos homens est submetido no sistema capitalista
(GRAMSCI, 1978; FREIRE, 2000; PARO, 1996a). Esta expropriao decorre da submisso
ao trabalho num sistema centrado na produo de mercadorias e na usurpao da mais valia.
E, ainda mais desumanizante, para aqueles que ficam margem, em situaes de excluso
extrema, portanto de pobreza extrema. A escola neste contexto pode assumir um papel ativo
na transformao social na medida em que consiga levar as massas trabalhadoras a se
apropriarem do saber historicamente acumulado e a desenvolverem a conscincia crtica da
realidade em que se encontram. (PARO, 1996a, p. 149). Para isso, a escola precisa colocar
sua forma e seu contedo a servio da transformao social, assim afirma Vitor Paro:
importante observar que o papel da escola na divulgao da nova viso de
mundo no precisa restringir-se ao mbito das atividades de ensinoaprendizagem. Essa concepo deve permear todas as atividades da escola e
de particular importncia na atividade administrativa. Obviamente, uma
gesto de escolas estruturadas em bases democrticas, fundada na
participao da comunidade, ter maiores facilidades de conseguir a adeso
de parcelas significativas dos pais de alunos, para atividades culturais que
visem reflexo mais profunda dos problemas educacionais de seus filhos, e
que lhes propiciem, ao mesmo tempo, a apreenso de uma concepo de
mundo mais elaborada e crtica. (idem, p. 155).

De certa forma a realizao desse ideal de educao s possvel, plenamente, em


outra sociedade que supere a condio de explorao e de excluso; ainda assim a educao
um espao de formao para a insero social e para o desenvolvimento da compreenso
desta estrutura social com vistas sua superao.
No extremo oposto, a educao tambm fundamental na formao humana, porm
como ferramenta para o desenvolvimento das habilidades necessrias sobrevivncia
individual na sociedade. Neste campo a sociedade capitalista um espao de oportunidades e
quando os indivduos falham nas suas trajetrias individuais devero contar com recursos de
assistncia pblicos ou privados/ filantrpicos. A realizao do ideal da educao se faz nessa
sociedade e as trajetrias individuais de sucesso so provas cabais disto.
Quanto questo do critrio de justia, no captulo dois j se apresentou a discusso
de Argelina Figueiredo (1997) quanto necessidade de um critrio substantivo para a
avaliao do que socialmente justo. Para ela isso pode tanto derivar de perspectivas pautadas
no mrito que historicamente sustentaram polticas conservadores, em que a ao do Estado
de recompensa ou de filantropia, quanto de perspectivas pautadas na necessidade, o que

126

historicamente sustentou as experincias de Estado providncia, especialmente da social


democracia europia.
Voltando discusso sobre os extremos das propostas educacionais, entre a direita e a
esquerda, cabe primeiramente o alerta que uma perspectiva de esquerda radicalizada,
provavelmente, no coincide com a social democracia. Entretanto, insistimos que na
caracterizao de polticas pblicas a partir das experincias concretas parece-nos que o
proposto por Argelina Figueiredo coincide com o que h de mais radical na experincia
institucional brasileira e, ainda assim, nem sempre plenamente efetivado nos diferentes
sistemas ou redes de ensino51. Assim estas observaes ajudam-nos a construir o argumento
de que, ainda que as polticas em todos os pontos do espectro poltico proclamem o direito
educao, as formas de realiz-lo podem ser diferenciadas pelos pressupostos de concepo
de educao e de justia social que se explicitam na anlise dos desdobramentos da poltica
educacional, conforme esboado na segunda coluna do quadro.
H ainda outro elemento para se destacar, na classificao de Figueiredo, existem
blocos no campo direita do espectro poltico que podem ser diferenciados como liberais e
conservadores. Nestes blocos a poltica social no ter o mesmo papel, tambm no captulo 2
procurou-se demonstrar como direita e extrema direita no so sinnimos. No campo
educacional, Michel Apple (2003), ao discutir o projeto da direita americana para educao,
prope um mapa que, tambm, diferencia vrios grupos e interpretaes do fenmeno
educativo direita, diz o autor:
(...) o primeiro grupo o que chamo de neoliberais. Esto profundamente
comprometidos com mercados e com a liberdade enquanto opo
individual. O segundo grupo, os neoconservadores, tem a viso de um
passado ednico e quer um retorno disciplina e ao saber tradicional. O
terceiro o que chamo de populistas autoritrios fundamentalistas
religiosos e evanglicos conservadores que querem um retorno a (seu) Deus
em todas as nossas instituies. E, por fim, os desenhistas de mapas e
especialistas em dizer se chegamos ou no ao nosso destino so membros de
uma frao particular da nova classe mdia de gerentes e de profissionais
qualificados. (APPLE, 2003, p. 13) (grifos no original).

Tendo isso em vista, cabe retomar as figura do captulo 2, agora tentando inserir na
reta o proposto por APPLE.

51

possvel que se analisssemos experincias de educao dos movimentos sociais (por exemplo, escolas do
Movimento sem Terra) pudssemos encontrar perspectivas mais radicais esquerda para um projeto
educacional.

127

Figura 3.1: Direita - esquerda


---------------E3-------E2-------E1----------C-----------D1-------D2-------D3-------------Onde:
E3= outras formas; E2= Esquerda socialista; E1= Esquerda social democrata
C = centro;
D1 = Direita liberal/ gerencial; D2= Direita conservadora/ patrimonial; D3= outras formas.

A radicalizao proposta no quadro 3.1, portanto, no a mais radical possvel.


Provavelmente, conseguiremos caracterizar a partir das experincias reais, discutidas
anteriormente neste captulo, um projeto de educao direita que vai de conservador/
patrimonial (D2) a liberal gerencial (D1)52 e um projeto de esquerda que social democrata
(E2). Chegar a este grau de diferenciao parece suficiente para iluminar a discusso dos casos
da pesquisa emprica, pois a suposio inicial que esses casos movimentam-se entre esses
pontos do pontilhado. Pode-se passar agora anlise dos mbitos e dos desdobramentos da
poltica educacional num projeto de direita entre D1 e D2 e de esquerda social democrata (E1).
O primeiro mbito considerado na poltica educacional situa o desafio de prover
acesso e da permanncia das crianas na escola, o desdobramento disto para os municpios
implica condies bsicas para este acesso na escola obrigatria (ensino fundamental), na
educao infantil, no atendimento educao de jovens e adultos e educao de pessoas
com necessidades educativas especiais.
Como condio bsica entende-se aqui, num modelo esquerda, a oferta de vagas
pblicas que pressuponha universalidade e igualdade desta oferta; assim temos a ampliao de
vagas em escolas pblicas diretas mantidas plenamente pelo Estado. No plo direita, as
ltimas dcadas apresentam uma srie de alternativas em que a oferta pblica se combina com
as formas de escolha das famlias, por exemplo, nas polticas de charter schools e vouchers.
Nora Krawczyk descreve essas modalidades ao discutir as reformas na Amrica Latina na
dcada de 1990, caracterizando-as como formas de privatizao da educao. A oferta de
vagas via sistemas de vouchers, segundo a autora so:
Subsdios dos governos financiados por intermdio de impostos para as
famlias poderem matricular seus filhos em escolas de sua escolha. Este
sistema vem sendo implementado no Chile como uma das modalidades do
financiamento compartilhado. Mas existe tambm em outros pases da
regio, tais como a Colmbia, o Porto Rico e a Guatemala; em vrios pases
da Europa e na Amrica do Norte. Sua proposta estimular a competio
52

Dado as caractersticas do Estado brasileiro em que o novo e o velho, o moderno e o arcaico, o conservador e
o liberal convivem (OLIVEIRA, 2003; FAORO, 2000; FERNANDES, 1987) as propostas direita mesmo
quando liberalizantes convivem com aspectos patrimonialistas da estrutura estatal.

128

entre escolas pblicas, e entre as escolas pblicas e privadas; permitindo que


as instituies ofeream diferentes pacotes educacionais para satisfazer as
preferncias dos pais. (KRAWCZYK, 2005, p. 812).

A mesma autora descreve outra modalidade de gesto privada da oferta de escolas em


parceria com o Estado, as escolas charters:
A escola charter uma modalidade de escola pblica, aberta para todos,
financiada com recursos pblicos atrelados matrcula e operada por
entidades independentes (por exemplo, grupo de educadores, pais de alunos
e lderes comunitrios). Uma das principais caractersticas que tem
contratos de desempenho pelos quais se regula a relao entre os operadores
das escolas e os controles do ensino pblico. (idem, p. 812).

No caso brasileiro, ainda que no com essas denominaes, exemplos dessa mudana
no carter da oferta da escola, tambm, esto presentes. No caso do ensino obrigatrio as
experincias so mais efmeras, um caso emblemtico de Maring, no Paran, com as
Escolas Cooperativas, implantadas em 1991 e 1992, e revogadas em seguida, por deciso
judicial.
O modelo de privatizao consistia na contratao de empresas que,
constitudas por professores e profissionais do meio educacional, receberiam
toda a infra-estrutura necessria (prdios, carteiras, etc.) e mais um custo por
aluno atendido, suficiente para cobrir despesas, pagamento de pessoal e
garantir uma margem de lucro. As empresas gozariam de autonomia
administrativa e o Municpio deveria centralizar a orientao pedaggica e,
atravs da fiscalizao, promover uma espcie de controle de qualidade.
(DIAS, 1995, p.10).

Se no ensino fundamental as experincias so efmeras, no atendimento educao


infantil a soluo da oferta com subsdio do Estado, porm com gesto privada, muito mais
comum. Mrcia Soczek (2006) resgata a histria do atendimento s crianas em Curitiba
destacando o formato da expanso mediante a subveno social pblica s associaes e
famlias:
Em 1981, o municpio contou com o programa de mbito nacional, Centros
Urbanos Sociais, que envolveu diretamente a comunidade nas reas da
Educao e da Cultura. Para utilizar os recursos deste programa a gesto
Lerner implantou as Creches de Vizinhana e o Programa Me Solidria,
este ltimo em carter experimental. Segundo Sebastiani (1996 apud Costa,
1997, p.227) as Creches de Vizinhana, na prtica, foram creches ou
CEMIC gerenciados por Associaes de Moradores em parceria com a
Prefeitura Municipal de Curitiba, mantidos por convnios dos poderes
pblicos municipal e/ou estadual e/ou federal. O Programa Me Solidria,
por sua vez, consistia no fato de algumas mes cederem o espao de sua casa
para atendimento de crianas da comunidade. Essas mes recebiam
remunerao e a prefeitura se encarregava de proporcionar a alimentao das
crianas. (SOCZEK, 2006, p. 47).

129

A autora ressalta o investimento pblico em educao infantil nas gestes


pemedebistas dos anos 80 e, depois, reafirma a continuidade da ampliao da forma privada
do atendimento nos anos 90:
Tambm em 1989, foi criado o Programa Vale-Creche. Por meio de
convnios firmados entre as empresas de Curitiba e o Provopar Municipal
houve a possibilidade de ofertar vagas nas creches oficiais e comunitrias a
serem utilizadas por filhos dos funcionrios dessas empresas. Atravs do
carn Vale-Creche, as empresas de Curitiba definem o nmero de vagas e a
durao do convnio a ser firmado com o Provopar Municipal e realizam
pagamentos mensais que sero dedutveis do imposto de renda. (CURITIBA,
1992, p.55) (apud SOCZEK, p.52).

Essa no uma situao localizada, em estudo sobre o processo de municipalizao


em So Paulo, ADRIO (2006) destaca a opo pela oferta de vagas em parceria com
instituies privadas, no municpio de Piracicaba, como sada para o atendimento da demanda
de crianas para esta etapa da educao bsica. Segundo a autora:
Priorizando como justificativa para a medida, a conteno de gastos
pblicos, a subveno pblica a estabelecimentos privados de ensino
encontrada em Piracicaba flerta com o modelo de subveno chileno, que
engloba toda a educao bsica. O formato chileno de subveno por aluno
repassa os mesmos valores per capita tanto para estabelecimentos pblicos
stricto sensu, quanto para estabelecimentos pblicos, que por uma espcie de
concesso, foram transferidos para segmentos privados, consubstanciando-se
nas escolas particulares subvencionadas. (Gonzles, 1996 e 1998) O
aumento no montante das subvenes, fixadas anualmente, depende da
ampliao no nmero de matrculas e da permanncia comprovada destes
alunos na escola. No caso de Piracicaba, a subveno para os
estabelecimentos privados, digamos, stricto sensu, parece constituir-se,
diretamente, em mecanismo revitalizador do mercado educacional local, na
medida em que injeta dinheiro pblico e minimiza o risco da concorrncia. A
remunerao da escola privada em funo do nmero de alunos atendidos no
Programa tende a transformar-se em mecanismo indutor do aumento de
alunos subvencionados e de escolas que desejam funcionar sob a proteo do
Programa. (ADRIO, 2006, p. 279-80). (grifos no original).

A incorporao na regulamentao do Fundeb (Emenda Constitucional n. 53) da


contagem das matrculas em creches conveniadas para a distribuio da receita do fundo em
cada estado parece ser uma evidncia ainda mais forte da expanso de um atendimento no
estatal na educao infantil brasileira.
A subveno a entidades comunitrias tem sido uma estratgia de ampliao de vagas
em governos de todos os matizes partidrias no Brasil. Ainda que esquerda do espectro
poltico tal prtica seja adotada, compreende-se aqui que esta estratgia corresponde a uma
tese de direita, pois est associada em geral falta de recursos para o provimento direto das
vagas em estabelecimentos pblicos. No se encontraram, na literatura recente ou nas
experincias divulgadas, argumentos quanto pertinncia da realizao de convnios por

130

razes pedaggicas ou como estratgia de autogesto comunitria, argumentos que poderiam


aproximar-se de teses desestatizantes esquerda.
Se no caso da educao infantil a expanso via convnios com instituies privada
com fins lucrativos ou comunitrias/ filantrpicas sem fins lucrativos mais recente, no caso
do atendimento educao especial isto tem sido a regra. As propostas esquerda indicam
um cenrio de atendimento universal e integrado entre sade e educao que s muito
perifericamente tm sido implementados. Esta perspectiva pressupe uma viso mais ampla
das necessidades educativas especiais e requer integrao da poltica educacional com as
reas da sade e assistncia social. Sonia Miranda apresenta as proposies do Grupo de
Trabalho de Educao Especial do Frum Paranaense em Defesa da Escola Pblica, nesta
perspectiva:
Reivindica o fortalecimento dos sistemas pblicos, de educao, de sade, e
de assistncia social que seja capaz de garantir qualidade educacional, mas
tambm qualidade em atendimentos clnicos que so necessrios a diversas
deficincias, sejam elas fsicas, incluindo-se as motoras, as sensoriais, ou
mentais, bem como os transtornos mentais, onde se incluem autismos,
psicoses, esquizofrenias; postula-se tambm assistncia social que garanta os
direitos fundamentais, como empregabilidade, renda mnima, urbanizao
dos espaos de moradia, atravs de polticas pblicas, com aes especficas
e pontuais nas reas da populao que se encontram desprovidas destes
direitos, aes estas voltadas para a superao da condio de
marginalizao, e no para um assistencialismo reprodutor da excluso.
(MIRANDA, 2001, p.2).

Por outro lado, um projeto direita pode ser caracterizado primeiro por uma
compreenso da questo da deficincia como uma questo individual de no-adaptao/
adequao do deficiente sociedade, e seu atendimento como filantrpico-caritativo.
(KASSAR, 1998, p.24). Esta responsabilizao individual/ familiar pela questo tem sido a
tnica da poltica de educao especial que leva, inclusive, a que a populao no perceba
diferena entre o atendimento privado e pblico: as instituies privadas apresentem-se
como extremamente fortes, com lugar garantido nos discursos oficiais, chegando a confundirse com o prprio atendimento pblico aos olhos da populao, pela gratuidade de alguns
servios. (idem, p. 16).
Essa confuso entre pblico e privado decorre da prpria ao do Estado que tem
priorizado a expanso do atendimento pela subveno social da rede de Organizaes NoGovernamentais, ainda que isto parea uma contradio, pois so organizaes nogovernamentais, financiadas por convnios com o governo, ou seja, so recursos pblicos que
financiam a gesto privada do atendimento nesta rea. Miranda, analisando as polticas de
educao especial no Estado do Paran, observa que estas polticas, alm dos problemas de

131

reproduo de clientelismo no acesso aos recursos, que contribuem para manuteno de redes
de trocas de favores com polticos conservadores, ainda, apresentam outros problemas. A
autora destaca que quando a subveno se faz de forma legtima, o problema passa a ser de
subvalorao dos custos o que acaba, ao final, onerando o usurio do servio:
Repasse do nus no coberto pelos convnios aos usurios atravs de
doaes voluntrias que constrangem pais, sobretudo o pai trabalhador
mal remunerado, pois este se obriga a sair vendendo rifas, atuando em festas
beneficientes em seus dias merecidos de descanso, ou buscando padrinhos
para seu filho com necessidades especiais, o que sempre uma tarefa difcil,
pois suas relaes sociais se do entre trabalhadores to mal remunerados
quanto ele prprio. Esse tipo de constrangimento dos mais comuns entre
as instituies conveniadas, pois estas possuem um argumento irrefutvel:
caso os pais no colaborem a entidade fechar suas portas e o filho do
trabalhador ficar sem atendimento especializado, o que afinal verdade,
pois a oferta de vagas de todas as ONGs e escolas pblicas no que tange ao
atendimento especializado sempre inferior demanda, prova disso so as
clebres listas de espera para matrcula. (MIRANDA, 1997, p. 13).

Parece possvel afirmar que no caso da educao infantil h uma disputa entre um
modelo de oferta pblica pura e uma oferta associada iniciativa privada, nesta disputa a
perspectiva da oferta pblica ainda hegemnica; no caso da educao especial a disputa
parece ter se dado historicamente a favor de um modelo associado iniciativa privada. Outro
espao onde esta disputa se coloca, e tampouco o debate fcil, o espao da Educao de
Jovens e Adultos. Aqui o cenrio mais complexo ainda, visto que a prpria esquerda quem
tm toda uma histria de articular mobilizao social e escolarizao. Beauchamp (2004), ao
analisar a experincia de municpios paulistas nesta rea localiza as iniciativas do Movimento
de Alfabetizao:
Nosso trabalho foi pautado na experincia inicial do MOVA que ocorreu no
Municpio de So Paulo, quando o professor Paulo Freire foi Secretrio
Municipal da Educao a partir de 1989 e, tambm, na experincia de
Diadema, cuja implantao se deu em 1995. O MOVA desenvolve sua
poltica pedaggica na perspectiva da Educao Popular, fundamentando-se
nas idias do professor Paulo Freire, que concebe a alfabetizao como um
processo de conscientizao, possibilitando queles que no tiveram acesso
escola, ou que foram obrigados a deix-la prematuramente, o direito
Educao, ao estudo. Para alm da aquisio da leitura e da escrita, o
trabalho pedaggico construdo cotidianamente com o objetivo de
promover a emancipao do aluno como sujeito de interveno na sociedade
[...]. (BEAUCHAMP, 2004, p.107).

So inmeras as experincias municipais de implementao de MOVAs (ARELARO


& KRUPPA, 2002) e de ampliao do atendimento de jovens e adultos, sem escolarizao,
pela via do envolvimento dos movimentos organizados com voluntrios ou com tutores,
pagos pelo poder pblico, ainda que no contratados como professores. Este formato sustenta-

132

se em todo um debate acerca da educao popular e da crtica escola excludente, que no se


relaciona com a realidade do aluno marcado pelo insucesso e pela excluso social.
Por outro lado, tambm direita o formato mobilizador de organizaes nogovernamentais para a tarefa de superar o analfabetismo no Brasil se apresentou e difundiu;
por exemplo, no programa Alfabetizao Solidria, que, segundo Barreyro (2007), constituiu
uma forma de terceirizao da alfabetizao de adultos envolvendo Instituies de Ensino
Superior e entidades comunitrias, leigas e confessionais, na formao de turmas para
alfabetizao com financiamento pblico e privado: O Programa era financiado com recursos
advindos de doaes de empresas e de cidados (da campanha adote um analfabeto) que,
segundo o Programa, cobriam 50% do custo/aluno/ano e com fundos governamentais (50%
do custo/aluno/ano). (BARREYRO, 2007, s/p).
Segundo Di Pierro (2006), as estratgias de mobilizao popular e de barateamento de
custos convergiram na dcada de 1990, o que implica trs mbitos de riscos para a poltica de
EJA no Brasil:
A delegao de responsabilidades pblicas a sociedade civil organizada; a
tendncia regressiva de desconstituio dos direitos educativos dos jovens e
adultos, e sua converso em objeto de filantropia privada; a
institucionalizao da precariedade das instalaes fsicas, recursos humanos
e pedaggicos, que caracteriza a improvisao da escolarizao promovida
pelas organizaes e movimentos sociais. (DI PIERRO, 2006, p. 1124).

No possvel aqui aprofundar cada um dos elementos de polticas to diferenciadas e


com muitas especificidades, o que se pretende chamar a ateno para o fato de que,
especialmente na EJA, apenas a forma de acesso insuficiente para caracterizar propostas de
esquerda e direita. Ainda que nas outras reas tambm seja insuficiente, a marca vaga pblica
versus subveno social para garantia do acesso escola, nas outras etapas ou modalidades da
educao bsica, corresponde s teses de esquerda versus teses de direita. Mesmo que na
realidade a caracterizao destes extremos j esteja bastante borrada, cabe lembrar, entretanto,
mais uma vez, que aqui o esforo pela caricatura para poder-se submergir na realidade nos
casos empricos nos prximos captulos.
O segundo mbito apresentado no quadro 3.1 refere-se melhoria da qualidade de
ensino, pauta central de qualquer proposta educacional e o corao de todo o debate
educacional desde os anos 90. Optou-se aqui por destacar trs elementos, dado que a

133

caracterizao do que qualidade uma discusso imensa53, so estas: a organizao do


currculo, a questo do tempo escolar e a avaliao.
Na questo do currculo entende-se que uma perspectiva de esquerda contempla uma
discusso com a comunidade escolar que incorpora as contribuies da pedagogia, da
antropologia e da sociologia para atualizar as propostas pedaggicas luz da idia de incluso
social de forma ampla (gnero, etnia, dificuldades de aprendizagem) respeitando a experincia
dos docentes e a interlocuo com as comunidades. Uma perspectiva que entende que
qualquer definio curricular ser uma deciso poltica sobre o que entra e o que no entra na
seleo de contedos, na organizao metodolgica, enfim na prtica da escola. Uma
experincia que pode ser compreendida como exemplo de tal perspectiva novamente a
gesto Paulo Freire em So Paulo; conforme analisada por Camargo (1997) a discusso
curricular era compreendida como um movimento de reorientao curricular na rede
municipal de ensino:
A idia de Movimento aparece, naquele momento, por se considerar que o
que ocorre no interior da escola, da estrutura da SME e do prprio processo
pedaggico como um todo algo histrico e, portanto, passvel de
mudanas; de que no existem certezas absolutas a respeito dos resultados
dos processos engendrados; por poderem ser feitas alteraes no prprio
processo de desenvolvimento das propostas e por contar com a colaborao
de diversas pessoas em diferentes nveis de escolarizao (dos pais
assessoria da Universidade). O currculo neste processo entendido como
algo mais profundo do que a simples disposio da grade de disciplinas, ou
organizao de seus programas escolares, mas especialmente a relao
existente entre o universo escolar, com as contradies que o caracterizam, e
as condies determinantes das relaes ticas, sociais, econmicas, polticas
e culturais que caracteriza o mundo contemporneo. (CAMARGO, 1997, p.
156).

direita tambm h discusso sobre o currculo e a preocupao com incorporar os


avanos do debate cientfico, entretanto, nestes casos, a perspectiva articula-se mais com a
necessidade de controle e com a interveno de especialistas como mediadores de reformas
curriculares, que acabam por ser de fato feitas por sobre os profissionais da educao e sem
preocupao com envolvimento da comunidade, na medida em que, inclusive, retoma-se a
necessidade de legitimao das reformas pela nfase no conhecimento especializado de quem
elabora as propostas. Para diferentes autores (APPLE, 2003; BARROSO, 2005); as polticas
53

Ver, entre outros: CAMARGO, R. et all Pesquisa nacional qualidade na educao. Braslia: 2006. 2 v. ;
DOURADO; OLIVEIRA e SANTOS A qualidade da educao : conceitos e definies. Braslia: INEP, 2007;
OLIVEIRA, R. P. . A questo da qualidade na educao. Revista Brasileira de Administrao da Educao,
Braslia, v. 12, n. 1, p. 61-70, 1996.; PARO, V. H. A gesto da educao ante as exigncias de qualidade e
produtividade da escola pblica. In: SILVA, L H. A escola cidad no contexto da globalizao. Petrpolis:
Vozes, 1998, p. 300-307; RISOPATRON, V. E El concepto de calidade de la educacion. Santiago/ Chile:
UNESCO/OREALC, 1991.

134

educacionais propostas direita tem que ser lidas no entrelaamento de reformas curriculares
com sistemas de controle via avaliao, neste sentido afirma Michael Apple acerca da nova
configurao da direita nos Estados Unidos:
Em essncia a nova aliana integrou a educao num conjunto amplo de
compromissos ideolgicos. Os objetivos da educao so os mesmos
daqueles que orientam seus objetivos econmicos e de bem estar social. (...)
O discurso aparentemente contraditrio de competio, mercados e opo de
um lado, e possibilidade de avaliao, objetivos de desempenho, padro de
qualidade, provas nacionais e currculo nacional, por outro, gerou um tal
alarido que difcil ouvir outra coisa. Mesmo que paream concretizar
tendncias diferentes, na verdade reforam-se grotescamente uns aos outros
e ajudam a cimentar posies educacionais conservadores em nossa vida
cotidiana. (APLLE, 2003, p.80).

Na organizao do tempo escolar, outra forma de melhorar a qualidade de ensino,


esquerda as aes partem da crtica fragmentao da escola e do currculo seriado, e propese a reorganizar o tempo de escolaridade, seja em propostas de ensino integral, seja em
propostas de superao do modelo de reprovao com a introduo de polticas de
organizao da escola em ciclos54. direita tambm h reorganizao do tempo, mas por
justificativas com acentos diferenciados: no caso da escola integral, as justificativas esto
muito articuladas assistncia aos grupos marginais; assim as polticas de escola integral so
propostas para comunidades pobres. Por outro lado, a necessidade de dotar o sistema de
eficincia requer regularidade de fluxo; assim, propostas de acelerao de estudos, como as
dos anos 1990, ainda que atendam a uma realidade pedaggica de que o tempo escolar de
reprovao no ajuda a superao dos problemas de aprendizagem, esto tambm
respondendo realidade operacional dos sistemas de ensino, qual seja: ampliar a certificao
e possibilitar a liberao de vagas indevidamente ocupadas pelos alunos mais velhos que o
esperado para cada srie.
E, por fim, a questo da avaliao o grande foco das propostas direita na medida
em que se articula idia de medida da qualidade no produto da escola. Produto este
entendido como a quantidade de informaes apropriadas pelo aluno ao final do processo.
Assim os sistemas de avaliao so apresentados como poltica de aumento da qualidade
numa incorporao da diferenciao e do mrito como critrios justos para definir a qualidade
desejada no sistema educacional. Neste sentido,
54

Para aprofundar a discusso das polticas de ciclos ver, por exemplo: JACOMINI, Mrcia Uma dcada de
organizao do ensino em ciclos na cidade de So Paulo: um olhar dos educadores [dissertao de mestrado].
So Paulo: FEUSP: 2002; FREITAS, Luis Carlos. Ciclo ou Sries? O que se altera quando se muda a forma de
organizar os tempos e os espaos da escola (Trabalho Encomendado para o GT 13 Educao Fundamental). In:
27a. Reunio Anual da ANPED, 2004, Caxambu. Anais da 27a. Reunio Anual da ANPED. Rio de Janeiro:
ANPED, 2004. v. 1.

135

O Estado passa a adotar, na gesto da educao pblica, como diz Afonso


(1998), um ethos competitivo decalcado no que tem se designado por
neodarwinismo social, passando a admitir a lgica do mercado com a
importao para o domnio pblico de modelos de gesto privada, cuja
nfase posta nos resultados ou produtos dos sistemas educativos. (SOUZA
& OLIVEIRA, 2003, p. 881).

A questo da avaliao na perspectiva da incorporao da lgica da medio nos


sistemas de ensino se relaciona umbilicalmente com a concepo de gesto e com a
redefinio do papel do Estado, que passa de responsvel pela promoo da qualidade de
ensino para regulador da qualidade construda no mbito das diferentes redes e escolas.
esquerda, por outro lado, a perspectiva da avaliao articulada idia de
acompanhamento dos processos e, portanto, a avaliao compe parte de uma estratgia de
planejamento, como um momento que precisa ser realizado pelos prprios sujeitos. Toma-se
a uma perspectiva de emancipao, esta exige a tomada de conscincia pelos agentes dos
limites e das necessidades de reorganizao de seu prprio trabalho. Nesse sentido afirma
Almerindo Afonso:
A avaliao formativa, sem deixar de estar relacionada com o Estado,
enquanto lugar de definio de objetivos educacionais e espao de cidadania
parece ser a forma de avaliao pedaggica mais congruente com o princpio
da comunidade e com o pilar da emancipao. Pensamos que a avaliao
formativa deve ser considerada no mbito dos direitos sociais e educacionais
que caracterizam o Estado-providncia, os quais, como lembra tambm
Boaventura Santos (1994, p. 211), foram direitos essencialmente obtidos por
presso do princpio da comunidade. Por outro lado, s a avaliao
formativa, enquanto aco pedaggica estruturada na base das relaes de
reciprocidade, e intersubjectivamente validada, nos parece poder promover
um novo desequilbrio da regulao a favor do pilar da emancipao.
(AFONSO, 2002, p.124-125).

Aqui perde fora instrumentos de avaliao em larga escala e se coloca mais


intensamente a avaliao ao longo do processo e a avaliao institucional que se realiza no
interior das escolas como parte do prprio projeto pedaggico de tais instituies.
Esse debate da avaliao como instrumento de gesto torna oportuno que se passe para
a discusso especfica deste mbito da poltica educacional e de seus outros desdobramentos:
os mecanismos de gesto e o papel da comunidade no que se refere participao.
Para caracterizar os desdobramentos das polticas de gesto conveniente, primeiro,
observar como os diferentes procedimentos so propostos e, em seguida, no leque de
possibilidades disponveis, que instncias de gesto so priorizadas e como elas so
articuladas. Segundo, quando a comunidade escolar (pais, professores, alunos, funcionrios)
chamada a participar cabe considerar onde est a nfase da participao: no controle social
sobre a escola e na definio dos rumos da poltica educacional? o que chamaremos aqui de

136

deliberao. Ou a nfase est na participao em aes pontuais que tm relao com a


administrao ou execuo de tarefas? o que chamaremos aqui de participao na
administrao, ou participao subordinada.
Para essa diferenciao entre administrao e deliberao toma-se a idia de
participao na deliberao, a partir do sentido dado por Avritzer (2000, p. 43-44) ao conceito
de democracia deliberativa:
O local da democracia deliberativa deve ser os fruns entre o Estado e a
sociedade que tem surgido em pases como Brasil, ndia e os Estados Unidos
(...) Todos eles partilham trs caractersticas centrais para que a
argumentao deliberativa ocorra: A primeira dessas caractersticas que
todos esses casos implicam a cesso de um espao decisrio por parte do
Estado em favor de uma forma ampliada e pblica de participao. (...) O
segundo elemento relevante dos arranjos deliberativos a forma como eles
tratam a informao detida pelos atores sociais. Os arranjos deliberativos so
locais, nos quais, a informao relevante para uma deliberao de governo
ou tornada pblica (...) ou socializada (...) pressupem que as informaes
ou solues mais adequadas no so a priori detidas por nenhum dos atores e
necessitam serem construdas coletivamente. (...) Existe um terceiro
elemento que prprio das formas deliberativas, que a possibilidade de
testar mltiplas experincias.

Dessa forma, participao na deliberao delimita uma forma de articulao entre os


diferentes atores no sistema educacional ou na escola que permita: a tomada de decises sobre
questes substantivas; a circulao de informao suficiente para que ao tomar parte de
conselhos e similares pais, professores e gestores possam construir posies por meio do
debate racional. Por fim, a considerao de que o nvel de descentralizao do sistema
educacional brasileiro e a possibilidade, prevista na LDB 9394/96, da instituio de sistemas
de ensino municipais, reforou a experimentao de formas alternativas de gesto da coisa
pblica em muitos municpios.
De outro lado, participao na administrao em que o carter deliberativo
secundarizado pode ser nomeada como uma participao subordinada. Essa delimita uma
forma de articulao da comunidade em torno da escola, ou sua integrao ao sistema, em
processos em que no est em questo a tomada de deciso, mas a diviso de tarefas com o
Estado, por exemplo, na arrecadao de fundos complementares para suprir as escolas do
bsico, na administrao de instituies comunitrias por ausncia de alternativas, na
participao de campanhas de ajuda s escolas restritas aos aspectos da estrutura fsica.
Essa perspectiva subordinada de participao, mais restrita administrao da escola,
tem sido a tnica das propostas direita do projeto educacional, o problema que, neste caso,
entrelaam-se as questes da nfase na escola como espao de soluo dos problemas
educacionais e sadas, via a adoo de prticas prprias do mercado como de competio

137

entre escolas, sob a justificativa de maior satisfao dos usurios. O campo da gesto aparece
ento como um grande borro em que autonomia, participao, democracia e cidadania
apresentam-se em discursos muito divergentes e passam a exigir muitas adjetivaes para que
se possam diferenciar as propostas.
A incorporao por todos os espectros polticos de conceitos polissmicos contribui
para o esvaziamento do sentido de tais conceitos e faz com que, em nome de certos jarges
educacionais, se realizem prticas muito distintas, submetendo a discusso do que
substantivo, a realizao do direito educao, ao que perifrico: anlises interminveis da
intencionalidade dos discursos. Ainda que, com o risco de cair na armadilha de discutir mais
as intenes do que o que h de substantivo nas polticas, tentaremos esboar melhor os dois
campos no que se refere s propostas de mecanismos de participao no sistema de ensino.
A trajetria recente das experincias do campo educacional, rapidamente reconstrudas
no incio deste captulo, d conta de situar os mecanismos construdos como democrticos nas
propostas de esquerda. Assim neste campo cidadania essencialmente ativa no sentido dado a
esta expresso por Maria Vitria Benevides (1994): aquela que institui o cidado como
portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos
espaos de participao poltica. (BENEVIDES, 1994, p. 9). A permanncia, nas diferentes
experincias e nos discursos esquerda do espectro poltico, de propostas para realizao do
princpio da gesto democrtica por meio de conselhos no mbito da escola e do sistema, de
conferncias deliberativas sobre a poltica educacional, de processos de eleio de dirigentes,
articula a experincia associativa no campo educacional necessria defesa republicana da
ordem pblica. Aqui a participao tomada como participao no poder de decidir e, neste
caso, resultado de disputa e de conquista de parcela do poder que estava no Estado e que
dividido com a sociedade civil. Certamente isso se faz como resultado de litgios e no como
concesso. Nesse sentido afirma Vera da Silva Telles:
na dinmica dessa sociedade civil emergente que, ao menos virtualmente,
uma noo plural de bem pblico ou pode ser construda, no como valor
superior a permitir o consagramento de coraes e mentes ou como
consenso que dilui diferenas e interesses em conflito e tampouco como algo
sinonimizado com o ordenamento estatal. Mas como inveno histrica (e
poltica) que depende de espaos pblicos democrticos nos quais a
pluralidade das opinies se expressa, nos quais os conflitos ganham
visibilidade e as diferenas se representam nas razes que constroem os
critrios de validade e legitimidade dos interesses e aspiraes defendidos
como direitos. (...) nesse sentido que se poderia dizer que os direitos, como
luta e conquista, significam tambm uma reinveno do princpio
republicano da coisa pblica, o que, na situao brasileira, significa na
verdade uma (re) criao da prpria Repblica, essa fico que na nossa

138

histria nunca ganhou inteiramente o imaginrio coletivo e nunca se efetivou


como prtica e valor poltico, numa quase ausncia que repe o padro
oligrquico e patrimonialista da gesto da coisa pblica. (TELLES, 1994,
101-102).

O confronto de idias no espao pblico, defendido pela autora citada, no campo


educacional se expressa no encontro, nos diferentes espaos de participao, de sujeitos que
tm interesses divergentes na mbito da vida imediata: pais, alunos, professores, dirigentes
municipais, comunidade do entorno da escola, movimentos sociais. Sujeitos que vivem a
experincia educacional a partir de pontos diferentes e, portanto, a democratizao da vida
escolar pode fazer dessa a primeira experincia republicana, em que os interesses particulares
de cada segmento precisem, em determinados momentos, ser submetidos a opes coletivas
pautadas na realizao da justia social e do interesse pblico.
A exemplaridade dessa perspectiva esquerda no campo educacional pode ser
identificada na seguinte afirmao de Paulo Freire acerca de sua experincia da SME de So
Paulo:
No seria possvel pr a rede escolar altura dos desafios que a democracia
brasileira em aprendizagem nos coloca estimulando a tradio autoritria de
nossa sociedade. Era preciso, pelo contrrio, democratizar o poder,
reconhecer o direito de voz aos alunos, s professoras, diminuir o poder
pessoal das diretoras, criar instncias novas de poder com os Conselhos de
Escola, deliberativos e no apenas consultivos e atravs dos quais, num
primeiro momento, pais e mes ganhassem ingerncia nos destinos da escola
de seus filhos; num segundo, esperamos, a prpria comunidade local que,
tendo a escola como algo seu, se faz igualmente presente na conduo da
poltica educacional da escola. Era preciso, pois democratizar a Secretaria.
Descentralizar decises. Era necessrio inaugurar um governo colegiado que
limitasse o poder do Secretrio. (...) O que quero deixar claro que um
maior nvel de participao democrtica dos alunos e dos professores, das
professoras, das mes, dos pais, da comunidade local, de uma escola que,
sendo pblica, pretenda ir tornando-se popular, demanda estruturas leves,
disponveis mudana, descentralizadas, que viabilizem, com rapidez e
eficincia, a ao governamental. (FREIRE, 2000, p. 74-75).

direita, as idias de integrao da comunidade, participao e autonomia das escolas


tambm se apresentam, porm num sentido mais executivo e no limite no mbito da
realizao de interesses privados, com forte investimento na figura do diretor da escola como
empreendedor que deve motivar o grupo para resolver seus prprios problemas. Nesse caso, a
idia de participao e de trabalho coletivo so sutilmente deslocados, como fica evidenciado
na passagem abaixo:
(...) o desempenho de uma equipe depende da capacidade de seus membros
de trabalharem em conjunto e solidariamente, mobilizando reciprocamente a
intercomplementariedade de seus conhecimentos, habilidades e atitudes, com
vistas realizao de responsabilidades comuns. Sem estas condies, de

139

pouco adiantaria o talento de pessoas nela atuantes, uma vez que pessoas
talentosas nem sempre formam equipes talentosas. Por outro lado, a
mobilizao e o desenvolvimento dessa capacidade depende da liderana de
seus gestores. (LCK, 2006, p.97) 55.

No se trata mais de dar voz aos diferentes segmentos para a explicitao de


divergncias no espao pblico com vistas democratizao das relaes sociais, mas se trata
de mobilizar talentos individuais para o sucesso da gesto da escola, ainda que isso possa
levar a algumas melhorias pontuais, implica ausncia de preocupao com o modelo de
sociedade em que a escola se insere. Trata-se de uma perspectiva que toma diversos atributos
do mercado, tendo como fundamento a competio para o incremento da gesto educacional.
Observe que o campo da gesto articula a avaliao e o financiamento, sendo
alimentado por uma relao entre inputs financiamento e outputs resultados, que acabam
redimensionando o carter pblico da gesto em favor do que Stephen J .Ball chama de uma
performatividade de mercado como resultado das reformas educacionais no Reino Unido,
caso analisado pelo autor:
A performatividade alcanada mediante a construo e publicao de
informaes e de indicadores, alm de outras realizaes e materiais
institucionais de carter promocional, como mecanismos para estimular,
julgar e comparar profissionais em termos de resultados: a tendncia para
nomear, diferenciar e classificar. A performatividade, ou o que Lyotard
tambm chama de "controle do contexto", est intimamente interligada com
possibilidades atraentes de um tipo especfico de "autonomia" econmica
(em vez de moral) para as instituies e, em alguns casos, para indivduos,
como os diretores de escolas. A subjetividade "autnoma" desses indivduos
produtivos tornou-se o principal recurso econmico do setor pblico
reformado e empresarial. (BALL, 2005, p. 544).

Essa nfase na gesto via controle do desempenho e dos resultados encontrada no


Brasil em experincias municipais recentes como a de Teresina56, conforme notcia da prpria
prefeitura transcrita abaixo:
A classificao das escolas, por ranking, comeou em 2002, com a Lei
Municipal n. 3.089 de 18 de abril de 2002. O ranking um desdobramento
da poltica de avaliao Institucional, iniciada em 1995, com a realizao da
primeira avaliao de Rede. As escolas so classificadas a partir dos
resultados de avaliao de trs indicadores: taxa de distoro idade/srie,
taxa de evaso e taxa de aprovao das escolas. Antes as escolas eram assim
classificadas em categorias de A a E e os professores, que efetivamente
atuavam nessas escolas, passaram a receber uma gratificao de desempenho
escolar conforme a classificao da escola. At o ano passado as escolas
foram classificadas e premiadas, segundo os indicadores previstos na
referida lei de criao do Ranking. Para 2007, a Lei 3.154, de maio de 2006,
realizou mudanas substanciais na proposta da classificao das escolas.
55
56

Heloisa Lck foi uma assessora importante na SEEDPR na gesto Lerner.


Teresina administrada pelo PSDB.

140

Agora a premiao passa a ser recebida pela escola e no mais pelo


professor, visando manter a isonomia salarial da categoria. A mudana na
nova metodologia da classificao da escola passou a utilizar os seguintes
indicadores: Avaliao externa de desempenho acadmico, Percentual de
alunos acima da nota mnima na avaliao externa, Taxa de evaso e
Incremento sobre a pontuao do ano anterior. As escolas premiadas ficaram
classificadas entre a posio A e C, conforme mostra a lista abaixo.
(TERESINA, 2007).

Dada essa articulao da gesto com o financiamento e o desempenho dos


profissionais da educao, cabe passar a estes dois outros desdobramentos da poltica
educacional: o financiamento e a questo dos profissionais da educao.
Quanto ao financiamento em termos gerais podemos indicar que direita encontra-se
uma nfase na economia de recursos e na tese de que o que preciso melhorar apenas a
gesto dos recursos dado que estes j so suficientes. A forma da gesto do recurso coincide
com um enxugamento do Estado, por isso, entre as caractersticas de uso dos recursos estar
um aumento no investimento em servios de terceiros e a descentralizao de recursos com
repasse para as unidades escolares pblicas ou privadas, articulado economia de recursos e a
critrios de eficincia.
esquerda pode-se identificar uma perspectiva de ampliao do investimento em
educao, esta compreendida como investimento social; nfase na transparncia e no controle
social do uso dos recursos, um aumento de investimento em profissionais da educao e
repasse de recursos articulado ao projeto pedaggico e a critrios de promoo da igualdade
de condies de oferta entre as unidades escolares.
De certa forma a separao entre gesto e financiamento mais didtica que real, visto
que, se no entender-se o financiamento de forma restrita, ele parte imprescindvel da
prpria gesto do sistema educacional. Ento, apenas para aprofundar a caracterizao, se
tomaro as questes acima como questes exclusivas de financiamento da educao.
Quanto aplicao geral dos recursos para educao consenso entre diferentes
matizes de pesquisadores em educao que h ainda muito que se avanar em termos da
adequada aplicao de recursos em manuteno e desenvolvimento do ensino no Brasil;
entretanto, h divergncia quanto a se os problemas se encerram a, na gesto do recurso, ou
se os problemas esto tambm na quantidade de recursos. Barjas Negri argumenta em favor
da primeira perspectiva:
Queremos argumentar que o nosso problema no que se gaste pouco com
educao, principalmente a pblica, mas que se aplicam mal seus recursos.
Ao lado dos baixos salrios, das pssimas condies de muitas escolas
pblicas, principalmente de 1 e 2 graus, e da carncia de bons laboratrios
e bibliotecas, convive excessivo gasto com inativos e com atividades-meio,

141

como compras, controle, superviso, gesto administrativa e financeira,


distribuio e armazenagem de material, etc. S as atividades-meio,
dependendo do caso, representam de 20% a 30% dos gastos com educao.
Isso resulta em poucos recursos para a escola e para os salrios de
professores em efetivo exerccio do magistrio. (NEGRI, 1997, p.11).

No sentido oposto estava a avaliao dos gastos em educao do Grupo de trabalho57


sobre Financiamento da Educao constitudo no INEP em 2003:
importante ressaltar tambm que, embora o potencial mnimo de recursos
para a educao indicado na Tabela 2 (4,44% do PIB) no esteja muito
distante daquele dos pases ricos (a mdia da OCDE de 4,9% do PIB),
como o nosso PIB muito inferior, o resultado um valor disponvel por
aluno muito pequeno. Assim, enquanto o nosso recurso disponvel por aluno
de, aproximadamente, R$ 900/aluno (cerca de 12% da nossa renda per
capita) na educao bsica, nos EUA, que gastam cerca de 5% do PIB em
educao, o gasto por aluno da educao bsica de, aproximadamente, sete
mil dlares (25% da renda per capita). (INEP, 2003, p.7)

A baixa disponibilidade de recursos por aluno no Brasil torna-se mais complexa


quando consideram-se as desigualdades regionais no pas, no mesmo relatrio o grupo de
trabalho afirma:
Uma ltima observao importante no que se refere aos gastos com
educao a grande discrepncia entre os valores gastos nos diferentes
Estados da federao. Assim, considerando dados de 1998 para o ensino
fundamental, frente a um gasto mdio de R$ 670,00/aluno-ano, no Brasil; no
Maranho esse valor era de R$ 401,00/aluno-ano, enquanto no Rio de
Janeiro era de R$ 877,00/aluno-ano. Esta discrepncia mostra a necessidade
inadivel da Unio cumprir o seu papel de reduzir o impacto das
desigualdades regionais, sob pena de criarmos cidados de primeira e
segunda classe o que coloca a necessidade de discutir-se a criao do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb). (idem).

Mesmo com a recente aprovao do Fundeb, as estimativas do Ministrio da Educao


quanto ao recurso disponvel por aluno para 2007, variam no caso do ensino fundamental,
sries iniciais urbanas58, entre R$ 946,29 na Bahia [inclusive com a complementao da
Unio] e R$ 2.242,58 em Roraima, o que mantm em um patamar muito semelhante a
desigualdade entre os entes da Federao indicada no relatrio do Grupo de trabalho.
57

Grupo de trabalho constitudo por Otaviano Augusto Marcondes Helene INEP; Pedro Luiz Bezerra
SE/MEC; Rubem Fonseca Filho SE/MEC; Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha SPO/MEC; Antonio
Ibez Ruiz SEMTEC/MEC; Jorge Abraho de Castro IPEA; Valdomiro Luis de Sousa Bolsa-Escola;
Austregezilo Ferreira de Mello Casa Civil; Ivan Castro de Almeida INEP; Jos Marcelino de Rezende Pinto
INEP; Marluce Arajo de Lucena SPO/MEC; Caio Luiz Davoli Brando SPO/MEC; Jacques Rocha
Veloso UNB; Joo Antonio Cabral de Monlevade Consultor Legislativo do Senado.
58
O Fundeb criado pela Emenda Constitucional n. 53 tem como base para repartio dos recursos por aluno, em
cada estado, o gasto aluno que incorpora a diferenciao entre etapas e modalidades da educao bsica. Sries
iniciais do ensino fundamental urbano o fator 1(um) para a ponderao da distribuio de recursos. As demais
modalidades e etapas tm peso variando entre 0,7 e 1,3 para o ano de 2007. Mais informaes ver Emenda
Constitucional n. 53 de 2006 e regulamentao.

