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PER

Presidencia
del Consejo de Ministros

Autoridad Nacional
del Servicio Civil

DOCUMENTO DE TRABAJO N 1-2015

MARCO CONCEPTUAL DEL


GRUPO DE DIRECTIVOS PBLICOS
DEL SERVICIO CIVIL PERUANO

DOCUMENTO DE TRABAJO N 1-2015


MARCO CONCEPTUAL DEL
GRUPO DE DIRECTIVOS PBLICOS
DEL SERVICIO CIVIL PERUANO
Instrumento de trabajo para la discusin

www.servir.gob.pe
/SERVIRPERU
@SERVIR_PERU
ServirTV PERU

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2015-06386


Editado por:
Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR
Pasaje Francisco de Zela 150 Piso 10 - Jess Mara, Lima 11 - Per
Impreso en:
Multiservicios Grcos de Marco Antonio Martnez Gonzles
Av. Las Flores de Primavera 1402, San Juan de Lurigancho, Lima 36 - Per
Mayo 2015

NDICE
NDICE DE CUADROS, GRFICOS Y TABLAS ......................................................................... 06
PRESENTACIN ................................................................................................................... 07
RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................... 08
INTRODUCCIN .................................................................................................................. 10
1. Antecedentes .................................................................................................................. 11
I. SITUACIN ACTUAL DEL SEGMENTO DIRECTIVO PERUANO .......................................... 14
1. Descripcin del segmento directivo .............................................................................. 14
2. Problemtica identicada respecto al segmento directivo ............................................ 18
II. MARCO CONCEPTUAL DEL GRUPO DE DIRECTIVOS PBLICOS ......................................
1. Desarrollo conceptual ....................................................................................................
1.1 La Direccin Pblica ......................................................................................................
1.2 Modelos de Funcin Directiva Pblica .........................................................................
1.3 La Funcin Directiva Pblica Profesional ......................................................................
1.4 Elementos de la funcin directiva pblica profesional .................................................
1.5 Enfoque por competencias ...........................................................................................
1.6 La direccin pblica profesional en las organizaciones pblicas ..................................
2. Elementos del Marco Conceptual del Grupo de Directivos Pblicos .............................
2.1 Denicin de Directivo Pblico ....................................................................................
2.2 Objetivos de reforma del segmento directivo .............................................................
2.3 Elementos del modelo de Directivos Pblicos .............................................................
2.4 Tipos de Directivos Pblicos .........................................................................................
2.5 Niveles Directivos .........................................................................................................
2.6 Competencias genricas de los Directivos Pblicos .....................................................
2.7 La frontera entre los Funcionarios Pblicos, los Directivos Pblicos y
los Servidores Civiles de Carrera ........................................................................................
2.8 Equivalencias entre directivos de Entidades Tipo A y
Entidades Tipo B ................................................................................................................
2.9 Acceso a puestos del grupo de Directivos Pblicos .....................................................

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CONCLUSIONES .................................................................................................................. 52
BIBLIOGRAFA ..................................................................................................................... 54

NDICE DE CUADROS,
GRFICOS Y TABLAS
Cuadros
Cuadro N 1: rbol de problemas de la gestin directiva ............................................................................. 20
Cuadro N 2: rbol de objetivos de la gestin directiva ................................................................................ 36
Grcos
Grco N 1: Total de Jefes por Nivel de Gobierno .......................................................................................
Grco N 2: Total de Jefes segn Tipo de Entidad .......................................................................................
Grco N 3: Total de Jefes por Nivel Organizacional ...................................................................................
Grco N 4: Total de Jefes por Funcin del Puesto .....................................................................................
Grco N 5: Porcentaje de Jefes en entidades Tipo A .................................................................................
Grco N 6: Cantidad de Jefes por sector ...................................................................................................
Grco N 7: Estrategia de gestin del Segmento Directivo .........................................................................
Grco N 8: Grco genrico de la estructura organizacional segn Mintzberg ........................................
Grco N 9: Conguracin estructural de puestos directivos y jefaturales en
un sector del Estado peruano .......................................................................................................................
Grco N 10: Conguracin estructural de puestos directivos y jefaturales en
la conguracin estructural de un Gobierno Regional ..................................................................................
Grco N 11: Visin convencional de la direccin pblica ...........................................................................
Grco N 12: Visin integral de la direccin pblica ....................................................................................
Grco N 13: Fronteras del grupo de Directivos Pblicos ............................................................................
Grco N 14: Frontera entre Directivos Pblicos y Carrera en una entidad tipo conglomerado .................
Grco N 15: Frontera entre Directivos y Carrera: Entidades con Directivos hasta
el N2 o hasta el N3 .........................................................................................................................................
Grco N 16: Cantidad de Directivos por Tipo de Directivo de Gobierno Nacional ......................................
Grco N 17: Propuesta de equivalencias entre puestos directivos de Entidades
Tipo A y Entidades Tipo B ..............................................................................................................................
Grco N 18: Opciones de movilidad segn tipo de direccin ....................................................................

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Tablas
Tabla N 1: Modelo Gerencial de la funcin directiva pblica ......................................................................
Tabla N 2: Nivel de competencia por tipo de gestin ..................................................................................
Tabla N 3: Ponderacin por tipo de gestin .................................................................................................
Tabla N 4: Tipos de Direccin Pblica en el Segmento Directivo Peruano ...................................................
Tabla N 5: Niveles Directivos ........................................................................................................................
Tabla N 6: Semejanzas y diferencias entre los Funcionarios Pblicos y los
Directivos Poltico - Estratgicos ....................................................................................................................
Tabla N 7: Semejanzas y diferencias entre los Directivos operativo-estratgicos y los
Ejecutivos de carrera ......................................................................................................................................

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PRESENTACIN

Con el n de contar con un marco conceptual sobre el grupo


de Directivos Pblicos del nuevo servicio civil peruano, el
mismo que se enmarca en las disposiciones de la Ley del
Servicio Civil, la Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR,
ha elaborado el documento que hoy se presenta y en el que se
plasman las grandes lneas del modelo de Directivos Pblicos
en consonancia con las tendencias internacionales sobre
Direccin Pblica Profesional de los pases ms desarrollados.
Con la implementacin de este modelo se busca contar con un
servicio civil profesional en el segmento directivo, entendido
ste, tal como lo seala la Carta Iberoamericana de la Funcin
Pblica, como aquel en el que la generalidad de los directivos
pblicos cuenten con los atributos de mrito, vocacin de
servicio, capacidad, ecacia, honestidad, responsabilidad y
adhesin a los valores democrticos.
El documento Marco Conceptual del Grupo de Directivos
Pblicos del Servicio Civil Peruano es un instrumento de
trabajo para la discusin que busca recoger opiniones y
aportes, as como suscitar reexiones y debate con el n de
fortalecer la reforma del Servicio Civil en el segmento directivo
pblico, el cual tiene un importante impacto en la gestin de
toda la Administracin Pblica de los tres niveles de gobierno.

Lima, mayo de 2015.

07

RESUMEN EJECUTIVO

La reforma del Servicio Civil tiene por objetivo profesionalizar


el Servicio Civil Peruano en favor de mejores servicios para la
ciudadana. La materializacin de dicho objetivo implica una
transformacin integral de nuestro Servicio Civil, que mejore
la gestin de las personas en el Estado, as como los procesos
que se realizan en las entidades pblicas.
Dentro de los mltiples desafos que esta reforma implica, se
encuentra el desarrollo de la gerencia pblica que nuestro pas
necesita. Dotar de directivos pblicos capaces de generar
resultados concretos que impacten en los ciudadanos y las
ciudadanas es una tarea de largo aliento, que ir cambindole
el rostro al Estado. Para ello es indispensable discutir las bases
conceptuales sobre las cuales se sostendr el nuevo segmento
directivo, producto de la implementacin de la reforma. El
presente documento de trabajo tiene dicha nalidad.
Iniciamos realizando una descripcin del segmento directivo
peruano actual, compuesto por los jefes de rganos, unidades
orgnicas y rganos desconcentrados. No implica
necesariamente que todos estos puestos sean puestos del
segmento directivo del Rgimen del Servicio Civil. La cantidad
de puestos jefaturales asciende a 6543 puestos en el nivel
nacional y 5127 en el nivel regional. La gran mayora se
encuentra en el segundo y tercer nivel organizacional. Los
sectores que ms puestos jefaturales tienen son Salud,
Educacin y Economa y Finanzas, en este ltimo caso
especialmente por la SUNAT.
El actual segmento directivo se caracteriza por ser un modelo
directivo politizado, en el cual el acceso a la mayora de
puestos est limitado nicamente a la conanza poltica. Ms
del 70% de los puestos jefaturales son designados por
conanza, en los que no existe la seleccin y promocin en
base al mrito y la evaluacin del desempeo est ligada
sobre todo a la lealtad a sus superiores. No existe seguridad en
el empleo, se propician las relaciones clientelares y en
muchos casos es un caldo de cultivo para la corrupcin. Este
modelo de funcin directiva es considerado como
pre-burocrtico.

08

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


El problema central del actual segmento directivo es la
existencia de insucientes recursos humanos profesionales
con las competencias necesarias para gerenciar las entidades
pblicas del Estado. Por ello se propone un modelo de funcin
directiva profesional de corte gerencial. Este modelo se rige
bajo principios de eciencia, ecacia, responsabilidad por
resultados en la ciudadana y creacin de valor pblico. El
acceso se realiza sobre principios de mrito, cuentan con un
espacio de independencia para la toma de decisiones y son
evaluados en funcin a sus resultados. Los Directivos Pblicos
gerencian bajo criterios de creacin de valor pblico,
responsabilidad por resultados y racionalidad econmica.
Una direccin pblica profesional tiene que tener en cuenta
una visin integral de la funcin directiva, en la que un
directivo desarrolle tres tipos de gestin: la gestin del
entorno poltico con la nalidad de conseguir legitimidad y
apoyo para lograr resultados para los ciudadanos, la gestin
estratgica y la gestin operativa.
Una funcin directiva profesional requiere que los directivos
pblicos se caractericen por poseer determinadas
competencias, entendiendo por competencias al conjunto de
comportamientos visibles para el desempeo laboral exitoso
involucra de forma integrada el conocimiento, habilidades y
actitudes, las cuales son el factor diferenciador dentro de una
organizacin y contexto determinado. Las competencias de
los Directivos Pblicos son: vocacin de servicio, orientacin a
resultados, trabajo en equipo (transversales a todos los
servidores civiles) y liderazgo, articulacin con el entorno
poltico, visin estratgica y capacidad de gestin
(identicadas para directivos pblicos). La introduccin de la
gestin por competencias tiene una importante aplicacin,
especialmente en los concursos de seleccin, el desarrollo de
capacidades y la gestin del rendimiento de directivos
pblicos.

Son elementos del modelo de Directivos Pblicos: Una visin


integral de la funcin directiva, elaboracin de perles de
Directivos Pblicos, promocin de la movilidad, tendencia
hacia la produccin de directivos generalistas con ciertos
equilibrios, sistema de empleo, seleccin a cargo de las
entidades, sistema abierto de reclutamiento, gestin por
competencias, desarrollo de una direccin pblica superior,
rectora y conduccin del segmento directivo, limitacin de los
puestos directivos de conanza, evaluacin de metas e
indicadores y cese por razones distintas al retiro de conanza.
Los Directivos Pblicos tienen caractersticas propias que los
diferencian tanto del estamento superior de los Funcionarios
Pblicos, como del espacio inmediatamente inferior de los
Servidores de Carrera. Se calcula que la composicin del grupo
de Directivos Pblicos en el nivel nacional asciende a un
nmero aproximado de 3603 puestos de los 6039 puestos
jefaturales identicados. Esto trae como consecuencia que la
gran mayora de puestos jefaturales que no se encontraran en
el grupo de Directivos Pblicos pasen al nivel ms alto de la
carrera (Ejecutivos). Cabe sealar que dentro de la carrera
pueden existir puestos jefaturales.
Dentro de estos puestos se encontraran una gran cantidad de
puestos jefaturales que actualmente se encuentran en el
tercer nivel organizacional. Si bien al considerarlos como
Servidores de Carrera contaran con una mayor estabilidad
laboral y lnea de carrera, habra una diferencia importante en
su compensacin econmica frente a la del grupo de
Directivos Pblicos. Otra consecuencia a considerar es que, a
menor cantidad de puestos directivos, existira una menor
cantidad de puestos de conanza posibles en el segmento
directivo, dado que la Ley del Servicio Civil estipul que puede
haber un mximo de 20% de puestos de conanza en el grupo
de Directivos Pblicos de cada entidad.

El objetivo central frente al segmento directivo es


institucionalizar y profesionalizar la funcin directiva pblica,
basada en principios de creacin de valor pblico,
responsabilidad por resultados y racionalidad econmica.
En ese sentido se identicaron tres tipos de direccin pblica:
la direccin poltico-estratgica, la direccin estratgica y la
direccin operativo-estratgica. Los tipos de direccin son el
insumo para la construccin de los niveles directivos.

09

INTRODUCCIN

Uno de los aspectos a destacar en la implementacin de la


reforma del Servicio Civil es el diseo del grupo de Directivos
Pblicos, el mismo que se encuentra situado entre el grupo de
Funcionarios Pblicos (polticos y Alta Direccin de las
entidades) y el grupo de Servidores de Carrera. El diseo e
implementacin del segmento directivo del Estado responde a
un modelo de gestin que procura profesionalizar la funcin
directiva. El referido modelo, al igual que los modelos de
funcin directiva ms desarrollados del mundo, es un modelo
de corte gerencial, basado en la preponderancia del mrito, la
creacin de valor pblico y la gestin por competencias; que
se inscribe en la actual reforma del Servicio Civil peruano, as
como en los retos y desafos que tenemos como pas con miras
al Bicentenario de la Repblica.
Los objetivos, las estrategias y las caractersticas del modelo
de gestin directiva han capitalizado la experiencia de SERVIR
en la conduccin del Cuerpo de Gerentes Pblicos en su
creacin hace ms de seis aos, que a su vez ha servido de
base para la regulacin del segmento directivo en la Ley N
30057, Ley del Servicio Civil y su reglamento general.
Asimismo, el modelo de gestin se encuentra alineado con las
tendencias y desarrollo de segmentos directivos en otros
pases ms avanzados en esta materia, particularmente en
aquellos pases que son miembros de la OCDE y con los
estndares internacionales establecidos por la Carta
Iberoamericana de la Funcin Pblica. Esta redenicin del
espacio de la direccin pblica tiene por objetivo
institucionalizar y profesionalizar una funcin directiva
gerencial en el Estado peruano, basada en principios de
1
creacin de valor pblico, responsabilidad
por resultados y
racionalidad econmica . El desarrollo de estos conceptos se
inspiran en los ejes centrales de la reforma del Servicio Civil,
vale decir, la meritocracia y el enfoque en los ciudadanos y las
ciudadanas.
En este contexto, el presente documento tiene por objetivo
presentar el marco conceptual del grupo de Directivos
Pblicos.

1 La racionalidad econmica consiste en seleccionar entre diferentes alternativas. Esta seleccin o selecciones se reeren a

objetos econmicos (necesidades-recursos) y su orden se basa en estimaciones de valor y costo.

10

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

El presente documento consta de dos partes: en la primera


se mostrar la situacin actual del segmento directivo
pblico y en la segunda, se desarrollar el marco conceptual
del grupo de Directivos Pblicos al que se reere la Ley del
Servicio Civil.
De este modo, se espera que el presente documento sea un
referente conceptual del desarrollo de la gerencia pblica en
el pas, tanto para las entidades que se encuentran en
trnsito al nuevo rgimen del servicio civil como para todo el
Estado peruano en general.
1. Antecedentes:
Desde hace varias dcadas, tanto en el pas como en la
regin, se viene poniendo en cuestin la eciencia de las
entidades pblicas para resolver los problemas que afectan a
los ciudadanos y las ciudadanas. Esto es producto de diversos
factores, entre los que destaca la falta de capacidades de los
recursos humanos en las entidades pblicas.
En nuestro pas, en los ltimos 25 aos se han desarrollado
distintos intentos de reforma con resultados parciales o
inconexos, dentro de los que destaca la creacin de las
llamadas islas de eciencia en la administracin pblica.
Posteriormente a la publicacin del primer Diagnstico
Institucional de Sistemas del Servicio Civil por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID, 2003), en el cual los
ndices de nuestro pas en la materia eran bastante pobres,
entr en vigencia la Ley Marco del Empleo Pblico, la misma
que no cont con normativa complementaria de desarrollo,
razn por la que se dicult su implementacin.
Aos despus, en el marco del proceso de implementacin
del TLC con los Estados Unidos, el Congreso de la Repblica
concedi facultades legislativas al Poder Ejecutivo en
distintas reas, entre ellas, la de modernizacin del Estado.
Se vi en este escenario una ventana de oportunidad para
proponer una reforma que pudiese generar un golpe de
timn en relacin con la debilidad institucional de nuestro
servicio civil y que pudiera tener viabilidad. Junto con la
asesora de un equipo de consultores y la asistencia tcnica
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se empez a
discutirse alternativas distintas a las propuestas
anteriormente.

