O Estado e as Polticas Sociais no Capitalismo1

Eliane Ministro Pereira

Fernando Linhares
Em toda a histria do pensamento poltico recorrente a idia de que o nascimento do
Estado, como ordenamento poltico de uma comunidade, est relacionado com a dissoluo dos
agrupamentos primitivos, fundados sobre laos de parentesco, e com a formao de
comunidades mais amplas, que, por razes de sobrevivncia interna (o sustento) e externa (a
defesa), se constituram a partir de vrios grupos familiares (Bobbio, 2001).
Desde ento, a humanidade conheceu um conjunto variado de ordenamentos polticos. A
concepo que nos interessa estudar nesse momento a que contribui mais fortemente para a
compreenso do Estado da forma como o conhecemos atualmente e, principalmente, como
espao de formulao e execuo de polticas sociais e de contratao do trabalho de diversos
profissionais, inclusive dos agentes comunitrios de sade (ACS).2
Essas instituies polticas se formaram no perodo marcado pela transio dos modos de
produo feudal para o capitalista e foram-denominadas Estados Nacionais Modernos, pois
representaram um dos elementos constitui dores da Idade Moderna.
Na Idade Mdia (sculos V ao XV), a Europa ocidental viveu um processo de
desintegrao da administrao do antigo Imprio Romano do Ocidente, e a organizao poltica
que se formou ao longo desse perodo teve por caracterstica a apropriao privada das
atribuies polticas antes exercidas pelo poder pblico (Falcon & Rodrigues, 2006: 41). As
funes fiscais, jurdicas e militares passaram a ser controladas pelos senhores feudais em
benefcio prprio, em um cenrio de fragmentao do poder. Essa quase ausncia de um poder
poltico centralizado ensejou um determinado tipo de relao poltica que, marcada pelo domnio
territorial como referncia das estruturas de poder, caracterizou a sociedade medieval.
Grandes transformaes econmicas, sociais e ideolgicas abalaram as estruturas de
poder na Europa ocidental a partir do sculo XI e colocaram em cheque a sociedade medieval.
O crescimento populacional, a expanso do comrcio, inclusive o ultramarino, e o ressurgimento
das cidades alteraram a correlao de foras entre os diversos grupos sociais e abriram
caminho para a formao de novas estruturas de poder.
Os senhores feudais, cujas rendas eram provenientes principalmente da explorao
servil das terras, foram duplamente atingidos. Suas rendas no acompanharam o dinamismo do
setor comercial e bancrio, controlados pela classe burguesa que se formava, e o prprio
modelo de dominao sobre os servos entrou em crise medida que a sociedade se
transformava e novos padres ideolgicos se estabeleciam.
A formao de uma estrutura de poder centralizada foi a alternativa encontrada pelos
senhores feudais para se manterem como classe dominante.3 A constituio dessas estruturas -

Extrado de MOROSINI e REIS (org.) Sociedade, Estado e Direito Sade. Rio de Janeiro: EPSJV/Fiocruz, 2007, p. 63 a 80.

Sobre o histrico, a regulamentao e a formao desses profissionais, ver Morosini, Corbo e Guimares, texto "O agente
comunitrio de sade no mbito das polticas de sade: concepes do trabalho e da formao profissional" no livro O Processo
Histrico do Trabalho em Sade, nesta coleo (N. E.).
3

Os senhores feudais, classe dominante no modo de produo feudal, podiam ser tanto eclesisticos (clero) quanto laicos (nobreza).

os Estados Nacionais Modernos - passou por um longo processo, no linear, e foi a expresso
da necessidade e capacidade da classe dominante da Idade Mdia de enfrentar as
adversidades daquele perodo. A construo de um exrcito nacional em substituio ao
exrcito particular do senhor feudal, capaz de combater as revoltas servis cada vez mais
amplas, e a negociao pela manuteno dos privilgios feudais com o poder real foram os
principais fatores que garantiram, na maioria das vezes, o apoio dos senhores feudais
formao dos Estados Nacionais Modernos.
A monarquia absoluta foi a frmula poltica sobre a qual se organizou inicialmente o
Estado Nacional Moderno. Sua principal caracterstica era a concentrao de poder na mo de
um monarca que estabelecia e aplicava normas para o funcionamento do Estado, criava e
nomeava a burocracia responsvel pela administrao do reino e tinha o monoplio de
representao interna e externa do Estado. A justificativa para este poder excepcional era
apresentada pelos seus contemporneos a partir da teoria do 'direito divino dos reis', pois
somente ao rei competia o exerccio de fazer, modificar e interpretar as leis. Na anlise desse
perodo histrico, Max Weber compreende que esse poder se formou a partir de dois processos
que se combinavam: a presena de um aparato administrativo com a funo de prover prestao
de servios pblicos sociedade e o monoplio legtimo da fora.
Alguns historiadores advogam a tese de que a formao dos Estados Nacionais
Modernos foi uma conseqncia da aliana entre a burguesia e a monarquia para submeter a
nobreza a um poder centralizado. No nosso entender, necessrio ter cautela com essas
afirmaes, pois podem dificultar a compreenso do contedo de classe desse Estado e dos
posteriores processos revolucionrios que determinaram o fim do Estado Absolutista.
O rei no estava como rbitro acima das classes sociais, mas era um representante da
nobreza e de seus interesses. A burguesia que se estava formando como classe social apoiou a
centralizao do poder porque isso contribua para a formao de um mercado interno, condiochave para o desenvolvimento de seus negcios e a criao das circunstncias necessrias para
a expanso comercial em outros continentes, alm do europeu. O Estado Absolutista buscava
conciliar os interesses da aristocracia dominante com os da burguesia mercantil, pois, para
cumprir os seus objetivos, precisava dos impostos que eram pagos pela burguesia.
as novas monarquias absolutas tiveram que negociar constantemente com os nobres e burgueses,
a fim de fazer triunfar, passo a passo, os objetivos monrquicos. A estruturao da monarquia
absoluta e de sua poltica mercantilista exigiu a busca de apoio tanto no seio da burguesia quanto
no da aristocracia. (Falcon & Rodrigues. 2006: 45)

