CAPTULO TRES: INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LAS POLTICAS

PBLICAS
El anlisis de polticas pblicas
Que es una poltica pblica
Las polticas y las leyes
Tipologas de polticas pblicas
El ciclo de polticas
3.1 UNA INTRODUCCIN A LAS POLTICAS PBLICAS Y LAS NUEVAS FUNCIONES DEL
ESTADO Y EL GOBIERNO
Las polticas pblicas son los instrumentos a travs de los cuales Estado y sociedad definen y
persiguen metas y propsitos colectivos; son programas de accin que permiten al Estado
intervenir sobre la vida en sociedad reformando o manteniendo el status quo-. Esto implica
una diversidad de formas de actuar, desde la prestacin directa de bienes o servicios hasta
la regulacin o incluso la transferencia de funciones pblicas a actores privados.
Estas decisiones se consideran como pblicas en la medida en que puede argumentarse que
persiguen un inters colectivo legtimo. Al modificar continuamente las reglas de juego y al
intervenir en cada vez ms aspectos de la vida en sociedad, las fronteras mismas de lo que
se considera pblico estn continuamente en redefinicin. Las polticas expresan, en
consecuencia, en un contexto particular los asuntos que el Estado y la sociedad consideran
como de inters pblico. Para Parsons, desde el anlisis de polticas pblicas lo pblico
abarca la dimensin de la actividad humana que requiere de una regulacin o intervencin
gubernamental o social, o por lo menos una accin en comn1.
Las ltimas dcadas del siglo marcaron una tendencia a la expansin del gobierno en
Amrica Latina, y a la par con su crecimiento - presupuesto, programas, estructuras
administrativas - creci el Estado y con l su esfera de intervencin, las normatividades y
poderes. Los problemas del modelo demostraron a la postre que la disponibilidad de
recursos - polticos, econmicos, capacidad de gestin - del Estado es limitada y que no
puede lograrse el consenso y apoyo total de parte de la sociedad, ni la resolucin de todos
los problemas sociales.
Las demandas de mayor participacin por parte de una sociedad civil emergente y las
crticas liberales han llevado a la idea del redimensionamiento del Estado y de la necesaria
definicin de funciones que est en capacidad de asumir y cuya naturaleza le corresponda.
Pero a la importancia dada a la redimensin del Estado se ha sumado particularmente en el
ltimo decenio un renovado inters por la calidad en la formulacin y gestin de las polticas
pblicas que evitara, por ejemplo, la utilizacin de los presupuestos pblicos para garantizar
el apoyo a los gobiernos, as como presiones por una mayor democratizacin participacin
en decisiones, control ciudadano los procesos, accountability, etc.- de la accin estatal*.
La experiencia de las reformas neoliberales que promovieron una reduccin del tamao del
Estado y la transferencia progresiva de funciones a actores privados ha demostrado, sin
embargo, que el mercado no garantiza mejores resultados en el acceso de la ciudadana a
los servicios pblicos ni la equidad en el reparto de bienes y polticas.
1

Parsons, Wayne. Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas pblicas.
Buenos Aires: Edgar Elgar y FLACSO; 2007. p. 60
*
Luis Fernando Aguilar sealaba al respecto que la Democracia no es de suyo garanta contra el error y a
ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes
financieras, decisiones alegres. Aguilar, Luis Fernando. El estudio de las Polticas Pblicas. Estudio Introductorio.
Mxico: Editorial Porra; 1994. p. 23

Hoy el estudio de las polticas pblicas revela la evolucin en la accin del Estado; de una
parte, en relacin con las nuevas problemticas que son incorporadas a la esfera de accin
del gobierno como las relacionadas con proteccin a la identidad, nuevas tecnologas de
informacin, medio ambiente- o a la inversa, las funciones que haban sido consideradas
tradicionalmente como exclusivas de la accin gubernamental y que ahora son transferidas a
ciertos actores privados; de otra parte, por las nuevas formas en que estas problemticas
tradicionales o novedosas son tratadas por los gobiernos2.
En la actualidad se debate en torno a la idea de que gobernar no implica siempre intervenir
directamente, y con ello se abre espacio para diferentes formas de relacin ms
institucionalizadas entre los gobiernos y actores privados o sociales, algunos de ellos de
carcter transnacional. La gran conclusin es que gobernar no implica siempre intervenir
directamente. La naturaleza de los asuntos pblicos impone una necesaria y estrecha
colaboracin entre el gobierno y sociedad para resolver los problemas.
Es en este contexto que toma fuerza el concepto de accin pblica como crtica al
concepto tradicional de poltica pblica, que las entiende como producto de la accin
exclusiva de un Estado Centralizado, sobre sectores bien definidos y delimitados.
En efecto se considera que esa visin tradicional no corresponde con las condiciones en
que la actualidad se construyen las polticas pblicas3:
En primer lugar, porque existen niveles diferentes al nivel central nacional desde los
cuales se construyen las polticas pblicas. Hacia abajo con los procesos de
descentralizacin y hacia arriba con la integracin regional que ha creado un nivel
supranacional de toma de decisiones (principalmente el caso de la Unin Europea).
En segundo lugar, porque los actores con capacidad para influir sobre las polticas
pblicas no estn concentrados nicamente dentro de las fronteras nacionales, como los
organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales de carcter supranacional; o
porque los Estados asumen compromisos internacionales en materias como el medio ambiente
o la regulacin del comercio entre otros casos.
Finalmente, la introduccin de mecanismos de mercado, las prcticas de cooperacin
pblico-privado o de mecanismos de gestin empresarial en el sector pblico.
En otras palabras, mientras se conserva la expresin poltica pblica para referirse a los
procesos concretos de decisiones y acciones adoptadas en relacin con asuntos pblicos,
la expresin accin pblica ofrece una explicacin ms adecuada para comprender la
construccin de las polticas como un proceso colectivo en el que el Estado no es ni el nico
actor ni necesariamente el actor central en todos los casos.
El estudio de las polticas pblicas debe, en consecuencia, arrojar conclusiones sobre las
relaciones entre el Estado y la Sociedad. Esta relacin no es de una total autonoma de un
Estado monoltico respecto de una sociedad homognea, sino ms bien una relacin
diferenciada en grados diversos frente a algunos actores sociales y en referencia a
cuestiones particulares asuntos pblicos- y a los intereses en juego. Es claro, entonces, que
no puede plantearse una separacin tajante entre el Estado - y lo pblico - y la Sociedad y lo privado - sino hablar de interpenetraciones entre Estado y Sociedad que revelan
relaciones de mando, influencia o cooperacin. Por lo tanto, estudiar las polticas pblicas es
ver al Estado en Accin mediante la identificacin y anlisis de los procesos sociales tejidos
alrededor del surgimiento y tratamiento de cuestiones sobre las que el Estado y otros actores
sociales adoptan polticas.

Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Bogot: Universidad Externado de Colombia; 2006.
Lascoumes Pierre y Le Gals, Patrick. Instruments. En Boussaguet, Laurie. Dictionnaire des politiques publiques.
Paris: Presses de Sciences Po; 2004.
3

En el caso colombiano, como seala Roth4 el programa poltico del Estado Social de
Derecho implica el compromiso con la garanta de los derechos econmicos, sociales y
culturales. En consecuencia, estas obligaciones del Estado deben ser el fundamento para la
construccin de las polticas pblicas. El contexto poltico de la accin estatal se caracteriza
por la crisis del estado de bienestar en el mundo desarrollado- y del estado desarrollista
latinoamericano y las polticas de globalizacin liberal que han impulsado procesos de
reforma del Estado caracterizados por la desregulacin de actividades econmicas y un
menor intervencionismo del Estado. Por otra parte, a partir de 2001, por la imposicin de una
perspectiva securitaria de la accin estatal que ha conducido a una mayor restriccin de los
Estados sobre derechos y libertades individuales, la perspectiva contempornea consiste en
hacer que el Estado disee y promueva polticas pblicas enfocadas ms hacia garantizar la
libertad econmica y la seguridad antes que hacia la promocin de la igualdad social y la
libertad de los individuos y grupos sociales5
3.2 EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
El inters por las polticas pblicas no es patrimonio exclusivo de alguna disciplina en
particular; es ms bien un punto de encuentro de diversas disciplinas y, por consiguiente, de
mltiples metodologas, perspectivas y enfoques tericos que comparten un inters en comn:
el estudio del Estado en Accin.
En efecto, el Estado se ha examinado, tradicionalmente, desde dos perspectivas o enfoques:
uno institucional que presupone a la administracin como un instrumento del poder poltico,
un intermediario entre el Estado y la Sociedad Civil y otro que es el enfoque de la gestin o
management, que enfatiza en la utilizacin de herramientas aplicadas al sector privado para
analizar la accin estatal. Sin embargo, ante la incapacidad de los enfoques institucional y
de gestin para analizar la accin del Estado y sus relaciones con la Sociedad, el anlisis
de polticas pblicas ofrece una perspectiva diferente -que puede entenderse como una
Caja de Herramientas*-, un conjunto de modos de razonamiento, mtodos de accin,
conceptos involucrados, tcnicas y datos que responde a cuatro caractersticas principales:
1. El anlisis de polticas pblicas considera a las Polticas Pblicas como la unidad de
anlisis y se centra tanto en las diferentes partes del ciclo de las polticas como en el estudio
de los actores y sus relaciones en los procesos de construccin de polticas.
2. Analiza las interrelaciones entre el sistema poltico, el Administrativo y la Sociedad.
3. El anlisis tiene un importante - pero no exclusivo - componente cronolgico.
4. El anlisis es explicativo y no slo descriptivo. Esto implica conceptualizar los procesos e
introducir metodologas para generar y comprobar hiptesis causales.
En otras palabras, el anlisis de polticas puede entenderse como una perspectiva para el
estudio del Estado a partir de sus acciones, sus productos y sus efectos.
Analizar al Estado desde la perspectiva de su actividad permite evidenciar la distancia a
veces importante entre las formulaciones del problema o de la insatisfaccin, las intenciones
iniciales del Estado o del legislador, las decisiones tomadas, los medios o recursos puestos a
su disposicin y las realizaciones concretas alcanzadas6 as como sacar a la luz a actores