Bajo este enfoque se propuso una reforma de corte


incremental que pudiera habilitar reformas futuras que
complementaran las iniciales. Por ello, se puso en marcha
una agenda mnima de medidas de polticas concretas e
innovadoras distintas de las emprendidas en el pasado.
Disminuyendo los costos polticos y econmicos que
implicaban reformar la administracin pblica en su conjunto
y conscientes de la falta de capacidades institucionales
disponibles en ese momento, estas medidas buscaron una
solucin alternativa que pudiera impulsar, el inicio de una
eciente gestin de los recursos humanos en el Estado.
As, en el ao 2008 se inici en el Per una de las reformas de
Estado ms importantes en el marco de la modernizacin de
la administracin pblica: la reforma del Servicio Civil, la cual
se origina a partir de la aprobacin principalmente de tres
decretos legislativos: el D. Leg. 1023, que crea el Ente Rector
del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos
(la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR) y el Tribunal
del Servicio Civil; el D. Leg. 1024, que crea y regula el Cuerpo
de Gerentes Pblicos; y el D. Leg. 1025, que dicta Normas
sobre Capacitacin y Evaluacin de Servidores Pblicos.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR, como
Organismo Tcnico Especializado adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros y Ente Rector del Sistema
Administrativo de Gestin de Recursos Humanos del Estado,
tiene la responsabilidad de establecer, desarrollar y ejecutar
la poltica de Estado respecto del Servicio Civil. En ese
sentido, planica y formula las polticas nacionales del
Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos en
materia de planicacin de polticas de recursos humanos,
organizacin del trabajo y su distribucin, gestin del
empleo, gestin del rendimiento, gestin del desarrollo y la
capacitacin, gestin de la compensacin y gestin de las
relaciones humanas y sociales.
Con la creacin de SERVIR y del Cuerpo de Gerentes Pblicos
se inicia la tarea de validar un modelo de gestin directiva a
partir del diseo e implementacin del Cuerpo, al mismo
tiempo que un grupo de gerentes seleccionados
meritocrticamente son asignados a diversas entidades
pblicas de los tres niveles de gobierno con la meta de
mejorar la gestin pblica en sus entidades de destino. En el
ao 2010, al volver a realizarse el Diagnstico Institucional de
Sistemas del Servicio Civil del BID, se presentan avances

11

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


signicativos en la materia: las puntuaciones de todos los2
indicadores del ndice de Desarrollo Burocrtico se duplican .
Cinco aos despus y a iniciativa del Poder Ejecutivo, el
Congreso de la Repblica aprob la Ley del Servicio Civil (Ley
N 30057), publicada el 4 de julio de 2013. Dicha ley establece
un rgimen nico y exclusivo para las personas que prestan
servicios en las entidades pblicas del Estado, as como para
aquellas personas que estn encargadas de su gestin, del
ejercicio de sus potestades y de la prestacin de servicios a
cargo de estas. La nalidad de la ley es que las entidades
pblicas del Estado alcancen mayores niveles de ecacia y
eciencia, y presten efectivamente servicios de calidad a
travs de un mejor Servicio Civil, as como promover el
desarrollo de las personas que lo integran (Ley N 30057,
Artculo N I-II).

condiciones en los procesos de seleccin, siempre que


cumpla con las condiciones generales para la postulacin y
los requisitos del perl del puesto vacante.
c) El servicio civil se orienta, a travs de la aplicacin de las
mejores prcticas y mejora continua en los procesos de
cada entidad, a la obtencin de los resultados y metas
institucionales que redunden en la mejora de la calidad de
las actividades, acciones y servicios que el Estado brinda a
la ciudadana.

La Ley antes mencionada y sus reglamentos promueven un


servicio civil basado en el mrito, la igualdad de
oportunidades y el aseguramiento de la calidad de los
servicios del Estado en benecio de la ciudadana:

Aprobados los reglamentos, el nuevo rgimen del Servicio


Civil inicia su proceso de implementacin con la nalidad que
las entidades pblicas del Estado alcancen mayores niveles de
ecacia y eciencia, y presten servicios de calidad a la
ciudadana, as como para promover el desarrollo de las
personas que lo integran. Para lograr ello, el 27 de setiembre
de 2013 se aprobaron los lineamientos para el trnsito de una
entidad pblica al rgimen del Servicio Civil (Resolucin de
Presidencia Ejecutiva N 160-2013-SERVIR/PE). De esta
manera, las entidades pblicas comprendidas en su mbito
debern pasar al nuevo rgimen del Servicio Civil de manera
progresiva en un plazo mximo de 6 aos. Para el proceso de
traslado de las entidades pblicas al nuevo rgimen del
Servicio Civil se aprobaron las reglas, procesos y
metodologas que aquellas deben observar. El proceso
implica los siguientes pasos: preparacin, anlisis situacional,
mejora interna e implementacin del nuevo rgimen del
Servicio Civil.

a) El mrito busca que los puestos del servicio civil sean


ocupados por las personas idneas, en virtud de sus
habilidades, aptitudes y capacidades. En consecuencia, el
mrito es el fundamento en los procesos de seleccin,
progresin en la carrera y evaluacin de desempeo, as
como en la gestin de la capacitacin, gestin del
rendimiento y la permanencia en el servicio civil.
b) La igualdad de oportunidades en el servicio civil es
esencial para la incorporacin y progresin de los
servidores. Implica que, cualquier persona interesada en
un puesto en una entidad pblica en el caso de la
incorporacin y cualquier servidor civil de carrera, en el
caso de la progresin, puede postular en igualdad de

Dicha implementacin, que mediante la profesionalizacin


del servicio civil persigue el logro de mayores niveles de
3 de bienes y
ecacia, eciencia y efectividad en la produccin
servicios, tiene entre sus actores principales al segmento
directivo del nuevo Rgimen. Los Directivos Pblicos (DDPP)
dirigen, bajo la orientacin estratgica de los funcionarios
polticos de la entidad, las estructuras y procesos mediante
los cuales se implementan las polticas pblicas y se proveen
bienes y servicios pblicos. Asimismo, velan por el logro de
los objetivos asignados, supervisan el logro de metas y
gestionan el desarrollo de los servidores civiles bajo su
responsabilidad. Actualmente, se cuenta con la experiencia
del Cuerpo de Gerentes Pblicos como laboratorio de

El 13 de junio de 2014 se aprobaron los reglamentos de la Ley


N 30057: el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil
(D.S. N 040-2014-PCM); el Reglamento del Rgimen Especial
para Gobiernos Locales (D.S. N 041-2014-PCM); y el
Reglamento de Compensaciones de la Ley del Servicio Civil
(D.S. N 138-2014-EF).

BID. Diagnstico Institucional de Sistemas del Servicio Civil. 2011. En una escala del 0 al 100, todos los indicadores duplican su
puntacin. Si bien an nos encontramos lejos de contar con altos estndares de desarrollo burocrtico, el avance es signicativo.
Los indicadores usados son: mrito, consistencia estructural, capacidad funcional, eciencia y capacidad integradora.
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica se reere al protagonismo de los directivos pblicos.

12

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

validacin de un modelo de gestin directiva, experiencia de


la cual se han obtenido aprendizajes signicativos, tema al
que volveremos con ms detenimiento posteriormente.

nacional.
3. Incrementar la credibilidad de la institucionalidad pblica.
4. Lograr mejores resultados en materia ambiental.

Todo lo anteriormente sealado muestra un inters del


Estado peruano por mejorar la gestin de los recursos
humanos con los que cuenta y se enmarca en un contexto
favorable para este tipo de reformas, sobre todo por el inters
del pas de participar en foros y organismos internacionales
que permitan propiciar un mayor desarrollo socio econmico
en benecio de la ciudadana. En esta lnea, el Per viene
dando pasos importantes con miras a su incorporacin a la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE). As, en noviembre de 2014 el Presidente de la
Repblica, en visita a la OCDE, plante trabajar alrededor de
cuatro lineamientos generales que estn plasmados en el
Programa Pas:

El Per, a travs de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, se


encuentra trabajando en el alineamiento de la gestin de los
recursos humanos con los mejores estndares
internacionales, incluyendo los de los pases miembros de la
OCDE, con la nalidad de incrementar la legitimidad de la
institucionalidad pblica y proporcionar bienes y servicios de
calidad a los ciudadanos. Teniendo en cuenta las reformas de
sistemas de servicio civil en los pases miembros de la OCDE y
en atencin a sus estndares, resulta crucial la articulacin de
un modelo de funcin directiva profesional en el marco de la
reforma del Servicio Civil Peruano. El desarrollo del grupo de
Directivos Pblicos, entonces, se torna un menester
prioritario para la consecucin de resultados valiosos para los
ciudadanos en el marco de la reforma del Servicio Civil.

1. Alinear el crecimiento econmico con la inclusin social.


2. Mejorar la competitividad y diversicar la economa

13

I.
SITUACIN ACTUAL DEL
SEGMENTO DIRECTIVO
PERUANO

1. Descripcin del segmento directivo


A continuacin, presentaremos un dimensionamiento inicial
de la cantidad de puestos presentes en el actual segmento
directivo del Estado, en el gobierno nacional y gobiernos
regionales. Para los efectos del presente diagnstico, nos
referiremos a dichos puestos como puestos jefaturales4, toda
vez que lo que tienen en comn es ser jefes de rganos o
unidades orgnicas. El servicio civil peruano se encuentra en un
crecimiento constante, presentando un incremento del 43.24%
de servidores civiles en el periodo 2004 2010. Los puestos
jefaturales no han sido la excepcin. Esta tendencia al aumento
se traduce en un mayor gasto pblico en personal;
incrementndose la cantidad de personal en el gobierno
nacional en un 71% y en el gobierno regional en un 26.5% (BID
2011: 17-18).
Para el ao 2011 se registr un total de 1, 072, 850 servidores
civiles en el Estado peruano. Considerando a los servidores
civiles que se encuentran dentro de los regmenes de carreras
especiales, en el nivel de gobierno nacional se concentra el
44.61%, en el nivel de gobierno regional el 40.71% y en el local
14.69% de los servidores civiles. La distribucin de los
servidores, sin considerar las carreras especiales, se congura
de manera distinta. En el nivel de gobierno nacional se
encuentra el 41.70% de servidores civiles, 22.15% en el nivel
regional y 36.06% en los gobiernos locales.
Segn las estadsticas proporcionadas por el Ministerio de
Economa y Finanzas, para dicho ao, la cantidad de personas
en el grupo de Funcionarios y Directivos represent el 4% del
total de servidores civiles, lo que representa la cantidad de 41,
671 personas. (SERVIR, 2012)
Con la nalidad de recopilar informacin ms precisa respecto
al grupo de directivos pblicos, a lo largo del ao 2014 se
realiz el registro de los puestos relacionados a la jefatura de

Al hacer referencia a puestos jefaturales, nos referimos a los jefes de rganos, unidades orgnicas y rganos desconcentrados.
Estos puestos pertenecern, una vez pasen las entidades pblicas al nuevo rgimen del Servicio Civil, al grupo de Directivos
Pblicos o al nivel ms alto del grupo de Servidores de Carrera (Ejecutivos/Expertos).

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SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

rganos, unidades orgnicas y rganos desconcentrados, con el


propsito de identicarlos en todas las entidades pblicas.
Dichos puestos representaran la totalidad de los puestos del
segmento directivo y puestos de los niveles ms altos de la
carrera del nuevo Rgimen. En el transcurso del ao pasado se
recopil la informacin de dichos puestos en el nivel de
gobierno nacional y una muestra signicativa de gobiernos
regionales.
Para la realizacin de esta actividad se emple la informacin
contenida en los documentos de gestin de cada entidad,
revisando sus organigramas, Cuadro de Asignacin de Personal,
Reglamento de Organizaciones y Funciones, y Manual de
Organizacin de Funciones. A partir de la informacin hallada
se procedi a registrar los nombres de los puestos jefaturales
de todas las entidades pblicas del Gobierno Nacional y una
muestra considerable de entidades pblicas del nivel regional.
A partir del registro se consolid una base de datos con toda la
informacin recolectada, la misma que es fuente de SERVIR
para las estadsticas presentadas a continuacin.
Hacia el nal del ao 2014 se proces la informacin de 178

entidades Tipo A (140 del nivel de gobierno nacional y 38 del


nivel de gobierno regional) y 222 potenciales entidades tipo
B 5 (121 del nivel de gobierno nacional y 101 del nivel de
gobierno regional).
Por ltimo, es necesario resaltar que las cifras que se
presentarn a continuacin en lo que respecta al nivel de
gobierno nacional corresponden a la totalidad de puestos
existentes identicados y son 6,543; mientras que en lo que
respecta al nivel de gobierno regional corresponde a una
muestra de 4,127 puestos identicados, de un total
aproximado de 5,127 puestos que se estima pueden
pertenecer al grupo de Directivos Pblicos y a los niveles ms
altos de la carrera.
Sobre la base de lo expuesto a continuacin se presentarn los
resultados ms importantes obtenidos de la informacin
recopilada.
Se han identicado un total de 11,670 puestos jefaturales a
diciembre del 2014. Estos se distribuyen en 6, 543 puestos en
el nivel nacional y 5127 puestos jefaturales a nivel regional.

Grco N 1:
Total de Jefes por Nivel de Gobierno
7000
6000

6543
5127

5000
4000
3000
2000
1000
0

NACIONAL

REGIONAL
Fuente: SERVIR

Para las deniciones de Entidades Tipo A y Tipo B se emple aquellas contenidas en el proyecto de directiva Categorizacin
de las Entidades Pblicas Respecto al Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos y mbito de Accin de las
Ocinas de Recursos Humanos. Las Entidades Tipo A y Tipo B se denen de esta manera en el Reglamento de la Ley del Servicio
Civil, artculo IV, que presenta la denicin de entidad pblica:
a) Entidad Pblica: Para el Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, se entiende como entidad pblica Tipo A a
aquella organizacin que cuente con personera jurdica de derecho pblico, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se encuentran sujetas a las normas comunes de derecho pblico. Asimismo, y solo para efectos
del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, se considera como entidad pblica Tipo B a aquellos rganos
desconcentrados, proyectos, programas o unidades ejecutoras conforme a la Ley N 28411 de una entidad pblica Tipo A que,
conforme a su manual de operaciones o documento equivalente, cumplan los siguientes criterios:
a) Tener competencia para contratar, sancionar y despedir.
b) Contar con una ocina de recursos humanos o la que haga sus veces, un titular, entendindose como la mxima autoridad
administrativa y/o una alta direccin o la que haga sus veces.
c) Contar con resolucin del titular de la entidad pblica a la que pertenece denindola como Entidad Tipo B.

15

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

En el nivel nacional se identic un total de 4, 782 puestos


jefaturales en entidades Tipo A y 1, 761 puestos jefaturales
de potenciales entidades Tipo B. En el nivel regional se

identic un total de 2, 515 puestos jefaturales de entidades


Tipo A y 1,612 jefes de potenciales entidades Tipo B.

Grco N 2:
Total de Jefes segn Tipo de Entidad
100%
80%

1761

1612

60%
40%

4782

2515

20%
0%

NACIONAL

REGIONAL

Fuente: SERVIR (Elaboracin propia)

Se ha identicado 159 puestos jefaturales dentro de la Alta


Direccin de las entidades del nivel nacional distintas de
Ministerios. Estos puestos corresponden, por ejemplo, a
Secretarios Generales de Organismos Pblicos del Gobierno
Nacional y Gerentes Generales de Organismos Pblicos
Ejecutores.
Por otro lado, se encontraron 463 puestos jefaturales que
perteneceran al cuarto nivel organizacional en entidades
tipo A. Estos puestos corresponderan en realidad a los
niveles ms altos de los servidores civiles de carrera.

La mayor cantidad de puestos jefaturales se concentran en


el segundo y tercer nivel organizacional, tanto en entidades
tipo A y potenciales tipo B. Ambos niveles concentran
aproximadamente el 90% de los puestos jefaturales
identicados. La cantidad de puestos de tercer nivel
organizacional es 50% mayor que la de segundo nivel
organizacional a nivel nacional. Algunos puestos del tercer
nivel organizacional perteneceran a los niveles ms altos de
la carrera, razn por la cual ms adelante se realizarn las
diferencias conceptuales y organizacionales con el grupo de
Directivos Pblicos.

Grco N 3:
Total de Jefes por Nivel Organizacional
100%

103

366

80%
60%

1821

3617

NIVEL 3
NIVEL 2

40%
20%

2398

0%

162
NACIONAL

1975

NIVEL 1

225
REGIONAL
Fuente: SERVIR

Con respecto a la funcin del puesto se ha identicado que


existe un 3.60% de puestos jefaturales de Alta Direccin,
51.42% de puestos de apoyo/asesoramiento y 44.98% de

16

NIVEL 4

puestos de lnea en los niveles de gobierno nacional y


regional.

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Grco N 4:
Total de Jefes por Funcin del Puesto
100%
80%

2711

2087

60%
40%
20%
0%

LNEA
APOYO/ASESORAMIENTO

3673

1812

159
NACIONAL

225
REGIONAL

ALTA DIRECCIN

Fuente: SERVIR

En las entidades tipo A del nivel de gobierno nacional y


regional, existe una mayor cantidad de jefes en las sedes
centrales de los Gobiernos Regionales (20%), seguido por

los Organismos Pblicos Tcnico Especializados (18%) y


Ministerios (15%).

