FUNDAO GETLIO VARGAS - RJ

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

A POLTICA DE CONCORRNCIA NO NOVO PARADIGMA DE ESTADO

DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA

BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE
EM ADMINISTRAO PBLICA

Cynthia Araujo Nascimento

Rio de Janeiro, 1998

FUNDAO GETLIO VARGAS - RJ

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

A POLTICA DE CONCORRNCIA NO NOVO PARADIGMA DE

ESTADO

DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR

Cynthia Araujo Nascimento

E
APROVADA EM
PELA COMISSO EXAMINADORA

stvan Karoly Kasz r

Business Administ

rmano Thiry-C erques

Engenharia de roduo

AGRADECIMENTOS

Com esta dissertao eu concluo uma etapa do trabalho que venho

desenvolvendo h alguns anos, motivada pelo meu interesse no tema de
poltica de concorrncia. Nesse percurso contei com o apoio de muita gente
o que, inevitavelmente, vai me levar a cometer injustias nestas pginas de
agradecimentos.

afeto e a solidariedade de meus paiS foram sempre vitais,

sustentando-me nos momentos mais difceis ao longo do curso. Com eles

quero dividir a alegria de ter concludo este trabalho.
amizade e ao apoio de Tatiana Rosito, Flvio Tojal, Maria Teresa
Marsilac, Alexandre Nordsgok, Flvio Fernandes, Luis Felipe Ferreira, Ivo
Bucarescky e todos os outros companheiros do mestrado que ajudaram a
transformar em prazer esses ltimos meses de trabalho.
Ao pessoal da EBAP, em especial, Vaninha, Berenice, Afonso e
Dbora que, com eficincia e bom humor, tomaram-me o trabalho mais
fcil.

 Lucia Helena Salgado, devo o primeiro contato com as questes

que esto na raiz deste trabalho, bem como sua amizade e s suas
preciosas observaes que orientaram minha reflexo. Sou-lhe, por

ISSO,

muito grata.
Ao longo do curso foi gratificante e, particularmente importante o
contato com os professores Armando Cunha, Sylvia Vergara, Snia Fleury
que souberam, com sabedoria, fazer somar o conhecimento.

o apoio institucional do IPEA e do BNDES, alm da bolsa que recebi

da CAPES nos dois anos de mestrado foram fundamentais para a elaborao
dessa dissertao.

Professor Istvan Karoly Kasznar, que foi meu orientador,

proporcionou-me ricas conversas, dessas que abrem perspectivas e que se

saboreia por anos frente. Sua gentileza e sabedoria foram das melhores
coisas com que eu tive contato nos ltimos tempos. No caminho, acabou
propiciando-me a confiana de que precisava. Abriu-me picadas e apontoume atalhos, o que ajudou-me a cruzar os ltimos e decisivos quilmetros at
a reta de chegada, trazendo a pblico esse trabalho.
A Ronaldo Rangel que, com seu carinho, sempre incentivou-me a
continuar na vida acadmica, apontando-me para a riqueza de um trabalho

de pesquisa. De um jeito prprio, deu-me a confiana para ousar-me num

vo solo.
Finalmente, a quem eu dediquei esse trabalho: meus avs, Joo
Baptista de Arajo e Edith Gama de Arajo, que sabem o quanto lhes sou
grata. Se algum encontrar alguma coisa boa nesse trabalho, mll fio condutor
ou algo que o valha, pode creditar ao afeto e a solidariedade que ambos
sempre me dedicaram. pouco dizer desses dois com quem eu aprendi a
aproveitar a vida, que foram muito mais do que avs, e que, com certeza,
continuam(ram) reinventando, sempre, o significado do termo.
todos, muito obrigada.

Rio de Janeiro, junho de 1998.

Aos meus avs,

Edith Gama de Arajo e
Joo Baptista de Araujo,
com o amor de sempre.
(em memria)

Sumrio:

Captulo I - Introduo .......................................................................... 8

Captulo II - A Interveno do Estado na Economia .............................. 24

2.1 - Histrico ............................................................................. 24

2.2 - A Experincia Brasileira ..................................................... 30

2.3 - Emergncia de um Estado Planejador ................................. 34

2.3.1 O Estado em 1930 .................................................. 34

2.3.2 - O Estado no Perodo 1930-45 ................................ 40
2.3.3 - O Estado Ps-1964 ................................................ 43
2.4 - O Novo Paradigma de Estado ............................................. 46
2.4.1 - Antecedentes ......................................................... 46
2.4.2 - O Cenrio Atua!.. ................................................... 51
2.5 Nova Ordem Como Pano de Fundo aos
N ovos Paradigmas Organizacionais ...................................... 58
2.5.1 - Inovao e Mudana Tecnolgica .......................... 62
2.5.2 - Etapas da Mudana Tecnolgica ............................ 66

2.5.3 - Terceira Revoluo Industrial ................................ 70

Captulo IH - A Onda de Fuses e Aquisies ...................................... 79

3.1 - Conceitos de Alianas Estratgicas ..................................... 81

Captulo IV - A Poltica de Concorrncia .............................................. 89

4.1 - Antecedentes ...................................................................... 89

4.2 - Abordagem Institucional ..................................................... 93
4.3 - Atuao do CADE .............................................................. 102
4.4 - Justificativas para Poltica de Concorrncia ........................ 105
4.5 - Condies Favorveis Cartelizao .................................. 112
4.6 - A Definio de Mercado Relevante .................................... 116
4.7 - Experincia Mundial em Poltica de Concorrncia .............. 120

Captulo V - Concluso ......................................................................... 126

Bibliografia ........................................................................................... 133

Anexos 1 : Quadros I a V ..................................................................... 147

Anexo 2: O Relato de um Caso de Venda Casada ................................. 152

Introduo

Esta dissertao tem por objetivo apontar para a transio nos

paradigmas de interveno do Estado na economia, ressaltando para a
importncia que a poltica de concorrncia adquire num novo contexto
baseado na competitividade internacional. Verificamos que a evoluo
recente do capitalismo, em seus aspectos organizacionais, culturais e de
reproduo, suscita a discusso do papel que deveria ser desempenhado
pelos Estados Nacionais modernos.
Cabe salientar que o "novo capitalismo" cnou novas formas de
relaes sociais, imps um novo aparato produtivo, uma nova instncia de
regulao do trabalho e, portanto, um novo regime de acumulao l . No
entanto, tal fenmeno no se deu (ou d) sem resistncias. Ocorre
paulatinamente, promovendo um complexo processo de adaptao,
virtualmente traumtico para os que a ele resistem. Encontra-se a um dos
problemas centrais da ordem capitalista contempornea, quer seja a lentido
demonstrada por diversas sociedades em se adequar ao ritmo dessas