O Estado Nacional Moderno se formou, portanto, antes da plena constituio do modo de

produo capitalista, e teve papel fundamental, criando, no incio, as condies para o
desenvolvimento das novas relaes de produo assalariadas. Porm, posteriormente, como
veremos, esse Estado Absolutista se constituir em um entrave ao desenvolvimento econmico
da burguesia que, de forma revolucionria, lutar pela sua destruio e substituio por um novo
arranjo de Estado, conhecido como Liberal.

O Estado Moderno, desde o momento em que surge, torna-se objeto central de estudo
para vrias disciplinas, ensejando uma ampla produo terica. Dentre os autores clssicos,
podemos destacar dois ingleses que, em meio Inglaterra convulsionada pelos processos
revolucionrios, participaram do pioneiro esforo intelectual na formulao das bases filosficas
e polticas a respeito do Estado.
O primeiro John Locke (1632-1704), filsofo empirista, assim denominado em funo
da valorizao da experincia como fonte de conhecimento. Sua teoria social e poltica tm por
elemento primordial o direito propriedade que juntamente com a proteo da vida e a garantia
da liberdade figuram como propsitos nicos, do Estado. Os homens, segundo Locke, se organizam voluntariamente constituindo um contrato social que permite ao Estado salvaguardar a
vida em sociedade, estabelecendo, portanto, a noo de soberania do povo, um dos pilares da
concepo liberal do Estado.
O outro o filsofo e cientista poltico ingls, Thomas Hobbes (15881679), autor do
famoso O Leviat, um estudo filosfico sobre o absolutismo poltico. Sua principal concepo
deriva da avaliao do necessrio ordenamento da vida social para evitar a luta entre os
homens como verificado no 'estado natural'. Portanto, este autor defende a existncia de um
governo forte, seguido por todos os componentes do corpo social. Essas so as bases para a
sua

defesa

do

Absolutismo;

no

oriundo

do

direito

divino,

como

muito

dos

seus

contemporneos acreditavam, mas do consentimento dos cidados atravs de um contrato.

O marxismo, como teoria sociolgica que exerce grande influncia na atualidade,
considera que o surgimento do Estado est relacionado diferenciao social que se estabelece
na sociedade, e, portanto, dominao econmica do homem sobre o homem. Para Marx (1818
- 1883) e Engels (1820 - 1895), o Estado um instrumento mediante o qual uma classe exerce o
poder sobre a outra, explorando-a economicamente e conseqentemente politicamente. No
entender desses autores, um conjunto particular de relaes econmicas (base ou infraestrutura) determina formas especficas de Estado (superestrutura) que so adequadas ao seu
funcionamento, de tal forma que transformaes na base econmica da sociedade levam
transformao na superestrutura.
Antonio Gramsci (1891-1937), pensador marxista, apesar de no discordar desta
determinao, salienta que as relaes entre superestrutura e infra-estrutura no podem ser
determinadas facilmente, mecanicamente. Esses dois conjuntos formam uma totalidade que
possui em seu interior outros determinantes e tempos diferentes.
O desenvolvimento desses conjuntos encontra-se intimamente vinculado e marcado por influncias,
aes e reaes recprocas, pelas lutas que protagonizam as classes em presena e as formas
superestruturais destas no terreno nacional e internacional. Reconhecer esses vnculos no implica em
admitir que transformaes no mundo econmico provoquem uma reao imediata a modificar as
formas superestruturais, ou vice-versa. Um certo descompasso entre mudanas ocorridas nesses
conjuntos , at mesmo, previsvel, muito embora exista uma tendncia adequao de um a outro.
(Bianchi, 2006: 3)

Gramsci trar outra grande contribuio ao pensamento marxista, capaz de alargar o

entendimento do Estado para alm de um aparelho coercitivo da classe dominante. A
argumentao do autor passa pela idia de que a dominao de classe no se realiza apenas pela
coero, mas obtida tambm pelo consentimento.