Grco N 5:
Porcentaje de Jefes en entidades Tipo A
Gobiernos
Regionales
21%

Otros
18%

Universidades
13%
Ministerios
16%
Organismo
Pblico
Ejecutor
13%

Organismo
Tcnico
Especializado
19%
Fuente: SERVIR

Con respecto a los sectores que conforman el Estado


peruano, los sectores Salud y Educacin concentran la
mayor cantidad de jefes, 19.67% y 18.05%,
respectivamente. El sector Economa y Finanzas es el tercer

sector con la mayor cantidad de jefes, concentrando el


10.86% del total de directivos identicados en la
herramienta de registro de puestos.

17

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Grco N 6:
Cantidad de Jefes por sector 6
1200

1138

1044

1000
800
600

628

542

504

400 300
197 225 189
118 112
200

197169
86 120

27

232
156 166

149
17

AG
CO
RI
M
CU
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CI
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O
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A
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N
Y..
.

227

Fuente: SERVIR

2. Problemtica identicada respecto al segmento directivo


Histricamente el Estado peruano se ha caracterizado por
tener un modelo de direccin pblica politizado. Los
Directivos Pblicos han sido en su gran mayora empleados de
conanza de la Alta Direccin de las entidades pblicas. Si bien
es cierto, existe un margen racional para la contratacin de
empleados de conanza, un porcentaje muy alto para la
conanza genera grandes mrgenes de discrecionalidad que
impiden la profesionalizacin de la funcin directiva en
benecio de los ciudadanos.

Por otro lado, los pases en desarrollo, dada la evolucin


histrica de sus administraciones pblicas y las tendencias
globales, se encuentran migrando o han migrado de sistemas
pre-burocrticos a modelos basados en el mrito y con
algunos rasgos de nueva gestin pblica (sobre todo en el
segmento directivo) como son el caso de Chile, Brasil, Costa
Rica, etc. En muchos casos el segmento directivo en el Per se
encuentra actualmente en un estado pre-burocrtico, es
decir, ni siquiera habra pasado a ser parte de una cultura
regida por el profesionalismo de sus miembros, sino ms bien
por la delidad al poltico de turno.

Histricamente, los pases con sistemas de servicio civil


desarrollados han pasado por tres etapas en sus
administraciones pblicas: la etapa pre-burocrtica
caracterizada por relaciones clientelares y de patronazgo, el
estado burocrtico (paradigma weberiano) en el que se
prioriza el profesionalismo, el mrito y el apego a las normas y,
por ltimo, el denominado paradigma post-burocrtico o de
nueva gestin pblica en el cual se incorporan principios de
direccin gerencial, exibilidad y racionalidad econmica.

SERVIR realiz un estudio sobre cules eran los problemas que


afrontaba el segmento directivo en el Per de cara a la
implementacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos. El estudio
concluy que el problema central del segmento directivo es la
insuciencia de recursos humanos con las competencias
necesarias para gestionar las entidades pblicas del Estado.
Las causas principales de ese problema son las mismas causas
que se le increpan a los modelos de direccin pblica
politizados o de designacin por conanza como se le

Se consideran los directivos que se encuentran en las entidades no contempladas en el Rgimen del Servicio Civil, as como los
niveles ms altos de la carrera. No se consideran carreras especiales.

18

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

conoce en nuestro pas7.


Estos problemas son descritos por Manuel Villoria Mendieta,
en el prlogo del libro Reformas institucionales: La iniciativa
de reforma del servicio civil peruano (2008), como un contexto
histrico pre-burocrtico por el que atraviesa el Per respecto
de su administracin pblica. Para ser ms precisos en el
segmento directivo peruano se vericaran estas
caractersticas:
() en una Administracin pre-burocrtica el empleado
pblico es generalmente reclutado por la autoridad que lo
nombra entre las personas anes ideolgica y
personalmente, es seleccionado por el poder poltico al que
sirve sin controles internos y externos, se busca en l la
lealtad rme, y se preere a personas conectadas al partido
poltico, y dentro del partido, a la faccin del que lo nombra.
Esto es posible, en el caso peruano, por la proliferacin de
cargos de conanza poltica, como mecanismo para evitar la
seleccin y promocin en base a mritos. La buena
evaluacin del rendimiento del empleado pblico est
ligada, ms que al mrito, a la delidad y disciplina para con
los responsables polticos de quien depende, incluso ms all
de las dependencias formales. Las normas jurdicas no
tienen por qu representar un impedimento para la
consecucin de objetivos polticos. No existe seguridad en el
empleo, ni formacin reglada, ni carrera denida, ni
planicacin de recursos humanos, entre otros muchos
dcit. Este tipo de Administracin se sita en sistemas
polticos donde el prebendalismo es el rasgo comn de los
partidos, el Estado de Derecho es dbil y la corrupcin alta.
Este modelo hace difcil la industrializacin y el desarrollo.
(Villoria, en Cortzar: 2014: 12)

7
8

Este modelo politizado de direccin ha generado problemas


endmicos en el segmento directivo del Estado, los cuales han
impedido histricamente la continuidad de las polticas, el
desarrollo y la competitividad en el pas. Tampoco ha
permitido la evaluacin de resultados en benecio de la
poblacin y la inversin pblica. Estos problemas secundarios
(que alimentan el problema central)8 son los siguientes:
Pocas capacidades gerenciales para realizar funcin
directiva.
Inadecuada organizacin, incorporacin y administracin
de directivos.
Funcin directiva poco atractiva para atraer y retener
talento.
Escasa y precaria evaluacin de directivos.
Contexto inestable vinculado a un escaso soporte poltico
institucional.
Esta problemtica impide la profesionalizacin del segmento
directivo en particular, por lo que son indispensables
reformas en aras de desarrollar la institucionalidad en el pas.
Mientras estos problemas no sean resueltos, seguiremos
contando con una administracin pblica que en su
generalidad puede considerarse basada en un sistema de
botn o spoil system, en desmedro del desarrollo de pas y sus
ciudadanos y ciudadanas.
En el siguiente cuadro se presenta de manera sinttica la
problemtica identicada respecto al segmento directivo
peruano.

Consultora para la Evaluacin del Diseo, Procesos y Resultados del Cuerpo de Gerentes Pblicos, elaborado por Governa, en
cuyo proceso de elaboracin se realiz el taller de levantamiento retrospectivo del rbol de problemas (Governa: 2012).
Actualizados sobre la base del rbol de problemas antes mencionado.

19

20
Ausencia de polticas de
desarrollo y profesionalizacin
de la funcin directiva
Puestos Directivos percibidos
como riesgosos

Alta rotacin del cuerpo


directivo

Ausencia de polticas de
movilidad y progresin
Cultura organizacional
politizada o mecanicista

Incumplimiento de los
requisitos y estndares
descritos en los perles
Limitada meritocracia para la
incorporacin de personal
directivo
Falta de transparencia en los
procesos de seleccin de
directivos pblicos
Ausencia de lineamientos para
la induccin y periodo de
prueba de directivos
Administracin de personas
desarticulada y descentralizada

Limitada formacin de
directivos profesionales

Limitada oferta de gerentes


altamente calicados

Enfoque burocrtico

No se contaba con una poltica


de Estado que la enmarque

Ausencia de monitoreo y
seguimiento de metas,
indicadores y resultados de
Directivos

Dbil institucionalidad en los


tres niveles de gobierno

Relaciones clientelares en las


entidades pblicas

Resistencia a sistemas de
evaluacin de desempeo

Mecanizacin de la funcin
directiva

Vulneravilidad frente al poder


poltico

Sistemas de evaluacin de
desempeo inexistentes,
desarticulados y/o inconexos
Ausencia de informacin y
herramientas para evaluar

Ms del 70% de puestos


directivos son designados por
conanza

Contexto inestable vinculado a


un escaso soporte poltico institucional

Orientacin y responsabilidad
por resultados escasa

Escaza y precaria evaluacin


de directivos

Fuente: En base al rbol de problemas propuesto por Governa

Compensaciones no asociadas
al cumplimiento de metas

Ausencia de perles directivos


adecuados

Limitado desarrollo de
capacidades gerenciales

Poltica remunerativa poco


atractiva

Funcin directiva
poco atractiva

Desarticulacin entre los


perles directivos existentes

Inadecuada organizacin,
incorporacin y administracin de directivos

Visin jerrquica y tradicional


de la funcin directiva

Pocas capacidades
gerenciales para realizar
funcin directiva

Insucientes recursos humanos profesionales con las


competencias necesarias para gerenciar las entidades
pblicas del Estado

Cuadro N 1: rbol de problemas de la gestin directiva

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


Tomando en cuenta esta problemtica, se dise el Cuerpo de
Gerentes Pblicos (CGGPP), el mismo que ha sido desde sus
inicios una respuesta focalizada a buena parte de la
problemtica sealada. El CGGPP fue creado a travs del D.
Leg. 1024. Su objetivo es convocar profesionales altamente
capaces, seleccionados mediante procesos meritocrticos y
transparentes, para ser destinados a puestos directivos y
gerencias de mando medio de entidades del Gobierno
Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que as lo
requieran a SERVIR a n de desarrollar capacidades de
gerencia y profesionalizar gradualmente los niveles ms altos

de la administracin pblica.
El Cuerpo de Gerentes Pblicos constituye la avanzada de la
reforma del segmento directivo del Servicio Civil, el cual busca
responder a un problema clave del Servicio Civil Peruano
relacionado con la insuciencia de recursos humanos con las
competencias para gerenciar entidades pblicas. En tal
sentido, se aprecia que el CGGPP es parte de una estrategia de
SERVIR que tiene como objetivo la profesionalizacin del
segmento directivo a travs de la implementacin del grupo
de Directivos Pblicos del nuevo Rgimen del Servicio Civil.

Cuadro N 7: Estrategia de gestin del Segmento Directivo

Creacin e
implementacin del
Cuerpo de Gerentes
Pblicos

Validacin de un
modelo de gestin
directiva

Implementacin
progresiva del nuevo
modelo en el Grupo
de Directivos
Pblicos del nuevo
servicio civil

Fuente: SERVIR

El Cuerpo de Gerentes Pblicos, como primera respuesta a la


problemtica del segmento directivo, cuenta con ms de seis
aos, tiempo en el cual se ha validado, a partir de resultados
concretos y aprendizajes en la gestin, un modelo de gestin
acorde al contexto nacional. En ese sentido los objetivos
estratgicos de del CGGPP fueron denidos por el D. Leg. 1024
de la siguiente manera:

En dcadas pasadas hubo un crecimiento no planicado ni


estructurado del servicio civil y se dictaron normas
desvinculadas entre s, dando lugar a la coexistencia de
regulaciones dismiles. Hoy en da, existen diferentes
regmenes laborales en el sector pblico que generan
derechos y obligaciones particulares en funcin del rgimen
de contratacin en que se encuentre el servidor.

1. Convocar profesionales capaces para altos puestos de


direccin y gerencias de mando medio, a travs de procesos
transparentes y competitivos.
2. Desarrollar capacidades de direccin y gerencia en la
Administracin Pblica y asegurar su continuidad.
3. Profesionalizar gradualmente los niveles ms altos de la
Administracin Pblica.
4. Impulsar la reforma del Servicio Civil.

Adicionalmente, ha existido por mucho tiempo disparidad en


el tratamiento de los procesos de gestin de recursos
humanos (seleccin, capacitacin, evaluacin, movilidad,
desvinculacin, remuneracin e incentivos) en funcin del
rgimen laboral al que pertenece el servidor. La seleccin ha
estado basada en las caractersticas de la persona a ser
elegida y no en las caractersticas del puesto. El sistema de
compensaciones ha sido inequitativo, existiendo brechas
entre las distintas entidades del Estado y niveles de gobierno,
as como tambin brechas con el sector privado debido al
inadecuado control del sistema de incentivos monetarios y no
monetarios.

A lo sealado hay que aadir que, tal y como seala SERVIR,


existen diversos problemas que han enmarcado por muchos
aos la gestin pblica. Uno de ellos ha sido la ausencia de
una poltica de gestin de recursos humanos (SERVIR: 2012).

21

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


Por otro lado, los procesos de capacitacin no han estado
vinculados con las necesidades de conocimiento y no ha
existido una evaluacin del impacto de las capacitaciones en
la mejora organizacional. Del mismo modo, los procesos de
evaluacin no han estado vinculados necesariamente con el
desempeo de los trabajadores, por lo que no son utilizados

22

como base para el desarrollo de polticas de estmulos y


permanencia que permitan el desarrollo y bienestar del
servidor pblico. Como consecuencia, ha existido una alta
discrecionalidad en la promocin vertical debido a la ausencia
de criterios objetivos para la elaboracin de las lneas de
carrera.

II.
MARCO CONCEPTUAL DEL
GRUPO DE DIRECTIVOS
PBLICOS
Habiendo presentado la problemtica y el estado actual del
segmento directivo, a continuacin abordaremos el marco
conceptual del grupo de Directivos Pblicos de la Ley del
Servicio Civil.
1. Desarrollo conceptual
1.1. La Direccin Pblica
Segn la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, la franja
directiva est compuesta por el conjunto de cargos de
direccin inmediatamente subordinado al nivel poltico de los
gobiernos, cuya funcin es dirigir, bajo la orientacin
estratgica y el control de aquel, las estructuras y procesos
mediante las cuales se implementan las polticas pblicas y se
proveen los servicios pblicos (CLAD: 2003: 26).
La aparicin de los directivos en la administracin pblica fue
una consecuencia de la ampliacin de la prestacin de los
bienes y servicios ofrecidos por el Estado de Bienestar,
quedando obsoleta la legitimidad gubernamental como mera
sujecin al derecho. (Longo, 2002: 01). Enfoques basados en
la eciencia y ecacia en la prestacin de los bienes y servicios
empezaron a posicionarse en las administraciones pblicas,
incorporando una lgica empresarial inexistente hasta el
momento en el Estado, lo que permiti la apertura de un
espacio en las administraciones pblicas incorporando
managers. Estos portadores del ethos de la racionalidad
econmica, orientaran la administracin hacia la produccin
de mejoras de eciencia y ecacia en el sector pblico (Longo,
2002: 02).
Principios como la racionalidad econmica histricamente no
han sido parte de la cultura organizacional de las burocracias.
Generalmente, la gestin operativa propia de la funcin de los
profesionales ha implicado la mecanizacin de procesos y
tareas, perdindose la conexin con la mirada estratgica
presente en la formulacin de las polticas pblicas orientadas
a resultados para los ciudadanos, ms ligada al estrato
poltico. Para propiciar la insercin de principios basados en la
racionalidad econmica fue necesario incorporar servidores

23

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


pblicos con una esfera de delegacin en la que sea factible
el ejercicio de un ncleo de discrecionalidad directiva en las
materias y decisiones propias de la gestin9 , reconocindose
una esfera gerencial llamada a ser cubierta por directivos
pblicos profesionales. El marco de ejercicio de esta funcin
directiva implica la articulacin de relaciones
contractualizadas con la direccin poltica basadas en el
principio de responsabilidad por resultados (Echeberra,
2004: 12). El derecho a gestionar de los directivos pblicos
implica ceder en la esfera gerencial cierto margen de
discrecionalidad a cambio de la responsabilidad asumida por
estos en la consecucin de resultados. Por ello, la
responsabilidad por resultados es uno de los principios ms
importantes en lo que se sostiene la direccin pblica y los
diferencia de los otros actores presentes en los sistemas de
servicio civil.
10
En efecto, tradicionalmente, los funcionarios pblicos..
asumen responsabilidad poltica como consecuencia de
aquello que sucede bajo su mbito de accin. Cuando se
politiza o se genera una crisis poltica en un sector o entidad
pblica determinada, son los representantes polticos
quienes asumen la responsabilidad. Estas crisis pueden estar
relacionadas con la falta de resultados esperados como por
alguna otra causa no atribuible a estos. Sin embargo, si la
crisis poltica est relacionada con no haber alcanzado
resultados, lo que determina la responsabilidad poltica de un
funcionario pblico es la consecuencia poltica que genera el
incumplimiento del resultado y no el incumplimiento en s
mismo.

Del mismo modo, los profesionales o servidores de carrera


an se encuentren orientados a resultados, dado el mbito
especializado y principalmente operativo de su accin. No son
responsables por los resultados trazados, sino ms bien por la
orientacin de sus metas individuales a los resultados.