142

Nesse quadro, uma perspectiva de esquerda em educao tem necessariamente que


ampliar recursos para educao. A ttulo de exemplaridade, neste caso, possvel recorrer de
modo mais seguro s propostas das entidades organizadas de defesa da educao pblica para
indicar o que se espera do investimento da educao no pas. o caso do proposto no Plano
Nacional de Educao Proposta da Sociedade Brasileira documento consolidado em duas
Conferncias Nacionais de Educao. Nele encontram-se as seguintes metas:
Aumentar, em dez anos, os gastos pblicos com educao at cerca de 10%
do PIB, para o pleno atendimento das propostas contidas neste Plano
Nacional de Educao;
Suprir a defasagem das verbas destinadas educao e incrementar novas
fontes de recursos para o setor educacional, garantindo-se o princpio da
progressividade da tributao atravs de: a) regulamentao do imposto
sobre as grandes fortunas, previsto constitucionalmente; b) reforma tributria
de modo a obter mais recursos na forma de impostos diretos (por exemplo:
Imposto sobre a Herana); c) estabelecimento do salrio-creche; d) combate
intransigente sonegao, renncia fiscal e s isenes fiscais para
alcanar a plena capacidade de arrecadao da carga tributria; e)
estabelecimento de maior dotao para o FPE e para o FPM; f) combate ao
FEF (Fundo de Estabilizao Fiscal), enquanto medida econmica que retira
recursos da educao.
Ampliar o atendimento dos programas de renda mnima, proporcionando a
gratuidade ativa para a freqncia e a permanncia das crianas na escola.
Garantir os recursos do Tesouro Nacional para o pagamento de
aposentados (com paridade de remunerao) e pensionistas, no como
verbas de manuteno e desenvolvimento do ensino.
Definir o valor do custo aluno/qualidade/ano para a Educao Bsica, a
partir de 1998, nos percentuais equivalentes a 25-30 % da renda per capita.
Definir o valor do custo aluno/qualidade/ano para o ensino Superior, a
partir de 1998, no percentual equivalente a 60% da renda per capita.
(MINTO, et al., 1997, p.43)

Quanto forma de aplicao dos recursos, a questo do recurso-aluno-disponvel


versus custo-aluno-qualidade um debate profcuo ainda que no tenha-se experincias de
fato que possibilitem a observao de poltica educacional que tome o custo-aluno-qualidade
como critrio para a execuo de tal poltica. Segundo Pinto (2006), entretanto, a legislao
brasileira, com as alteraes feitas na Constituio de 1988 pela Emenda Constitucional n.
14, com as definies da LDB 9394/96 e com a aprovao do Plano Nacional de Educao em
2001, incorporou a idia de custo-aluno-qualidade que precisa superar os recursos disponveis
por aluno e avanar para que insumos so indispensveis para uma escola de qualidade e
quanto que isso exige de investimentos. Certamente, um limitador desta discusso que
isto no parece ser factvel como poltica municipal isolada, uma vez que o conjunto do
financiamento da educao, como apresentado no primeiro captulo desta tese, pressupe
colaborao entre os entes Federados brasileiros. Ainda assim, na caricatura que est

143

construindo-se, a tomada de uma ou de outra pelo menos como horizonte, adequada para
diferenciar propostas mais democratizantes ou propostas mais gerencialista.
Outro aspecto do financiamento da educao a forma de aplicao do recurso, nesse
caso selecionou-se como questes prioritrias para este debate, a aplicao em servios de
terceiro versus ampliao de gastos com pessoal; e a forma de aplicao descentralizada de
recursos via unidades escolares.
Entre os grandes debates da dcada de 1990 esteve por certo a questo do tamanho da
mquina estatal e, em grande medida, isso leva ao debate sobre o tamanho do funcionalismo e
a forma de provimento dos servios pblicos; questes estas que estavam certamente na pauta
da reforma do Estado, conforme apresentado no captulo 2. Para retomar tal debate, tome-se o
Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1997 do Banco Mundial; neste documento
apresentava-se a problemtica do tamanho do Estado, tanto nos pases mais industrializados
quanto nos pases pobres e em desenvolvimento, e indicava-se que estratgias de
reestruturao estavam em curso para resolver tal problemtica, entre estas, encontrava-se a
mudana da direo dos gastos pblicos:
Os governos esto testando uma srie de mecanismos institucionais para
aperfeioar a prestao de servios. O aumento do uso dos mercados est
gerando presses competitivas e mais opes externas alternativas para a
proviso pblica de servios a usurios que procuram melhor qualidade ou
menor custo. A prtica de contratar firmas privadas ou ONG para prestao
de servios tambm est expandindo essas opes. Alguns governos esto
criando no setor pblico reparties guiadas pelo desempenho, com as quais
formalizam contratos, dotando-as de maior flexibilidade administrativa e
tornando-as responsveis por produtos ou resultados especficos. (BANCO
MUNDIAL, 1997, p. 90).

evidente aqui a justaposio dos temas gesto e financiamento, mas especificamente


quanto ao financiamento, a forma de aplicao do oramento pblico interessante de ser
observada no exemplo australiano:
Nas reas em que no vivel a competio dentro do mercado, talvez seja
possvel promover a concorrncia pelo mercado: os governos podem
contratar a prestao de servios com firmas privadas, selecionadas mediante
a licitao. Hoje em dia a terceirizao muito comum em muitos pases
industrializados. Na Austrlia, o Estado de Victria proporciona um exemplo
particularmente interessante cada conselho local contrata com terceiros, por
meio de concorrncias pblicas, a execuo de pelo menos metade do seu
oramento anual, incluindo complexos servios de ateno comunitria.
(idem, p. 93).

O crescimento das despesas relativas a servios de terceiro ser tomado aqui como um
redimensionamento do Estado que responde s teses do plo direita, em que a questo do
financiamento procura responder necessidade de diminuio do aparelho do Estado como

144

soluo para sua ineficcia. Entre os exemplos dessa estratgia na educao podem-se retomar
as indicaes acerca dos vouchers e das subvenes sociais para entidades comunitrias e
filantrpicas mais presentes no Brasil ; ainda, pode-se acrescentar a terceirizao de
atividades-meio como fornecimento de merenda segurana e servios de limpeza das escolas
pblicas.
Tais estratgias tm, ainda, relao direta com a normatizao do oramento pblico
brasileiro que, por exemplo, primeiro com a Lei Camata e depois com a Lei de
Responsabilidade Fiscal institui um teto de gastos com pessoal de 60% do oramento [um
pouco menos quando descontados os recursos para o Legislativo], como apresentado no
captulo 1. Tal normatizao tem impacto importante numa rea como educao em que o
maior insumo pessoal. Muitos estudos de custo-aluno demonstram que a maior despesa em
escolas com pessoal, docente e de apoio (VERHINE, 2006; PARO, 1982), e tambm os
estudos acerca da qualidade de ensino demonstram que a qualificao e as condies de
trabalho docentes so determinantes na melhoria da qualidade da escola. Desta forma, a
definio do teto de gastos em geral no funcionalismo colide com a construo de uma
poltica educacional de qualidade quando os critrios so, a priori, de enxugamento da
mquina pblica revelia da especificidade das polticas sociais.
Uma perspectiva de esquerda para tratar o gasto pblico precisaria rearticular a
eficincia do Estado, o disciplinamento do investimento em pessoal com a natureza das
polticas sociais. Trata-se de superar a discusso do custo do Estado para a discusso do
sentido do Estado: A reforma do Estado que se organiza e evolui com os olhos nos direitos,
no bem estar e na emancipao da populao essencialmente uma reforma da poltica, o
prolongamento de uma reforma democrtica e social, concebida como parte de uma
modificao nas relaes entre o Estado e a sociedade civil. (NOGUEIRA, 2004, p. 191).
Rearticular o sentido do Estado passa pelo disciplinamento do uso dos recursos e pela
melhora do controle externo do uso desses recursos, para o que contribuem instncias
participativas, como conselhos e o oramento participativo, e instncias com autonomia de
investigao dos dirigentes pblicos como o Ministrio Pblico. Tais mecanismos novamente
colocam, no campo do uso dos recursos, a necessidade da dimenso republicana da
responsabilidade com os bens pblicos.
O ltimo desdobramento da poltica de financiamento a questo da aplicao
descentralizada de recursos, que direita pode coincidir com a forma de repasse de recursos a
instituies privadas via subveno social, mesmo quando estejam articuladas idia de dotar
as escolas de autonomia. esquerda, tal procedimento pressupe mais articulao com a

145

possibilidade de deliberao acerca do projeto pedaggico da escola a partir da viabilizao


financeira das decises da comunidade escolar.
A idia de dotar as escolas de autonomia de gesto financeira pode ser flagrada em
vrias propostas de democratizao da educao, conforme indicado no incio deste captulo.
A ttulo de exemplaridade dos extremos em que a descentralizao de recursos est imersa,
tomar-se- o caso do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) analisado por Peroni e
Adrio (2007) e, de outro lado, um programa municipal de repasse de recursos denominado
Suprimento de Fundo, conforme apresentado pela Secretaria Municipal de Educao de So
Carlos.
O programa PDDE foi criado em 1995 pelo MEC e gerido pelo FNDE, consiste no
repasse de recursos para escolas pblicas do ensino fundamental, das redes estadual e
municipal e as escolas de educao especial mantidas por organizaes no-governamentais
sem fins lucrativos. (PERONI & ADRIO, 2007, p. 49). A grande questo neste programa
de repasse de recursos federais diretamente para as escolas est na criao de unidades
executoras para receber tais recursos; tais unidades, via de regra APMs ou similares,
constituem-se em entes privados, juridicamente constitudos que podem celebrar convnio
com o FNDE. As autoras realizaram ampla pesquisa sobre os efeitos do programa na gesto
da escola pblica e indicam como implicaes destes:
A administrao de recursos financeiros por meio das UExs [unidades
executoras] pode ser entendida como uma particularidade importante do
processo de instaurao de um novo padro de gesto nas escolas, pois se
trata de responsabilizar uma entidade paralela estrutura estatal por decises
polticas significativas para o funcionamento da escola, uma vez que lida
com a definio do uso dos recursos disponveis para a implementao de
projetos, alteraes nos espaos fsicos, formao de pessoal e outras aes.
Cabe lembrar, ainda, que as UExs podem captar recursos. (Idem, p. 55).

Novamente o que se encontra uma interseco entre gesto e financiamento. A ponta


financiamento tem como caracterstica, que aqui esta se tomando como expresso do plo
direita, uma possibilidade de captao de recursos complementares, ou no, aos recursos
pblicos para a manuteno da escola. Este programa federal foi indutor, ainda segundo
Peroni e Adrio, da ampliao desse formato de repasse de recursos para escolas em muitas
redes municipais e estaduais no Brasil. No caso paranaense este formato predomina nas redes
municipais, ao contrrio, na rede estadual, que j contava com programa de repasse anterior a
1995, o formato no adotado.
Tal pulverizao de programas tem inclusive impacto no acompanhamento de contas
pelo Tribunal de Contas do Estado do Paran, que em Resoluo de 2006 regulamentou o

146

acompanhamento das transferncias voluntrias estaduais e municipais repassadas s


entidades da Administrao Pblica, ou s entidades privadas sem fins lucrativos
(PARAN, 2006, p. 1); o caso dos programas municipais de repasse de recursos para escolas
via convnios com associaes est contido nessa resoluo como: subveno social, a
transferncias de recursos pblicos a entidades pblicas ou privadas de carter assistencial,
educacional ou cultural, sem finalidade lucrativa, com o objetivo de cobrir despesas de
custeio. (idem, artigo 2.). A resoluo do TCE PR disciplina os repasses voluntrios e a
fiscalizao por parte do Tribunal das entidades recebedoras dos convnios, o que faz com
que, por ora, no haja mais polmicas sobre esse formato de repasse de recursos para as
APMs no estado.
No caso da rede estadual, assim como o caso do programa do municpio de So
Carlos, no se constitui uma relao entre o poder pblico e uma instituio privada para
representar a escola. O programa da rede estadual j foi apresentado na discusso da
democratizao da rede paranaense nas gestes do PMDB na dcada de 1980 (Programa
Fundo Rotativo); toma-se agora como caso exemplar59 o programa Suprimento de Fundo de
So Carlos, os recursos tambm eram destinados despesas de custeio, repassados
diretamente as escolas por uma conta corrente bancria aberta sob responsabilidade do/a
Dirigente da Unidade Escolar (SO CARLOS, 2001, p. 4), portanto sem a figura de
convnio e sem a triangulao dos recursos pblicos entre poder pblico- entidade privadaescola pblica.
Outra caracterstica que coloca os programas PDDE e Suprimento de Fundo em plos
opostos o montante de recursos. O PDDE repassa recursos em cotas fixas por porte de
escolas uma vez por ano; muitos programas decorrentes deste tomam como critrio de
repasses de recursos um per capita, este definido a partir dos recursos oramentrios
disponveis para o custeio da escola. No caso do programa de So Carlos o programa prev
repasses de R$1.000,00 por suprimento, com a indicao que as despesas efetuadas pelas
unidades escolares devem obedecer ao princpio da necessidade e das normas estabelecidas
(SO CARLOS, 2001, p. 8), esta forma no limita o repasse de recursos ao nmero de alunos
e, potencialmente, pode possibilitar que a escola discuta suas necessidades a partir do projeto
pedaggico. Certamente, preciso estudos sobre o funcionamento de tal formato de programa
para analisar os impactos das necessidades das escolas no oramento municipal,
principalmente quando e se as escolas aprendem a gerir o recurso segundo suas necessidades.

59

Exemplar aqui no tem sentido valorativo.

147

O ltimo mbito da poltica educacional, a ser aqui analisado, refere-se poltica para
os profissionais da educao, este tem como desdobramentos os planos de carreira e as formas
de contratao dos profissionais. Quanto aos planos de carreira, esquerda estes se
apresentam mais articulados valorizao dos profissionais, com nfase na valorizao da
qualificao e do envolvimento com o projeto da escola; direita, ainda que tambm como
valorizao dos profissionais, a nfase est no desempenho e uma forte articulao com a
disponibilidade oramentria em si mesma. Quanto s formas de contratao, quando esta
obedece lgica da ampliao de quadros do servio pblico, gera direitos trabalhistas e
estabilidade dos quadros de profissionais, parece se coadunar com o plo esquerda; j
quando articulada idia de enxugamento do Estado implica terceirizao e precarizao das
formas de contratao, coaduna-se com o plo direita.
Aqui a grande questo parece estar em quanto uma valorizao do profissional da
educao deve se aproximar do que valorizao para o mercado de trabalho em geral, via
competio e premiao dos melhores, e quanto a valorizao implica articulao ao projeto
pedaggico e ao compromisso necessrio do profissional da educao com a natureza mesma
de seu trabalho: a formao humana.
Ainda que, desde pelo menos a dcada de 1970, se proponha na legislao brasileira a
regulamentao da carreira de professores via Estatuto do Magistrio (MELCHIOR, 1987), e
que isso tenha sido reforado na Constituio de 1988 com a exigncia de planos de cargos,
carreiras e salrios, isto ainda no universal nas redes de ensino brasileira.
Morduchowicz (2002), em coletnea da UNESCO sobre financiamento da educao na
Amrica Latina, sintetiza as caractersticas da carreira docente do ponto de vista da discusso
econmica:
Se as velhas estruturas salariais e de carreiras profissionais docentes ainda se
encontram vigentes, isso se deve, em boa parte, dificuldade de se
encontrarem mecanismos com vantagens para substitu-los. Sobre estas
estruturas, pode-se afirmar que: (a) so objetivas e, portanto, no esto
sujeitas a arbitrariedades por parte de nenhuma autoridade; (b) o salrio
previsvel j que, a partir do ingresso na carreira, pode-se conhecer o que se
ganhar no futuro; (c) sua administrao e compreenso por parte dos
docentes simples; e (d) reduzem, quando no eliminam, a competio entre
docentes (ainda que, certo, tampouco oferecem mecanismos que favoream
a cooperao entre eles). (MORDUCHOWICZ, 2002, p. 122).

O mesmo autor acrescenta nessa caracterizao as principais crticas que levam a


constituio de propostas que rompem com a idia de carreira em nome da incorporao de
mecanismos de incentivo produtividade:

148

Em sntese, a estrutura salarial e a carreira profissional no oferecem


estmulos, promovem o igualitarismo e desestimulam, por omisso, a
iniciativa do docente. Devido a essas crticas, durante os ltimos anos,
comeou a se enfatizar a necessidade de se relacionar os salrios (no s dos
professores) com seu desempenho. Segundo o paradigma terico dominante
em economia, todos os salrios deveriam ser pagos por mrito ou
produtividade. (idem, p. 123).

Para o autor as experincias de pagamento por incentivos e as anlises destas


experincias no tm comprovado que o incremento econmico via competio gera
necessariamente melhoria de qualidade de ensino.
Em outro texto, na mesma coletnea, Espnola comenta os argumentos de
Morduchowicz indicando, como exemplo, o caso chileno. No Chile incentivos econmicos a
docentes foram implementados a partir de 1996 e, ainda que com resistncias iniciais, tal
mecanismo passou a ser aceito e entendido como legtimo a partir do terceiro ano de sua
implementao, segundo esta autora: O fato dos docentes melhorarem seu desempenho se
apia sobre um claro sinal do sistema, que define o que se entende por bom desempenho, seja
pontualidade, assiduidade, aparncia (gravata), companheirismo, ou que seus alunos
obtenham bons resultados nas avaliaes de currculo. (ESPNOLA, 2002, p. 148). Tal
forma de enfrentar o problema de que a estrutura de carreira nica no oferece estmulos para
os docentes incorre no equvoco de simplificar o debate do que substantivo no trabalho
docente. Quando se define o que se espera do professor de forma um tanto quanto
simplificada, como nos exemplos dados por Espnola, a aproximao da valorizao docente
valorizao usual de mercado fcil, entretanto, no responde ao debate sobre o que uma
educao de qualidade.
Stephen Ball discute os efeitos das reformas na Inglaterra sobre a prtica e profisso
docente e problematiza a introduo de exigncias de produo tpicas de mercado na rea
educacional o que o autor chama de performatividade (BALL, 2005) que nem sempre leva
aos melhores desempenhos, ao contrrio pode apenas levar o professor perda da segurana
sobre o que sua profisso:
Em essncia, performatividade uma luta pela visibilidade. A base de dados,
a reunio de avaliao, a anlise anual, a elaborao de relatrio, a
publicao peridica dos resultados e das candidaturas promoo, as
inspees e a anlise dos pares so os mecanismos da performatividade. O
professor, o pesquisador e o acadmico esto sujeitos a uma mirade de
julgamentos, mensuraes, comparaes e metas. Informaes so coletadas
continuamente, registradas e publicadas com freqncia na forma de
rankings. O desempenho tambm monitorado por anlises dos pares,
visitas locais e inspees. (...) No entanto, paralelamente a esses esquemas
de classificao e comparao, h um alto grau de incerteza e instabilidade.
A percepo de ser constantemente avaliado de diferentes formas, por

149

diferentes meios, de acordo com diferentes critrios, por diferentes agentes e


rgos. H um fluxo de novas necessidades, expectativas e indicadores que
nos obriga a prestar contas continuamente e a ser constantemente avaliados.
Tornamo-nos ontologicamente inseguros: sem saber se estamos fazendo o
suficiente, fazendo a coisa certa, fazendo tanto quanto os outros, fazendo to
bem quanto os outros, numa busca constante de aperfeioamento, de ser
melhor, ser excelente, de uma outra maneira de tornar-se ou de esforar-se
para ser o melhor a infindvel procura da perfeio. (idem, p. 548).

Novamente h uma interface entre os mbitos da poltica educacional, certamente esta


descrio de Ball relaciona-se com uma concepo de avaliao e com formas de
financiamento da educao. O caso j indicado anteriormente do processo de avaliao de
escolas em Teresina, com incentivos para docentes e depois para escolas, a partir dos
resultados de avaliao, demonstrativo que tal proposio, de uma valorizao do professor
no pela carreira em geral, mas pela introduo de incentivos, algo presente na gesto
educacional brasileira atual, ainda que no seja predominante.
O enfrentamento dessa questo esquerda implica reiterao de mecanismos de
disciplinamento da carreira dos profissionais da educao que se articulem com a
especificidade do trabalho docente. Assim, carreiras que possibilitem aos professores vnculos
com uma nica escola, que diminuam a rotatividade de quadros, que incorpore tempo para
atividades de estudo, planejamento individual e coletivo e que valorize a qualificao
contnua dos docentes (CAMARGO, et al., 2006) so ainda desafios para incrementar a
qualidade dos profissionais que atuam na escola e criar clima de cooperao propcio ao
trabalho escolar.
Em sntese, este captulo buscou organizar o debate sobre a poltica educacional recente.
Longe de esgotar os temas aqui apresentados, a inteno era de mapear o debate buscando
demonstrar que as opes de ao do poder pblico esto sempre imbudas de possibilidades
de radicalizar um projeto educacional gerencial ou um projeto educacional que sustente
prticas emancipatrias, que nesta tese tem sido traduzido como um projeto direita ou
esquerda, respectivamente.
Neste captulo a idia era diferenciar, dicotomizar o olhar, visto que se tem clareza que
na anlise das experincias concretas uma dicotomia absoluta no se confirma. Os processos
sociais incorporam as reivindicaes, as divergncias, as propostas de diferentes matizes de
forma dinmica e muitas vezes contraditria, a partir de determinaes variadas. Assim este
esforo por dicotomizar aqui tem o intuito de possibilitar a anlise dos casos a seguir no
como espelhos, pelo contrrio, como prtica sociais que dialogam com as dicotomias de
forma concreta e nem sempre coerente. Por isso, se aqui se dicotomizou, a seguir o esforo

150

ser por perceber a poltica educacional concreta no dilogo com proposies e construes
de prticas que nascem nos plos divergentes, mas que na vida dos sistemas municipais de
ensino se articulam como parte de trajetrias especficas em cada cidade. Trata-se de pensar a
poltica municipal concreta como resultado da tenso entre projetos antagnicos mediados
pelos sujeitos em ao nas redes de ensino.
Na pesquisa de campo realizada nesta tese, que ser apresentada a seguir, no foi
possvel tomar todo este conjunto de mbitos e desdobramentos da poltica educacional. Para
procurar manter certo rigor na anlise dos casos optou-se por centrar a discusso no mbito do
acesso, da gesto e do financiamento da educao. O trabalho de campo em duas cidades
paranaenses, administradas por partidos escolhidos por seu potencial de exemplaridade
direita e esquerda do espectro poltico brasileiro, foram Londrina, na gesto do Partido dos
Trabalhadores, e Curitiba, na gesto do Partido da Frente Liberal.

151

CAPTULO 4: LONDRINA E CURITIBA: UMA APRESENTAO DOS CASOS.

A proposta deste captulo fazer uma apresentao de cada rede municipal


considerando as caractersticas socioeconmicas gerais dos municpios, as condies das
finanas municipais; a constituio das redes municipais e as condies atuais de oferta e,
finalmente as caractersticas gerais da gesto 2001-2004, objeto de estudo desta tese.
4.1 Caractersticas gerais do municpio de Londrina.
A gesto escolhida aqui como representativa de uma perspectiva de esquerda a da
cidade de Londrina no perodo 2001-2004, que tinha frente o prefeito Nedson Micheleti do
Partido dos Trabalhadores. Esta gesto foi eleita numa coligao entre PT, PPS, PC do B e
PAN, tendo disputado o segundo turno com um candidato da coligao PPB, PDT, PRTB e
PSC encabeada por Homero Barbosa Neto. Com o advento do mecanismo da reeleio, o
prefeito Micheleti foi reconduzido em 2004, para um novo mandato no perodo 2005-2008,
numa nova coligao integrada por PTN, PSC, PCB, PL, PAN, PHS e PC do B (tabela 1,
anexo 2. Esta no a primeira gesto do Partido dos Trabalhadores na cidade, em 1992 o
ento petista Luis Eduardo Cheida foi eleito e administrou a cidade por quatro anos, os dados
do Tribunal Superior Eleitoral informam que, em 2000, Cheida disputou novamente a eleio,
ento pelo PMDB, mas perdeu o pleito.
interessante destacar que a cidade j havia sido administrada pelo MDB, em 1972,
Jos Richa havia sido eleito prefeito da cidade num momento em que o Movimento
Democrtico Brasileiro representava a oposio legalizada ao regime militar. Jos Richa60 foi
posteriormente um importante governador do estado no perodo de abertura. Apesar de a
cidade ter na sua histria certa pluralidade de grupos polticos e ter escolhido candidatos
diferentes do PT por duas vezes, isto no significa necessariamente uma exceo tradio
poltica brasileira, pois quando se levanta o rol de prefeitos da ditadura at o incio dos anos
2000, a mobilidade das figuras no cargo majoritrio municipal no to grande e h certa
repetio de prefeitos eleitos, fato similar a outras cidades.
Observe-se que aps o governo de Jos Richa, a cidade foi governada por Antonio
Casemiro Belinatti (1977-1982), Jos Del Ciel (1982-1983) devido sada do prefeito para
concorrer a outro cargo; Wilson Rodrigues Moreira (1983-1988); novamente Antonio
Casemiro Belinatti (1989-1992); Luiz Eduardo Cheida (1993-1996); mais uma vez Antonio
60

No captulo 3 apresentou-se algumas caractersticas do governo Richa no Estado do Paran na dcada de 1980.

152

Casemiro Belinatti (1997- 2000). Em 2000, Belinatti teve o mandato cassado pela cmara de
vereadores, aps processo na justia, por mal versao do dinheiro pblico, assumiu
interinamente o governo Jorge Scaff. Em resumo, entre 1972 e 2004, a cidade teve oito
prefeitos em seis gestes, destas gestes trs (12 anos) foram ocupadas pela mesma pessoa.
Destaca-se isto apenas para alertar que no est se tomando aqui a experincia de Londrina
como algo que decorre de uma cultura poltica completamente diferenciada do conjunto dos
municpios brasileiros, apesar de a eleio do MDB em 1972 e do PT no incio da dcada de
1990 poder ser indicador de certa abertura da cidade s proposies mais esquerda para a
poltica municipal.
Londrina fica na regio norte do Paran, regio de ocupao mais tardia do estado.
hoje a segunda cidade em termos populacionais com 488.287 habitantes, se considerada a
estimativa do IBGE para 2005, ou 447.065, segundo resultado do Censo de 2000. Em termos
de Produto Interno Bruto, Londrina est entre as cinco cidades com maior aporte de recursos
no estado e a terceira cidade em termos per capita R$ 8.620,00, em 2003(IPARDES61) ,
com um ndice de Gini, que mede a desigualdade na distribuio de renda, de 0,58
(IPARDES), o que revela uma cidade com alta concentrao de renda.
Tabela 4.1: Produto Interno Bruto (PIB) Municpios do Paran 2000-2003
Nome

Produto Interno Bruto (PIB) Municipal - R$ de 2000 (mil) - Deflacionado pelo


Deflator Implcito do PIB nacional

2000
2001
2002
2003
Curitiba
12.978.341,74
12.725.703,18
11.830.449,34
11.568.328,00
Araucria
3.435.594,39
3.731.402,87
3.892.861,89
4.638.693,00
So Jos dos Pinhais 3.764.687,74
4.356.114,04
3.876.476,97
3.691.851,65
Londrina
3.063.082,18
3.012.495,34
3.001.387,98
3.056.461,67
Foz do Iguau
3.660.262,34
3.291.727,40
3.167.071,03
2.860.120,69
Ponta Grossa
2.025.204,08
2.185.478,76
2.400.462,32
2.419.181,10
Paranagu
1.675.084,72
2.258.822,05
1.742.636,71
2.222.168,58
Maring
2.317.868,93
2.197.992,17
2.315.063,56
2.215.336,11
Fonte: IPEADATA. Disponvel em: www.ipeadata.gov.br. Acessado em 02 de maio de 2006.

Antes de analisarmos a gesto Micheleti propriamente, procurar-se- apresentar o


contexto municipal em termos gerais quanto s possibilidades institucionais de participao e
gesto da cidade, assim como a estrutura educacional existente, pois muitas das condies
institucionais para participao na educao podem decorrer da histria da cidade que tendem
a estar potencializadas numa administrao de esquerda.

61

Informaes do perfil municipal elaborado pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social,
disponvel em www.ipardes.gov.br.

153

No primeiro captulo deste trabalho apresentou-se elementos que caracterizam a


autonomia municipal, sendo o primeiro deles a existncia de Lei Orgnica Municipal62. Assim
interessa destacar aqui algumas caractersticas deste instrumento legal na cidade,
principalmente, naqueles aspectos que se relacionam aos mecanismos de participao e
organizao da educao municipal.
Considerando primeiro a questo da participao, a Lei Orgnica Municipal de
Londrina, no seu captulo III, dispe sobre as formas de efetivao da soberania popular,
regulando para o mbito municipal os mecanismos de participao previstos na Constituio
Federal. Na cidade plebiscitos e referendos dependem da iniciativa do Legislativo: O
plebiscito ou referendo ser convocado mediante decreto-legislativo proposto por no mnimo
um tero dos membros da Cmara e aprovado por maioria absoluta dos Vereadores.
(LONDRINA, 1990). E os projetos de iniciativa popular podero ser apresentados segundo as
seguintes regras:
Art. 9
A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei
de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros Cmara
Municipal, subscrito por no mnimo 5% (cinco por cento) do eleitorado do
Municpio. 1
O projeto de lei de iniciativa popular dever
circunscrever-se a um s assunto. 2 O projeto de que trata este artigo no
poder ser rejeitado por vcio de forma, devendo a comisso competente da
Cmara providenciar a correo de eventuais impropriedades de tcnica
legislativa ou de redao. 3 Cumpridas as exigncias para a apresentao,
o projeto seguir a tramitao estabelecida no Regimento Interno da Cmara.
(LONDRINA, 1990).

A LOM estabelece ainda a possibilidade da criao de conselhos que constituem-se


em organismos representativos, criados por lei especfica, com a finalidade de auxiliar as
aes e o planejamento das polticas a serem implementadas nas reas de sua competncia.
(LONDRINA, 1990, art. 64).
No captulo destinado educao no municpio, uma das alteraes recentes na LOM
deve-se a criao do Sistema Municipal de Educao e do Conselho Municipal de Educao
nos seguintes termos: O Conselho Municipal de Educao, rgo normativo, consultivo e
deliberativo criado e regulamentado por lei, integra o sistema de municipal ensino.
(LONDRINA, 2000, Art. 165).
A LOM reafirma os princpios gerais previsto na Constituio Federal:
I igualdade de condies para o acesso escola e permanncia nela:
II liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte
e o saber;
62

Como este estudo tem como proposta a anlise comparativa, organizou-se um quadro comparativo (anexo 3)
de algumas diferenas entre a LOM de Londrina e Curitiba para facilitar a visualizao do leitor.

154

III pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de


instituies pblicas e privadas de ensino;
IV gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
V valorizao dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial profissional e
ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos;
VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
VII garantia de padro de qualidade.

Define a composio do sistema municipal de educao:


1 O Municpio organizar, em regime de colaborao com a Unio e o
Estado, seu sistema de ensino.
2 O Municpio atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e na
Educao Infantil.
3 O Municpio e o Estado definiro formas de colaborao de modo a
assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.

E define suas responsabilidades com a oferta educacional, repetindo o previsto na lei


nacional, mas incluindo nos programas suplementares o atendimento educao infantil e
especificando aes de assistncia sade do educando:
O dever do Municpio com a educao ser efetivado mediante a garantia de:
I - Ensino Fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua
oferta gratuita para todos os que a ele no tiverem acesso na idade prpria;
II - atendimento Educao Infantil em creches e escolas;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia
preferencialmene na rede regular de ensino;
IV - oferta de ensino regular noturno, adequado s condies do educando;
V - atendimento ao educando na Educao Infantil e no Ensino
Fundamental, mediante programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade;
...
4 A assistncia sade do educando, referida no inciso V deste artigo,
assegurar, obrigatoriamente: a)
exames mdicos bimestrais; b)
vacinao contra molstias infecto-contagiosas; inspeo sanitria nos
estabelecimentos de ensino. (LONDRINA, 2000, Art. 157).

Para o financiamento da educao, a LOM prev a aplicao do mnimo


constitucional, 25% dos recursos de impostos vinculados MDE.
De modo geral a LOM indicou as possibilidades institucionais de participao e, no
caso especfico da educao, instituiu organizao do sistema de ensino prprio o que uma
opo facultada ao municpio. A aprovao das alteraes na Lei Orgnica, especialmente
definindo a criao do Sistema Municipal de Ensino e a criao do Conselho Municipal de
Educao63 deu-se em 2000, as mudanas so anteriores gesto petista. Todavia a
regulamentao desses institutos foi feita na gesto que ser aqui analisada. A concepo
63

Um Conselho Municipal de Educao j havia sido criado em Londrina em 1964 apesar de no ter tido
nenhuma atuao na cidade, segundo Cesar: Inspirado nos modelos norte-americanos (....), rgo consultivo do
Governo Municipal que tinha como objetivo emitir o parecer e sugerir medidas sobre questes do ensino. No se
tem conhecimento de que este Conselhotenha desenvolvido qualquer atividade. (CESAR, 1976, p.75)

155

apresentada neste processo, assim como, o prprio processo de negociao da legislao,


parece se constituir em bons sinalizadores na anlise da concepo de gesto incorporada
poltica educacional municipal.
O segundo elemento que caracteriza a autonomia municipal a capacidade financeira
da cidade. Para isso tomaremos as contas municipais da gesto em debate, perodo 20012004, de forma a possibilitar algumas reflexes sobre tendncias gerais do municpio.
A tabela 4.2 apresenta o movimento da receita de impostos no perodo, observa-se que
em termos reais h um crescimento de 29% da receita total decorrente de crescimento das
transferncias do Estado (37%), das transferncias da Unio que tiveram crescimento de 28%
e da receita de impostos prprios que cresceu em 40%, sendo que multas e juros e a receita da
dvida ativa tiveram decrscimo no perodo.
Tabela 4.2: Resumo de receitas de impostos inclusive transferncias Londrina 2000-2004
(valores reais INPC64 12/2006)
Resumo receitas
Impostos prprios
Multas e juros de mora
Outras receitas patrimoniais
Receita da dvida ativa
Transferncias da Unio
Transferncias do Estado
Total da receita de impostos

2001

2002

2003

2004

69.074.050,44
1.153.086,85
0,00
16.632.924,14
39.010.742,84
83.138.609,82
209.009.414,09

87.427.879,99
845.931,77
0,00
15.345.055,50
36.150.525,37
86.135.750,87
225.905.143,51

96.841.281,07
900.682,82
4.842.704,43
4.998.293,44
37.217.727,06
85.644.148,00
230.444.836,82

96.757.570,96
1.041.646,18
0,00
14.518.714,95
42.667.032,26
114.260.082,65
269.245.046,99

Fonte: LONDRINA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

A receita de impostos prpria, nos quatro anos analisados, representou,


respectivamente, 33%, 38%, 42% e 35% do total da receita de impostos, o que demonstra
certa capacidade de o municpio planejar sua ao, j que no depende completamente das
receitas de transferncias, ainda que estas sejam importantes. A tabela 4.3 demonstra que a
cidade apresentou dficit decrescente na relao entre receita e despesa no perodo, com um
crescimento de 14% no total geral da receita, que inclui outras fontes alm de impostos, e
reduo da despesa em 21%. Ainda que a reduo seja descontnua, maior entre 2001-2003 e
menor em 2004, ano eleitoral. A diminuio do dficit foi de 60% no perodo, o que pode ter
relao com as polticas de ajuste fiscal introduzidas pela LRF, conforme discutido no
primeiro captulo desta tese. Mas tambm pode ter relao com a forma de tratar as contas
pblicas, pois recorrente entre as administraes do PT o saneamento inicial das condies
financeiras das cidades que administra.

64

ndice Nacional de Preos ao Consumidor, calculado pelo IBGE: 1,4625434 (2001); 1,2994584 (2002);
1,152458 (2003); 1,0893159 (2004). A atualizao obtida pela multiplicao dos valores nominais retirados dos
balanos municipais pelo INPC anual. Optou-se pelo INPC de dezembro de 2006 para coincidir com o ano
fiscal.

156

Tabela 4.3: Resumo receita e despesa Londrina 2000-2004(valores reais/ INPC 12/2006)
Cresc.
2001
2002
2003
2004
Total da receita
294.344.180
331.617.040
301.894.231
334.906.993 14
Total da despesa
557.202.360
420.383.965
410.821.477
438.925.681 (21)
-88.766.925
-108.927.245
-104.018.688 (60)
Dficit/supervit
-262.858.180
Fonte: LONDRINA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

O acompanhamento pblico das contas municipais realizado seguindo os parmetros


nacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal, com audincias pblicas promovidas pela
Cmara de Vereadores. A cidade conta ainda com um Conselho de Contribuintes criado no
mbito do cdigo tributrio municipal em 1997. Este Conselho um rgo de recurso dos
contribuintes em relao cobrana de tributos municipais. Apesar de possuir um carter
administrativo, tem entre as suas atribuies a possibilidade de sugerir mudanas no sistema
tributrio da cidade, como definido no Regimento Interno do Conselho:
Art. 11 O Conselho de Contribuintes competente para: julgar, em Segunda
Instncia, recursos voluntrios sobre tributos municipais; julgar pedidos de
esclarecimentos de suas decises, quando estas se afigurarem omissas,
contraditrias ou obscuras; deixando de acolh-los, quando forem
intempestivos, manifestamente protelatrios ou visarem, indiretamente,
reforma de deciso; sugerir, aos rgos da Administrao Municipal,
medidas tendentes ao aperfeioamento do sistema tributrio municipal;
solicitar diligncia nos processos, ordenando percias, vistorias, prestao de
esclarecimentos e suprimentos de nulidades, indispensveis perfeita
apreciao das questes suscitadas nos recursos; solicitar pessoal e material
necessrio ao atendimento dos servios de expediente; resolver as dvidas
suscitadas pelo Presidente ou pelos Conselheiros sobre a ordem dos servios,
a interpretao e execuo de leis e regulamentos. (LONDRINA, 1998).

Alm desses procedimentos, a gesto do PT instituiu a discusso do oramento com a


populao por meio da prtica do oramento participativo, que ser apresentada quando tratarse da gesto Micheleti.
Quanto ao perfil geral da despesa municipal, a tabela 4.4 apresenta a distribuio de
gastos municipais nas maiores funes, uma vez que houve diminuio do dficit, isto
implicou diminuio de gastos na maioria das reas da prefeitura. A maior diminuio foi na
funo Administrao.
Tabela 4.4: Despesas por funo Londrina 2001-2004 (valores reais/ INPC 12/2006).
Funes
Administrao/ planejamento
Assistncia Social
Cultura
Educao
Gesto Ambiental
Legislativa
Sade
Transporte

2001

2002

2003

2004

98.666.190
5.725.094
94.760.738
9.065.049
251.170.389
12.638.867

37.328.753
11.509.303
4.818.503
87.763.230
802.758
9.068.997
166.729.609
3.466.955

40.024.482
16.194.534
8.704.398
89.995.066
4.750.590
9.676.037
157.863.697
3.918.357

45.723.566
17.012.583
7.051.890
90.247.486
11.002.090
10.197.639
170.973.195
-

CRESC.
(54)
197
(5)
12
(32)
(100)

157

Urbanismo
Judicirio
Defesa nacional
Segurana pblica
Previdncia
Trabalho
Direito e cidadania
Agricultura
Indstria
Comrcio
Desporto e lazer
Encargo especiais

10.113.529
2.301.645
5.476.747
2.571.099
1.611.066
7.964.695
-

26.867.917
1.583.677
48.337
7.823
15.322.094
1.328.059
881.997
5.746.613
731.960
14.857.144

28.064.757
1.676.878
79.970
2.460.195
15.196.698
1.740.807
1.348.738
5.327.005
1.743.669
11.018.124

53.366.138
1.827.128
54.758
1.531.567
43.622.155
1.849.307
1.685.821
4.743.174
180.826
580.072
3.670.868
8.713.351

428
(21)
(72)
(28)
194
(98)

Fonte: LONDRINA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004 OBS: 2001 funes
agregadas - Educao e cultura; sade e saneamento; assistncia e previdncia; habitao e urbanismo.

Ainda que com diminuio do total de investimento, as reas de educao e sade


mantiveram-se como as que tinham maior participao percentual no total da despesa da
cidade no perodo. Educao representou 19% da despesa total em 2004 e sade 36%,
observe-se no caso da sade que o total de despesas incorpora as transferncias do SUS, por
isso a aplicao na funo maior que a aplicao em educao, apesar de esta ltima ter uma
vinculao oramentria maior65. Entre as reas que mais tiveram retrao nos investimentos,
estiveram transporte, administrao e segurana pblica. Os maiores aumentos de
investimento estiveram em urbanismo, que podem ter agregado gastos com saneamento, por
exemplo; houve crescimento significativo tambm nos gastos com assistncia social e
agricultura. Os gastos com o legislativo cresceram em 12% no perodo.
Em relao ao financiamento da educao, os recursos de que o municpio disps entre
2001 e 2004 tinham a seguinte distribuio quanto origem (tabela 4.5):
Tabela 4.5: Receita para educao Londrina 2001-2004 (valores reais INPC 12/2006)
A) Receitas de Impostos e Transferncias (25%)

2001

2002

2003

2004

Receitas Prprias

21.715.015,36

25.904.716,82

26.895.740,44

28.079.483,02

Receitas de Transferncias da Unio

9.752.685,71

9.037.631,34

9.304.431,77

10.666.758,06

Receitas de Transferncias do Estado

20.784.652,46

21.533.937,72

21.411.037,00

28.565.020,66

Total

52.252.353,52

56.476.285,88

57.611.209,20

67.311.261,75

B) RECURSOS ADICIONAIS (APLICAO 100%)


Convnios e Outros
Fundef (recursos recebidos a maior)
Aplicaes financeiras do Fundef

0,00

1.291.673,07

3.513.083,61

9.413.637,44

12.660.380,27

13.539.053,43

15.054.398,93

12.414.823,85

915.854,34

978.940,10

1.439.676,84

386.602,40

Total geral dos recursos adicionais

13.576.234,61

15.809.666,60

20.007.159,38

22.215.063,69

Total geral das receitas (a + b)

65.828.588,13

72.285.952,48

77.618.368,59

89.526.325,44

Fonte: LONDRINA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

65

Para os municpios, a vinculao oramentria para a sade de 15% da receita de impostos e transferncias.

158

Observe-se que, apesar de o municpio dispor de recursos prprios decorrentes dos


impostos e transferncias, os recursos disponibilizados pelo Fundef no perodo so
significativos, representaram 24% da receita vinculada de impostos em 2001 e 2002; 26% em
2003 e caram para 18% em 2004. Na origem denominada convnios e outros na tabela 4.5, a
maior parte dos recursos era proveniente dos repasses do Salrio Educao e do Convnio da
Alimentao Escolar, ainda assim esta fonte teve crescimento considervel no perodo.
A anlise dos gastos em educao especificamente ser feita no captulo 5 de forma
comparativa. Para avanar na apresentao do caso Londrina, passar-se- a apresentao da
rede municipal de ensino, o que de certa forma representa aqui o terceiro elemento de
caracterizao da autonomia municipal, qual seja, a responsabilidade sobre questes de
interesse local, ou a capacidade de gerir o que lhe prprio.
4.2 Caractersticas gerais da Rede Municipal de Ensino de Londrina
A origem da rede municipal de ensino de Londrina anterior aos processos de
municipalizao da matrcula por induo do governo estadual paranaense na segunda metade
dos anos 1980. Segundo Znite T. Cesar (1976), a histria da educao municipal, at os anos
1970, pode ser dividida em trs fases: implantao, estruturao e consolidao da rede. A
cidade de Londrina relativamente nova, fundada em 1932, viveu uma expanso demogrfica
significativa na dcada de 1950. Em termos de oferta de educao, na dcada de 40
percebe-se o incio da formao de uma Rede Escolar Municipal, ainda muito modesta, mas
imposta pela necessidade da prpria sociedade. (CESAR, 1976, p.51). Na fase de
implantao, que foi da fundao da cidade at o fim da dcada de 1940, a demanda por vagas
resultou numa expanso de escolas rurais e, via de regra, sem distribuio planejada de tais
vagas, apenas uma escola urbana foi criada por iniciativa do Poder Legislativo.
A segunda fase estendeu-se at a dcada de 1960 e foi marcada pelos debates na
imprensa e na Cmara de Vereadores sobre a falta de vagas na cidade (CESAR, 1976). Nesse
perodo foi organizada a estrutura administrativa da rede municipal com a criao do
Departamento de Educao e Assistncia Social, entretanto a maior parte das decises sobre a
ao municipal em educao era tomada diretamente pelo prefeito:
Alm das dificuldades, consideradas de maior importncia, pode-se ainda
relatar as advindas da falta de autonomia administrativa do Departamento de
Educao e Assistncia Social que era ligado diretamente ao prefeito. Apesar
de existir um Diretor do Departamento de Educao, coisas de menos
importncia tinham que ser resolvidas pela autoridade mxima do executivo,
como por exemplo: para troca de turno de trabalho de professor era
necessrio uma ordem expressa do Prefeito. (CESAR, 1976, p.82).

159

Para viabiliza a expanso procurada pela populao, a prefeitura recorreu exigncia


de doao de terrenos para equipamentos pblicos aos proprietrios que solicitavam
autorizao para novos loteamentos; a expanso dos prdios possibilitou a expanso da
matrcula e exigiu novas contrataes o que aprofundou os problemas de qualidade do ensino
oferecido devido ao grande contingente de professores leigos e a baixa remunerao em geral:
os salrios reais foram reduzidos em aproximadamente 50% e o nmero de professores
aumentando em pouco mais de 100%, ter-se- uma despesa com educao praticamente
constante entre 1951 e 1963.(idem, p.78).
Na fase de consolidao da rede municipal, a autora supra no apresenta uma anlise
conclusiva, porque esta coincidia com o perodo em que ela escreveu o trabalho, o que a
autora destaca a organizao mais efetiva de uma rede municipal com: realizao de
concurso pblico para o ingresso no magistrio, que possibilitou a superao da contratao
de professores leigos na rede municipal; a organizao da Secretaria de Educao com
recursos para fazer a manuteno da rede fsica de escolas; a expanso da rede municipal no
apenas na zona rural, mas tambm nos bairros perifricos da cidade.
A tabela 4.6 sintetiza as condies da rede municipal at a dcada de 1970, a partir dos
dados fornecidos por Znite Terezinha Cesar.
Tabela 4.6: Evoluo da Rede Municipal de Ensino de Londrina 1942-1970
Ano
Escolas
Alunos
Professores
1942
1
s/i
s/i
1945
8
s/i
s/i
1950
39
3.572
s/i
1960
58
4.999
157
1965
74
7.235
217
1970
137
13.002
605
Fonte: CESAR, 1976.

Atualmente a rede municipal de ensino responsvel por 28,7% das matrculas da


cidade considerando a oferta de educao infantil, ensino fundamental e mdio e as
modalidades de educao especial e EJA. Como demonstrado na tabela 4.7 a rede municipal
apresenta crescimento constante totalizando um aumento da oferta de vagas de 31% entre
1997 e 2004. Se compararmos com a rede municipal de 1970, o crescimento de 165%. A
rede estadual a maior na cidade, neste caso o movimento da matrcula nos ltimos anos foi
de aumento entre 1997 e 2000 e depois de decrscimo contnuo. A rede privada mantm um
crescimento significativo nos ltimos cinco anos, apesar de responder sempre por cerca de
20% da matrcula na cidade.