1_

Ver a respeito Boyer. R. "A Teoria da Regulao: Uma analise Critica." 1990.

mudanas e, conseqentemente, adiando a realizao das modificaes

indispensveis para o ganho de eficincia e competitividade.
Este trabalho procura apontar para a tendncia do movimento de
fuses e aquisies entre empresas de porte nacional e internacional, que
requer a elaborao de uma legislao moderna sobre poltica de
concorrncia que no interfira na reeestnlturao industrial do pas, assim
como os seus mecanismos de aplicao capazes de influenciar, incentivar e
disciplinar os comportamentos do mercado, de forma compatvel com o
novo estgio de industrializao ressaltando a nova forma de atuao do
Estado nesse contexto.
Nosso tema procura estudar a poltica de concorrncia, que apesar de
remontar ao ltimo quartel do sculo XIX, se mantm na pauta de
reformulao das polticas pblicas. Cabe salientar que o Brasil vem se
inserindo num contexto de reviso da natureza e da forma de ao estatal,
visando a promoo de seu crescimento econmico, da industrializao. O
esgotamento do padro de interveno estatal, caracterstico da dcada 80,
deixa claro a necessidade de se efetuarem proftmdas mudanas na economia
brasileira. A poltica de concorrncia deve buscar responder aos novos
desafios impostos pela competitividade internacional.

Ao conceito de poltica de concorrncia podemos conferir uma dupla

abordagem. Uma delas est ligada aos seus objetivos, que caracterizam as
polticas reguladoras que definem as regras do jogo de mercado, da
competio. Nestas medidas pode-se incluir as que regulam o comrcio
exterior, as regras de compras governamentais e as regras antitruste, ou seja,
as medidas que definem um modo de regulao que canalize determinados
aspectos da competio para os objetivos exigidos por determinado padro
de desenvolvimento.
Por outro lado, poderamos defin-Ia segtmdo seus instrumentos, o que
faria com que ela adotasse duas dimenses: a primeira, reguladora de
acordos e fuses entre empresas e seus efeitos no mercado; a outra,
impediria as prticas comerciais restritivas e o abuso de posio dominante
no mercado.
Segtlndo a segtrnda abordagem, com relao a seus instrumentos,
podemos ver que a poltica de concorrncia ftmciona como um dos braos
do conjunto de regras que compem a regtIlao, procurando se ter em
mente quais as regras mais adequadas ao padro de desenvolvimento que
buscamos.
Em relao s questes que pretendemos investigar, podemos
desdobr-las nas seguintes fases:

a) anlise da evoluo do intervencionismo estatal na economia brasileira, a

partir da dcada de 30 at os dias atuais;
b) anlise do ambiente internacional dentro do contexto conhecido por Nova
Ordem Internacional, onde a tecnologia e o conhecimento passam a ser o
cerne do debate atual, paralelamente discusso do processo de
globalizao onde as empresas vem-se obrigadas a reestruturarem suas
dinmicas de atuao para competirem no mercado internacional;
c) Levantamento dos movimentos de parcenas, fuses e aquisies de
empresas verificado mundialmente, caracterizando as novas estratgias
empresanals;
d) Elaborao dos principais traos de uma poltica de concorrncia,
adaptada ao ambiente brasileiro, definindo seus mecanismos de aplicao.
Com relao a metodologia empregada neste trabalho, procuramos
estruturar a pesquisa de duas maneiras: quanto aos fins e quanto aos meios.
Ao tratarmos dos fins, a pesquisa pode ser definida como descritiva uma
vez que sero apontadas as caractersticas das polticas reguladoras
adotadas pelo governo brasileiro. Neste contexto, fizemos uma correlao
das especificidades das polticas reguladoras, principalmente no que se
refere poltica de concorrncia, visto que esta poltica nortear e balizar o
nosso trabalho. Como visto anterionnente, existem diversos instnllllentos e

aes, a maioria de cunho legal, que buscam normalizar os efeitos viciosos

da concorrncia. Procuramos, ento, descrever as caractersticas gerais
desses instrumentos de ao, de algumas dessas polticas tidas como
reguladoras, tentando identificar o seus efeitos, ou melhor, os seus impactos
perante a normalizao da concorrncia.
Ainda se referindo aos fins, a pesqUlsa aceitou um carter de
investigao explicativa, j que esta visa esclarecer quais os fatores que
contribuem de algum modo para a ocorrncia de um fenmeno especfico.
Em nosso caso, apontamos os fatores que contribuem ou no para o
fenmeno

da concorrncia, como por exemplo, a prpria cultura da

sociedade que at bem pouco tempo no conseguia se familiarizar ou aceitar

que possua direitos garantidos por lei. Atualmente, verifica-se uma
mudana neste quadro, j que a sociedade vem adquirindo conscincia
crtica e reinvidicadora de seus direitos.

Outro exemplo que podemos

apontar a estrutura de mercado oligopolizada, caracterstica de mn

aInbiente capitalista, em alguns setores da economia e nas empresas do
mundo moderno, que podem apresentar aspectos viciosos como abuso de
posio dominante ou prticas restritivas aos participantes do mercado,
dentre os quais os prprios consumidores.

Essa organizao dos mercados em oligoplios e as caractersticas da

competio oligopolista geram alguns vcios redutores de eficincia e de
bem-estar. Por outro lado, esta competio oligopolista apresenta, tambm,
uma dimenso virtuosa ao possibilitar uma maior variedade de produtos, de
melhor qualidade e preo. Procuramos ento, explicitar esta dupla dimenso
existente no fenmeno da concorrncia, sem perder de vista a identificao
dos condicionantes administrativos adoo efetiva de poltica reguladora
que contribua na nonnalizao da concorrncia.
Com relao aos melOS, nosso trabalho sugenu uma pesqUisa
bibliogrfica. Partimos para um estudo sistematizado da bibliografia
existente sobre o tema, buscando autores e estudiosos em poltica de
concorrncia, polticas antitrustes, como conhecida na Europa e nos
Estados Unidos, considerada como objeto de ateno nos pases
industrializados. Ademais estudamos o processo de interveno do Estado
na economia ao longo dos ltimos anos, apontando apara as mudanas
paradigmticas existentes.
No que refere-se coleta de dados buscamos, atravs de pesquisa
bibliogrfica, dados gerais e pertinentes ao tema. Escolhemos algtms autores
estrangeiros, principalmente norte-americanos, UIna vez que a origem das
polticas de concorrncia remonta a primeira metade do sculo XIX,

capitaneada pela Lei Shennan, norte-americana (1890). Esta bibliografia

especializada ajudou na compreenso do que j existe legalmente e vem
sendo aplicado nos pases desenvolvidos, possibilitando luna viso mais
crtica e analtica de nosso aparato legal e institucional, no nos esquecendo
e nem perdendo de vista as caractersticas e o contexto estrutural e
conjuntural de cada pas, de cada sociedade. Para tanto, contamos com a
colaborao da biblioteca do Consulado Americano.

