Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
As discusses apresentadas neste artigo resultam de pesquisa realizada em estgio de psdoutoramento no Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), sob a superviso do prof. dr. Emir Sader, durante o primeiro semestre deste
ano, com o financiamento do CNPq.
**
Sociloga, doutora em educao pela Universidade de So Paulo (USP) e professora do Programa de Ps-Graduao em Educao e do Departamento de Administrao Escolar da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais ( UFMG ); pesquisadora do
CNPq. E-mail: dalila@fae.ufmg.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
753
REGULATION
OF EDUCATIONAL POLICIES IN
LATIN AMERICA
s discusses sobre o atual modelo de regulao das polticas educativas emergiram muito recentemente, em conseqncia do ciclo
de reformas que muitos pases conheceram nos seus sistemas educacionais, a partir dos anos de 1990. No Brasil, at muito pouco tempo
atrs essa discusso, assim nomeada, inexistia. Os primeiros trabalhos que
empregam a expresso regulao das polticas educativas comeam a
aparecer s na presente dcada e ainda so muito poucos.1 Neste sentido, a iniciativa deste dossi, organizado pela revista Educao & Sociedade, traz importante contribuio a esse debate. O presente artigo pretende contribuir nessa discusso trazendo mais indagaes do que formulaes
conclusivas e apresentando parte do que tm sido as reflexes surgidas
no desenvolvimento desta pesquisa, ainda por concluir. As questes aqui
apresentadas se baseiam em levantamento documental e reviso bibliogrfica realizados no primeiro semestre deste ano e, por esta razo, carecem de melhor tratamento e maior aprofundamento. Portanto, a inteno, por ora, tentar caracterizar sumariamente o que seria o debate em
torno de uma nova regulao das polticas educativas na Amrica Latina
e suas conseqncias para os trabalhadores docentes, a partir de alguns
elementos que permitem conhecer a especificidade deste subcontinente,
754
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
porm buscando interpretar tais elementos luz de contribuies de autores que vm se debruando sobre o assunto partindo de diferentes contextos nacionais.
Uma primeira e relevante tarefa buscar uma melhor definio
do que se entende por regulao das polticas educativas. Para tanto,
exige-se o conhecimento dos sentidos atribudos ao termo regulao.
Embora tal termo seja amplamente utilizado como conceito no mbito
da economia e da sociologia, desde os primrdios dessas disciplinas, ele
comea a vulgarizar-se a partir dos processos de privatizao de empresas pblicas, que ocorreram com as reformas de Estado implementadas
nas ltimas duas dcadas do sculo passado e, no caso brasileiro, mais
especificamente durante o governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso. Com a privatizao de empresas estatais responsveis por servios prioritrios, tais como energia eltrica, gua, gs, telefonia, entre
outros, so criadas as agncias de regulao, que tm por objetivo justamente controlar a oferta e o atendimento s demandas da populao
por esses servios.
A regulao tem sido objeto de grandes discusses nos meios polticos, mais especificamente governamentais, envolvendo os poderes constitudos, os empresrios e as organizaes de usurios de servios regulados, bem como outros setores da sociedade. So exemplos do crescimento
desse debate a realizao de congressos nacionais sobre o tema, fruns
mundiais e a criao da Associao Brasileira de Agncias de Regulao
(ABAR). O principal debate nesses meios parece girar em torno do papel
das agncias reguladoras como entes de Estado e das relaes entre os prestadores de servios pblicos e seus usurios. As tenses surgem na definio
do papel primordial dessas agncias reguladoras e no estabelecimento do
controle social sobre os servios que pretendem regular, bem como na
maior ou menor autonomia e independncia dessas agncias, em relao
ao governo e s concessionrias/prestadoras do servio pblico. O termo
regulao, amplamente conhecido e debatido na rea econmica, ganha, assim, maior vigor no Brasil a partir do processo de reforma do Estado, conforme j comentado. A idia alcana todos os setores, envolvendo desde a regulao da energia, dos meios climticos, dos alimentos, dos
meios de comunicao, entre outros servios essenciais, at a imprensa.