160

Tabela 4.7: Matrcula inicial por dependncia administrativa em Londrina


Total de matrculas
Movimento relativo
Ano
municipal
estadual
privada
municipal
estadual
privada
1997
26.298
43.145
100
100
2000
32.958
70.149
20.973
125
163
100
2001
33.220
67.803
25.104
126
157
120
2002
33.247
62.551
25.613
126
145
122
2003
33.844
61.716
25.784
129
143
123
2004
34.553
58.186
27.531
131
135
131
Fonte: INEP Censo Escolar 1997; 2000; 2001; 2002; 2003; 2004.

A tabela 4.8 detalha o atendimento na rede municipal de ensino nos ltimos anos, o
maior crescimento na rede municipal est na oferta de ensino infantil, especialmente em
turmas de pr-escola. O municpio tem um atendimento significativo de crianas em creches
filantrpicas conveniadas com a SMEL que no esto includas na tabela 4.8. Os relatrios da
Secretaria Municipal de Educao informam que em 2002 havia 6.519 alunos em creches
conveniadas, em 2004 o atendimento passou a 6.703 alunos, um crescimento de 2,8%, os
dados para 2001 e 2003 no estavam disponveis.
Outra modalidade com crescimento a Educao de Jovens e Adultos, 3% entre 2001
e 2004, especialmente na zona rural o atendimento muito ampliado. Observe-se que o
municpio mantm matrculas nas sries finais do ensino fundamental na zona rural. No
Paran o processo de municipalizao da matrcula se fez pela diviso da responsabilidade
entre estado e municpio, ficando, respectivamente, sries finais com o primeiro e sries
iniciais com o segundo. Como Londrina no aderiu completamente aos convnios de
municipalizao no incio da dcada de 1990, a expanso da rede se fez de forma a priorizar
as sries iniciais sem, entretanto, abandonar a oferta das sries finais.
Tabela 4.8: Movimento da matrcula na rede municipal de ensino de Londrina 2000-2004
etapa

Educao Infantil
Creche

Ano
2000
2001
2002
2003
2004

s/i
408
327
406
404

Ensino Fundamental

Pr-Escola
total
3.364
3.474
3.436
3.368
3.863

rural
270
345
397
416

Total

urbano
3204
1091
2971
3447

24.430
23.977
24.252
24.325
24.377

1 a 4
rural
2.686
2.536
2.481
2.490
2.498

urbano
21.744
21.441
21.771
21.835
21.879

Educao
Especial
5 a
8
rural
2257
2208
2316
2335
2257

Educao de Jovens e
Adultos
1 a 4

69
87
105
127
137

rural
63
132
97
89
160

Urbano
1987
1855
1435
1784
2150

5 a 8
urbano
687
710
732
618
521

FONTE: Londrina. Relatrios da SMEL

Para atender a esse contingente de matrculas a rede municipal dispe de 81 escolas e


11 centros de educao infantil. Os dados do Censo Escolar de 2003 ajudam a caracterizar as

161

condies gerais de funcionamento dos estabelecimentos de ensino. No caso do ensino


fundamental a maioria das escolas tem entre 6 e 10 salas de aula; 48% dos estabelecimentos
tm mais de 300 alunos. Alm das condies bsicas de gua, energia e sanitrios, observe
que 91,36% das escolas tm biblioteca e 76,54% tm quadra de esportes.
Tabela 4.9: Condies dos estabelecimentos de ensino fundamental Londrina 2003
Caractersticas 2003
Localizao
Total
Escola de 2 a 5 salas
Escola de 6 a 10 salas
Escola de mais de 10 salas
Escola com menos de 51 alunos
Escola com 51 a 100 alunos
Escola com 101 a 150 alunos
Escola com 151 a 300 alunos
Escola com mais de 300 alunos
Escola com Biblioteca
Escola com Lab de Informtica
Escola com Lab de Cincia
Escola com Quadra de Esportes
Escola com Sala para TV/Vdeo
Escola c/ TV/Vdeo/Parablica
Escola com Microcomputadores
Escola com acesso Internet
Escola com gua
Escola com Energia Eltrica
Escola com Esgoto
Escola com Sanitrio
Escola em terra Indgena
Fonte: INEP/ EDUDATA

Rural
5
5
0
0
2
1
1
1
0
1
0
0
0
0
1
1
0
5
5
5
5
2

LONDRINA
Urbana
76
22
35
19
0
3
7
27
39
73
6
3
62
24
3
75
15
76
76
76
76
0

Total
81
27
35
19
2
4
8
28
39
74
6
3
62
24
4
76
15
81
81
81
81
2

%
100
33,33
43,21
23,46
2,47
4,94
9,88
34,57
48,15
91,36
7,41
3,70
76,54
29,63
4,94
93,83
18,52
100,00
100,00
100,00
100,00
2,47

No caso da educao infantil os dados de 2003 sobre as creches municipais permitem


caracterizar a pequena oferta pblica direta. Esta oferta feita em estabelecimento na maioria
com at 5 salas, 10 dos estabelecimentos municipais tm menos de 51 alunos e apenas um
maior que isto. Apenas uma creche no tem biblioteca, e a maioria no dispem de quadra de
esporte, sala de TV, microcomputador ou Internet.

162

Tabela 4.10: Condies dos estabelecimentos de educao infantil Londrina 2003


Caractersticas 2003

Creche
11
7
3
1
10
1
10
3
4
2
1
11
8

Total
Escolas de 2 a 5 salas
Escolas de 6 a 10 salas
Escolas de mais de 10 salas
Escolas com menos de 51 al
Escolas com 51 a 100 alunos
Escolas com Biblioteca
Escolas com Quadra de Esporte
Escolas com Sala de TV
Escolas com Microcomputadores
Escolas com acesso Internet
Escolas com gua, Energia Eltrica, Esgoto.
Escolas com Sanitrio
Fonte: INEP/ EDUDATA

%
100
63,64
27,27
9,09
90,91
9,09
90,91
27,27
36,36
18,18
9,09
100,00
72,73

O nmero de servidores no quadro da secretaria de educao teve entre 1997-2003


leve acrscimo, como demonstram os dados da tabela 4.11; entretanto, na maioria dos cargos
houve decrscimo. Apenas os funcionrios burocrticos tiveram aumento significativo. Se
considerarmos apenas o perodo da gesto 2001-2004 entre professores o quadro quase
estvel at 2003; em relao ao perodo anterior h mais alteraes, especialmente de 1998
para 2003 quando so repostos 200 professores na rede municipal; nas demais funes
descritas na tabela 4.11 tambm h certa estabilidade no nmero no perodo 2001-2003, com
queda mais visvel apenas entre zeladoras e merendeiras.
Tabela 4.11: Quadro de servidores da SMEL
Cargos
Professores
Especialistas de
Educao
Psicopedagogos
Funcionrios
Burocrticos
Zeladores e Merendeiras

Nmero de funcionrios/ Ano


1999
2000
2001
1869
2016
2001
74
72
69

1997
2026
79

1998
1815
79

13
29

13
27

13
36

13
57

279

276

264

Operrios
45
43
40
Guardas
---19
24
Motoristas
17
17
15
Total
2488
2289
2335
Fonte: SE/GERNCIA ADM/APA. Disponvel em:
http://www.londrina.pr.gov.br/educacao/estatistica/tab_rec.php

2002
1993
65

2003
2014
64

13
57

13
53

13
52

293

287

274

268

41
31
14
2537

38
31
14
2510

37
29
15
2479

38
27
15
2491

A estabilidade de certas funes pode ser explicado por mecanismos de terceirizao


de servios como limpeza e merenda, os dados acerca das despesas na SMEL por categoria
econmica demonstram que entre as despesas correntes, despesas com pessoal tiveram
crescimento de 1,6%, considerando os valores corrigidos pelo INPC; mas sua participao

163

percentual nas despesas da SMEL decresceram em 14 pontos. As transferncias correntes, que


congregam despesas com pessoa jurdica, cresceram nesse mesmo perodo em 145%,
especialmente os gastos com pessoa jurdica cresceram em 179% no perodo e tiveram sua
participao aumentada em 7 pontos percentuais no total da despesa.
Tabela 4.12: Despesas por Categoria Econmica SMEL- 2001-2003 (valores reais INPC
12/2006)
Categoria Econmica
Despesas Correntes
Pessoal
Material de Consumo
Transferncias correntes
Despesas de Capital
Total

2001

2002

2003

2004

2001

2002

2003

2004

77,6
2,9
18,8
0,7
100

71,0
3,5
23,5
2,0
100

59,1
3,3
34,6
3,0
100

63,5
9,7
23,6
3,3
100

56.391.755
2.106.701
13.662.687
536.833
72.697.975

60.481.647
2.990.257
20.024.122
1.746.207
85.242.232

56.677.650
3.137.093
33.126.311
2.910.269
95.851.323

57.296.670
8.740.487
21.257.724
2.952.605
90.247.486

Fonte: Balano Municipal 2001; 2002; 2003; 2004.

Por fim, cabe destaque, conforme a tabela 4.12, ao aumento de investimento em


material de consumo e nas despesas em capital, no caso das despesas de capital o crescimento
foi de mais de 450%, esta a categoria econmica em que esto as despesas com obras,
instalaes e aquisio de material permanente para a rede municipal. Os gastos por categoria
econmica no coincidem com os gastos na funo educao, possivelmente porque na
funo educao esto gastos efetuados em outras secretarias.
4.3 Mecanismos de Gesto da Rede Municipal de Ensino de Londrina
A pesquisa documental revelou certas condies institucionais previamente
construdas no municpio de Londrina que favorecem a ao da SMEL no sentido da
democratizao da gesto educacional no perodo analisado. A legislao que criou espaos
de gesto democrtica da rede de ensino teve certa continuidade ao longo da dcada de 1990,
ainda que possam ser encontradas algumas marcas das gestes que se sucederam, parece que a
democratizao das estruturas parte da histria da rede municipal de Londrina.
Como se discutiu no captulo 3, entre as experincias que contriburam para a
definio de estratgias para a democratizao da gesto educacional estavam propostas da
rede estadual de ensino do Paran, que foram descontinuadas ao longo da dcada de 1990. Em
1991, o Conselho Estadual de Educao estabeleceu resoluo (CEE, Resoluo n. 20, 1991)
sobre os regimentos escolares que pode ser tomada como marco no Estado, na medida em que
tal documento sintetiza princpios de colegialidade e de gesto democrtica da educao
pblica.
A legislao municipal de Londrina gestada ao longo dos anos 1990 dialogou com a
referida deliberao estadual na criao de conselhos escolares e, vai alm dela, ao estabelecer

164

a escolha de diretores via eleio, criar conselhos regionais de educao e um conselho


municipal de educao.
Quanto organizao de conselhos escolares, a lei municipal foi aprovada em 1994
durante a primeira gesto do PT na cidade. A Lei Municipal n. 6.021 de dezembro de 1994
estabeleceu a implantao dos Conselhos Escolares na rede municipal de ensino de Londrina
dando prazo de um ano para efetivao dos mesmos. um conselho da comunidade escolar,
sendo esta definida como conjunto de alunos, pais e responsveis por alunos, membros do
magistrio e demais servidores pblicos em efetivo exerccio na unidade escolar.
(LONDRINA, 1994, art. 1, pargrafo nico).
Os conselhos tm carter consultivo, deliberativo e fiscal constituindo-se no rgo
mximo ao nvel da escola (idem, art. 2) A composio prevista para o conselho de escola
de: um representante da superviso de ensino ou da orientao escolar; um representante de
professor; um representante do grupo ocupacional operacional; dois representantes de pais ou
responsveis de alunos; dois alunos regularmente matriculados maiores de 16 (dezesseis)
anos (idem, art. 5) ou quatro pais no caso de no haverem alunos maiores de 16 anos. Os
representantes so escolhidos pelos seus pares, e o que importante e diferente do disposto na
deliberao estadual, que o presidente e o vice-presidente do conselho so eleitos entre os
membros com mais de 18 anos para um mandato de dois anos, permitida apenas uma
reconduo. Na rede estadual e em outras redes municipais comum o presidente do conselho
ser o diretor da escola.
Quanto funo de diretor escolar esta foi primeiramente prevista no Estatuto do
Magistrio de Londrina. Em 1992, na gesto do ento prefeito Belinati, foi aprovada a Lei
Municipal 4.912 que definiu que esta funo seria exercida por professor eleito entre os
componentes do quadro prprio do magistrio (QPM) para mandatos de trs anos. Observe-se
que a eleio de diretores foi aprovada antes mesmo da criao dos conselhos escolares.
Ao longo dos anos, a legislao municipal sofreu algumas alteraes, em 1994, gesto
Cheida, a lei passou a conter a explicitao de algumas regras para o processo (Lei n. 5.969
de 23 de novembro de 1994), tais como a permisso de reeleies consecutivas e a definio
da paridade entre os votos dos seguimentos escolares nos seguintes termos: Os votos sero
divididos de forma paritria entre os segmentos professores/funcionrios 50% e o
pais/alunos 50%. (LONDRINA, 1994a, art.4).
As alteraes seguintes resultaram dos decretos municipais de regulamentao do
processo eleitoral. Em 1997, novamente sob uma gesto de Belinati, o Decreto n. 490,
determinou que o processo passasse a ser coordenado por uma comisso eleitoral central

165

formada por dois representantes dos diretores, dois representantes dos supervisores, dois
representantes dos professores, dois representantes dos funcionrios das escolas, dois
representantes dos pais de alunos ou responsveis, ou alunos maiores de 18 anos, dois
representantes do SINDSERV, dois representantes da Secretaria de Educao, um
representante da Cmara (LONDRINA, 1997a, art.3), que o critrio para os integrantes do
QPM poderem apresentar candidatura fosse de que tenham no mnimo 3 (trs) anos de
docncia na Rede Municipal de Ensino de Londrina.(LONDRINA, 1997a, art.11,).
Estabeleceu que a campanha fosse permitida e deveria esclarecer comunidade escolar sobre
o processo de democratizao da educao e sobre a proposta de trabalho dos candidatos.
(idem, art. 19).
Na eleio de 2000 foi editado novo decreto com as regras eleitorais. Esse decreto
assinado pelo prefeito Jorge Scaff, j na situao de impedimento do prefeito Belinati,
continha uma nica modificao: a composio da comisso central, que passou a contar com
um nmero maior de representantes da SMEL dois representantes dos diretores, dois
representantes dos supervisores, dois representantes dos professores, dois representantes dos
funcionrios das escolas, dois representantes dos pais de alunos ou responsveis, ou alunos
maiores de 18 anos, dois representantes do SINDSERV, seis representantes da Secretaria de
Educao. (LONDRINA, 2000, Decreto n. 523, art. 3).
Em 2003 h nova regulamentao para o processo eleitoral, agora no contexto da
gesto Micheleti, dado que esta gesto objeto desta pesquisa, a discusso da regulamentao
ser feita na anlise do conjunto da gesto mais adiante. O que parece interessante observar
que, ao longo dos anos 90, direita e esquerda governaram a cidade e os procedimentos
eleitorais, apesar de sofrerem ajustes, no so nem interrompidos nem descaracterizados na
cidade.
Ainda no mbito escolar, a cidade conta com as tradicionais Associaes de Pais e
Mestres (APMs) que, como comum, so constitudas como pessoa jurdica de direito
privado e apiam as escolas principalmente quanto s condies de manuteno. Tais
associaes tm estatuto prprio e na cidade tem tido uma funo importante como instncia
que, a partir de 1998, assina convnios com a SMEL para recebimentos de recursos
descentralizados. Segundo informaes da SMEL, anteriormente j existia repasse de recursos
para as escolas, porm sem a assinatura de convnios, a alterao foi feita sob a alegao da
necessidade de adaptar a descentralizao de recursos legislao nacional. No documento de
apresentao do programa, a opo pela subveno social s APM foi assim justificada:

166

A opo pelo repasse APM deve-se ao fato dessa entidade, enquanto


pessoa de direito privado possuir autonomia jurdica para contrataes, o que
torna vivel uma gesto mais autnoma por parte das escolas envolvidas no
programa. Todavia, como se trata de repasse de recursos pblicos faz-se
necessrio o acompanhamento e auditoria desses valores por parte do
municpio. (LONDRINA, 1998)

Durante a gesto Belinati o programa visava basicamente manuteno e conservao


da escola, com contratao de pequenos servios e a compra de material de consumo.
Algumas escolas chegaram a contratar pessoal (merendeira ou auxiliar de servios gerais) de
forma extraordinria. Tais contrataes geraram problemas trabalhistas posteriores. Em 1998
o programa repassava as escolas R$ 2,00 por aluno matriculado por trimestre; em 1999 este
valor passou a ser mensal.
No mbito da rede municipal, o Conselho Municipal de Educao de Londrina
(CMEL) um espao mais recente de discusso da poltica municipal, criado como
decorrncia das deliberaes da 1.a Conferncia Municipal de Educao em 1999, gesto
Belinati, e visa exercer funo consultiva com 24 representantes da sociedade civil
organizada. (CME, 2006). Ainda em 1999 foram aprovados os estatutos de Conselhos
Regionais de Educao: CRENORTE Conselho Regional de Educao da Regio Norte;
CRESUL Conselho Regional de Educao da Regio Sul; CREOESTE Conselho
Regional de Educao da Regio Oeste; CRELESTE Conselho Regional de Educao da
Regio Leste; CRECENTRAL Conselho Regional de Educao da Regio Central;
CRERURAL Conselho Regional de Educao da Regio Rural.

Conselhos com

personalidade jurdica filantrpica que tm como objetivo, entre outros, acompanhar, avaliar
e fiscalizar os servios de educao prestadas populao pelas instituies pblicas e
privadas do sistema de Educao (CRENORTE, 1999, s/p.) no mbito de cada regio do
municpio. Tais Conselhos so compostos por representantes de entidades legalmente
constitudas situadas na regio correspondente denominao do conselho e tm acento no
CMEL. A lei municipal que criou o CMEL a mesma que institui o Sistema Municipal de
Educao na cidade. Tal legislao decorreu da discusso em mais duas conferncias
municipais realizadas entre 2001 e 2004, e tambm ser objeto de anlise como parte da
gesto Micheleti.
Alm das instncias de participao criadas por deciso local, a cidade tambm tem os
espaos decorrentes de exigncias nacionais como so os casos do Conselho da Alimentao
Escolar e do Conselho do Fundef. Especialmente quanto ao conselho do Fundef interessante
destacar que ele teve desde o incio uma atuao importante na cidade assumindo, de certa
forma, a definio da gesto dos recursos do fundo.

167

A fala da representante da Secretaria de Educao no Conselho, assim como


as atas das reunies realizadas no perodo de 1998 a 2001 demonstram que,
em Londrina, o Conselho assumiu a funo de deliberar sobre os
investimentos com os recursos recebidos do Fundo. Esta uma situao sui
generis, uma vez que a idia de existncia do Conselho se refere somente ao
controle e fiscalizao sobre os gastos depois de realizados. Neste caso, o
Conselho teve sempre acesso aos recursos do Fundo antes e depois de serem
aplicados. (GOUVEIA, et. al. 2002, p. 9).

Tal procedimento na realidade decorreu de uma interpretao equivocada da Lei


9424/96 que posteriormente foi revista, entretanto, interessante notar que a efetividade de
ao do conselho desde o incio demonstra certa autonomia da SMEL em relao ao conjunto
da gesto, visto que mesmo com o processo de cassao do prefeito no houve denncias
quanto m utilizao dos recursos da educao.
4.4 A primeira administrao Nedson Micheleti.
Finalmente parece que se tm condies de apresentar e analisar a gesto da PML
2001-2004, que teve como titular no executivo Nedson Micheleti. Como se procurou
demonstrar, a eleio do Partido dos Trabalhadores em 2000 no parece ser um fato isolado
no municpio, h muitas indicaes de uma cultura poltica plural na cidade. No caso da
educao, o processo de gesto da rede de ensino e das unidades escolares tem certa
continuidade de perspectiva de participao que pode ser aprofundada num governo de
esquerda.
Em primeiro lugar cabe situar o prefeito Nedson Micheleti no PT, isto devido
discusso que se fez no captulo 2, desta tese, sobre a caracterstica deste partido que
composto por diferentes tendncias. Micheleti comeou sua militncia no Sindicato dos
Bancrios de Londrina, foi presidente da CUT no Norte do Paran e presidente do PT do
Paran, filiado ao PT desde final da dcada de 1980, participou da primeira administrao
petista na direo da COHAB, foi eleito deputado federal entre em 1998 e prefeito da cidade
em 2000. O grupo hegemnico no PT paranaense e no PT de Londrina conhecido
internamente e, ps-governo Lula tambm externamente, como grupo majoritrio. Tendncia
mais direita no contexto petista, o que significa, por exemplo, a defesa de posies mais
flexveis quanto poltica de alianas, uma valorizao da interveno institucional que
secundariza a organizao e a insero no movimento de base e uma nfase na formulao de
polticas pblicas (LACERDA, 2002).

168

O plano de governo apresentado pela coligao Compromisso com Londrina (PT,


PPS, PAN e PC do B) era um documento enxuto, basicamente propositivo. A opo por
apresentar as linhas gerais de tal programa tem como intuito situar a gesto no rol de
propostas democrtico populares:
a partir de 1988 que os partidos de esquerda, com um discurso
democrtico e popular, conquistam um nmero significativo de prefeituras,
inclusive de grandes centros urbanos (....). O Partido dos trabalhadores (PT)
, em especial o grande vitorioso daquelas eleies, pelo seu crescimento
relativo, elegendo prefeitos em cerca de 50 municipalidades (...). Este ciclo
de governos locais apostou fortemente nos princpios de inverso de
prioridades (expressando aes que priorizam o resgate da dvida social do
poder pblico com os setores mais excludos da cidade), da transparncia
administrativa (como condio bsica para uma nova relao do cidado
com a mquina do Estado) e da participao popular (estimulando grande
diversidade de prticas de participao da sociedade na elaborao, gesto e
controle das aes desenvolvidas por aqueles governos). (PONTUAL, 2000,
p.66).

Apesar de internamente no partido o grupo direita dar mais nfase interveno


institucional, isto no significa o abandono da organizao popular. Assim, as idias de
inverso de prioridades, transparncia administrativa e participao popular estavam contidas
no plano londrinense; ademais, o plano no expressa, de forma exclusiva, a posio do campo
hegemnico do partido, muitas vezes um plano de governo expressa inclusive posies de
aliana com outros partidos ou setores sociais.
O plano de governo apresentado pelo ento candidato, trazia uma formulao de
princpios gerais quanto ao compromisso com a transformao da cidade, inclusive indicando
o compromisso com uma perspectiva socialista e democrtica (MICHELETI, 2000, p.3); o
documento dividia-se em trs partes: justia social e equidade em que estavam as propostas
para as reas sociais; cidadania para todos em que estavam propostas para cultura e para a
superao da discriminao e, por fim, no item denominado gesto pblica e democrtica
estavam as propostas de participao, transparncia do poder pblico e desenvolvimento
municipal.
No que se refere inverso de prioridades, o Plano apresentava uma preocupao com
o papel do municpio na garantia dos direitos sociais:
No novo ordenamento institucional brasileiro, os governos locais tm um
papel cada vez mais relevante na construo de um modelo de
desenvolvimento com equidade social. De fato, passou a ser de competncia
dos municpios a realizao das polticas sociais e, por extenso, a funo de
garantir os direitos sociais. (MICHELETI, 2000, p.3)

No havia no programa uma discusso sobre os problemas deste processo de


localizao das demandas sociais nos municpios, o documento constatava esse desafio e

169

apresentava proposies nas reas especficas de polticas pblicas. No caso da educao, a


indicao mais incisiva referia-se qualidade do ensino ofertada e a necessidade de combate
evaso escolar para o que estavam propostos: criao de programa de renda mnima articulado
educao e ampliao do contraturno para reforo escolar. No caso do contraturno o plano
remetia a ao j iniciada na gesto petista anterior na cidade: o contraturno, implantado na
ltima gesto petista em Londrina, um programa de ampliao da atividade escolar para os
alunos com dificuldades de aprendizagem. (MICHELETI, 2000, p.13). Outro eixo de
propostas na rea de educao estava dedicado, especificamente, gesto destacando a
democratizao dos processos e a transparncia do uso dos recursos:
Implantaremos um Conselho Municipal de Educao com carter
deliberativo e, junto com a comunidade escolar, estabelecer uma gesto
colegiada nas escolas, com a participao efetiva da comunidade.
Tornaremos pblico todo o gasto efetivado com educao, quer dos recursos
oriundos do Fundef, quer dos recursos prprios e de eventuais outras fontes.
(MICHELETI, 2000, p.3).

No que se refere transparncia e a participao popular, havia no plano reiteradas


menes aos processos de ampliao das condies de controle social do cidado sobre o
Estado. Nesse sentido, o Plano apresentava como princpios bsicos:
A ampliao da participao popular e o compartilhamento da gesto com a
sociedade civil organizada, atravs da criao de mecanismos sistemticos
de discusso das prioridades de governo e de avaliao dos servios pblicos
pela populao. Ganhos reais de eficincia nos servios pblicos gerenciados
pelo municpio de tal forma que a democratizao da gesto municipal
resulte em melhorias de formas de atendimento s demandas da populao.
(MICHELETI, 2000, p.24).

Como formas de concretizao de tais princpios foram propostos: a informatizao


total da prefeitura de forma a que os cidados pudessem acessar inclusive todas as contas
municipais; oramento participativo; melhoria na captao de recursos com cobrana de IPTU
progressivo; melhoria da formao do funcionalismo pblico municipal. Neste rol de
propostas para a publicizao do poder pblico h uma ateno especial a um programa
intitulado Londrina 1000 ONGS (MICHELETI, 2000, p.33) que foi apresentado sob as seguintes
justificativas:
Administrar uma cidade com a participao popular exige o envolvimento
dos cidados atravs de suas variadas formas de organizao. (...) As
demandas sociais tm crescido e os recursos pblicos vm sendo mal
utilizados ou utilizados para finalidades estranhas e que violam os direitos do
cidado. Para reverter esse quadro, faz-se necessria a articulao entre
poder pblico e sociedade civil organizada. Somente assim a participao
deixar de ser discurso para se tornar realidade. (MICHELETI, 2000, p.33).

170

A articulao entre o Estado e as organizaes no-governamentais uma estratgia


bastante dbia na atualidade, visto que, se, por um lado, da tradio da esquerda a
organizao popular e o fortalecimento da ao comunitria com vista a tornar o controle
mais pblico e menos estatal, por outro lado, este encontro Estado e ONGs tem significado na
dcada de 1990 formas de privatizao de recursos pblicos pelo subsdio governamental a
entidades quase profissionalizadas em captao de recursos e prestao de servios, muito
distante da idia de mobilizao popular. Entretanto, nesta tese este no o tema central,
portanto, procura-se analisar que sentido esta estratgia anunciada no Plano de Governo
assumiu na gesto nos limites do debate da poltica educacional.
De forma geral foi possvel perceber que o objetivo de informatizar a prefeitura
avanou muito nos ltimos anos, a quantidade de informaes disponveis no site da
prefeitura significativa: dirio oficial, funcionamentos dos conselhos inclusive com pauta e
atas das reunies, informaes das principais aes do conjunto das secretarias e informaes
da execuo oramentria dos ltimos anos. Certamente isto no um instrumento de
avaliao da gesto, entretanto pode ser um vestgio da transparncia propagada no plano de
governo. Os relatrios anuais da gesto so bastante descritivos da situao de cada secretaria
e informam procedimentos de modernizao da gesto, por exemplo, com a implantao de
prego eletrnico para licitaes, assim como, informam certas dificuldades para solidificar
algumas prticas de participao na cidade. Referindo-se ao debate do oramento com a
populao, o relatrio de 2002 informa:
O Conselho do Oramento Participativo COP e os Conselhos Regionais
COR foram eleitos para o perodo de 2001-2002. Em 2002, porm, o COP
deliberou em permanecer no mandato at o primeiro semestre de 2003,
entendendo no haver, naquele momento, como eleger novas demandas e
novos conselheiros, tendo em vista que a prefeitura no teve recursos para
concretizar todas as demandas eleitas em 2001. Desta forma, tanto novas
demandas como conselheiros (as) sero eleitos no primeiro semestre de
2003, para o perodo 2003-2005. Salientamos, ainda, que tendo em vista a
no realizao de plenrias deliberativas em 2002, os conselhos do COP e
COR se reuniram, neste ltimo ano, em suas reunies ordinrias.
(LONDRINA, 2002, p.5).

Observe que o este conselho no tem previso em legislao municipal, seu


funcionamento faz parte da poltica de governo.
No mbito da educao os relatrios anuais informam o conjunto de aes da SMEL,
interessa aqui especialmente aquelas aes relacionados ao eixo de gesto democrtica da
rede. Na gesto Micheleti houve duas Secretarias Municipais de Educao, a primeira entre
2001 e 2003, foi Magda Madalena Tuma, pedagoga, professora da Universidade Estadual de

171

Londrina; a segunda, a partir de 2003 e na segunda gesto Micheleti, a professora Carmen


Lcia Baccaro Sposti, tambm pedagoga, professora da rede municipal de ensino desde 1973,
atualmente professora aposentada da rede municipal de ensino, atuava na SMEL na
Assessoria de Planejamento. Observa-se que mesmo com a mudana h a manuteno do
perfil do dirigente municipal de ensino.
Como se apresentou anteriormente, Londrina realizou sua primeira Conferncia
Municipal de Educao em 1999 e definiu a criao do Conselho Municipal de Educao que
seria regulamentado junto com o Sistema Municipal de Educao em 2002.
Apesar de no haver legislao municipal ainda, j havia um conselho em
funcionamento em carter consultivo. Em 2001, a cidade realizou a II Conferncia Municipal
de Educao em que a temtica central foi a questo da educao infantil, mas a composio e
a o carter do Conselho foram definidos tambm. Dessa conferncia participaram 358 pessoas
representando diferentes segmentos da cidade:
Vinte seis delegados do segmento de usurios da educao, oitenta e cinco
delegados do segmento dos trabalhadores em educao, trinta e nove
delegados do seguimento da administrao pblica municipal e quatro
suplentes, trinta e nove delegados do segmento prestadores de servio em
educao e quatro suplentes, alm de 179 convidados e observadores.
(LONDRINA, 2002, p.1).

Segundo informa a ata dos trabalhos da reunio, a conferncia foi precedida de prconferncias dos segmentos e os trabalhos foram realizados em torno de um documento
prvio. Na conferncia houve debates em grupos acerca de aspectos da oferta da educao
infantil: formao do educador infantil (...) empresas e educao infantil; parcerias do poder
pblico com ONG e entidades que promovem a educao infantil; aes intersetoriais (...)
perspectivas para a prtica educativa no processo de desenvolvimento infantil.
(LONDRINA, 2002, p.3). A ata no d muitos detalhes sobre as discusses, remetendo ao
documento base da conferncia. De toda forma aquilo que se apresentava no plano de governo
como a necessidade de uma soluo privada para a resoluo dos problemas sociais reaparece
aqui, o que uma questo de fundo para uma perspectiva de esquerda que, via de regra,
pressupe solues pblicas, e no caso brasileiro estatais, para os problemas sociais.
Certamente isto tem relao com a situao da cidade que tem um atendimento muito
pequeno de educao infantil, mantendo apenas 11 centros pblicos. A maioria das matrculas
est em Centros de Educao Infantil Filantrpicos, que atendiam 6.519 crianas em convnio
com a SMEL. Para isto tais centros recebiam, em 2002, por exemplo, recursos per capita: para

172

o berrio R$ 70,00 mensais; para o maternal e o pr-escolar R$ 45,00 mensais (SMEL, 2002,
s/p).
O outro grande debate da Conferncia foi a composio e o carter do CMEL, a maior
polmica registrada na ata referia-se representao dos segmentos, enquanto a necessidade
de um conselho de carter deliberativo pareceu ser amplamente aceito na plenria. Aps a
conferncia, o CMEL elegeu uma nova diretoria e trabalhou na aprovao de um Estatuto
prprio e na elaborao da lei de sua criao e a do Sistema Municipal de Ensino.
A Lei Municipal n. 9.012 foi aprovada em dezembro de 2002 e estabeleceu a criao
do Sistema Municipal de Ensino de Londrina composto, seguindo as indicaes da LDB
9394/96, por:
I- a Secretaria Municipal de Educao, como rgo executivo das polticas
de educao bsica;
II- o Conselho Municipal de Educao, como rgo assessor da Secretaria de
Educao e normativo das escolas da rede municipal de educao bsica e
das unidades escolares da educao infantil privada;
III- as escolas de educao infantil e de ensino fundamental, no mbito da
educao bsica, mantidas e administradas pelo poder pblico municipal; e
IV- as unidades escolares creches e pr-escolas mantidas e administradas
pela iniciativa privada, tanto as de carter lucrativo, como as comunitrias,
confessionais e filantrpicas. (LONDRINA, 2002, art.1).

Em termos de instncias de gesto democrtica na rede a Lei de Sistema institui, alm


do CMEL, a realizao de Conferncias Municipais de Educao como frum mximo de
deliberao dos princpios norteadores das aes das unidades escolares do Sistema Municipal
de Ensino, a ser realizada, no mnimo uma vez, no perodo correspondente a cada gesto
municipal. (LONDRINA, 2002, Art. 20).
No que se refere ao CMEL, garantiu seu carter deliberativo, normativo, consultivo e
fiscalizador, com uma composio bastante ampla, pautada numa certa diviso tripartite entre
usurios, trabalhadores e empregadores da iniciativa privada e da administrao pblica. A
conferncia realizada em 2004 retomou a discusso da composio do conselho, pois novas
entidades pleiteavam acento no CMEL66. Com o resultado da conferncia, a SMEL
encaminhou projeto de lei alterando a composio do conselho.
Se no mbito do sistema h consolidao de espaos de participao tal qual proposto
no plano de governo, o mesmo acontece nas escolas, entretanto a partir das instncias
anteriormente criadas no municpio: eleio de diretores, conselhos escolares, APMS.
A Secretaria de Educao tem uma Gerncia de Gesto Escolar (anexo 5), responsvel
pelo acompanhamento das unidades escolares em aspectos como:
66

O anexo 3 apresenta quadro comparativo da composio do conselho em 2002 e 2004.

173

I. Acompanhar e avaliar as atividades relacionadas as APMs, APFs,


conselhos escolares, entidades filantrpicas e associaes de atendimento s
pessoas deficientes; II. Acompanhar na Auditoria Interna, as prestaes de
contas dos convnios firmados com as associaes; (...)VII. Orientar
diretores, supervisores e outros elementos da comunidade escolar, quanto
formao dos conselhos escolares, APMs, associaes e outros rgos de
apoio; VIII. Orientar e aprovar os estatutos das APMs, APFs, conselhos
escolares; (...) XII. Programar e efetuar cursos para aperfeioamento dos
membros das associaes e conselheiros do Conselho Escolar; XIII. Realizar
visitas peridicas nas escolas para orientaes e acompanhamento das
APMs, APFs e Conselhos Escolares; XIV. Instruir o acompanhamento e
execuo do PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola - junto as APMs;
XV. Orientar e acompanhar a execuo dos convnios firmados com as
APM s, APFs, entidades filantrpicas e associaes de atendimento s
pessoas deficientes. (LONDRINA, 2006, pgina da SMEL).

Quanto eleio de diretores, em 2003, Londrina viveu novo processo de eleio. As


novidades nesse processo includas no decreto de regulamentao (Decreto n. 534/2003, com
modificao do Decreto n. 556/2003) diziam respeito composio da comisso eleitoral
central, que foi ampliada, mas o mais importante foi a mudana nos critrios para os
integrantes do QPM candidatarem-se, alm dos trs anos de docncia na rede e da
disponibilidade de horrio, j previstas anteriormente, passou a ser critrio a graduao
completa ou cursando nvel superior na rea de educao (licenciatura). (LONDRINA, 2003,
art.1). Como a lei e a regulamentao prevem a possibilidade de reeleio, o decreto
estabeleceu nas disposies transitrias que professores com experincia de um ano na funo
de diretor de escola municipal poderiam se candidatar independente da formao superior,
certamente para no impedir que alguns diretores se re-candidatassem.
Nesse quadro as eleies municipais aconteceram em 27 de novembro de 2003, com a
participao de 97% de professores e funcionrios cadastrados para votar e de 67% dos pais e
alunos cadastrados. Na maioria das escolas (44) houve uma chapa concorrendo, em 10 escolas
apresentaram-se duas chapas e em nove escolas apresentaram-se trs chapas. Em trs escolas
urbanas no houve eleio nesta data. O resultado final foi de reeleio de 48 diretores (as) e
eleio de 21 diretores (as) novos. Nas 10 escolas rurais houve eleio e em seis delas foram
eleitos diretores novos, na zona urbana a maioria dos diretores foi reeleita (67%).
Quanto aos conselhos escolares, em junho de 2004 a rede municipal realizou eleio
unificada dos conselhos escolares que foi orientada pela Portaria n. 39 de maio de 2004.
Nessa portaria definiu-se a constituio de uma comisso eleitoral central com representantes
de departamentos da SMEL, de pais, professores e do sindicato municipal. Em cada escola
devia-se organizar, segundo a portaria, uma comisso local paritria. Os conselhos escolares
de Londrina tm um estatuto padro que estabelece a mesma composio para o conselho que

174

a prevista na sua lei de criao em 1994, qual seja: representao da superviso escolar ou
orientao educacional; de um professor; de um funcionrio; de dois pais e de dois alunos ou
de quatro pais quando no houver alunos maiores de 16 anos.
Observe que a Gerncia tem tanto a funo de acompanhar e orientar a gesto das
escolas, realizar formao dos diferentes segmentos em matria de gesto, quanto fiscalizar a
execuo dos convnios de descentralizao de recursos da PML e do governo federal.
Especificamente quanto ao repasse de recursos s APMs, como j apresentado, este foi
criado em 1998 e continua em funcionamento. As orientaes quanto ao convnio esto
expressos no Manual de orientaes das Associaes de Pais e Mestres. (LONDRINA,
2001). No h legislao municipal especfica para o programa, a subveno foi normatizada
pela legislao geral da administrao pblica que estabelece as regra para celebrao de
convnios.
Segundo a minuta do convnio, o objetivo deste estabelecer normas e condies de
transferncia e aplicao de recursos financeiros, destinados execuo de manuteno, nas
unidades escolares da rede pblica municipal (LONDRINA, 2001, p.33), a manuteno
definida como:
aquisio de material de consumo necessrio ao funcionamento da Escola,
como: material de expediente, material de copa e cozinha, materiais
escolares, didtico e pedaggicos, materiais para conservao, manuteno,
manuteno de equipamentos e prdios;
aquisio de materiais e contratao de servios para a implementao de
projetos pedaggicos e necessidades especficas para o desenvolvimento de
atividades extra curriculares, ou seja, atividades de campo que ultrapassem
os limites fsicos da Unidade Escolar;
contratao de pessoas fsicas e/ou jurdicas para prestao de servios de
carter eventual, tais como servios para capacitao e aperfeioamento de
recursos humanos, servios de manuteno e conservao de equipamentos,
prdios escolares e outros.
Contratao para prestao de servios de contabilidade;
Aquisio de gneros alimentcios para a complementao da merenda
escolar. (idem, p.33)

As despesas previstas de forma geral no manual so detalhadas em cada convnio da


PML com cada APM. No momento da celebrao dos convnios cada associao apresenta
um plano de trabalho. Os recursos para estes convnios foram discriminados no oramento
anual e na prestao de contas anual de 2001 a 2004. Os recursos destinados ao programa
foram discriminados em Assistncia Financeira para APMS das Escolas Municipais e
Assistncia Financeira para APFs das Escolas Municipais, de forma separada das
subvenes sociais entidades filantrpicas de educao infantil ou educao especial. At
2000 no h nos balanos recursos desse tipo para as creches municipais.

175

Entre 2001 e 2004 o volume de recursos teve um crescimento de 10%, tendo


decrscimo de 18% quando considerados os valores reais, como demonstra a tabela 4.13. Se
considerarmos que a matrcula, nesse perodo, em creches municipais e escolas teve um
aumento de 2%, em termos reais o programa teve um decrscimo de recursos um pouco
maior, visto que se atendem mais alunos com os recursos recebidos.
Tabela 4.13: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs e APFs Londrina 20012004.
ano
Assistncia Financeira a APMs e APFs*
Valor corrigido INPC
2001
1.280.112,79
1.872.221
2002
1.258.509,30
1.635.380
2003
1.425.803,18
1.671.990
2004
1.410.002,90
1.535.939
crescimento
10%
18%
Fonte: Londrina. Balano Oramentrio: 2001;2002;2003;2004. * APMs: Associaes de Pais e
Mestres em escolas; APFs: Associaes de pais e funcionrios em creches.

O programa trabalha com recursos per capita com repasses mensais s escolas,
diferencia o per capita para creches (recursos repassados as APF) e escolas. No caso das
escolas h uma diferena entre as aquelas que atendem os alunos por quatro horas e as
escolas, chamadas oficinas, que atendem os alunos por seis ou oito horas.
A anlise dos dados da amostra de 17 escolas, envolvendo 6.707 matrculas e um
montante de R$ 293.433,10, pode dar indicaes sobre o impacto de tal programa no
cotidiano das escolas. A tabela 4.14 apresenta dados gerais da amostra para o ano de 2003.
Nas escolas da amostra, o valor aluno/ ms recebido pelas APMs variou de R$ 2,90 a R$
4,64, variao explicada pelas regras do programa e, ocasionalmente, pela movimentao de
alunos, j que para o repasse de recursos a SMEL considera o nmero de alunos matriculados
em cada escola no ms anterior.
O que parece mais significativo nos dados iniciais apresentados na tabela 4.14 que
h diferenas significativas entre o valor total recebido pelas escolas no ano e o valor gasto,
apurado pela soma das despesas comprovadas nas notas fiscais organizadas nas prestaes de
contas.
Tabela 4.14: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs Londrina dados da
amostra (nominais)
Escola

Alunos

Recurso
Recebido total

Gastos
apurados

diferena

Londrina 1
Londrina 2
Londrina 3
Londrina 4
Londrina 5

533
164
675
832
577

21.857,54
6.939,44
29.619,14
36.970,10
32.156,78

24.673,34
8.372,73
33.486,58
54.770,59
35.293,80

12,88
20,65
13,06
48,15
9,76

Recurso
recebido
(aluno ms)
3,42
3,53
3,66
3,70
4,64

Gasto
(aluno ms)
3,86
4,25
4,13
5,49
5,10

176

Londrina 6
Londrina 7
Londrina 8
Londrina 9
Londrina 10
Londrina 11
Londrina 12
Londrina 13
Londrina 14
Londrina 15
Londrina 16
Londrina 17
Total

404
799
215
379
168
476
218
113
431
399
218
106
6707

18.403,73
27.811,59
9.621,35
15.586,46
7.833,56
19.434,25
9.475,20
4.870,52
22.844,44
17.015,30
8.868,70
4.125,00
293.433,10

17.831,27
37.092,53
8.030,80
16.143,74
8.704,44
15.597,92
9.588,99
4.827,42
21.297,88
22.045,04
9.617,49
4.915,78
332.290,34

-3,11
33,37
-16,53
3,58
11,12
-19,74
1,20
-0,89
-6,77
29,56
8,44
19,17
13,24

3,80
2,90
3,73
3,43
3,89
3,40
3,62
3,59
4,42
3,55
3,39
3,24

3,68
3,87
3,11
3,55
4,32
2,73
3,67
3,56
4,12
4,60
3,68
3,86

Fonte: Prestao de contas das escolas municipais de Londrina do ano de 2003.

A diferena entre o recebido e o aplicado varia de uma aplicao de 48% a mais, na


escola 4, at 20% a menos, na escola 11. Esta diferena pode ser explicada por duas razes. A
primeira j esperada, pois os dados foram levantados de janeiro a dezembro de 2003 e o
convnio no se encerra anualmente, portanto, muitas vezes h saldo do ms anterior ao
perodo analisado (dezembro de 2002) ou h saldo para ser usado no ms posterior ao perodo
analisado (2004), assim alguma diferena entre o recebido e o aplicado era esperada. O
tamanho da diferena a maior, entretanto, no parece ser explicada nestes termos, mas indica
que a escola complementa com recursos prprios a manuteno da escola.
No manual de orientao das APMs a SMEL indica a arrecadao de recursos como
algo possvel de ser feito pelas associaes; no modelo de estatuto de APM disponvel como
orientao para as escolas, tal possibilidade est indicada entre as atribuies da APM:
I- mobilizar recursos materiais e financeiros da comunidade para a
assistncia ao educando (....) III- receber doaes e contribuies
voluntrias, fornecendo recibo; (...) V- auxiliar na melhoria da merenda
escolar promovendo festas de carter filantrpico e arrecadando
contribuies voluntrias (...). (LONDRINA, 2001, p.23).

Isso pode no significar que haja um incentivo por parte da administrao em que as
escolas se sustentem, pelo contrrio o programa de repasse de recursos permite s escolas
realizarem todas estas tarefas (assistncia ao educando; complementao da merenda)
inclusive com desdobramentos que complicam a discusso de MDE.
O que parece interessante que o tema da arrecadao de recursos pelas associaes,
que do ponto de vista jurdico podem faz-lo, pois so privadas, tratado de forma
transparente na rede e as escolas inclusive no separam de forma rgida as fontes de recursos,
o que comprovado neste levantamento feito nas prestaes de contas relativas ao programa
de subveno. Algumas escolas, inclusive, mantm um nico processo (em uma pasta ou
encadernao) com todos os recursos e todas as despesas das escolas, quais sejam: recursos do

177

convnio, recursos de festas e similares e recursos do PDDE. Esses processos contm as notas
fiscais de todos os gastos realizados com os recursos, as notas so fiscalizadas pela SMEL,
uma a uma, por amostragem de escolas. As escolas que passaram pela fiscalizao em 2003
tiveram todas as notas carimbadas pela SMEL como controle que foram vistoriadas.
Como o objeto da pesquisa aqui apresentada no a administrao de recursos
prprios, as informaes coletadas a partir dos balanos no privilegiaram esse tipo de
arrecadao. As escolas, alm de administrar recursos municipais e alguns recursos prprios,
ainda receberam no ano de 2003 recursos do governo federal via convnio com o FNDE do
Programa Dinheiro Direto da Escola. Apesar de este ser um programa avaliado na literatura
de poltica educacional como importante na induo da constituio de unidades executoras
nos sistemas de ensino (PERONI; ADRIO, 2005), no caso londrinense, do ponto de vista do
recurso ele complementar, e, quanto ao formato institucional, as referncias para a
formatao do programa, via subveno social, foram mais diretas ao modelo curitibano,
capital do estado, que ao modelo federal.
A tabela 4.15 apresenta os dados destas duas fontes de receita, observe que a
importncia dos recursos do PDDE maior em termos de montante nas escolas menores,
chegando a 30% do total de recursos pblicos administrados pelas escolas da amostra. Quanto
maior a escola menor a participao dos recursos de origem federal chegando a representar
apenas 7, 75% dos recursos nas escolas no ano de 2003. Para o total da amostra os recursos do
programa municipal representam 87% do total.
Tabela 4.15: Recursos administrados pelas escolas da amostra Londrina 2003.
Escola
Londrina 17
Londrina 2
Londrina 10
Londrina 13
Londrina 16
Londrina 12
Londrina 8
Londrina 9
Londrina 7
Londrina 15
Londrina 3
Londrina 6
Londrina 11
Londrina 1
Londrina 4
Londrina 14
Londrina 5
Total

Alunos
106
164
168
113
218
218
215
379
799
399
675
404
476
533
832
431
577
6.707,00

Programa Municipal -R$


4.125,00
6.939,44
7.833,56
4.870,52
8.868,70
9.475,20
9.621,35
15.586,46
27.811,59
17.015,30
29.619,14
18.403,73
19.434,25
21.857,54
36.970,10
22.844,44
32.156,78
293.433,10

PDDE-R$
1.800,00
1.800,00
1.800,00
1.100,00
1.800,00
1.800,00
1.800,00
2.700,00
4.500,00
2.700,00
4.500,00
2.700,00
2.700,00
2.700,00
4.500,00
2.700,00
2.700,00
44.300,00

Programa Municipal - %
69,62
79,40
81,32
81,58
83,13
84,04
84,24
85,23
86,07
86,31
86,81
87,21
87,80
89,01
89,15
89,43
92,25
86,88

PDDE - %
30,38
20,60
18,68
18,42
16,87
15,96
15,76
14,77
13,93
13,69
13,19
12,79
12,20
10,99
10,85
10,57
7,75
13,12

Fonte: Prestao de contas das escolas municipais de Londrina do ano de 2003. Dados da receita do
PDDE: sistema de consulta do FNDE, disponvel em www.fnde.gov.br

178

Esse panorama geral pretendeu apresentar a realidade da rede municipal de Londrina,


e traar uma descrio inicial da gesto petista na cidade. A anlise dos resultados das
polticas educacionais implementadas pela gesto e a efetividade da administrao em termos
de condies de democratizao do acesso, da gesto e do financiamento da educao no
municpio ser realizada comparativamente gesto do PFL em Curitiba. Dessa forma,
importa agora apresentar a trajetria curitibana.
4.5 Caractersticas Gerais do Municpio de Curitiba
Curitiba a capital do Estado do Paran e apesar de ter tido dois governo de oposio
nos anos 80, estes foram especificamente do PMDB no contexto de oposio ao regime
militar. O primeiro governo deste perfil com Maurcio Fruet, 1983 a 1985, decorreu da
indicao do prefeito pelo governador, j que nesse perodo as capitais ainda no tinham
eleio direta. Fruet elege seu sucessor, Roberto Requio, 1985 a 1988; mas a partir de 1989 a
cidade volta a ser governada pelo grupo poltico ligado figura de Jaime Lerner. Em uma
campanha histrica na cidade, campanha de 12 dias, Jaime Lerner eleito como prefeito da
cidade em 1988. Ele j havia sido prefeito indicado em 1971 e em 1979, durante o perodo
militar, filiado ARENA, sua ao na administrao pblica foi marcada pela eficincia
tcnica e pela negao da poltica, o que deu origem expresso lernismo na bibliografia
sobre gesto pblica em Curitiba (SOUZA, 1999).
Os estudos sobre a trajetria das administraes pblicas na capital enfatizam o papel
dos engenheiros e urbanistas na cidade, segundo Nelson Rosrio de Souza:
O poder dos arquitetos urbanistas e do urbanismo no jogo poltico e social
em Curitiba reconhecido por unanimidade. A posio desses agentes e
tambm a imagem de Curitiba como cidade moderna, humana e bela foi
construda, ou ao menos fortemente fixada, nos anos 70, como resultado das
transformaes fsico-espaciais ocorridas na cidade a partir da implantao
do seu plano diretor (PD). Empreendimento este levado a termo inicial, pela
administrao chefiada pelo arquiteto Jaime Lerner, que foi nomeado pelo
ento governador Haroldo Keon Perez. (SOUZA, 1999, p.28).