Roth, Andr-Nel. Discurso sin compromiso. La poltica pblica de derechos humanos en Colombia. Bogot:
Ediciones Aurora; 2006.
5
Ibid., p. 62
*
Para una discusin en profundidad, ver entre otros Thoenig, Jean-Claude. El anlisis de polticas publicas. En:
Revista Universitas Ciencias jurdicas y socioeconmicas. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, No. 93, 1997.
6
Roth, Op. Cit., p. 63

esenciales que un anlisis en trminos de poltica de partido, parlamentaria o gubernamental

no permitira mostrar7.
El estudio de las polticas pblicas se inserta en la conjuncin entre exigencia democrtica y
exigencia tcnica. Esto implica, de una parte, el recurso a conceptos, herramientas analticas
y metodologas rigurosas, que ofrezcan informacin para el debate poltico sobre la accin
de los gobiernos; de otra parte, que el proceso mismo de anlisis permita una mayor
participacin de actores dentro y fuera del Estado, para lo cual es necesario facilitar el
acceso a la informacin, publicidad de los resultados y disminuir la desigualdad que tienen
los actores sociales para participar en estos trabajos.
Por lo anterior, el anlisis de las polticas pblicas puede evitar dos problemas comunes en la
gestin pblica; en primer lugar, considerar que todo es poltico y no usar adecuadamente
las herramientas del anlisis para entender y mejorar la accin colectiva pblica y en
segundo lugar, utilizar herramientas tcnicas para analizar y definir problemas que son
polticos, lo que conduce a posturas tecnocrticas.
Para Bardach, el anlisis de polticas es ms un arte que una ciencia. Se basa en la intuicin
tanto como en el mtodo8. Sin embargo, la iniciacin al estudio de las polticas requiere del
conocimiento del lenguaje propio de este campo que incluye debates, conceptos y
herramientas analticas propias, el cual nos ocuparemos de presentar en las siguientes cuatro
unidades. Para su comprensin ser necesaria la lectura atenta de los mdulos, as como su
aplicacin practica a casos de poltica pblica en Colombia a travs de las guas de
actividad propuestas en cada una de las siguientes cuatro unidades.
3.2 QU ES UNA POLTICA PBLICA?
La palabra poltica tiene diferentes significados; se usa en relacin con las actividades de
lucha por el poder poltico o en ingls politics-; pero igualmente en referencia a las acciones
e instrumentos polticos y administrativos que los gobiernos adoptan e implementan en funcin
de ciertos objetivos colectivos es decir, las polticas pblicas; en ingls policies-. En la
prctica la relacin entre estas dimensiones es estrecha, como mostraremos durante las
siguientes unidades de este modulo.
Las definiciones existentes sobre poltica pblica que son tantas como autores abordan su
estudio- tienden a enfatizar en diferentes aspectos: la accin sectorial o territorial, la
participacin de actores privados, la resolucin de problemas a travs de una secuencia de
etapas, etc.
Hoy, sin embargo, existe un relativo consenso en torno a la idea de que una poltica pblica
es un conjunto de elementos: acciones, decisiones, objetivos e instrumentos. En esta misma
direccin propondremos acoger la definicin siguiente, que resulta suficientemente clara y
completa:
Definicin de poltica pblica: Entiendo por poltica pblica el conjunto de
decisiones, acuerdos y acciones realizadas por un conjunto de autoridades pblicas,
con o sin la participacin de los particulares, encaminadas a solucionar o evitar un
problema definido como relevante, y a seleccionar, disear e implementar los
instrumentos que permitan cumplir sus objetivos. La poltica pblica hace parte de un

Meny, Yves y Thoenig, J. C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE; 2001. p. 13.
8

ambiente determinado, busca modificar o mantener ese ambiente, y puede producir o

no los resultados esperados9
A partir de esta definicin podemos estudiar empricamente las polticas pblicas, con
indiferencia del nivel de gobierno o sector en el que estemos interesados. Para precisar ms
esta definicin conviene proponer los siguientes elementos comunes a las polticas pblicas:
Una poltica pblica expresa unos principios sobre la conduccin de los asuntos pblicos.
Toda poltica pblica puede definirse, en lo fundamental, en funcin de los objetivos que
pretenden alcanzarse con la accin.
Se compone de una serie de medidas - proceso - y un contenido - esencia ; as como de
unos medios dispuestos para alcanzar los objetivos planteados.
Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra actores de
diverso tipo.
Contiene elementos de decisin de naturaleza autoritaria; esto es, ratificado al menos
parcialmente, en funcin de las preferencias de las autoridades gubernamentales*.
Afectan por su contenido e impacto a diversos actores sociales.
Las actividades de una poltica pblica no siempre son visibles. Una poltica pblica
tambin puede ser la decisin de no actuar o puede no llegar a concretarse en elementos
materiales, y as estaramos en el campo de las polticas pblicas simblicas.
No es necesario que sean innovadoras; las actividades cotidianas de los Estados tambin
son polticas pblicas aunque sean rutinarias.
Las polticas son normativas, esto es, dirigidas a la consecucin de valores finales y objetivos
sociales.