Nas condies modernas, (...) uma classe mantm seu domnio no simplesmente atravs de uma
organizao especfica da fora, mas por ser capaz de ir alm de seus interesses corporativos
estreitos, exercendo uma liderana moral e intelectual e fazendo concesso, dentro de certos limites,
a uma variedade de aliados unificados num bloco social de foras que Gramsci chama de bloco
histrico. (Bottomore, 2001: 177)

Os trabalhos marxistas mais recentes sobre o Estado tm como foco as complexidades que
envolvem as suas relaes com a sociedade. O desenvolvimento do processo de produo
capitalista, a conseqente especializao e segmentao do mercado de trabalho, a multiplicao
de aspiraes, necessidades e comportamentos no mbito da reproduo da fora de trabalho, vo
exigir do Estado aes polticas cada vez mais diversificadas.
A partir de fins do sculo XIX e incio do sculo XX, alm de funes econmicas, voltadas
valorizao dos diversos setores do capital, o Estado passa a agregar funes sociais,
principalmente atravs das vrias formas da poltica social, tendentes a assegurar a integrao da
fora - trabalho no equilbrio do sistema econmico (Bobbio, 2001).
O que o pensamento marxista sobre o Estado tem procurado demonstrar que a cada
grande poca do capital corresponde uma estrutura estatal diferente - mais ou menos
intervencionista, maior ou menor em seu escopo de atuao, organizada internamente de uma ou
outra maneira.
Ao longo deste artigo, procuraremos destacar as principais caractersticas que moldaram o
Estado no decorrer do modo de produo capitalista, principalmente no que diz respeito s suas
'funes sociais', isto , s formas de interveno do Estado nas 'questes sociais', que emanam
das disputas entre os diferentes grupos em uma dada sociedade.

Principais Arranjos do Estado no Capitalismo

O Estado Absolutista, primeira forma de organizao dos Estados Nacionais, entrou em
crise quando sua estrutura passou a representar um empecilho ao desenvolvimento da burguesia,
classe que se tornava economicamente dominante. A manuteno dos privilgios da nobreza, que
no pagava impostos e era a classe social que ocupava os principais postos no aparelho de
Estado, criou uma disputa de projetos societrios entre a classe politicamente dominante - a
nobreza - e a classe economicamente dominante - a burguesia. Foi a capacidade da burguesia de
expressar os interesses de um conjunto mais amplo de setores sociais, tornando-se dirigente de
um projeto alternativo de sociedade em oposio ao Antigo Regime, que a levou a vitria no
processo de revolues burguesas que ocorreram no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX.
A viso clssica sobre o modelo de Estado que a burguesia procurou construir com a sua
chegada ao poder foi a Liberal. Esta teoria centrada em uma concepo de indivduo que age
de acordo com os seus interesses, o 'homem racional', e o Estado visto como um rbitro
neutro, acima dos interesses particulares.
As profundas mudanas ideolgicas que se processaram ao longo do sculo XVIII
trouxeram novos pensamentos, e a origem da legitimidade dos governantes, que antes era
atribuda a Deus, passou ento para o prprio homem, superando a relao de sdito/soberano,
construindo a relao cidado/governo, com uma concepo de que os direitos individuais so

inalienveis e esto consubstanciados na propriedade privada.

Adam Smith, pensador ingls da Escola Clssica de Economia do sculo XVIII,
desenvolveu a 'teoria da mo invisvel', segundo a qual a produo de mercadorias segue uma
lgica interna que, sem interferncias externas, tende ao equilbrio perfeito. A busca individual
por melhorias materiais, segundo essa teoria, leva a uma melhora do padro de vida de toda a
sociedade, e as relaes entre as pessoas devem ser regulamentadas pelas prprias pessoas no
mercado. O controle social ento exercido pelo mercado e a partir de seus critrios. O Estado
possuidor de um poder jurdico e educativo, porm deve interferir o mnimo possvel neste
mercado auto-regulado. a base para a concepo de Estado Mnimo.
A despeito de suas prprias formulaes tericas, utilizadas como argumento contra a
excessiva interferncia do Estado Absolutista na sociedade, a histria mostra que a burguesia se
apropriar do Estado para garantir seus interesses, inclusive nesta fase, em que a principal forma
de interveno estatal foi a represso classe trabalhadora em luta por suas reivindicaes.
Assim, na fase liberal, a atuao do Estado na sociedade seguiu a lgica malthusiana4 da
menor interferncia possvel. Poucas foram as medidas adotadas para proteger os pobres dos
efeitos mais nocivos do processo de concentrao de capital em curso ao longo do sculo XIX, e
mesmo quando adotadas existia uma grande preocupao em no desestimular o trabalho,
exigindo-se contrapartidas para garantir o 'estmulo ao trabalho' como podemos ver na citao a
seguir.
exigia-se que famintos construssem torres desnecessrias para justificar o recebimento de
alimentos (geralmente batatas) em tempos de crise. Se a fome persistisse. a cobrana mudava de
orientao, mas no de perversidade: exigia-se que os famintos destrussem a torre levantada
para que pudessem fazer jus nova concesso de alimentos vitais. (Pereira, 2002: 116)