Assim, apesar de, em 1988, Jaime Lerner estar filiado ao PDT, a sua trajetria poltica
pessoal sempre foi maior que o partido a que estava vinculado67. Seus dois sucessores na
prefeitura na dcada de 1990, mesmo que em partidos diferentes e com estilos diferentes,
eram pessoas importantes de seu grupo poltico quando eleitos para sucesso na prefeitura:
Rafael Greca (PDT), 1993-1996; Cssio Taniguchi (PFL), 1997-2004.
67

Lerner saiu do PDT para o PFL em 1998.

179

Taniguchi, presidente do IPPUC, foi eleito em 1996 no primeiro turno pelo PDT e
reeleito em 2000 no segundo turno, agora pelo PFL, como demonstram as tabelas 3 e 4 do
anexo 4. A gesto Taniguchi ser analisada de forma mais pormenorizada posteriormente.
Cabe inicialmente destacar que o trabalho deste grupo, embora contenha diferenas pontuais e
de estilo pessoal em cada gesto, desde o populismo de Rafael Grega at a tecnocracia de
Taniguchi, mantm uma trajetria coerente e que permite administrao pblica desenvolver
uma forma de gesto, que nos documentos do Imap (Instituto Municipal de Administraao
Urbana) denominada Modelo de Gesto Curitiba. Apesar de o documento que apresenta o
Modelo fazer referncia direta gesto em curso naquele momento (2000), o ento prefeito
reeleito e o documento mais um indicador de uma trajetria do que de rompimento com a
histria de administrao da cidade:
O Modelo de Gesto Curitiba trata de como a atual administrao municipal
se organiza para cumprir sua misso. Integra o processo de pensar, agir e
avaliar a gesto pblica, na perspectiva de analisar e interpretar as questes
da cidade e do cidado no seu conjunto e nas especificidades que lhes so
prprias. A tarefa de gerir a cidade coletiva. No mbito do executivo, tratase de uma delegao popular ao Prefeito e por extenso aos diversos rgos
que compem a administrao municipal. O modelo de gesto cumpre a
funo primordial de orientar todos estes atores para uma ao sinrgica.
Estabelece um elo de ligao entre seus componentes, indicando seus
tempos, espaos e funes, de maneira que a realizao de cada um guarde
importncia em si e ainda construa o resultado conjunto. (CURITIBA,
2000a, p.4).

O foco central de tal modelo a modernizao da gesto entendida como articulao


das aes com nfase nos resultados:
Na prtica, este modelo articula planejamento e oramento monitorado e
referenciado nos indicadores sociais do municpio e sugere o direcionamento
para a intersetorialidade. Estas caractersticas constituem-se em fatores de
transformao da cultura pblica tradicional para uma cultura voltada para
resultados. Estes so os grandes referenciais que permeiam todos os
momentos do processo de gerir a cidade, que traduzidos em ao contribuem
para que a Prefeitura Municipal de Curitiba seja cada vez mais orgnica,
atuante e resolutiva. (idem, p.5).

O carter de construo histrica deste Modelo ressaltado no documento quando


apresenta as caractersticas centrais da descentralizao e da modernizao administrativa:
O movimento de descentralizao vem se desenvolvendo desde a dcada de
70 e pode ser enfocado sob diferentes ticas. A diretriz de implantar
equipamentos sociais acompanhando o sentido da ocupao territorial pela
populao sua expresso sob o ponto de vista do planejamento urbano. J
sob a tica da gesto administrativa possvel tratar diferentes objetos,
como: a descentralizao de servios, de funes, de poder e de recursos.
Como cones deste processo temos a reforma administrativa de 1991 que
consolida a estrutura descentralizada e a criao das Ruas da Cidadania que

180

amplia a oferta de servios descentralizados. O aprofundamento da


descentralizao, nesta gesto, deu-se pelo fortalecimento das
Administraes Regionais. A opo do funcionamento matricial para a
implementao dos Projetos Estratgicos do Plano de Governo introduz a
intersetorialidade na PMC, forte caracterstica do atual modelo, reforada
pelo avano da descentralizao. O compartilhamento veio como diretriz da
atual gesto e vem tomando forma nas parcerias estabelecidas com os
diferentes setores da sociedade. Respondendo ao contexto da reforma
administrativa brasileira e aos movimentos de inovao da gesto pblica,
que se deram em diversos pases na dcada de 90, as qualificaes
estratgica e voltada para resultados adquirem nfase no perodo 97-2000
(idem, p.14).

H muitas questes que merecem ateno nesta sntese da administrao pblica na


cidade apresentada pelo Imap. O crescimento da populao e as interferncias na ocupao
territorial constituem uma temtica importante nas anlises sobre o poder poltico na cidade,
dado que este ordenamento espacial indicativo da forma de fazer da populao objeto da
poltica e no envolv-la no debate. Especialmente o trabalho de Souza (1999) demonstra este
movimento:
Nossa hiptese de que a combinao entre tcnica, esttica e a temtica da
populao fez do urbanismo sob comando dos arquitetos um instrumento
importante justamente por viabilizar a expanso de uma partilha desigual do
espao urbano de Curitiba na mesma medida em que teve um forte efeito
normalizador e, de quebra, propiciou uma valorizao dos prprios tcnicos
e de sua obra. (SOUZA, 1999, p.32).

Outro aspecto relevante foi a reforma administrativa de 1991, aprovada pela Lei n.
7.671, que reorganizou a lgica do funcionamento da secretarias, com a idia de
intersetorialidade, de forma que algumas secretarias meio passam a ter funcionrios em
secretarias fim, por meio do que a lei denominou sistemas auxiliares. Os sistemas auxiliares
so: sistema financeiro; sistema de administrao geral; sistema de recursos humanos; sistema
de assessoramento jurdico (CURITIBA, 1991, art. 30). Estes so coordenados pelas
secretarias de natureza meio e pela Procuradoria Geral do Municpio e tm como objetivo
atuar no mbito das unidades da Administrao direta, assegurar linguagem uniforme,
universalizao de conceitos e execuo integrada das atividades que representam (idem, art.
32). Se do ponto de vista da administrao municipal global isto pode ser altamente funcional,
do ponto de vista da poltica setorial nem sempre, uma vez que os tcnicos das atividades
meio compreendem exigncias especficas das diferentes secretarias fins. E, por outro lado,
algumas questes como financiamento e administrao de pessoal ficam sob controle de uma
burocracia intermediria, campo em que, tradicionalmente, fcil usar critrios supostamente
tcnicos para justificar decises polticas, o que pode resultar numa ampliao do poder da

181

prpria burocracia68. Este modelo de organizao da gesto municipal pode contribuir para a
reiterada dificuldade de acesso aos dados da administrao pblica curitibana.
A cidade sem dvida a mais desenvolvida do estado com uma renda per capita, em
2003, de R$ 9.105,00 (IPARDES); apresenta alto desenvolvimento econmico sendo que tem
o maior produto interno do estado (IPEADATA), porm com distribuio de renda muito
desigual, por exemplo, quando considerado ndice de GINI69 de 0,59 (IPARDES). Os dados
do Atlas da Excluso (POCHMANN & AMORIM, 2003) articulam uma srie de indicadores
para caracterizar as condies de todos os municpios brasileiros, neste caso Curitiba a 9
colocada no ranking, com um ndice de excluso de 0,73070, entretanto importante
considerar a ressalva que os autores fazem quanto ao fato que cidades grandes tm diferenas
importantes internas que o ndice geral no incorpora.
Novamente, procurou-se na histria recente da cidade, elementos que caracterizem a
cultura poltica municipal delimitando um pano de fundo para a anlise de uma gesto
especfica. Assim, tal qual se fez no caso de Londrina, toma-se inicialmente a Lei Orgnica
Municipal.
A LOM tem inicialmente um destaque para a necessidade de a cidade planejar-se
considerando sua dimenso metropolitana, que do ponto de vista das demandas sociais e da
prpria produo da riqueza da cidade so elementos fundamentais. A RMC formada por 26
municpios; uma regio em expanso, com crescimento de 20% entre 1996 e 2000, por
exemplo. Cabe destacar que a populao da RMC representa, aproximadamente, 16% da
populao do Paran e que 57% dela reside em Curitiba (IMAP, 2004). A lei afirma que a
integrao ser possvel na execuo das funes pblicas de interesse comum da Regio
Metropolitana de Curitiba, mediante convnio firmado com os demais Municpios.
(CURITIBA, 1990, art. 2).
Quanto s possibilidades institucionais de participao, a LOM repete os dispositivos
constitucionais no artigo sete afirmando que todo Poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos, ou diretamente, e prev como formas de exerccio da
68

Um exemplo disto pode ser a composio do Conselho do Fundef no municpio. O conselho tem seis
membros: a) um representante da Secretaria Municipal da Educao; b) um representante da Secretaria
Municipal de Recursos Humanos; c) um representante da Secretaria Municipal de Finanas; d) um representante
dos professores e dos diretores das escolas pblicas do ensino fundamental; e) um representante de pais de
alunos; e f) um representante dos servidores das escolas pblicas do ensino fundamental. (Curitiba, Lei n.
9.095/1997). Os representantes das secretarias meio so pessoas que esto a servio da SMEC, o que faz com
que no haja, ou haja pouqussimo conflito visto que no h uma dinmica da SMEC solicitar informaes
outra secretaria.
69
Mede o grau de desigualdade na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita.
70
O ndice composto por ndice de pobreza; ndice de juventude, ndice de alfabetizao, ndice de emprego
formal, ndice de violncia e ndice de desigualdade. Varia entre 0, mais excluso, e 1, menor excluso.

182

soberania popular direta iniciativa popular; referendo e o plebiscito (idem, art. 7). Entretanto,
tais artigos no tm nenhuma especificao de como esses processos poderiam ser
viabilizados, o que fica dependendo de legislao complementar, ainda no existente na
cidade.
No que se refere estrutura da administrao pblica, a LOM indica como princpios a
desconcentrao e descentralizao (idem, art. 77) na organizao da administrao direta,
que se estrutura a partir de Secretarias Municipais, que podem desdobrar-se em
administraes regionais. A organizao em regionais comum s secretarias municipais, no
caso da educao h nove ncleos regionais de ensino com carter administrativo e com uma
equipe de apoio pedaggico.
Ainda em termos de participao, o artigo 79 destaca a democracia participativa como
princpio e prev sua viabilizao:
(...) mediante lei, sobre a criao dos Conselhos Municipais nas diversas
reas, integrados por representantes populares dos usurios dos servios
pblicos, disciplinando a sua composio e funcionamento, compreendidas
nas suas prerrogativas, entre outras:
I - A participao, mediante propostas e discusses, de planos, programas e
projetos, a partir do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, do Plano
Plurianual, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual.
II - O acompanhamento da execuo dos programas e a fiscalizao da
aplicao dos recursos.
Pargrafo nico - Os Conselhos Municipais funcionaro de forma
independente da Administrao Municipal, sendo que a participao nos
mesmos ser considerada de carter pblico relevante; exercida
gratuitamente, exceo dos Conselheiros Tutelares, cujo exerccio do
mandato ser remunerado, nos termos estabelecidos em Lei Municipal.
(Redao dada pela Emenda Lei Orgnica n. 03, de 12 de dezembro de
1996). (CURITIBA, 1990, art.77).

Apesar das indicaes da LOM esto em funcionamento na cidade basicamente os


conselhos que tm amparo na legislao nacional, que certamente no so poucos. No caso da
educao, especialmente, no havia conselho municipal em funcionamento at 2007; apesar
de existir uma lei da dcada de 1980 criando um conselho, este nunca foi efetivado71.
Quanto educao, a LOM prev a existncia de um Plano Municipal de Educao
(art. 172), que ainda no foi viabilizado. Entre os princpios da educao municipal
apresentados no artigo 175, esto os presentes na legislao nacional, alm de indicaes
especficas quanto ao acesso cultura (inciso II); a incluso da restrio a qualquer tipo de
cobrana em estabelecimentos mantidos pelo poder pblico (inciso III); incluso da expresso

71

Curitiba aprovou lei municipal criando o sistema municipal de educao e um conselho municipal de educao
em 2007.

183

colegiada ao princpio acerca da gesto democrtica (inciso VIII); priorizao de programas


para a alfabetizao que incluam idosos (inciso X); preservao ambiental (inciso XVI).
Quanto ao financiamento da educao, o artigo 174 prev que O Municpio aplicar
anualmente na manuteno e desenvolvimento de ensino nunca menos de vinte e cinco por
cento da receita resultante dos impostos, compreendida a proveniente de transferncias.
(idem, art. 174). Este tema foi regulamentado pela Lei n. 10.905, de 18 de dezembro de
2003, que "explicita as despesas que podero ser consideradas no cmputo do percentual das
receitas destinado educao". (CURITIBA, 2003). Tal legislao, alm de repetir o disposto
no artigo 77 da LDB 9394-96, acrescenta:
XII - pagamento de aporte financeiro ao Instituto Curitiba de Sade - ICS,
para prestao de assistncia mdica a servidores municipais do sistema
municipal da educao;
XIII - pagamento de despesas com vale ou auxlio transporte obrigatrio dos
servidores do sistema municipal da educao;
XIV - pagamento de despesas com remunerao, encargos e outras de
manuteno dos setores dos rgos meio e de assessoramento da Prefeitura
Municipal de Curitiba, que atendem direta e especificamente Secretaria
Municipal da Educao;
XV - pagamento de despesas de prestao de servios inseridas nos contratos
de fornecimento de alimentao para o sistema municipal de educao;
XVI - custos com projetos e programas de comunicao social, incluindo
jornalismo, informativo publicitrio, sites na internet, aes promocionais,
campanhas de utilidade pblica. (CURITIBA, 2003, art. 2).

A incluso de gastos com sade e vale transporte de servidores podem ser


consideradas despesas com pessoal, apesar de parecer discutvel a forma como isto se
apresentou na lei. A incluso das despesas com a prestao de servios de contratos de
alimentao colocou, em ltima instncia, os gastos com merenda escolar nos recursos
vinculados constitucionalmente, algo que quando a merenda escolar preparada por
funcionrios do quadro da PM fica secundarizado. O inciso XVI incluiu os gastos com
comunicao em MDE e contradiz de maneira explcita o disposto na legislao federal.
Esta lei foi aprovada com um artigo prevendo ainda efeito retroativo, algo no muito
usual: As despesas explicitadas nesta lei aplicam-se aos exerccios anteriores para efeitos do
cmputo do percentual das despesas destinadas educao (Curitiba, 2003). O sentido desta
lei na administrao Taniguchi ser discutido mais a frente, cabe considerar que o Ministrio
Pblico entrou com pedido de inconstitucionalidade da lei e na Cmara h projetos de
revogao da lei em discusso. O Tribunal de Contas do Paran afirma desconsiderar esta
legislao para a elaborao dos pareceres sobre a aplicao de recursos em educao.
Em termos de capacidade financeira municipal, a receita proveniente de impostos teve,
entre 2001 e 2004, um crescimento real de 13%. A receita de impostos prprios

184

aproximadamente 50% do total, sendo que o ISS sozinho responde por certa de 29% da
receita municipal. As transferncias da Unio tm uma participao menor no oramento e
tiveram crescimento de 13%. No caso das transferncias do Estado o crescimento foi de 16%,
entre as transferncias estaduais est a segunda mais importante fonte da receita da cidade, o
ICMS, que representa cerca de 25% do total. Especialmente sobre o ICMS, interessa destacar
que o crescimento desta fonte no estado neste perodo foi de 59%, enquanto na capital o
crescimento foi de apenas 15%, isto porque a participao da cidade na distribuio dos
recursos diminuiu no perodo.
Tabela 4.16: Resumo de receitas de impostos inclusive transferncias Curitiba 2001-2004
(valores reais INPC72 12/2006)
Resumo - receitas
Impostos prprios
Multas e juros de mora
Outras receitas patrimoniais
Receita da dvida ativa
Transferncias da unio
Transferncias do estado
Total da receita de impostos

2001
547.375.945
Sem informao
Sem informao
Sem informao

118.090.361
324.582.321
990.048.627

2002

2003

564.802.317
7.521.231

547.791.755
6.036.461

Sem informao

Sem informao

17.905.680
134.694.850
361.739.379
1.086.663.457

21.160.763
128.552.038
373.900.832
1.077.441.849

2004
610.763.990
Sem informao
Sem informao
Sem informao

133.826.255
375.775.839
1.120.366.085

Fonte: CURITIBA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

Quando considerado o total da receita (impostos, transferncias, taxas, contribuies,


crditos) o crescimento entre 2001 e 2004 foi de 8%, assim como em Londrina o aumento das
receitas foi maior que os das despesas. Em Curitiba o aumento da despesa foi de 4%, porm
no caso da capital isto significou em todos os anos sobra de receita.
Tabela 4.17: Resumo receita e despesa Curitiba 2001-2004(valores reais/ INPC 12/2006)
2001
2002
2003
Total da receita
2.253.672.916
2.320.254.443
2.309.974.138
Total da despesa
2.253.102.121
2.192.940.007
2.269.163.295
Dficit/supervit
570.795
127.314.437
40.810.843
Fonte: CURITIBA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

Cresc.
2004
2.431.083.698
8%
2.348.773.834
4%
82.309.864

O acompanhamento pblico das contas municipais realizado seguindo os parmetros


nacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal, com audincias pblicas promovidas pela
Cmara de Vereadores.
No que se refere distribuio geral da despesa, toma-se novamente as informaes
por funo. O balano de Curitiba tem uma especificidade, as despesas na funo
urbanismo, as despesas a informadas incorporam os recursos da tarifa dos nibus que
recolhida e integralmente repassada a URBS que paga as empresas prestadoras de servio. O
72

ndice Nacional de Preos ao Consumidor, calculado pelo IBGE: 1,4625434 (2001); 1,2994584 (2002);
1,152458 (2003); 1,0893159 (2004). A atualizao obtida pela multiplicao dos valores nominais retirados dos
balanos municipais pelo INPC anual. Optou-se pelo INPC de dezembro de 2006 para coincidir com o ano
fiscal.

185

peso dos transportes na funo urbanismo de cerca de 70%. Isto d uma dimenso muito
grande para os gastos com urbanismo no oramento da cidade, prximo de 35% nos anos
pesquisados, porm recurso que no representa exatamente opes da gesto, j que
destinado especificamente para a tarifa.
Afora as despesas com urbanismo, nos termos apresentados acima, as maiores
despesas do municpio entre 2001 e 2004 foram sade, educao, administrao, encargos
especiais e previdncia. Observa-se nos dados da tabela 4.18 um aumento muito expressivo da
funo educao que passa de uma participao de 11% no conjunto da despesa para uma
participao de 15%. Na sade o aumento bastante mais modesto fazendo com que a
participao desta funo no total da despesa mantenha-se por volta de 20%, incluindo neste
caso os recursos repassados pelo SUS para o municpio. Ainda no campo das polticas sociais
h uma diminuio considervel dos recursos declarados na funo assistncia social.
Tabela 4.18: Despesas por funo Curitiba 2001-2004 (valores reais/ INPC 12/2006).
Funes
Administrao ou planejamento
Assistncia Social
Comrcio e servios
Cultura
Defesa nacional
Desporto e lazer
Educao
Encargos especiais
Gesto Ambiental
Habitao
Indstria
Judicirio
Legislativa
Previdncia
Saneamento
Sade
Segurana Pblica
Trabalho
Transporte
Urbanismo
Total

2003

2004

213.160.818
181.011.956
181.040.780
51.158.286
43.149.816
34.640.583
11.882.027
13.849.628
11.907.196
23.059.078
19.593.234
22.837.108
352.310
292.378
267.370
4.168.822
8.120.316
8.317.289
271.091.697
280.083.964
335.200.477
166.409.116
129.613.179
118.492.274
15.438.707
19.977.873
18.817.334
2.888.428
4.846.980
5.248.294
6.581.445
9.397.683
5.969.732
7.838.140
7.132.727
7.109.513
49.137.071
46.959.931
45.783.699
145.878.511
158.318.215
157.704.658
11.399.133
0
0
445.849.586
433.669.551
443.105.119
0
19.359.331
22.544.383
30.706.372
22.454.641
23.865.100
0
0
0
811.817.779
795.107.408
826.312.386
2.268.817.327
2.192.938.810
2.269.163.295
Fonte: CURITIBA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

2001

2002

181.398.523
42.598.938
13.077.806
20.212.317
295.022
8.779.612
363.307.736
157.971.517
20.291.511
12.119.086
28.515.119
8.109.440
46.978.084
151.165.910
0
462.524.804
21.044.751
13.316.278
0
797.067.379
2.348.773.834

Parte do incremento na funo educao deve-se ao aumento de recursos com


destinao exclusiva, tais como os provenientes do Fundef e de convnios. No perodo de
2001-2004 os recursos adicionais contribuio da cidade ao fundo cresceu em 82%, o que
pode ser explicado pelo aumento, especialmente, da arrecadao do ICMS no estado. Ainda
que Curitiba tenha diminudo sua participao da receita deste imposto, o crescimento da rede

186

municipal capitaneou recursos desta fonte de volta para a cidade. Cresceram de forma
significativa tambm as receitas de convnios e outros, em especial os recursos do salrio
educao.
Tabela 4.19: Receita para educao Curitiba 2001-2004 (valores reais INPC 12/2006)
A) Receitas de Impostos e Transferncias (25%)
Receitas Prprias

2001
136.843.986

2002
147.557.307

2003
143.747.245

2004
152.690.998

Receitas de Transferncias da Unio

29.522.590

33.673.712

32.138.010

33.456.564

Receitas de Transferncias do Estado

81.145.580

90.434.845

93.475.208

93.943.960

247.512.157

271.665.864

269.360.462

280.091.521

Total
B) Recursos Adicionais (Aplicao 100%)
Convnios e Outros
Fundef (recursos recebidos a maior)
Aplicaes financeiras do Fundef
Total geral dos recursos adicionais
Total geral das receitas (a + b)

6.140.679

7.398.540

5.111.810

14.451.878

32.744.176

45.445.417

50.158.621

59.597.645

610.634

542.543

481.169

39.495.489
287.007.646

53.386.500
325.052.365

55.751.600
325.112.062

74.504.329
354.595.850

Fonte: CURITIBA: Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

Cabe insistir que a anlise dos gastos em educao ser feita no captulo 5 de forma
comparativa, passar-se- ento apresentao da rede municipal de ensino, o que novamente
entendido aqui como o terceiro elemento de caracterizao da autonomia municipal, qual
seja, a responsabilidade sobre questes de interesse local.
4.6 Caractersticas gerais da Rede Municipal de Ensino de Curitiba
Curitiba tem uma rede de ensino relativamente jovem, inaugurada na dcada de 1960,
quando a primeira escola sob administrao municipal foi construda; antes disto havia um
Departamento de Educao, mas este era basicamente responsvel por construo dos prdios
escolares que eram geridos pelo governo estadual (RATTO, 1994). A criao da primeira
escola municipal foi antecedida pela criao de uma Comisso de Planejamento Educacional
que posteriormente foi incorporada ao Departamento de Bem-Estar Social como rgo
responsvel pelo planejamento.
O atendimento no incio da dcada de 1970 na cidade era predominantemente estadual
e insuficiente para o crescimento populacional que estava em curso:
Em 1970, 13% da populao curitibana de 7 a 14 anos estava fora da escola,
sendo que este nmero vai ser ainda maior em 1980. Essa situao passa a
ocorrer na medida em que o fluxo migratrio se intensifica em direo a
capital e os poderes pblicos no conseguem absorver a crescente demanda.
Salienta-se que a populao curitibana saltou de 361.026 pessoas, em 1960,
para 609.026 em 1970 e 1.034.629 em 1980. (...) Tomando por base a
realidade do ensino primrio em Curitiba, o nvel em que a prefeitura passar
a atuar mais diretamente ao longo dos anos, tinha-se a existncia, em 1967,
de 179 estabelecimentos funcionando na capital. Destes, 117 eram pblicos

187

(114 estaduais e 3 municipais- 65%) e 62 particulares (4 confessionais e 15


leigos -35%). (RATTO, 1994, p.52).

O Plano Diretor (PD), elaborado na dcada de 1970, foi um marco na organizao da


cidade e teve efeitos culturais importantes. No caso da educao, a expanso da rede escolar
tambm foi influenciada pela lgica do PD. Neste definiu-se a organizao urbana da cidade
num sentido longitudinal (SOUZA, 1999) e a expanso dos equipamentos pblicos fez-se em
sintonia com esta organizao de forma a resolver os problemas de disperso da populao
tomados como contrria ao crescimento natural da cidade.
Para auferir o grau de disperso o PPU lana mo, estrategicamente, do
critrio da densidade. A rea de maior densidade em Curitiba nos anos 1960
era a central e suas adjacncias, onde se concentravam as habitaes da elite.
As classes populares estavam dispersas nos bairros. Ao eleger a densidade
como critrio de escolha para os investimentos pblicos, seguindo a tradio
modernista de urbanismo, o PPU reafirma a diviso do espao em duas
cidades, ou melhor, entre o que est dentro e fora da fronteira urbana. A
segmentao do espao, nesse caso, correlata diferenciao dos seus
habitantes e polarizao entre tendncia longitudinal e ocupao extensiva.
(SOUZA, 1999, p 113).

Tendo isso como pano de fundo, o nmero de escolas municipais cresceu durante a
dcada de 1970: no perodo1967-71 (Omar Sabbag) construram-se oito escolas; entre 197175 (Jaime Lerner) construram-se onze e entre 1975-79 construram-se 31 escolas (Saul Raiz).
Pode-se observar que na gesto Raiz que a expanso da rede se consolidou, isto explicado
por Ana Lcia Ratto:
Em 1975 foi firmado um acordo informal entre prefeitura e Estado visando a
distribuio de encargos entre ambos. A prefeitura ficou responsabilizada
mais diretamente pelo atendimento do pr a 4 srie e o governo estadual
pelo atendimento de 5 a 8 srie. Essa distribuio , de um modo geral,
seguida at hoje. Em abril de 1975 foi criado o Grupo de Trabalho de
Curitiba, composto por tcnicos de rgos estaduais e municipais ligados ao
setor educacional e de planejamento. O grupo responsvel pela elaborao
de diagnsticos sobre a realidade escolar da cidade, voltados mais
enfaticamente para seus aspectos quantitativos. Foram publicados estudos
em vrios volumes, sendo que principalmente as orientaes quanto ao
ordenamento da expanso da rede foram seguidas. Desse esforo resultaram
planos de reduo dos claros de escolaridade e a expanso violenta da rede
escolar na PMC, que passou a contar com 53 escolas ao trmino de 1978.
(RATTO, 1994, p.116).

Observe que a partir dessa certa definio de competncias no mbito do estado, a


rede municipal teve crescimento constante no atendimento ao ensino fundamental,
decrescendo o ritmo na dcada de 1980, como demonstrado no quadro 4.1. Especialmente a
expanso ps-1998 deveu-se municipalizao de escolas estaduais. Curitiba foi uma das
poucas cidades do estado que no municipalizou a totalidade da oferta das sries iniciais no

188

incio da dcada de 1990, via convnios propostos pela rede estadual. Aps 1998, certamente,
como reflexo das polticas nacionais, acelera-se a municipalizao das escolas de 1 a 4 que
ainda estavam sob responsabilidade do governo estadual.
Quadro 4.1: Evoluo dos estabelecimentos na rede municipal de ensino de Curitiba
Ano

Gesto

Escolas de Ensino
Fundamental
1966
Ivo Arzua
3
1967-1971 Omar Sabbag
11
1971-1975 Jaime Lerner
22
1975-1979 Saul Raiz
53
1980-1982 Jaime Lerner
85
1983-1985 Maurcio Fruet
1985-1988 Roberto Requio
92
1989-1992 Jaime Lerner
1993-1997 Rafael Grega
111
1998-2000 Cssio Taniguchi
131
2000-2004 Cssio Taniguchi
163
Fonte: RATTO,1994; SILVA, 2003; CURITIBA, 2004.

% de crescimento entre gestes


266%
100%
140%
60%
8%
20%
18%
24%

Em 2005 a Rede Municipal de Ensino de Curitiba responsvel por 40% da matrcula


no ensino fundamental regular, a rede estadual por 44% e a rede privada por 16% do
atendimento. Se considerarmos a oferta geral de educao bsica no municpio, a rede
estadual era, em 2005, a maior com 45,51% do atendimento; seguida da rede municipal com
um atendimento de 31,94%; a rede federal tem 0,46% da matrcula, basicamente no ensino
mdio, e a rede privada tem 22,08% da matrcula.
Especificamente no caso do ensino fundamental, a rede municipal tem apenas escolas
urbanas, mantm um atendimento pequeno das sries finais do ensino fundamental, 92% das
matrculas na RME esto nas sries iniciais. Observe pelos dados da tabela 4.20 que o maior
crescimento na rede no ltimo perodo concentra-se na educao infantil, ainda que a
expanso no ensino fundamental mantenha-se como uma realidade constante.
Tabela 4.20: Rede municipal de ensino de Curitiba 2001-2004
Perodo

Educao infantil
Creche

Ensino
Fundamental

PrEscola

2001
8.643
6.840
89.703
2002
8.834
6.727
99.657
2003
11.588 8.020
101.438
2004
12.099 9.297
101.773
Crec%
39,99
35,92
13,46
Fonte: INEP/MEC: Censo Escolar 2001-2004

Ensino Fundamental
Educao
Especial
(Includos)

289

1 a 4

5 a
8

81.311
91.486
93.184
93.739
15,28

8.392
8.171
8.254
8.034
(4,27)

Educao
Especial

EJA
(Supletivo)

1.007
1.030
1.147
1.276
26,71

7.917
7.377
8.150
7.608
(3,90)

189

Do ponto de vista das condies de oferta, os 163 estabelecimentos de ensino


fundamental apresentam condies satisfatrias de infra-estrutura. Das 157 escolas
municipais com oferta de ensino fundamental, 56,69% tm mais de 10 salas de aula e 90%
das escolas tm mais de 300 alunos. Em 2003 apenas 51,59% das escolas dispunham de
biblioteca, percentual que decresceu desde 2000, o que significa que as novas escolas, desde
ento municipalizadas ou construdas, no tiveram este espao priorizado. O contrrio
acontece com os laboratrios de informtica que tem um aumento expressivo entre 2000 e
2003, fazendo com que 98% das escolas tenham acesso Internet em 2003. H tambm um
incremento de 30% de quadras de esporte na rede municipal.
Tabela 4.21: Perfil dos estabelecimentos de ensino fundamental em Curitiba
Caractersticas
Total
Escola de 2 a 5 salas
Escola de 6 a 10 salas
Escola de mais de 10 salas
Escola com 51 a 100 alunos
Escola com 101 a 150 alunos
Escola com 151 a 300 alunos
Escola com mais de 300 alunos
Escola com Biblioteca
Escola com Laboratrio de Informtica
Escola com Laboratrio de Cincia
Escola com Quadra de Esportes
Escola com Sala para TV/Vdeo
Escola com Microcomputadores
Escola com acesso Internet
Escola com energia eltrica, gua e esgoto.
Esc com Energia Eltrica
Fonte: EDUDATA/ INEP.

2000

2003

131
10
41
80
0
2
21
108
76
43
17
100
14
129
9
131
131

100
7,63
31,30
61,07
0,00
1,53
16,03
82,44
58,02
32,82
12,98
76,34
10,69
98,47
6,87
100,00
100,00

157
12
56
89
1
2
12
142
81
132
13
130
15
157
153
157
157

100
7,64
35,67
56,69
0,64
1,27
7,64
90,45
51,59
84,08
8,28
82,80
9,55
100,00
97,45
100,00
100,00

Nos estabelecimentos de educao infantil as condies tambm registraram melhoras,


embora neste caso, assim como em Londrina, os indicadores sejam menos favorveis. A
tabela 4.22 apresenta o perfil dos estabelecimentos em creche, pois o atendimento da
educao infantil ou est em estabelecimentos com creche e pr-escola ou com pr-escola e
ensino fundamental, neste segundo caso os dados so os referentes tabela anterior.
A maior parte dos estabelecimentos com oferta da etapa de creche tem entre 2 e 5
salas. Em 2000, a maioria dos estabelecimentos atendia entre 101 e 200 alunos, em 2003, a
maioria atende entre 51 e 100 alunos. No h bibliotecas nestes estabelecimentos, nem quadra
de esportes, apenas 18% tinham TV e 34% tinham acesso Internet e em cinco escolas no
havia registro de sanitrios, o que deve ser um erro de preenchimento do Censo Escolar.

190

Tabela 4.22: Perfil dos estabelecimentos de educao infantil Creche- em Curitiba


Total
Escolas de 2 a 5 salas
Escolas de 6 a 10 salas
Escolas de mais de 10 salas
Escolas com menos de 51 alunos
Escolas com 51 a 100 alunos
Escolas com 101 a 200 alunos
Escolas com mais de 200 al
Escolas com Biblioteca
Escolas com Lab Informtica
Escolas com Lab Cincia
Escolas com Quadra de Esporte
Escolas com Sala de TV
Escolas c/ TV/Vdeo/Parablica
Escolas com Microcomputadores
Escolas com acesso Internet
escolas com gua, energia eltrica e esgoto
Escolas com Sanitrio
Fonte: EDUDATA/ INEP.

2.000
125
93
28
4
9
34
81
1
2
0
0
0
2
18
16
1
125
111

%
100
74,40
22,40
3,20
7,20
27,20
64,80
0,80
1,60
0,00
0,00
0,00
1,60
14,40
12,80
0,80
100,00
88,80

2.003
133
99
33
1
9
102
22
0
4
0
0
1
12
24
47
12
133
127

%
100
74,44
24,81
0,75
6,77
76,69
16,54
0,00
3,01
0,00
0,00
0,75
9,02
18,05
35,34
9,02
100,00
95,49

Os dados sobre funo docente na rede municipal de ensino, disponveis na base do


Inep, informam que em 2001 havia 5.550 funes docentes na rede municipal, estas chegam a
6.570 em 2004. O maior aumento est nas funes docentes do ensino especial, que na cidade
pode ser feito tanto em classes especiais quanto em escolas especializadas em que h
professores especializados. No caso do ensino fundamental h um aumento no perodo de
14,7%, pouco maior que o aumento de matrculas que foi de 13% de 2001 a 2004.
Tabela 4.23: Funes docentes na Rede Municipal de Ensino de Curitiba
Ano

2.001

2.002

2.003

2004

Cresc
%
64,9
16,7
14,7
13,9
64,9
18,4

Leciona em Creche
0
8
114
9
Leciona em Pr-Escola
202
225
295
333
Leciona no Ensino Fundamental
4.849
5.341
5.308
5657
Leciona na EJA
319
300
345
366
Leciona na Educao Especial
180
179
188
205
Total
5550
6053
6250
6570
Fonte: MEC/INEP. Notas: 1) O mesmo docente pode atuar em mais de um nvel/modalidade de ensino e em

mais de um estabelecimento. 2) O mesmo docente de ensino fundamental pode atuar de 1 a 4 e de 5 a 8 srie.

No h dados disponveis sobre o nmero de funcionrios no docentes nas escolas


curitibanas, os servios de limpeza, segurana e alimentao so terceirizados na rede,

191

portanto no quadro de servidores constam apenas secretrios escolares e pessoal de apoio, tais
como inspetores. Muitos profissionais de apoio haviam feito concursos originalmente para
limpeza ou merenda e foram re-alocados com a terceirizao. No caso da educao infantil o
quadro no-docente grande, pois nas creches os alunos so atendidos por um profissional
denominado educador, que apesar de ter magistrio de ensino mdio no est no mesmo plano
de carreira que os professores, por isto o nmero de funes docentes pequeno nas creches.
A despesa com pessoal na Secretaria de Educao apesar de ter tido um crescimento
real de 11% no perodo, teve sua participao percentual diminudo em 20 pontos no total da
despesa da SMEC, de 69% em 2001 para 49% em 2004. Ao mesmo tempo as despesas com
transferncias correntes cresceram em 199%, nesta categoria esto despesas com servios de
terceiros que tiveram um crescimento de 232%. Essa mudana no perfil da despesa, tal qual
em Londrina, parece poder ser explicada em grande medida pela legislao nacional, em
especial pela LRF.
Tabela 4.24: Despesa por categoria econmica na SMEC 2001-2004
Categorias Econmicas
Despesas Correntes
Pessoal
Material de Consumo
Transferncias correntes
Despesas de capital
Total

2001
69,1
9,6
17,8
3,4
100

2002 2003
Percentual
54,0 50,6
15,3 16,0
25,9 23,6
4,8
9,7
100
100

2004

2001

49,6
9,5
35,5
5,4
100

161.746.758
33.668.444
50.574.352
8.020.762
254.010.316

2002
2003
Valores reais
164.983.976 172.120.088
46.737.106
54.547.623
79.118.304
80.290.587
14.517.615
32.999.103
305.357.000 339.957.401

2004
180.078.858
34.650.642
128.854.279
19.704.348
363.288.128

Fonte: Curitiba, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.

As despesas com material de consumo e com capital, obras e material permanente,


cresceram em 49% e 138%, respectivamente. Mas tem um pico de crescimento em 2003,
sendo menores em 2004, este um tipo de despesa que tem forte relao com os perodos que
antecedem as eleies, tal movimento tambm foi observado em Londrina.
4.7 Mecanismos de Gesto da Rede Municipal de Ensino de Curitiba
A institucionalizao dos mecanismos de participao da comunidade na escola
comeou na dcada de 1980, na gesto Mauricio Fruet, com a democratizao da forma de
escolha de diretores. Em que pese, em outras reas, os dois governos do PMDB na capital
possam no ter representado ruptura com o modelo de planejamento tcnico hegemnico na
cidade (SOUZA, 1999), no caso da educao algumas inovaes importantes foram feitas e
marcaram a histria da rede municipal.
Coincidindo com o momento de nfase na pedagogia histrico-crtica o Departamento
de Educao organizou um movimento de discusso curricular que ficou conhecido como

192

Movimento Escola Aberta. Neste perodo o jornal produzido pelo departamento trazia aos
professores e comunidade escolar os debates em termos de poltica educacional e de
reformulao curricular presente na rede. O movimento em torno da reforma curricular foi
consolidado em um currculo bsico para a rede municipal de ensino. Em termos de espaos
de participao, apesar de ampla discusso com as escolas, no houve a institucionalizao de
espaos de deliberao (conferncias ou conselhos, por exemplo) na rede, os avanos se
deram no mbito das escolas com a instituio da eleio de diretores e a criao dos
conselhos de escola. Tais espaos consolidaram-se e passaram a ser parte do cotidiano das
escolas. No mbito da rede os espaos de participao so aqueles previstos na legislao
nacional da dcada de 1990: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef e
Conselho de Alimentao Escolar.
Quanto eleio de diretores, a participao da comunidade escolar no processo foi
previsto, pela primeira vez, em Lei municipal em 1983 (CURITIBA, Lei n. 6.428,1983). Este
processo envolvia, em cada escola, professores, supervisores escolares e orientadores
educacionais, funcionrios e diretoria da Associao de Pais e Professores, ou seja, neste
primeiro momento a participao dos pais deu-se por representao. Neste mesmo perodo a
rede estadual tambm estava organizando eleies para diretor de escola, o processo em
Curitiba foi diferenciado assegurando o controle dos professores sobre o resultado:
Por sugesto da Associao do Magistrio Municipal de Curitiba-AMMC, a
Cmara Municipal aprovou lei de iniciativa de um vereador (lei Curitiba
6.428, de 8 de novembro de 1983), determinando que os diretores de escola
passassem a ser eleitos diretamente (sem listas trplices), (...) Diferentemente
do processo eleitoral da rede estadual, somente esses pais votariam,
garantindo aos professores decidirem a eleio, o que no acontecia naquele
caso. Tambm diferente era o critrio de elegebilidade. Enquanto na rede
estadual, na primeira eleio, qualquer professor poderia ser votado, na rede
municipal curitibana somente os candidatos declarados seriam escolhidos em
assemblias realizadas em cada escola. (CUNHA, 1995, p.257).

Na gesto seguinte, ainda com o PMDB na prefeitura, a eleio de diretores passou a


ter dois turnos (CURITIBA, Lei n. 7.076, 1987; Lei n. 7.160, 1988): no primeiro definiamse os candidatos num colegiado restrito e, no segundo turno, a comunidade escolhia o diretor
em eleio paritria (50% peso de voto da comunidade e 50% peso do voto da escola). A
gesto Lerner, reformou novamente a lei municipal (CURITIBA, Lei 7.368/1989; Lei 7.668,
1991) e a eleio passou a ser definida em um nico turno com a participao da comunidade,
respeitada o peso paritrio dos votos. Alm disto, a eleio passou a ser por chapa de diretor e
suplente. A eleio ainda era para dois anos de mandato, permitida uma reeleio consecutiva.

193

Em 1993 houve novas mudanas, agora a gesto era de Rafael Greca (PDT), a Lei n.
8.280 (CURITIBA, 1993) determinou: mandato dos diretores de trs anos; o suplente passa a
ser vice-diretor da escola, o que significa que eles atuaro juntos na gesto; entre os critrios
para poder candidatar-se consta o bom resultado na avaliao de desempenho - mecanismo
introduzido na rede reforma administrativa de 1991 que se sobreps s regras de carreira do
Estatuto do Magistrio (SILVA, 2003).
Na primeira gesto Taniguchi (PFL) novas alteraes na lei foram aprovadas
(CURITIBA, Lei n. 9.717, 1999): a eleio de vice-diretor ficou condicionada ao porte das
escolas, elegia-se vice-diretor apenas para escolas com mais de 300 alunos e com atendimento
noturno; os critrios para candidatura so os mesmos e a entre os documentos para a inscrio
passa a constar proposta de trabalho do candidato abordando seus projetos de gesto
financeira, pedaggica, administrativa e de articulao com o colegiado e comunidade.
Para cada processo eleitoral a SMEC emite uma regulamentao com o detalhamento
do processo e institui uma comisso eleitoral geral, assim como comisses eleitorais nas
escolas. Este um processo incorporado na rede municipal e apesar de ser um momento de
disputa sobre a concepo de escola, marcado por seminrios promovidos pelo sindicato do
magistrio municipal, por exemplo, tem sido um processo de renovao relativa das direes
escolares. Tomando como exemplo o pleito ocorrido em 2005 (apesar de estar j fora do
perodo definido nesta pesquisa, ainda reflexo dos processos em curso), 38,9% das direes
foram reeleitas; 11,1% foram reeleitas em posies invertidas, em 22% escolas foram eleitos
novos diretores e vice-diretores, nas demais o diretor ou o vice-diretor foram reeleitos com
novo membro na chapa (GOUVEIA & SOUZA, 2006). A tabela 4.25 apresenta a sntese
agregada dessas informaes:
Tabela 4.25: Resultado da eleio para diretores na rede municipal de ensino de Curitiba 2005.
Novo diretor e vice diretor
Casos
informados Um dos dois reeleito
Reeleitos em posies
trocadas
Total
Escolas onde no houve eleio
Total

Freqncia

Percentual

36
101
18

22,2
62,3
11,1

155
7
162

95,7
4,3
100,0

Pencentual
vlido
23,2
65,2
11,6

% acumulado
23,2
88,4
100,0

100,0

Fonte: CURITIBA: Composio do conselho escolar 2004; Dirio oficial do municpio, janeiro, 2005.

194

To importante quanto o processo de eleio de diretores a existncia e o


funcionamento dos conselhos escolares. No h legislao municipal sobre os conselhos
escolares, eles esto respaldados legalmente na deliberao do Conselho Estadual de
Educao, j mencionada anteriormente. Alm disto, sua organizao est detalhada nos
regimentos escolares. A SMEC, em 1999, enviou um documento s escolas com orientaes
sobre a atualizao dos regimentos, nesta o conselho escolar estava previsto no Ttulo II,
Gesto Escolar, o documento fazia a seguinte ressalva: Os artigos que tratam deste ttulo
devem ser revistos a partir da prtica da escola, considerando sua autonomia e respeitando a
legislao vigente. (CURITIBA, 1999, p.4). possvel que haja diferenas pontuais nos
regimentos de cada escola, entretanto o desenho geral dos conselhos muito parecida no
conjunto da rede.
A definio da natureza do conselho escolar dada no captulo I deste ttulo do
regimento: O conselho de escola um rgo colegiado de natureza deliberativa, consultiva e
fiscal, que tem como principais atribuies estabelecer, acompanhar, avaliar e realimentar o
projeto poltico pedaggico. (idem, p. 4). Nesse documento no h sugestes quanto
alteraes na composio do conselho. Em um material de formao de conselheiros,
disponvel na pgina da SMEC, encontravam-se as seguintes orientaes quanto
constituio do conselho:
Membros natos (inerentes funo): diretor e vice-diretor so
respectivamente presidente e vice-presidente do Conselho. Membros eleitos,
aclamados ou indicados pelas pessoas que fazem parte dos segmentos dos
professores, dos alunos, da APPF, dos funcionrios e das instituies
comunitrias, conforme o Regimento de cada escola. (CURITIBA, 2004,
p.5).