3.3.1 Elementos comunes a la definicin de poltica pblica

3.3.1.1 Una poltica pblica expresa ciertos principios sobre la conduccin de los
asuntos pblicos.
Aunque es probablemente el elemento menos visible de manera directa, en las polticas
pblicas pueden encontrarse compromisos con principios generales sobre la conduccin de
los asuntos pblicos. Estos no se refieren solamente a la eficiencia y la eficacia, como se
encuentra con frecuencia en los documentos de poltica de nuestros das. En lo fundamental
tienen que ver con una perspectiva ms general sobre la accin pblica, empezando por la
definicin misma de lo que se va a reconocer como asuntos pblicos: cules
responsabilidades deben ser asumidas por el Estado y cules podrn ser transferidos al
mercado o a actores sociales? Qu tipo de relaciones existirn entre los actores estatales y
los actores fuera del Estado? Qu procedimientos democrticos sern previstos para la
participacin ciudadana en la construccin de las polticas pblicas? o en su
implementacin o evaluacin?, o por el contrario las polticas sern definidas exclusivamente
desde el Estado?

Velsquez, Ral. Mdulo Gestin de Polticas Pblica. Bogot: Escuela de Alto Gobierno. Escuela Superior de
Administracin Pblica; 2007. p. 9
*

Thoenig seala que una autoridad pblica es todo organismo que concede o asigna servicios y bienes
colectivos a un pblico considerado con la disposicin de que disponga de un procedimiento especfico de
eleccin y que posea una capacidad de autoridad pblica y por bien pblico se entiende un bien no divisible,
que no puede racionarse selectivamente en el mercado y que sea disponible para todos los individuos de tal
forma que suponga para cada uno la satisfaccin y la percepcin de igualdad en las ventajas. Thoenig, Op.
Cit.

Las polticas pblicas pueden identificarse en funcin de sus objetivos, que

expresan en la prctica la visin poltica de los gobiernos.
Esta puede tener como propsito introducir cambios en las condiciones sociales disminuir el
nivel de desempleo- o, por el contrario, mantener un cierto estado de cosas -statu quo-,
como mantener un nivel de la tasa de cambio. Estos objetivos pueden aparecer
explcitamente indicados en los documentos o en las normas legales que ratifican la decisin;
o pueden ser implcitos e incluso ambiguos.
De otra parte, los objetivos pueden referirse a la produccin y/o distribucin de bienes o
servicios materiales como la construccin de autopistas, incentivos tributarios, creacin de
empleos, etc.; o pueden, por el contrario, tener un carcter simblico, cuando el propsito es
la modificacin de los comportamientos ciudadanos o el reconocimiento de derechos a
grupos tnicos, etarios, etc.
3.3.1.3
Una poltica est constituida por un conjunto de medidas concretas e
instrumentos que constituyen su sustancia visible.
La sustancia visible de las polticas es el conjunto de decisiones y acciones materializadas en
planes, programas y proyectos; as como los discursos, declaraciones y documentos en que
los actores presentan, justifican y defienden los cursos de accin adoptados en una poltica
pblica. Las polticas de movilidad, por ejemplo, incluyen acciones en materia de restriccin
vehicular, control de trfico, ampliacin y dotacin del cuerpo policial, reposicin del parque
automotor del servicio pblico, etc.
Esto implica, por supuesto, que una medida aislada no constituye una poltica pblica. Para
continuar con el anterior ejemplo, la restriccin vehicular es tan slo una medida que hace
parte de la poltica de movilidad y no una poltica en si misma. Por consiguiente, cada una
de estas acciones, medidas y declaraciones no puede entenderse de manera aislada sino
en relacin con las dems y en funcin de los objetivos generales que se pretende alcanzar.
Conviene sealar al respecto que los gobiernos suelen utilizar las palabras plan, estrategia,
proyecto y/o programa para hacer referencia a lo que en el anlisis se considera como
poltica pblica. En suma, es indispensable que se satisfagan las condiciones de la definicin,
independientemente del nombre bajo el cual aparezca.
Al interior de una poltica pblica podemos encontrar otros componentes que satisfacen a su
vez las condiciones de la definicin. Es decir, encontramos polticas pblicas dentro de otras
polticas pblicas. Por ejemplo, la FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la
agricultura y la alimentacin- seala que una poltica agrcola tiene los siguientes
componentes10:
3.3.1.2

Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en su

mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas.
Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas
de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras).
Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de
productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte importante de la
poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos casos un prerrequisito para
obtener insumos y comercializar los productos.

En la prctica es, sin embargo, difcil de establecer con claridad los lmites entre cada uno de
estos componentes:

10

Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin. Poltica de Desarrollo Agrcola.
Roma: FAO; 2004. p. 23.

Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por
ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por
tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica
de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales
la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de
tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual
puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra11 (2004: 23).