Contudo, importante observar que, no mbito educacional, esta discusso ainda se encontra restrita aos meios acadmicos. Tal observao
vem no sentido de ressaltar que no nos encontramos em face de um proEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
755
756
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
757
sistema social. Por isso, considera que falar sobre a regulao de um modo
de produo tentar expressar, mediante leis gerais, como se reproduz a
estrutura determinante de uma sociedade (Aglieta, 1979, p. 4).
Boaventura de Sousa Santos (2005), em livro recentemente publicado, aborda o tema da mudana nos padres de regulao e as perspectivas (ou a ausncia delas) de contraposio a esses processos, rumo
emancipao social. O autor identifica uma tenso atual entre regulao
social e emancipao social. Nas suas palavras:
Tenho vindo a afirmar que o paradigma da modernidade se baseia numa
tenso dialctica entre regulao social e emancipao social, a qual est
presente, mesmo que de modo diludo, na divisa positivista ordem e progresso. Neste final de sculo, esta tenso deixou de ser uma tenso criativa. A emancipao deixou de ser o outro da regulao para se tornar no
duplo da regulao. Enquanto, at finais dos anos de 1960, as crises de
regulao social suscitavam o fortalecimento das polticas emancipatrias,
hoje a crise da regulao social simbolizada pela crise do Estado regulador e do Estado-Providncia e a crise da emancipao social simbolizada pela crise da revoluo social e do socialismo como paradigma da
transformao social radical so simultneas e alimentam-se uma da outra. A poltica dos direitos humanos, que foi simultaneamente uma poltica reguladora e uma poltica emancipadora, est armadilhada nesta dupla
crise, ao mesmo tempo em que sinal do desejo de a ultrapassar. (Santos,
2002, p. 1)
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
tuais e situacionais os conhecimentos que com ela rivalizam. Daqui decorre a constatao de que houve e h outras cincias e outras modernidades no-ocidentais e muitos outros conhecimentos que se validam
por outros critrios que no o de serem cientficos ou de serem modernos. Fredric Jameson (2005), em uma perspectiva bastante distinta da
apresentada por Boaventura de Sousa Santos, vai nos trazer importantes
contribuies anlise do que poderamos considerar a atual crise de
paradigma nas cincias sociais trazida com a crise (ou o suposto fim) da
modernidade, demonstrando como a crtica ps-moderna em si moderna. Para Jameson, o ressurgimento, na filosofia poltica, de certos tpicos que no so do nosso tempo, tais como: a Constituio e a cidadania, a Sociedade Civil e a representao parlamentar, que foram tpicos
marcantes no sculo XVIII, indicam-nos que nada foi aprendido dos desafios do sculo revolucionrio, que confrontou o pensamento burgus
sobre o Estado com as ressentidas contradies de classe e do ser social
coletivo (Jameson, 2005, p. 10).