Observe que a padronizao dos regimentos com a definio de diretor e vice-diretor


como presidente e vice-presidente do conselho contribui para uma concentrao de poder
nestas duas figuras no interior da escola, ainda que elas sejam eleitas pela comunidade.
O material de formao e o modelo de regimento informam que as eleies para
conselho podem ser bianuais ou trianuais e no devem coincidir com a eleio de diretores; as
reunies podem ser ordinrias e extraordinrias, sendo que as primeiras podem ser mensais,
trimestrais ou semestrais, a critrio da escola; entre as atribuies do conselho esto:
Analisar, aprovar, acompanhar e avaliar o Projeto Pedaggico da escola.
Definir as prioridades de atendimento para a aplicao dos recursos do
Programa de Descentralizao, PDDE-FNDE e os recursos prprios
captados.

195

Analisar e aprovar, emitindo parecer, o Plano de Aplicao de todos os


recursos financeiros aplicados.
Definir prioridades de atendimento para a execuo de obras na escola.
Proceder a Avaliao de Desempenho dos profissionais em estgio
probatrio, na forma da lei, sempre que solicitado pela SME/SMRH.
Analisar, aprovar e emitir parecer sobre o Calendrio Escolar, observadas a
legislao vigente e as diretrizes emanadas da SME.
Avaliar os secretrios escolares e atendentes de servios escolares II, de
acordo com as orientaes propostas no Programa de Produtividade e
Qualidade.
Estabelecer critrios para a cesso do prdio municipal para atividades
envolvendo a comunidade escolar e a sociedade local, norteando-se pelos
princpios filosficos e pedaggicos que embasam o projeto da unidade
escolar.
Analisar e emitir parecer quanto s vendas internas, desde que aconteam
com a finalidade de beneficiar o aluno. (CURITIBA, 2004, p. 17).

No documento orientador das discusses em 1999, ainda estavam indicadas como


atribuies do conselho: Dar parecer, quando solicitado, sobre o cumprimento das condies
contratuais em casos de terceirizao ou de servios prestados por outros, no que se refere s
obrigaes relativas ao atendimento escola. (CURITIBA, 1999, p.6). Diante desses
dispositivos, pode-se dizer que o Conselho Escolar passou a incorporar discusses alm de
pedaggicas, de gesto financeira, e de certa forma de avaliao da captao de recursos, no
caso da indicao de que possveis vendas realizadas na escola devem ser aprovadas na
escola; e tambm discusses administrativas quanto ao uso do espao pblico e a avaliao
dos servios contratados de terceirizados.
As escolas contam ainda com as tradicionais associaes de pais e mestres, chamadas
na cidade de Associaes de Pais, Professores e Funcionrios (APPF). Estas existem desde
longa data, mas a partir de 1997 passaram a ser responsveis pelos recursos para manuteno
da escola mediante o estabelecimento de convnios com a SMEC. A criao do programa
mediante parceria com as APPFs foi assim apresentada:
A opo pelo repasse APPF se deve ao fato dessa entidade, enquanto
pessoa jurdica de direito privado, possuir autonomia jurdica pra contratar, o
que viabiliza uma gesto mais autnoma por parte das escolas envolvidas no
programa, Todavia, como se trata de repasse de recursos pblicos, faz-se
necessrio detido acompanhamento e auditoria desses valores por parte do
Municpio, razo pela qual devero ser fielmente observadas as instrues
contidas no [presente] manual. (CURITIBA, 1997, p.7).

Apesar de certo discurso corrente na SMEC de que esta forma de repasse de recursos
foi uma inovao da rede municipal, h que se observar que a implantao do programa
posterior criao do PDDE pelo governo federal, que utilizava a mesma lgica de repasse de

196

recursos para unidades executores em convnio entre o FNDE e tais unidades. Cabe ainda
destacar que este programa foi criado no primeiro ano, da primeira gesto Taniguchi na
cidade.
Quanto s outras instncias de participao ligadas educao, quais seja, o CACS
Fundef e o Conselho de Alimentao Escolar, cabe destacar, que este tem tido uma atuao
bastante limitada:
A lei no define qual a forma de escolha dos membros e o Regimento
Interno do Conselho, artigo 3 pargrafo 1, atribui ao Secretrio Municipal
de Educao a tarefa de definir os critrios para a escolha dos membros. Isto
tem permitido que, nos dois mandatos que at o momento efetivamente
ocorreram, a escolha de todos os membros tenha sido feita atravs de
indicao da prpria SME, seguida de decreto do executivo. Outro aspecto
que merece destaque o fato de que o primeiro conselho s foi constitudo
em junho de 2.000, apesar do municpio estar recebendo os repasses do
Fundef desde 1.998. Cabe lembrar ainda que nos dois mandatos do Conselho
os presidentes eram os representantes da Secretaria Municipal da Educao,
e em ambos os casos ocupavam o cargo de Superintendente da SMEC. As
atas das reunies do CACS- Fundef explicitam um pouco a dinmica deste
conselho revelando a fragilidade do controle social sobre os recursos
pblicos na capital do estado. (GOUVEIA, et. al. 2002, p.38).

A forma de indicao dos membros no foi definida nem na lei municipal de criao
do conselho, nem no seu regimento interno, ficando esta deciso a cargo da SMEC. O
representante dos professores a partir de 2000 foi indicado pelo sindicato da categoria em
decorrncia de acordo firmado nas negociaes da data base.
De modo geral, pode-se dizer que os mecanismos de participao em Curitiba so
predominantes na escola, ainda assim com uma forte nfase na figura do diretor da escola,
revelando uma cultura mais centralizada em relao gesto pblica.
4.8 A segunda administrao Cssio Taniguchi
Novamente, aps situarmos a administrao de Curitiba num contexto histrico psditadura, pode-se analisar especificamente a gesto que o objeto desta tese como
representante do plo direita do espectro poltico brasileiro. A segunda gesto Cssio
Taniguchi, reeleito em 2000 pelo Partido da Frente Liberal, uma gesto de continuidade, no
apenas do perodo imediatamente anterior, mas, sobretudo, de uma perspectiva poltica que
representa parte dos eleitores da cidade h dcadas.
Cssio Taniguchi j havia ocupado a presidncia do Ippuc em perodos anteriores
(1972, 1980, 1989), foi eleito prefeito em 1996 pelo PDT tendo como grande qualidade sua
experincia e competncia tcnica. A importncia do planejamento e da competncia tcnica

197

na administrao pblica algo enfatizado por ele em diferentes momentos de sua carreira,
tanto como presidente do Ippuc, quanto frente da prefeitura municipal:
H duas maneiras de se ouvir a comunidade: ou voc rene l meia dzia de
gatos pingados e estes decidem o que o pessoal local, como um todo quer; ou
voc parte para um critrio mais tcnico o que, particularmente, acho mais
vlido. [comentrios sobre a primeira gesto Lerner na cidade]. Ento, esse
negcio de dizer No, vamos ouvir a comunidade, balela. Isto, de rigor
cientfico tem muito pouco. Todo tcnico tem que saber disto: no se joga
fora 20 ou 25 anos de estudo em nome de uma populao que tem
conhecimento, mas no a ponto de poder opinar se na drenagem o tubo tem
que ter um metro ou 0,40 m de dimetro. Ora, este assunto depende de leis
fsicas, matemticas e no apenas da vontade popular. O povo opina
politicamente, tudo bem, mas no do ponto de vista tcnico. (IPPUC, 1990,
p.57).

A perspectiva de ouvir a comunidade apresentada naquele momento pelo ex-prefeito


tem uma dimenso que separa tcnica e poltica de modo dual, prpria da tecnocracia. Tal
separao pode esconder a prpria dimenso poltica da tcnica, que, como muitos autores j
analisaram, um instrumento de poder na medida em que inviabiliza a participao (HORTA,
1994).
De toda forma, sob esta perspectiva de excelncia tcnica a gesto Taniguchi
aprofunda e explicita o Modelo Curitiba de Gesto, j mencionado, e ao apresentar o relatrio
do 4 ano de gesto, o ento prefeito destacou a importncia do planejamento no contexto da
gesto municipal:
Como prefeito eleito de Curitiba, por duas gestes consecutivas (1997-2000
e 2001-2004), e como integrante da equipe de planejamento da cidade por
outras trs gestes, sempre empenhei esforos em aes que atendessem s
necessidades dos cidados, adequando o planejamento s demandas de uma
metrpole que se modifica a cada momento. A diferena entre as aes
urbanas possveis est na escala; os conceitos pouco variam entre si. A
cidade de Curitiba tem provado isso na prtica. Transporte integrado,
preservao ambiental, gerao de emprego e renda e integrao urbana e
social ordenam o crescimento de Curitiba, cidade que abriga, em 2004, 1,6
milho de habitantes e plo de uma Regio Metropolitana que concentra
2,7 milhes de pessoas em outros 25 municpios. O trabalho da Prefeitura, ao
longo desta gesto, foi feito de forma integrada com todas as secretarias
municipais, o que proporcionou o gerenciamento dos setores: Social,
Urbano, Ambiental, Econmico e Cultural. Com uma administrao prxima
dos habitantes, Curitiba chega a 2004 com o maior ndice de Condio de
Vida (ICV) do Pas e a segunda capital com o maior ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil. So dados que a consolidam
como modelo de planejamento urbano no Brasil (...) O planejamento
estratgico, implantado ao longo dos ltimos anos em Curitiba, e seu
constante aprimoramento, com novas informaes e a utilizao de recursos
tecnolgicos, ajudam a fazer uma avaliao cada vez mais consistente da
situao do Municpio, gerando resultados que permitem vislumbrar um

198

futuro de desenvolvimento, com base nos resultados da prtica efetiva do


planejamento urbano voltado aos cidados. (CURITIBA, 2004, p.14).

O prefeito refere-se utilizao nas suas duas gestes do PES Planejamento


Estratgico Situacional, metodologia de planejamento que, sob a coordenao do Imap,
organizou a ao pblica em Curitiba:
A opo do funcionamento matricial para a implementao dos Projetos
Estratgicos do Plano de Governo introduziu a intersetorialidade na PMC,
forte caracterstica do atual modelo, reforada pelo avano da
descentralizao. O compartilhamento veio como diretriz da atual gesto e
vem tomando forma e fora no Modelo Curitiba de Colaborao e nas
parcerias estabelecidas com os diferentes setores da sociedade.
Respondendo ao contexto da reforma administrativa brasileira e aos
movimentos de inovao da gesto pblica, que se deram em diversos pases
na dcada de 90, as qualificaes estratgicas voltadas para resultados
adquiriram nfase no perodo de 1997 a 2000 e se explicitam no documento
Avaliao das Polticas Pblicas 1997 a 2004, publicao que resulta de
uma parceria entre o IMAP, o IPPUC e as Secretarias do Governo Municipal
e da Comunicao. (CURITBA, 2004, p.17).

O interessante nesta estrutura de planejamento que as diversas secretarias, ou rgo


de governo, na medida em que se organizavam pela resoluo de problemas apresentaram
seus trabalhos a partir dos resultados alcanados. O relatrio anual de gesto confirma a
preocupao do modelo com a intersetorialidade. Tomando a educao como eixo para leitura
dos relatrios anuais de 2001 a 2004, pode-se encontrar esta apresentao de resultados na
rea educacional no apenas na SMEC, mas em todas as secretarias que mantinham relao de
suporte s aes de educao.
Assim, os produtos e resultados de ao de cada secretaria estavam apresentados em
relao s atividades fins, por exemplo: Secretaria de Administrao, 2004, encontra-se:
produto desapropriao da rea para a construo do Centro Municipal de Educao
Infantil (CMEI Bairro Alto); resultado participao no processo de ampliao da rede
escolar. (CURITIBA, 2004, p.54). Secretaria de Recursos Humanos em 2003 destaca:
aes/produtos processo de transio da parte especial para a permanente e mudana de
rea de atuao do magistrio. (CURITIBA, 2003, p.75). Em 2004, entre as aes da
Secretaria de Recursos Humanos estava a expanso do programa de Incentivo a Qualidade e
Produtividade para secretrios escolares e educadores de creche (CURITIBA, 2004, p. 78).
No departamento de obras pblicas, encontrava-se no relatrio de 2004, a construo de 11
escolas e seis centros de educao infantil (idem, p.117) e, assim, possvel localizar em
todos os relatrios anuais a tentativa de apresentar os resultados das secretarias em todos os
mbitos de sua atuao.

199

Especialmente, no Relatrio Anual de 2004, vale a pena um destaque quanto


informao sobre o resultado das discusses acerca da constituio do sistema municipal de
ensino de Curitiba que apresentada de forma problemtica. Esta questo importante neste
trabalho para dimensionar a institucionalizao dos espaos de participao na gesto do
sistema:
Em 2004, sob a coordenao da SME, com a participao de todos os seus
segmentos, instituies e rgos representativos da educao no Municpio,
foi concludo o processo de construo coletiva da minuta do anteprojeto de
lei para a implantao de um sistema municipal de ensino prprio em
Curitiba, hoje integrado ao sistema estadual. Como prerrogativa exclusiva do
Poder Executivo, a Prefeitura Municipal de Curitiba encaminhou a proposta
do anteprojeto de lei que dispe sobre a organizao do Sistema Municipal
de Ensino do Municpio de Curitiba e d outras providncias Cmara
Municipal de Curitiba, para a aprovao, em agosto deste ano. (CURITIBA,
2004, p.274).

A SMEC durante o ano de 2003 organizou um grupo de trabalho, inclusive com


participao do sindicato de professores, para discutir a minuta para a lei de constituio do
sistema, entretanto, tal minuta no foi encaminhada Cmara e, portanto, no foi aprovada
em agosto de 200473. Apesar disto, os relatrios ainda so uma fonte interessante de sntese
sobre como a prpria administrao v seus esforos nas polticas implementadas na cidade,
ento, com o cuidado de alimentar a leitura dos documentos com as informaes do contexto,
optou-se por seguir com as consideraes sobre a ao da SMEC a partir dos relatrios da
segunda gesto Taniguchi.
Nos quatro anos as temticas abordadas nos relatrios so muito parecidas, de forma
geral buscam os resultados quanto ao atendimento demanda; valorizao e capacitao dos
profissionais; relao escola comunidade e projetos complementares. Importa destacar que
nas duas gestes a SMEC teve a frente o mesmo dirigente, o engenheiro mecnico especialista
em engenharia de qualidade, Paulo Afonso Schmidt74.
Quanto questo do atendimento da demanda a rede cresceu nestes quatro anos em
termos de oferta do ensino fundamental, principalmente com a incorporao de escolas da
rede estadual via processo de municipalizao, em 2002, a SME atendeu a cerca de 108.000
alunos em 156 escolas, das quais 21 municipalizadas no presente ano (CURITIBA, 2002,
p.182); ainda nesse perodo, para enfrentar o problema de acesso educao infantil, a SMEC
reorganizou a oferta de pr-escolar, oferecendo turmas de jardim II nas escolas, estratgia que
liberou vagas nas creches municipais para os alunos menores. Quanto questo dos
73

A gesto Taniguchi deixou um anteprojeto de lei na secretaria, este foi retomado pela gesto 2005-2008 e
encaminhado para a Cmara com modificaes.
74
Na gesto 2005-2008, Paulo Schmidt assumiu a presidncia da URBS (Urbanizao de Curitiba S. A.).

200

profissionais da educao, os relatrios do informaes sobre a realizao dos procedimentos


de elevao de nvel dos profissionais a partir das regras do Plano de Carreira aprovado em
2001. Alm disto, informa sobre o nmero de profissionais que participaram de cursos de
formao no perodo. No h uma anlise do nmero de profissionais que atuam na rede em
cada ano e do incremento do quadro no perodo.
Quanto relao entre escola e comunidade, estavam includas a as informaes
sobre gesto da escola. A nfase na relao com a comunidade escolar est na parceira com as
APMS e Conselho Escolar via programa de descentralizao de recursos. Este o eixo que
organiza a ao dos colegiados das escolas tendo como objetivos a autonomia e a integrao
com a comunidade. A questo da autonomia das escolas um tema muito presente nos
debates na rede municipal de ensino nesse perodo. Isto decorre, por exemplo, da discusso de
diretrizes curriculares municipais que incorporam a questo da autonomia como um princpio
orientador do trabalho e demarca para a gesto Taniguchi uma mudana de paradigma.
(CURITIBA, 2001, p.211).
Os relatrios ainda enfatizam a existncia de projetos complementares na RME
(alfabetizao ecolgica; atendimento no contra turno em Projetos Pis, Jornal). Entre os
vrios, se opta aqui, por destacar a Educao permanente organizada pelas escolas no perodo
noturno, com a oferta em parceria com a comunidade de cursos variados. Observe-se que isso,
por um lado, propicia comunidade o acesso a cursos variados como ginstica, artesanato,
informtica, jud, a preos baixos, pois o custo a remunerao do profissional que oferece o
curso no espao da escola. Por outro lado, tais cursos tornaram-se tambm fonte de renda para
a APPF, que recebe uma pequena percentagem sobre as matrculas. Outro projeto que parece
merecer um destaque denominado digitando o futuro que foi responsvel pela
disseminao dos laboratrios de informtica nas escolas da rede, como j demonstrado nos
dados de perfil dos estabelecimentos de ensino anteriormente.
Em sntese, parece haver nfase na democratizao do acesso, muito centrado no
provimento de vagas, no caso da educao infantil; e na melhoria das condies de oferta,
com nfase em certos aspectos como informatizao e incremento de oportunidades de cursos,
via projetos com a comunidade. As questes de democratizao dos processos de gesto da
rede so quase inexistentes e os processos de democratizao da gesto da escola tm como
eixo a autonomia financeira.
A reincidncia da questo da gesto de recursos financeiros na escola parece justificar,
de forma mais incisiva no caso curitibano, a anlise do programa de descentralizao de
recursos financeiros para as escolas. Como j dito anteriormente, este programa foi criado em

201

1997, no relatrio da SME de 2004 seus resultados na dinmica escolar so apresentados na


seguinte perspectiva:
Criado em 1997, visando a descentralizar as atividades no mbito da SME e
a buscar o atendimento gradativo dos preceitos da LDB, corresponde a uma
nova orientao para a Rede Municipal de Ensino: a autonomia das escolas,
CMEIs e CMAEs, como principal referncia para todas as aes. Atravs do
repasse de recursos financeiros s unidades executoras (APPFs e APFs), o
Programa de Descentralizao, oferece a elas maior autonomia na gesto
financeira, simplifica os procedimentos administrativos e possibilita
estabelecer uma parceria entre elas e a comunidade para a aquisio de
materiais e a contratao de servios com mais agilidade, maior qualidade e
menores custos. A descentralizao demonstra como um processo produz
resultados quando as pessoas diretamente interessadas so chamadas a
participar e decidir, permitindo e incentivando a diversidade, eliminando
etapas intermedirias e criando competncias. Esse programa desenvolve na
comunidade um sentimento de propriedade em relao aos equipamentos
pblicos, estabelecendo um processo de efetivo controle social e
transformando as escolas pblicas em clientes diretos dos fornecedores em
benefcio de todos os alunos. (CURITIBA, 2004, p.269).

A passagem do relatrio destaca dimenses interessantes do programa: combate aos


procedimentos burocrticos, fortalecimento da autonomia, participao das pessoas
diretamente interessadas nas decises sobre o uso dos recursos, integrao da escola com o
bairro via fortalecimento das relaes de consumo no prprio bairro. Tais caractersticas
permitem situar o programa como uma iniciativa que tem certa sintonia com as estratgias de
descentralizao propostas no mbito da reforma do Estado brasileiro, que no caso da
educao tem como uma de seus desdobramentos a disseminao de unidades executoras nas
escolas brasileiras, para assinar convnios com o FNDE e receber recursos do governo
federal, como forma de superar os procedimentos burocrticos tradicionais (PERONI;
ADRIO, 2005). Certamente, esta estrutura, que anterior ao programa curitibano, j estava
disponvel para a viabilizao do programa local. Entretanto, considera-se aqui que, alm de
adeso a uma perspectiva geral de reforma do Estado, o caso deste programa tem forte
articulao com a perspectiva poltica e com o planejamento estratgico da cidade expressos
no Modelo de Gesto Curitiba.
No documento que apresenta tal modelo, o programa de descentralizao de recursos
via APPFs foi apresentado como um dos exemplos de viabilizao da caracterstica de gesto
compartilhada e descentralizada constitutivas do modelo:
Parceria com empresas para aproveitamento de embalagens na construo de
casas (Projeto Moradia Solidria); parceria com a comunidade nas aes de
dragagem, limpeza e preservao dos rios (Projeto Olho dgua); instncias
formais de participao da sociedade representada em 24 conselhos entre

202

deliberativos e consultivos de diversas reas; 3 comisses e 4 fundos


municipais; administrao, pelas associaes de Pais, Professores e
Funcionrios APPF`s dos recursos descentralizados para as escolas.
(CURITIBA, 2000b, p. 19) (grifo nosso).
Ruas da Cidadania em todas as regionais; Cidado Saudvel, evento que
aproxima o prefeito e o conjunto dos rgos municipais sociedade;
processo oramentrio com participao dos Administradores Regionais;
vinculao dos Distritos Rodovirios s Administraes Regionais;
descentralizao de recursos financeiros para as Escolas da Rede
Municipal. (CURITIBA, 2000b, p. 21) (grifo nosso).

O programa foi regulamentado pelo Decreto Municipal n. 922 em 2001. Neste


decreto fica especificado que os recursos financeiros repassados pelo programa de
Descentralizao sero destinados cobertura de custeio, manuteno, material permanente,
reformas e ampliaes, que concorram para garantia do funcionamento dos estabelecimentos
de ensino (CURITIBA, 2001, art.2). Observe que o programa permite o repasse para escola
de recursos para ampliao e reforma, no perodo estudado foi possvel encontrar arquivado
nas escolas os processos de licitao para as obras maiores. Recursos para reformas e
ampliaes so repassados dependendo da necessidade da escola e da disponibilidade
oramentria.
Os repasses de recursos para materiais de consumo e servios eventuais so
trimestrais e as APPFs devem manter por cinco anos a documentao comprobatria.
Observe-se que, quanto aos recursos municipais, as escolas enviam os originais para a SME
que mantm as prestaes de contas no arquivo municipal, as escolas tm cpias dos
processos. No caso dos recursos que estas mesmas associaes recebem via PDDE, os
comprovantes originais esto nas escolas.
Para o repasse de recursos s associaes, o programa leva em considerao o nmero
de alunos da escola e faz as seguintes diferenciaes de per capita:
Quadro 4.2: Tipologia das escolas para repasse de recursos Curitiba
Tipo de oferta
Ensino regular; pr-escolar,
classe especial e Educao de
Jovens e Adultos
Centros de Educao Integral
Ensino de 5 a 8 srie
Escolas de educao especial
Escola que possui Farol do
Saber75
75

Instalao do Programa 1997


Uma cota por aluno matriculado.

Programa em 2004
Uma cota por aluno matriculado
mais 10%.

Uma cota por aluno matriculado


para 4 horas e 2 cotas para cada
matrcula de 8 horas
Cota por aluno acrescida em
50%
Cota por aluno acrescida em
150%
Acrscimo de 150 cotas mensais.

Uma cota por aluno matriculado


para 4 horas e 2 cotas para cada
matrcula de 8 horas
Cota por aluno acrescida em
50%
Cota por aluno acrescida em
150%
Acrscimo de 150 cotas mensais.

Construo em forma de farol que obriga uma biblioteca que serve tanto escola quanto comunidade.

203

Centros Municipais de
Atendimento Especializado
Centros Municipais de
Educao Infantil

Repasse de R$ 300,00 ms

Cotas com valor diferenciado


para unidades com berrio.

Fonte: CURITIBA, Manual de Orientaes, 1997; Manual do Programa de Descentralizao, 2004.

O valor da cota em 1997, ano da criao do programa era de R$ 1,00; em 2004 o valor
da cota informado no manual da descentralizao era de R$ 2,50. Os relatrios anuais no
informam o valor do repasse. Os relatrios financeiros disponibilizados pela PMC no
discriminam as despesas, portanto no temos os valores per capita para cada ano. Os recursos
destinados ao programa divulgados pela PMC esto na tabela 4.26.
Tabela 4.26: Dados do Programa de Descentralizao Curitiba
ano
2001
2002
2003
2004

Assistncia Financeira a APPFS*


No consta
5.043.355,87
9.472.403,27
18.111.083,99

Valor corrigido INPC


6.553.631,1
10.916.546,9
19.728.691,8

Fonte: CURITIBA, Relatrio anual 2001-2004* inclui recursos para obras


Observa-se que h uma ampliao considervel dos recursos destinados ao programa.
Cabe destacar que ao longo dos anos h aumento de unidades envolvidas no programa por
mudanas na organizao da SMEC76. Portanto, o aumento no necessariamente aumento
em cada unidade.
Considerando os recursos destinados exclusivamente para escolas de ensino
fundamental e que sejam relativos manuteno da escola e proviso de materiais de
consumo, apresentam-se os dados referentes amostra de escolas estudada em Curitiba.
Tabela 4.27: Recursos do Programa de Subveno Social as APPFs Curitiba dados da
amostra (nominais)
Escola
Curitiba 10
Curitiba 2
Curitiba 4
Curitiba 12
Curitiba 15
Curitiba 3
Curitiba 17*
Curitiba 14
76

Alunos
166
174
344
407
421
462
470
500

Recurso
Recebido
R$ 6.720,00
R$ 4.350,00
R$ 10.266,00
R$ 10.230,00
R$ 10.074,00
R$ 23.748,00
R$ 16.720,81
R$ 12.462,00

Gastos
Levantados
R$ 7.288,02
R$ 5.109,00
R$ 11.764,66
R$ 8.835,64
R$ 10.605,72
R$ 25.376,54
R$ 15.067,44
R$ 11.528,62

diferena
8,45
17,45
14,60
(13,63)
5,28
6,86
(9,89)
(7,49)

Recurso
Aluno - ms
recebido
R$ 3,37
R$ 2,08
R$ 2,49
R$ 2,09
R$ 1,99
R$ 4,28
R$ 2,96
R$ 2,08

Gasto
aluno
ano
R$ 43,90
R$ 29,36
R$ 34,20
R$ 21,71
R$ 25,19
R$ 54,93
R$ 32,06
R$ 23,06

Gasto
aluno
ms
R$ 3,66
R$ 2,45
R$ 2,85
R$ 1,81
R$ 2,10
R$ 4,58
R$ 2,67
R$ 1,92

Assim, por exemplo, em 2003, os projetos Pi passam a integrar o programa, estas so unidades que
atendem os alunos no contraturno com atividades variadas; eram originalmente administrados pela Secretaria
Municipal da Criana juntamente com as creches municipais. A passagem obrigatria das creches para a gesto
da SMEC levou a uma reorganizao das secretarias, sendo extinta a Secretaria da Criana. A SMEC passou a
administrar com isto tambm os projetos Pis.

204

Curitiba 16
Curitiba 13
Curitiba 1
Curitiba 8
Curitiba 6
Curitiba 11
Curitiba 5
Curitiba 18
Curitiba 7
Curitiba 9
Total da amostra

614
700
729
770
811
847
850
1.005
1.105
2.959
13.334

R$ 15.354,00
R$ 16.775,36
R$ 24.138,00
R$ 30.828,00
R$ 25.044,00
R$ 19.848,00
R$ 38.409,00
R$ 36.642,00
R$ 26.574,00
R$ 95.898,00
R$ 424.081,17

R$ 10.589,98
R$ 16.256,21
R$ 23.143,15
R$ 26.173,18
R$ 22.428,38
R$ 19.706,01
R$ 41.581,09
R$ 34.394,50
R$ 27.844,01
R$ 80.203,21
R$ 397.895,36

(31,03)
(3,09)
(4,12)
(15,10)
(10,44)
(0,72)
8,26
(6,13)
4,78
(16,37)
(6,17)

R$ 2,08
R$ 2,00
R$ 2,76
R$ 3,34
R$ 2,57
R$ 1,95
R$ 3,77
R$ 3,04
R$ 2,00
R$ 2,70
R$ 2,65

R$ 17,25
R$ 23,22
R$ 31,75
R$ 33,99
R$ 27,66
R$ 23,27
R$ 48,92
R$ 34,22
R$ 25,20
R$ 27,10
R$ 29,84

R$ 1,44
R$ 1,94
R$ 2,65
R$ 2,83
R$ 2,30
R$ 1,94
R$ 4,08
R$ 2,85
R$ 2,10
R$ 2,26
R$ 2,49

Fonte: Prestao de contas das escolas municipais de Curitiba do ano de 2003.*dados de 2004, a
escola foi inaugurada em 2003 e comeou a receber recursos no ltimo trimestre de 2003.

Em mdia as escolas receberam um per capita mensal de R$2,65, observe que o per
capita varia conforme as caractersticas de oferta do estabelecimento, de forma que escolas
com nmero de alunos prximos tiveram per capita diferentes, e a maior escola no a que
tem maior receita per capita. Quanto aos gastos apurados nas escolas da amostra de Curitiba,
novamente h uma diferena entre o recebido e o aplicado. Em 11 escolas esta diferena foi a
menor que o recebido, o que indica saldo na conta do convnio. O quarto trimestre para o
convnio em Curitiba composto por novembro, dezembro e janeiro do ano subseqente,
portanto, ao apurarem-se os gastos janeiro a dezembro de 2003, o saldo final esperado. As
outras sete escolas apresentam gastos a maior que o recebido, o que indica que houve
complementao de recursos para consumo e manuteno da escola. Em vrias escolas da
amostra, encontrou-se a prestao de recursos prprios das escolas junto com a prestao de
contas do programa, porm as escolas na capital separam de maneira mais rgida as prestaes
de contas, inclusive porque os originais das prestaes de contas do PDF so enviados ao
arquivo municipal.
Entre os recursos adicionais encontrados nas prestaes de contas das escolas esto os
destinados compra de material permanente, em cinco escolas da amostra; recursos
destinados a grandes reformas, em duas escolas, sendo que em uma o montante era de R$
40.000,00 e na outra de R$ 24.750,00; e, em uma escola, recursos destinados instalao de
laboratrio de informtica. Todos estes so desdobramentos do programa de descentralizao
de distribuio sazonal. Como esses recursos no eram alvos da pesquisa de campo, no
possvel afirmar que as outras escolas no receberam algum outro recurso complementar, pois
poderia estar em outro processo, a que a pesquisadora no teve acesso na escola.
Afora os recursos da fonte municipal as escolas ainda recebem a verba do PDDE, que
so recursos importantes para as escolas, principalmente porque podem ser aplicados em
material permanente, mas o volume no to expressivo, como j se constatou em Londrina.

205

Tabela 4.28: Recursos administrados pelas escolas em 2003 - Curitiba


Escola

Alunos

Recurso PDF
PDDE
Recurso PDF
PDDE
Total
%
%
Curitiba 2
174
4.350,00
1.800,00
70,73
29,27
Curitiba 11
847
19.848,00
6.200,00
76,20
23,80
Curitiba 7
1105
26.574,00
8.200,00
76,42
23,58
Curitiba 16
614
15.354,00
4.500,00
77,33
22,67
Curitiba 13
700
16.775,36
4.500,00
78,85
21,15
Curitiba 15
421
10.074,00
2.700,00
78,86
21,14
Curitiba 10
166
6.720,00
1.800,00
78,87
21,13
Curitiba 12
407
10.230,00
2.700,00
79,12
20,88
Curitiba 4
344
10.266,00
2.700,00
79,18
20,82
Curitiba 14
500
12.462,00
2.700,00
82,19
17,81
Curitiba 8
770
30.828,00
6.200,00
83,26
16,74
Curitiba 1
729
24.138,00
4.500,00
84,29
15,71
Curitiba 6
811
25.044,00
4.500,00
84,77
15,23
Curitiba 18 1005
36.642,00
6.200,00
85,53
14,47
Curitiba 17
470
16.720,81
2719,5
86,01
13,99
Curitiba 5
850
38.409,00
6.200,00
86,10
13,90
Curitiba 9
2959
95.898,00
14.500,00
86,87
13,13
Curitiba 3
462
23.748,00
2.700,00
89,79
10,21
Fonte: CURITIBA Prestao de contas das escolas municipais de Curitiba do ano de 2003.*dados de
2004, a escola foi inaugurada em 2003 e comeou a receber recursos no ltimo trimestre de 2003.
Recursos PDDE: Sistema de Consulta do FNDE, www.fnde.gov.br

Os recursos do PDDE ante os recursos do PDF representam entre 10% e 30% dos
recursos administrados pelas escolas em 2003. Diferentemente do que se viu em Londrina, a
participao no varia predominantemente em relao ao tamanho das escolas, isto devido s
diferenas de per capita no caso do programa municipal conforme j destacado.
Assim, encerra-se aqui esta apresentao geral e que pretendia ser mais descritiva das
trajetrias das duas redes, para finalmente poder passar-se ao desafio de uma anlise
comparativa entre as duas gestes e seus efeitos na democratizao das redes municipais.

206

CAPTULO 5: POLTICA EDUCACIONAL MUNICIPAL: DISPUTAS DE PROJETOS E


AS TRAJETRIAS DE CURITIBA E LONDRINA.
Este captulo tem como desafio articular de forma dinmica o percurso traado nesta
tese. Pretende-se agora desenvolver a anlise dos dois casos, comparativamente, de modo a
demonstrar que a poltica educacional municipal resultado da disputa entre projetos, que em
ltima instncia, podem ser caracterizados como projetos de direita e de esquerda. Entretanto,
para demonstrar esta disputa no se pretende comprovar que cada experincia representa um
dos plos da disputa, ao contrrio, o desafio proposto aqui de analisar as trajetrias dos dois
municpios demonstrando que teses de um projeto educacional direita e esquerda do
espectro poltico brasileiro influenciam a realizao da poltica educacional nestas cidades e
que o mosaico de polticas e programas para a realizao do direito educao ser diferente.
Esta diferena pode ser explicada pelo perfil de cada administrao que dialoga com os
projetos.
Diante disto, pode-se supor que um governo de direita, aqui representado pelo PFL,
ainda que se submeta a teses de um projeto mais progressista de educao, por exemplo,
instituindo conselhos escolares e elegendo diretores, o faz, em ltima instncia, sob a gide da
soberania do mercado; um governo de esquerda, representado aqui pelo PT, ainda que se
submeta s teses de um projeto mais conservador de educao, por exemplo, tercerizando
parte das atividades meio para manter a escola, o faz tendo que articular isto a um processo
democratizador da educao. Ou ainda, entende-se que tal movimento pode ser descrito ao
reverso: um governo de direita, aqui representado pelo PFL, ainda que se movimente sob a
gide do mercado, o faz tendo que dialogar e responder a teses de um projeto mais
progressista de educao; e um governo de esquerda, representado aqui pelo PT, ainda que
numa perspectiva emancipatria de educao, ter que dialogar com as teses de um projeto
mais conservador.
Esse movimento de contradies que constituem o cotidiano da administrao pblica
municipal o que se pretende discutir neste captulo, tendo como bssola, as discusses
acerca do espao municipal como responsvel importante pela gesto e financiamento da
educao, conforme desenhado no captulo 1; as discusses sobre as disputas entre direita e
esquerda na produo da poltica pblica municipal, desenhadas no captulo 2; as disputas
entre projetos educacionais, desenhadas no captulo 3.
Especialmente os captulos 2 e 3 pretenderam indicar elementos que propiciassem a
construo de critrios de comparao que pudessem constituir indcios para discusso de

207

critrios de avaliao de poltica municipal para educao. Assim, pertinente retomar uma
sntese de tais elementos: possibilidade de participao da sociedade na definio da poltica;
responsabilidade do Estado em relao poltica social e critrio de justia social. Tais
elementos, como se procurou demonstrar anteriormente, tm manifestaes divergentes em
cada plo que, em sntese, significam uma tenso entre: condies igualitrias de participao
na formulao e acompanhamento das polticas, versus, participao subordinada circunscrita
execuo de polticas; responsabilidade do poder pblico com a garantia do direito
educao, como decorrncia de uma compreenso que o Estado responsvel por assegurar
as condies igualitrias de acesso cidadania, versus, a desresponsabilizao do poder
pblico pelo incentivo de estratgias de privatizao ou flexibilizao das formas de oferta
dos servios pblicos; acesso cidadania como decorrncia de polticas sociais em que o
critrio de justia social seja a necessidade e a igualdade para a maioria da populao, versus,
critrio de justia em que o pressuposto o mrito individual ou ainda a focalizao em
grupos considerados de risco social, risco este compreendido como problema individual das
populaes pobres.
Tais elementos gerais tm desdobramentos especficos nas diferentes reas da poltica
pblica. No caso da poltica pblica para educao estas tenses tero como desdobramentos
quanto participao diferentes proposies para gesto dos sistemas de ensino e das escolas;
quanto ao papel do Estado, os desdobramentos podero estar tanto na forma de gesto, quanto
no financiamento da educao; e na questo da justia social, nas formas como o poder
pblico municipal resolve a questo do acesso escola. Assim, ainda que no captulo 3
tenha-se buscado construir um quadro mais amplo acerca das disputas entre projetos
educacionais, que mapeava as tenses nos mbitos do acesso e permanncia, da melhoria da
qualidade, da gesto, da relao com os profissionais da educao e do financiamento; a
anlise comparativa aqui se restringir a trs mbitos: acesso educao, gesto do sistema e
da escola e financiamento da educao. Deste modo importa retomar aqui parte do quadro
apresentado no captulo 3 que ajudar a balizar a comparao. Alm de se reproduzir
elementos j indicados antes, o quadro 5.1 inclui algumas questes para a discusso da
poltica municipal:

208

Quadro 5.1: Educao em disputa questes para poltica municipal.


mbitos

Desdobramentos

Ensino
fundamental

Universalizao

EJA

Compromisso
social:
envolvimento
de segmentos
organizados da
comunidade

Educao
Especial
(Incluso)
Mecanismos de
gesto

Incluso com
um modelo
universal
Democrtica e
participativa,
nfase na
organizao de
conselhos no
sistema e na
escola.
Participar nas
deliberaes.

Gesto

Acesso e permanncia

Educao
Infantil

Papel da
comunidade
escolar
Posio quanto
ao investimento

Financiamento da Educao

Esquerda
Perspectiva
democrtica
Universalizao
a partir do
direito das
crianas.

Polticas de
recursos

Recursos na
escola

nfase no
investimento
social e na
ampliao de
recursos.
Aumento de
investimento
em
profissionais da
educao
Repasse de
recursos
articulado ao
projeto
pedaggico e a
critrios de
promoo da
igualdade de
condies de
oferta

Direita
Perspectiva gerencial

Questes para poltica municipal

Atendimento da
demanda com nfase
em parcerias e na
assistncia as famlias
carentes.
Universalizao de
oportunidades

Qual a poltica de atendimento da


Educao Infantil?
Quais os resultados desta poltica?

Segundo a demanda:
distncia
Envolvimento da
comunidade na
captao de recursos e
na execuo de
projetos.
Atendimento
filantrpico
Gerencial com ou sem
participao

Participar na
administrao.
nfase na economia de
recursos e na idia de
que suficiente
melhorar a gesto dos
recursos.
Aumento de
investimento em
servios de terceiros

Repasse de recursos
articulado a economia
de recursos e a
critrios de eficincia.

Qual a poltica de permanncia no


ensino fundamental? Quais os
resultados desta poltica?
Qual o espao da EJA na poltica
municipal de educao? Quais os
resultados desta poltica?

Que modelo de atendimento para


educao especial apresentado pela
gesto municipal?
Que mecanismos de participao
foram efetivados na gesto
municipal?

Qual o papel da comunidade nos


espaos de participao existentes na
rede municipal e na escola?
Qual o investimento em educao na
gesto?

Qual o perfil dos gastos em educao


no oramento municipal?

Qual a possibilidade de autonomia de


gesto financeira para as escolas do
municpio?

Fonte: quadro elaborado pela autora.

Prope-se agora, tendo em vista os grandes critrios participao, responsabilidade


do Estado na poltica pblica e justia social , analisar comparativamente a poltica

209

municipal em Londrina e Curitiba e suas respostas s questes no mbito do acesso, da gesto


e do financiamento, no perodo de tempo delimitado de uma administrao, 2001-2004,
perodo este em que partidos de plos opostos do espectro poltico brasileiro governaram cada
cidade.
5.1. O acesso escola em Curitiba e Londrina: polticas, prioridades e resultados.
A questo do acesso pode ser dimensionada por indicadores visveis de forma mais
imediata, quando se considera a oferta de vagas e o tipo de vaga ofertada pblicas ou
privadas; mas pode tambm contar com indicadores menos imediatos, quando se agregam ao
debate as condies em que tais vagas so ofertadas perfil dos estabelecimentos, por
exemplo e as estratgias de garantia da permanncia dos alunos na escola reforo escolar e
programas de renda mnima, por exemplo. A anlise da democratizao do acesso escola
nos municpios implica ento buscar dados imediatos de crescimento das redes e dados sobre
as condies de tal crescimento. Para isso interessante limitar a anlise s etapas da
educao bsica que so responsabilidade do municpio, quais sejam: educao infantil,
ensino fundamental em regime de colaborao com a rede estadual e as modalidades
implicadas nestas duas etapas educao especial e a educao de jovens e adultos.
As anlises a seguir apresentam os dados de atendimento das duas redes municipais,
no perodo 2001 2004. Tais dados so os elementos iniciais para se discutir a efetividade da
poltica em cada uma das administraes, em cada etapa ou modalidade de ensino. Procurarse- a partir do cotejamento dos dados informados no Censo Escolar, complementados pelos
relatrios das duas cidades, agregar outros elementos comparativos que respondam as
questes do quadro 5.1 quanto efetividade da poltica educacional municipal, desenvolvida
nas cidades por partidos diferentes, no que se refere democratizao do acesso tendo em
vista sobretudo a responsabilidade do Estado pela oferta e a perspectiva de igualdade de
condies na oferta dos servios pblicos.

5.1.1 O acesso educao infantil.


O acesso educao infantil cresceu nas duas redes municipais. No caso de Curitiba o
maior crescimento foi da rede pblica municipal (38,2%), inclusive com um processo de
transferncias de vagas da esfera estadual para a municipal, pois a esfera estadual extinguiu
2.034 vagas no perodo. Se considerarmos que estas vagas passaram a ter que ser ofertadas

210

pelo municpio, o incremento de vagas novas de 25% na rede municipal direta. Este
encerramento de vagas na rede estadual pode explicar por que a cobertura de atendimento na
cidade cresceu em apenas 1% no perodo. No caso de Londrina, o crescimento da rede
municipal tambm ocorre, porm com o incremento de apenas mais 10% das vagas, ao
contrrio da capital, Londrina no teve um processo de extino de vagas de educao infantil
na rede estadual, a rede estadual cresceu na cidade 21% no mesmo perodo. Isto pode ser um
indicador de formas diferentes de negociao com o governo estadual.
Tabela 5.1: Acesso educao infantil nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004.
Municipal
Estadual
Privada
Privada
conveniada1
Populao2
Cobertura3

2001
15.483
2.456
22.496

CURITIBA
2002
2003
15.561 19.608
710
642
21.136 21.625
8.795

2004
21.396
422
22.298
8.856

128.386 130.774 133.206 135.684


31,5
28,6
31,4
32,5

LONDRINA
%
2001
2002
2003
2004
%
38,2 4.512 4.397 4.498 4.977 10,3
-82
265
296
367
323
21,9
-0,9 11.510 12.216 12.354 13.808 20,0
0,7
6.519
6.703 2,8
5,7

45.480 46.317 47.169 48.037


35,8
36,5
36,5
39,8

Fonte: INEP/ MEC Censo Escolar 2001; 2002; 2003; 2004. Notas: 1 As vagas na rede privada conveniada esto
contidas nas vagas da rede privada. A fonte para vagas na rede conveniada foram: Curitiba. Relatrios
Prefeitura: IMAP Avaliao de poltica pblica (2003); Relatrio Anual (2004). Londrina. Relatrio anual
(2002); Relatrio de repasse de recursos a entidades filantrpicas de educao infantil (2004). 2 IBGE. Censo
2000 mais projeo de crescimento, calculado pela autora, utilizando a mdia de crescimento da populao anual
divulgada pelo IBGE. 3 Para o clculo da cobertura nas duas cidades considerou-se que as matrculas em creches
conveniadas esto contidas na matrcula da rede privada. Em Curitiba devido implantao de ciclos no ensino
fundamental, que incorporaram as crianas de 6 anos na primeira etapa do ensino fundamental, considerou-se a
populao de 0 a 5 anos para o clculo da cobertura. Em Londrina a cobertura foi calculada considerando a
populao de 0 a 6 para a educao infantil.

A cidade de Londrina tem ainda um crescimento de 20% da matrcula na rede privada,


parte do atendimento na rede privada em instituies conveniadas com o poder pblico;
neste caso o Relatrio da SMEL informa que 6.703 alunos da rede privada eram atendidos
com subveno social da prefeitura em 2004, isto , 48% da matrcula privada da cidade. No
caso de Curitiba, as informaes do Relatrio da SMEC, em 2004, so de que 8.856
matrculas estavam em instituies conveniadas com o poder pblico, isto , 39% da
matrcula privada.
Tais dados sugerem uma opo pela ampliao da matrcula da rede pblica na cidade
de Curitiba como estratgia da administrao do PFL para o atendimento da populao. Esta
opo ainda conta com certa diversificao do atendimento, que parece atender s demandas
das famlias trabalhadoras: atendimento noturno com vagas em unidades cujas famlias
trabalham como coletoras de material reciclvel que atendem crianas de 4 meses a 6 anos
no perodo das 14h as 23h(CURITIBA, 2003, p. 214); outra diferenciao do atendimento

5,6

211

est na extenso da jornada diria das unidades onde h demanda para 12 horas (8h s 19h) e
o atendimento no perodo de frias escolares, que, em 2002, ocorreu em duas unidades, para
240 crianas; em 2003, ocorreu em 72 unidades, para 2.470 crianas (CURITIBA, 2003,
p.214); e, em 2004, atendeu 2.128 crianas, em 32 unidades (CURITIBA, 2004, p.262). Tal
diversificao no muda a amplitude da oferta de educao infantil, mas responde a demandas
das famlias. De certa forma, tais estratgias dialogam com a ao social, so por isso mais
que uma poltica exclusivamente educacional, tm tambm um carter de focalizao da
oferta para demandas de grupos socialmente excludos.
Outra forma de diversificao do atendimento em Curitiba que, neste caso, contribuiu
para ampliar as vagas na educao infantil foi a deciso de ofertar atendimento pr-escolar
para crianas de 4 e 5 anos nas escolas, em meio perodo. De fato, as vagas das creches em
perodo integral para esta faixa etria foram transferidas para crianas mais novas, e as
crianas de 4 a 5 foram transferidas para as escolas. Tal estratgia tem implicaes
importantes no cotidiano das famlias e na prpria concepo de educao infantil, j que os
equipamentos escolares so muito diferentes dos equipamentos de educao infantil no
municpio.
No outro caso municipal, a estratgia do PT em Londrina para atendimento da
educao infantil combinou um crescimento menor do atendimento na rede pblica direta,
com um atendimento em convnios com a iniciativa privada. Nas duas Conferncias
Municipais realizadas na cidade (2001 e 2004), a questo da educao infantil teve destaque
entre as discusses e, desde o plano de governo do ento candidato a prefeito Nedson
Micheleti, a estratgia de apoio s instituies no-governamentais de atendimento s crianas
esteve anunciada. No h nos relatrios da cidade observaes quanto diversificao da
oferta, porm parte da rede municipal rural e o relatrio da SMEL de 2003 informa que
entre os alunos atendidos pelo transporte escolar, destinado zona rural, 188 alunos so de
educao infantil.
As duas questes anunciadas para a educao infantil talvez sejam muito pretensiosas
para uma discusso de acesso: Qual a poltica de atendimento da Educao Infantil? Quais os
resultados desta poltica? Certamente a poltica de atendimento desta etapa de educao tem
muitas outras implicaes, entretanto, isto implicaria outras pesquisas quanto qualificao
dos profissionais, a proposta pedaggica etc. Parece possvel, neste momento, apenas indicar
maiores resultados em termos de cobertura na estratgia de Londrina, custa de uma forma de
provimento que dialoga com as prticas identificadas como de direita, parceria e terceirizao,
no nosso modelo de anlise. No caso de Curitiba, ainda que a opo parea ser pelo

212

incremento da oferta pblica, parte disto se fez pela diminuio da carga horria de
atendimento para as crianas de 4 e 5 anos.
5.1.2 O acesso ao ensino fundamental.
No caso do ensino fundamental a cobertura mais significativa, a tabela 5.2 apresenta
a taxa de cobertura calculada pelo total da matrcula considerando populao na idade escolar
esperada. Nas duas cidades o percentual decresceu, o que pode indicar uma provvel
regularizao do fluxo, entretanto este clculo pode ter problemas com a projeo de
crescimento da populao. Diante disto parece ser possvel afirmar apenas que h ampla
cobertura nas duas cidades.
A rede municipal de Curitiba cresceu em 12,8% no perodo, enquanto a rede estadual
teve decrscimo de quase 10%. Na passagem de 2001 para 2002 o crescimento de 9.465
vagas, decorrente em grande medida da municipalizao de 21 escolas estaduais; o
crescimento da rede tambm decorre do crescimento da cidade, o relatrio de 2004 informa a
construo de Escolas Emergncias (em madeira) Rio Bonito I, Novo Horizonte e Vila
Zanon, para atendimento da demanda escolar em reas de ocupao (Curitiba, 2004, p.269),
alm da construo de outras escolas no padro oficial. Interessa destacar que Curitiba e
Londrina estavam entre as poucas cidades que resistiram, ao longo dos anos 1990,
municipalizao completa das sries iniciais do ensino fundamental, conforme proposta do
governo estadual paranaense, tendo mantido um crescimento de suas redes na medida da
capacidade financeira dos municpios. Nesse perodo esta posio parece ter sido revista na
capital.
No caso de Londrina, a rede municipal tambm tem incremento de matrcula no ensino
fundamental, entretanto mais modesto, apenas de 2%. O decrscimo da rede estadual na
cidade tambm foi menor (-5,8%). Os relatrios da SMEL informam a ampliao de salas de
aula em 2001, 2002 e 2003, e a construo de apenas uma escola nova em 2001. Neste caso a
rede parece manter um crescimento mais independente das presses estaduais pela
municipalizao, ainda que parte do incremento na rede municipal possa ser explicado pelo
recuo da rede estadual.