O decorrer dos anos do sculo XIX evidenciou o surgimento de um problema que entrou
em contradio com os ditames da teoria liberal. O aumento da riqueza, provocado pela dinmica
do modo de produo capitalista, no foi capaz de evitar a expanso da misria, uma crescente
"vulnerabilidade de massa" (Castel, 1999), e os tradicionais mecanismos de amparo pobreza,
baseados na adeso voluntria, mostraram-se ineficazes.
Os princpios das liberdades individuais, preconizados pelo liberalismo, foram ento
contrariados. Contribuies obrigatrias para assegurar alguns benefcios, assim como a
distribuio seletiva de auxlios, tornou-se uma necessidade e uma caracterstica das polticas
sociais de proteo aos pobres (Magalhes, 2001), uma resposta a um fenmeno social de massa
- o 'pauperismo'.
Na virada do sculo XIX para o sculo XX, a interveno do Estado no combate
pobreza foi instituda em um outro sentido, reflexo da formao de um novo conceito de
solidariedade social. Dentre os fatores que contriburam para esse processo, destacam-se: o
surgimento de interpretaes no liberais de combate pobreza, estabelecendo novas relaes

4 O economista ingls Robert Malthus,em sua obra Ensaio sobre a Populao, afirmava que a fome seria inevitvel, pois, na sua viso,
enquanto a populao crescia numa proporo geomtrica, a produo de alimentos crescia na proporo aritmtica. e a interferncia
do Estado, no sentido de proteger os pobres, s agravaria o problema.

entre as questes morais e sociais; e o aparecimento de movimentos polticos como o cartismo,5

que ampliaram o carter de destituio e politizaram a questo e o surgimento de doutrinas
solidrias, que buscavam novas regras de justia social (Magalhes, 2001).
O que ocorreu neste perodo foi uma inflexo na prpria doutrina liberal no que se refere
ao perfil da proteo social. O conceito de proteo individual, mesmo no totalmente
abandonado, comeou a ser substitudo por uma noo de risco social, retirando a questo da
sua dimenso moral. Esse novo sistema de seguridade, baseado na solidariedade social.
permitiu o enfrentamento de problemas relativos velhice, ao desemprego e doena.
Outro aspecto extremamente importante e que no pode ser desconsiderado na anlise
desse perodo a nova fase em que entrou a economia capitalista no final do sculo XIX. A livre
concorrncia preconizada pelos liberais gerou um processo brutal de concentrao de capital, o
que promoveu o desaparecimento das empresas menores. A busca pela ampliao da
lucratividade provocou tambm a fuso de inmeras empresas, dos mais diferentes ramos da
produo, com as instituies bancrias, criando corporaes que passaram a dominar os
mercados em escala global.
Paralelamente comeou a ser gestado um novo entendimento de assistncia, ligado
cidadania, e no condio de trabalhador (Magalhes, 2001). O risco de desagregao da
solidariedade social e do prprio tecido social foi o pano de fundo dessa transformao.
Diferentes arranjos de proteo social foram montados em cada pas, em virtude de suas
caractersticas sociais, culturais e polticas.
O sculo XX trouxe ento a marca da expanso das polticas sociais em sistemas de
proteo social de formatos menos residuais e mais universalistas. Essas mudanas foram na
direo da formao dos chamados Welfare States (ou Estados de Bem-Estar Social) e
refletiram os avanos no conceito de cidadania. Estabeleceram-se a partir de um novo pacto,
principalmente nas sociedades capitalistas centrais, que garantiram aes mais amplas de
melhoria das condies de habitao, sade, educao e bem-estar geral (Magalhes, 2001).
A crise capitalista de 1929, que atingiu todos os pases capitalistas e demonstrou a
fragilidade da teoria liberal quanto auto-regulamentao da economia pelo prprio mercado, e
as medidas adotadas pelos governos para a superao desta crise foram tambm
determinantes na concepo do novo modelo de Estado welfereano.
O Welfare State representou uma redefinio do papel do Estado com a formao de
"sistemas de proteo social fortemente estatizados" (Vianna, 2000: 17). Estas mudanas que
acompanharam a expanso da produo capitalista no ps-Segunda Guerra vo conformar o
desenvolvimento de um conceito de bem-estar, distinto dos restritos seguros sociais, que pode
ser denominado seguridade social.
O Estado, operando a gesto estatal da fora de trabalho, publicizando demandas privadas como
medidas de interesse geral, alarga o espectro legal da proteo e incrementa seus gastos com
prestaes sociais. (Vianna, 2000: 18)
5 O cartismo foi um movimento promovido pela classe trabalhadora inglesa na sua luta pela melhoria dos salrios e das condies de
trabalho e sua denominao se refere entrega ao parlamento ingls do documento "Carta do Povo" que reivindicava o sufrgio
universal masculino.