O que o autor parece nos apontar que a crtica ps-moderna,
que se apresenta como a ruptura com uma forma racional, hierrquica e
padronizada de pensar, emerge ao mesmo tempo em que uma antiga
economia poltica avana aos tropeos, como uma sombra, e nos oferece
um prodigioso desenvolvimento novo, ou seja, a reinveno do mercado,
algo to excitante quanto a reinveno da roda (Idem, ibid., p. 11). O
tom irnico do autor demonstra sua crtica e intolerncia ao que considera a retrica da ps-modernidade que se afirma na defesa do carter
descentralizado, aleatrio, heterogneo e mltiplo das relaes, na
revalorizao das particularidades, na mistura de estilos, no reconhecimento s diferenas. Para Jameson, trata-se de uma retrica, no sentido
de que h ausncia de correspondncia com o real, operando ao nvel do
fetiche. Para ele, o fetiche da diferena no ps-modernismo confunde
seus limites com o fetiche do novo, caracterstico da modernidade. O
conceito de modernidade est intimamente relacionado idia de novo
e de presente, conseqentemente, de ruptura e periodizao. O termo
moderno, historicamente, passa a ser utilizado como referncia ao momento presente, diferenciando-se do passado e, neste sentido, indicando sempre uma idia de periodizao. Faz parte da narrativa modernista a
historicidade e a noo de periodizao. Ainda segundo Jameson, a
modernidade significa sempre estabelecer e postular uma data e um comeo, por isso as noes de ruptura e histria sempre estiveram presenEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
759
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Roger Dale (2001), ao analisar a relao entre globalizao e educao, procura demonstrar que a globalizao um conjunto de dispositivos poltico-econmicos, para a organizao da economia global, conduzidos pela necessidade de manter o sistema capitalista, mais do que
qualquer outro conjunto de valores. A adeso aos seus princpios veiculada por meio da presso econmica e da percepo e do interesse nacionais prprios de cada pas. Neste sentido, sua abordagem diferencia-se
de outras tantas que tratam essa relao como um reflexo da cultura ocidental, baseada cognitivamente em torno de um conjunto particular de
valores que penetram em todas as regies da vida moderna.
Assim, poderamos compreender essa globalizao hegemnica de
que trata Boaventura de Sousa Santos como um processo de desenvolvimento do capitalismo que tem imposto ao mundo um ritmo mais intenso
de produo e reproduo da vida social. Quando esse autor destaca, como
um segundo fator novo, a voracidade com que a globalizao hegemnica
tem devorado no s as promessas de progresso, de liberdade, de igualdade, de no-discriminao e de racionalidade, como tambm a prpria idia
da luta por elas, est falando de um tipo de desenvolvimento e acumulao capitalista. Para Santos (2005), a regulao social hegemnica deixou
de ser feita em nome de um projeto de futuro e, com isso, deslegitimou
todos os projetos de futuro alternativos antes designados por projetos de
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
761
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
763
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
apelam para as noes de autonomia e participao oriundas dos movimentos reivindicativos, ainda que os envolvidos sejam, a rigor, meros contribuintes ou assistidos.
A defesa da escola pblica e gratuita para todos tornou-se um discurso hegemnico, portador de um falso consenso. As distines entre
projetos de escola pblica e, conseqentemente, programas educativos,
que animaram um intenso debate nos primrdios do sculo XX, j no
encontram lugar nos debates polticos atuais. O imediatismo, caracterstico das lutas polticas das maiorias desprovidas das condies mnimas
de sobrevivncia, no comporta o esforo reflexivo e a perseguio de objetivos histricos.
765
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
767
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
ponsveis pelo desempenho dos alunos, da escola e do sistema. Diante desse quadro, os professores vem-se, muitas vezes, constrangidos a responsabilizarem-se pelo xito ou insucesso dos programas de reforma, bem
como a se vitimarem diante das precrias condies objetivas para a realizao das suas novas tarefas.
O professor, diante das variadas funes que a escola pblica assume, tem de responder a exigncias que esto alm de sua formao. Em
contexto de demasiada pobreza, como o caso dos pases latino-americanos, os professores vem-se obrigados a desempenhar funes que esto
alm da tarefa educativa, do ato de ensinar. So compelidos, em dadas
circunstncias, a assumirem os papis de agente pblico, assistente social, enfermeiro, psiclogo, entre outros. Tais exigncias contribuem para
um sentimento de desprofissionalizao, de perda de identidade profissional, de constatao de que ensinar s vezes no o mais importante.
Essa situao ainda mais reforada pelas estratgias de gesto j mencionadas, que apelam participao comunitria e ao voluntariado, na promoo de uma educao para todos. Nesse contexto, identifica-se um
processo de desqualificao e desvalorizao sofrido pelos professores que
tem provocado mudanas significativas em sua identidade. As reformas em
curso tendem a retirar desses profissionais a autonomia, entendida como
condio de participar da concepo e da organizao de seu trabalho.