Buscamos, ainda, a legislao existente sobre o assunto, alm de

diversos livros, publicaes, artigos especializados. Dentre eles podemos
citar os trabalhos de Salgado, L. de "As Polticas de Concorrncia: Um
Panorama da Experincia Mundial e sua Atualidade para o Brasil"; Sampaio
Ferraz, JR. (1992) "Lei de Defesa da Concorrncia - Origem Histrica e
Base Constitucional"; autores como Sherer e Bain, que consagram o estudo
sobre poltica de concorrncia, dentre outros de extrema relevncia para o
tema.

No captulo concernente ao processo de fuses e aquisies contamos

com o apoio institucional do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social - BNDES e do Conselho Administrativo de Defesa
Econmica - CADE que cederam o material e as informaes pertinentes
aos processos mais recentes sobre fuses e aquisies. Vale destacar o

papel relevante do BNDES como rgo que apia e gerencia um movimento

de reformulao estrutural da economia brasileira. Isto implica num novo
desenho do modelo capitalstico brasileiro, via privatizaes, saneamento
de empresas, etc.
Os dados com que trabalhamos correspondem, basicamente, as
anlises, argumentaes e contextualizaes de diversos autores, estudiosos
no asslmto. Atravs desses dados buscamos auferir nossa prpria reflexo
sobre os efeitos e os impactos decorrentes da aplicao das polticas
reguladoras, no que tange normalizao da concorrncia.
Para tal fizemos um levantamento do atual aparato institucional da
poltica de concorrncia no Brasil, apontando a atuao do CADE nesses
ltimos 30 anos, alm da anlise de um estudo de caso que buscamos dentro
dos processos adminsitrativos, at ento instaurados. Escolhemos o
respectivo processo por se tratar de uma conduta conhecida como "venda
casada", muito comum no dia a dia da sociedade e que ilustra bem a
necessidade de se utilizar o instrumento de poltica de concorrncia na
proteo do mercado.
Nossa pesqUIsa basicamente bibliogrfica o que nos imps
inevitavelmente luna anlise tipicamente positivista, na qual procuramos ter

Ainda no primeiro captulo abordaremos essa questo do novo

contexto internacional, que sugere uma nova forma de atuao do Estado e
do setor privado, frente a competitividade internacional. Pretendemos
mostrar que o processo pelo qual o mundo moderno vem passando capaz
de gerar um alto grau de qualificao do processo produtivo o que provocou
um rpido

significativo

aumento

dos

ndices internacionais

de

produtividade. O recente padro de acumulao fundamenta-se em

instrumentos de organizao e de tecnologia em detrimento da mera
fabricao de produtos, em outras palavras verifica-se como uma das
caractersticas centrais dos pases mais desenvolvidos a preponderncia do
setor tercirio sobre o setor seclmdrio, j que os servios passam a ter uma
participao majoritria na composio do Produto Interno BnIto (PIB).
Salientamos que qualquer projeto de insero na chamada Nova
Ordem deve passar, necessariamente, pelos avanos tecnolgicos, que
encontram na microeletrnica a base para se processarem informaes com
capacidade

de

difuso

rpida

pelos

avanos

similares

das

telecomunicaes. A economia da informao, ou seja, a manuteno de

uma postura competitiva estaria diretamente vinculada capacidade do
capitalista de se manter "informado" sobre as inovaes que ocorrem na
dinmica internacional.

Um outro aspecto inquestionvel do novo padro que se convive

com uma economia cada vez mais internacionalizada. O processo de
produo e de reproduo do capital toma-se global, criando uma
caracterstica particular, onde se observam, constantemente, processos de
territorializao e de desterritorilizao do capital. Essa economia global
passa a ter como lgica de investimentos, "bolhas" de vantagens
comparativas temporais, que, em curto espao de tempo podem ser
substitudos por novos territrios, os qUaIS, num segundo momento, iro
oferecer vantagens maiores que esse primeiro. Diferentemente do modelo
anterior, que exigia-se uma certa rigidez por parte do capital, com as
conseqentes concentraes urbanas como parte das economias de escala, o
novo padro requer mna grande capacidade de adaptao e/ou readaptao
do capital sem a qual perde competitividade e espao na nova dinmica.
Como conseqncia natural surge a j mencionada questo do novo
papel do Estado. Na medida em que se reconhece que a rea de atuao do
capital progressivamente globalizante, deslocando-se dos mbitos
nacionais, como ficaIn os instnlmentos tradicionais de poltica econmica
que to bem serviram ao modelo anterior? Parece cada vez mais clara a
incapacidade do Estado de tentar preservar uma certa lgica "nacional",
atuando como uma instituio capaz de induzir e/ou limitar o processo de
reproduo do capital.

Na seo seguinte discutimos os movimentos de fuses e aquisies

de empresas, como fonna estratgica das empresas para vencer a
concorrncia. Sob certos aspectos, a questo tecnolgica e a necessidade de
atualizao continuada da cincia ensejam a constituio de um conjlmto de
elementos produtivos, que diferem da mera produo de servios de
tecnologia tpicos do setor tercirio. "Decorre da o fato de que as empresas
procuram integrar a criao do conhecimento como elemento de sua
produo convertendo-o, assim, numa frao do capital. Com efeito a
atividade de conhecimento vem sendo gradativamente transfonnada em fator
de produo e utilizada como instrumento de capacitao organizacional,
quer na busca da produtividade, quer na busca de novos mercados, quer na
luta interempresarial,,2
Se de fato tal fenmeno ocorre, podemos considerar que o valor migra
das "coisas" para a "infonnao", que passa a ser um bem econmico
altamente valorizado.
A partir da entramos no cerne da questo de nosso trabalho quer seja
a anlise das polticas de concorrncia frente ao contexto mundial
anterionnente descrito e o novo paradigma de atuao do Estado para
regular e estimular a concorrncia propiciando s empresas os meios para

2 _ NASCIMENTO C .. RANGEL R. Inovao Tecnolgica e Modernizao Organizacional. Revista

Areh. ano IV. nO 10. 1995.