Existe consenso entre diversos autores en la importancia de la


gestin directiva bajo principios de racionalidad econmica y
gestin por resultados. Jimnez Asensio por ejemplo seala
que uno de los cometidos bsicos de cualquier directivo es la
obtencin de resultados al mnimo coste y responder por la
gestin de los recursos y por los resultados de su organizacin
(Jimnez Asensio, 1998).
1.2 Modelos de Funcin Directiva Pblica
Existen varios modelos de funcin directiva pblica, entre los
cuales resulta pertinente destacar los tres modelos de
referencia documentados por Manuel Villoria. Segn este
autor, existe un primer modelo de direccin pblica
burocrtica, el cual se caracteriza por la profesionalizacin de
la funcin directiva a travs de una carrera vertical y cerrada.
En este la direccin pblica es la cspide de la carrera y, por lo
tanto, los puestos directivos son vitalicios. Son exponentes de
este modelo Francia y el Reino Unido (antes de la reforma
Next Steps) (Villoria, 2014: 31). Un segundo modelo, el
modelo de direccin pblica politizada, se caracteriza por un
sistema abierto de puestos directivos en los cuales el criterio
de designacin es la conanza poltica y la discrecionalidad
absoluta en la eleccin y remocin y no tiene en cuenta las
competencias requeridas. Se presenta en algunos pases en
vas de desarrollo y en Espaa (Villoria, 2014: 32) Este modelo
es el que actualmente existe de modo fctico en el Estado
peruano, en el cual la gran mayora de los puestos directivos
(ms del 70% como promedio nacional y ms del 90% en el
nivel subnacional) son designados por conanza. La
evaluacin del rendimiento es poltica y no mide capacidades
ni competencias profesionales (Villoria, 2014: 32).
Finalmente, existe el modelo gerencial. Este tiene las
caractersticas del modelo de funcin directiva que se
implementar progresivamente con la reforma del Servicio
Civil. Las caractersticas de este modelo son las siguientes:

Ibid, loc.cit.
utiliza la denicin de funcionarios pblicos de la Ley del Servicio Civil: Es un representante poltico o cargo pblico
representativo, que ejerce funciones de gobierno en la organizacin del Estado. Dirige o interviene en la conduccin de la entidad,
as como aprueba polticas y normas (Ley del Servicio Civil, Artculo N3).

10 Se

24

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Tabla N 1: Modelo Gerencial de la funcin directiva pblica

Modelo Gerencial de funcin directiva pblica


1. Es el modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de ecacia y eciencia en el sector
pblico.
2. Tiene cierta inuencia del sector privado y exige la caracterizacin de puestos directivos.
3. Su objetivo inicial fue el de reclutar directivos pblicos con experiencia en funciones directivas en
el sector pblico o privado.
4. El acceso se realiza mediante instrumentos que garanticen el mrito.
5. Los directivos pblicos son profesionales de la direccin (por dedicacin, conocimientos,
habilidades y destrezas).
6. Existe un procedimiento pblico de seleccin o designacin basado en la demostracin de la
posesin de competencias.
7. Los directivos, una vez seleccionados, disponen de poderes propios o delegados para dirigir la
organizacin (personal, organizacin, presupuestos, etc.). Se intenta dejar que los gestores
gestionen en el marco de planes o contratos programa denidos por el principal, que es el
gobierno.
8. Por ello, existe un marco de responsabilidades: acuerdos de gestin, evaluacin, indicadores, etc.
Un marco que dene el sistema de rendicin de cuentas de estos directivos con respecto al
gobierno, el Parlamento y la ciudadana.
9. Est asegurado un sistema de incentivos para favorecer la ecacia y eciencia: premios y sanciones
(sobre todo el cese por incumplimiento del contrato o los indicadores asumidos).
10. El puesto es ejercido con temporalidad en el desempeo de las funciones (sujeta a resultados o
con tiempo prejado de mandato).
11. El sistema de cese est vinculado, sobre todo, al rendimiento: no caben los ceses discrecionales o
polticos. El cese normal es por resultados insucientes en la gestin o por nalizacin del
perodo para el que ha sido designado el directivo.
12. Ejemplos: Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Canad u Chile.
Fuente: Villoria, Manuel. 2014:32.

Una de las principales ventajas de este modelo es la


posibilidad de articular el mbito de la direccin pblica con el
de los profesionales de carrera. De los tres modelos parece
obvio que el nico que responde a los criterios de una funcin
directiva profesional es el ltimo. El primero es profesional
pero no es directivo. El segundo puede ser directivo pero no es
profesional. Y slo el tercero permite articular direccin con
profesionalidad (Villoria, 2014: 32).

1.3 La Funcin Directiva Pblica Profesional


La incorporacin de directivos pblicos entre los estratos
poltico y burocrtico de la administracin pblica ha
signicado una irrupcin en la lgica weberiana clsica,
alterando el statu quo protagonizado por los polticos y los
profesionales burcratas, posicionndose como una bisagra
articuladora entre dichos actores (Longo, 2002: 06). En tal
sentido, la franja directiva enfrenta el desafo de
contrarrestar las resistencias esperadas por parte de los

25

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

protagonistas tradicionales de la funcin pblica11 y, adems,


encontrar un espacio propio que permita desarrollar un
modelo de funcin directiva gerencial. Este papel de
mediating institution de la direccin pblica exige que tales
directivos pblicos sepan armonizar razonablemente unas
competencias profesionales directivas con una sensibilidad
poltica. Su posicin es estratgica y el buen funcionamiento
de la Administracin Pblica depende en buena medida de
una correcta institucionalizacin de ese tercer espacio
(Jimnez Asencio, 2014: 07)
Es cierto que no existe un modelo nico de funcin directiva
pblica profesional. Es muy importante tener en cuenta que
las Administraciones Pblicas y sus cambios son
contextodependientes,
histricodependientes
y
liderazgodependientes. En tal sentido, cada pas sigue su
propia historia, unos incorporando tempranamente los
instrumentos de la Nueva Gestin Pblica y encontrndose
por tanto entre procesos postburocrticos, mientras otros
trabajan para construir una Administracin racional, con
claros tintes weberianos (Villoria, en Barrios, 2013: 08).
Uno de los modelos, el cual sirve de insumo para denir
nuestro modelo de funcin directiva pblica, es el propuesto
por la Kennedy School of Goverment de la Universidad de
Harvard, expuesto entre otros por Mark Moore, el cual,
dene al directivo pblico como un creador de valor
12
pblico...
Mientras los benecios que el Estado genera a sus ciudadanos
y ciudadanas resulten ser mayores a los costos asumidos por
estos se estar generando valor. En otras palabras, podemos
denir valor pblico como el valor creado por el Estado a
travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones
gubernamentales (Kelly y Muers, 2002: 04).
Ahora bien, haciendo nfasis en el trmino valor, caeremos
en cuenta que hace referencia al grado de apreciacin que

una persona o grupo de personas le asigna a un bien en


particular. Es decir, est ntimamente ligado con sus
preferencias. Esta relacin puede ser apreciada cuando nos
referimos al valor pblico: las preferencias pblicas se
encuentran en el corazn del valor pblico, pues en una
democracia solo el pblico (los ciudadanos) puede
determinar qu es aquello que resulta valioso. (Kelly y Muers,
2002: 06). Estas preferencias pblicas se forman socialmente
en la familia, grupos de pares o en el debate pblico (Kelly y
Muers, 2002: 06). La labor de los Funcionarios Pblicos y los
Directivos Pblicos es la de identicar cules son estas
preferencias pblicas para poder recogerlas y estructurarlas.
En la medida que estas preferencias pblicas de los
ciudadanos sean satisfechas, estaremos generando valor
pblico.
Mark H. Moore en Gestin Estratgica y Creacin de Valor en
el Sector Pblico, desarrolla la idea del valor pblico a partir
de la ruptura con la clsica dicotoma entre poltica y
administracin, otorgando a una nueva clase de responsable
pblico, el directivo, capacidad poltica, expresada de manera
efectiva a travs del denominado political management.
(Moore, 1998: 16). Moore propone un mtodo mediante el
cual los directivos pblicos pueden analizar la creacin de
valor pblico. Este mtodo parte de la idea de que los
directivos pblicos pueden desarrollar una concepcin til del
valor pblico si integran: a) la reexin sustantiva sobre lo
que es valioso y ecaz; b) un diagnstico de las expectativas
polticas; y c) anlisis de lo que es viable operativamente. En
resumen, al concebir el valor pblico, los directivos deben
encontrar una manera de integrar la dimensin poltica, la
dimensin estratgica y la dimensin administrativa (Moore,
1998: 47).
A lo dicho, vale aadir que el desarrollo de un modelo de
funcin directiva pblica en el Per se sita en el marco de
una reforma mayor, la reforma del Servicio Civil. En ese
sentido, es importante tomar en cuenta no slo la situacin

El espacio an borroso del segmento directivo hace vulnerable a la funcin directiva, alejndola de su razn de ser. En particular,
son evidentes los peligros de apropiacin de la funcin de dirigir por los actores tradicionales mencionados (Longo: 1999). As
ocurre cuando el espacio directivo se politiza, asumiendo un sesgo clientelar, colonizador del espacio directivo por las clases
polticas y los intereses partidarios. Tambin es el caso cuando la direccin se burocratiza, convirtindose en mera ejecucin de
normas o aplicacin de procedimientos y pautas inercialmente denidas, y alejndose de la responsabilidad por los resultados. Es
lo que sucede cuando la funcin pblica ordinaria la hace suya, desnaturalizndola. (Longo, 2002: 06-07)
12 El modelo propuesto por Moore goza de reconocimiento y extensa aceptacin (ver por ejemplo Longo, 2002: 07).

11

26

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


interna de la actual franja directiva, en su mayora ocupada
por cargos de conanza, sino adems el contexto en el que se
producir la implementacin de la nueva funcin directiva
pblica. Es importante resaltar que, adems de procurar el
posicionamiento del segmento directivo a travs de la
creacin de valor pblico, se debe procurar el liderazgo de los
directivos pblicos desde su mbito de accin en el desarrollo
de la reforma del Servicio Civil. Por ello, el accionar de los
mismos debe tener en cuenta el contexto actual y los
mecanismos de resistencia a la implementacin de sistemas
de reformas de servicio civil. A este respecto es til la
referencia a Merilee S. Grindle quien desarrolla un estudio
comparado que analiza el proceso poltico que reemplaza las
relaciones de patronazgo 13 por sistemas de servicio civil
basados en el mrito bajo la tesis de que es la implementacin
y no la ley la que determina el grado de persistencia de un
sistema de patronazgo (Grindle, 2012).
1.4 Elementos de la funcin directiva pblica profesional
El segmento directivo peruano est compuesto por el
universo de puestos de Directivos Pblicos en los tres niveles
de gobierno. Como hemos sealado, estos tienen en comn la
gerencia bajo principios de creacin de valor pblico,
responsabilidad por resultados y racionalidad econmica. A
continuacin se presentan los tres elementos principales de la
funcin directiva, dentro de los cuales se encuentran
contenidos los principios mencionados anteriormente. Las
presentes esferas de gestin han sido recogidas del modelo
de funcin directiva propuesta por la Kennedy School of
Government de la Universidad de Harvard antes mencionado.
Gestin del Entorno Poltico
La gestin del entorno poltico implica la vinculacin proactiva
del directivo en el entorno poltico con la nalidad de
construir apoyo y legitimidad para la consecucin de un
resultado pensando en los ciudadanos (Moore: 1998, 173).
Dicho enfoque es clave en la gestin de una gran cantidad de
Directivos Pblicos, ya que para obtener objetivos operativos
es necesario la colaboracin de actores que estn fuera del
mbito de su autoridad directa (Moore: 1998, 174).

clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa para


un directivo, una poltica o una estrategia global entre
aquellos agentes fuera del mbito de la autoridad directa del
directivo, cuya autorizacin o cooperacin es necesaria para
conseguir objetivos pblicos de los cuales el directivo deber
rendir cuentas (Moore: 1998, 174).
Para ello, los Directivos Pblicos debern cumplir con el
ejercicio de su responsabilidad rutinaria, conseguir la
coordinacin organizativa, identicar los tipos de actores
presentes en su entorno buscando el apoyo de los mismos a
travs de procesos formales de decisin, elegir vas
adecuadas para la decisin, formular los temas a discutir,
analizar los escenarios polticos, aprovechar ventanas de
oportunidad, gestionar la incertidumbre, entre otros (Moore:
1998, 174).
Gestin Estratgica
La gestin estratgica de los Directivos Pblicos implica la
adecuacin de los objetivos, estrategias y polticas denidas
por las entidades pblicas a la generacin de resultados
valiosos para la ciudadana, los clientes y los beneciarios.
Dicha tarea implica la utilizacin de tcnicas analticas de
planicacin estratgica y de la habilidad de los directivos
para gestionar en entornos de mayor o menor grado de
predictibilidad y coherencia.
En dicha concepcin, la estrategia organizativa es un
concepto que simultneamente: a) declara la misin o
propsito general de la organizacin (construido en base a
valores pblicos importantes); b) explica las fuentes de apoyo
y legitimidad que se utilizarn para satisfacer el compromiso
de la sociedad en dicha tarea; y c) explica cmo la tarea se
organizar y gestionar para conseguir los objetivos (Moore,
1998: 116).
Los Directivos Pblicos han de tener en cuenta en la
intervencin de la formulacin de las estrategias, as como en
su implementacin, las preferencias pblicas que desean
satisfacer, un anlisis poltico del entorno y el desarrollo de
capacidades operativas para la consecucin de los resultados.

Moore dene la gestin poltica como la construccin de un


13

La autora dene patronazgo como la estructura piramidal de contratos entre superiores y mltiples subordinados, en el cual un
puesto en el sector pblico se retribuye con alguna forma de lealtad al superior (Grindle, 2012)

27

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


Gestin Operativa
La Gestin Operativa es el despliegue consciente y
especializado de capacidades legales, nancieras, materiales
y humanas para obtener resultados concretos (Moore, 1998:
277).
Para ello, los Directivos Pblicos debern buscar aumentar la
cantidad o calidad de sus resultados por cada recurso
empleado, reducir los costos en trminos de dinero y
autoridad, hacer que las organizaciones sean ms capaces de
identicar y responder a las aspiraciones de los ciudadanos,
potenciar la imparcialidad con la que las organizaciones
pblicas realizan su cometido, aumentar la capacidad de
respuesta e innovacin, entre otras (Moore, 1998: 299).
Tomando en cuenta dichas esferas de gestin, generalmente,
existen directivos especializados en gestin estratgica, otros
en el anlisis del entorno poltico y existen quienes se dedican
a una labor ms operativa. La articulacin de las tres
perspectivas rene las consideraciones necesarias sobre la
creacin de valor y se encuentra en el centro del pensamiento
estratgico en el sector pblico. (Moore, 1998: 119). La
identicacin de las tareas polticas y administrativas claves
es fundamental en la gestin estratgica.
La interrelacin de estas tres esferas de gestin se encuentra
en el corazn de la funcin directiva. Estas diferencian a los
managers de los profesionales y los polticos. Como se
mencion anteriormente, estos dos actores histricamente
se han encontrado en todas las administraciones pblicas. La
funcin directiva abre un espacio intermedio entre los
profesionales y los polticos, gerenciando a travs de la
gestin estratgica, del entorno poltico y operativa.
1.5 Enfoque por competencias
El enfoque por competencias en la gestin directiva ha sido
usado en distintas reformas de la direccin pblica, dada la
particularidad del quehacer directivo. La cualicacin
directiva depende de un conjunto de atributos entre los que
deben incluirse los motivos, rasgos de carcter, conceptos de
uno mismo, actitudes, valores, destrezas y capacidades
cognoscitivas o de conducta. (Longo, 2002: 14). Podemos
denir las competencias como las caractersticas personales
que se traducen en comportamientos visibles para el

28

desempeo laboral exitoso, involucra de forma integrada el


conocimiento, habilidades y actitudes, las cuales son el factor
diferenciador dentro de una organizacin y contexto
determinado (SERVIR, 2013: 03).
Francisco Longo destaca la importancia de la gestin por
competencias para la institucionalizacin de la direccin
pblica:
La institucionalizacin de la direccin pblica requiere
directivos dotados de las competencias precisas. Las
competencias,
entendidas
como
caractersticas
subyacentes a una persona, causalmente relacionadas con
una actuacin exitosa en un puesto de trabajo (Boyatzis,
1982), son utilizables como un patrn o norma para la
seleccin del personal, la planicacin de las carreras y la
sucesin, la evaluacin de desempeo y el desarrollo
personal. (Hooghiemstra, 1992). Ello las convierte en el eje
central de los sistemas de gestin de las personas, tal y
como se entienden y practican en un nmero creciente de
empresas y organizaciones de todo tipo (Longo, 2002, 14).
De la misma manera, autores como Manuel Villoria, Rafael
Jimenez Asensio, Koldo Echebarra, Mark H. Moore, entre
otros autores, hacen hincapi en la importancia que tiene la
identicacin y desarrollo de competencias directivas para el
quehacer del directivo pblico profesional.
Dada la complejidad propia de la funcin directiva y el reto
que implica el posicionamiento de un segmento directivo
abocado a la ciudadana en el marco de una reforma ms
extensa, es indispensable realizar un anlisis de las
competencias que incluya los conocimientos, habilidades y
actitudes necesarias para los puestos del segmento directivo.
El Cuerpo de Gerentes Pblicos (experiencia de la cual se
presentan aprendizajes para la implementacin del segmento
directivo) recoge un enfoque por competencias en su modelo
de gestin que puede ser tomado como referente en esta
materia.
Cabe sealar que en la implementacin del Cuerpo de
Gerentes Pblicos, SERVIR realiz tres estudios de
identicacin de competencias genricas aplicables a los
Gerentes Pblicos. Esta opcin de identicar competencias
comunes a la generalidad de directivos pblicos es utilizada
por varios modelos de Direccin Pblica profesional. Basta