Por otra parte, en las polticas se definen los medios que sern utilizados para alcanzar los
propsitos de poltica, que en el anlisis de polticas se denominan instrumentos de gobierno
o instrumentos de accin pblica. Estos incluyen recursos financieros, normas legales,
campaas de comunicacin, contratos, subsidios, etc.- que generalmente aparecen
incorporados a la poltica pblica bajo la forma de una norma jurdica. El estudio del diseo
y utilizacin de estos instrumentos, de los contextos en que se aplican y de sus resultados e
impactos ofrece informacin til para mejorar la capacidad de accin de gobierno y
sociedad sobre los asuntos pblicos.
Dado que las polticas pblicas son un conjunto de elementos, el primer trabajo del analista
es la reconstruccin de esa sustancia visible. Para la reconstruccin de polticas pblicas en
Colombia es necesario estudiar, entre otras fuentes, la Constitucin, los planes de desarrollo
del nivel de gobierno implicado, los documentos del CONPES consejo nacional de poltica
econmica y social-, leyes y decretos, discursos, artculos de prensa, la labor de instituciones
estatales y no estatales como ONGs, empresas privadas, etc.-, la ejecucin presupuestal, las
estructuras y procesos administrativos; as como sentencias de los tribunales y las Altas Cortes*.
3.3.1.4
Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra
actores de diverso tipo.
Debe considerarse que las polticas pblicas no son la expresin exclusiva de la autoridad
pblica, ni el Estado es un bloque monoltico, homogneo y autnomo respecto de la
sociedad.
El Estado es heterogneo y est conformado por un conjunto de actores. Por esta razn es
difcil identificar de antemano sus intereses y percepciones. En realidad, los intereses de los
diversos actores que lo componen son con frecuencia conflictivos (ministros que se enfrentan
por asignaciones presupuestales; el ejecutivo descontento con sentencias de la Corte
Constitucional sobre temas de poltica pblica; problemas para lograr acuerdos entre el
ejecutivo y el legislativo, etc.)
Adems, las polticas pblicas no son decididas e implementadas exclusivamente por actores
estatales; existen diversas posibilidades para la participacin de actores privados y/o
sociales en todo el proceso de construccin de la poltica. Los actores no estatales que
participan pueden ser gremios, sindicatos, organizaciones comunitarias, organizaciones no
gubernamentales ONGs-, universidades, centros de investigacin, etc. La participacin
puede ser realizada a travs de los canales institucionales previstos por las normas, a travs
de movilizaciones populares, huelgas, lobby, ingreso a movimientos o partidos polticos, etc.
En consecuencia, las decisiones sobre poltica pblica deben ser consideradas como una
expresin de la autoridad pblica, pero no son espacios cerrados a la influencia de actores
privados.
Cuando observamos de cerca el proceso que conduce a la adopcin de una poltica
pblica, encontramos que es difcil establecer fronteras precisas entre el espacio pblico y el
11

Ibid., p. 23
Para el anlisis de la poltica pblica nacional sobre el desplazamiento forzado en Colombia es indispensable
revisar las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido al respecto, as como todos los procesos polticos
y administrativos que han derivado de esos pronunciamientos judiciales.
*

privado, y que la relacin entre actores gubernamentales como los ministerios- o entre estos y
rganos del poder pblico como el legislativo- puede ir desde la cooperacin hasta el
conflicto con ocasin de la construccin de polticas**.
Por lo tanto, en el anlisis de las polticas pblicas en concreto es necesario:
Establecer el modo y la intensidad de la participacin de los actores, que puede variar
de un espacio a otro, o de un contexto a otro.
Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores. Estos
factores pueden ser estructurales (resultado de la organizacin del sector) o pueden
depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo y movilizar
recursos tiles.
3.3.1.5
Una poltica pblica contiene, al menos parcialmente, elementos de decisin de
naturaleza autoritaria.
Si bien, como acabamos de sealar, la construccin de polticas pblicas se entiende como
un proceso colectivo, la ratificacin de las decisiones corresponde, al menos en ltima
instancia, a las autoridades polticas y administrativas competentes; las polticas pblicas son
decisiones polticas respaldadas en ltima instancia por el uso legtimo de la fuerza, que es un
elemento fundamental en la definicin weberiana de Estado.
Debido a la expansin de las funciones y del tamao del Estado durante la mayor parte del
siglo XX; esta naturaleza autoritaria no es, sin embargo, evidente en todos los casos de
poltica pblica. Como mostraremos en el apartado 3.4 en relacin con las tipologas de
polticas, la coercin es ms directa y evidente en algunos casos como los relacionados con
la seguridad, la movilidad, la poltica tributaria, etc., mientras que, en otros como la seguridad
social, las reformas institucionales son apenas una posibilidad remota.
Estas afirmaciones conducen a sealar que los procesos ciudadanos de autogestin de sus
problemas como la pavimentacin de las calles de un barrio a partir de recursos y trabajo
de los mismos habitantes- no pueden considerarse polticas pblicas. De acuerdo con la
definicin propuesta, es necesario que exista al menos un involucramiento parcial de las
autoridades polticas y administrativas, a travs, por ejemplo, de una asignacin presupuestal
o un subsidio, entre otras posibilidades.
Aunque hoy nos resulta frecuente observar actores privados encargados del cumplimiento de
funciones pblicas, de la prestacin de bienes y servicios o en general, de la implementacin
de polticas, es necesario tener presente que su participacin esta mediada por mecanismos
institucionales e instrumentos que definen las modalidades de su participacin. As, un contrato
a travs del cual se vincula a un actor privado a la construccin de infraestructura establece
ciertas obligaciones para el Estado y el actor privado, y mantiene en ltima instancia la
preeminencia de la autoridad pblica.
3.3.1.6
Las polticas pblicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios
o perjuicios.
El estudio de las polticas permite observar cmo las decisiones del gobierno tienen
beneficios y costos para los ciudadanos.
En los sistemas democrticos la autoridad poltica proviene del pueblo, y por esta razn se
supone que las polticas son construidas, defendidas y debatidas en nombre del inters del
pueblo o del inters general.
La definicin de pueblo y de sus intereses es controvertida. Sin embargo, estas nociones
justifican los cursos de accin de un Estado y son definidas en el marco de los procesos
polticos. En la realidad, incluso cuando los actores estn ms o menos de acuerdo sobre
ciertos problemas que deben ser atendidos, no lo estarn necesariamente acerca de la
forma en que estos deben ser resueltos y en qu orden de prioridad, sobre la cuota de
**