competir internamente e externamente, sem, no entanto, detenninarem uma

postura concentradora no mercado que, ao contrrio, possa trazer prejuzos
sociedade.
Tornou-se necessrio e prioritrio a definio de uma moderna
legislao sobre concorrncia e a refonnulao de seu aparato institucional e
administrativo. neste ambiente que procuraremos analisar os impactos da
poltica de concorrncia na viabilizao da concorrncia no Brasil.
Devido a curta experincia brasileira em relao polticas
reguladoras baseadas na defesa da concorrncia, percebe-se a necessidade
de aprimoramentos, quanto a sua efetiva aplicao, para que esta no se
torne um obstculo aos objetivos de modernizao produtiva e de
competitividade internacional.
A necessidade de refonnulao das polticas reguladoras no Brasil
est inserida num contexto de reviso da fonna e natureza das aes do
Estado voltadas para a promoo do crescimento econmico. A dinmica da
economia brasileira aponta para a necessidade estratgica de se superar o
padro de industrializao "voltado para dentro" e consequentemente as
polticas reguladoras associadas este padro. At ento, tinha-se uma
poltica de regulao que implicava num alto grau de interveno nos

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mercados

de

produtos

fatores,

determinando

principalmente

comportamento de seus agentes.

ambiente institucional formado pelas polticas de cunho regulador

afeta as estratgias das empresas, selecionando alternativas de ao e

estimulando a tomada de certas decises em detrimento de outras. Por outro
lado, as estratgias das empresas podem incluir esforos para influenciar as
caractersticas das polticas reguladoras. Estas estratgias quer sejam
mercadolgicas, institucionais, de preos, de produtos, competitivas, dentre
outras, adquirem um melhor desempenho quando as empresas agem
conjuntamente, e dependendo de sua importncia econmica na estnltura
produtiva do pas.
Este mesmo ambiente institucional formado por essas polticas
constitui um dos principais aspectos do padro de desenvolvimento de
determinada formao econmica.

Nesse sentido, que as polticas

reguladoras definem as normas de atuao e comportamento dos agentes

econmicos, e destes com os agentes pblicos, de acordo com os aspectos
bsicos do padro de desenvolvimento requerido. O ritmo rpido do
progresso tecnolgico, a globalizao das relaes econmicas e o aumento
do valor da informao, significam que o padro competitivo das empresas
(e dos pases) atribudo, atualmente, habilidade em se examinar e

responder rapidamente s tendncias tecnolgicas e de mercado. Num

tempo onde os mercados esto mais abertos e competitivos, no h espao
para uma rigidez de padres regulatrios nem lentido de respostas das
agncias implementadoras de programas e aes governamentais.
Salientamos, no entanto, que essas polticas possuem uma dinmica
especfica, no apenas concernente dinmica econmica, j que so
formuladas na esfera das decises polticas. A formulao de polticas
pblicas se processa no interior do Estado, o que as torna suscetveis aos
conflitos burocrticos pblicos, aos interesses econmicos, e ao poder de
veto das classes dominantes.
Finalmente, verificamos que desde fins da dcada de 80, desenvolveuse no Brasil um processo de transformao das instituies econmicas e de
redefinio das normas e prticas que regulam a participao dos agentes
nas atividades produtivas. A abertura comercial, o processo de privatizao
de empresas estatais, a desregulamentao de algumas atividades
econmicas e a reformulao do papel do Estado transformaram-se em
questes primordiais ao crescimento econmico do pas.
N esse novo padro de desenvolvimento sugere-se a incorporao de
novas tecnologias, visando o aumento de produtividade, de qualidade e a
reduo de custos. O ambiente internacional de globalizao de mercados

estimula cada vez mais a competitividade tanto interna como externa. Muito
se exige e se espera deste novo padro de desenvolvimento. Para tanto
necessrio preparar o mercado, a sociedade em geral, pensando numa
integrao entre Estado e setor privado que estimule prticas criativas,
orientadas ao consumidor, mais cooperativas e menos convencionais. Para
tanto, faz-se necessrio a montagem de mTI aparato regulatrio eficiente,
capaz de normatizar a relao Estado e setor privado.
Porm, a definio dessas regras depender do segmento de mercado
em que venham a ser aplicadas. No podemos nos esquecer a caracterstica
hetergenea da indstria brasileira. Em alguns setores pode ser necessrio
um rgido monitoramento de preos nas empresas; em outros, um estmulo
de abertura s pequenas e mdias empresas, cada qual com suas
peculiaridades e orientando a construo das diretrizes da poltica.

Captulo 2

A Interveno do Estado na Economia

2.1 - Histrico

Nos ltimos trinta e cinco anos, o setor pblico brasileiro apresentou

uma expanso considervel. As funes do Governo na economia cresceram
como resultado no s de uma evoluo dos prprios prncipios tericos que
impem a necessidade de interveno governamental no sistema econmico,
como tambm de reformulaes nas preferncias da coletividade, quanto ao
interesse de uma maior participao do Estado em atividades que dizem
respeito distribuio da Renda Nacional.
No apenas no Brasil, mas em todo mundo, o papel do Estado na
economia modificou-se substancialmente desde o incio do sculo. De uma
posio bastante modesta, na qual lhe competia a prestao de alguns
servios essenciais sociedade, tais como justia e segurana, o Estado
passou a atuar, principalmente nos setores onde as caractersticas especiais
de oferta e demanda no induziam o setor privado a produzir.

A partir de ento, atribui-se a ele a firno de regulador da atividade

econmica buscando, principalmente, a ocorrncia de fatos que vieram a
abalar a convico clssica quanto a existncia do sistema regido
exclusivamente pelo mercado.
Durante mais de um sculo e meio, desde o aparecimento de Adam
Smith, em 1776, at a Teoria Geral de Keynes, em 1936, a dinmica das
economias de livre empresa era totalmente baseada no mercado, isto ,
baseada no livre jogo das foras de oferta e demanda, tendo o Estado o
papel de cuidar da ordem pblica, da defesa das instituies e da
salvaguarda da nao contra agresses externas, interferindo no domnio
econmico apenas nos setores que no apresentassem qualquer interesse
inicativa particular.
Essa absteno total do Estado, o ideal do "laissez-faire", e a plena
liberdade dos espaos da economia no chegaram mesmo a ser praticadas
no sculo XVIII, quando os Estados Liberais surgiram no bojo das
Revolues Francesa e Industrial. Mesmo na defesa do liberalismo
econmico, Adam Smith admitia papis a serem cumpridos pelo Estado
como dever de proteo da sociedade contra invases, devendo prover
justia entre os membros da sociedade e de erigir certas obras pblicas cuja
explorao no interessasse empresa privada. No entanto, dentro destes

padres limitados, Adam Smith reconhecia a impraticabilidade da ausncia

total do Estado.
Essa ausncia total do Estado e a orientao das atividades
econmicas atravs dos mecanismos de mercado, embora justificvel pela
teoria liberal, esbarravam em inmeras dificuldades de ordem prtica, que se
tomavam cada vez maiores medida que a organizao da vida econmica,
a diversificao da produo industrial exigia algumas atuaes e obras que
garantissem e regulassem o prprio direito propriedade.

o antigo Estado Liberal foi

perdendo, gradativamente, sua razo de

ser com a expanso das funes do governo em resposta ao estabelecimento

de uma nova ordem econmica ajustada s grandes transformaes que
comearam a ocorrer.
Durante o sculo passado e mesmo nas pnmelras dcadas deste
sculo acreditava-se que a dinmica do mercado conduziria a atividade
econmica ao seu melhor nvel, corrigindo-se, automaticamente pelo
mercado, as oscilaes ora existentes. As fases cclicas de recesso e
depresso, tpicas do capitalismo, eram solucionadas naturalmente sem a
necessidade de interveno do Estado.