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

citar los casos de Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda,


Canad, Blgica y ms cerca Chile.
La ltima actualizacin de las competencias genricas ha
establecido las siguientes siete competencias genricas
aplicables a todos los Gerentes Pblicos:
Orientacin a Resultados: Es la actitud dirigida a cumplir de
manera ecaz y eciente los objetivos y metas bajo criterios
de legalidad y oportunidad.
Comunicacin Efectiva: Es la capacidad de escuchar los
diferentes puntos de vista e ideas y transmitir de forma
clara, transparente, veraz y oportuna de manera verbal o
escrita las ideas, prioridades y planes vericando su
recepcin.
Actitud de Servicio: Es la capacidad de identicar, entender
y satisfacer las necesidades de forma oportuna de los
usuarios internos y/o externos.
Trabajo en Equipo: Es la capacidad de cohesionar un
equipo y lograr que este se comprometa con los objetivos y
colabore de manera coordinada para su cumplimiento.
Innovacin y Mejora Continua: Es la capacidad de
identicar oportunidades de mejora para cambiar,
optimizar y/o desarrollar los procesos o productos
orientados al servicio del usuario interno y/o externo.
Liderazgo: Es la capacidad para inuir en otros con base en
valores para orientar su accionar al logro de objetivos.
Sentido de Urgencia: Es la capacidad de reconocer la
prioridad de atencin de actividades y proyectos actuando
de manera consecuente para alcanzar su realizacin
oportuna bajo criterios de legalidad.
En la misma lnea y considerando la naturaleza de la funcin
directiva profesional, la incorporacin de la gestin por
competencias es parte indispensable del desarrollo del
segmento directivo en nuestro pas. Adems, es importante
considerar que la expansin de las competencias directivas
puede ser vista como un factor dinamizador de los cambios
estructurales y normativos (Longo, 2002: 15), generando as
un escenario propicio para la implementacin de la reforma
del Servicio Civil.
Villoria cita un estudio realizado por Heclo y Wildavsky (1981)
en el cual analiza el comportamiento de los altos funcionarios
del ministerio del Tesoro britnico (los cuales podramos
equiparar con los directivos poltico estratgicos de nuestra
tipologa como veremos ms adelante), encontrando una

serie de habilidades y competencias claves. Ese estudio revel


que lo que ms valoran los polticos es que los datos que le
proporcionan sus altos funcionarios no los vayan a poner en
evidencia pblica (entendiendo la evidencia pblica como un
impacto negativo resultado de la toma de decisiones a partir
de informacin incompleta, errnea o inconclusa), as como
obtener presupuesto suciente para que se lleven a cabo las
polticas. Por otro lado, los directivos valoran que los polticos
sean inuyentes en la toma de decisiones gubernamental, en
las estrategias polticas y que sean conables, es decir, que
puedan mantener con ellos un rea de condencialidad y
respeto mutuo (Villoria, 2014: 28). Las competencias clave,
descubiertas para el xito directivo de estos servidores fueron
las siguientes:
1. Capaces de proporcionar a sus ministros (funcionarios
pblicos en nuestro caso) informacin clara, simple y
concisa.
2. Habilidad para decidir por s mismos lo que no es relevante
polticamente. Se encuentran alejados de la poltica
partidaria, al tiempo que resuelven los temas no puramente
polticos de forma continua y sin molestar al ministro.
3. Capaces de reducir conicto y asegurar relaciones uidas
con los agentes crticos del rea correspondiente.
4. Sensibilidad poltica. Saben dnde y con quin hablan y
comparten informacin.
5. Observan a sus superiores para conocer su psicologa, sus
prioridades personales y su personalidad.
Estos ltimos comportamientos observables implican tcnicas
avanzadas de seleccin de personal. En Gran Bretaa, as
como en la gran mayora de pases anglosajones, la seleccin
de los directivos de ms alto nivel (comparados en la
experiencia latinoamericana con la Alta Direccin Pblica de
Chile) se encuentra centralizada. Dentro de este modelo, el
nivel central realiza el proceso de seleccin, resultando del
mismo una terna o nmero limitado de personas que hayan
cumplido satisfactoriamente con todo el proceso de
seleccin. Acto seguido, son los superiores polticos que, por
razones de anidad poltica, personal y/o profesional, eligen a
uno de estos candidatos calicados.
1.6 La direccin pblica profesional en las organizaciones
pblicas
A continuacin se presentar un anlisis de los tipos de
organizaciones que presentan las entidades del Estado

29

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


peruano, el mismo que se presenta como insumo conceptual
para el desarrollo de tipos distintos de direccin pblica desde
una perspectiva organizacional. Como punto de partida es
necesario denir el trmino estructura organizacional como la
suma total de las formas en que el trabajo es dividido entre
diferentes tareas y las coordinaciones entre dichas tareas
dentro de la organizacin. Esta denicin pone de relieve dos
elementos fundamentales y opuestos: la divisin de trabajo
entre varias tareas a desempear y la coordinacin de estas
tareas para consumar las actividades.
Adems, es necesario agregar que la seleccin de los

elementos de una estructura organizacional debe tener como


principios orientadores la bsqueda de una consistencia
interna y una consistencia bsica con la situacin de la
organizacin dentro de su entorno (Mintzberg 2001: 6).
Por otro lado, para explicar cmo estn estructuradas las
organizaciones, Mintzberg dene cinco componentes de la
organizacin sobre la base de las personas que forman parte
de cada uno de estos: el Ncleo operativo, la Cumbre
estratgica, la Lnea media, la Tecnoestructura y el Sta de
apoyo. A n de esquematizar estos componentes se establece
el siguiente grco.

Grco N 8:
Grco genrico de la estructura organizacional
segn Mintzberg
Cumbre
estratgica

Lnea
media

Tecnoestructura

Sta
de apoyo

Ncleo operativo

Fuente: Mintzberg (2001)

En el Ncleo operativo se encuentran aquellas personas


que ejecutan la produccin de bienes y servicios dentro de
la organizacin. Para el caso del Estado peruano esto
correspondera a aquellas personas que se encuentran en
el grupo de Servidores de Carrera. En contraste, dentro de
la Cumbre estratgica reside la funcin de gestin absoluta
sobre las distintas divisiones de trabajo que se realizan en
la organizacin. Este es el caso de los Funcionarios

30

Pblicos del Estado peruano.


La Lnea media representa la jerarqua de autoridad que se
encuentra entre el Ncleo operativo y la Cumbre
estratgica. Este componente da origen a la forma de
trabajo administrativo dentro de las organizaciones, es
decir, se hace una diferencia entre aquellos que realizan el
trabajo bsico y aquellos que lo administran de una forma

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

u otra. Haciendo un smil en el sector pblico peruano, dentro


de este componente estara ubicado el grupo de los Directivos
Pblicos.
La Tecnoestructura aparece a medida que se hace necesaria la
estandarizacin, el control y la estabilizacin de los
procedimientos mediante los que se realiza el trabajo. Dichos
trabajos se ubican fuera de la jerarqua de autoridad de lnea y
es de esta forma que aparece una nueva divisin de trabajo
entre los que realizan el trabajo bsico, los que lo administran
y los que lo disean, estandarizan y controlan. En este
componente se encuentran algunos de los puestos de apoyo
dentro de las entidades, tales como los que corresponden a
Planeamiento Estratgico, Control de Calidad, Recursos
Humanos, entre otros.

diseo con su entorno, lo cual las lleva a adoptar una


conguracin.
Las conguraciones estructurales puras son cinco y tienen
como parte clave un componente de la organizacin. As como
pueden darse las siguientes asociaciones: Cumbre Estratgica
(Estructura simple), Tecnoestructura (Burocracia mecnica),
Ncleo Operativo (Burocracia profesional), Lnea Media
(Forma divisional) y Sta de Apoyo (Adhocracia) (Mintzberg
2001: 128).

Por ltimo, las organizaciones requieren agregar unidades de


apoyo que provean de servicios que no se encuentran
directamente relacionados con su actividad principal. Estos
servicios pueden ir desde los servicios de limpieza, hasta
servicios complejos de tecnologas de informacin; a este
componente se le llama Sta de apoyo (Mintzberg 2001: 12).

Con la nalidad de vericar la pertinencia de la aproximacin


antes expuesta respecto de la estructura del Estado peruano,
se aplicaron estos conceptos sobre cada uno de los tipos de
entidades denidos por el informe de consultora
Elaboracin de un anlisis de la estructura y categorizacin
de los directivos pblicos de las entidades comprendidas en la
Ley N 30057, Ley del Servicio Civil realizado por Apoyo
Consultora en diciembre de 2013, de tal forma que con estos
insumos se establezca una fuente terico-emprica que
explique la complejidad de la estructura del Estado peruano
en materia de direccin pblica.

Todas las organizaciones tienen en alguna medida cada uno de


estos componentes. Como se mencion anteriormente, las
organizaciones buscan lograr la consistencia interna entre sus
parmetros de diseo, as como la compatibilidad de este

A continuacin se abordar el comportamiento de estos


componentes estructurales en los que es ms visible la
funcin directiva en puestos tipo de lnea que forman parte de
un Sector del Gobierno Nacional y de un Gobierno Regional.

31

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Grco N 9:
Conguracin estructural de puestos directivos y jefaturales en un
sector del Estado peruano
Alta Direccin de Ministerios
Secretarios Generales de
OPE, OTE, OR
(Alta Direccin, N1)
Director
Ejecutivo de
Programas/
Proyectos
Especiales
(Alta
Direccin,
N1)

Directores
Generales de
Ministerios
(Lnea, N2)
Directores de Ministerios
(Lnea, N3)
Gerente de OR
(Lnea, N2)
Directores/Gerentes/Jefes
de Departamento de OPE
(Lnea, N2)

Superintendentes
Adjuntos/Directores/
Gerentes de OTE
(Lnea, N2)
Jefes de rgano/Unidades
Zonales de Programas y
Proyectos Especiales
(Lnea, N2)

Fuente: Mintzberg (2001)

Haciendo un smil entre la estructura organizacinal


propuesta por Mintzberg y un sector del gobierno nacional,
podemos identicar que un Ministerio, sus organismos
pblicos adscritos, programas y proyectos tienen un
comportamiento organizacional similar al del Grco N 8. En
la Cumbre estratgica se concentra la Alta Direccin del
Ministerio conformada nicamente por miembros del grupo
de funcionarios pblicos. Continuando con la Cumbre
Estratgica, con una menor jerarqua se encuentran algunos
miembros de la Alta Direccin de los Organismos Pblicos
14

Ejecutores (OPE), Organismos Tcnico Especializados (OTE) y


Organismos Reguladores (OR) que conforman la primera capa
de Directivos Pblicos en el primer nivel organizacional de las
entidades, tales como los Secretarios Generales de estos
organismos (N1); esto mismo ocurre con los Programas y
Proyectos especiales, en los que la direccin ejecutiva se
encuentra conformada por Directivos Pblicos, que si las
tomamos como entidades tipo B14, podran corresponder a su
primer nivel organizacional.

() solo para efectos del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, se considera como entidad pblica Tipo B a
aquellos rganos desconcentrados, proyectos, programas o unidades ejecutoras conforme a la Ley N 28411 de una entidad
pblica Tipo A que, conforme a su manual de operaciones o documento equivalente, cumplan con los siguientes criterios:
a) Tener competencia para contratar, sancionar y despedir.
b) Contar con una ocina de recursos humanos o la que haga sus veces, un titular, entendindose como la mxima autoridad
administrativa y/o una alta direccin o la que haga sus veces.
c) Contar con resolucin del titular de la entidad pblica a la que pertenece denindola como Entidad Tipo B. (Reglamento
General de la Ley del Servicio Civil, Artculo IV).

32

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

La Lnea media de los sectores se encontrara encabezada por


los Directores Generales de los Ministerios (segundo nivel
organizacional-N2); por otro lado, en el tercer nivel
organizacional de los Ministerios se encuentran los
Directores. Asimismo, tambin contiene a los Directores,
Gerentes y Jefes de unidades Orgnicas del segundo nivel de
OPE, OTE y OR. Finalmente, los jefes de rgano y Unidades
Zonales de Programas terminan la conguracin de puestos
anes dentro de este sector.

Es necesario hacer visible que algunos de los puestos


Directivos tienen mayor cercana a la cumbre estratgica,
mientras que por otro lado existen otros puestos que se
encuentran ms cerca del ncleo operativo de los sectores.
Esto pone de maniesto que existen Directivos Pblicos con
un mayor contacto con el grupo de Funcionarios Pblicos
(dimensin poltica) y en contraste existe otro grupo de ellos
que se encuentra ms cercano a los puestos del Servicio Civil
de Carrera (dimensin operativa) dentro de sus entidades.

Grco N 10:
Conguracin estructural de puestos directivos y jefaturales
en la conguracin estructural de un Gobierno Regional
Presidencia y Vicepresidencia
Regional

Jefe de rgano de
Administracin
(Apoyo, N2)

Gerente
General
Regional
(Funcionario)
Gerentes
Regionales
(Lnea, N2)

Jefe de Unidad
(Apoyo, N3)

Jefe de rgano
(Apoyo, N2)

Direcciones
Regionales
(Lnea, N3)

Jefe de rgano de
Planeamiento y
Presupuesto
(Apoyo, N2)

Procurador
(Apoyo, N2)

Subgerencias
Regionales
(Lnea, N3)

Fuente: Mintzberg (2001)

En los Gobiernos Regionales, la Cumbre estratgica se


encuentra conformada por el Gobernador y Vicegobernador
Regional, as como por el Gerente General Regional. La Lnea
media se encuentra conformada por cuatro Gerentes
Regionales (Desarrollo econmico, Desarrollo social,
Infraestructura y Recursos Naturales y Gestin Ambiental15),

quienes forman parte del segundo nivel (N2) en la


organizacin.
Estas organizaciones presentan una particularidad en el
tercer nivel organizacional: los directivos de lnea que
conforman este nivel (Directores y Subgerentes regionales)

15 Ver Artculo N 29 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

33

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


presentan distinciones entre s. En el caso de algunas
Direcciones Regionales (Salud y Educacin por ejemplo) se
encuentran a cargo de rganos que por su envergadura
pueden ser equiparados a las Gerencias Regionales del nivel
2, hacindose una diferencia entre estas y las Subgerencias
Regionales del nivel 3 organizacional.
Para concluir, se debe resaltar que, en ambos ejemplos
expuestos en este acpite, la conguracin estructural de un
Sector y de un Gobierno Regional resulta en la Forma
Divisional denida por Mintzberg. Esta se caracteriza porque
el componente clave de la organizacin es la Lnea media,
propia de organizaciones complejas y responde a
necesidades de organizaciones jerrquicas donde los
gerentes lideran cada una de las divisiones que la
estructuran.
Tradicionalmente, en organizaciones que presentan esta
conguracin estructural, la toma de decisiones es de arriba
hacia abajo, las divisiones se presentan como un sistema
integrado con un nico y consistente conjunto de metas
(Mintzberg 2001: 182). Dada la complejidad y la magnitud de
estos tipos de entidades, el reto de la reforma en el grupo de
Directivos Pblicos recae en colocar agentes que promuevan
la articulacin interdivisional y la coherencia estratgica con
las metas organizacionales bajo una visin poltica,
estratgica y operativa bajo la orientacin de la alta direccin
de las entidades.
2. Elementos del Marco Conceptual del Grupo de Directivos
Pblicos

siguiente denicin de directivo pblico:


Los Directivos Pblicos son los servidores civiles que
dirigen, bajo la orientacin estratgica de los Funcionarios
Pblicos16, las estructuras y procesos mediante los cuales se
implementan las polticas pblicas y se proveen bienes y
servicios pblicos.17
Los Directivos gerencian bajo criterios de creacin de valor
pblico18, responsabilidad por resultados19 y racionalidad
econmica. As mismo, todos los Directivos Pblicos
cuentan con un conjunto de competencias directivas que
procuran un mejor desenvolvimiento de sus funciones,
impulsando la reforma del Servicio Civil.
Dichas funciones implican la organizacin, direccin o toma
de decisiones sobre los recursos a su cargo, velan por el
logro de los objetivos asignados, supervisan el logro de las
metas y gestionan el desarrollo de los servidores civiles bajo
su responsabilidad.
Se encuentran ubicados hasta el tercer nivel organizacional
de las entidades pblicas Tipo A o Tipo B, estn a cargo de
rganos o unidades orgnicas y cuentan con personal a
cargo (Excepcionalmente SERVIR puede determinar la
existencia de puestos directivos por debajo del tercer nivel
organizacional).20
2.2 Objetivos de reforma del segmento directivo

2.1. Denicin de Directivo Pblico

De la presente denicin se desprende el objetivo principal


as como los objetivos especcos de la reforma del servicio
civil en dicho segmento.

Considerando lo expuesto anteriormente, se propone la

Objetivo principal:

16 Como

hemos visto la introduccin de los directivos pblicos entre polticos y profesionales no es siempre pacca y libre de
tensiones Ello hace que la gura del manager lleve consigo una cierta carga contracultural (Longo, 2002: 06). Es por ello que la
profesionalizacin de los directivos pblicos se ha convertido en una prioridad para los reformadores (Murray: 2000, 180), y ha
exigido concentrar polticas especcas de GRH en la franja superior de los sistemas de Servicio Civil (Losada: 1999).
17 Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Art. 53, referente a la funcin directiva profesional.
18 Ver Longo, 2002: 7.
19 Recogiendo la experiencia de los pases miembros de la OCDE, el marco de ejercicio de la funcin directiva est presidido por
criterios de racionalidad econmica, e implica la articulacin de relaciones contractualizadas con la direccin poltica, basadas en
el principio de responsabilidad por resultados. (Echebarra: 12)
20 Ver art. 3, inciso b y 58 de la Ley del Servicio Civil y art. 237 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil aprobado por
Decreto Supremo 040-2014-PCM.