Algumas pesquisas recentes demonstram como esse quadro de mudanas trazidas com os programas de reformas educacionais das ltimas
dcadas tem afetado significativamente a condio dos docentes latinoamericanos. Dentre esses estudos destaca-se um exaustivo trabalho, recentemente publicado (Cf. Fonseca, 1997; Cobarln, 2002), sob a coordenao de Emlio Tenti Fanfani, que traz dados significativos de quatro
realidades nacionais: Argentina, Brasil, Peru e Chile. Outro trabalho que
merece destaque, neste caso um estudo especfico sobre as novas formas
de regulao do trabalho docente,10 o de Alejandra Birgin, que, a despeito de estar centrado na experincia argentina, traz importantes contribuies anlise do tema para a realidade latino-americana.
Apesar das especificidades de cada pas, explicada por tantos fatores tais como cultura, histria, modelo de colonizao e at mesmo a lngua, observam-se muito mais semelhanas que diferenas entre os distintos contextos nacionais no que se refere realidade educacional. Talvez
isso explique a maneira quase padronizada com que os organismos internacionais pertencentes ONU tm tratado esses pases, buscando exercer,
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
769
sem dvida, influncia sobre os novos desenhos de regulao social desses pases por meio de suas orientaes, extradas de estudos e pesquisas
produzidos por esses mesmos organismos, e por meio de outras formas
de constrangimentos econmicos.11 Contudo, o que se observa que,
embora essas orientaes sejam as mesmas para o subcontinente, resultam em diferentes processos de assimilao nos distintos pases. Tais fatores podem ser atribudos ao grau de mobilizao do movimento social
e em especial ao movimento sindical docente, s diferenas culturais e de
constituio da identidade nacional desses pases.
Neste sentido, vale mencionar duas pesquisas recentemente realizadas no contexto latino-americano, que trazem subsdio a essa interpretao. A primeira foi uma pesquisa realizada por uma equipe intersindical
(Fanfani, 2005), ou seja, composta por representantes de sindicatos dos
diferentes pases objetos da pesquisa: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai.
Tal pesquisa buscou levantar o quadro educacional de cada um desses pases a partir das principais mudanas ocorridas nos ltimos anos. A partir da caracterizao desse quadro de reformas, buscou destacar os impactos que tais reformas tiveram sobre as condies de trabalho e
formao dos docentes, bem como sobre a organizao sindical e a capacidade de resistncia desses trabalhadores. Uma outra pesquisa que merece destaque um levantamento realizado em 5 pases latino-americanos: Argentina, Brasil, Peru, Equador e Mxico, sobre os conflitos docentes
ocorridos entre os anos de 1998 e 2003. Foram produzidos uma cronologia dos principais protestos ocorridos em 18 pases latino-americanos
no perodo delimitado pela pesquisa e 5 relatrios nacionais (dos referidos pases) abordando os diferentes tipos de protestos (e seus protagonistas) registrados no perodo, e analisando a natureza, as motivaes e
os desdobramentos de tais protestos, buscando assim compreender a origem desses conflitos (Birgin, 2000).
A partir das contribuies anteriormente referidas e de muitas outras, as quais, nos limites deste artigo, no seria possvel mencionar, possvel perceber que o movimento de reformas que toma corpo nos pases
da Amrica Latina nos anos de 1990, demarcando uma nova regulao
das polticas educacionais, traz conseqncias significativas para a organizao e a gesto escolares, resultando em uma reestruturao do trabalho
docente, podendo alterar, inclusive, sua natureza e definio. O trabalho
docente no pode mais ser definido apenas como atividade em sala de
aula, ele agora compreende a gesto da escola, no que se refere dedica770
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Consideraes finais
A educao e, sobretudo, a educao escolar permanecem como
importante instrumento de regulao social, exercendo a gesto do trabalho e da pobreza. Contudo, as mudanas no modelo de regulao social passam tambm por alteraes nas formas de regulao das prprias
polticas sociais e, no caso latino-americano, a poltica educacional vem
sendo orientada como poltica compensatria, focalizada nos mais pobres.