213

Tabela 5.2: Acesso ao ensino fundamental nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004.
Municipal77
Estadual
Privada
Populao1
Cobertura

2001
90.321
123.947
42.931
239.846
107,2

CURITIBA
2002
2003
99.786
102.474
114.490
114.070
40.707
40.628
244.307
248.851
104,4
103,3

2004
101.894
111.698
41.153
253.480
100,5

%
12,8
-9,9
-4,1
5,7

2001
26.315
38.221
8.011
63.539
114,2

LONDRINA
2002
2003
26.703
26.846
37.657
36.888
8.019
8.028
64.708
65.899
111,9
108,9

2004
26.834
35.987
8.170
67.111
105,8

%
2,0
-5,8
2,0
5,6

Fonte: INEP/ MEC Censo Escolar 2001; 2002; 2003; 2004. 1. IBGE. Censo 2000 mais projeo de crescimento,
calculado pela autora, utilizando a mdia de crescimento da populao anual divulgada pelo IBGE.

As formas de atendimento no ensino fundamental nas duas cidades tambm


incorporaram certa diversificao. Em Curitiba o relatrio de 2003 informa que havia 36
Centros Municipais de Educao Integral, atendendo 17.557 alunos, 8 horas por dia. A rede
predominantemente de sries iniciais do ensino fundamental e o atendimento integral est
voltado para esta fase. Nas escolas de atendimento regular de 4 horas os alunos com
dificuldades de aprendizagem tm opo de reforo escolar na prpria escola, normalmente
realizado no turno contrrio ao que o aluno est matriculado, duas horas por semana.
A prefeitura de Curitiba em decorrncia da extino Secretaria da Criana, devido
transferncia da educao infantil para o mbito da Secretaria da Educao, segundo
determinao da LDB 9394/96, tambm passou para esta segunda secretaria outros espaos
educacionais que realizavam atividades de contraturno com os alunos. Estes espaos no
tinham obrigatoriamente uma vinculao com as escolas, eram espaos culturais para as
crianas. A passagem das responsabilidades destes espaos para a SMEC ampliou as opes
de contraturno articuladas diretamente s escolas, o relatrio de 2003 informa que havia um
atendimento de 4.572 alunos matriculados nas 29 unidades do Pi78 e os 2.861 matriculados
nos 34 Espaos de Contraturno Socioambiental (ECOS/Pi), que funcionam em regime de
contraturno. (Curitiba, 2003, p. 207). Este tipo de atendimento continuou em 2004. Se
considerarmos estas matrculas de contraturno, em unidades exclusivas para isto, o
atendimento integral da cidade tem um incremento considervel, passa de 17.557 para 24.990
em 2003, por exemplo, o que representa 24% das matrculas daquele ano.
Em Londrina, a rede urbana e rural, o que j representa certa diversificao, alm
disso, as escolas rurais so todas (13) de ensino fundamental completo. A rede municipal tem
oferta de ensino integral, no que a SMEL denomina escola com modalidades diferenciadas
77

Curitiba - 6 a 14 anos desde 2000 segundo SME (as matrculas para rede municipal so as declaradas nas planilhas da
SME que incluem as crianas de 6 anos). Londrina - 7 a 14 anos conforme INEP Censo Escolar.
78

Pi o nome dado unidade da prefeitura criada como espao de convivncia nos bairros com atividades
culturais, esportivas e de apoio escolar. Hoje todas as unidades so espaos de contraturno geridos pela escola
mais prxima da unidade.

214

(LONDRINA, 2001), estas diferenciao se faz pela oferta de oficinas que permitem aos
alunos uma jornada ampliada para 6 ou 8 horas. Em 2001 eram atendidos 986 alunos; em
2004 eram 1.553 os alunos atendidos, aproximadamente 5% das matrculas. A rede municipal
tambm oferece atendimento em contraturno para os alunos com dificuldades de
aprendizagem, os relatrios da SMEL informam que em 2001 o programa foi realizado em 52
escolas abrangendo 1.632 alunos de 1 a 4 sries na zona urbana e rural; em 2003 o programa
aconteceu em 72 escolas abrangendo 4.046 alunos que apresentavam dificuldades de
aprendizagem (Londrina, 2003).
Retomando as questes para a poltica municipal para o ensino fundamental: qual a
poltica de permanncia no ensino fundamental? E, quais os resultados desta poltica? Parece
possvel perceber nas duas cidades uma articulao maior entre acesso, tempo de permanncia
na escola e preocupao com os resultados escolares nesta etapa da educao bsica.
Nos dois casos a preocupao com a universalizao implica aes de garantia da
aprendizagem em programas de atendimento integral ou reforo escolar. Pode ser que haja
diferenas quanto a que tipo de aprendizagem est pressuposto em cada projeto pedaggico,
mas isto tambm tema para outra pesquisa. Ainda em termos de quais os resultados desta
poltica, no caso do ensino fundamental interessa observar alguns dados sobre o desempenho
escolar dos alunos, a opo aqui ser por dados descritivos sobre rendimento escolar nas duas
redes (aprovao, reprovao escolar e abandono).
Tabela 5.3: Rendimento Escolar nas redes municipais de Curitiba e Londrina
Curitiba
2002
2003
94.4
95.3
3.8
3.5
1.8
1.2

Londrina
2002 2003
91,9
92,2
7,1
7,0
0,9
0,8

1 a 4
2001
2004
2001
Aprovado
93.5
94.9
90,6
Reprovado
2.9
4.2
8,3
Abandono
3.6
0.9
1,1
5 a 8
Aprovado
77.6
82.2
82.9
83.6
80,1
84,1
80,6
Reprovado
11.6
14.1
13.6
14.2
10,46
9,3
13,1
Abandono
10.8
3.7
3.5
2.2
9,41
6,6
6,8
Fonte: INEP/MEC. Londrina: PML/SME Relatrio de Rendimento Escolar.

2004
91,2
8,2
0,6
78,8
15,7
5,5

A rede municipal de Curitiba, nas sries iniciais, ampliou o percentual de aprovao e


diminuiu de forma importante o percentual de abandono. Nesse perodo a rede implantou a
organizao em ciclos de aprendizagem para esta etapa do ensino fundamental. Nas sries
finais, houve uma melhora constante da aprovao e tambm uma diminuio significativa do
abandono, o incremento da reprovao pode estar relacionado ao menor abandono. A rede
municipal tem apenas 11 escolas com oferta de ensino fundamental completo.

215

No caso de Londrina, a aprovao nas sries iniciais girou em torno dos 91%. A rede
tambm diminuiu o nmero de abandonos e, neste caso, parece que com menor impacto na
reprovao. Esta rede no tinha organizao em ciclos. Nas sries finais do ensino
fundamental a aprovao girou em torno dos 80%, com variao para menor. H diminuio
do percentual de abandono, neste segmento do ensino fundamental com maior impacto na
taxa de reprovao. Em Londrina as escolas municipais com ensino fundamental completo
tambm so minoria na rede e esto na zona rural.
A diminuio das taxas de abandono nas redes pode ter alguma relao com polticas
de renda mnima existentes nas duas cidades. Em Curitiba o programa executado era o
institudo pelo governo federal, a SMEC era responsvel pelo acompanhamento da freqncia
escola de todos os alunos da cidade, independente da rede em que estes estavam
matriculados, segundo informaes dos relatrios anuais eram 27.000 alunos em 2002 (sem
informao das famlias); 24.500 alunos (14.400 famlias) em 2003 e 13.000 famlias em
2004 (sem informao dos alunos). Em Londrina encontra-se a mesma relao da SMEL com
os programas federais, alm de um programa municipal Bolsa Escola Municipal. Neste caso
o programa federal atendeu em 13.310 alunos (8591 famlias) em 2001; 12.373 alunos em
2002 (sem informao das famlias); 12.000 alunos (sem informaes das famlias) em 2003.
O programa municipal acrescentou 1.114 crianas (450 famlias) em 2001; 1.300 famlias em
2002 (sem informao do nmero de alunos) e 3.438 alunos (1600 famlias) em 2003.
Considerando a diferena de tamanho das duas cidades o programa em Londrina um pouco
maior que em Curitiba. Novamente, esta poltica no exclusivamente educacional, tem uma
interface importante com a assistncia social, entretanto a existncia de um programa
municipal de renda mnima pode indicar uma presena maior da preocupao com a incluso
social na administrao de Londrina.
Retomando a questo dos resultados escolares nas duas redes, parece possvel
argumentar que uma gesto um tempo muito curto para avaliao de impacto na qualidade
dos resultados escolares. Isto pode ser um problema de fundo na avaliao da poltica
educacional, ainda mais se considerar-se que entre as gestes no h necessariamente
continuidade das aes, o que pode virar uma armadilha, visto que no se tm impactos para
serem avaliados e se altera a poltica sem considerar seus verdadeiros impactos. Portanto,
ainda que com dificuldades parece pertinente buscar-se elementos que, ao menos, constituamse como indcios de resultados parciais das polticas em cada ciclo de administrao pblica.

216

Uma ltima possibilidade de indicador para subsidiar a comparao entre as redes,


neste momento, poderia ser o ndice de Desenvolvimento da Educao79 (Ideb) construdo
pelo Ministrio da Educao e divulgado recentemente. Ainda que sobre tal ndice pesem
inmeras dvidas, crticas e polmicas, optou-se por inclu-lo aqui como mais um indcio.
Segundo as informaes disponveis no sistema de consulta do Inep, os Ideb para as
sries iniciais do ensino fundamental, em Curitiba e em Londrina, para o ano de 200580,
foram, nos dois casos, de 4,7. Para as sries finais do ensino fundamental, a cidade de Curitiba
teve um ndice de 4,2 e Londrina de 3,8. As duas redes municipais tiveram ndices superiores
ao IDEB da rede estadual paranaense que foi de 3,3 para 5 a 8 ; e as duas redes municipais
tm ndices menores que a rede estadual no caso das sries iniciais, neste caso o ndice da
rede estadual de 5,0. interessante destacar que os resultados so exatamente o inverso:
maior ndice onde as redes tm menor oferta, no caso estadual a rede atende muito pouco as
sries iniciais do ensino fundamental e no caso das duas redes municipais, a matrcula nas
sries finais muito pequena. Ainda que Curitiba tenha um Ideb/ sries finais um pouco
maior, parece possvel afirmar que, em termos de resultados, as duas redes so muito
prximas, ainda que com administraes com perfis diferentes.
5.1.3 O acesso educao especial
O atendimento na educao especial outra face do acesso conforme os
desdobramentos apresentado no quadro 5.1. Neste caso, a questo : que modelo de
atendimento para educao especial apresentado pela gesto municipal? Nesta tese no h
qualquer pretenso de discutir tal temtica do ponto de vista dos especialistas em educao
especial. A anlise aqui se limitar a poltica de acesso via incluso em classes regulares de
alunos com necessidades especiais e o atendimento em rede prpria de classes especiais ou
escolas especializadas versus atendimento pela subveno de entidades no-governamentais
de educao especial. A tabela 5.4 apresenta tais dados para cada rede municipal:

79

Em nota tcnica sobre como o Ideb foi calculado o Inep define o ndice nos seguintes termos: O Ideb um
indicador de qualidade educacional que combina informaes de desempenho em exames padronizados (Prova
Brasil ou Saeb) obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino (4 e 8 sries do ensino fundamental e 3
srie do ensino mdio) com informaes sobre rendimento escolar (aprovao). (INEP, 2007, p.1). Este ndice
foi calculado para o pas; por tipo de oferta rural e urbana; por dependncia administrativa pblica [federal,
estadual e municipal] e privada, para cada estado e municpio e finalmente por escola. O clculo para o pas
resultou nos seguintes ndices para 2005: Brasil (3,8); Brasil urbano (4,0); Brasil rural (2,9); Brasil pblico (3,6)
[pblico federal (6,4); pblico estadual (3,9); pblico municipal (3,4)]; Brasil privado (5,9).
80
O Ideb considerado o de 2005, ano inicial para o MEC, alm disto parece ser adequado pois 2005
provavelmente o ano em que as polticas das gestes 2001-2004 podem ter algum reflexo nos resultados das
redes municipais.

217

Tabela 5.4: Atendimento educao especial nas redes municipais de Curitiba e Londrina2001-2004.
2001

CURITIBA
2003 2004
289
5931 5741 6285

2002

Includos no EF
Classe especial / escola
6275
especializada)
Municipal
1.007 1.030
Estadual
761
462
Privado
4.507 4.439
Conveniadas
886
s.i.
Fonte: INEP/MEC Censo Escolar. Nota:
[s.i.- sem informao].

LONDRINA
cresc. 2001 2002 2003 2004 cresc.
168
0,2% 1194 1220 1254 1307 9,5%

1.147 1.276 26,7


87
105
257
235 -69,1 213 189
4.337 4.774 5,9
894 926
s.i.
s.i.
s.i.
s.i.
s.i.
Conveniadas - Relatrios Anuais de

127 137 57,5


194 182 -14,6
933 988 10,5
s.i.
823
Curitiba e Londrina.

Os dados do Censo Escolar identificam alunos includos apenas a partir de 2004 e


apenas nas matrculas do ensino fundamental, ainda que seja uma informao muito pontual,
168 crianas includas em Londrina representam 0,6 % das matrculas; no caso de Curitiba, os
289 alunos includos so 0,3% do total da matrcula no ensino fundamental. Tais dados dizem
pouco sem comparar com a demanda para este tipo de atendimento. Os demais dados da
tabela 5.2 so mais profcuos para discusso, o atendimento direto na rede municipal de
Londrina tem um crescimento de 57% no perodo, enquanto a rede estadual na mesma cidade
decresce em 14,6%. Em termos de nmero de vagas pblicas, o saldo de 19 vagas novas
abertas. No caso de Curitiba, a rede municipal cresce em 26%, mas a rede estadual diminui
muito seu atendimento, com isto, em nmero de vagas abertas, o aumento da rede municipal
no chega a cobrir o nmero de vagas encerradas na rede estadual. O saldo em Curitiba de 526 vagas pblicas.
Os dados sobre atendimento conveniado nas duas cidades muito reduzido nos
relatrios e no esto desagregados nas informaes disponveis no Censo Escolar. As
informaes disponveis indicam uma participao significativamente maior da administrao
pblica de Londrina no financiamento, ainda que na forma de subsdio ONGs, para oferta de
educao especial. De acordo com as informaes disponveis, 83% das vagas na rede privada
da cidade de Londrina eram provenientes de convnios com a prefeitura. Em Curitiba, apenas
20% da rede privada mantinha convnio com a prefeitura e, ainda que no haja dados para
2004, a rede privada teve um crescimento de apenas 5%. O balano final de um crescimento
de 0,1% do atendimento em Curitiba e de um crescimento de 9,5% em Londrina. Talvez no
seja possvel responder com esses dados sobre qual modelo de atendimento proposto por
cada administrao, mas possvel visualizar uma poltica de incluso destes alunos no
sistema de ensino mais efetiva em Londrina do que em Curitiba.

218

5.1.4 O acesso educao de jovens e adultos


O ltimo desdobramento para a questo do acesso o referente preocupao com a
superao da excluso de jovens e adultos do processo escolar, tomando como questes: qual
o espao da EJA na poltica municipal de educao? Quais os resultados desta poltica?
Tabela 5.5: Atendimento EJA nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 2001-2004.
Municipal
Estadual
Privada
Projeto
alfabetizao**

2001
7.917
36.184
3.463
416

Curitiba
2002
2003
7.377
8.150
15.710 18.750
2.001
3.780
774
875

2004
7.608
14.278
2.541
s/i

%
-3,9
-60
-26

2001
2.366
8.980
873
-

2002
2.042
4.711
430
900

Londrina
2003
2004
2.373 2.605
4.478 2.185
353
509
1.131
608

%
10,1
-75
-41

Fonte: INEP/MEC Censo Escolar. ** Relatrios Municipais Curitiba e Londrina. 1 IBGE Censo 2000
- populao de 15 anos ou mais. 2 Nmero de pessoas considerando a populao de 2000.

Nas duas cidades o movimento das redes estadual e privada so de diminuio


significativa da oferta, isto tem relao com a poltica de incentivo aos exames, desenvolvida
pela administrao estadual na gesto Lerner no perodo 1995-2002, que tem seus efeitos
ainda visveis em 2003 e 2004. No caso das redes municipais, os movimentos so diferentes.
Em Curitiba h uma diminuio de matrculas na rede municipal de quase 4%. A
oferta de EJA nas escolas municipais curitibanas se faz no perodo noturno em 70% das
escolas por meio de programa especfico e da parceria com a Secretaria de Estado da
Educao (SEED) e a Fundao Roberto Marinho (CURITIBA, 2003, p. 288). Estas
parcerias so de fato cesso do espao para que a rede estadual mantenha o atendimento da
Fase II da EJA (5 a 8 sries) e a cesso de espaos nas escolas e nas Ruas da Cidadania para
salas de telecursos da referida fundao. Ao incluir este atendimento em parceria, a SMEC
informa que em 2003 as matrculas na EJA chegaram a 12.180 alunos.
No caso do atendimento da Fase I (1 a 4 sries), programa mantido pela SMEC, os
professores tm acompanhamento pedaggico da Secretaria e, no mbito da escola, o vicediretor o responsvel pela escola no perodo noturno havendo, portanto, suporte
administrativo para o funcionamento da EJA. H ainda dois projetos de alfabetizao, entre
2001-2004, na rede municipal de ensino de Curitiba: Projeto Hora da EJA e Projeto
Alfabetizando com Sade. A soma dos alunos atendidos nestes projetos revela crescimento
contnuo no perodo 2001-2003, no h dados sobre o nmero de alunos em 2004, ainda que o
projeto seja mencionado no relatrio deste ltimo ano. No caso do primeiro programa, a
alfabetizao realizada em horrios alternativos ao noturno, neste horrio a oferta se d nas
escolas municipais; os alfabetizadores so voluntrios da comunidade em geral. Neste

219

programa, em 2003, foram 88 voluntrios. No caso do segundo programa os alfabetizadores


so [muitos deles] agentes comunitrios de sade (CURITIBA, 2003, p.293), pois o
programa realizado em articulao com a Secretaria de Sade, em 2001 atingiu 146 alunos
com 33 voluntrios e em 2002, 408 alunos com 36 voluntrios; nos outros anos h
informaes apenas do primeiro programa.
Em Londrina a matrcula na EJA aumentou em 10,1% no perodo considerado aqui. A
Secretaria mantinha neste perodo oferta de EJA de 1 a 4 sries na zona urbana e rural e
oferta de EJA de 5 a 8 srie apenas na zona urbana, h uma equipe de apoio pedaggico aos
professores de EJA na Secretaria Municipal de Educao. A prefeitura criou a partir de 2002
o programa Alfabetizando Londrina, alm de manter convnios com entidades no
governamentais para alfabetizao. Em 2002 o convnio com uma entidade viabilizou o
atendimento de 900 alunos, com um investimento de R$162.000,00, recursos estes repassados
para a entidade. O acompanhamento da EJA tinha ainda uma interface com o programa
Bolsa Famlia Municipal, segundo a SME foram encaminhadas para alfabetizao de
adultos, 175 mes atendidas no programa em 2002 (LONDRINA, 2002, s/p); e no ano de
2003, foram encaminhadas 885 mes.
O crescimento da matrcula na rede municipal de Londrina e a articulao com o
programa de renda mnima podem ser indcios de uma poltica de EJA mais voltada incluso
social. Entretanto se considerar-se o ndice de analfabetismo de 3,4% em Curitiba (IBGE,
2000) e de 7,1% em Londrina (IBGE, 2000), estes ndices significam mais de 50.000 pessoas
sem acesso a alfabetizao em Curitiba e mais de 30.000 pessoas em Londrina, o que revela
que as iniciativas nas duas cidades so igualmente insuficientes.

5.1.5 As condies do acesso


Para fechar a discusso acerca de diferenas na poltica de acesso nas duas cidades,
pertinente considerar alguns indicadores sobre em que condies o acesso foi viabilizado em
cada uma das redes. Neste momento procura-se de modo mais incisivo a ao das
administraes no provimento de melhores condies para as escolas e demais unidades
educativas, questes que podem ter incremento visvel e mensurvel no percurso de uma
gesto. Na tabela 5.6 sobre condies dos estabelecimentos optou-se por incluir o ano de
2000, para dimensionar como estava a rede no incio das administraes aqui consideradas.
Os indicadores utilizados so aqueles disponveis no Censo Escolar, por isso organizou-se a
tabela 5.6 considerando as informaes discriminadas para: estabelecimentos com matrculas

220

em creche, estabelecimentos com matrculas em ensino fundamental e estabelecimentos com


matrculas em pr-escolas, neste caso, podem ser estabelecimentos exclusivos; Centros de
Educao Infantil com creche e pr-escola ou, ainda, escolas de ensino fundamental com prescola81.
No caso dos estabelecimentos de ensino fundamental, as duas redes priorizam
construo de quadras de esporte e a informatizao das escolas, seja com a criao de
laboratrios de informtica (Curitiba), seja pela garantia de computadores na escola com
acesso Internet. A existncia de laboratrio de informtica pode indicar um processo de
incluso do trabalho com a informtica no currculo da escola, enquanto a garantia de
computadores e acesso a Internet pode ser de uso administrativo e de apoio ao professor. O
relatrio de 2001 da SME de Curitiba informa a existncia, naquele ano, de um programa
voltado incorporao da informtica como recurso pedaggico:
Digitando o Futuro vem sendo implantado gradativamente desde 1998 nas
escolas como mais um recurso pedaggico voltado melhoria da qualidade
de ensino. O projeto disponibiliza laboratrios de informtica e capacitao
para todos os professores, possibilitando a utilizao da tecnologia como
ferramenta de ensino-aprendizagem. (CURITIBA, 2001, p.206)

Em Londrina os relatrios informam compra de equipamentos, mas no a existncia


de programas especficos de incorporao da informtica na prtica de ensino da rede.
No caso dos estabelecimentos com creches parece haver problemas com as
informaes do Censo em 2001 para Curitiba, pois so registradas 22 creches com quadra de
esporte e, depois, este nmero fica reduzido a duas creches em 2004. Em Londrina o mesmo
acontece em 2002, ainda que a diferena seja menor (quatro creches com quadra de esporte
em 2002 e trs em 2003), provvel que os gestores que preencheram o Censo reviram o
critrio do que uma quadra de esporte.
Tabela 5.6: Condies dos estabelecimentos de ensino nas redes municipais de Curitiba e
Londrina 2000-2004.
CURITIBA
Ano
Ensino Fundamental
(Total)
Biblioteca
Laboratrio de
Informtica
81

LONDRINA

2000

2001

2002

2003

2004

saldo

2000

2001

2002

2003

2004

saldo

131

132

154

157

161

+30

97

97

81

81

81

-16

76

80

82

81

72

-4

61

69

73

74

67

43

47

105

132

141

98

A oferta de EJA regular feita nas escolas que oferecem ensino fundamental; a oferta de educao especial em
ensino fundamental partilha o espao das escolas, em classes especiais. Em Curitiba havia neste perodo duas
escolas exclusivas de educao especial, porm os dados do EDUDATABRASIL/ INEP no apresentam as
informaes desagregadas para estas duas escolas, ento optou-se aqui por considerar nesta comparao as
condies dos estabelecimentos identificados com oferta de creche, pr-escola e ensino fundamental como
explicado.

221

Quadra de Esportes

100

115

128

130

137

37

39

45

58

62

65

26

Sala para TV/Vdeo

14

14

16

15

18

18

26

29

24

23

118

118

65

60

129

132

152

157

158

29

51

62

72

76

78

27

22

29

153

157

148

14

53

18

15

63

49

TV/Vdeo/ Parablica
Microcomputadores
Acesso Internet

125

118

122

133

141

16

12

12

12

11

11

-1

Laboratrio Informtica

Creche (total)

Sala de TV

25

11

12

14

12

18
16
1
2
0

2
0
0
3
22

22
35
3
5
1

24
47
12
4
1

10
47
7
1
2

-8
31
6
-1
2

1
0
0
2
1

0
0
0
3
2

3
2
1
7
4

0
2
1
10
3

0
11
11
2
3

-1
11
11
0
2

174

133

139

166

193

19

70

75

77

79

83

13

TV/Vdeo/Parablica
Microcomputadores
Acesso Internet
Biblioteca
Quadra de Esporte
Pr Escola (total)*
Laboratrio Informtica

35

14

28

45

10

42

Sala de TV

14

35

15

15

19

15

55

30

26

24

TV/Vdeo/Parablica

10

24

26

44

34

47

57

52

Microcomputadores

113

50

79

96

-17

43

64

67

81

38

Acesso Internet

44

56

47

12

17

14

68

56

Biblioteca

63

10

12

20

25

-38

51

60

68

74

63

12

Quadra de Esporte

84

24

13

29

47

-37

33

53

56

62

29

Indgena
Total

Fonte: INEP/MEC EDUDATA: Censo Escolar 2001-2004. (* pr-escola pode ser ofertada junto com escolas de
ensino fundamental ou em estabelecimentos que tambm ofertam creche).

Uma diferena significativa nas duas redes na prioridade dada a bibliotecas. Em


Curitiba o saldo de escolas de ensino fundamental com biblioteca em 2004 de -4 e em
Londrina de seis, ainda que neste caso o crescimento seja descontnuo. Nas creches o saldo
de -1, em Curitiba, tambm com movimento descontnuo, e, em Londrina, o saldo zero, com
incremento destes espaos nas creches at 2003 e retorno ao patamar de 2000 no ltimo ano.
Alm da existncia dos espaos, os relatrios de Londrina indicam programas de
formao dos professores para trabalho nas bibliotecas e nas prestaes de contas dos recursos
repassados diretamente s escolas municipais h compras regulares de livros. Em Curitiba as
escolas tm bibliotecas na escola ou contam com uma estrutura construda no ptio da escola,
denominada Farol do Saber, este espao construdo na gesto 1993-1996, uma biblioteca
aberta ao pblico em geral e escola. Os acervos das bibliotecas escolares foram transferidos
para os Faris quando estes foram construdos, ento nas escolas com bibliotecas informadas
no Censo Escolar, 45, so bibliotecas abertas tambm comunidade82. O relatrio de 2001 da
82

H escolas com bibliotecas tradicionais que tambm atendem a comunidade, no h informaes oficiais sobre
quantas o fazem.

222

SME de Curitiba destaca a existncia dos faris, mas no informa programas especficos de
utilizao das bibliotecas escolares ou comunitrias.
Outro conjunto de dados que podem constituir indcios para a anlise das condies de
oferta so: carga horria de atendimento, nmero de alunos por turma, nmero de alunos por
professor. Os dados da tabela 5.7 demonstram que a opo pela transferncia de parte das
vagas de pr-escola dos Centros de Educao Infantil para escolas de ensino fundamental
diminuiu a mdia da carga horria de atendimento aos alunos, no caso de Curitiba. No caso de
Londrina, o atendimento da pr-escola manteve-se em torno de 5 horas dirias.
A relao professor aluno nas duas redes muito parecida, h problema nos dois casos
com as informaes para educao infantil, pois nos Centros de Educao Infantil o
atendimento das crianas feito por educadores que no esto no quadro do magistrio, neste
caso o nmero de professores lotados nos CEIs pequeno.
O nmero de alunos por turma revela condies um pouco diferentes nas duas redes.
Em Curitiba o nmero de crianas por turma maior em todos os anos, tanto na fase de
creche, quanto da pr-escola; no caso do ensino fundamental a diferena entre as duas redes
muito pequena.
Tabela 5.7: Condies de Acesso a Escola nas redes municipais de Curitiba e Londrina
2001-2004
Indicadores
Carga horria de atendimento
Educao infantil creche
Educao infantil pr-escola
Ensino fundamental
Nmero de estabelecimentos EF com atendimento
integral (6 ou 8 horas)
Relao alunos/ professor
Educao infantil
Ensino fundamental
EJA
Educao Especial
Relao aluno/ turma
Educao infantil creche
Educao infantil pr-escola
Ensino fundamental

2001
11
10,4
4,5
36

Curitiba
2002 2003
10,9
11
9,7
8,6
4,4
4,4
36
36

2001
11,9
5
4,0
4

Londrina
2002 2003
11,9
12
5,1
4,9
4,1
4,0
4
4

2004
11
8,9
4,3
36

2004
11,9
5,1
4,1
4

76,6
19
25
6

66,8
19
25
6

47,9
19
24
6

62,6
18
21
6

14,6
18
26
4

11,7
18
21
4

9,3
19
22
4

14,6
19
22
4

22
28
30

21
30
30

24
28
30

23
30
28

16
25
28

15
26
28

16
25
29

15
25
28

Fonte: INEP, DATAESCOLABRASIL, 2001-2004

Ainda que os dados utilizados aqui possam ter problemas, optou-se pela fonte INEP,
pois os relatrios das gestes so muito mais imprecisos e no seguem um padro de
informaes ao longo dos anos. Alm disto, a forma de coleta do Censo Escolar a mesma
em todo pas, portanto, ainda que se pudesse depurar as informaes com informaes diretas,

223

estes dados so indcios do que h de dados disponveis para possvel avaliao comparativa
de poltica pblica em educao.
Diante desse panorama das condies de acesso quanto ao provimento de vagas, aos
indcios de resultados escolares e de condies de permanncia dos alunos na escola, parece
possvel concluir que, em geral, os municpios respondem populao de forma muito
parecida ainda que as administraes sejam de partidos diferentes. Esta coincidncia de
estratgias na priorizao do ensino fundamental, na ampliao da educao infantil com
atendimento principal da faixa etria de pr-escola, na ampliao da carga horria no ensino
fundamental para parte da rede, na diversificao de atendimento para responder demandas de
grupos vulnerveis socialmente, pode ser resultado do contexto nacional de financiamento da
educao que condiciona as respostas municipais; assim como pode indicar um consenso
direita e esquerda de que preciso resolver a questo do acesso a vagas para crianas e
adolescentes em idade escolar.
Por outro lado, o conjunto da poltica nos dois municpios parece conter nuances que
indicam movimentos com alguma diferena:
a) no atendimento educao infantil, ainda que com a mesma estratgia de parceria
com organizaes no-governamentais, a cobertura em Londrina cresce mais que em Curitiba
no perodo considerado;
b) a poltica de EJA nas duas cidades, ainda que em modelos parecidos oferta regular
nas escolas da Fase I [1 a 4 srie] e oferta complementar de programas de alfabetizao no
caso da administrao do PT, o programa complementar conta com financiamento para o
pagamento de alfabetizadores e de uma articulao com o programa de renda mnima
municipal, no encontrados em Curitiba;
c) no caso do ensino fundamental, a rede de atendimento integral maior na
administrao do PFL, ainda que em formatos diferenciados contraturno; escola integral;
atendimento em equipamentos complementares;
d) no caso da educao especial, o movimento em Londrina parece mais consistente
no sentido de ampliar a oferta pblica.
e) A relao com a rede estadual, no movimento de municipalizao, parece ser de
mais resistncia na administrao petista que na pfelista, dado que no primeiro caso a
participao da rede municipal no total da matrcula pblica na cidade de 37%, tendo
crescido em apenas quatro pontos percentuais entre 2001 e 2004; no caso pfelista, a
participao da rede municipal na matrcula pblica de 41% em 2004, mas o crescimento no
mesmo perodo foi de oito pontos percentuais.

224

Apesar desta longa incurso acerca da temtica acesso e permanncia, a expectativa


no era de encontrar diferenas significativas neste ponto, inclusive porque compreende-se
que as administraes de qualquer perfil ideolgico precisam dar respostas para as
necessidades da populao e cumprir as determinaes legais quanto ao acesso escola no
Brasil; a opo por insistir neste ponto, mesmo que ele demonstre muito mais a proximidade
das administraes que as suas diferenas, deve-se preocupao de que, de fato, direita e
esquerda precisam garantir que as escolas funcionem, e mais que isto, o sistema escolar
brasileiro tem se movido no sentido de maior acesso, ainda que com governos com grandes
diferenas, nas milhares de administraes municipais. Porm, para voltar ao tema da tese,
anlise das diferenas entre administraes municipais de partidos diferentes no espectro
partidrio brasileiro, vale a pena avanar para os outros dois mbitos delimitados para anlise:
a gesto da poltica educacional e o financiamento em cada administrao. De certo modo, se
o atendimento tem sido realizado, importa pensar como este atendimento tem sido decidido e
financiado.

5.2 A gesto da rede municipal e da escola em Curitiba e Londrina: democracia, hierarquia e


deliberao.
No mbito da gesto prope-se analisar dois desdobramentos: os mecanismos de
gesto e o papel da comunidade na gesto, tanto na rede municipal quanto no espao escolar.
De certa forma a temtica da gesto pode responder como as polticas de acesso foram
construdas no mbito das redes, considerando-se como as decises puderam ser tomadas em
cada em contexto.
Neste campo a tenso, indicada a partir da trajetria dos captulos 2 e 3, est entre uma
perspectiva gerencial, que pode incorporar ou no a participao, e uma perspectiva
democrtica. Entre uma participao que representa possibilidades de deliberao e uma
participao que restrita ao envolvimento da comunidade na execuo da poltica. Para
analisar tais aspectos, procurar-se- responder as seguintes questes: que mecanismos de
participao foram efetivados na gesto municipal? E, qual o papel da comunidade nos
espaos de participao existentes na rede municipal e na escola?
Para subsidiar a anlise comparativa, tambm neste mbito, buscou-se quantificar
informaes que possam constituir indicadores, ou ao menos indcios, que auxiliem na
reflexo acerca das questes aqui propostas. Tais indcios, organizados na tabela 5.8, so
referentes ao mbito da gesto da rede municipal constituio de sistema prprio, existncia

225

de planejamento de longo prazo traduzido em um plano municipal de educao, realizao de


conferncia e constituio de conselho municipal de educao; e ao mbito da gesto da
escola escolha de dirigente, conselho escolar e associao de pais e professores.
Tabela 5.8: Caractersticas da gesto da rede municipal de ensino e da escola em Curitiba e
Londrina 2001-2004.
Curitiba

Londrina

Em discusso
No
0
0
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
23%
Sim
No
15
4,15
3,22

Sim
Em discusso
1
2
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
31%
Sim
Sim
8
4
4

No

Sim

161

81

Nmero de conselhos presidido por pais


Nmero de conselhos presidido por professores

0
0

40
25

Nmero de conselhos onde outro segmento preside

Nmero de conselhos onde o diretor o presidente


Conselhos sem informao84
Associao de Pais e Professores

157
4
Sim

0
8
Sim

Subveno Social s Associaes

Sim

Sim

Sistema Municipal de Educao


Plano Municipal de Educao
Conferncia Municipal de Educao83
Conferncias Realizadas entre 2001-2004
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef
Conselho da Alimentao Escolar
Conselho Municipal de Educao
Conselhos Regionais de Educao
Eleio de diretores
Lei institui a eleio de diretores
Possibilidade de reeleio
Percentual de renovao das direes de escola no ltimo pleito
Conselho escolar
Lei institui o conselho escolar
Membros no conselho (moda)
Nmero de representantes de pais nos conselhos (mdia)
Nmero de representantes de professores nos conselhos (mdia)
Critrio de paridade entre usurios e trabalhadores da escola
Segmento que presidia o conselho em 2004
Total de escolas

Fonte: Informaes municipais organizadas pela autora.

No mbito da gesto da rede de ensino no se encontrou mecanismos de participao


em Curitiba, alm dos indicados na legislao federal (Conselho do Fundef e da Alimentao
Escolar), enquanto em Londrina a dinmica de participao no sistema de ensino foi ampliada
83

Londrina realizou em 2007 a 4 Conferncia Municipal de Educao. Curitiba aprovou lei de criao do
sistema de ensino em dezembro de 2006, esta prev a realizao de uma Conferncia Municipal em, no mximo,
18 meses a partir da aprovao da lei. A mesma lei em Curitiba criou o Conselho Municipal de Educao que
comeou a trabalhar em 2007.
84
Os casos sem informao em Curitiba so de escolas municipalizadas naquele ano. No caso de Londrina as
informaes foram obtidas em cadastro dos conselheiros de 2004 em que faltavam informaes de oito escolas.

226

com a realizao de Conferncias Municipais de Educao deliberativas, que foram


regulamentadas quando da definio do Sistema Municipal de Ensino. Nesse perodo,
tambm, o Conselho Municipal de Educao foi constitudo e teve funcionamento regular,
com todas suas deliberaes disponibilizadas no site da Secretaria Municipal de Educao.
O perfil de gesto da rede/ sistema de ensino parece coadunar com o perfil das
administraes a que pertencem. No caso curitibano perspectiva de excelncia tcnica e
preocupao com a continuidade do planejamento consubstanciada no Modelo Curitiba de
Planejamento, faz com que a definio das polticas educacionais se faa no mbito do
executivo, ainda que com a constituio de comisses para discusso que nos relatrios no
so apresentadas em termos de composio e dinmica de trabalho no h, at 2004, a
institucionalizao de espaos de participao deliberativos mais amplos ou representativos
de diferentes segmentos. A constituio do sistema municipal esteve em discusso em
Curitiba a partir de 2003, segundo os Relatrios Anuais da SMEC:
[...] em 2003, a Secretaria Municipal de Educao deu incio ao processo de
organizao do Sistema Municipal de Ensino, visto que a RME est,
atualmente, integrada ao Sistema Estadual de Ensino. Encontra-se em fase
de elaborao, uma proposta para a organizao do Sistema Municipal de
Ensino de Curitiba, que est sendo construda em conjunto com as equipas
das unidades da SME e demais segmentos da sociedade, por meio de
discusses, sugestes e recomendaes, utilizando-se os diferentes meios de
comunicao existentes na RME. (CURITIBA, 2003, p.211).

O relatrio do ano seguinte informa a concluso dos trabalhos para o encaminhamento


da Minuta de Lei de Sistema para o Legislativo, mas no tem outras observaes sobre o
processo; informaes correntes na rede no perodo foram de que havia uma comisso com
um representante do sindicato do magistrio que discutiu a proposta.
No caso londrinense a perspectiva anunciada no plano de governo, que defendia uma
perspectiva democrtica e participativa de gesto da cidade e da educao, teve
desdobramentos em termos da continuidade de prticas participativas j existentes na rede
municipal e da institucionalizao, via aprovao de legislao na Cmara Municipal, de
mecanismos de participao para a gesto do sistema de ensino. A Lei de Criao do Sistema
Municipal de Ensino de Londrina foi aprovada em 2002, aps duas Conferncias Municipais
de Educao, a primeira em 1999, antes da gesto aqui em discusso e a segunda em 2001.
Interessa destacar de toda forma que a aprovao da lei em Londrina posterior realizao
de duas conferncias municipais, o que confere maior publicidade ao processo.
Quanto ao desenho do Sistema Municipal discutido nas duas cidades neste perodo,
aprovado em Londrina e em discusso em Curitiba at 2006, quando foi finalmente aprovado,

227

algumas diferenas so explcitas. Na Minuta de Curitiba (2004) e na Lei de Sistema de


Londrina (2002) so rgos de gesto do sistema municipal, a prpria Secretaria e o Conselho
Municipal de Educao; no caso de Londrina a Conferncia Municipal de Educao foi
definida como frum mximo de deliberao dos princpios norteadores das aes das
unidades escolares do sistema de Ensino, a ser realizada, no mnimo uma vez, no perodo
correspondente a cada gesto municipal (LONDRINA, Lei n. 9.012, artigo 20); no caso de
Curitiba a realizao de conferncia municipal estava indicada na minuta entre as formas de
exerccio da gesto democrtica do ensino pblico municipal com a seguinte redao
participao de todos os segmentos da sociedade na Conferncia Municipal, a ser realizada a
cada dois anos.

85

(CURITIBA, Minuta, 2004, artigo 32, VIII). Ainda que a previso na

proposta curitibana seja de mais conferncias, bianuais, contra conferncias que podem ser
quadrienais em Londrina, a perspectiva deliberativa no est indicada na gesto do PFL, e
explicita na lei aprovada em Londrina no perodo considerado.
Outra diferena interessante para refletir-se sobre a perspectiva centralizada no
executivo da Gesto Taniguchi e a perspectiva mais democrtica da Gesto Micheleti a
definio do carter do Conselho Municipal de Educao. Na Minuta de Curitiba, o Conselho
era definido como:
O conselho Municipal de Educao rgo colegiado do Sistema Municipal
de Ensino, de carter permanente, autnomo e harmnico com a Secretaria
Municipal de Educao, com funes normativas, deliberativa, consultiva,
fiscalizadora, mobilizadora e de controle social, de forma a assegurar a
participao da sociedade na gesto da educao municipal. (CURITIBA,
Minuta, 2004, artigo 21).

Chama a ateno a descrio do Conselho como um rgo fiscalizador e de controle


social, ao mesmo tempo em que harmnico com a SME. Tal caracterstica no pode ser
garantida em lei se as funes de fiscalizao e controle social se realizarem, o conselho, se
independente, poderia em certos momentos ter posies harmnicas e, em outros, posies de
conflito com o Executivo. Ainda que esta redao no seja a aprovada na lei municipal
posteriormente86, o texto da minuta ajuda a dimensionar a diferena de concepo de gesto
85

O texto aprovado em Curitiba em 2006 mantm a redao da minuta, mas inclui um captulo especialmente
para tratar da conferncia e neste, define o carter de frum deliberativo dos princpios norteadores das aes
das unidades da Rede Municipal de Educao, a ser realizada no mnimo uma vez a cada dois anos
(CURITIBA, Lei 12.090/06, artigo 60)
86
A Lei que criou o Sistema Municipal de Educao em Curitiba remete a legislao especfica sobre conselho.
Esta foi aprovada no mesmo dia e define o conselho nos seguintes termos: O CME rgo colegiado do
Sistema Municipal de Ensino SISMEN, com funes normativa, deliberativa, consultiva, fiscalizadora,
mobilizadora e de controle social, regulamentadas em regimento prprio, de forma a assegurar a participao da
sociedade na gesto da educao municipal. (CURITIBA, Lei n. 12.081/06, artigo 4).

228

do sistema nas duas administraes aqui em debate. A Lei de Londrina alterou o carter do
Conselho Municipal de Educao, que j existia desde 1999, definindo-o como deliberativo,
normativo, consultivo e fiscalizador do Sistema Municipal de Ensino. (LONDRINA, Lei n.
9.012, artigo 8).
No caso da gesto das escolas, nas duas cidades os mecanismos so semelhantes:
conselho escolar, eleio de diretores e organizao de associao de pais e mestres. Neste
caso, h diferenas na organizao e no funcionamento de tais instncias.
Tomemos o caso dos conselhos escolares, h diferenciaes sobre que aspectos do
funcionamento do conselho so padronizados em cada uma das cidades. Em Londrina o
nmero de membros do conselho uniforme, sendo isto regulado na lei municipal que institui
os conselhos escolares. Esta Lei foi aprovada em 1994 durante a primeira gesto do PT na
cidade. Em Curitiba no h lei municipal, o que de certa forma centraliza as orientaes na
SMEC, se entendermos a Cmara como um espao mais amplo de deciso, seria adequado
uma lei municipal para os conselhos escolares87. O nmero de conselheiros em Curitiba varia
segundo o tamanho da escola como demonstra os dados da tabela 5.9:
Tabela 5.9: Nmero de membros do conselho escolar em Londrina e Curitiba
Nmero de membros do conselho escolar
Cinco
Oito
Nove
Dez
Onze
Doze
Treze
Quatorze
Quinze
Dezesseis
Dezessete
Dezoito
Dezenove
Vinte
Mais de vinte

Curitiba
0
0
12
7
13
17
18
13
25
13
9
14
5
8
13

Londrina
2
72
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Fonte: CURITIBA: Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site da SMEC em 2004.
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004. Londrina: Dados da SMEL sobre os representes do
Conselho Escolar por escola da rede, 2004, mimeo.

Como a composio do conselho escolar em Londrina fixa, em todas as escolas


encontram-se a mesma distribuio paritria entre professores, equipe pedaggica, direo,
87

Com a aprovao, em 2006, da Lei de Sistema Municipal de Ensino em Curitiba, incorporou ao texto legal
municipal a existncia dos colegiados escolares. (CURITIBA, Lei n. 12.090/06, artigo 26).

229

funcionrios ou grupo de apoio operacional. Assim h quatro vagas nos conselhos para
segmentos internos escola e os representantes de pais ocupam outras quatro vagas nos
conselhos, como representantes dos usurios. Em Curitiba isto bastante variado (tabela 5.10)
e alguns conselhos contam com outros segmentos na sua composio como alunos,
associao de moradores, membros da APPF, representante do Pi.
A pequena presena de funcionrios nos conselhos, como demonstrado na tabela 5.10,
relaciona-se provavelmente com o fato de que os servios de merenda e de limpeza das
escolas so terceirizados, h poucos funcionrios municipais no quadro da escola. No caso do
segmento diretor e outro da equipe administrativa, esto o vice-diretor e coordenador
administrativo nas escolas de maior porte.
Tabela 5.10: Nmero de representantes por seguimentos nos conselhos escolares de Curitiba.
Curitiba
Representantes da equipe pedaggica
Representante de professores
Representantes de funcionrios

1
0
1 107

2
49

3
1

4
0

5
0

6
0

7
0

8
0

9
0

10
0

3
14 136

57
7

45
1

23
0

13
0

12
0

3
0

0
0

0
0

0
0

Representante de pais
4
2 16 41 38 25 19
Diretor e outro da equipe administrativa
1 39 114
4
0
0
0
Outro segmento
4 24 49 40 17 16
6
Fonte: CURITIBA: Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004.

3
7
0
3
0
0
0
0
1
0
0
0
da SME em 2004.