34

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


La reforma del segmento directivo tiene por objetivo
institucionalizar y profesionalizar la funcin directiva pblica
en el Estado peruano, basada en principios de creacin de
valor pblico, responsabilidad por resultados y racionalidad
econmica.
Objetivos especcos 21
1. Procurar la creacin de valor pblico en los ciudadanos a
partir de la gestin del entorno poltico, gestin
estratgica, y operativa de los Directivos Pblicos.
2. Organizar, incorporar y gestionar directivos pblicos

idneos y en nmero suciente.


3. Consolidar un modelo que atraiga, desarrolle y retenga
directivos pblicos idneos.
4. Desarrollar una gestin del rendimiento de Directivos
Pblicos orientada a resultados.
5. Equilibrar el peso de la funcin directiva pblica en relacin
con los funcionarios pblicos y los servidores civiles de
carrera.
En el siguiente cuadro se presenta de forma sinttica los
objetivos especcos que perseguimos:

21 Ver Artculo N 29 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

35

36
Cultura directiva enfocada en
la consecucin de resultados
valiosos y la gestin por
competencias

Centralizacin de la
administracin de
informacin vinculada a
los directivos pblicos

Fuente: Elaboracin propia

Polticas de movilidad y
progresin en el segmento
directivo

Lineamientos para la
induccin y el periodo de
prueba

Identicacin y neutralizacin de
resistencias a sistemas de servicio
civil

Interrelacin con las polticas de


Estado: PB, Programa Pas,
reformas, modernizacin

Monitoreo y seguimiento de
metas, indicadores y
resultados de Directivos

Contratos de empleo de 3 aos


renovables hasta 9 aos

Veeduras en los procesos


de seleccin

Enfoque ciudadano

Entidades del nuevo rgimen se


basan en el mrito y en un enfoque
ciudadano
Difusin y capacitacin en las
herramientas para la
evaluacin

Procesos de seleccin por


delegacin y asistencias

Promocin e incentivo del


aumento de la oferta de directivos
calicados

Protecciones legales ante la


arbitrariedad poltica

Polticas de desarrollo y
capacitacin para el segmento
directivo

Lineamientos y estndares
mnimos para la realizacin
de procesos de seleccin
meritocrticos

Formacin profesional en
conocimientos transversales de
gestin directiva

Relacin contractualizada con el


poder poltico: resultados por
derecho a gestionar

Visin dinmica e integral de la


gestin directiva

Sistema centralizado de
evaluacin de desempeo

Compensaciones no
econmicas asociadas al
cumplimiento de metas

Perles aprobados por


SERVIR

Desarrollo de habilidades blandas y


gestin por competencias

Un mximo de 20% de puestos


directivos pueden ser designados
por conanza

Equilibrio del peso de la funcin


directiva en relacin a los
funcionarios pblicos y los
servidores de carrera

Metodologa y herramientas
para la evaluacin de
desempeo

Responzabilizacin por
resultados obtenidos

Poltica remunerativa
competitiva

Elaboracin de tipos de
direccin y puestos tipo

Evaluacin de desempeo
de Directivos Pblicos
orientados a resultados

Visin integral de la funcin creativa

Modelo que atraiga,


desarrolle y retenga
directivos idneos

Organizacin, incorporacin
y administracin de
directivos idneos y en
nmero suciente

Creacin de valor pblico en los


ciudadanos a partir de la gestin
estratgica, poltica y operativa de
los Directivos Pblicos

Institucionalizacin y profesionalizacin de la funcin


pblica en el Estado peruano basada en principios de
creacin de valor pblico, responsabilidad por resultados y
racionalida econmica

Cuadro N 2: rbol de objetivos de la gestin directiva

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

2.3. Elementos del modelo de Directivos Pblicos


Teniendo en cuenta el marco conceptual sealado
anteriormente, el modelo del grupo de Directivos Pblicos
tendra los siguientes elementos:
a. Visin integral de la funcin directiva: Se reconocen tres
tipos de gestin interrelacionadas en el quehacer directivo: la
gestin del entorno poltico, la gestin estratgica y la gestin
operativa. Dichas esferas de gestin procuran como n ltimo
la generacin de resultados valiosos para los ciudadanos.
b. Elaboracin de Perles de Directivos Pblicos: SERVIR
brindar los perles de puestos tipo que servirn de marco
obligatorio para la elaboracin de los perles especcos,
promoviendo la estandarizacin, movilidad, introduccin de
competencias y carcter tcnico de los procesos que toman
de base los perles de puestos como la seleccin, el desarrollo
y la evaluacin.
c. Promocin de la movilidad de directivos: SERVIR, como
ente rector del Sistema Administrativo de Gestin de
Recursos Humanos, dicta las polticas y estrategias de gestin
del segmento directivo. Entre ellas, al igual como sucede en
los segmentos directivos de pases como el Reino Unido,
Australia, Canad (solo en sus dos primeros niveles),
Dinamarca, Finlandia, Francia, Noruega, Suecia, Holanda y
Chile, en el Per las polticas de movilidad de directivos
pblicos se encuentran a cargo del ente rector. As mismo, se
pretende desarrollar una suerte de itinerario de carrera en
la direccin pblica, propiciando la progresin de los
directivos a niveles de direccin superior. Volveremos a este
tema ms adelante, al explicar los niveles directivos y la
movilidad dentro del grupo de Directivos Pblicos.

d. Tendencia hacia la produccin de directivos generalistas


con ciertos equilibrios: A la par de las corrientes
internacionales de direccin en el sector pblico y privado, la
direccin pblica peruana busca el desarrollo progresivo de
directivos pblicos generalistas, es decir, directivos con un
conocimiento amplio y general de la gestin pblica,

privilegiando sus competencias para la realizacin de sus


funciones directivas frente a su conocimiento tcnico
especializado. La direccin generalista se contrapone a la
direccin especializada, en la que se privilegia el conocimiento
especco sobre una materia en particular para el ejercicio de
la direccin pblica.
Como seala Jimnez Asencio (2014: 29), la funcin de dirigir
es una profesin y requiere que el directivo de alguna manera
deje las funciones propias de su profesin de origen y se
vuelque de lleno en una nueva actividad profesional, como es
la de dirigir lo pblico.
Contar con directivos generalistas favorecer la movilidad de
los directivos pblicos entre diversas entidades pblicas y esta
a su vez facilitar la articulacin entre las organizaciones, lo
que sera sumamente benecioso para un Estado como el
nuestro que padece de una grave desarticulacin
interinstitucional. De otro lado, contar con polticas de
movilidad se constituye como una necesidad debido a que la
duracin del periodo de vinculacin de un directivo pblico
con su entidad es de tres aos y si se renueva puede llegar
hasta un mximo de 9 aos, vencidos los cuales
necesariamente deber dejar dicho puesto22. Es evidente que
es conveniente para el Estado no perder la capacidad y la
experiencia de aquel directivo, por lo cual se debe contar con
polticas que faciliten su incorporacin en otros puestos23.
Al respecto, es importante destacar que el Per se encuentra
en una etapa de trnsito por lo cual es imperativo primero el
desarrollo pleno de equipos especializados en la carrera para
la consolidacin de un modelo pleno de directivos pblicos
generalistas. Es por ello que un desarrollo de directivos
pblicos generalistas ser progresivo y paulatino. Asimismo,
es importante tomar en cuenta que, dada la diversidad de
puestos directivos en el Estado, existir una cantidad de
puestos directivos (como el Director General de Asesora
Jurdica o algunos puestos directivos de lnea) que
mantendrn estndares especializados, dada la singularidad y
suma especicidad de las funciones directivas requeridas.
No obstante esta transicin, en la elaboracin de los perles

22 Art. 60 de la Ley del Servicio Civil.

23 El art. 243 in ne del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil seala que los directivos que en las dos ltimas evaluaciones

de desempeo haya logrado sus metas podr ser contratado por cualquier entidad sin necesidad de proceso de seleccin siempre
que cumpla con el perl del puesto.

37

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

de puestos tipo de directivos pblicos que conformen el


Manual de Puestos Tipo, SERVIR introducir estndares
obligatorios para los perles especcos que desarrollen las
entidades, entre ellos, limitaciones a establecer requisitos
exagerados que suelen obedecer a la intencin de formular
perles dirigidos a favorecer a determinados candidatos. Sin
perjuicio de ello, las entidades que de manera justicada
sustenten ante SERVIR la necesidad de contar con perles
diferentes a los estandarizados, pueden hacerlo conforme a lo
dispuesto en las normas reglamentarias24.
e. Sistema de Empleo: El modelo de gestin del segmento
directivo corresponde a un sistema de empleo, vale decir, el
directivo pblico se incorpora a un puesto y cuando concluye
su vinculacin en el puesto concluye tambin su vnculo con la
entidad. No es por tanto un directivo de carrera que
necesariamente cuenta con espacios de progresin formales.
f. Seleccin por las entidades: En el Per, a diferencia de otros
modelos25, la seleccin de los Directivos Pblicos se encuentra
en la potestad de las entidades pblicas. SERVIR, en su calidad
de ente rector, dicta las polticas y reglas de reclutamiento y
seleccin, pudiendo adems brindar asistencias tcnicas en el
levantamiento de perles y procesos de seleccin en las
entidades que as lo requieran. Del mismo modo, se
encuentra facultado para la scalizacin de los mismos. No
obstante, debido al contexto clientelar de la Administracin
Pblica, el ente rector no puede constituirse en un rector
puro sino que, de forma subsidiaria a la capacidad
institucional de las entidades, debe realizar acciones que
contribuyan con la meritocracia de los procesos de seleccin.
En este sentido, con el n de promover la transparencia,
SERVIR proporcionar la plataforma informtica para la
postulacin de los directivos pblicos 26, as como las
evaluaciones psicotcnicas y de competencias 27. Tambin
SERVIR implementar mecanismos de veedura aleatoria
respecto de la limpieza de los concursos de directivos
pblicos, adicionales a la facultad de scalizacin general
respecto de todos los procesos de incorporacin de servidores
civiles al nuevo rgimen.
24 Art. 239 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.
25 Como los modelos anglosajones que para el Senior Civil Service

Sin perjuicio de lo sealado, la Ley del Servicio Civil ha


autorizado a SERVIR a realizar los concursos de seleccin de
directivos que le deleguen las entidades pblicas28.
g. Sistema abierto de reclutamiento: El Per, al igual que la
gran mayora de nuevos modelos de funcin directiva
profesional (dentro de los cuales se encuentran EE.UU., Reino
Unido, Australia, Nueva Zelanda, Canad, Holanda, Chile,
entre otros) apuesta por la apertura de los puestos directivos.
Ello quiere decir que en todos los casos de puestos directivos
concursables, an en el proceso de trnsito al nuevo rgimen,
los procesos de seleccin son abiertos a todos los candidatos
que renan los requisitos del perl pudiendo provenir los
candidatos tanto del sector privado como de la propia
administracin pblica.
h. Introduccin de la gestin por competencias: Una de las
caractersticas ms saltantes del segmento directivo, utilizada
en la mayora de los modelos de gestin directiva moderna es
la aplicacin de la gestin por competencias, especialmente
en la seleccin, el desarrollo y la evaluacin de los directivos
pblicos. Cabe sealar que en el caso de seleccin por
competencias SERVIR cuenta con ms de cinco aos de
experiencia a travs del Cuerpo de Gerentes Pblicos.
i. Desarrollo de una Direccin Pblica Superior: Al igual que
en pases como el Reino Unido a travs del Senior Civil Service;
EE.UU. (Senior Executive Service), Australia (SES), Nueva
Zelanda, Holanda (ABD), Chile (ADP), etc., en el Per se
apuesta por contar con una Direccin Pblica Superior dentro
del segmento directivo, el cual se encuentre compuesto por
directivos que realicen funcin directiva de mayor
complejidad y responsabilidad y a los que se aplicar
estrategias especcas para promover su desarrollo y
liderazgo dentro del Servicio Civil Peruano.
j. Rectora y conduccin del Segmento Directivo: SERVIR, en
su calidad de entre rector, dicta las polticas, estrategias y
lineamientos con los que cuenta el Segmento Directivo.
Adems de ello, vela por su conduccin, razn por la cual

tienen la seleccin centralizada en la Civil Service Comission. En


Amrica Latina la seleccin de Altos Directivos Pblicos est centralizada tambin en pases como Chile y Colombia.
26 Dcimo quinta disposicin complementaria nal del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.
27 Art. 238 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.
28 Art. 60, inciso 60.5 de la Ley del Servicio Civil.

38

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

interviene de distintos modos para garantizar la


profesionalizacin de los directivos pblicos, brindando
asistencias tcnicas, proporcionando evaluaciones tcnicas,
ejerciendo su rol scalizador, monitoreando el avance de la
profesionalizacin y desarrollo de la direccin pblica, entre
otros.
k. Limitacin de los puestos directivos de conanza
La Ley del Servicio Civil ha establecido que en cada entidad
pblica slo se podr contar con un 5% de empleados de
conanza. Dentro de este porcentaje se encuentran tambin
los Directivos Pblicos. Asimismo, en este caso se ha de
observar otro lmite: slo el 20% de los puestos directivos
pueden ser desempeados por directivos designados por
conanza29, de modo que el 80% de los puestos directivos
restantes debern ser concursados. La concrecin de este
porcentaje signicar un gran avance si se tiene presente que
en la actualidad el porcentaje de puestos directivos de
conanza sobrepasa largamente el lmite de cualquier pas
desarrollado, con mayor razn de los pases de la rbita del
OCDE.
Cabe sealar que an en el caso de directivos pblicos de
conanza se debe cumplir con el perl del puesto30.
La potestad de determinar qu puestos directivos sern
ocupados por directivos de conanza corresponde al titular
de la entidad. Asimismo, este puede, dentro de los lmites
mximos permitidos, modicar la composicin de los
directivos de conanza, llegando a designar un servidor de
conanza en un puesto ocupado por un directivo concursado,
en cuyo caso corresponde que previamente desplace a este a
otro puesto de similar nivel en la entidad para desempear
funciones de acuerdo a su perl hasta culminar su periodo31.
l. Evaluacin por metas e indicadores
Siendo clave la responsabilidad por resultados en el modelo
de gestin directiva, es crucial contar con un sistema de
gestin del rendimiento que permita evaluar el logro de
metas (el qu) y el desarrollo de competencias (el cmo). El
sistema de Direccin Pblica Profesional (DPP) requiere, por
tanto, la denicin de un marco de responsabilidades del
directivo pblico frente a la organizacin (o, mejor dicho, ante

quien designa), que vendr denido por un Acuerdo de


Gestin (un contrato de gestin o un contrato-programa),
que parte de los criterios propios de contractualizacin
entre Principal y Agente, en donde se pactan una serie de
metas y objetivos a alcanzar, se le asignan una serie de
recursos personales, materiales, tecnolgicos y nancieros,
as como se establecen indicadores de gestin para controlar
su cumplimiento. Las tareas del directivo pblico, por tanto,
deben estar sometidas, por tanto, a un sistema de evaluacin
del desempeo y de los resultados. (Jimnez Asencio: 2014)
La evaluacin del desempeo va de la mano de la rendicin de
cuentas y el control. Los sistemas de control ms adecuados
al ejercicio de la direccin son los que operan
preferentemente sobre los resultados (Carta Iberoamericana
de la Funcin Pblica, 2003: 54 b)
m. Cese por razones distintas al retiro de la conanza: Con
excepcin de los directivos pblicos de conanza, el retiro de
los directivos pblicos concursados no puede obedecer a
criterios de discrecionalidad poltica sino que deben estar
relacionados, sea al vencimiento del plazo de su contrato, con
la comisin de una falta grave probada mediante un debido
proceso o con un desempeo deciente acreditado
objetivamente, adems de las causales convencionales
(renuncia, mutuo acuerdo, jubilacin). La existencia de ceses
discrecionales no basados en la responsabilidad por la gestin
(esto es, realizados exclusivamente por prdida de la
conanza) rompen en mil pedazos la arquitectura conceptual
del sistema de Direccin Pblica Profesional (DPP). La DPP y
este es un punto capital del modelo- fundamenta su
racionalidad en una lgica de resultados, por lo que si un
directivo obtiene buenos rendimientos de su organizacin
difcilmente cabra incorporar un sistema de cese discrecional,
salvo lo que se pretendiera es lisa y llanamente pervertir el
modelo. (Jimnez Asencio, 2014: 14)
2.4 Tipos de Directivos Pblicos
La gran mayora de organizaciones pblicas mantiene una
estructura divisional, en la que cada uno de los rganos y
unidades orgnicas goza de cierta autonoma respecto de sus
funciones. Este tipo de organizaciones ha devenido, en la gran

29 Art. 64 de la Ley del Servicio Civil.

30 Art. 59 de la Ley del Servicio Civil.


31 Art. 241 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.

39

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

mayora de casos, en la desarticulacin de las estrategias


propuestas por la alta direccin. La visin convencional de la
direccin pblica ha signicado una gestin de arriba hacia
abajo, es decir, de la denicin de las estrategias por la alta

direccin a la implementacin de las mismas a cargo de los


directivos y sus equipos de profesionales tal y como lo
muestra el siguiente cuadro.