O Estado de Bem-Estar concretizou uma nova solidariedade sob a forma de um pacto

social que revigorou a esfera pblica. A dimenso poltica desta formao est relacionada ao
fortalecimento prvio dessa esfera pblica "instncia pblica, separada do mundo privado, que
garante a primazia de regras universais sobre o particularismo local" (Vianna, 2000: 29), capaz
de construir a referncia do 'ns', combustvel da solidariedade formadora da conscincia
cidad, paradigma essencial que dar um novo sentido para a interveno social do Estado.
O Welfare State o modelo paradigmtico das polticas sociais no sculo XX e sua
formulao seguiu uma lgica keynesiana6 de enfrentamento da crise que atingiu o sistema
capitalista em 1929. A poltica social est localizada, portanto, ao lado de outras medidas
anticrise, que tentavam garantir uma elevao da demanda global a partir da ao do Estado
(Behring, 1998).
No perodo aps a Segunda Guerra, outra perspectiva importante a ser observada a
disputa pela hegemonia global, travada entre dois campos distintos, um dirigido pelos Estados
Unidos da Amrica, representando os pases capitalistas, e outro comandado pela URSS,
frente dos pases socialistas burocratizados. Esta polarizao ideolgica na luta pela hegemonia
global marcar a cena poltica de grande parte do sculo XX e se transformar em um elemento
fundamental, presente nos enfrentamentos que acontecero em quase todos os pases.
A formao do Welfare State se relaciona conseqentemente com a disputa pelo apoio
dos trabalhadores, principalmente nos pases europeus, ao sistema capitalista, uma vez que a
vitria da Revoluo Russa. em 1917, e a participao decisiva da URSS na derrota do nazismo
tornaram o socialismo uma alternativa concreta de organizao social. Portanto, responsabilizar
os Estados pela melhoria da qualidade de vida dos operrios nos pases capitalistas centrais foi
vital para a estabilidade poltica no ps-guerra.
Ao longo da dcada de 1970, uma nova grande crise afetou a sociedade capitalista e seu
enfrentamento pela estratgia keynesiana encontrou limites estruturais. A busca de superlucros
associada a uma revoluo tecnolgica permanente, a ampliao da resistncia do movimento
operrio e a intensificao do processo de monopolizao do capital colocaram a economia capitalista em nova onda recessiva no final da dcada (Behring, 1998). Neste contexto, a poltica
keynesiana acabou acirrando a crise, principalmente, em sua dimenso fiscal e poltica.
O endividamento do Estado afetou diretamente sua forma de interveno na sociedade, e
a poltica social teve seus gastos reduzidos (Behring, 1998), provocando uma crise de
legitimao com importantes repercusses polticas.
A busca por superlucros se deslocou, prioritariamente, para a reduo do tempo de
rotao do capital, estimulando a inovao tecnolgica pela "intensificao da concorrncia em
torno do diferencial da produtividade num mesmo ramo de produo" (Behring, 1998: 170). Um
dos resultados desse quadro foi a reduo dos postos de trabalho, tendo como conseqncia o

6 John Maynard Keynes (1883-1946), economista ingls, elaborou um conjunto de medidas econmicas voltadas para superar a
depresso em que se encontrava a economia capitalista aps a crise de 1929. Contrariando as teorias liberais de sua poca, Keynes
vai destacar o papel do Estado como regulador e estimulador da economia, propondo o uso dos gastos e receitas do governo como
meio de influenciar positivamente o nvel de atividade econmica (produo e emprego) nas sociedades de mercado.

aumento do desemprego estrutural.

A contradio que est colocada envolve a necessidade, cada vez maior, de os
trabalhadores recorrerem s polticas sociais para garantia do mnimo indispensvel
sobrevivncia. Em contrapartida, as polticas sociais contam com menos recursos, j que h um
processo de concorrncia mais acirrada, na disputa de valores.
A competio pela destinao dos recursos pblicos cada vez maior, no sendo,
portanto, de se estranhar que o discurso neoliberal ataque o 'paternalismo' das polticas sociais do
Welfare State. A estagnao econmica mundial coloca a poltica social no cerne da crise.
Podemos dizer que at a dcada de 1970, nos pases do capitalismo central, em uma
conjuntura de crescimento econmico e do pleno emprego, o Welfare State respondeu de maneira
satisfatria s questes de vulnerabilidade social e destituio (Magalhes, 2001). Porm, as
transformaes no processo produtivo relativo introduo de novas tecnologias, problemas de
desequilbrios demogrficos e de reduo da oferta de trabalho esto na base do que passou a
ser denominado 'crise do Welfare State', com grandes decorrncias sobre o modelo e a
concepo das polticas sociais.
A despeito de toda a retrica neoliberal contrria ao modelo de seguridade 'welfereano', os
sistemas de seguridade, nos pases centrais, sofreram reformas, mas no foram desmontados
(Vianna, 2000: 62). As mudanas buscaram adaptar a proteo social nova conjuntura e,
segundo Vianna (2000), percorreram as seguintes tendncias: a diminuio do ritmo de crescimento dos gastos, a introduo de mecanismos de seletividade, priorizando a focalizao das
clientelas-alvo e a 'desestatizao relativa' atravs, principalmente, das modalidades de mix
pblico/privado.
A crise do Welfare se soma a uma conjuntura poltica mundial no fina! do sculo XX, com
importantes

transformaes

que

alteraram

significativamente

as

correlaes

de

foras

desfavoravelmente aos trabalhadores, ensejando uma ofensiva conservadora em nvel mundial. O

fim da URSS, a crise nos pases do Leste Europeu, a derrota dos processos revolucionrios na
Amrica central e a crise da utopia socialista so exemplos deste novo momento.
neste contexto que as antigas teses liberais, sob a nova denominao - neoliberalismo -,
foram resgatadas e serviram de paradigma para a ao poltica em diferentes pases. Em linhas
gerais essa ao poltica seguiu as tendncias de reduo dos direitos dos trabalhadores,
privatizao de empresas e servios estatais, ampliao da economia capitalista de mercado para
reas que estavam praticamente fora do circuito capitalista mundial e financeirizao da riqueza
que adquiriu nveis sem precedentes.
As dcadas de 1980 e 1990 foram marcadas pela hegemonia da lgica neoliberal, porm,
longe de alcanar a propalada melhor eficincia do Estado Mnimo e da qualidade de vida,
encontramos uma ordem internacional 'mais instvel, mais injusta e mais violenta. As guerras, o
aumento da pobreza e da excluso, a perda da capacidade de convencimento do neoliberalismo e
as lutas de resistncia ao novo modelo econmico abriram um outro momento conjuntural, no
incio do sculo XXI, marcado pela possibilidade de construo de projetos societrios psneoliberais, como podemos perceber, com maior nitidez, no continente latino-americano.