Porm, no final do sculo XIX o paradigma liberal entra em crise, como

resposta as modificaes que o desenvolvimento do prprio sistema
capitalista coloca frente s sociedades econmicas.
Com a publicao da Teoria Geral de Keynes, em 1936, rompe-se
com as correntes clssicas do pensamento econmico, passando-se a
defender uma maior participao do Estado na vida econmica, porm sem
as caractersticas de interferncia direta, que sacrificassem a eficincia e a
liberdade de iniciativa. Essa interveno estatal, que se tomou necessria
devido as agudas transformaes econmicas, sociais e polticas deveria
funcionar como uma complementao da inicitiva privada, no sentido de
sanar as suas debilidades, sem, no entanto, atuar no papel desempenhado
pelo sistema de preos.
Como podemos ver, as funes pblicas foram gradativamente
ganhando peso e se diversificando ao longo desse sculo. Desde a depresso
dos anos 30 e com o advento da Segtmda Guerra Mundial, a interveno
governamental foi ganhando novas feies exercendo-se atravs de
mecanismos de poltica e programao econmica. No entanto, a expanso
das funes do governo nas economias liberais no rompeu com as
instituies tradicionais, como a propriedade privada dos meios de produo
e a livre inciativa. Esse movimento, de dilatao do papel do Estado na

economia, ocorreu em diversos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos,

sendo muito os fatores que contriburam para ele, dependendo das
caractersticas de cada pas.
Em relao aos pases desenvolvidos, as cnses econmicas
decorrentes do prprio desenvolvimento do sistema capitalista trouxeram
tona problemas como desemprego, inflao e uma forte crise social, deles
decorrentes. A dcada de 30, marcada pela Grande Depresso, fez com que
o Estado intervisse para a gerao da recuperao econmica gerando obras
pblicas que absorvessem mo-de-obra, alm de adotar medidas de poHtica
econmica que minimizassem os efeitos sociais da depresso.

.'
As duas grandes guerras mundiais tambm deixaram claro a
necessidade de interveno do Estado. A Primeira Grande Guerra toma
evidente a necessidade de aperfeioamento do aparato tecnolgico de
defesa. As guerras tomaram-se cada vez mais onerosas para os pases,
levando-os a um dispndio significativo na indstria blica, o que, mesmo
aps seu trmino, permaneceram num patamar elevado devido as
hostilidades da Guerra Fria.
Outro fator relevante expanso das ftmes do Estado diz respeito
ao prprio desenvolvimento e crescimento do setor industrial que deslocou
um grande contingente de mo-de-obra para os centros urbanos. Fez-se

necessrio a realizao de grandes investimentos para o suprimento de infraestrutura como saneamento, gua, luz, moradia, servios que a iniciativa
privada dificilmente supriria.
Ocorreu, tambm, um aumento dos atendimentos previdencirios
decorrente do avano da legislao social. Este avano propiciou uma maior
amplitude de direitos classe trabalhadora como: assistncia social e
previdenciria. As descobertas e progressos na rea de sade pblica e da
prpria medicina aumentaram a vida mdia das populaes provocando,
assim, maiores despesas de natureza previdenciria.
O prprio progresso tecnolgico exigiu uma srie de obras de infraestnltura que foram realizadas pelo setor pblico, vistos serem investimentos
de longa maturao e que s poderiam ser realizados numa perspectiva de
longo prazo, que muitas vezes desencorajava a iniciativa privada, visto ser o
retomo do investimento lento e muitas vezes de rentabilidade baixa, devido
ao seu carter social.
A modernizao dos meIOS de transportes, por sua vez, eXIgIU a
montagem e manuteno de uma diversificada infra-estrutura de estradas e
portos, aeroportos, e afins.
Outro motivo muito comum nas economias avanadas, em sistemas de
livre inciativa era a necessidade de se corrigir alguns problemas intrnsecos

ao sistema de preos, decorrentes da existncia de estruturas de mercado em

certos setores produtores de bens essenciais populao que se
distanciavam do regime de concorrncia perfeita, gerando preos que
prejudicavam o consumidor. Nessas economias muitos setores eram
controlados por poucos produtores (oligoplios) ou por um tmico produtor
(monoplio), o que exigia a interveno corretiva do Estado.
Cabe ressaltar que existem diferentes formas de interveno do
Estado na economia. Nos dias atuais o Estado moderno participa da vida
econmica das naes, sendo claro que a profundidade dessa participao
difere de nao para nao, dependendo da ordem poltica e social e das
caractersticas prprias de cada pas.
2.2 - A Experincia Brasileira
Historicamente,

pnmelra

experincia

de

industrializao

impulsionada pelo Estado no Brasil ocorreu na dcada de 1950. Antes dos

anos cinquenta, o papel do Estado na promoo do desenvolvimento
industrial foi praticamente insignificante at fins da dcada de 1920, e
limitado dos anos trinta at os anos cinquenta. No primeiro perodo, o
crescimento da produo industrial estava ligado ao desempenho do setor
agrco la-exportador.

Desde os anos 50, at fins da dcada de 70, o Estado desempenhou

um papel ativo na estnIturao e consolidao do setor industrial brasileiro.
Nos anos cinquenta, a partir da estratgia de desenvolvimento econmico
(Plano de Metas) e do estabelecimento de metas industriais, o Estado passou
a desempenhar um papel mais ativo, assumindo o papel de articulador do
capital privado nacional, do capital estrangeiro e do prprio Estado, criando
um sistema de proteo ao mercado interno, fomentando o desenvolvimento
industrial e investindo em infra-estrutura e indstria de base. Na segunda
metade da dcada de 70, o planejamento de um novo ciclo de investimentos
pblicos e privados nas ndtrias de insumos bsicos e bens de capital
capitaneado pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento, ainda que s custas
do endividamento externo, permitiu a consolidao da industrializao do
pas.
N os

ltimos

quarenta

anos,

na

malOna

dos

pases

em

desenvolvimento, o Estado centralizou suas atividades na mobilizao de

recursos investidos diretamente nas atividades produtivas ou direcionadas
para setores especficos. Diversos instnlmentos de controles regulatrios,
polticas protecionistas levaram ao surgimento de indstrias e segmentos
sociais - empreendedores e acionistas - dependente deles. A predominncia
dos modelos de industrializao por substituio de importaes forneceu o
sustentculo para um Estado ativista.

