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SUMARIO:
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I. Introduccin.
II. Qu entender por regulacin econmica?
III. Antecedentes de la regulacin.
IV. Fallas del mercado.
V. El monopolio natural.
VI. La microeconoma de la regulacin por tasa de retorno.
VII. Algunas variantes regulatorias.
VIII. Conclusiones.
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REGULATORIO:
ASOCIACIONES
PBLICO
PRIVADAS
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I. INTRODUCCIN
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Public-Private Partnerships.
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PRIVADAS
2.
El contrato que estipula la relacin principal entre la entidad pblica y la empresa privada se denomina contrato
APP. En vista que muchos de estos contratos que involucre participacin privada en el desarrollo de activos
pblicos se dieron en la forma de concesiones, la usanza hace que se identifique a la figura del contrato APP con
el contrato de concesin, cuando no necesariamente es el caso, ya que la concesin es una forma especfica de una
APP. Los usos y costumbres han hecho que, por esta misma razn, a la parte privada se le llame concedente mientras
a la parte privada se le denomine concesionario, cuando estas figuras, estricto sensu, solamente corresponden si
la APP asume la forma de una concesin propiamente dicha.
3.
4.
WATERESON, Michael. Regulation of the Firm and Natural Monopoly. New York: Basil Blackwell, 1988.
5.
KAHN, Alfred. The Economics of Regulation. Principles and Instituions. Cambridge - Londres: The MIT Press, 1993.
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6.
PIGOU, Arthur Cecil. The Economic of Welfare. Londres: Mac Millan and Co., 1920.
7.
KEYNES, John Maynard. The General Theory of Employment, Interest and Money. Mac Millan Cambridge University
Press, Royal Economic Society, 1936.
El propsito o la razn fundamental que justificara la existencia de la regulacin, as concebida, tena dos objetivos. Por un lado, mejorar
la eficiencia en la asignacin de los recursos,
dadas las significativas economas de escala
y la eficiencia productiva en el contexto de la
ausencia de competencia que caracterizaban
los mercados monoplicos especialmente
vinculados a los servicios pblicos. Y por otro
lado, estaba el objetivo de asegurar el acceso
universal a los subsidios, para que los menos
favorecidos pudiesen acceder tambin a los servicios pblicos, tanto como los ms pudientes
o cuanto menos, a niveles mnimamente aceptables socialmente. Esta es la concepcin tradicional de la regulacin. Y como ambos objetivos
dicen relacin directa con el precio cobrado en
la industria bajo regulacin, la propuesta de
poltica fundamental fue la regulacin por tasa
de retorno, la cual consista en fijar precios que
8.
ARROW, Kenneth.Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care. En: Economic Review N 5, Vol. 33, 1963.
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usual, a Latinoamrica, cuyos pases, con excepcin de Chile, optaron en los sesenta y setenta
por los modelos estatistas y sobre-reguladores
que estuvieron en su apogeo una dcada atrs
en el primer mundo. Al llegar la crisis en los setenta y ochenta, golpe con una fuerte recesin,
alta inflacin, desacomodos en las balanzas de
pagos que originaron endeudamientos externos prohibitivos, profundos dficits fiscales,
elevada deuda externa, infraestructura productiva calamitosa, postracin de los sectores
productivos y en algunos casos, con violencia
social. Todo esto gener el caldo de cultivo
para apelar a reformas estructurales de fondo,
que corrigieran los acentuados desbalances
perpetrados en las economas latinoamericanas.
Los correctivos vinieron en los ochenta y noventa, con duras polticas de estabilizacin que se
alinearon al Consenso de Washington. Dentro
de estas polticas, la privatizacin se constituy
como una poltica central, tanto como fuente
importante de recursos para hacer frente a
obligaciones como la de la deuda externa o las
brechas de infraestructura, as como para reducir los forados fiscales que representaban las
empresas pblicas que operaban a prdida, las
cuales, adems, eran objeto de una percepcin
creciente de la gente en cuanto a que sus ineficiencias, en particular en el caso de las empresas
pblicas de servicios pblicos, afectaban gravemente la competitividad del pas y del sector
empresarial privado en particular.