Consideraes sobre as Polticas Sociais como Formas de Interveno do Estado na Sociedade

Ao pensar o Estado Contemporneo, Bobbio, Matturci e Pasquino (2000) consideram que
necessrio conjugar dois elementos - o Estado de direito, que representa a sntese dos avanos
apresentados pelas revolues burguesas, como a liberdade pessoal, poltica e econmica,
formando um limite para a interveno do Estado sobre o indivduo, e o Estado social que, pelo
contrrio, aponta no sentido da participao da sociedade no poder poltico e na riqueza
socialmente produzida.
A ltima parte deste artigo trata, portanto, da especificidade da poltica social como a
expresso deste segundo elemento apresentado nas anlises de Bobbio e outros autores, sem
contudo desprezar as diversas pontes que a realidade e a necessidade constroem entre esses
dois plos. Apresentaremos algumas consideraes sobre o conceito e as diferentes linhas
analticas, destacando os principais elementos presentes na abordagem marxista para a
compreenso das polticas sociais enquanto interveno estatal na sociedade capitalista.
Se existe um consenso entre os diferentes autores quanto dificuldade de precisar o
conceito de poltica social. Podemos, entretanto, problematizar as discusses em torno da
questo

caracterizando

cinco

grupos

de

definies

diferentes,

presentes

no

debate

contemporneo, apontando as principais vantagens e limitaes de cada um (Fleury, 1999).

As 'conceituaes finalsticas' chamam a ateno para o contedo valorativo da poltica
social e enfatizam os objetivos que a poltica social deve cumprir, como por exemplo, 'o bemestar da sociedade', 'a melhoria das condies de vida', 'a reduo da desigualdade entre os
homens'. J as conceituaes setoriais, tidas como 'uma forma tradicional' de definir as
polticas sociais, caracterizam-se pelo recorte de programas e projetos que se situam nos
setores reconhecidamente sociais, tais como, educao, sade, previdncia etc. Apesar de
oferecerem a vantagem de inserir a definio em um campo concreto da poltica, as
conceituaes setoriais apresentam muitas deficincias, principalmente o no reconhecimento
da intersetorialidade dos problemas sociais e a suposio de que h uma separao entre
polticas econmicas e polticas sociais.
As 'conceituaes funcionais' se baseiam na funo que as polticas sociais devem
cumprir e chamam a ateno para as suas conseqncias, seus efeitos na sociedade. Como o
raciocnio funcional tem limites que so inerentes ao prprio mtodo, essas conceituaes
dificultam o reconhecimento das contradies da ao poltica social.
As 'conceituaes operacionais' ressaltam os instrumentos e mecanismos utilizados
para organizar as aes polticas, entendidas como polticas pblicas, para enfrentar um
problema identificado como prioritrio. So definies que tm por aspectos positivos a
visualizao do processo de deciso poltica e os meios utilizados para alcanar os objetivos
propostos. As limitaes referem-se ao carter essencialmente tcnico dessas abaordagem,
privilegiando a dimenso institucional das decises acerca das polticas sociais, dificultando c
entendimento da articulao entre Estado e sociedade.
Por ltimo, as 'conceituaes relacionais' so aquelas que percebem a poltica social
como um produto da relao historicamente constituda entre os diferentes atores sociais na
redefinio das relaes de poder e na conseqente distribuio dos recursos produzidos por