Na maioria dos pases em processo de industrializao, onde o Estado

desempenhou um importante papel na promoo e proteo da atividade
econmica, permaneceu uma ampla rede regulatria, por vezes incompatvel
com o grau de dsenvolvimento atingido por essas economias. Nos estgios
iniciais de industrializao, estes regimes talvez tenham desempenhado um
papel de apoio ao desenvolvimento econmico, ao mobilizar recursos e
viabilizar os mercados fracos. No entanto, com o passar do tempo, eles
foram se tomando menos efetivos. Finalmente, os mesmos mecanismos que
antes estimularam o investimento comearam a impor barreiras mobilidade
de recursos e competio e produtividade.
Mesmo nas economias mais desenvolvidas, mecanismos regulatrios
direcionados a solucionar problemas de falhas de mercado e prticas
monopolistas s foram introduzidas relativamente tarde e no de uma s
vez. As economias que no tiveram a vantagem de um longo perodo de
construo do mercado esto agora enfrentando a dificil tarefa de
reorganizar suas estruturas operacionais.
Nos pases subdesenvolvidos a expanso do papel do Estado tambm
encontrou, nesses fatores acima, alguns de seus motivos, porm seu
principal foco advm do fato que nessas naes coube ao Estado o papel de
promotor do desenvolvimento econmico, no s nas reas de infra-

estrutura, como tambm, e principalmente, a realizao de grandes

investimentos no campo da indstria pesada (ex: ao, petrleo, constnlo
naval, etc.). O Estado, nessas economias, foi muitas vezes o agente
financiador das atividades privadas atravs dos Bancos de Desenvolvimento,
cabendo-lhe um papel de empresrio bsico e gerador da estrutura
necessria ao desenvolvimento industrial.
Nas economias perifricas, como o caso do Brasil, pelo fato de
terem de vencer o atraso das foras produtivas, o Estado foi levado a
assumir sucessivas funes regulatrias dentro da atividade econmica,
expandindo esse universo de um modo eficaz, levando-se em conta que a
nossa economia, em meio sculo, saiu de uma economia de cafezais e se
transformou numa base industrial de grande importncia.
A partir dos anos oitenta, o Estado no apenas deixou de orientar
como retardou o desenvolvimento industrial. A indefinio de uma poltica
industrial, o corte nos investimentos privados e pblicos, e a reduo no
esforo de incorporao do progresso tecnolgico, mas precisamente nos
investimentos em P&D, na implantao de setores de tecnologia de ponta e
na formao de recursos humanos aumentaram o desafio para a sociedade
brasileira de tornar-se mais competitiva a nvel internacional e garantir sua
insero na economia mundial.

2.3 - A Emergncia de um Estado Planejador

2.3.1 - O Estado em 1930

A anlise das relaes entre Estado e a economia luz das diferentes

polticas econmicas governamentais, a partir de 1930, permite examinar os
contedos ideolgicos e prticos da poltica econmica governamental
barsileira. atravs do desenvolvimento econmico que os fatores do
processo de mudana social, poltica, econmica e cultural passam a
significar para a histria a meta principal para o desencadeamento dos
programas governamentais dos pases subdesenvolvidos. Assim, um dos
problemas mais difceis de serem enfrentados por esses pases consistiu no
aparelhamento do Estado para o desenvolvimento de mltiplas funes entre
as quais a de um Estado planejador. sob essa tica que procura-se analisar
as circunstncias que conduziram o Estado a envolver-se cada vez mais nas
atividades econmicas do pas, fazendo do palnejamento econmico
governamental palco da realidade poltica e cultural do pas.
Dessa forma, as profundas mudanas na estrutura de poder e
organizao burocrtica significaram, tambm, uma nlptura poltica,
econmica-social e cultural com o Estado oligrquico vigente nas dcadas
anteriores e centrado no modelo agrrio exportador. Saliente-se que no
perodo pr-anos trinta o Estado assumiu um papel no intervencionista,

laissez-faire, atuando ocasionalmente em questes de proteo ou atravs da

concesso de tarifas alfandegrias.
Na viso de Saraiva, o Estado denominado de laissez-faire "foi uma
fico defendida em incendiados discursos pelos que apoiavam o respaldo
do poder poltico e, s vezes, dele se beneficiavam. Mesmo na poca de
grandes investimentos estrangeiros na rea de servios de infra-estrutura, o
poder concedente esteve sempre presente para diminuir ou eliminar riscos de
empreendimento. ,,3
A partir dos anos 30, com a depresso mundial estabeleceu-se tUna
nova ordem estatal, que colocou o pas no rumo da industrializao pela
processo de substituio de importaes, como tambm o conduziu a uma
expanso e a uma mudana do papel do Estado na economia.
Com o processo revolucionrio em 1930 ampliou-se as funes do
Estado passando este a assumir a posio de agente e promotor do
crescimento econmico, desempenhando funes decisivas de carter
poltico e econmico,

estabelecendo,

desse modo,

uma tendncia

centralizadora. Dessa forma, a revoluo de 30 alterou as funes e a

prpria estrutura do Estado, simbolizando o ponto de partida para uma nova
fase.

Para lanni (1977), "devido derrota, mesmo que parcial, das

oligarquias dominantes pelas novas classes sociais e urbanas, a Revoluo
exprimiu as nlpturas estruturais a partir das quais tomou-se possvel
reelaborar as relaes entre Estado e sociedade.

Propiciou-se o

fortalecimento

funcionar

do

poder

pblico

que

passou

maIS

adequadamente em face do sistema capitalista do Pas."

A cnse econmica dos anos trinta maugurou uma nova fase nas
relaes entre Estado e Sociedade. A incapacidade do mercado de
reproduzir por sua prpria conta todas as condies de sua existncia imps
esfera ao Estado a incorporao de tarefas no sentido de fomento
atividade produtiva, do amparo s parcelas da sociedade expulsas do
mercado e do planejamento da atividade produtiva.
"O

modelo

de

Estado

pai-patro

disseminou-se.