La conflictiva relacin entre la Corte Constitucional y algunos gobiernos en Colombia constituyen un buen
ejemplo que se comentar en el aparte correspondiente al rol de los actores en poltica pblica.

recursos pblicos destinados a cada uno ni tampoco, por supuesto, sobre los impactos de las
acciones una vez que estas han sido realizadas, etc.
Todas las decisiones polticas (entre las que se encuentran las polticas pblicas) distribuyen
beneficios y asignan costos a diferentes grupos sociales. En consecuencia, las polticas
pblicas son un punto de encuentro entre conocimiento tcnico disponible y balance de
fuerzas polticas. Por lo tanto es difcil lograr que una decisin sea tomada con la aprobacin
de todos los actores; el conflicto y la controversia son propios del ambiente en que se
desarrollan las polticas.
3.3.1.7
Una poltica pblica puede ser una no-decisin?
Para Bachrach y Baratz, la no-decisin incluye todo aquello que es excluido o rechazado
por los actores involucrados en la decisin, sea porque amenaza los valores dominantes o
porque afecta las estructuras de poder existentes. As, la no-decisin no implica solamente
decidir no hacer nada, sino tambin no decidir hacer ciertas cosas.
En otras palabras, no decidir sobre un tema puede producir efectos polticos y sociales
concretos en la medida en que expresa una posicin gubernamental en relacin con un
asunto particular. Para Muller y Surel12 existen tres casos en los que la no decisin puede ser
til para el anlisis:
La no decisin intencional. Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse
concretamente que existi voluntad de parte de las autoridades polticas y administrativas de
abstenerse de decidir en relacin con un tema particular.
La no decisin controversial. Se refiere a situaciones en las que existe una controversia
pblica demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisin que aparezca como
legtima frente al pblico. En otras palabras, que tiene costos polticos demasiado elevados
para los decisores.
Finalmente, la no implementacin. En algunos casos una poltica es decidida en un cierto
nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, stas no se
producen y la poltica no es efectivamente implementada.
3.3.1.8
No es necesario que las polticas pblicas sean innovadoras.
Existen diferentes niveles de policy making construccin de polticas pblicas-; en un nivel alto
los gobiernos definen sus objetivos y como sern alcanzados, pero a un nivel inferior existe un
conjunto grande de decisiones intermedias de poltica acerca de la interpretacin e
implementacin de las polticas, que constituyen la accin cotidiana de los gobiernos. A
menudo la relacin entre estos niveles de decisiones es conflictiva, provocando que los
objetivos no sean alcanzados.

3.3.2 Las polticas pblicas y las leyes

Un error frecuente en que se incurre en el anlisis es confundir las polticas pblicas con las
normas legales principalmente las leyes-. Sin embargo, la relacin entre estos dos puede
verse de tres maneras diferentes:
En primer lugar, las normas legales son la forma en que los Estados de Derecho expresan y
legitiman sus decisiones. Por lo tanto, es posible que en una ley se materialicen las decisiones
tomadas para la regulacin de un sector educacin o salud, por ejemplo- o la atencin a
una problemtica transversal la infancia, las mujeres, etc.-. Las decisiones en materia de
poltica pblica son formalizadas a travs de normas jurdicas que establecen, entre otras
cosas, sus objetivos; dan forma legal a los instrumentos de accin pblica y se definen las
competencias, funciones y recursos de las diferentes organizaciones gubernamentales o de
12

Muller, Pierre et Surel, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris : Montchrestien; 1998.

actores no gubernamentales que pondrn en marcha la poltica, as como mecanismos para

