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2011
I. INTRODUO
A observao transcrita em epgrafe, que o
historiador Paul Hazard fez sobre a cidade de Belo
Horizonte no ocaso dos anos 1920, pode muito
bem servir de metfora para a profuso de espa1 Agradeo a ajuda da Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de Minas Gerais (Fapemig), que financiou a pesquisa da qual se originou parte deste artigo, bem como a
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que me proporcionou uma bolsa de psdoutoramento, fundamental para a concluso deste trabalho. Agradeo tambm os comentrios dos pareceristas
annimos da Revista de Sociologia e Poltica pelas suas
valiosas contribuies.
os de participao da sociedade civil nas decises pblicas criados, no Brasil, nas ltimas dcadas. Os cticos diriam que esses espaos simulam catedrais sem fiis: espaos de participao
que no encontram resposta em cidados ativos,
capazes de extrair todas as possibilidades da nova
institucionalidade democrtica. Uma imagem que
contrasta com a f dos que vem a democracia
participativa como panacia para todos os problemas. Essa polarizao de expectativas est
marcadamente presente nos debates sobre o tema
da democracia participativa. No entanto, o esforo de compreenso da realidade exige ultrapassar
tanto o ceticismo temerrio como o otimismo temerrio.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 19, n. 38, p. 171-185, fev. 2011
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Como parte desse esforo, os estudos que esto sendo desenvolvidos vo problematizar a questo da reforma do Estado a partir de duas perspectivas: uma que se volta para as caractersticas
da sociedade civil; e outra que centra a ateno
nas caractersticas das instituies. O sucesso da
implementao dos espaos de participao dependeria, no primeiro caso, dos atributos cvicos
da sociedade civil e, no segundo caso, de caractersticas adequadas das instituies pblicas.
A abordagem da questo da participao pela
tica da sociedade civil d relevncia ao conceito
de capital social. Coleman (1988) um dos precursores dessa perspectiva analtica ao estabelecer o princpio de que a otimizao do capital
fsico-econmico e humano maior quando as
relaes de confiana e reciprocidade aumentam
em uma comunidade. Nessa linha de pensamento, Putnam, em trabalho sobre a Itlia que se tornou clssico, prope uma interpretao culturalista
para a explicao dos fundamentos do bom governo. Para ele, em todas as sociedades o dilema
da ao coletiva obsta as tentativas de cooperao
para benefcios mtuos. A cooperao voluntria
dependeria do capital social, que diz respeito a
caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas que contribuam para
aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as
aes coordenadas (PUTNAM, 1996, p. 177).
Ele afirma que o capital social instaura um crculo
virtuoso que redunda em equilbrios sociais com
elevados nveis de cooperao, confiana, reciprocidade, civismo e bem-estar coletivo (idem,
p. 186-187). Ao contrrio, a comunidade no-cvica instaura um crculo vicioso: A desero, a
desconfiana, a omisso, a explorao, o isolamento, a desordem e a estagnao intensificamse reciprocamente (ibidem). Segundo ele, as sociedades horizontais, com maior igualdade, caracterizam-se por maior grau de engajamento cvico.
Portanto, nessa perspectiva, a qualidade de um
governo local relaciona-se com a presena de um
substrato cultural de capital social.
Dentre as diversas variaes que essa abordagem comporta, vale, para nossos fins j que diz
respeito a uma caracterstica relevante dos casos
considerados neste trabalho , fazer referncia a
uma especfica. Alguns autores afirmam que o
fator de gnero influencia a existncia de capital
social, na medida em que as mulheres teriam maior propenso a comportamentos interdependentes,
buscando solues compartilhadas para os pro-
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criados visando a possibilitar a incluso de amplos setores sociais nos processos de deciso
pblica, fornecendo condies para o fortalecimento da cidadania e para o aprofundamento da
democracia. Sua composio deve incorporar representantes do governo e da sociedade civil, sendo
que a indicao se faz, no primeiro caso, pelo chefe
do poder Executivo, seja estadual ou municipal,
e, no segundo caso, pelos pares de cada segmento representado da sociedade civil, conforme legislao de cada rea de poltica especfica.