Em mdia os conselhos de Curitiba tm 1,32 representantes da equipe pedaggica;


3,22 representantes de professores; 0,97 representantes de funcionrios, 2,77 representantes
da equipe administrativa e 4,15 representantes de pais e 2,76 representantes de outros
segmentos. Em termos de paridade, considerando-se as mdias, os conselhos no tm
paridade entre membros da escola e usurios tal qual em Londrina. Se o represente de outros
segmentos forem alunos, pais da APPF ou da associao de moradores, o que ocorre na
maioria, os usurios tm maioria no conselho, entretanto se o representante de outros
segmentos for um professor da APPF ou um representante do Pi, os segmentos de
trabalhadores da escola que tem a maioria.
A durao dos mandatos uniforme em Londrina (dois anos). Em Curitiba os
mandatos variam entre dois e trs anos, dois anos em 93 escolas e trs anos em 64 escolas. As
eleies em Londrina para o conselho escolar so concentradas, sendo que em 2004 houve
eleio para todos os conselhos. No caso de Curitiba os conselhos renovam-se em datas
variadas. A tabela 5.11 apresenta o ano da ltima posse de conselheiros:

230

Tabela 5.11: Ano de posse informado por cidade da escola


Total
Cidade da escola
Curitiba
Londrina
2001
4
0
4
Ano de posse
informado
2002
30
0
30
2003
65
0
65
2004
56
80
136
Total
155
80
235
Fonte: CURITIBA Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site da SMEC em 2004.
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004. Londrina: Dados da SMEL sobre os
representes do Conselho Escolar por escola da rede, 2004, mimeo.

At aqui parece uma alta centralizao no funcionamento em Londrina e um


funcionamento mais autnomo e, tendencialmente mais democrtico, em termos de quem
pode participar nos conselhos em Curitiba, entretanto, as posies se invertem quando se
considera um aspecto relacionado mais diretamente distribuio de poder no interior das
escolas: a questo de quem preside o conselho. Em Curitiba todos os conselhos tm como
presidente o diretor da escola88, no caso de Londrina o conselho elege seu presidente. Em
2004 nenhuma escola tinha o diretor como presidente do conselho, apesar da lei municipal
no proibir. Os dados da tabela 5.12 indicam que em Londrina h uma forte presena dos pais
na presidncia do conselho seguida do segmento dos professores.
Tabela 5.12: Segmento que preside o conselho em 2004 por cidade da escola.

Quem preside o
conselho em
2004

Representante da superviso.
Representante dos professores.
Representante do grupo operacional/
funcionrios de escola
Representante dos pais.
Diretor

Cidade da escola
Curitiba
Londrina
0
6
0
25
0
2

Total
6
25
2

0
40
40
157
0
157
Total
157
73
230
Fonte: Curitiba: Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site da SME em 2004.
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004. Londrina: Dados da SMEL sobre os
representes do Conselho Escolar por escola da rede, 2004, mimeo.

O fato de haver conselhos escolares em funcionamento nas duas cidades uma


semelhana importante entre as duas administraes aproximando-as; entretanto, a
manuteno do diretor como presidente do conselho parece contribuir para diferenciar o
contexto de funcionamento da gesto em cada cidade. No caso curitibano mantm-se uma
88

A Lei de Sistema Municipal de Ensino em Curitiba definiu a hierarquia no conselho. As instituies de


educao e de ensino contam, na sua estrutura e organizao, com rgos colegiados dos quais participam o
diretor como presidente e representantes das comunidades escolar e local. (CURITIBA, Lei n. 12.090/06,
artigo 26).

231

hierarquia na participao que pode contribuir para uma perspectiva de participao


subordinada, uma vez que o diretor muitas vezes visto na comunidade escolar como quem
melhor sabe o que a escola precisa. Se pensarmos a figura do diretor [e por extenso dos
profissionais da escola] como a face do Estado realizando o direito educao na unidade
escolar, quando o diretor necessariamente o presidente do conselho escolar, a condio da
participao dos usurios ser sempre complementar direo dada pelo poder pblico.
No caso das Associaes de Pais e Mestres, denominao presente em Londrina, e seu
equivalente em Curitiba, Associaes de Pais, Professores e Funcionrios, nas duas cidades
estas so entidades com regimento prprio registrado em cartrio. So pessoas jurdicas de
direito privado que podem ser parceiras de convnios com as prefeituras. Neste caso o
tratamento a esta instncia muito semelhante nas duas cidades, inclusive com o fato de que
os programas de subveno institudos reforaram a necessidade destas instncias no interior
das escolas, parece interessante considerar que as APMs ou APPFs so um espao onde
gesto e financiamento tm uma interseco explcita. Os efeitos desta interseco sero
discutidos a seguir no contexto do financiamento municipal de educao nas duas cidades.
As respostas s questes propostas no incio deste ponto [Que mecanismos de
participao foram efetivados na gesto municipal? E, qual o papel da comunidade nos
espaos de participao existentes na rede municipal e na escola?] parecem ser de uma
ampliao dos mecanismos de participao e deliberao no mbito na rede municipal de
Londrina, ainda que estes no sejam resultado apenas da gesto do PT na cidade, foram nesta
gesto institucionalizados e funcionaram regularmente; em contrapartida na capital, a gesto
do PFL, apesar de fazer um movimento de reconhecimento da necessidade da
institucionalizao de tais espaos, no concretiza tal perspectiva, tendo no perodo uma
gesto da rede de ensino centralizada nas decises do Executivo.
No mbito da escola as duas redes incorporam a participao, neste aspecto tambm
na rede de Londrina encontram-se indcios de uma perspectiva mais igualitria de
participao, com maior renovao das direes escolares (31% no ltimo pleito) e de diviso
do poder de deciso no interior da escola, ainda que opte pelo controle das datas de eleio
dos conselhos, pela garantia da paridade pela definio a priori do tamanho dos conselhos,
estas medidas podem ser meio de garantir que os mecanismos de participao estejam ao
alcance dos usurios da escola pblica. No caso de Curitiba, a participao ainda que conte
com o instituto da eleio de diretores e dos conselhos escolares, nestes, h uma hierarquia na
composio do conselho que revela uma forma de compreender a gesto a partir de uma

232

hierarquia nas possibilidades da participao; a renovao dos quadros de direo de escola


um pouco menor (23% no ltimo pleito).
Se no mbito das polticas de acesso, o binmio direita esquerda fazia pouca
diferena, no caso da gesto da poltica este binmio parece ser mais forte para explicar como
o princpio da gesto democrtica vai se incorporando no cotidiano das redes escolares. Ainda
que as duas redes incorporem mecanismos de participao, estes dialogam com a perspectiva
da administrao municipal, no caso de Curitiba uma perspectiva em que a participao
complementar tarefa do poder pblico de tomar as decises sobre a poltica; no caso de
Londrina a participao implica maiores possibilidades das decises serem tomadas a partir
das divergncias e dos conflitos em espaos pblicos constitudos para o debate da poltica.

5.3. O financiamento da educao em Curitiba e Londrina: investimento, perfil dos gastos e


poltica de descentralizao de recursos.
As possibilidades de ampliao das condies de acesso escola, e as demais
condies de manuteno da escola pblica esto diretamente relacionadas s condies
financeiras do sistema de ensino. Assim tambm, as possibilidades de democratizao da
gesto implicam democratizao das informaes e das decises sobre os recursos para
educao. Como ltimo mbito para analisar as administraes de Londrina e Curitiba, tomase aqui a questo do financiamento da educao. Neste caso as divergncias entre os projetos
educacionais esto na tenso entre a nfase no investimento social e na ampliao de recursos
para educao e a nfase na economia de recursos e na idia de que suficiente melhorar a
gesto dos recursos. Cabe ento perguntar, qual o investimento em educao em cada uma das
gestes aqui analisadas?
Observe-se que aqui no se buscar o discurso dos gestores sobre o investimento, mas
o investimento de fato realizado no perodo 2001-2004. Quanto ao investimento realizado,
este tambm incorpora outras controvrsias: quais as prioridades de investimento ou que tipo
de gasto pblico deve ser priorizado aumento de investimento em profissionais da
educao? Ou, aumento de investimento em servios de terceiros? Qual o perfil dos gastos em
educao no oramento municipal?
Por fim, entre as polticas de descentralizao das ltimas dcadas, o repasse de
recursos diretamente para escola ganhou fora, seja como reivindicao de um projeto de
esquerda, em que o suposto era de um repasse de recursos articulado ao projeto pedaggico e
a critrios de promoo da igualdade de condies de oferta; seja num projeto de direita em

233

que o instrumento de repasse de recursos diretamente para as escolas est articulado a


economia de recursos e a critrios de eficincia. Estes so processos disseminados no mbito
das redes, por induo do governo federal ps-advento do PDDE (PERONI; ADRIO, 2007),
mas tambm por deciso de muitas redes de dotar as escolas de autonomia de gesto
financeira. Nas duas redes aqui em anlise, h programas municipais de repasse de recursos,
uma face cotidiana do financiamento da educao para os gestores de escola. Assim, ainda
que o desenho dos programas seja muito parecido, como j apresentou-se anteriormente,
tomaremos aqui a comparao buscando responder em que medida tal estratgia possibilita
autonomia de gesto financeira para as escolas de cada municpio?
Cabe insistir aqui, que o desenho inicial da pesquisa tinha como hiptese que o recorte
de um programa especfico das administraes municipais poderia ser mais profcuo para
revelar as diferenas entre as gestes do que a tomada mais ampla das administraes. O
programa escolhido foi o de descentralizao de recursos, exatamente por ser um programa
em que o financiamento e a gesto tm uma articulao explcita. Entretanto, a anlise dos
dados no confirmou a hiptese inicial. Direcionar o olhar para um programa especfico
revelou-se insuficiente para perceber as diferenas entre as duas administraes. Por isso, ao
longo deste captulo, foram apresentados e discutidos mbitos mais amplos da poltica
educacional municipal para comparar as opes e as trajetrias dos dois governos. Ainda que
a opo final, nesta tese, tenha sido pelo olhar mais geral, entende-se que a anlise dos dados
da descentralizao de recursos pode ser mais um indcio para avaliao, pois, neste caso, tem
ainda um elemento novo advindo da pesquisa de campo, a percepo dos gestores escolares
acerca dos efeitos desta estratgia nas condies da escola.
Ento, procurar-se- apresentar primeiro as condies de financiamento municipal; o
perfil dos gastos das SMEs; e, em seguida, uma avaliao do programa de descentralizao a
partir dos dados de prestaes de contas de escolas de Londrina e Curitiba e de informaes
sobre a percepo dos diretores de escola sobre os programas.
5.3.1

Investimento em educao em Londrina e Curitiba 2001-2004.

A primeira questo a se destacar que a receita de impostos, no perodo, teve um


incremento89 maior em Londrina (28%) que em Curitiba (13%). Isto foi decorrente, no caso

89

Os dados de crescimento referem-se sempre aos valores atualizados segundo INPC/IBGE de dezembro 2006.

234

londrinense, de um aumento de 40% na receita prpria municipal90, e de um aumento de 37%


nas transferncias do Estado. As transferncias da Unio para a cidade aumentaram tambm,
porm em apenas 9%. No caso da capital paranaense, o aumento pequeno decorreu de um
incremento mais modesto da receita prpria91 (12%) e de incremento das transferncias da
Unio (13%) e do Estado (16%), em Curitiba o aumento de transferncias federais foi maior
que o observado em Londrina. Estes dados podem indicar alguma diferena na poltica de
arrecadao das cidades, principalmente em termos de melhora na arrecadao, j que nos
dois casos no h aumento de alquota.
O incremento da receita vinculada educao, apresentada em per capita na tabela
5.13, foi superior ao crescimento da receita geral nas duas cidades. Isto pode ser explicado
pelo crescimento de 63% dos recursos adicionais em Londrina e do crescimento de 87% dos
recursos adicionais em Curitiba. No caso da capital, a maior parte desses recursos advm do
Fundef, o que explicado em grande parte pelo processo de municipalizao da matrcula,
mais intenso em Curitiba; em Londrina, onde o processo de municipalizao foi pequeno,
houve decrscimo desta fonte (-1,9%). Assim a diferena nas receitas adicionais de Londrina
deveu-se ao incremento dos convnios; novamente os dados parecem possibilitar o
reconhecimento de maior esforo da administrao petista na busca de receita pblica para
financiar a poltica social.
Tabela 5.13: Receita municipal, por habitante e por matrcula, em Curitiba e Londrina -20012004.
Receita municipal
2001

CURITIBA
2002
2003
2004

2001

LONDRINA
2002
2003

2004

Impostos/ hab
Rec. vinculada*/ hab

611,1
177,1

607,4
184,7

644,7
195,5

648,7
205,1

6,2
15,8

459,5
144,7

490,1
156,8

493,1
166,1

560,0
186,2

21,9
28,7

Rec. vinculada*/
matrculas
Rec. vinculada*/
matrculas inclusive
convnios

2489,5

2439,5

2464,7

2665,4

7,1

1.978,0

2.116,9

2.219,3

2.541,9

28,5

2501,2

2475,4

2344,9

2521,5

0,8

1.978,0

1.777,6

2.219,3

2.094,4

5,9

*25%, convnios e plus Fundef. FONTE: CURITIBA Balanos Municipais; LONDRINA Balanos Municipais.
INEP/MEC Censo Escolar; IBGE Censo de 2001; IBGE Projeo da Populao; Curitiba Relatrios da SME
2001-2004. Londrina Relatrios da SME 2001-2004. Dados calculados pela autora. Valores reais em
dezembro/2006 segundo INPC/IBGE.

90

Apenas a arrecadao de impostos. Quando se consideram tambm a dvida ativa e multas e juros o
crescimento de 29%.
91
Apenas a arrecadao de impostos, considerando tambm a dvida ativa e multas e juros o crescimento de
13%.

235

Se a anlise da receita pode dar indcios do esforo municipal, provavelmente, para


financiar a poltica pblica, a anlise da despesa avana no sentido de indicar as prioridades
municipais na rea educacional. A tabela 5.14 apresenta os dados da despesa em MDE, pelo
total da matrcula municipal e por nvel ou modalidade de ensino. A observao de tais dados
revela um crescimento maior do per capita MDE/matrcula em Londrina, apesar de que neste
municpio houve grande variao no recurso aplicado por aluno, diferente da capital que tem
um crescimento constante. O gasto/aluno maior em MDE do ensino fundamental em
Londrina e maior em MDE de educao infantil em Curitiba, no caso de Curitiba h uma
diminuio do gasto por matrcula na educao infantil, que pode estar relacionado s
mudanas no tempo de atendimento das crianas na faixa da pr-escola, j mencionadas
anteriormente.
Tabela 5.14: Despesa declara em MDE, por matrcula, em Curitiba e Londrina, 2001-2004.
Despesa municipal

CURITIBA

LONDRINA

2001

2002

2003

2004

MDE /
matrcula total

2208,7

2455,3

2564,3

2734,2

MDE EF /
matrculas EF, EJA e EE

1977,7

2237,3

2396,3

2558,4

2001

2002

2003

2004

24

1493,6

2834,5

2740,6

2562,4

72

29

1680,0

3087,4

2973,8

2546,4

52

3637,5 4093,5 2512,5 2725,0


-25
305,0
707,2 1908,1 1086,3
257
MDE EI/
matrcula EI
Fonte: CURITIBA Balanos Municipais; LONDRINA Balanos Municipais. INEP/MEC Censo Escolar; IBGE
Censo de 2001; IBGE Projeo da Populao; Curitiba Relatrios da SME 2001-2004. Londrina Relatrios da
SME 2001-2004. Dados calculados pela autora. Valores reais em dezembro/2006 segundo INPC/IBGE.

Em relao obrigatoriedade de aplicao de 25% da receita de impostos, os gastos


em MDE nas duas cidades tiveram muita flutuao. Em Curitiba o percentual aplicado foi de
21,73% em 2001; 25,02% em 2002; 26,23% em 2003 e 25,82% em 2004 (ver anexo 7). O no
cumprimento do mnimo constitucional foi um problema da gesto Taniguchi que levou
inclusive a aprovao em 2003 de uma lei municipal definindo o conceito de MDE.
No caso de Londrina o percentual aplicado foi de 28,29% em 2001; 30,74% em 2002;
32,91% em 2003 e 25,71% em 2004. A flutuao da aplicao reflete o mesmo movimento de
flutuao nos gastos por matrcula, embora a aplicao por matrcula cresa entre 2001 e
2004, em 72%, isto se d pelo crescimento da receita, pois a participao proporcional das
despesas em MDE na receita diminui.
Tais dados parecem insuficientes para contrapor de forma categrica as administraes
nos termos do quadro 5.1, em que um projeto educacional direita caracterizado pela nfase

236

na economia de recursos e na idia de que suficiente melhorar a gesto dos recursos,


enquanto esquerda, tal projeto caracterizado pela nfase no investimento social e na
ampliao de recursos. Ainda assim, os dados mostram tendncias, pois mesmo que tenha
havido aumento de investimento per capita nas duas cidades, este maior em Londrina,
podendo caracterizar o esforo de aumento de recursos pelo aumento da arrecadao, o que
possibilita o investimento em educao sem impossibilitar o crescimento de investimento em
outras reas. Em Curitiba a tendncia economia de recursos pode ser vislumbrada se
considerar-se que a rede municipal teve um crescimento maior de alunos (15%) que o de
Londrina (6%), com um crescimento de recursos menor, ainda que flutuante nos dois casos.
O perfil desses gastos tambm tem alteraes nos dois municpios no perodo. Para
analisar o perfil dos gastos, considerou-se o percentual de despesas por categoria econmica,
e na categoria transferncias correntes optou-se por destacar algumas despesas que ajudam
a caracterizar a mudana no funcionamento da mquina pblica pela via dos processos de
terceirizao de servios, que inclusive, tem impacto nas despesas com pessoal.
As duas redes tm uma diminuio importante dos gastos com pessoal civil no total
das despesas. Em Curitiba tais gastos tiveram uma queda de 20 pontos percentuais e em
Londrina a queda foi de 14 pontos. Em contrapartida as transferncias correntes dobraram sua
participao na despesa em Curitiba e fecharam o perodo em Londrina, com crescimento de
cinco pontos percentuais. Quando se desdobram as despesas em transferncias correntes, o
maior crescimento em Londrina foi de recursos de subveno social, mas h tambm um
crescimento descontnuo dos servios de terceiro. Em Curitiba cresceram as despesas com
servios de terceiro e locao de mo-de-obra, na capital todo o servio de alimentao
escolar, limpeza e segurana j estava terceirizado no perodo.
Tabela 5.15: Percentual de participao das despesas por categoria econmica na despesa da
Secretaria Municipal de Educao; Curitiba e Londrina; 2001-2004.
CATEGORIA ECONMICA
DESPESAS CORRENTES
Pessoal
Material de Consumo
Transferncias correntes
Subvenes sociais
Outros servios de terceiros - pessoa fsica
Locao de mo de obra
Outros servios de terceiros - pessoa jurdica
DESPESAS DE CAPITAL
Total

2001

Curitiba
2002 2003

2004

69,1
9,6
17,8
1,9
0,4
4,9
10,6
3,4
100,0

54,0
15,3
25,9
2,2
0,2
6,3
17,1
4,8
100,0

49,6
9,5
35,5
1,6
0,3
6,1
23,5
5,4
100,0

50,6
16,0
23,6
2,3
0,2
5,6
15,3
9,7
100,0

2001

Londrina
2002 2003

2004

77,6
2,9
18,8
1,7
1,1
6,1
0,7
100

71,0
3,5
23,5
1,7
0,3
12,8
2,0
100

63,5
9,7
23,6
8,9
0,2
6,1
3,3
100

59,1
3,3
34,6
1,8
0,2
12,8
3,0
100

Fonte: CURITIBA Balanos Municipais; LONDRINA Balanos Municipais. Dados calculados pela autora.
Valores reais em dezembro/2006 segundo INPC/IBGE.

237

Quando se considera as contraposies do quadro 5.1 (investimento em pessoal versus


terceirizao) encontra-se nesta questo novamente nuances que sugerem diferenciao, ainda
que haja enxugamento dos gastos com pessoal nos dois casos, os processos de mudana na
forma de provimento dos servios pblicos parecem ser mais explcitos em Curitiba que em
Londrina. Apesar de que as duas redes recorreram a expedientes parecidos, isto pode ter como
explicao a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal que tem sustentado esta
movimentao de enxugamento dos gastos diretos com pessoal, pela limitao de gastos nesta
modalidade a 60% do oramento, o que no corresponde demanda por recursos humanos na
rea de educao, e, provavelmente, tambm no corresponde demanda por recursos
humanos em outras reas sociais.
Outra forma de visualizar mudanas na forma de gerir a mquina pblica pela
descentralizao de recursos diretamente para as escolas. O volume de recursos
descentralizados em Curitiba maior que o de Londrina; tais recursos no caso da capital
incluem, inclusive, a aplicao em obras e compras de equipamentos, principalmente no caso
das obras isto implica processos de licitao realizados pelas escolas. Em Londrina os
recursos so exclusivamente para compra de material de consumo e manuteno dos prdios
escolares.
5.16: Recursos Descentralizados para escolas Curitiba e Londrina, 2001-2004. (mil)
2004

2001

Londrina
2002
2003

2004

10.916

19.729

1.872

1.636

1.643

1.536

52,6

82,3

148,5

56,3

54,8

47,0

43,6

2,57

3,57

5,80

2,58

2,20

1,71

1,70

2001

2002

Total

S/I

6.554

Por aluno
ano
Percentual
da
despesa
em MDE

S/I
S/I

Curitiba
2003

Fonte: Relatrios da SME 2001-2004. Londrina Relatrios da SME 2001-2004. Dados calculados pela
autora. Valores reais em dezembro/2006 segundo INPC/IBGE. (SI- sem informao).

5.3.2

Recursos financeiros nas escolas municipais

Quanto aos programas municipais de descentralizao de recursos, a questo proposta


no quadro 5.1 foi quanto possibilidade de autonomia de gesto financeira para as escolas do
municpio. A pesquisa de campo permite abordar tal questo a partir de dois caminhos,
primeiro pela percepo dos dirigentes escolares que responderam ao questionrio sobre o
programa municipal; um segundo caminho, o perfil do gasto realizado pelas escolas
flagrado no levantamento realizado nas prestaes de contas em cada cidade.

238

Para a primeira abordagem os dirigentes das unidades escolares foram provocados a se


manifestar acerca diretamente da avaliao que faziam da contribuio do programa para a
autonomia da escola, mas tambm de forma indireta quanto contribuio do programa para
condies de qualidade da escola e quanto aos problemas e s vantagens que o programa traz
para o cotidiano das unidades.
A maioria dos respondentes nas duas cidades deu nfase positividade do programa
na construo da autonomia da escola, principalmente destacando a agilidade na resoluo
dos problemas de manuteno, possibilidade de aquisio de material de qualidade e de
acordo com as preferncias de cada escola. Entretanto, houve tambm muitas respostas
destacando que gesto financeira apenas um aspecto da autonomia e muitas observaes
acerca dos problemas quanto a certa rigidez das regras de uso dos recursos que poderiam estar
impedindo a real autonomia da escola.
No que se refere s regras, o principal adjetivo utilizado pelas escolas para os
problemas foi o burocrtico, isto porque nas duas cidades as compras precisam ser precedidas
da tomada de preos em pelo menos trs estabelecimentos comerciais, ainda h uma srie de
indicaes sobre como as notas ficais devem ser emitidas e h restries quanto ao tipo de
gasto que pode ser realizado.
No programa curitibano h uma regra para que 60% dos recursos sejam aplicados em
despesas com atendimento dos alunos e 40% com a manuteno e conservao da escola;
quando as escolas precisam gastar mais com manuteno elas precisam de autorizao da
secretaria. No caso de Londrina, a assinatura do convnio inclui um plano de trabalho que
discrimina os elementos de gastos, isto foi indicado por alguns respondentes como uma
dificuldade.
Ainda que a regulamentao da aplicao de recursos seja entendida pelas escolas
como um problema, h que se ponderar que elas esto usando recursos pblicos que precisam
ser aplicados a partir de critrios que assegurem transparncia, economia e a lisura do
processo.
Quanto ao uso dos recursos pelas escolas, a tabela 5.17 apresenta o perfil dos gastos
no ano de 2003, em valores nominais. Observe-se que nas duas cidades o item com maior
aplicao de recursos expediente escolar, item em que esto os recursos com material de
consumo de uso com aluno e de secretaria. O segundo grupo de despesas a manuteno. Se
somarmos o percentual de aplicao em material de construo e servios de pessoa fsica, em
que esto, predominantemente, a contratao de mo-de-obra de jardinagem, carpintaria e

239

pequenas reformas, tal soma em Curitiba significa perto de 27% dos gastos realizados pelas
escolas em 2003 e em Londrina, perto de 19%.
Nas duas cidades encontrou-se gastos com alimentos, e nos dois casos referem-se
predominantemente a gneros alimentcios destinados a comemoraes com alunos (chocolate
para pscoa, doces para o dia das crianas etc.), em Londrina h muitas despesas com gneros
de complementao da merenda e em Curitiba h muitas despesas com caf, gua e ch para
professores.
Quanto a despesas com itens mais diretamente relacionados ao projeto pedaggico da
escola em Londrina as escolas aplicaram 8% dos recursos recebidos em 2003 em aquisio de
material bibliogrfico e 3% em material pedaggico. Em Curitiba, a soma dos gastos com
material bibliogrfico e material pedaggico foi de 5% do total de recursos. Ainda que o total
de recursos em Curitiba seja maior em valores absolutos, no caso destes itens a aplicao nas
escolas de Londrina foi maior tambm em valores absolutos.
Tabela 5.17: Aplicao de recursos do programa de descentralizao Curitiba e Londrina
2003.
Tipo de gasto
Emergncias Mdicas
Devoluo de recursos
Material jardinagem
tica
Uniforme
Produtos farmacuticos
Prmios
Tarifas bancrias
Equipamento
Material educao fsica
Expediente escolar diversos
Utenslios
Peas equipamento
Manuteno do prdio
Transporte
Material pedaggico
Servios: pessoa jurdica
Gs
Servios: pessoa fsica
Manuteno equipamentos
Material apoio bibliogrfico
Alimentos
Material limpeza
Material construo
Expediente escolar
Total
Gastos com MDE
Outros

Londrina
81
195
242
255
321
340
457
1.129
3.519
4.613
8.224
9.463
10.683
12.615
13.017
14.360
15.327
23.140
23.573
28.292
33.288
34.158
38.822
69.906
346.019
296.586
49.432

%
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,3
1
1,3
2,4
2,7
3,1
3,6
3,8
4,2
4,4
6,7
6,8
8,2
9,6
9,9
11,2
20,2
100
85,71
14,29

Curitiba
19.894
18
241
80
781
201
729
10.096
4.671
3.312
8.903
16.292
15.944
40
9.281
6.034
4.160
57.296
4.174
13.261
20.387
3.519
48.126
150.451
397.891
352.589
45.302

%
5
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,2
2,5
1,2
0,8
2,2
4,1
4
0,1
2,3
1,5
1
14,4
1
3,3
5,1
0,9
12,1
37,8
100
88,61
11,39

240

Fonte: Prestao de Contas das Escolas Municipais de Curitiba e Londrina, 2003, dados tabulados pela
autora.

Observe-se que nas duas cidades os recursos so utilizados nas escolas em itens que se
avaliados rigorosamente no so MDE: gneros alimentcios, despesas com emergncias
mdicas, produtos farmacuticos, tica. Tais gastos foram de 14% em Londrina e 11% em
Curitiba. Apesar de na letra da lei ser possvel contestar tal aplicao, de certa forma isto
possibilita escola realizar, por exemplo, comemoraes com os alunos, que na tradio
escolar so importantes e muitas vezes implicavam investimento de recursos pessoais dos
professores, ou arrecadao complementar da escola, para viabilizar a compra de doces e
outras coisas para os alunos.
A presena desse tipo de gasto no representa a superao de qualquer tipo de
arrecadao nas escolas, nas duas cidades quando perguntados se a escola complementava os
recursos recebidos pela Associao com arrecadao prpria as respostas foram afirmativas.
Em Londrina a maioria das escolas (37) respondeu que os recursos no foram
suficientes, contra 24 que afirmaram que os recursos repassados foram suficientes. Entre as
principais razes destacadas pelas escolas de Londrina para a insuficincia dos recursos
estiveram: aumento geral de preos; carncia dos alunos atendidos pelas escolas; o fato da
escola ter que complementar os recursos; o porte das escolas (muito grande, pequeno), a
localizao das escolas principalmente as escolas rurais, a ocorrncia de situaes imprevistas
como arrombamento da escola.
Entre as escolas que afirmaram que os recursos so insuficientes, 36 afirmaram
tambm que arrecadaram recursos complementares. Entre as que se manifestaram pela
suficincia dos recursos, 15 responderam afirmativamente tambm quanto arrecadao de
recursos complementares e nove responderam que no arrecadaram recursos complementares.
A tabela 4.18 apresenta a arrecadao de recursos das escolas que responderam aos
questionrios, observa-se que h uma concentrao de recursos na faixa menos que R$
1.200,00 e outra concentrao na faixa entre R$ 2.001,00 e R$ 3.200,00, de modo que a
arrecadao, segundo tais declaraes, foi um recurso de fato complementar ao programa.
Quando perguntados sobre o uso dos recursos prprios as escolas indicaram: a
complementao da merenda (21 escolas), o pagamento de um guarda, de uma professora de
pintura (uma escola), o pagamento de palestrante (uma escola), contratao de servios
diversos (23 escolas), a compra de equipamentos como computador, impressora, microondas,

241

copiadora, geladeira (33 escolas)92. A destinao de grande parte dos recursos prprios para
material permanente tem relao com o fato de que o programa no prev este tipo de compra,
e certamente decorre de ausncia de alternativas pblicas geis para que isto acontea, ainda
que no caso londrinense, como se apresentou no item anterior, a gesto aqui analisada tenha
aumentado os recursos investidos em material permanente, estes ainda no passaram de 3%
dos gastos da SMEL.
Tabela 5.18: Faixa de arrecadao prpria entra as escolas - Londrina
Faixa de arrecadao

Freqncia

No arrecadou ou no
12
informou
De R$ 1 a R$ 1200
12
De R$ 1201 a R$ 2000
6
De R$ 2001 a R$ 3200
11
De R$ 3201 a 6000
5
Mais de 6001
4
Total
50
Fonte: questionrios enviados pelo pesquisador.

Percentual

Percentual vlido

19,4

24,0

19,4
9,7
17,7
8,1
6,5
80,6

24,0
12,0
22,0
10,0
8,0
100,0

Percentual
Acumulado
24,0
48,0
60,0
82,0
92,0
100,0

Em Curitiba, ante a pergunta sobre a suficincia dos recursos pblicos


descentralizados, 50% (44) escolas consideraram insuficientes, 40,9% (36 escolas)
consideraram os recursos suficientes e 9,1% (8) no respondeu. Entre as que responderam que
os recursos foram insuficientes, 43 afirmaram arrecadar recursos complementares. Entre as
que consideraram os recursos descentralizados suficientes, 33 afirmaram complementar
recursos.
A tabela 5.19 apresenta a arrecadao declarada nos questionrios, por faixa de
arrecadao. H uma distribuio muito prxima de escolas que arrecadam entre R$1.201 e
R$6.000. Valores relativamente pequenos diante dos recursos recebidos pelas escolas.
Tabela 5.19: Arrecadao prpria declarada pelas escolas.
Faixa de arrecadao
No arrecadou ou no informou
De R$ 1 a R$ 1200
De R$ 1201 a R$ 2000
De R$ 2001 a R$ 3200
De R$ 3201 a 6000
Mais de 6001
Total

Recebe dinheiro do programa de descentralizao


No93
Sim
7
12
0
8
0
13
0
16
0
14
0
7
7
70

Fonte: questionrios enviados pelo pesquisador.

92
93

As escolas via de regra indicaram mais de um item.


Escolas municipalizadas em 2003 que ainda no integravam o programa.

Total
19
8
13
16
14
7
77

242

Quanto ao uso dos recursos arrecadados pelas escolas em Curitiba, novamente h uma
grande incidncia de compra de equipamentos, no caso da capital o investimento da gesto
Taniguchi em despesas de capital foi maior que Londrina, porm o montante especfico para
equipamentos e material permanente no passou de 1% do total da despesa da SMEC. Alm
da compra de equipamentos as escolas indicaram o custeio de despesas no previstas no
programa de descentralizao, compra de livros para os professores, organizao de
festividades com os professores, despesas emergncias com material de consumo e
manuteno da escola e uma escola indicou a construo de uma sala para artes de 42 m
com recursos prprios.
De maneira geral, os programas alm de um desenho semelhante, tm efeitos muito
prximos no cotidiano das escolas. Nos dois casos o repasse de recursos no suficiente para
que as escolas afirmem colocar a gesto financeira a servio da construo de sua autonomia
pedaggica, nem so suficientes para que do ponto de vista da manuteno da escola possa
prescindir definitivamente de formas de complementao de recursos pela comunidade. Nos
dois casos, por outro lado, tambm h a agilizao dos processos de manuteno da escola, a
possibilidade da realizao de compras de material de melhor qualidade e a participao da
comunidade na aplicao dos recursos pblicos que podem melhorar as condies imediatas
de oferta de escola.
Enfim, enquanto o mbito do acesso a escola aproximou as duas administraes e o
mbito da gesto permitiu diferenci-las, o mbito do financiamento mais indefinido,
apresenta nuances que podem tanto atestar a aproximao da gesto do PT a teses da esquerda
acerca do aumento de recursos para educao, quanto podem atestar a submisso a teses de
direita quanto ao enxugamento do Estado. O primeiro movimento pode ser flagrado num
aumento dos percentuais de gastos na funo educao, ainda que de forma descontnua; no
investimento maior por aluno-ano, tambm descontnuo; no repasse de recursos para as
escolas que permite a aplicao em material pedaggico e didtico. O segundo movimento
pode ser flagrado no enxugamento, ainda que um pouco menor que o de Curitiba, dos gastos
com pessoal e pouco menor com transferncias correntes; no repasse de recursos para as
escolas no formato recurso per capita que no implica debate sobre as necessidades das
escolas.
No sentido invertido o mbito do financiamento contm nuances quanto ao movimento
do PFL de ceder a teses de esquerda, aumentando, mesmo que em valores discretos, a
aplicao de recursos anuais por aluno; mas contm nuances tambm da incorporao nessa
gesto das teses de direita quanto ao enxugamento do Estado flagrados no descumprimento da

243

vinculao constitucional, na diminuio significativa dos gastos com pessoal civil, no


aumento dos gastos com transferncias correntes e no repasse de recursos para escolas para
manuteno, alm de compra de equipamentos e construes, que afastam o programa de um
debate acerca das necessidades pedaggica da escola.

244

CONSIDERAES FINAIS
Esta tese procurou expressar duas preocupaes: uma, quanto pertinncia do debate
sobre o que tem acontecido no mbito municipal; outra, quanto influncia dos partidos
polticos na poltica educacional, em especial, a ao da administrao pblica municipal que
escolhida em pleitos multipartidrios. Tais preocupaes tm como pano de fundo o
pressuposto de que a disputa poltica conjuntural relevante para a compreenso da vida em
sociedade, mesmo quando as coisas aparentemente movimentam-se ou transformam-se pouco.
Diante dessas preocupaes parece necessrio afirmar que a estratgia de comparar
administraes pblicas com perfis polticos diferentes no tinha desde o incio uma
expectativa de resultar na completa diferenciao entre os casos escolhidos. De certa forma
era o incmodo de que as coisas se movimentam lentamente, mas sempre se movimentam que
sustentaram a insistncia na temtica dos partidos na poltica educacional.
No campo da cincia poltica h uma gama significativa de estudos acerca da
pertinncia dos partidos para a definio dos votos (KINZO e CARREIRO, 2004), tais
estudos buscam explicaes para a identificao ou rejeio partidria e demonstram a
complexidade do caso brasileiro em que o sistema representativo tem fragilidades quanto
fidelidade partidria, quanto ao personalismo nas relaes polticas, quanto consistncia de
coalizao de governo. Ainda assim, vrios autores, conforme apresentado no captulo 2,
demonstram que, mesmo com fragilidades, os partidos brasileiros so reconhecidos pela
populao (SCALON, 2004), e, principalmente, a histria partidria informa o eleitor na hora
de sua deciso quando se consideram partidos opostos entre si. O outro vis de anlise dos
partidos diz respeito suas prticas no legislativo (LIMONGI e FIGUEIREDO, 1995;
RODRIGUES, 2002) e, neste vis, as fragilidades voltam a ser discutidas; as pesquisas
tambm neste caso, ainda que reconheam limites no sistema partidrio brasileiro, identificam
caractersticas que permitem uma diferenciao de grandes posies, novamente, de forma
mais explcita nos extremos e de forma mais indistinta no centro. De certa maneira a
indefinio do centro confirma o papel destes partidos em posies flutuantes, prprias da
idia de centro.
A constatao na literatura que as fragilidades do sistema partidrio brasileiro no
impedem o reconhecimento de plos opostos no embate poltico coaduna-se com a opo feita
na tese pela anlise de uma experincia de gesto municipal do PT e outra do PFL, partidos
que em todos os estudos ocupam posies antagnicas no espectro poltico.

245

No campo educacional a identificao partidria um debate perifrico, porm


novamente o reconhecimento de projetos educacionais opostos corrente na literatura, tal
como se procurou demonstrar no captulo 3. Desta forma a trajetria da tese possibilitou
refletir sobre que opostos so estes e construir uma matriz que pretende congelar
conjunturalmente tais opostos, de modo que se pode aqui sintetiz-los como direita e
esquerda.
Nesta tese uma perspectiva de esquerda foi definida como aquela que supe uma
articulao da educao com a transformao social com vistas superao da sociedade de
mercado, para em tal perspectiva prope que a justia social se realiza pela garantia universal
do direito educao. Numa sociedade ainda cindida em classes, tal garantia se faz pela
presena do poder pblico na oferta e na manuteno da escola. Esta perspectiva incorpora
ainda a necessidade de democratizao da gesto da poltica educacional, democratizao esta
compreendida como possibilidade da populao decidir sobre a poltica pblica e controlar a
execuo das polticas. Por outro lado, nesta tese, uma perspectiva de direita foi
compreendida como aquela que supe o aperfeioamento da sociedade vigente, na medida em
que precisa formar indivduos aptos a melhor se adaptarem aos desafios contemporneos, para
isso a oferta e a manuteno da escola pode ser pblica, mas no precisa ser exclusiva, neste
caso solues do prprio mercado podem ser incorporadas no atendimento s necessidades
diversificadas dos sujeitos. Esta perspectiva pode incorporar a necessidade de participao,
mas neste caso esta perifrica no projeto de gesto pblica.
Importa considerar que se no captulo 2 procurou-se construir o argumento de que a
diferenciao de projetos entre partidos possvel e que nos extremos, no perodo analisado,
esto PT e PFL. Concluda esta pesquisa, no parece possvel afirmar que estes partidos
representam os projetos educacionais nos plos direita e esquerda. Em outras palavras,
feito o estudo parece possvel concluir que h oposies entre PT e PFL que lhes colocam em
plos opostos do espectro poltico brasileiro e que as administraes destes partidos so bons
exemplos para estudar gestes municipais da educao a partir de partidos opostos.
Entretanto, os projetos educacionais caracterizados ao longo do estudo como de direita e
esquerda no so as plataformas destes partidos, ento o possvel foi contrapor administraes
de plos opostos, considerando como estas administraes dialogam com projetos e propostas
educacionais de plos antagnicos.
Na anlise concreta dos casos optou-se por aprofundar a comparao nos mbitos do
acesso escola; da gesto do sistema e das escolas e do financiamento da educao
municipal. Na construo da matriz definiu-se o que seria um projeto de esquerda e de direita

246

pela radicalizao dos extremos, na anlise dos casos, buscou-se exatamente o oposto, captar
os movimentos contraditrios da administrao pblica que dialoga com os extremos e
constri solues possveis para responder s diferentes presses. Que respostas e que
perspectivas so mais fortes em cada administrao depender das foras presentes em cada
administrao que aqui foram sintetizadas em termos partidrios.
Para viabilizar essa comparao, o trabalho procurou construir indicadores que
pudessem auxiliar na mensurao dos efeitos de um ciclo de administrao pblica na poltica
educacional. Na medida do possvel, o relato das trajetrias municipais buscou indicar o
contexto em que cada gesto estava se movimentando, dado que a histria de cada rede
municipal tambm implica problemticas diferentes e possibilidades de negociao diferente
entre os diferentes sujeitos. Nesse sentido, o fato de a administrao do PFL estar na segunda
gesto consecutiva de Cssio Taniguchi e a gesto analisada do PT ser a primeira de Nedson
Micheleti, tem certo peso sobre o quanto a ao da gesto j est adequadamente impressa na
dinmica da rede municipal de ensino, assim de certa forma a comparao pode ter
privilegiado o caso curitibano.
A busca de construo de indicadores agrega outra preocupao, qual seja, a
possibilidade da construo de instrumentos de mensurao da efetividade de cada ciclo da
administrao pblica, e o exerccio realizado aqui nos mbitos do acesso, da gesto e do
financiamento parece revelar a possibilidade de definio de critrios objetivos para isto.
Dessa forma, passemos a uma sntese dos resultados encontrados: em termos do
acesso s etapas e modalidades da educao bsica sob responsabilidade municipal, as
diferenas foram pouco significativas; em termos de financiamento foi possvel identificar
fortes nuances que diferenciam a ao das administraes e as grandes diferenas foram
flagradas no mbito da gesto.
No que se refere ao acesso a proximidade dos resultados encontrados, parece conter a
positividade de que nos dois plos do espectro poltico brasileiro tal questo enfrentada de
forma a garantir o direito educao. Considerando que a escola para todos era uma das
bandeiras clssicas do liberalismo e que o pas ainda no universalizou nem a educao
obrigatria, esta uma temtica urgente em qualquer adminitrao pblica. Ainda que os
resultados em geral tenham sido prximos, vale retomar alguns aspectos:
- no caso da educao infantil a oferta de vagas pblicas na administrao do PFL
aumentou mais que na administrao do PT; entretanto, nesta segunda o aumento da
cobertura, incluindo a oferta privada subvencionada pelo Estado foi maior. H aqui a adoo
de uma estratgia de direita para garantir o acesso na administrao petista.

247

- ainda na educao infantil, as condies de oferta na rede pblica de Londrina, a


partir dos dados do Censo Escolar, indicam um nmero de alunos por turma menor que os
encontrados nas escolas da capital (tabela 5.7; captulo 5). O que pode ser indicador de que a
ampliao da oferta pblica em Curitiba se fez a custa de maior aproveitamento da capacidade
instalada na rede municipal, o que pode comprometer a qualidade do servio oferecido
populao. Neste caso a ampliao da oferta com provimento na forma pblica, tese de
esquerda para este trabalho, combina-se com a tese de direita de ampliao com conteno de
custos.
- no caso do ensino fundamental, h um processo mais acentuado de municipalizao
na administrao do PFL, com incremento de matrculas (12%) e ampliao de escolas (30
estabelecimentos); enquanto em Londrina h uma diminuio de estabelecimentos (-16) e o
incremento da matrcula discreto (2%). Quanto s condies de oferta nas duas redes, h
programas complementares de apoio pedaggico, sendo que o modelo integral, que amplia a
jornada dos alunos na escola mais consistente em termos de tamanho da oferta em Curitiba.
Nas duas cidades h um processo de diminuio da taxa de matrcula bruta, o que pode
indicar esforos de combate reprovao. A situao do ensino fundamental parece refletir
mais que posies partidrias, a polticas recente de focalizao da poltica educacional nesta
etapa da educao bsica.
- no caso da educao especial, a ampliao na rede municipal de Londrina foi
consideravelmente maior (57%) que a de Curitiba (26%); entretanto, cabe considerar uma
retrao vsivel da rede estadual na oferta desta modalidade da educao bsica e a presena
nos dois casos de atendimento conveniado. Mesmo na rede privada, onde esto as matrculas
conveniadas, Londrina acumula um crescimento maior no perodo do que Curitiba.
- no caso da educao de jovens e adultos, nas duas cidades no houve programas que
em termos quantitativos revelassem perspectivas de superao do analfabetismo ou de
garantia de maior oferta de educao para os jovens e adultos que no concluram o ensino
obrigatrio. As duas cidades combinam oferta direta de programas de educao de jovens e
adultos com parcerias e mobilizao da sociedade civil, uma pequena diferenas neste caso
que em Londrina esta mobilizao conta com recursos para convnios com entidades e no
caso de Curitiba o programa de alfabetizao realizado por voluntrios.
Em sntese, no caso da discusso da garantia do acesso escola nos dois municpios h
ampliao da oferta, principalmente na educao infantil; a forma de provimento desta oferta
evidencia a presena das teses direita de diversificao do modelo pela associao entre a
forma pblica e formas privadas.

248

No que se refere ao financiamento da educao foi possvel encontrar proximidades


decorrente da poltica nacional de financiamento pblico e das regras de financiamento da
educao em particular; por exemplo, com aumento de recursos para o ensino fundamental
em decorrncia do Fundef e diminuio de gastos com pessoal em sintonia com os
pressupostos da Lei de Responsabilidade fiscal. De outro lado foi possvel constatar algumas
diferenas:
Na arrecadao da receita de impostos houve crescimento da receita prpria maior na
gesto petista que na gesto do PFL no perodo analisado; houve tambm ampliao de fontes
de convnios maior na primeira que na segunda cidade.
Na realizao da despesa houve um aumento do gasto aluno em Londrina (72%)
significativamente maior que o aumento em Curitiba (24%), fazendo com que no primeiro
ano de comparao o gasto matrcula municipal realizado em Londrina fosse de R$1.493, em
valores corrigidos, enquanto em Curitiba o gasto foi 80% maior (R$ 2.208); no ltimo ano
esta diferena caiu para 10%. Considerando o movimento de expanso das redes discutido na
questo do acesso, o indicador gasto aluno realizado parece poder demonstrar uma
perspectiva de ampliao do investimento em educao em Londrina mais incisiva que em
Curitiba, pois ainda que na gesto do PFL o aumento tenha sido mais contnuo (dados da
tabela 5.14), o aumento na gesto do PT pode indicar maior esforo municipal no
investimento nesta rea da poltica social.
Ainda quanto despesa uma das grandes reivindicaes dos movimentos organizados
na defesa da educao pblica tem sido a ampliao dos recursos considerando o percentual
do PIB, em especial o Plano Nacional Proposta da Sociedade Brasileira, este propunha:
Aumentar, em dez anos, os gastos pblicos com educao at cerca de 10% do PIB, para o
pleno atendimento das propostas contidas neste Plano Nacional de Educao; e; definir o
valor do custo aluno/qualidade/ano para a Educao Bsica, a partir de 1998, nos percentuais
equivalentes a 25-30 % da renda per capita (MINTO, et. al., 1997, p.52). Certamente tal
proposio para o pas, entretanto, apenas como exerccio de reflexo parece interessante
observar como as despesas nas duas cidades se comportaram em relao ao PIB per capita
municipal, o que pode ser um indicador com mais preciso acerca do esforo municipal com
investimento em educao.
Segundo informaes da tabela 1, as duas cidades terminam o perodo com um
investimento per capita maior que 25% do PIB per capita municipal. No caso da gesto do
PFL isto j acontecia em 2001 e mantm-se com incremento em 2002 e 2003, mas cai para
um percentual menor que o inicial em 2004. No caso de Londrina o investimento no primeiro

249

ano de governo do PT de apenas 21% do PIB per capita, tendo incremento significativo no
ano de 2002, decrescendo em seguida, porm mantendo o gasto-aluno-ano acima dos 25% do
PIB per capita.
Ainda que esses dados possam permitir inferir a presena das teses de esquerda quanto
necessidade de aumento de investimento nas duas cidades, com mais efetividade em
Londrina, parecem mais confirmar a impossibilidade da resoluo dos problemas de
investimento em educao de forma isolada, uma vez que, provavelmente, o esforo
municipal possvel, diante da riqueza municipal, nos casos aqui estudados pode estar no
limite.
Tabela 1: Produto Interno Bruto, per capita e gastos em educao Curitiba e Londrina.
Curitiba
2001
2002
2003
2004
PIB per capita
8.438,8
8.514,4
9.241,8
11.065,2
25% do per capita
2.109,7
2.128,6
2.310,5
2.766,3
Gasto aluno realizado
2.208,0
2.455,0
2.564,0
2.734,0
% do per capita
26%
29%
28%
25%
Londrina
Per capita
7115,6
7707,6
8731,8
8812,2
25% do per capita
1.778,9
1.926,9
2.183,0
2.203,1
Gasto aluno realizado
1493
2834
2740
2562
% do per capita
21%
37%
31%
29%
Fonte: PIB - IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais acessado em novembro
de 2007. Populao IBGE, Projeo da populao. [dados calculados pela autora].