uma dada sociedade. A discusso do poder nas conceituaes relacionais amplia a viso sobre
a questo, mas, muitas vezes, pode dificultar a compreenso das especificidades da poltica
social.
Na anlise da poltica social, podemos tambm agrupar os diversos estudos em campos
tericos, como fez Coimbra (1994), partindo dos trabalhos de Mishra e Gough. Nessa anlise, o
autor constatou a existncia de dois modelos polares, um derivado da economia clssica, de
matriz liberal, chamado por alguns autores de 'individualismo' ou 'anticoletivismo', e outro, denominado 'coletivista' ou 'socialista', inspirado na obra de Marx e seus seguidores. Esses autores
concordam ainda que entre os dois modelos polares existem um ou maio pensamentos
intermedirios, com maior grau de dificuldade para caracterizao. Nossa reflexo sobre as
polticas sociais vai dialogar prioritariamente com a perspectiva marxista.
No que diz respeito abordagem marxista, a falta de unidade entre os autores que
adotam essa perspectiva apontada por Coimbra como um impeditivo para tratar o debate nos
termos de uma abordagem marxista da poltica social, j que o prprio Marx no conviveu com
aes estatais dessa natureza e, portanto, no desenvolveu uma anlise mais sistemtica de
uma poltica social adotada por um estado capitalista (Coimbra, 1994).
Mesmo sem a pretenso de esgotar as reflexes sobre as diversas variantes de anlise
marxista da poltica social, consideramos importante pontuar elementos j presentes nas
reflexes do prprio Marx e apontar algumas contribuies mais recentes de autores marxistas
que aprofundaram ou alteraram aqueles elementos iniciais. Entendemos que a abordagem
marxista agrega elementos promissores para anlise, na medida em que se apropria da
historicidade, pensando necessariamente na dinmica e na correlao de foras entre as classes
sociais antagnicas presentes na sociedade capitalista, sem negligenciar da perspectiva da
totalidade e da interao entre os elementos centrais desse modo de produo.
O primeiro balizador para uma reflexo sobre a abordagem marxista da poltica social a
descrena em Marx da possibilidade da conjuno de bem-estar social e sociedade capitalista. O
princpio da busca do lucro e os valores decorrentes dessa busca so opostos ao princpio de
sociedade defendida por Marx, baseada em uma noo de solidariedade social e cooperao e
de diviso da riqueza socialmente produzida pelos critrios das necessidades humanas,
expresso da sua concepo de bem-estar.
Ainda que inicialmente, Marx registrou anlises de algumas medidas que, pelo impacto na
melhoria nas condies de vida da classe trabalhadora, podem ser entendidas como polticas
sociais. Nestes casos, em especial como nos mostra Coimbra (1994) no que diz respeito
regulamentao e reduo da jornada de trabalho, Marx adota uma outra viso, reconhecendo a
possibilidade de se alcanar melhores patamares nas condies de vida da classe trabalhadora
no interior da sociedade capitalista. No entanto, ao reconhecer a capacidade de luta da classe
trabalhadora para buscar melhorias das suas condies de vida, Marx ressalta o carter limitado
dessas conquistas.
O

carter

limitado

das

polticas

sociais

na

sociedade

capitalista

se

expressa

principalmente pela incapacidade de promoverem o bem-estar global dos trabalhadores e suas

famlias, e ainda em face da dificuldade de serem efetivamente implementadas. As conquistas
dos trabalhadores, traduzidas em polticas sociais, esbarram na relutncia do legislativo em

10

regulament-Ias, na resistncia dos empresrios em implement-Ias e no desinteresse da

maioria dos atores que detm poder de deciso na mquina estatal em fiscalizar seu
cumprimento.
Dessa forma, demarcamos os dois pressupostos iniciais da anlise marxista da poltica
social, que advm do prprio Marx e que tero profunda influncia nas correntes marxistas. Em
primeiro lugar, a desnaturalizao do bem-estar no interior da sociedade capitalista, ou seja, o
entendimento de que a lgica da ampliao do lucro contrria ao bem-estar da sociedade. Em
segundo lugar, a melhoria das condies de vida da classe trabalhadora no interior da sociedade
capitalista se d principalmente a partir da ao direta dos trabalhadores e de seus eventuais
aliados, que, por presso, chegam a alcanar algumas melhorias que so limitadas.
No decorrer do sculo XX, um importante elemento agregado ao campo de anlise
marxista, qual seja, o carter funcional da poltica social para o desenvolvimento do modo de
produo capitalista, com um duplo significado. O primeiro que, as polticas sociais cumprem a
funo de rebaixar os custos de reproduo da fora de trabalho, o que contribui para a elevao
da produtividade do trabalho e para a ampliao da capacidade de compra, mesmo em
momentos de crise. O segundo significado diz respeito cooptao dos trabalhadores que assim
tenderiam a abrir mo de seu potencial revolucionrio (Coimbra, 1994).
A abordagem marxista apresenta tambm um aspecto fundamental, que a historicidade
associada dinmica do modo de produo capitalista, requerendo, para tanto, uma
periodizao que leve em considerao o comportamento dos elementos fundamentais para sua
conformao e que tm influncia direta sobre a formulao e implementao das polticas
sociais no interior das sociedades capitalistas.
Como teoria da histria, o marxismo mais do que uma aplicao da dialtica transio de um
modo de produo para outro: abrange igualmente as transformaes histricas que ocorrem
dentro do perodo de vigncia de cada um desses modos de produo. O capitalismo, como outros
modos de produo, atravessa fases distintas; em vez de avanar ao longo de uma curva contnua
medida que amadurecem suas contradies internas, ele segue um caminho descontnuo,
marcado por segmentos distintos. (Bottomore. 2001)

O desenvolvimento do modo de produo capitalista atravessou diferentes momentos

que podem ser sistematizados em trs grandes perodos: o capitalismo concorrencial, o
imperialismo clssico e o capitalismo tardio (Mandei. 1982).
Um esforo extremamente importante pensar que as polticas sociais guardam, no que:
diz respeito ao capitalismo, no s uma relao geral, mas relaes especficas no sentido de
peculiares e diferentes de acordo com as mudanas pelas quais o prprio capitalismo passa.
So os ciclos econmicos que tambm balizam os limites e as possibilidades da poltica social, e
estas devem ser analisadas a partir de seus elementos objetivos e subjetivos, na perspectiva da
totalidade. Portanto,
a poltica social no pode ser apanhada nem exclusivamente pela sua insero objetiva no mundo
do capital, nem apenas pela luta de interesses dos sujeitos que se movem na definio de tal ou
qual poltica. Mas, historicamente. na relao desses processos na totalidade. (Behring,1998: 174)