No entanto, como ressalta Dagnino (2002), o
potencial democratizante dos conselhos mostrouse diferenciado, dada as condies de cada caso
especfico. Ao lado do ideal democratizante dos
conselhos, uma realidade prtica muito mais problemtica surgiu. Em muitos municpios sem tradio associativa e com uma configurao de poder bastante assimtrica, os conselhos limitam-se
a cumprir formalidades, quando no so manipulados pelas elites locais. Outros estudos demonstram tambm a incidncia de problemas como
heterogeneidade do nvel da capacitao dos conselheiros e fragmentao do segmento da sociedade civil, muitas vezes composta por grupos diversificados e antagnicos, redundando em
assimetrias de participao entre os interesses representados no interior dos conselhos. O processo decisrio, no raro, mostra-se mais favorvel
aos setores governamentais e aos segmentos mais
poderosos da sociedade civil. Nesse sentido, por
exemplo, Tatagiba (2002) demonstra que assuntos pontuais predominam na agenda dos conselhos em detrimentos das questes estruturais, fruto, em boa medida, da capacidade de controle da
burocracia pblica sobre a agenda temtica dos
conselhos. Os governos muitas vezes adotam estratgias de esvaziamento desses espaos e, no
raro, instrumentalizam os conselhos para seus
objetivos especficos.
Considerando os conselhos de sade de Bom
Despacho e Lagoa da Prata5, uma questo a ser
respondida em que medida esses espaos realmente democratizam a democracia, segundo
expresso utilizada por Santos (2002), ou, ao contrrio, configuram-se em mecanismos de deciso
meramente formais, legitimando as decises de
grupos polticos dominantes.
5 Esse tpico baseia-se em dados levantados em Oliveira
(2005).
uma Igreja progressista ativa e inspirada pela Teologia da Libertao e de um combativo sindicato
de trabalhadores rurais.
Essas diferenas expressam-se, tambm, no
perfil poltico-eleitoral dos dois municpios. Em
Lagoa da Prata, na ltima dcada, partidos mais
esquerda consolidaram-se na liderana poltica do
municpio, especialmente o PT, que elegeu prefeitos e maiorias no poder Legislativo municipal.
Os partidos mais direita, por sua vez, predominam em Bom Despacho6. O carter mais progressista dos governos de Lagoa da Prata est presente, por exemplo, na adoo do oramento
participativo, experincia que caracteriza a gesto
de partidos de esquerda, notadamente o PT, no
Brasil.
Dadas essas caractersticas, poderamos supor que as instituies participativas seriam mais
efetivas em Lagoa da Prata, j que encontramos
a os requisitos apontados seja pelos defensores
da tese do capital social, seja pelos defensores da
tese institucionalista. Ou seja, sua sociedade civil
apresenta maior capacidade organizativa e relaes mais horizontalizadas, alm de eleger governos de um partido fortemente comprometido com
a gesto participativa. Em outras palavras, seu
maior capital social e o carter progressista de
seus governos implicaria instituies pblicas mais
eficientes e mais democrticas, se corretas as teses focadas na sociedade civil e nas instituies
expostas anteriormente.
Contudo, no o que parece ocorrer, pelo
menos de maneira suficientemente significativa.
Apesar das diferenas ressaltadas, a avaliao dos
conselhos de sade em ambas as cidades aponta
a ocorrncia de problemas similares, como baixa
representatividade dos conselheiros, denotando
fragilidade dos vnculos com suas bases, e pouca
autonomia dos representantes da sociedade civil
no processo de tomada de decises, especialmente
dos representantes dos usurios do sistema de
sade, face hegemonia dos representantes dos
conselheiros governamentais. Vejamos mais detidamente, portanto, os seguintes aspectos dessas
experincias: representatividade dos conselheiros
em relao s suas bases; relao entre o perfil
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(2003).
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da democracia representativa seriam insuficientes para uma manifestao realmente democrtica da populao, percepo esta, como vimos,
bastante difundida nos setores de esquerda. Alm
disso, radicalizando essa tendncia, diagnosticavam que os mecanismos j existentes de participao poltica da sociedade civil, quais sejam, o
oramento participativo e os conselhos de polticas setoriais, no estavam conseguindo envolver
a maioria dos cidados, demonstrando fragilidade
em complementar a democracia representativa.
Da a necessidade de expandir os canais de participao.
A adoo do CEIA torna-se, portanto, prioridade do governo do PT, ao lado da priorizao de
polticas sociais como sade, educao, emprego. Com a nfase em consolidar canais de participao da sociedade civil junto ao poder pblico, o
projeto CEIA torna-se central para a estratgia do
governo de consolidar a democracia participativa
no municpio. Um processo, diga-se de passagem,
que j estava em desenvolvimento. No governo
anterior, do mesmo PT, espaos de participao
como oramento participativo, gesto participativa
das escolas, conselhos deliberativos de polticas
pblicas e Plano Diretor elaborado de maneira
participativa haviam sido implementados. Imaginava-se, como no resto do pas, que com a capacidade de mobilizao desenvolvida como reao
ao regime autoritrio por amplos setores da sociedade civil brasileira no caso do municpio, especialmente o operariado industrial , bastaria a
criao desses canais de participao para que a
democracia participativa desenvolvesse todo o seu
potencial.