Grandes

investimentos fizeram-se sob a tutela e orientao expressa do Estado .... A

iniciativa privada entrou num processo de dependncia significativo e
crescente em relao ao Estado .... 4 "
Esta tarefa do Estado foi produto da economia de guerra que obrigou
os Estados Unidos e a Europa Ocidental a interferirem diretamente na

3 _ SARAIVA, E. o Sistema Empresarial Pblico no Brasil: Gnese e Tendncias Atuais. IPEACEP AL, Braslia, 1988.
1 _ KASZNAR, Istvan K. O Estado do Rio de Janeiro. Fundao Getlio Vargas. Editora Riolistas.
1995.

produo, alocao e distribuio de recursos, substituindo em muitos

segmentos os mecanismos tradicionais de mercado.
Com a Revoluo de 30, Getlio Vargas assumiu o poder enfrentando
inmeros desafios: na poltica interna, uma coalizo de apoio

fragmentada~

na economia interna, uma grave depresso que ameaava a oligarquia

cafeeira e a arrecadao do

Estado~

nas relaes econmicas internacionais,

uma queda brusca das exportaes e a necessidade emergente de renegociar

a dvida, alm das presses dos bancos estrangeiros que impunham
condies para emprestar dinheiro ao Brasil. Este conjunto de problemas
exigiu uma pronta ao por parte do Estado.
Vargas respondeu a estes problemas com um conjunto de medidas
que se iniciaram na dcada de 30 e se estenderam at 1945, mudando para
sempre a face do pas. O processo de mudana, ento desencadeado inclua:
a) interveno estatal na economia com a criao de agncias e programas,
polticas de proteo ao caf e transferncia de todas as decises
econmicas relevantes para a esfera do governo federat
b)

centralizao

poltica,

reforma

modernizao do aparelho estatal;

administrativa,

racionalizao

c) redefinio dos padres de relacionamento entre oligarquias locais e

estaduais, intensificao das trocas entre governo federal e os grupos
estaduais;
d) incorporao do trabalho em moldes corporativos.
Para Alberto Venncio Filho, "(. .. ) a partir desta dcada acentua-se o
mecanismo de interveno no domnio econmico, com a criao de
autarquias econmicas para a defesa de produtos de agricultura e da
indstria externa. ,,5
Nos anos que se seguiram, de 1930-45, o governo brasileiro adotou
diversas medidas de natureza econmico-financeira, procurando reestruturar
o aparelho estatal efetuando reformas administrativas.
Ainda no perodo de entre 1930-45 tem-se o incremento das
atividades industriais com maior utilizao da capacidade produtiva. Surge a
necessidade do Estado como empreendedor das atividades de produo.
Este perodo de interveno foi caracterizado pela criao de rgos
destinados a regulao e ao fomento das atividades produtivas. Cabe
ressaltar que o aparelho estatal foi montado dentro dos princpios da
centralizao dos comandos e da descentralizao administrativa, dando

VENNCIO, A. A Interveno do Estado no Domnio Econmico. Rio de Janeiro. Fundao Getlio

Vargas. 1977.

5 _

destaque a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil (1936) e

ao Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP - (1938).
A industrializao liderada pelo Estado necessitou da criao de
meios adequados para financiar, subsidiar, controlar o processo. Estes meios
foram criados no incio dos anos 30 e mais claramente tomaram-se parte
primordial das polticas ps 1937, quando o conceito de Estado nacional
toma-se mais difundido. Com relao as caractersticas do aparelho de
Estado, em 1941 o DASP retrata os nveis de complexidade atingidos pela
estrutura estatal a partir de 1930. Em 1941 a estnltura do Estado j
altamente complexa, o que j apontava para um processo de larga expanso
nas dcadas subseqentes. Foram criados rgos coordenadores federais,
autarquias

especializadas,

instrumentos

de

poltica econmica que

garantissem a viabilizao dos projetos e prioridades definidos pela poltica

de industrializao.
De um modo geral, pode-se dizer que o Estado no decorrer dos anos
30 caracterizou-se por ser um Estado intervencionista, diferentemente do
perodo pr-30 onde o Estado evidenciou uma posio de Estado policial,
regulamentando apenas a vida social e econmica do Pas. Nessa poca, o
Estado exprimiu as relaes de produo e de dominao, refletindo os
interesses de gnlpOS econmicos e polticos .

Cabe ainda ressaltar, que neste mesmo perodo, se deu a criao da

legislao trabalhista e da poltica operria do governo, que vinculava o
sindicato ao aparelho estatal. Tal fato no necessariamente levou a uma
melhora nos padres de vida da classe operria, mas serviu para evidenciar
ainda mais a posio de um Estado cada vez mais intervencionista, dentro
do sistema econmico do Pas.
2.3.2 - O Estado no Perodo 1945-64

A partir de 1945 inicia-se um processo de consolidao da

organizao industrial e urbana, constituindo-se nesse perodo o apogeu da
arrancada industrial, a qual sobrepe-se uma estrutura econmico-social
subdesenvolvida. Surge o movimento de redemocratizao buscando
eliminar os resqucios do regime ditatorial, acelerando os processos de
descentralizao funcional, com novas aurtarquias, sociedades de economia
mista e empresas pblicas.
Durante o surto de industrializao dos anos 50 a presena do
governo brasileiro se voltou gradativamente para as questes de ordem do
desenvolvimento econmico. As diretrizes do governo procuraram alacanar
as metas de industrializao.
A partir de 1953 percebeu-se um grande impluso industrializao
interna, tendo seu apogeu no Plano de Metas. Esse processo de

industrializao se deu de fonna compacta e forte, sob o entendimento de

que cabia ao Estado a tarefa de promover o desenvolvimento. Criam-se
agncias de atuao a nvel nacional, com o objetivo de se criar polticas
globais de racionalizao e financiamento da produo em setores da
economia considerados estratgicos, como os setores agrrio, industrial e de
transportes.
Os anos 50 foram significativos no que se refere ao planejamento. O
Governo de Juscelino Kubistchek tomou-se conhecido por suas realizaes
econmicas, lanando as bases para o progresso atravs do planejamento.
Nesta poca, o Pas vivenciou a entrada de grandes empresas monopolistas,
a unio dos capitais nacional e estrangeiro, a substituio de importaes, o
favorecimento indstria automobilstica, o apoio construo rodoviria,
dentre outros tantos projetos e metas que objetivavam o desenvolvimento
industrial acelerado. Na viso de Dain (1977), "a partir do Plano de Metas
de Juscelino, avolumou-se a interveno do setor pblico em setores bsicos
econmicos como os transportes, a energia eltrica, o petrleo e a siderurgia
definidos como prioritrios. As empresas estatais que nasceram desta poca
tinham a funo de ocupar os espaos vazios da produo industrial e de
bens e servios destinados iniciativa privada. ,,6

6 _ DAIN, Sulamis". Empresa Estatal e Poltica Econmica no BrasiL In: Estado e Capitalismo no
BrasiL Ed. Hucitec. 1977.