Nos limites deste artigo, o que se pode constatar que as mudanas ocorridas no contexto poltico latino-americano, que estariam conformando
uma nova regulao da poltica educacional, seguem uma tendncia internacionalmente observada de centrar-se na performatividade da escola,
o que tem trazido srias conseqncias para os trabalhadores docentes,
provocando uma reestruturao de seu trabalho em um cenrio contraditrio e ambivalente.
Tais constataes so carentes de maiores confrontaes com a realidade e indicam-nos a necessidade de maiores pesquisas. Talvez pudssemos dizer que a Amrica Latina, hoje, est em face do que Barroso (2003)
denomina de um processo de regulao de hibridismo, em que se combiEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
771
Notas
1.
Baseio-me, para tal afirmao, em levantamento realizado no primeiro semestre deste ano em
alguns portais e acervos latino-americanos (SCIELO, REDUC, CAPES, entre outros) com o objetivo de
conhecer a literatura especfica produzida sobre o tema na Amrica Latina, em livros, captulos
de livros, artigos em peridicos, teses e dissertaes.
2.
Programa criado pelo governo federal, por meio da Medida Provisria n. 213, de 10 de setembro de 2004.
3.
Os documentos produzidos para a educao na Amrica Latina pelos organismos internacionais vinculados ONU, tais como UNESCO, CEPAL, PREAL, trazem esse tom. Uma outra referncia
largamente conhecida o Relatrio da Comisso Europia para a Educao (Delors, 1998).
772
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
4.
A esse respeito, publiquei um estudo anterior que observava tal tendncia nos documentos
da CEPAL da dcada de 1960 e nos resultados da Conferncia Mundial sobre Educao para
Todos, de Jomtien, realizada em 1990; ver Oliveira (1997).
5.
Cf. Lessard (2004), com relao realidade canadense, e Barroso (2004), sobre a experincia dos pases europeus.
6.
Utilizo aqui, como referncia para tal afirmao, reviso de literatura, em fase de concluso,
englobando 40 anos de produo bibliogrfica sobre o tema. Essa reviso foi realizada no
mbito do projeto de pesquisa Gesto escolar e trabalho docente (CNPQ/FAPEMIG), sob minha coordenao.
7.
8.
9.
Sobre a influncia desses organismos nos processos de reforma do Estado nos pases latinoamericanos, ver Salama & Valier (1997).
UNESCO,
USP ,
10. Las reformas educativas en los pases del cono sur: un balance crtico (CLACSO , 2005).
11. Estudio de los conflitos en los sistemas educativos de la regin: agendas, actores, evolucion, manejo
e desenlaces (LPP/UERJ/OREALC/UNESCO/SANTIAGO, 2004).
12. No caso do Brasil, ver especificamente os artigos 13 e 14 da
LDB
n. 9.394/96.
Referncias bibliogrficas
AGLIETA, M. Rgulacin y crisis del capitalismo. Mexico: Siglo Veintiuno,
1979.
BALL, S.J. Reformar escolas/reformar professores e os territrios da performatividade. Revista Portuguesa de Educao, Braga, v. 15, n. 2, 2002.
BAUMAN, Z. Globalizao: as conseqncias humanas. Rio de Janeiro:
Zahar, 1999.
BARROSO, J. A escola pblica: regulao, desregulao e privatizao.
Porto: ASA, 2003.
BARROSO, J. Os novos modos de regulao das polticas educativas na
Europa: da regulao do sistema a um sistema de regulaes. Educao
em Revista, Belo Horizonte, n. 39, 2004.
BIRGIN, A. La docncia como trabajo: la construccin de nuevas pautas
de inclusin y exclusin. In: GENTILI , P.; F RIGOTTO, G. (Comp.). La
ciudadana negada: polticas de exclusin en la educacin y el trabajo.
Buenos Aires: CLACSO, 2000.
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
773
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
775