su evaluacin. Sin embargo es muy infrecuente que una sola norma contenga todos los
elementos de la decisin.
En segundo lugar, la construccin de las polticas pblicas esta sujeta al ordenamiento legal
vigente que regula las materias que sta pretende abordar. Las decisiones que podemos
tomar estn determinadas por la estructura de competencias asignadas a cada nivel de
gobierno, los procedimientos para la toma de decisiones establecidas legalmente, los
recursos asignados y, en general, por la legislacin sobre el sector o problemtica objeto de
la poltica. Como mencionaremos con ms detalle en la siguiente unidad, las normas jurdicas
pueden verse como instituciones, esto es, como reglas de juego que facultan o restringen a
los actores en los procesos de policy-making.
En tercer lugar, la regulacin en general y las normas legales pueden ser instrumentos de las
polticas. En efecto, en el diseo de una poltica pblica existe la posibilidad de recurrir a la
regulacin para, por ejemplo, reconocer o suprimir derechos, establecer sanciones, crear
incentivos, etc. La modificacin del Cdigo Penal, por ejemplo, permite incrementar las penas
para ciertos delitos dentro de las polticas de seguridad y convivencia ciudadana.
3.4 TIPOLOGAS DE POLTICAS
Las tipologas de polticas pblicas permiten reconocer la existencia de las diversas formas
de intervencin del Estado; de la forma en que diversos intereses tienen influencia sobre las
polticas; de los costos y efectos de la accin pblica, etc.
Existen diversas tipologas basadas en diferentes criterios discriminantes. Algunos autores
proponen como criterio el sector sobre el que el Estado interviene, que permite identificar, por
ejemplo: polticas educativas, de salud, de seguridad, agrcolas, etc. Estas tipologas
debern ampliarse en funcin de la aparicin de polticas desarrolladas en nuevos sectores,
o para reconocer la existencia de polticas que difcilmente pueden encajar en un sector en
particular. Su utilidad, en consecuencia, es cuestionable. Por tal razn, en este aparte
ofreceremos dos tipologas muy conocidas basadas en la coercin o los costos como criterio
discriminante.

3.4.1 Polticas sustantivas o procedimentales

De acuerdo con James Anderson, algunas polticas tienen por objeto establecer los
procedimientos para el proceso de diseo de polticas que denomina polticas
procedimentales- y otras cuyo propsito es proveer bienes y servicios definidas como
polticas sustantivas-. En otras palabras, este ltimo tipo se refiere a lo que el gobierno hace:
provisin de alimentos, otorgamiento de subsidios educativos, aumento de los efectivos de las
fuerzas armadas, etc. Por su parte, el primer tipo hace referencia a la forma como lo hace, por
ejemplo, a travs de la definicin de procedimientos para la participacin ciudadana en el
diseo de polticas o la expedicin de normatividad sobre el proceso de planeacin, entre
otros ejemplos.

3.4.2 Una tipologa segn la coercin

Entre los autores que han aportado ms al desarrollo de tipologas de polticas encontramos
a Lowi y Salisbury, quienes propusieron una clasificacin muy conocida que se basa en la
naturaleza de la coercin ejercida en el marco de una poltica pblica.
Desde este punto de vista, las polticas se clasifican de acuerdo a si la coercin es ejercida
directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte, si alcanza el

comportamiento del sujeto (limitando directamente su autonoma) o acta a travs de la

modificacin de su entorno.
Tipologa segn la coercin
La coercin pblica se ejerce
Sobre el entorno del Directamente sobre el
comportamiento de comportamiento de
los afectados
los afectados
Polticas constitutivas Polticas distributivas
Indirecta, lejana
Polticas redistributivas Polticas
Directa, inmediata
reglamentarias

La
coercin
pblica

es

Polticas reglamentarias. Su propsito es la adopcin de decisiones que afectan

directamente el comportamiento de los subordinados limitando, por ejemplo, sus libertades
individuales, como en el caso de la expedicin de un cdigo de trnsito. Puede mencionarse
igualmente un subtipo: polticas autorreglamentarias, cuyo propsito es por el contrario
incrementar los privilegios del pblico al que se dirigen. Un caso ilustrativo es la regulacin del
acceso a una profesin el periodismo, por ejemplo- que restringe las posibilidades de
acceso y en consecuencia crea un beneficio econmico a quienes pertenecen a ella.
Polticas distributivas. Mediante estas el gobierno concede una autorizacin a individuos,
grupos u organizaciones cuya situacin particular satisface ciertas condiciones
preestablecidas. Es el caso de los permisos de construccin o las licencias de conduccin,
que son otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.
Polticas redistributivas. Establecen criterios que permiten el reconocimiento de beneficios a
clases de casos o sujetos en general y no a cada caso en particular. Un ejemplo podran ser
los programas alimentarios o el acceso a la seguridad social.
Polticas constitutivas. Definen las reglas sobre la estructura institucional o, ms en general,
las reglas de juego para la intervencin del Estado en un sector o sobre un aspecto
sustancial. La supresin o modificacin de ministerios y la creacin de comisiones de
regulacin son buenos ejemplos de estas polticas.
3.5 EL ENFOQUE SECUENCIAL DE ANLISIS: EL CICLO DE POLTICAS
El enfoque secuencial es un mtodo de anlisis basado en el concepto de ciclo de polticas
al que entiende como un conjunto de operaciones necesarias para la creacin de una
poltica pblica. Esto es, un esquema de secuencias que dividen este proceso en una serie
de etapas distintas y en una serie de momentos temporales diferentes.
El objetivo de este mtodo es elaborar un modelo del funcionamiento de la accin pblica
suficientemente amplio y general para aplicar a toda poltica pblica. En suma, proponer una
descripcin de la realidad, a la vez que un tipo ideal que gue la decisin, relacionado
directamente con la resolucin de problemas.
Existen diversos esquemas secuenciales, aunque Jones propuso en 1970 uno que se ha
convertido en la referencia sobre el tema:
La Identificacin del problema recubre tanto la emergencia del problema como la puesta
en agenda. Se refiere a la percepcin de los eventos y su definicin en trminos de problema
pblico, la agregacin de intereses, la representacin de demandas, etc.
La formulacin de alternativas implica que el gobierno ha asumido la responsabilidad
respecto de una problemtica particular, frente a la que formula posibles alternativas y busca
su legitimacin a travs del consenso poltico.