Grco N 11:
Visin convencional de la direccin pblica
F. P.
(estrategias)
Directivo

Directivo

Directivo

Directivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Ejecutivo

Fuente: Longo (2010)

Esta visin de direccin pblica no enriquece la funcin


directiva tal y como ha venido siendo denida, perdindose
en el camino la articulacin horizontal de las estrategias, as
como la gestin del entorno poltico. El Directivo Pblico
como bisagra entre los funcionarios y los servidores de carrera

implica una visin integral de la gestin directiva, tomando en


cuenta dichos factores. Procurando la creacin de valor
pblico, realiza una gestin que conjugue la gestin
estratgica, poltica y operativa para la consecucin de
resultados.

Grco N 12:
Visin integral de la direccin pblica
GESTIN DEL
ENTORNO
POLTICO
GESTIN
ESTRATGICA

GESTIN OPERATIVA

Fuente: Longo (2010)

40

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Este grco esquematiza la visin propuesta, en la cual la


funcin directiva desarrolla una concepcin til para la
creacin de valor pblico al integrar la reexin estratgica de
aquello que es valioso, un diagnstico del entorno poltico y
un anlisis de la viabilidad operativa de lo que se busca
conseguir. En efecto, no todos los directivos dedicarn los
mismos esfuerzos a cada una de las presentes esferas. Habr
puestos directivos que por el menester de sus funciones,
necesiten de Directivos Pblicos con mayor capacidad de
gestin estratgica, operativa o del entorno poltico.

Tomando en cuenta aquellas variaciones posibles, se realiz


un ejercicio en el cual se busc clasicar a los directivos segn
el nivel de capacidad de gestin requerido para el puesto en
cada uno de los tres componentes. El mtodo fue el siguiente:
a. Clasicar la competencia del Directivo en las esferas de
gestin: Para ello se utiliz una escala de Likert que clasic el
nivel de gestin requerido en cada uno de los tres
componentes (alto, medio y bajo).

Tabla N 2: Nivel de competencia por tipo de gestin


Tipo de Gestin

Nivel
Alto
Medio

Gestin Estratgica

Bajo
Alto
Gestin del Entorno Politico

Medio
Bajo
Alto
Medio

Gestin Operativa

Bajo
Fuente: Elaboracin propia

b. Ponderacin de la gestin del entorno poltico y la gestin


estratgica: Teniendo en cuenta la preponderancia del
cumplimiento de los objetivos estratgicos y, adems, que la

oferta de cualidades relacionadas a la gestin del entorno


poltico y estratgica es escasa, en comparacin a la gestin
operativa, se procedi a otorgarle un mayor peso a aquellas.

Tabla N 3:
Ponderacin por tipo de gestin
Gestin Estratgica (40%)
Gestin del Entorno Poltico (40%)
Gestin Operativa (20%)
Fuente: Elaboracin propia

41

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

c. Tipos de Directivos Pblicos segn nivel requerido: Se


procedi a agrupar a los directivos segn el nivel requerido en
cada uno de los tipos de gestin. Se consideraron tres tipos de
Directivos Pblicos en tres crculos de funciones. Bajo este
esquema, el segmento directivo se encontrara divido en tres

estamentos de acuerdo al nfasis de la gestin que el directivo


pblico realiza dentro de la Entidad. Los presentes tipos de
directivos representan tambin los niveles directivos de la
familia de puestos Direccin Institucional. A continuacin, se
dene cada uno de estos.

Tabla N 4:
Tipos de Direccin Pblica en el Segmento Directivo Peruano
Tipo de Direccin
Pblica
Direccin poltico
-estratgica

Direccin
estratgica

Direccin operativo
-estratgica

Tipo de Gestin

Nivel

Puntuacin
parcial

Peso

Estratgica

Alto

40%

Poltica

Alto

40%

Operativa

Bajo

20%

Estratgica

Alto

40%

Poltica

Medio

40%

Operativa

Medio

20%

Estratgica

Medio

40%

Poltica

Bajo

40%

Operativa

Alto

20%

Puntuacin
total

13

12

Fuente: Elaboracin propia

1. Direccin polticoestratgica: Abarca puestos que se


caracterizan por acentuar la visin estratgica y la capacidad
para analizar el entorno poltico y articularse con l con la
nalidad de obtener legitimidad y apoyo que permita obtener
resultados en benecio de la ciudadana. Los directivos

pertenecientes a este rol se encuentran frecuentemente en


contextos de incertidumbre y en contacto directo con
funcionarios pblicos de diversas entidades. Tienen capacidad
de intervenir en la formulacin de polticas pblicas de
alcance nacional, regional y sectorial.

G.P.

G.E.

G.O.

2. Direccin estratgica: Abarca puestos que se caracterizan


por intervenir en la formulacin de estrategias de sus
entidades, as como en la implementacin de las mismas,
razn por la cual existe un mayor nfasis en la gestin

42

estratgica y operativa que realizan. Se encuentran en


contacto directo con los funcionarios pblicos de las
entidades de las que forman parte.

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

G.P.

G.O.

G.E.

3. Direccin operativo-estratgica: Abarca puestos en los que


prima la capacidad tcnica para el logro de los resultados
planteados. Los directivos pertenecientes a este rol canalizan
los objetivos estratgicos de la Entidad, gestionando el

despliegue consciente y especializado de capacidades legales,


nancieras, materiales y humanas para obtener resultados
concretos. Generalmente reportan a un directivo de nivel
superior32.

G.O.

G.E.

G.P.

Tomando en cuenta las presentes deniciones, el segmento


directivo se encuentra dividido en tres tipos de direccin, los
que a su vez constituyen los tipos de directivos del grupo de
Directivos Pblicos.
2.5 Niveles Directivos
Los tipos de directivos implican una relacin jerarquizada. Se
privilegia la Direccin polticoestratgica dada la
preponderancia de la formulacin de polticas, objetivos

estratgicos y su articulacin con el estrato poltico de los


funcionarios pblicos. En un segundo estamento se ubica la
Direccin estratgica y, por ltimo, la Direccin
operativo-estratgica, la cual tiene mayores semejanzas con
los Ejecutivos de carrera.
Complementando los niveles presentados, se procedi a
subdividir cada uno de los niveles de acuerdo al alcance de las
decisiones del directivo en cuestin (Nacional, Regional o
Local).

32 La

alta profesionalizacin de las lites directivas es un fenmeno recurrente en la mayora de los pases miembros de la OCDE.
Algunos ejemplos de ello son el Senior Executive Service de Estados Unidos, el Senior Civil Service del Reino Unido, la dirigenza
italiana (1992/1993), los Senior Civil Service de Canad y Nueva Zelanda, lo propio en pases como Australia, Blgica, Repblica
Checa, Hungra, Corea del Sur, Luxemburgo, Holanda, Portugal y Finlandia, donde existe un grupo institucionalizado de directivos
pblicos profesionales. (Villoria, 2014: 03). Del mismo modo, Chile, nico pas sudamericano miembro de la OCDE cuenta con la
Alta Direccin Pblica (ADP).

43

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Tabla N 5: Niveles Directivos

Niveles Directivos
Nivel

Tipo de Directivo

Direccin polticoestrategia

Direccin estratgica

Direccin operativo
-estratgica

Subnivel

Alcance de las
Decisiones

1.1

Nacional

1.2

Regional

1.3

Local

2.1

Nacional

2.2

Regional

2.3

Local

3.1

Nacional

3.2

Regional

3.3

Local

Fuente: Elaboracin propia

Cada uno de estos niveles directivos agrupa una cantidad de


funciones y conductas observables que son deseables para el
puesto directivo, razn por la cual es menester de SERVIR
desarrollar las funciones mnimas, competencias y grados de
competencias de cada uno de estos niveles.

Respecto a los Directivos Pblicos, SERVIR ha realizado


estudios tcnicos para denir las competencias genricas, las
cuales son siete. De ellas, tres son comunes a los dems
grupos de servidores civiles y cuatro han sido identicadas de
manera especca para el grupo de Directivos Pblicos.

2.6 Competencias genricas de los Directivos Pblicos

Las competencias genricas comunes a todos los servidores


civiles y por tanto, tambin a los Directivos Pblicos, son:

En el caso peruano, la seleccin de los Directivos Pblicos la


realiza cada entidad de conformidad con el Art. 59 de la Ley
del Servicio Civil. Sin embargo, las competencias genricas
aplicables a todos los directivos pblicos y el grado requerido
de las mismas (distinto segn el tipo de directivo) es
establecido por SERVIR. En atencin al expertise que se
requiere para la evaluacin de competencias en seleccin de
directivos y a la experiencia de ms de cinco aos con que
cuenta SERVIR realizando assessment center y entrevistas por
competencias como parte de los procesos de seleccin de
Gerentes Pblicos, SERVIR realizar las evaluaciones de
competencias para los procesos de seleccin de directivos
pblicos salvo que la entidad cuente con la capacidad de
realizar tcnicamente dichas evaluaciones.

44

Vocacin de servicio: Capacidad de actuar escuchando y


entendiendo al usuario interno o externo, valorando sus
necesidades como propias y brindndole soluciones o
alternativas que den respuesta a sus expectativas
mediante una atencin informada, oportuna y cordial.
Orientacin a resultados: Capacidad para orientar las
acciones a la consecucin de las metas y objetivos
institucionales, asegurando estndares de calidad e
identicando oportunidades de mejora. Implica dar
respuesta en los plazos requeridos y haciendo uso ptimo
de los recursos a su disposicin, considerando el impacto
nal en el ciudadano.
Trabajo en equipo: Capacidad de generar relaciones de
trabajo positivas y de conanza, compartiendo

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


informacin, apoyando y colaborando activamente con
otros, actuando de manera coordinada, integrando los
propios esfuerzos con los del equipo y el de otras reas o
entidades para el logro de objetivos institucionales que
benecien a la ciudadana.
Cabe sealar que aun cuando las tres competencias antes
sealadas son comunes a todos los servidores civiles,
incluyendo a los Directivos, en el caso de estos, el grado
requerido as como determinados indicadores conductuales
asociados a estas competencias, son distintos y adecuados al
grupo de Directivos Pblicos.
De otro lado, las competencias genricas identicadas
especcamente para el grupo de Directivos Pblicos son:
Liderazgo: Es la capacidad para inuir en otros con base en
valores para orientar su accionar al logro de objetivos.
Articulacin con el entorno poltico: Es la capacidad de
tener comprensin del contexto sociopoltico del pas y el
impacto que tiene la institucin, inuyendo en las
decisiones que se toman a nivel de polticas pblicas con
conciencia de sus consecuencias sobre las necesidades
especcas de los ciudadanos.
Visin estratgica: Es la capacidad para percibir escenarios
futuros, as como denir una perspectiva a largo plazo
alineada con los objetivos organizacionales que le permita
anticipar circunstancias, sortear obstculos, calcular riesgos
y planear acciones.

Capacidad de gestin: Habilidad para gestionar los


sistemas administrativos. Asimismo, involucra la capacidad
de administrar el uso de los recursos para garantizar el
cumplimiento de los objetivos.
En suma, tomando en cuenta estas competencias, SERVIR
establecer los grados mnimos en las competencias para
cada uno de los tipos de directivos, los mismos que sern
evaluadas en los procesos de seleccin bajo los estndares y
metodologa que SERVIR determine. Cabe la posibilidad que
SERVIR certique que un Directivo Pblico cumple con las
competencias esenciales para ser un directivo
poltico-estratgico o estratgico-operativo sin la necesidad
de que estos pasen por un proceso de seleccin nuevamente.
Esta gura se desarrolla ms adelante, al explicarse la
modalidad mixta de acceso a un puesto del grupo de
directivos pblicos.
2.7 La frontera entre los Funcionarios Pblicos, los Directivos
Pblicos y los Servidores Civiles de Carrera
Teniendo en cuenta los tipos de direccin propuestos por
Jimnez Asensio, podemos aseverar que el grupo de
Directivos Pblicos del Servicio Civil Peruano pertenecen a la
Direccin poltica administrativa sealada por el mencionado
autor. A pesar de la anidad con la frontera superior
(Funcionarios Pblicos) e inferior (Servidores de Carrera),
existen diferencias entre los tipos de directivos y los otros
grupos de servidores civiles.

Grco N 13:
Fronteras del grupo de Directivos Pblicos
Funcionarios Pblicos

Directivos Pblicos

Direccin
poltico-estratgica
Direccin estratgica
Direccin operativo-estratgica

Servidores Civiles
de Carrera

Ejecutivo

Servidores de
Actividades
Complementarias

Fuente: Elaboracin propia

45

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


Para describir las semejanzas y las diferencias entre los
Directivos Pblicos y los otros grupos de servidores civiles se
tomaron en cuenta las fronteras existentes dentro del grupo
de Directivos Pblicos. Los directivos poltico-estratgicos se
encuentran muy cerca a los funcionarios pblicos, mientras
que los directivos operativo-estratgicos se encuentran
bastante cercanos a los ejecutivos de la carrera. Tomando en
cuenta las deniciones y las atribuciones de los servidores
mencionados, se presentan a continuacin las semejanzas y
las diferencias entre funcionarios pblicos y directivos
poltico-estratgicos y, por otro lado, las semejanzas y las
diferencias entre directivos operativo-estratgicos y
ejecutivos de la carrera. Hay que considerar que las fronteras
entre el grupo de Directivos Pblicos y los otros grupos de
servidores civiles presentan escalas de grises y es por ello que
presentan similitudes, tal y como sucede con todos los
segmentos de directivos de sistemas de servicio civil.
Los Funcionarios pblicos y los Directivos poltico-estratgicos
Comenzamos con las semejanzas y las diferencias en el nivel

ms alto del grupo de Directivos Pblicos. Para ello, usamos


las deniciones disponibles.
Funcionario pblico: Es el representante poltico o cargo
pblico representativo, que ejerce funciones de gobierno en la
organizacin del Estado. Dirige o interviene en la conduccin
de la entidad, as como aprueba polticas y normas. Se clasica
en: funcionarios pblicos de eleccin popular, directa y
universal; de designacin o remocin regulada; y de libre
designacin y remocin.
Directivo poltico-estratgico: Se caracteriza por acentuar la
visin estratgica y la capacidad para analizar el entorno
poltico con la nalidad de obtener legitimidad y apoyo para
obtener resultados en benecio de los ciudadanos. Los
directivos pertenecientes a este tipo se encuentran
frecuentemente en contextos de incertidumbre y en contacto
directo con funcionarios pblicos de diversas entidades.
Tienen capacidad de intervenir en la formulacin de polticas
pblicas. El conjunto de los directivos poltico-estratgicos
conforman la lite del segmento directivo peruano.

Tabla N 6: Semejanzas y diferencias entre los Funcionarios pblicos y los Directivos


poltico-estratgicos

Semejanzas

Diferencias

Funcionario pblico

Directivo poltico-estratgico

Funcin principal: Denicin de nes y polticas


en favor de la sociedad.

Lidera en funcin a planes de gobierno,


acuerdos, principios e ideales comunes.

Exposicin constante en la esfera pblica.

Responsabilidad poltica.

Inuencia directa en la toma de decisiones


gubernamental.

Relacin con todos los Funcionarios Pblicos,


incluido el Gabinete.

Considera principalmente la coyuntura poltica


para la toma de decisiones.

Pueden estar involucrados en poltica


partidaria.

Funcin principal: Formulacin y articulacin de


objetivos estratgicos. viables en favor de los
ciudadanos.

Lidera en funcin al cumplimiento de objetivos


estratgicos en favor de los ciudadanos.

Exposicin limitada en la esfera pblica.


Generalmente ajenos a la misma.

Responsabilidad por resultados.

Inuencia indirecta en la toma de decisiones (a travs


de los funcionarios).

Contacto con una cantidad de funcionarios pblicos


dentro de su mbito de accin.

Valida la pertinencia poltica y estratgica de


conocimientos tcnicos para la toma de decisiones.

No participan activamente en poltica partidaria.

Liderazgo de gerencias o direcciones de gran envergadura.

Supervisin estratgica del logro de metas.

Cumplimiento estratgico de resultados.

Sensibilidad poltica y manejo de la incertidumbre.

Conocimiento de la coyuntura poltica y de los actores que la componen.

Capacidad para reducir el conicto, generar consensos y asegurar relaciones uidas con los actores correspondientes.
Fuente: Elaboracin propia

46

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


Los Directivos operativo-estratgicos y los Ejecutivos de carrera
Comenzamos con las semejanzas y diferencias en el nivel ms
bajo del grupo de Directivos Pblicos. Para ello, usamos las
deniciones disponibles.
Direccin operativo-estratgica: Abarca puestos en los que
prima la capacidad tcnica para el logro de los resultados
planteados. Los directivos pertenecientes a este rol canalizan
los objetivos estratgicos de la Entidad, gestionando el
despliegue consciente y especializado de capacidades legales,
nancieras, materiales y humanas para obtener resultados
concretos. Generalmente reportan a un directivo de nivel
superior.
Ejecutivo de carrera: Su nalidad es conducir a un equipo de

trabajo para cumplir las metas operativas bajo su


responsabilidad. Los puestos asociados a este nivel realizan las
siguientes funciones en el mbito del rol al que pertenecen:
Proponer los lineamientos de los procesos a llevar a cabo en
el mbito de su competencia, incorporando acciones de
mejora.
Conducir al equipo de trabajo a su cargo para la ejecucin
de sus funciones.
Participar tambin de la ejecucin de las actividades de
mayor responsabilidad del rol.
Elaborar y proponer informes tcnicos en materia de su
competencia.