Es a partir de las reformas estabilizadoras de las
economas latinoamericanas que surga una nueva clase empresarial, se ampliaban los mercados
y se reducan costos de transaccin9 al menos
en varios pases que hicieron menos necesaria
la accin estatal y de hecho, hasta hicieron que
lo estatal fuera rechazado por la sociedad, hasta
cierto punto. Como consecuencia inevitable, la
regulacin empez a ser asociada con el proteccionismo: el rentismo era estimulado por los
instrumentos de proteccin, promocin y regu-
9.
Externalidades: Cuando los costos generados por una empresa no son asumidos por
sta ni incorporada a su estructura de costos,
sino que es trasladada a un tercero que debe
asumirlos. Este es el caso ms comn, el que
requiere correccin o regulacin la externalidad negativa pero puede ser que se trate
no de costos sino de ingresos trasladados a
un tercero, en cuyo caso, es una externalidad
positiva que normalmente, no se regula.
Desviaciones respecto a objetivos distributivos: Cuando el resultado de las transacciones econmicas deja como saldo una
estructura distributiva no deseable como
propsito, estableciendo un nivel inaceptable de pobreza desde alguna ptica de
preferencias socialmente establecidas.
11. CALL, Steven y HOLAHAN, William. Microeconoma. II Edicin. Mxico: Grupo Editorial Iberoamrica, 1983, p. 318.
12. Es condicin suficiente para su existencia. La sub-aditividad supone que adems de los ahorros de costes
generados por las economas de escala, tambin existen ahorros obtenidos gracias a la elaboracin simultnea
de distintos productos. Este ltimo tipo de ahorro se conoce con el nombre de economas de mbito o de alcance.
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13. BAUMOL, William. On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry. American Economic
Review N LXVII. Diciembre 1977, pp. 809-822. BAUMOL, William; PANZAR, John; y WILLIG, Robert. Contestable
Markets and the Theory of Indrustry Structure. San Diego: Harcourt, Brace, Joavanovich, 1982.
14. Situacin que se produce cuando es menos costoso hacer los productos conjuntamente que por separado. La
explicacin formal microeconmica excede los lmites de este trabajo, pero puede ser consultada en la literatura
econmica especializada.
15. CALL, Steven y HOLAHAN, William. Op. Cit., p. 318.
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VI. LA MICROECONOMA DE LA
REGULACIN POR TASA DE RETORNO
Veamos ms de cerca este tipo de regulacin
por tasa de retorno, denominada tambin regulacin por precios o regulacin tarifaria para
un caso de monopolio natural monoproductivo
que presentan economas de escala en la totalidad del rango relevante de produccin. La
situacin generada por el monopolio natural
suele representarse como se hace en la Figura 1.
Figura 1
Provisin con un monopolista natural
no-regulado
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para la industria. Esto crea una barrera a la entrada debido a que el monopolio ya establecido
puede producir a menor costo medio que cualquier pequea firma y por tanto, le es factible
sacarla del mercado inmediatamente a travs
de una guerra de precios.
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16. El excedente del consumidor puede conceptuarse como las ganancias del consumidor por el hecho de adquirir
el bien o servicio de una sola vez en un mercado y no en unidades individuales compradas una a una a distintos
ofertantes. Es decir, si el usuario tuviera que adquirir unidades del bien o servicio por separado, una a una, su
disposicin a pagar empezara siendo alta y el precio que pagara tambin sera alto con lmite en su curva
de demanda dado que no posee unidad alguna de ese bien. A medida que va adquiriendo ms unidades, su
valoracin del bien o servicio disminuye y entonces su disposicin a pagar es menor, adquiriendo esas unidades
adicionales a menor precio cada vez. Cuando en cambio, el usuario puede comprar todas esas unidades en el
mercado de una sola vez, paga un solo precio: el precio del mercado, en vez de precios diferenciados que van de
menos a ms. Esto es efecto de la llamada ley de utilidad marginal decreciente.