A compreenso da poltica social do Estado capitalista contemporneo elemento

11

essencial para a problematizao da ao dos ACS,7 abrindo a reflexo sobre os limites de sua
interveno bem como das articulaes necessrias para a ampliao de seu alcance.
Apesar de todas as restries impostas s polticas sociais pelo modelo de organizao
social e econmica da sociedade, a ordem poltica extremamente importante na definio das
opes disponveis de ao e de direes plausveis de interveno estatal.
As polticas sociais fazem parte do processo estatal de redistribuio de valores
extrados dos diferentes grupos sociais em propores distintas. Portanto, conflito
contradio de interesses de grupos e classes sociais cujo objetivo a reapropriao dos
recursos socialmente produzidos. Os antagonismos revelam a interveno da poltica social no
dilema, muitas vezes colocados para a ao estatal, entre objetivos de acumulao e expanso
do mercado e de garantia das necessidades bsicas de existncia dos seres humanos e busca
de eqidade.
So muitas foras envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocrticos do
Estado, o Congresso, a presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os
especialistas e, no raro, suas corporaes. esse processo que define, em cada momento,
como ser a poltica social, que prioridades eleger, qual ser sua relao com a poltica
econmica, qual a amplitude de seu alcance. (Abranches, 1994: 11)

Tais conflitos estaro presentes no s no momento de tomada de deciso e de

formulao de uma poltica social, mas, principalmente, na fase de implementao, quando
todas as intenes anteriormente estabelecidas podem fracassar e novos resultados (no
esperados) podem aparecer.
Os trabalhadores envolvidos na execuo de uma determinada poltica social so,
portanto, fundamentais nesse processo. A atitude do pessoal administrativo ou tcnico
especializado, em relao poltica ou em relao ao grupo-alvo da poltica pode contribuir para
avanos ou retrocessos na direo da formao de uma cultura de participao poltica mais
ativa da populao na garantia de acesso e de controle das aes pblicas.
Na perspectiva da poltica social na rea de sade, os ACS tm um papel relevante, na
medida em que podem representar uma interface fundamental entre a comunidade e os
profissionais de sade, possibilitando uma viso mais abrangente dos problemas sociais, o
estabelecimento de formas alternativas de abordagem e de acompanhamento da populaoalvo.
Referncias
ABRANCHES, S. H. Poltica Social e Combate Pobreza: a teoria da prtica. In: ABRANCHES, S. H.;
SANTOS, W. G. dos & COIMBRA, M. A. (Orgs.) Poltica Social e Combate Pobreza. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 1994.
ALDWIN, P. The Politics of Social Solidarity. New York: Cambridge University Press, 1990.

7 Sobre a estratgia de reorientao da ateno sade na qual a ao do ACS est inserida, ver Corbo, Morosini e Pontes, texto
Sade da famlia: construo de uma estratgia de ateno sade no livro Modelos de Ateno e a Sade da Famlia, nesta
coleo (N. E.).

12

BEHRING, E. R. Poltica Social no Capitalismo Tardio. So Paulo: Cortez, 1998.

BIANCHI, . Retorno a Gramsci: para uma crtica das teorias contemporneas da sociedade civil.
Disponvel em: <http://paginas.terra.com.br/educacao/politikon>. Acesso em: 17 jul. 2006.
BOBBIO, N. Estado, Governo e Sociedade: para uma teoria geral da poltica. Traduo Marco Aurlio
Nogueira. 9.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001.
BOBBIO, N.; MATTEUCI, N. & PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. 8raslia: Editora Universidade de
Braslia, 2000.
B0TTOMORE, T. (Org.) Dicionrio do Pensamento Marxista. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.
CASTEL, R. As Metamorfoses da Questo Social: uma crnica do salrio. Petrpolis: Vozes, 1999.
COIMBRA, M. A. Abordagens tericas ao estudo das polticas sociais. In: ABRANCHES, S. H.; SANTOS,
W. G. dos & COIMBRA, M. A. (Orgs.) Poltica Social e Combate Pobreza. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
1994.
FALCON, F. & RODRIGUES, A. E. A Formao do Mundo Moderno. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
FLEURY, S. Polticas Sociales y Ciudadana. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo,
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, 1999. (CD-ROM)
MAGALHES, R. Integrao, excluso e solidariedade no debate contemporneo sobre as polticas sociais.
Cadernos de Sade Pblica, 17(3): 569-579, maio-jun. 2001.
MANDEL, E. O Capitalismo Tardio. So Paulo: Nova Cultural, 1982.
PEREIRA, P. A. P. Necessidades Humanas: subsdios crtica dos mnimos sociais. So Paulo: Cortez,
2002.
VIANNA, M. L. T. W. A Americanizao (perversa) da Seguridade Social no Brasil: estratgias de bem-estar
e polticas pblicas. Rio de Janeiro: Revan, Ucam, luperj, 2000.

13