Porm, os resultados alcanados, no primeiro
momento, ficaram aqum do almejado. O Plano
Diretor, com prazo de vigncia de 15 anos, foi
discutido com a populao por meio das oito regies administrativas da cidade, mas no conseguiu
mobilizar suficientemente a populao, talvez por
ser uma poltica regulatria cujos efeitos seriam
pouco percebidos pela maioria, por se fazerem
sentir no longo prazo. O oramento participativo,
apesar da participao expressiva no seu incio,
comeou a se esvaziar pela escassez de recursos
para cumprir as obras definidas pela populao.
Os conselhos de polticas setoriais foram criados,
mas tambm apresentavam problemas em seu
funcionamento. O governo municipal acabava tendo controle sobre eles, comprometendo o seu
objetivo de controle social. No geral, os conse-
Sendo assim, partindo da percepo das insuficincias dos mecanismos participativos ento
existentes, o projeto estabeleceu nveis de organizao, partindo, primeiro, do CEIA por quarteires, cujos representantes reuniam-se uma vez por
ms com membros do governo municipal; num
segundo nvel, com representantes do CEIA por
bairros; num terceiro nvel, por regies administrativas; finalmente, com a representao de todos os CEIAs do municpio. Assim, as atividades
organizavam-se nos quarteires, de acordo com
um planejamento definido de maneira participativa
e iam se agregando por bairros, regies administrativas, at alcanarem todo o municpio. Mensalmente havia reunies por bairros. Trimestralmente, os representantes regionais reuniam-se com
o Prefeito e seus secretrios. Finalmente, havia
um encontro festivo anual com todos os representantes da cidade, que chegou a reunir mais de
3 000 pessoas.
A estratgia de conectar os espaos de participao com a discusso de polticas pblicas especficas parece ter tido resultados diferenciados.
Com a sade, comeou a haver sobreposio de
espaos de representao com os conselhos municipais de sade. No caso da segurana pblica,
a parceria dos representantes de quarteiro com a
Polcia Militar parece ter logrado algum xito, na
medida em que a mobilizao potencializou a capacidade de ao da polcia.
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com sua lgica competitiva, estabelece inevitavelmente o perigo da instrumentalizao da participao para fins eleitorais.
Outro aspecto a que o caso de Betim pode fornecer elementos de anlise diz respeito questo
de em que medida tais experincias de participao dependem da vontade dos governantes. Com
a alternncia posterior do governo municipal, derrotados os partidos de esquerda comprometidos
com a democracia participativa pelo grupo poltico do municpio mais direta, nas eleies municipais de 2000, essas experincias refluram: o
CEIA e o oramento participativo acabaram e os
conselhos setoriais de polticas pblicas passaram
a ser desconsiderados pelos novos governantes.
Com o Partido Liberal (PL) no poder, reforaramse as relaes abertamente clientelistas entre populao e poder municipal. H, assim, forte evidncia da dependncia que as experincias de democracia participativa tm do poder Executivo,
sustentando a tese de que o capital social deriva,
de maneira significativa, do comprometimento do
poder pblico com a idia da participao.
IV. CONSIDERAES FINAIS
Enfim, em referncia ao que foi desenvolvido
at aqui, podemos retomar algumas reflexes sobre o esforo de consolidao de espaos de participao e deliberao da sociedade civil sobre as
polticas pblicas, nos anos recentes. Cremos que
as observaes que se seguem, ainda que
incipientes e sustentadas em evidncias insuficientes, podem ajudar a pensar sobre os problemas
envolvidos no desafio da construo democrtica.
Topicamente, podemos ressaltar que: 1) As
experincias de participao abordadas demonstram a importncia relativamente maior do papel
do poder pblico e do compromisso de seus dirigentes com os espaos de participao, em relao s caractersticas da sociedade civil. O papel
mobilizador do Estado fundamental para o sucesso das iniciativas de participao. As diferentes caractersticas das sociedades civis de Lagoa
da Prata e Bom Sucesso no so suficientes para
explicar um menor ou maior sucesso dos conselhos de sade. Por outro lado, concretamente, a
mudana na orientao do governo municipal de
Betim, no sentido do seu no comprometimento
com a democracia participativa, implicou refluxo
das diversas experincias de participao social
no municpio;
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Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais). Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais.
OUTRAS FONTES
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MUNICIPALE
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LA
PARTICIPATION
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