Tabla N 7: Semejanzas y diferencias entre los Directivos operativo-estratgicos y los


Ejecutivos de carrera

Semejanzas

Diferencias

Ejecutivo de la carrera

Funcin principal: Direccin de la implementacin


y evaluacin de polticas pblicas.

Funcin principal: Conduccin y ejecucin de


procesos y polticas.

Se espera que llegue a ser un generalista.

Especialista en su funcin.

Discrecionalidad y autonoma.

Cumplimientos de acuerdos y mandatos.

Responsabilidad por resultados.

Orientacin a resultados

Movilidad33

Estabilidad.

Dirigir que incluye gestionar y desarrollar equipos.

Conduccin de equipos.

Supervisin de la consecucin de resultados a


partir del logro de metas.

Supervisin del logro de metas.

Identicacin, implementacin y evaluacin de


sus productos dentro de una cadena de valor.

Entrega de productos de calidad.

Liderazgo de equipos.

Racionalidad Econmica (eciencia y ecacia).

Cumplimiento de objetivos estratgicos.

Reportan a un directivo.

Fuente: Elaboracin propia

Tomando en cuenta las deniciones, las semejanzas y las


diferencias propuestas entre los Directivos Pblicos y
Ejecutivos de carrera, se procedi a hacer un anlisis de las
funciones de los directivos de rganos y unidades orgnicas de
33

224 entidades pblicas de nivel nacional (Tipo A y potenciales


Tipo B), as como las sedes centrales de los Gobiernos
Regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana.
Teniendo en cuenta las funciones descritas en los Reglamentos

Echebarra elabora un trabajo basado en los modelos de gestin de los recursos humanos en el sector pblico, tomando como
referencia las reformas emprendidas en los pases miembros de la OCDE, donde es contundente la tendencia de las polticas de
movilidad y libre acceso en los puestos del segmento directivo en la gran mayora de los casos estudiados.

47

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


de Organizacin y Funciones se realizaron los cortes entre la
carrera y los directivos. Asimismo, se tom en cuenta el
anlisis organizacional de Mintzberg para separar los distintos
tipos organizacionales de las entidades pblicas.
La propuesta de cortes es la siguiente:
Los puestos directivos de Ministerios llegan, tanto en la
lnea como en el apoyo, al tercer nivel organizacional.
La gran mayora de organismos pblicos (ejecutores,
tcnico especializados y reguladores) llegan tanto en la
lnea como el apoyo al segundo nivel organizacional, es
decir, la jefaturas de las unidades orgnicas de dichas
entidades correspondientes al tercer nivel organizacional
estaran ocupadas por un Ejecutivo de carrera.
Se propone que algunos organismos pblicos tengan
puestos Directivos Pblicos en el tercer nivel organizacional
de la lnea y/o el apoyo.
Los puestos directivos de ESSALUD llegan, tanto en la lnea
como en el apoyo, al tercer nivel organizacional.
Los Organismos Constitucionalmente Autnomos llegan,
tanto en la lnea como en el apoyo, al segundo nivel

organizacional. Son excepciones RENIEC, en el cual los


puestos directivos llegan al tercer nivel organizacional,
tanto en la lnea como en el apoyo y la Defensora del
Pueblo, en la cual los puestos directivos llegan al tercer nivel
organizacional en la lnea.
Todas las Entidades Tipo B tendran Directivos Pblicos,
tanto en la lnea como en el apoyo, hasta el segundo nivel
organizacional.
Las sedes centrales de los Gobiernos Regionales tendran
puestos directivos, tanto en la lnea como en el apoyo, hasta
el tercer nivel organizacional.
La existencia de Ejecutivos de carrera por debajo de un
Directivo de tercer nivel organizacional es la excepcin y no
la regla. Puede suceder slo en las entidades que funcionan
como los conglomerados a los que hace referencia
Mintzberg. Despus del anlisis de la complejidad
organizacional de las entidades, podran existir estos casos
en Ministerios, Gobiernos Regionales, Essalud Sede
Central y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las
dems entidades no tendran un Directivo Pblico Jefe de
Unidad Orgnica (tercer nivel organizacional) y un Ejecutivo
subordinado a este.

Grco N 14: Frontera entre Directivos Pblicos y


Carrera en una entidad tipo conglomerado
N1: Alta
Direccin

N2: DDPP

N3: DDPP

EJECUTIVO

EJECUTIVO

N2: DDPP

N3: DDPP

N3: DDPP

N3: DDPP

EJECUTIVO

EJECUTIVO

EJECUTIVO

Fuente: Elaboracin propia

48

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015

Grco N 15: Frontera entre Directivos y Carrera: Entidades con


Directivos hasta el N2 o hasta el N3
N1: Alta
Direccin

N1: Alta
Direccin

N2: DDPP

N3:
DIRECTIVO

N3:
DIRECTIVO

N2: DDPP

N3:
DIRECTIVO

N3:
DIRECTIVO

N2: DDPP

N2: DDPP

N3:
EJECUTIVO

N3:
EJECUTIVO

N3:
EJECUTIVO

N3:
EJECUTIVO

Coordinador

Fuente: Elaboracin propia

Como resultado del marco conceptual presentado y los


criterios que SERVIR ha utilizado para clasicar y diferenciar a
un Directivo Pblico de un Ejecutivo de carrera, la cantidad de
Directivos Pblicos del Gobierno Nacional arrojaran una cifra
inicial estimada de 3603 puestos directivos, los mismos que

inicialmente han sido clasicados en cada uno de los tipos de


directivos presentados. La cantidad de directivos podra variar
en la medida que las entidades realicen su dimensionamiento
de puestos directivos.

Grco N 16: Cantidad de Directivos por


Tipo de Directivo de Gobierno Nacional

457

DIRECCIN ESTRATGICA

1788

DIRECCIN OPERATIVO-ESTRATGICA

1342
DIRECCIN POLTICA-ESTRATGICA

Fuente: Elaboracin propia

Con esta clasicacin, como consecuencia del desplazamiento


de algunos puestos originalmente considerados como
directivos hacia la carrera, el nmero de directivos pblicos
resultara menor que el que apareca en el registro de puestos
directivos (jefaturales) mencionado anteriormente. Asimismo
se les aplicara a los puestos jefaturales de carrera la poltica
remunerativa correspondiente a los profesionales de carrera.

2.8 Equivalencias entre directivos de Entidades Tipo A y


Entidades Tipo B
Las equivalencias que se proponen entre directivos pblicos
de entidades pblicas Tipo A y Tipo B tienen por nalidad
establecer una jerarqua interorganizacional entre una
Entidad Tipo A determinada y sus entidades Tipo B. Esta
jerarqua implica, adems, funciones similares y se relaciona

49

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


con los tipos de directivos presentados.
Para la determinacin de las equivalencias entre los
directivos de una Entidad Tipo A y una Entidad Tipo B se utiliza
el concepto de nivel organizacional y se sustenta
conceptualmente en los tipos organizacionales presentados
por Mintzberg. Se entiende el nivel organizacional como la
categora dentro de la estructura orgnica de la Entidad que
reeja la dependencia entre los rganos o unidades orgnicas
acorde con sus funciones y atribuciones. En una Entidad Tipo
B, los niveles organizacionales vuelven a contarse desde el
nivel 1 sin que esto signique que dicho puesto sea
equivalente al primer nivel organizacional de la entidad Tipo
A. En ese caso, el nivel 2 de una Entidad Tipo A es equivalente

al nivel 1 de una entidad Tipo B. Del mismo modo, el nivel 3 de


una entidad Tipo A es equivalente al nivel 2 de una entidad
Tipo B.
En el presente grco se proponen las equivalencias entre
puestos directivos. Cabe resaltar que el Nivel 1 de una Entidad
Tipo B, es decir, la mxima autoridad administrativa de una
Entidad Tipo B, es un Directivo Pblico y no un Funcionario
Pblico. En el caso de las entidades Tipo A, los secretarios
generales o gerentes generales de los organismos pblicos
tambin son directivos pblicos. Estos directivos son parte del
Nivel 1 de la Entidad Tipo A junto con los otros miembros de la
Alta Direccin, quienes pertenecen al grupo de Funcionarios
Pblicos.

Grco N 17: Propuesta de equivalencias entre puestos directivos de


Entidades Tipo A y Entidades Tipo B
Entidad Tipo A

Entidad Tipo B

Nivel 1
Nivel 2

Nivel 2

Nivel 2

Nivel 3

Nivel 3

Nivel

Nivel 3

Nivel 3

Nivel 3

Nivel 1
Nivel 2

Nivel 2

Nivel 2

Fuente: Elaboracin propia

Se aprecia en el presente grco que en las entidades Tipo B


los directivos pblicos llegaran hasta el segundo nivel
organizacional. Excepcionalmente SERVIR podr aprobar la
apertura de un tercer nivel organizacional. Por otro lado, es
importante recordar que no todas las entidades Tipo A
tendran directivos en el tercer nivel organizacional.
2.9 Acceso a puestos del grupo de Directivos Pblicos
Para acceder a un puesto de Directivo Pblico es imperativo
que la entidad pblica a la que pertenecen dichos puestos
haya transitado al nuevo Rgimen del Servicio Civil. Una vez se
haya realizado el proceso de trnsito, existen tres
modalidades para ingresar a un puesto directivo: por concurso
de mritos, por cumplimiento del perl de puesto y mixta.

50

Ingreso por concurso de mritos


Se reere al ingreso al grupo de Directivos Pblicos despus de
cumplir satisfactoriamente todas las etapas del proceso de
seleccin y resultar ganador del concurso pblico de mritos
del puesto directivo en cuestin.
a) Ingreso vertical: Se da cuando un servidor pblico de la
carrera resulta ganador del concurso de mritos de un
puesto directivo.
b) Ingreso externo: Se da cuando una persona natural,
ajena o no al nuevo Rgimen del Servicio Civil, resulta
ganador del concurso de mritos de un puesto directivo.
Ingreso por cumplimiento del perl de puestos
El acceso a un puesto directivo solamente por cumplimiento

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


del perl de puesto se puede producir en los siguientes
supuestos:
a) Ingreso horizontal: Se da cuando un Directivo Pblico
ingresa a otro puesto directivo del mismo tipo de direccin,
por la causal de reubicacin de puesto hasta que concluya el
periodo para el que fue contratado, de conformidad con el
artculo 241 del Reglamento General de la Ley del Servicio
Civil.
b) Ingreso por ser Gerente Pblico: Se da cuando un
Gerente Pblico se encuentra asignado a un puesto directivo
dentro de una entidad pblica que ha concluido su trnsito
al nuevo rgimen. La entidad pblica puede incorporarlo
como directivo bajo el rgimen del servicio civil sin
necesidad de concurso. Para estos efectos, se proceder a la
liquidacin correspondiente de acuerdo con la normativa
que regula el Cuerpo de Gerentes Pblicos y a la designacin
en el rgimen del servicio civil, de conformidad con la
decimonovena disposicin complementaria transitoria del
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.
c) Puesto directivo ocupado por servidor de conanza: Se
da cuando un servidor de conanza que cumple con el perl
de un puesto directivo es designado para que ocupe el
mismo. Las entidades pblicas debern tomar en cuenta que
solo el 20% de directivos pblicos existentes en cada entidad
puede ser ocupado por servidores de conanza y solo el 5%
de servidores civiles de una entidad pueden ser designados
bajo esta modalidad de ingreso, de acuerdo al artculo 64 y
77 de la Ley del Servicio Civil.

Una vez se le retire la conanza a la persona que ocupa un


puesto del segmento directivo por conanza, dicho directivo
pierde la condicin de Directivo Pblico.
Propuesta de modalidad mixta
La movilidad de un Directivo Pblico dentro del Segmento
Directivo es parcial y no absoluta. As, un Director
operativo-estratgico goza de movilidad (ingreso horizontal)
solo a otros puestos de direccin operativa, salvo que lo haga
por concurso abierto; un Director estratgico goza de
movilidad a otros puestos de direccin operativo-estratgica y
direccin estratgica; y un Director poltico-estratgico goza
de movilidad a todos los puestos del Segmento Directivo. Todo
ello con la condicin de cumplir con el perl del puesto
directivo en cuestin.
Para que un directivo acceda a un tipo de direccin de una
jerarqua mayor tendr que resultar ganador en un concurso
pblico de mritos de un puesto de dicha jerarqua superior
(estratgica o polticoestratgica). De lo contrario, podr
acceder por la modalidad mixta, para la cual tendr que
cumplir con los siguientes requisitos: haberse desempeado
como Directivo Pblico de un tipo de direccin de menor
jerarqua, haber logrado sus metas en las dos ltimas
evaluaciones de desempeo34 y ser certicado por SERVIR
como Director poltico-estratgico o Director estratgico.
SERVIR determinar las caractersticas de dicha certicacin,
la misma que permitir acceder a un puesto de direccin
estratgico o poltico-estratgica (segn sea el caso), sin la
necesidad de pasar por un nuevo proceso de seleccin.

Grco N 18: Opciones de movilidad segn tipo de


direccin
Direccin poltico-estratgica
Direccin estratgica
Direccin operativoestratgica

Fuente: Elaboracin propia


34

Artculo N 243 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil

51

CONCLUSIONES

1. Actualmente el Estado peruano mantiene un modelo de


funcin directiva basado fundamentalmente en la
conanza. La mayora de puestos de direccin estn
determinados por la relacin cercana que existe entre el
alto funcionario y el directivo. Este modelo favorece la
distorsin de lo que debera ser una funcin directiva
profesional, generando la escasa y precaria continuidad de
las polticas. Asimismo, la evaluacin por los resultados de
los directivos en benecio del desarrollo del pas y su
ciudadana es en la mayora de los casos inexistente. En ese
sentido, mantenemos un segmento directivo que no se
encuentra profesionalizado y que representa un problema
clave para la institucionalidad del pas y los desafos que
tenemos de cara al bicentenario de la Repblica.
2. Otros pases en Latinoamrica y la gran mayora de pases
desarrollados han migrado a modelos de direccin pblica
profesional en los cuales los directivos no son elegidos ni
evaluados en base a su lealtad poltica, sino en base a
principios de mrito. En estos modelos, el directivo
adquiere el derecho a gestionar en tanto se hace
responsable por los resultados obtenidos en benecio de
los ciudadanos. Es un objetivo de la reforma del Servicio
Civil procurar que el grupo de Directivos Pblicos del nuevo
rgimen sea seleccionado, desarrollado y evaluado en base
a criterios meritocrticos. Los directivos gerencian con el
objetivo de generar resultados en la poblacin. El desarrollo
de un modelo de direccin pblica profesional ir
implementndose progresivamente en el Estado.
3. La funcin directiva en el sector pblico tiene ciertas
particularidades que la hacen nica. Es necesario tomar en
cuenta una visin integral de la funcin directiva a la hora
de denir las polticas, lineamientos e implementacin del
grupo de Directivos Pblicos del nuevo rgimen del Servicio
Civil. Todo Directivo Pblico al abocarse a la creacin de
valor pblico, necesita realizar una gestin del entorno
poltico, gestin estratgica y gestin operativa. Al
contrario de lo que pueda pensarse, el ethos del sector
pblico hace necesario que sus directivos cuenten con
capacidades de anlisis poltico para la consecucin de

52

SERVIR - Documento de trabajo N 1-2015


resultados en favor de los ciudadanos y las ciudadanas,
adems de visin estratgica y capacidad operativa. Esta es
parte de la apuesta que se realiza en algunos pases que
cuentan con sistemas de servicio civil desarrollados y
buscamos que el grupo de Directivos Pblicos peruano siga
esa misma lnea de profesionalizacin y de reexin
directiva.
4. Para la continuidad de las polticas es tan importante el
qu como el cmo. Los Directivos Pblicos tienen bajo
su responsabilidad la obtencin de resultados pero, del
mismo modo, tienen que gestionarse en base a un enfoque
por competencias directivas que asegure la idoneidad de su
gestin.
5. Un anlisis ms especco de la direccin pblica consiste
en separar las funciones directivas anes de acuerdo a la
intervencin del directivo en cada uno de los tres

componentes de la funcin directiva (poltico, estratgico y


operativo). Los tres tipos de directivos son considerados,
adems, como los niveles del segmento directivo: direccin
operativo-estratgica, direccin estratgica y direccin
poltico-estratgica. El acento en alguna o algunas esferas
de gestin determina el tipo de direccin del puesto
directivo. El desarrollo de competencias en un itinerario de
carrera procura la profesionalizacin de la funcin
directiva en base a los paradigmas del modelo gerencial.
6. El n ltimo de la funcin directiva profesional aqu
expuesta es generar el mayor impacto posible, utilizando la
menor cantidad de recursos en benecio de la ciudadana.
Como consecuencia de la institucionalizacin y la
profesionalizacin de la funcin directiva se espera
impulsar el desarrollo del pas, a travs de un Estado ms
competitivo, meritocrtico y enfocado en satisfacer las
preferencias pblicas de los ciudadanos y las ciudadanas.

53

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Pasaje Francisco de Zela 150 Piso 10 - Jess Mara
Central Telefnica: (511) 2063370
Correo electrnico: info@servir.gob.pe
www.servir.gob.pe