Quanto ao perfil dos gastos, a questo do enxugamento da mquina pblica em


decorrncia da poltica nacional delineia-se na diminuio de gastos com pessoal e no
aumento de gastos com terceiros nos dois municpios. Embora os processos de mudana na
forma de provimento dos servios pblicos paream ser mais explcitos em Curitiba que em
Londrina, as duas administraes recorreram a expedientes parecidos; isso pode ter como
explicao a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem sustentado esta
movimentao de enxugamento dos gastos diretos com pessoal, pela limitao de gastos nesta
modalidade a 60% do oramento, o que no corresponde demanda por recursos humanos na
rea de educao.
Ainda quanto ao perfil dos gastos, a forma de descentralizao adotada nas duas
cidades parece responder mais agilizao dos processos de manuteno da escola que
construo de nveis de autonomia de gesto financeira articulados ao projeto pedaggico das
unidades. Nas duas cidades o programa municipal a fonte mais importante de recursos
diretos na escola, ainda que nos dois casos as Associaes de Pais continuem a arrecadar
recursos complementares. Nos dois casos, a regra bsica de repasse de recursos um per

250

capita mensal o que, embora contenha alguns elementos de diferenciao do montante para
escolas com atendimento integral, no implica posicionamento da escola acerca do quanto
necessrio para realizar seu projeto pedaggico. A anlise das contas das escolas indicou
nuances de diferenas com uma tendncia em Londrina de gastos um pouco maiores em
materiais pedaggicos e acervo bibliogrfico, entretanto insuficiente para caracterizar uma
articulao real com o projeto pedaggico. No caso de Curitiba o processo de
descentralizao de recursos no apenas para manuteno, mas tambm para reforma e
compra de material permanente, requer aprofundamento em outras pesquisas, pois neste caso
pode sobrecarregar as escolas com tarefas alheias natureza de seu trabalho, e mais, sem
profissionais especializados em funes como organizao de processos de licitao, por
exemplo.
Em sntese, no caso do financiamento temos a prevalncia das teses de direita de certo
modo nos rumos da poltica nacional que condicionam algumas aes tanto do PT quanto do
PFL, caso do perfil dos gastos e das estratgias de descentralizao de recursos para escolas;
de outro lado no esforo municipal de investimento em educao temos a administrao do
PT respondendo mais tese de ampliao de recursos que a administrao do PFL. Este
parece ser um mbito de forte e contnuo embate.
Finalmente, foi no mbito da gesto da escola e do sistema de ensino que se encontrou
as diferenas mais consistentes que podem sustentar a caracterizao da gesto do PFL como
uma gesto mais prxima de um modelo gerencial com participao subordinada e a gesto
do PT como mais prxima de uma perspectiva democrtica com participao deliberativa.
Em Curitiba a participao mais incorporada dinmica das escolas que gesto da
rede municipal de ensino. No caso de Londrina tanto no nvel da escola, quanto do sistema de
ensino, h formas institucionalizadas de participao no perodo analisado.
No mbito da rede municipal h em Curitiba, no conjunto da administrao e como
resultado do Modelo Curitiba de Planejamento, uma perspectiva de descentralizao da
estrutura do poder pblico com a instituio de administraes regionais, o que atende aos
problemas de uma cidade grande. Neste contexto de descentralizao est, por exemplo, o
programa de repasse de recursos para a escola, tambm como meio de aumentar a eficcia do
poder pblico. Considerando os debates na literatura acerca do sentido polissmico do termo
descentralizao (KRAWCZYK, 2002; OLIVEIRA, D., 1997) e a ausncia no caso da
educao curitibana de mecanismos que possibilitem participao institucionalizada de
trabalhadores e dos usurios desta poltica social, para alm dos mnimos obrigatrios
previsto na legislao nacional [conselho do Fundef e conselho da merenda], pode-se

251

caracterizar melhor os processos na capital como estratgias de desconcentrao do poder


pblico municipal, que se podem tornar o Estado presente de forma mais efetiva no conjunto
da cidade, no o tornam mais transparente ou democrtico.
No mbito do sistema municipal de Londrina h certo movimento de descentralizao
da estrutura da prefeitura, que pode ser identificada no caso da educao no programa de
descentralizao, o tamanho da rede, neste caso, faz com que o acompanhamento das escolas
seja possvel mesmo sem que a Secretaria tenha postos descentralizados na cidade. Este
mecanismo, ainda que, como se indicou na discusso do perfil do financiamento, seja
insuficiente para um processo de autonomia de gesto financeira e, neste sentido, tambm,
poderia ser denominado como uma desconcentrao da ao de manuteno da escola,
acompanhado, no caso desta cidade, por outros mecanismos institucionais de participao de
trabalhadores e usurios na definio da poltica municipal para educao. A realizao de
duas conferncias municipais de educao no perodo analisado, a existncia de um conselho
municipal com composio discutida nestas conferncias, a existncia de conselhos regionais
de educao, alm dos conselhos previstos na legislao, podem contribuir para tornar a
gesto mais democrtica e transparente. Uma possibilidade de aprofundamento para outras
pesquisas, certamente, acerca da avaliao da efetividade desta democratizao da gesto do
sistema, o que exige o acompanhamento da prtica de tais conselhos, da dinmica interna das
conferncias e de seus resultados.
No mbito da escola as duas redes incorporam a participao da comunidade em
eleies de diretores, conselhos escolares e associaes de apoio escola. Neste aspecto
possvel identificar diferenas quanto ao potencial desta participao. Em Londrina
encontram-se indcios de uma perspectiva mais igualitria de participao, com maior
renovao das direes escolares (31% no ltimo pleito); tendncia maior diviso do poder
de deciso no interior da escola, pela garantia da paridade nos conselhos; alm de medidas de
realizao de eleies gerais para os conselhos escolares que podem ser meio de garantir que
os mecanismos de participao estejam ao alcance dos usurios da escola pblica. No caso de
Curitiba, a participao se faz por meio da eleio de diretores com uma renovao de
quadros um pouco menor (23% no ltimo pleito); no caso do funcionamento dos conselhos
escolares h uma hierarquia na composio do conselho que revela uma forma de
compreender a gesto a partir de uma hierarquia nas possibilidades da participao o que aqui
parece confirmar uma perspectiva de participao subordinada, mas que certamente tambm
poderia ser objeto de novas pesquisas comparativas que pudessem revelar os efeitos de tais
regras no cotidiano da vivncia democrtica no interior das escolas.

252

Enfim, ainda que as duas redes incorporem mecanismos de participao, estes


dialogam com a perspectiva da administrao municipal, no caso de Curitiba uma perspectiva
em que a participao complementar tarefa do poder pblico de tomar as decises sobre a
poltica, no caso de Londrina a participao implica maiores possibilidades das decises
serem tomadas a partir das divergncias e dos conflitos em espaos pblicos constitudos para
o debate da poltica municipal.
O percurso desta tese parece permitir afirmar-se que no mbito de redes/ sistemas de
ensino municipal de grande porte, casos aqui analisados, h movimentos interessantes em
processo. Dado o grau de fragmentao do sistema educao brasileiro, olhar estes
movimentos parece poder realimentar continuamente o debate em torno da construo de um
sistema nacional de educao democrtico e para todos, em que as experincias possam ser
discutidas e avaliadas a partir do que elas tm de limites e possibilidades e no que elas tm de
concretude como resultado de correlaes de foras locais, transpassadas pelos debates
nacionais e, por que no, internacionais. O grande ponto de chegada parece retornar ao incio,
a conjuntura educacional se movimenta, o embate poltico faz sentido. preciso ampliar e
sofisticar os instrumentos de anlise da conjuntura educacional, para ampliar e sofisticar os
instrumentos de interveno para construo cotidiana de uma escola que contribua para a
construo de um outro mundo.

253

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dos Conselhos Escolares. Disponvel em: http://www.ceaam.net/lnd/lnd/ consultado em
maro de 2006.
LONDRINA Lei Municipal n. 9.012 de dezembro de 2002. Cria e organiza o Sistema
Ensino do Municpio de Londrina e o Conselho Municipal de Educao. Disponvel em:
http://www.ceaam.net/lnd/lnd/ consultado em maro de 2006.
LONDRINA Lei Orgnica Municipal. Promulgada em 05 de abril de 1990. Disponvel em:
http://ceaam.net/lnd/lnd/ Consultada em setembro de 2006.

270

LONDRINA Portaria n. 39 de 25 de maio de 2004. Dispem sobre o processo de eleio


dos Conselheiros do Conselho Escolar das Unidades Escolares da Rede Municipal de Ensino
de Londrina. Mimeo.
LONDRINA Prefeitura Municipal. Perfil de Londrina 2002. Disponvel em:
http://arara.londrina.pr.gov.br/planejamento/perfil_pesq.php?ano=2002&caminho=perfil_200
2.pdf
LONDRINA Prefeitura Municipal. Perfil de Londrina 2003. Disponvel em:
http://arara.londrina.pr.gov.br/planejamento/perfil_pesq.php?ano=2003&caminho=capaperfil
2003.html
LONDRINA Prefeitura Municipal. Perfil de Londrina 2004. Disponvel em:
http://arara.londrina.pr.gov.br/planejamento/perfil_pesq.php?ano=2004&caminho=perfil2004
LONDRINA, Secretaria Municipal de Educao Manual de orientaes das Associaes de
Pais e Mestres, 2001. 57 p.
LONDRINA, Secretaria Municipal de Educao Programa de Descentralizao do Repasse
de Recursos Financeiros s Escolas Municipais. 1998. 14 p.
LONDRINA, Secretaria Municipal de Educao Relatrio de Redimento Escolar. Londrina,
mimeo, s/d.
LONDRINA, Secretaria Municipal de Educao Termo de Convnio Associao de Pais e
Funcionrios [modelo].mimeo, 2002.
LONDRINA. Prefeitura Municipal. Perfil de Londrina 2001. Disponvel em:
http://arara.londrina.pr.gov.br/planejamento/perfil_pesq.php?ano=2001&caminho=perfil2001.
pdf
LONDRINA. Prefeitura Municipal. Relatrio Anual, 2001. Londrina: PML, mimeo.
LONDRINA. Prefeitura Municipal. Relatrio Anual, 2002. Londrina: PML, mimeo.
LONDRINA. Prefeitura Municipal. Relatrio Anual, 2003. Londrina: PML, mimeo.
LONDRINA. Prefeitura Municipal. Relatrio Anual, 2004. Londrina: PML, mimeo.
MICHELETI, Nedson Luiz Plano de Ao de Governo: 2001-2004. Londrina, 2000.
PARAN, Conselho Estadual de Educao Deliberao 20, Curitiba, mimeo, 1991.
PARAN, FUNDEPAR. Resoluo n. 08, de 29 de maio de 1984: aprova normas
reguladoras para suprimento, aplicao e prestao de contas de recursos descentralizados
rede estadual de ensino de 1 e 2 graus, regular e supletivo. Curitiba, 1984.
PARAN. Constituio Estadual. (1989). Curitiba, mimeo, 1989.
PARAN. Constituio Estadual. (2001) Disponvel em:
http://www.pr.gov.br/dioe/pdf/constituic_parana.pdf> Acesso em: setembro de 2006.
PARAN. Resoluo Conjunta n. 04, de 11 de junho 1990. Curitiba, 1990. 2p.
PARAN. Tribunal de Contas do Estado. Resoluo N. 3. Curitiba, 2006, mimeo, 40 p.
PARAN. Tribunal de Contas do Estado. Resoluo N. 3978/90. Curitiba, 1990, mimeo, 1
p.
SO CARLOS, Secretaria Municipal de Educao Suprimento de Fundo. Voc precisa
saber! So Carlos: SME, 2001, 15 p.

271

ANEXOS

ANEXO 1
ATENO:
Este instrumento parte de uma pesquisa sobre o financiamento da educao nos municpios de Curitiba e Londrina.
Esta pesquisa tem como objetivo avaliar o papel desempenhado pelos recursos administrados diretamente pela escola,
no conjunto do investimento em educao destas cidades, no perodo de 2001 a 2004.
Os dados sero tabulados considerando o conjunto geral de respostas, por isso, ao preencher, no preciso identificar a
escola. Se voc tiver dvidas em relao s questes pode contatar a pesquisadora via e-mail: andreabg@ufpr.br
Por favor, devolva este questionrio a Secretaria Municipal de Educao at a prxima semana.
Obrigada pelas informaes
Data de preenchimento: __________________________
Funo do responsvel pelas informaes: _______________________
QUESTIONRIO PARA AS ESCOLAS
1-

O volume de recursos repassados a escola via Programa de Descentralizao Financeira adequado s


necessidades da escola?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
2- A escola precisou complementar os recursos administrados nos ltimos dois anos? (
) Sim (
)No
Se sim? Como a escola viabilizou a complementao:
( ) mo de obra voluntria
( ) doaes de material pela comunidade [exemplifique , use o verso.]
( ) doaes financeiras de pais ou de professores
( ) arrecadao de recursos em festas, bingos e similares.
3- Qual foi o volume de recursos extras, em dinheiro, que a escola arrecadou no ltimo ano?
__________________________________________________________________________________________
4- Em termos percentuais os recursos do Programa de Descentralizao Financeira so utilizados em:
Pequenos reparos [material para manuteno de equipamentos e prdio escolares ou contratao de servios de
manuteno e conservao de equipamentos, prdios escolares e outros]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Compra de material de consumo para merenda [aquisio de gneros alimentcios para a complementao da merenda
escolar].
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Compra de material de consumo para limpeza: [material de copa e cozinha, materiais para conservao]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Atividades pedaggicas [materiais escolares, materiais didticos e pedaggicos; servios para capacitao e
aperfeioamento de recursos humanos; aquisio de materiais e contratao de servios para a implementao de
projetos pedaggicos e necessidades especficas para o desenvolvimento de atividades educacionais extracurriculares]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Atividades administrativas [material de expediente]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Outros [especifique: ___________________________ ]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
5- Os recursos que a escola arrecadou no ltimo ano foram utilizados em que tipo de despesas?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
6- Como a escola decide o uso dos recursos recebidos do poder pblico?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
7- Como a escola decide o uso dos recursos arrecadados junto comunidade?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
8- Como a escola presta contas dos recursos recebidos do Programa de Descentralizao Financeira [quem o
responsvel na escola, qual a rotina da escola para isto]?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
9- Como a escola presta contas dos recursos arrecadados junto comunidade?

15

________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________
10- Os recursos que o governo federal repassa as escolas [Programa Dinheiro Direto na Escola] so utilizados, em
termos percentuais aproximados, em:
Pequenos reparos:
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Compra de material de consumo para:
Limpeza:
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Atividades pedaggicas
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Atividades administrativas
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Outros:[especifique__________________________________________]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
11- Na sua escola a percepo da maioria de que o repasse de recursos diretamente s escolas contribui ou no
contribui para a autonomia da escola? Por qu?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
12- O repasse de recursos diretamente s escolas melhorou as condies de qualidade da escola? Exemplifique?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________
13- O repasse de recursos diretamente s escolas altera a rotina da escola? Como?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
14- Quais os principais problemas do Programa de Descentralizao Financeira, vivenciados pela escola, nos ltimos
anos?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
15- Quais as principais vantagens deste programa?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
16- Outros comentrios e ou sugestes:
________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________

ANEXO 2
Tabela 1: Resultado de eleies no Municpio de Londrina 1 turno
Partido
PT
PSDB

PMDB
PFL
PDT

2000
Candidato
Votos
NEDSON
64.705
LUIZ
MICHELETI
LUIZ
55.015
CARLOS
JORGE
HAULY
LUIZ
41.986
EDUARDO
CHEIDA
FARAGE
11.395
KHOURI
HOMERO
BARBOSA
NETO

64.470

2004
Candidato
Votos
HOMERO
29.313
BARBOSA NETO

Coligao
PT / PPS / PC
do B / PAN

Partido
PDT

PSDB / PRP /
PSDC / PTN /
PHS / PMN /
PSL / PL
PMDB / PTB /
PV / PCB

PMDB

ELZA PEREIRA
CORREIA
MULLER

7.366

(sem
coligao)

PMN

JOAQUIM FELIX
RIBEIRO

1.469

(sem
coligao)

PFL / PSD /
PSB

PSDB

LUIZ CARLOS
JORGE HAULY

63.877

PSDB / PFL /
PSB / PSDC /
PT do B
PSL / PP

PPB / PDT /
PRTB / PSC

PSL
PT

PTB
PV

ANTONIO
CASEMIRO
BELINATI
NEDSON LUIZ
MICHELETI
ALEX
CANZIANI
SILVEIRA
NAUDEMAR
NASCIMENTO

85.649
72.640

5.081

Coligao
PDT / PPS

PT / PTN /
PSC / PCB /
PL / PAN /
PHS / PC do B
PTB / PRP /
PRONA

1.441

(sem
coligao)

Votos
Nominais
121.102

Coligao

Fonte: TSE - resultados eleitorais

Tabela 2: Resultado de eleies no Municpio de Londrina 2 turno


2000
Partido
PT
PDT

Candidato
NEDSON
LUIZ
MICHELETI
HOMERO
BARBOSA
NETO

Votos
Nominais
153.400
85.744

Fonte: TSE - resultados eleitorais

Coligao
PT / PPS /
PC do B /
PAN
PPB / PDT
/ PRTB /
PSC

2004
Partido
PSL
PT

Candidato
ANTONIO
CASEMIRO
BELINATI
NEDSON
LUIZ
MICHELETI

137.928

PSL / PP
PT / PTN /
PSC / PCB /
PL / PAN /
PHS / PC do B

Tabela 3: Resultado Eleio 1 Turno Curitiba


1996
Candidato
CASSIO
TANIGUCHI
CARLOS
SIMOES
ANGELO
VANHONI
MAX
ROSENMANN
ALTHAIR
SOUZA
EDSON
MUHLMANN
VITORIO
SOROTIUK
JULIO C DE
JESUS
MANOEL
A JULIO
9 candidatos

Partido
PDT

Votos
414648

2000
Partido
PT

PSDB

229470

PFL

PT

83052

PSTU

PMDB

18663

PMDB

PMN

5821

PRTB

PST

3402

PSDB

PSB

1833

PDT

PSTU

1336

PTN

277

Candidato
ANGELO
VANHONI
CASSIO
TANIGUCHI
DIEGO DE
STURDZE
MAURICIO
REQUIAO
JAMIL
NAKAD
LUIZ FORTE
NETTO
EDUARDO
REQUIAO

Votos
304.902

1.131

Coligao
PC do B / PCB / PHS / PMN / PPS /
PT / PV
PFL / PL / PPB / PRN / PRP / PSB /
PSC / PSD / PSL / PST / PT do B /
PTB / PTN
(sem coligao)

89.017

PAN / PMDB

6.783

(sem coligao)

71.394

PSDB / PSDC

9.773

PDT / PGT

378.993

7 candidatos

Fonte: TSE - resultados eleitorais

Tabela 4: Resultado da Eleio - 2 turno Curitiba 2000 e 2004


2000
Partido
PFL

N.
25

PT

13

Candidato
CASSIO
TANIGUCHI
ANGELO
CARLOS
VANHONI

Fonte: TSE - resultados eleitorais

Votos
462.811
436.270

Coligao
PFL / PL / PPB / PRN / PRP / PSB / PSC / PSD /
PSL / PST / PT do B / PTB / PTN
PC do B / PCB / PHS / PMN / PPS / PT / PV

Anexo 3
Matria
Relao com a
regio
metropolitana

Curitiba
Art. 2 - O Municpio promover a integrao
da organizao, do planejamento e da execuo
das funes pblicas de interesse comum da
Regio Metropolitana de Curitiba, mediante
convnio firmado com os demais Municpios.

Origem do poder

Objetivos das
leis municipais

Art. 4 - Ao Municpio incumbe, na sua rbita


de atuao, concretizar os objetivos expressos
na Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, devendo pautar sua ao pelo respeito
aos princpios dela e da Constituio do Estado
do Paran, em especial os da democracia e da
repblica, implicando, necessariamente, a
eleio de representantes para o Legislativo e
para o Executivo, em responsabilidade e
transparncia de ao, garantidos amplo acesso
dos meios de comunicao aos atos e
informaes, bem como a participao,
fiscalizao e controle populares, nos termos da
Constituio Federal e desta Lei Orgnica.

Soberania
popular

Art. 7 - Todo Poder emana do povo, que o


exerce por meio de representantes eleitos, ou
diretamente.
Pargrafo nico - A soberania popular ser
exercida:
I - Indiretamente, pelo Prefeito e pelos
Vereadores eleitos para a Cmara Municipal,
por sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto.

Londrina

Art. 2
Todo o poder do Municpio emana
de seu povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos diretamente, nos termos
da Constituio Federal, da Constituio do
Estado e desta Lei Orgnica.
Art. 4 O Municpio de Londrina organizase e rege-se por esta Lei Orgnica e as leis
que adotar, observados os princpios das
Constituies Federal e Estadual, e tem por
objetivos:
I construir uma sociedade livre, justa e
solidria;
II promover o bem de todos os muncipes,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de
discriminao;
III promover o desenvolvimento municipal
de modo a assegurar a qualidade de vida de
sua populao e a integrao urbano-rural;
IV erradicar a pobreza, o analfabetismo e a
marginalizao, e reduzir as demais
desigualdades sociais;
V garantir, no mbito de sua competncia, a
efetividade dos direitos e garantias
fundamentais da pessoa humana e dos direitos
sociais previstos na Constituio Federal.
Art. 7
A
soberania
popular ser exercida pelo sufrgio universal e
pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.

II - Diretamente, nos termos da lei, em especial,


mediante:
a)iniciativa popular;
b)referendo;
c)plebiscito.
Plesbicito e
referendo

Art. 8 Plebiscito ou referendo so consultas


formuladas populao para que esta delibere
sobre matria de acentuada relevncia, de
natureza legislativa ou administrativa.
1
O plebiscito ser convocado com
anterioridade e o referendo com posterioridade
ao processo legislativo ou ato administrativo,
cabendo aos eleitores diretamente interessados
na matria aprovar ou denegar pelo voto o que
lhes tenha sido submetido.
2
O plebiscito ou referendo ser

Iniciativa
popular

Administraes
regionais

Art. 77 - O Municpio, na ordenao de sua


estrutura orgnica e funcional, atender aos
princpios da desconcentrao e
descentralizao.
1 - A administrao direta estrutura-se a
partir de Secretarias Municipais, podendo ser
criadas administraes regionais.
2 - A administrao indireta compreende as
seguintes entidades:
I - Autarquias
II - Fundaes pblicas.
III - Sociedades de economia mista.

convocado mediante decreto legislativo


proposto por no mnimo um tero dos
membros da Cmara e aprovado por maioria
absoluta dos Vereadores.
3
A tramitao dos projetos de
decretos legislativos para plebiscito ou
referendo obedecer s normas estabelecidas
no Regimento Interno da Cmara.
4
Aprovada a realizao de plebiscito
ou referendo, o Presidente da Cmara dela
dar cincia Justia Eleitoral, que definir os
procedimentos a serem adotados para a
realizao.
5
O resultado do plebiscito ou
referendo ser determinado pelo voto da
maioria simples, independentemente do
nmero de votantes.
6
Convocado o plebiscito, o projeto
legislativo ou a medida administrativa no
efetivados, cujas matrias constituam objeto
de consulta popular, tero sustada sua
tramitao at que o resultado das urnas seja
proclamado.
7
O referendo pode ser convocado no
prazo mximo de 30 (trinta) dias, a contar da
promulgao de lei ou adoo de medida
administrativa, que se relacione de maneira
direta com a consulta popular.
8
O resultado da consulta popular
determinante para a tramitao ou eficcia da
matria consultada, devendo a Cmara tomar
as medidas cabveis para tanto.
9
Fica vedada a realizao de
plebiscito ou referendo nos seis meses que
antecederem a qualquer pleito eleitoral.
Art. 9 A iniciativa popular consiste na
apresentao de projeto de lei de interesse
especfico do Municpio, da cidade ou de
bairros Cmara Municipal, subscrito por no
mnimo 5% (cinco por cento) do eleitorado do
Municpio.
1
O projeto de lei de iniciativa popular
dever circunscrever-se a um s assunto.
2
O projeto de que trata este artigo no
poder ser rejeitado por vcio de forma,
devendo a comisso competente da Cmara
providenciar a correo de eventuais
impropriedades de tcnica legislativa ou de
redao.
3
Cumpridas as exigncias para a
apresentao, o projeto seguir a tramitao
estabelecida no Regimento Interno da Cmara.
Art. 11.
As
administraes regionais sero criadas por lei
de iniciativa privativa do Prefeito, com o
objetivo de descentralizar os servios pblicos
e observando-se os seguintes critrios:
I projeto administrativo para
a regio;
II caractersticas culturais,
sociais e econmicas da regio.

Conselhos

IV - Empresas pblicas.
Art. 79 - O Municpio, na sua atuao, atender
aos princpios da democracia participativa,
dispondo, mediante lei, sobre a criao dos
Conselhos Municipais nas diversas reas,
integrados por representantes populares dos
usurios dos servios pblicos, disciplinando a
sua composio e funcionamento,
compreendidas nas suas prerrogativas, entre
outras:
I - A participao, mediante propostas e
discusses, de planos, programas e projetos, a
partir do Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado, do Plano Plurianual, das Diretrizes
Oramentrias e do Oramento Anual.
II - O acompanhamento da execuo dos
programas e a fiscalizao da aplicao dos
recursos.

Trbutos

Pargrafo nico - Os Conselhos Municipais


funcionaro de forma independente da
Administrao Municipal, sendo que a
participao nos mesmos ser considerada de
carter pblico relevante; exercida
gratuitamente, exceo dos Conselheiros
Tutelares, cujo exerccio do mandato ser
remunerado, nos termos estabelecidos em Lei
Municipal.(Redao dada pela Emenda Lei
Orgnica n 03, de 12 de dezembro de 1996)
Art. 121 - Compete ao Municpio instituir:
I - Impostos previstos na Constituio Federal,
observado, no que couber, o disposto no seu
art. 145, 1.
II - Taxas, em razo do exerccio do poder de
polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial,
de servios pblicos especficos e divisveis,
prestados ou postos disposio do
contribuinte.
III - Contribuio de melhoria, decorrente de
obras pblicas.
IV - Contribuio social, cobrada de seus
servidores para custeio, em benefcio destes, do
sistema de previdncia e assistncia social.
Art. 122 - Lei complementar estabelecer:
I - As hipteses de incidncia, base de clculo e
sujeitos passivos da obrigao tributria.
II - O lanamento e a forma de sua notificao.
III - Os casos de excluso, suspenso e extino
de crditos tributrios.
IV - A progressividade dos impostos.
Pargrafo nico - O lanamento tributrio
observar o devido processo legal.
Art. 123 - vedada qualquer anistia ou
remisso que envolva matria tributria, exceto
em caso de calamidade pblica ou grande
relevncia social, mediante lei.

Art. 64. Os Conselhos Municipais


constituem-se em organismos representativos,
criados por lei especfica, com a finalidade de
auxiliar as aes e o planejamento das
polticas a serem implementadas nas reas de
sua competncia.
1
Na composio dos Conselhos
Municipais, fica assegurada a
representatividade dos Poderes Executivo e
Legislativo e da sociedade civil organizada,
limitada esta ao atendimento de concorrncia e
objetivos dos Conselhos.
2
A participao nos Conselhos
Municipais ser gratuita e constituir servio
pblico relevante.
3
Os rgos e entidades da
Administrao Pblica Municipal ficaro
obrigados a prestar as informaes necessrias
ao funcionamento desses Conselhos e a
fornecer os documentos administrativos que
lhes forem solicitados.
4
O disposto neste artigo no se aplica
aos conselhos de empresas pblicas, de
sociedades de economia mista e de suas
subsidirias, cuja constituio e finalidade
sero disciplinadas por lei federal.

Dos Tributos Municipais


Art. 92. Compete ao Municpio instituir os
seguintes tributos:
I Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana;
II Imposto sobre a Transmisso "inter
vivos", a qualquer ttulo, por ato oneroso, de
bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e
de direitos reais sobre imveis, exceto os de
garantia, bem como cesso de direitos sua
aquisio;
III Imposto Sobre Servios de Qualquer
Natureza no compreendidos no artigo
155,II, da Constituio Federal , definidos
em lei federal complementar;
IV taxas:
a)
em razo do exerccio do poder de
polcia;
b)
pela utilizao efetiva ou potencial
de servios pblicos especficos e divisveis
prestados ao contribuinte ou postos sua
disposio;
V contribuio de melhoria decorrente de
obra pblica.
1
Sem prejuzo da progressividade no
tempo a que se refere o artigo 182, 4, II, da
Constituio Federal, o imposto previsto no
inciso I poder:
a)
ser progressivo em razo do valor
do imvel;
b)
ter alquotas diferentes de acordo
com a localizao e o uso do imvel.
2
O imposto previsto no Inciso II:
a)
no incide sobre a transmisso de
bens ou direitos incorporados ao patrimnio
de pessoa jurdica em realizao de capital

Da Educao

Art. 124 - O Municpio poder celebrar


convnios com a Unio, o Estado e outros
Municpios, sobre matria tributria.

nem sobre a transmisso de bens ou direitos


decorrentes de fuso, incorporao, ciso ou
extino de pessoa jurdica, salvo se, nesses
casos, a atividade preponderante do adquirente
forem a compra e a venda desses bens ou
direitos, a locao de bens imveis ou o
arrendamento mercantil;
b)
incide sobre imveis situados no
territrio do Municpio;c)
no incide sobre
compromisso de compra e venda de imveis;
3
Em relao ao imposto previsto no
inciso III, cabe lei federal complementar:
I fixar as suas alquotas mximas;
II excluir da sua incidncia a exportao de
servios para o exterior.
4
Sempre que possvel, os impostos
tero carter pessoal e sero graduados
segundo a capacidade econmica do
contribuinte, facultado administrao
tributria, especialmente para conferir
efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos
termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e
as atividades econmicas do contribuinte.
5
As taxas no podero ter base de
clculo prpria de impostos.

Art. 172 - Compete ao Municpio elaborar o


Plano Municipal de Educao, respeitadas as
diretrizes e normas gerais estabelecidas pelos
Planos Nacional e Estadual de Educao, com
fixao de prioridades e metas para o setor.

Art. 155. O ensino pblico municipal ser


ministrado com base nos seguintes princpios:
I igualdade de condies para o acesso
escola e permanncia nela:
II liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e
divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III pluralismo de idias e de concepes
pedaggicas, e coexistncia de instituies
pblicas e privadas de ensino;
IV gratuidade do ensino pblico em
estabelecimentos oficiais;
V valorizao dos profissionais do ensino,
garantidos, na forma da lei, planos de carreira
para o magistrio pblico, com piso salarial
profissional e ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos;
VI gesto democrtica do ensino pblico, na
forma da lei;
VII garantia de padro de qualidade.

Art. 173 - A educao, cujas prioridades


residiro no ensino fundamental e no prescolar, sero promovida com a colaborao da
sociedade, objetivando o pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho.
Art. 174 - O Municpio aplicar anualmente na
manuteno e desenvolvimento de ensino
nunca menos de vinte e cinco por cento da
receita resultante dos impostos, compreendida a
proveniente de transferncias.
Art. 175 - O ensino ser ministrado com base
nos seguintes princpios:
I - Igualdade para acesso e permanncia na
escola.
II - Garantia de pleno exerccio dos direitos
culturais, com acesso s fontes da cultura
regional e apoio difuso e s manifestaes
culturais.
III - Gratuidade do ensino pblico em
estabelecimentos mantidos pelo Poder Pblico
Municipal, com iseno de taxas e
contribuies de qualquer natureza.
IV - Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar
e divulgar o pensamento, a realidade social, a
arte e o saber.

Art. 156. O Municpio, em consonncia com o


plano nacional de educao, articular o
ensino em seus nveis de competncia,
visando:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da sua qualidade;
IV capacitao para o mercado de
trabalho;
V ao incentivo iniciao cientfica e
tecnolgica;
VI promoo dos princpios de liberdade,
solidariedade humana e harmonia com o
ambiente natural;
VII orientao sobre a sexualidade
humana;
VIII formao igualitria entre homens e
mulheres;
IX ao estabelecimento e implantao da
poltica de educao para a segurana do

V - Valorizao dos profissionais do ensino.


VI - Garantia de padro de qualidade do ensino.
VII - Pluralismo de idias e de concepes
pedaggicas e coexistncia de instituies
pblicas e privadas de ensino.
VIII - Gesto democrtica e colegiada das
instituies de ensino e pesquisa, na forma da
lei.
IX - Atendimento ao educando, no ensino prescolar e fundamental, mediante programas
suplementares de material didtico-escolar, de
alimentao e de sade.
X - Erradicao do analfabetismo, incluindo
programa especial de alfabetizao do idoso.
XI - Formao para o trabalho.
XII - Atendimento, em creche e pr-escola, das
crianas de zero a seis anos de idade, inclusive
dos portadores de deficincia.
XIII - Atendimento educacional especializado
aos portadores de excepcionalidade,
preferencialmente na rede regular de ensino, ou
em escolas especiais, ou ainda em escolas
particulares com o apoio do Municpio.
XIV - Oferta de ensino noturno regular e
supletivo, adequado s condies do educando.
XV - Ampliao de oferta do ensino supletivo
para todos os que no possam ingressar no
ensino regular, na idade apropriada.
XVI - Informao sobre as condies do
ambiente, visando preservao dos recursos
naturais.
Art. 176 - O no oferecimento do ensino
fundamental obrigatrio, regular importa em
responsabilidade da autoridade competente.

trnsito.
1
O Municpio organizar, em regime
de colaborao com a Unio e o Estado, seu
sistema de ensino.
2
O Municpio atuar prioritariamente
no Ensino Fundamental e na Educao
Infantil.
3
O Municpio e o Estado definiro
formas de colaborao de modo a assegurar a
universalizao do ensino obrigatrio.
Art. 157. O dever do Municpio com a
educao ser efetivado mediante a garantia
de:
I - Ensino Fundamental obrigatrio e gratuito,
assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para
todos os que a ele no tiverem acesso na idade
prpria;
II - atendimento Educao Infantil em
creches e escolas;
III - atendimento educacional especializado
aos portadores de deficincia
preferencialmene na rede regular de ensino;
IV - oferta de ensino regular noturno,
adequado s condies do educando;
V - atendimento ao educando na Educao
Infantil e no Ensino Fundamental, mediante
programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia
sade;
1
O acesso ao ensino obrigatrio e
gratuito direito pblico subjetivo.
2
O no-oferecimento do ensino
obrigatrio e gratuito pelo Poder Pblico ou
sua oferta irregular pelo Municpio importam
na responsabilidade da autoridade
competente.
3
Ao Poder Pblico Municipal
compete recensear os educandos no ensino
fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar,
junto com os pais ou responsveis, pela
freqncia s aulas.
4
A assistncia sade do educando,
referida no inciso V deste artigo, assegurar,
obrigatoriamente:
a)
exames mdicos bimestrais;
b)
vacinao contra molstias infectocontagiosas;
c)
inspeo sanitria nos
estabelecimentos de ensino.
Art. 158. As creches e escolas de Educao
Infantil da rede Municipal de ensino devero
funcionar de forma integrada, a fim de garantir
um processo contnuo de educao bsica.
Art. 159. O ensino religioso, de matrcula
facultativa, constitui disciplina dos horrios
normais das escolas pblicas do Ensino
Fundamental, assegurado o respeito
diversidade cultural religiosa do Brasil e
vedadas quaisquer formas de proselitismo.
Art. 160. O ensino livre iniciativa privada,
atendidas as seguintes condies:
I - cumprimento das normas gerais de
educao nacional;

II - autorizao e avaliao da qualidade pelo


Poder Pblico.
Art. 161. O Municpio aplicar, anualmente,
nunca menos de 25% (vinte e cinco por cento)
da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias,
na manuteno e no desenvolvimento do
ensino pblico municipal.
1
Os recursos pblicos sero
destinados s escolas pblicas, visando a
atender a todas as necessidades exigidas pela
universalizao do ensino, mas cumpridas tais
exigncias, podero ser dirigidos a escolas
comunitrias, confessionais ou filantrpicas
definidas em lei que:
a)
comprovem finalidade no-lucrativa
e apliquem seus excedentes financeiros em
educao;
b)
assegurem a destinao de seu
patrimnio a outra escola comunitria,
filantrpica ou confessional, ou ao poder
pblico, no caso de encerramento de suas
atividades.
2
Os recursos de que trata este artigo
podero ser destinados a bolsas de estudo para
o Ensino Fundamental e Mdio, na forma da
lei, para os que demonstrarem insuficincia de
recursos, quando houver falta de vagas e
cursos regulares da rede pblica na localidade
da residncia do educando, ficando o
Municpio obrigado a investir prioritariamente
na expanso de sua rede.
Art. 162. O Municpio poder celebrar
convnios com instituies para atendimento e
ensino de pessoas portadores de deficincia.
Art. 163. O Municpio manter escolas de
Ensino Fundamental em tempo integral, com
orientao e atividades profissionalizantes,
prioritariamente nas regies mais carentes.
Art. 164. O Municpio incentivar a criao de
escolas profissionalizantes nas zonas urbana e
rural, garantindo-lhes o acesso a todos os
cidados, na forma da lei.
Art. 165. O Conselho Municipal de Educao,
rgo normativo, consultivo e deliberativo
criado e regulamentado por lei, integra o
sistema de municipal ensino.

Anexo 4
Composio do Conselho Municipal de Educao de Londrina
segmento
Conselho 2002
usurios
1 representante do CRENORTE
Usurios
1 representante do CRESUL
Usurios
1 representante do CRELESTE
Usurios
Usurios
Usurios
Usurios
Usurios
Trabalhadores
Trabalhadores
Prestadores/
empregadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Usurios
Administrao
Pblica
Administrao
Pblica Municipal
Administrao
Pblica Municipal
Prestadores/
empregadores
Prestadores/
Prestadores/
empregadores
Prestadores/
empregadores
Prestadores/
empregadores
Legislativo

1 representante do CREOESTE
1 representante do CRERURAL
1 representante das APMs pblicas
1 representante da sociedade civil organizada
indiretamente ligada educao
1 representante da comunidade indgena
1 representante dos trabalhadores municipais em
educao;
1 representante dos professores pblicos
municipais;
1 representante do Ncleo Regional de Educao
1 representante dos trabalhadores em instituies
infantis municipais
1 representante dos professores pblicos estaduais
2 representantes dos professores da iniciativa
privada
1 representante dos trabalhadores em instituies
infantis filantrpicas
1 representante dos trabalhadores em entidades de
atendimentos especiais
1 representante dos conselhos escolares;
1 representante dos diretores das unidades
escolares municipais
1 representante da Secretaria de Educao;
1 representante do Gestor do rgo Municipal de
Educao;
1 representante do Sindicato das Escolas
Particulares de Ensino
1 representante das instituies de ensino superior
1 representante das instituies privadas de
educao infantil
1 representante das instituies de educao
infantil filantrpicas
1 representante da Cmara Municipal de Londrina

usurios
usurios
usurios
Administrao
Pblica
total

26

Conselho 2004
1 representante do CRENORTE
1 representante do CRESUL
1 representante do CRELESTE
1 representante do CREOESTE
1 representante do CRERURAL
1 representante da sociedade civil
organizada indiretamente ligada educao
1 representante da comunidade indgena
1 representante dos trabalhadores
municipais em educao;
1 representante dos professores pblicos
municipais;
1 representante do Ncleo Regional de
Educao
1 representante dos trabalhadores em
instituies infantis municipais
1 representante dos professores pblicos
estaduais
1 representantes dos professores da
iniciativa privada
1 representante dos trabalhadores em
instituies infantis filantrpicas
1 representante dos trabalhadores em
entidades de atendimentos especiais
1 representante dos Conselhos Escolares e
da APMs Pblicas
1 representante dos diretores das unidades
escolares municipais
1 representante da Secretaria de Educao;
1 representante do Gestor do rgo
Municipal de Educao;
1 representante do Sindicato das Escolas
Particulares de Ensino
1 representante das instituies de ensino
superior pblica
1 representante das instituies de ensino
superior privada
1 representante das instituies privadas de
educao infantil
1 representante das instituies de educao
infantil filantrpicas
1 representante da Cmara Municipal de
Londrina
1 representante do CRECENTRAL
1 representante do movimento negro
1 um representante do movimento
estudantil
1 representante da Secretaria
Municipal de Assistncia Social
29

Anexo 5
Organograma da Secretria da Educao de Londrina

Anexo 6

Valores nominais

Atualizado INPC dezembro de 2006

Londrina
2001
Total da receita de impostos

2002

2003

2004

1,4625434

1,2994584

1,152458

2001

2002

2003

1,0893159 Cresc
2004 %

142.907.110 173.845.614 199.959.423 247.168.931 209.009.414 225.905.144 230.444.837 269.245.047

28,8

Receita para educao


A) RECEITAS DE IMPOSTOS E TRANSFERNCIAS DE IMPOSTOS (25%)
14.847.322

19.935.010

23.337.719

25.777.172

21.715.015

25.904.717

26.895.740

28.079.483

29,3

Receitas de Transferncias da Unio

6.668.255

6.954.922

8.073.554

9.792.162

9.752.686

9.037.631

9.304.432

10.666.758

9,4

Receitas de Transferncias do Estado

14.211.200

16.571.471

18.578.583

26.222.899

20.784.652

21.533.938

21.411.037

28.565.021

37,4

TOTAL DAS RECEITAS DE IMPOSTOS E TRANSFERNCIAS DE IMPOSTOS

35.726.778

43.461.404

49.989.856

61.792.233

52.252.354

56.476.286

57.611.209

67.311.262

28,8

Receitas Prprias

B) RECURSOS ADICIONAIS (APLICAO 100%)


Convnios e Outros
FUNDEF (recursos recebidos a maior)
Aplicaes financeiras do fundef

994.009

3.048.340

8.641.788

1.291.673

3.513.084

8.656.349

10.418.997

13.062.861

11.396.900

12.660.380

13.539.053

15.054.399

626.202

753.345

1.249.223

354.904

9.413.637 628,8
12.414.824

-1,9

915.854

978.940

1.439.677

386.602

-57,8

TOTAL GERAL DOS RECURSOS ADICIONAIS

9.282.551

12.166.351

17.360.424

20.393.592

13.576.235

15.809.667

20.007.159

22.215.064

63,6

TOTAL GERAL DAS RECEITAS (A + B)

45.009.328

55.627.754

67.350.280

82.185.825

65.828.588

72.285.952

77.618.369

89.526.325

36,0

Despesas em MDE
C) Educao Infantil e Especial

1.376.300

5.232.317

7.447.244

11.648.093

2.012.914

6.799.178

8.582.636

D) Ensino fundamental e outras sem o FUNDEF (mnimo de 60% dos 25%)

32.089.821

39.875.976

52.710.217

45.786.421

46.933.107

51.817.172

60.746.312

49.875.876

6,3

E) Ensino fundamental com o FUNDEF

16.240.729

20.498.755

23.013.746

25.413.342

23.752.948

26.637.280

26.522.375

27.683.158

16,5

pessoal docente (60%)

12.100.000

16.028.964

15.551.604

16.910.725

17.696.908

20.828.971

17.922.570

18.421.122

4,1

4.140.729

4.469.792

7.462.142

8.502.617

6.056.041

5.808.308

8.599.805

9.262.036

52,9

49.706.850

65.607.048

83.171.207

82.847.855

72.698.969

85.253.630

95.851.323

90.247.486

24,1

4.697.522

9.979.294

15.820.928

662.031

6.870.381

12.967.677

18.232.955

721.161

28,29

30,74

32,91

25,27

28,29

30,74

32,91

25,27

outros mde ef (40%)


Total de despesas com MDE
Diferena entre as receitas disponveis e o total aplicado
Percentual da receita de impostos aplicadas descontadas os recursos adicionais
Fonte: Balanos Municipais Curitiba 2001-2004; Londrina 2001-2004.

12.688.453 530,4

Anexo 7

Valores nominais

Atualizado INPC dezembro de 2006

Londrina
2001
Total da receita de impostos

2002

2003

2004

1,4625434

1,2994584

1,152458

2001

2002

2003

1,0893159 Cresc
2004 %

142.907.110 173.845.614 199.959.423 247.168.931 209.009.414 225.905.144 230.444.837 269.245.047

28,8

Receita para educao


A) RECEITAS DE IMPOSTOS E TRANSFERNCIAS DE IMPOSTOS (25%)
14.847.322

19.935.010

23.337.719

25.777.172

21.715.015

25.904.717

26.895.740

28.079.483

29,3

Receitas de Transferncias da Unio

6.668.255

6.954.922

8.073.554

9.792.162

9.752.686

9.037.631

9.304.432

10.666.758

9,4

Receitas de Transferncias do Estado

14.211.200

16.571.471

18.578.583

26.222.899

20.784.652

21.533.938

21.411.037

28.565.021

37,4

TOTAL DAS RECEITAS DE IMPOSTOS E TRANSFERNCIAS DE IMPOSTOS

35.726.778

43.461.404

49.989.856

61.792.233

52.252.354

56.476.286

57.611.209

67.311.262

28,8

Receitas Prprias

B) RECURSOS ADICIONAIS (APLICAO 100%)


Convnios e Outros
FUNDEF (recursos recebidos a maior)
Aplicaes financeiras do fundef

994.009

3.048.340

8.641.788

1.291.673

3.513.084

8.656.349

10.418.997

13.062.861

11.396.900

12.660.380

13.539.053

15.054.399

626.202

753.345

1.249.223

354.904

9.413.637 628,8
12.414.824

-1,9

915.854

978.940

1.439.677

386.602

-57,8

TOTAL GERAL DOS RECURSOS ADICIONAIS

9.282.551

12.166.351

17.360.424

20.393.592

13.576.235

15.809.667

20.007.159

22.215.064

63,6

TOTAL GERAL DAS RECEITAS (A + B)

45.009.328

55.627.754

67.350.280

82.185.825

65.828.588

72.285.952

77.618.369

89.526.325

36,0

Despesas em MDE
C) Educao Infantil e Especial

1.376.300

5.232.317

7.447.244

11.648.093

2.012.914

6.799.178

8.582.636

D) Ensino fundamental e outras sem o FUNDEF (mnimo de 60% dos 25%)

32.089.821

39.875.976

52.710.217

45.786.421

46.933.107

51.817.172

60.746.312

49.875.876

6,3

E) Ensino fundamental com o FUNDEF

16.240.729

20.498.755

23.013.746

25.413.342

23.752.948

26.637.280

26.522.375

27.683.158

16,5

pessoal docente (60%)

12.100.000

16.028.964

15.551.604

16.910.725

17.696.908

20.828.971

17.922.570

18.421.122

4,1

4.140.729

4.469.792

7.462.142

8.502.617

6.056.041

5.808.308

8.599.805

9.262.036

52,9

49.706.850

65.607.048

83.171.207

82.847.855

72.698.969

85.253.630

95.851.323

90.247.486

24,1

4.697.522

9.979.294

15.820.928

662.031

6.870.381

12.967.677

18.232.955

721.161

28,29

30,74

32,91

25,27

28,29

30,74

32,91

25,27

outros mde ef (40%)


Total de despesas com MDE
Diferena entre as receitas disponveis e o total aplicado
Percentual da receita de impostos aplicadas descontadas os recursos adicionais
Fonte: Balanos Municipais Curitiba 2001-2004; Londrina 2001-2004.

12.688.453 530,4