 Por su parte, la decisin supone la seleccin de una de las alternativas analizadas frente al
tratamiento del problema. Es probablemente la medida ms visible pero, al tiempo, la ms
difcil de aislar analticamente.
La Implementacin se refiere a la conversin de las decisiones polticas en acciones
concretas; implica la disposicin de medios por parte del aparato administrativo para su
aplicacin en el terreno.
La etapa de evaluacin permite apreciar los efectos producidos por la accin
gubernamental materializada en la poltica pblica. Implica, por lo tanto, la definicin de los
criterios, la obtencin de los datos y la aplicacin de metodologas para su anlisis.
Finalmente, la terminacin: supone el abandono de la poltica analizada y por tanto la
iniciacin de una nueva accin. No obstante, es en s misma ambigua toda vez que hace
referencia tanto a la extincin de una poltica por razones temporales como a la realizacin
de los objetivos establecidos.

3.5.1 Aportes y lmites del ciclo de polticas

El ciclo de polticas ofrece una perspectiva simplificada de un proceso complejo y con
frecuencia catico. Permite organizar temporal y analticamente los diversos procesos
generados alrededor de la construccin de polticas pblicas y facilita, por lo tanto, el
trabajo del analista. La utilidad del planteamiento de Jones es que relaciona cada una de
las etapas con un conjunto especfico de actores no solo gubernamentales -, marcos
institucionales y escenarios diferentes.
Por otra parte facilita la comparacin a travs de la subdivisin de las diferentes etapas, lo
que permite profundizar el anlisis e identificar procesos complejos desarrollados dentro de
cada una. Por ejemplo, la separacin entre decisin y legitimacin. Finalmente, es un mtodo
para el anlisis que puede ser utilizado dentro de esquemas tericos diversos.
Pese a las ventajas que se acaban de presentar, el ciclo de polticas ha recibido fuertes
crticas, en particular debido a la idea de secuencia en la que est fundado. Como seala
Lindblom, la idea de fases voluntariamente bien ordenadas no son un retrato fiel de cmo
se desarrolla una poltica pblica. La hechura de las polticas pblicas corresponde, ms
bien, a un complejo proceso de interaccin sin principio ni fin13.
En la prctica, las etapas del ciclo no se presentan de forma secuencial. Las etapas tienden,
al contrario, a traslaparse, lo que hace difcil identificar las fronteras entre cada una de ellas.
As, por ejemplo, la implementacin no supone simplemente la puesta en marcha de las
decisiones; con frecuencia se presenta una redefinicin de los objetivos y decisiones
inicialmente adoptados con el propsito de adaptarlos a las condiciones del contexto, los
intereses y percepciones de los actores o los recursos disponibles.
Por otra parte, la evaluacin no siempre es una de las etapas finales del proceso. La
evaluacin ex ante o la evaluacin concomitante y en general, el seguimiento de polticasse realizan sea como un insumo para la toma de decisiones o durante su puesta en marcha.
Se realizan, por ejemplo, estudios previos a la decisin con el propsito de determinar los
impactos ambientales del desarrollo de proyectos de infraestructura. Ha tomado fuerza la
idea de desarrollar sistemas de seguimiento con el objeto de ofrecer informacin viable y
sistemtica para corregir durante la marcha el proceso de implementacin de las polticas.
Posiblemente la etapa ms controversial es la terminacin, que supone que la vigencia de la
poltica expira junto con el periodo para el cual fue formulada. Es decir que una poltica
formulada para un periodo de gobierno finaliza termina- una vez que ese periodo llega a su
fin. Igualmente, la nocin de terminacin se relaciona con la idea de que las polticas
13

Parsons, Op. Cit. p. 71

pblicas son una serie de etapas secuenciales que llevan a la solucin de un problema
pblico. Por lo tanto, la poltica pblica termina una vez que el problema ha sido resuelto.
Estos dos presupuestos no se verifican, sin embargo, en la realidad. En primer lugar, los
productos, resultados y efectos de las polticas no se terminan con la expiracin de su
vigencia temporal. Las reglamentaciones adoptadas, las estructuras organizativas creadas o
los presupuestos mantienen su vigencia ms all de la expiracin formal de la poltica pblica.
En segundo lugar, las polticas pblicas no resuelven los problemas; ms bien reducen su
impacto sobre la sociedad o los mantienen en un nivel controlable. Como sealan Rittel y
Webber, los problemas que tienen que ver con la planeacin y las polticas pblicas son
intrnsecamente retorcidos. Son mal definidos y su resolucin depende de juicios polticos. Los
problemas sociales nunca se solucionan sino que, en el mejor de los casos, se resuelven una y
otra vez. Por estas razones no tiene sentido hablar de terminacin de polticas sino de
redefinicin, cambio o continuidad de sus elementos bsicos en un proceso iterativo.
En suma, en lugar de postular la existencia de una secuencia de etapas, conviene sealar
que las polticas pblicas son un proceso con mltiples momentos de inclusin de problemas
en la agenda, formulacin, implementacin y evaluacin, que se repiten y afectan
continuamente14.

14

Velasquez. Op. Cit.