17. Puede parecer extrao que el monopolista produzca con un precio que apenas cubra sus costos. Hay que
considerar que las funciones de costos que dan lugar a las correspondientes curvas ya incluyen a la ganancia
esperada como parte de esos costos. Es la ganancia extraordinaria, por encima de lo esperado, lo que configura
propiamente beneficio econmico. Una empresa que produce con beneficio econmico cero en realidad est
generando ganancias contables que coinciden con las esperadas por los accionistas. Esto se debe a que los costos
son aqullos pagos a factores de produccin necesarios para incorporarlos al proceso productivo a la funcin de
produccin y en el caso de la capacidad empresarial otro factor de produccin es la ganancia esperada dicho
pago.
18. AVERCH, Harvey; JOHNSON, Leland. Behavior of the firm under Regulatory Constraint. En: American Economic
Review, N 5, Vol. 33, 1962.
19. Regulacin por referente competitivo.
20. Una buena sntesis puede encontrarse en el trabajo de OKUMURA, Pablo. Breves apuntes en torno a las fallas del
mercado y el monopolio natural. En ADVOCATUS N 18. Lima: 2008, pp. 363-372.
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Figura 2
Provisin con un monopolista natural regulado
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En la prctica, puede afirmarse que normalmente21, estricto sensu, se combina este modelo
regulatorio con el modelo de competencia por
la cancha en vez de competencia en la cancha
popularizado por Demsetz22.
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VIII. CONCLUSIONES
La regulacin es inherente a contratos APP en la
medida en que stos representan normalmente
transacciones econmicas que configuran estructuras industriales de monopolios naturales.
Debera quedar claro tambin que la regulacin
tiene en el derecho a un pilar fundamental de
soporte para garantizar su viabilidad. Un contrato APP que sea mal diseado o que no contenga
clusulas que mantengan el delicado equilibrio
entre la slida defensa de los intereses del
Estado concedente y la flexibilidad para salvaguardar el equilibrio econmico-financiero de la
empresa privada que acta como concesionario.
La regulacin econmica se ha ido desarrollando con la evolucin de la propia economa,
desde sus antecedentes ms lejanos en la
identificacin de las fallas de mercado hasta
los procesos de liberalizacin, privatizacin y
desregulacin de finales del siglo pasado.
El esquema regulatorio ms utilizado en la industria de las APP es el de fijar topes a la tasa de retorno del inversionista, que equivale en la prctica a
establecer precios tope, cuidando que no sean tan
bajos que eliminen los incentivos del monopolista
de la APP para brindar el servicio pblico.
Las licitaciones por tarifa refuerzan al mecanismo al buscar reproducir alguna competencia
entre interesados por explotar la APP. Por
tanto, es importante que las condiciones de la
licitacin sean atractivas al mayor nmero de
inversionistas para incentivar la presencia de la
mayor cantidad de postores.
La regulacin, sin embargo, afronta otros limitantes adicionales que exceden al problema de
la sobreinversin. Sern tratados estos problemas en otro trabajo, ya que excede el lmite del
presente, en el cual solamente se ha pretendido
establecer fundamentos de la regulacin econmica. Dichos problemas son de particular
incumbencia del abogado, en la medida que
dicen relacin con la presencia de incentivos
no alineados entre las partes as como con la
existencia de contratos incompletos.
21. Este hecho me lo hizo notar el Dr. Sergio A. Hinojosa, experto internacional en APP.
22. DEMSETZ, Harold. Why Regulate Utilities?. En: Journal of Law and Economics, N 1, Vol. 11. The University of
Chicago Press. Chicago, 1968, pp. 55-65.