Assim, o Programa de Metas VIsava transformar a estrutura

econmica do Pas, pela criao da indstria de base e a reformulao das
condies reais de interdependncia com o capitalismo mundial. Os anos 50
testemunharam uma poltica governamental respaldada na ideologia do
planejamento, assumindo o Estado um carter planejador.

Na metade dos anos 50 os mecanIsmos de interveno na rea

econmica tomam-se mais evidentes, sendo comprovados pela criao do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico - BNDE (1952), cuja
finalidade era conceder financiamento para o programa de crescimento e
modernizao da infra-estrutura do Pas, e pela Petrobrs (1953), que
simbolizou a preocupao do Governo em assegurar uma fonte interna de
suprimento.
Nestas circunstncias, de planejamento geral, surgem grupos
espeCIaIS com a finalidade de fomentar o desenvolvimento de setores
especficos da economia. Estes grupos foram denominados de Grupos
Executivos. Alm deles, foram criados rgos especficos e temporrios
para a programao do desenvolvimento.
Desse modo, no decorrer das dcadas de 50 e 60, percebe-se um
estreitamento dos laos entre Estado e atividade econmica. no ps-guerra
que comeam a ser elaboradas polticas macroeconmicas ativas como,

tambm, planos de desenvolvimento de longo prazo. Saliente-se, ainda, que

neste mesmo perodo, verifica-se a ampliao dos direitos de cidadania, em
seus aspectos polticos, sociais e das liberdades civis. 7 Tais conquistas
introduzem caractersticas democrticas criando o modelo de democracia
liberal, ou seja, governos e legislaturas escolhidos direta ou indiretamente
por meio de eleies peridicas com sufrgio universal, sistemas partidrios,
liberdades civis garantidas, como liberdade de expresso, igualdade formal
perante a lei, direitos de minorias e aceitao geral de um princpio de
mxima liberdade individual consistente com a liberdade de todos. 8
2.3.3 - O Estado no Perodo Ps-1964

Sob um Estado autoritrio e em plena fase de recesso econmica

desenvolveu-se a terceira etapa intervencionista do Estado no setor
econmico, que na viso de Dain (1977) relmiu o maior nmero de empresas
criadas.

o Pas havia mergulhado numa recesso, o governo cortou os gastos

pblicos e o crdito para as pequenas e mdias empresas, favorecendo,
assim, a fuso e absoro entre empresas. Seguiu-se um perodo de falncias
que, ao mesmo tempo, favoreciam o estabelecimento de monoplios.

, Ver a respeito em Marshall (1967).

Macpherson (1977) define o modelo de democracia liberal.

Com o Governo de Costa e Silva (1967-69) e o AI-5 o Pas se

preparou para absorver a ideologia do "milagre econmico". A expanso do
Estado se deu na consolidao e no crescimento de suas atividades, bem
como na criao de novas reas de ao do Governo, dentre elas o extinto
BNH, criado em 1965, que se tomou uma instituio financeira. Outro fato
importante foi a criao do CIP, Conselho Interministerial de Preos, em
1968, que marcou uma nova ordem de controle de preos pelo Estado.
Os governos ps-64 adotaram diretrizes econmicas que garantiram a
internacionalizao e o planejamento. Como resultado dessas tendncias
verificou-se a implementao do Planos Nacionais de Desenvolvimento, os I
PND, H PND e IH PND que foram institudos em face da retomada do
crescimento econmico com uma clara orientao social baseada na nova
concepo de desenvolvimento.
O I PND fez referncia aos desequilbrios entre as diferentes regies
no que se refere as questes de pobreza, desemprego, desigualdades de
renda em nveis intra e inter-regional. J o IH PND teve um carter mais
voltado para a cultura e educao.
Dessa forma, o novo Estado detona mTI carter burocrtico decorrente
de uma crescente interveno na economia centralizao no mbito federal.
Esse processo fica evidenciado dentro do prprio aparelho estatal como o

seu crescimento e a ampliao de seus focos de poder. Para se ter uma

idia, na dcada de 50, o governo brasileiro interveio em diversos ramos da
Administrao Pblica, passando de 70 entidades da administrao indireta
para 520 na metade da dcada de 70, considerado o auge da expanso do
Estado brasileiro. Este modelo de desenvolvimento econmico adotado com
ampla participao do Estado sofre as primeiras dificuldades com a
deteriorizao

das

finanas

pblicas,

causada

principalmente

pelo

endividamento externo e interno do pas.

"De fato, os modelos de gesto do Estado foram inaugurados e

implementados na sua concepo mais moderna no Brasil no incio dos anos
trinta ..... Hierarquias rgidas, bem-definidas, facilitavam os processos
decisrios

verticalizados.

Em

contrapartida,

geravam

entropias

organizacionais, falta de comtmicaes internas, incapacidade de reagir a

demandas pblicas crescentes .... ".9

Finalmente, a histria da poltica governamental brasileira, desde

1930,

traz

tona

duas

. . .
pnnClpalS

tendncias:

estratgia

do

desenvolvimento nacionalista e a estratgia do desenvolvimento associado.

Essa dualidade demonstra a necessidade do Governo de atuar ora em uma
opo nacionalista, ora em uma opo intervencionista.

9 _

Kasznar, Istvan K., (1995). op.cit.

De qualquer modo, o planejamento passou a fazer parte da realidade

poltica e cultural do Brasil. A ideologia do planejamento, enquanto
instrumento da ao governamental, tende, assim, a ser dominante em todas
as esferas do Governo. Neste caso o Estado passou a ser uma organizao
burocrtica constituda de uma elite dirigente, de um corpo de funcionrios
burocratas, tecnocratas e de luna fora pblica, que exerceram seu domnio
perante a sociedade civil.

intervencionismo estatal parece mostrar, maIS nitidamente, o

paradoxo do dever descentralizador: de um lado a vontade e o ideal pelo

liberalismo, do outro a necessidade de ver a presena das aes
governamentais, na mediao e regulao dos interesses de grupos muitas
vezes conflitantes ou divergentes.
24 - O Novo Paradigma do Estado

2.4.1 - Antecedentes
A estratgia governamental de desenvolvimento econmico, durante
toda a dcada de 50, esteve fortemente ligada ao grande crescimento de
empresas pblicas, a partir dos investimentos estatais realizados para manter
o fornecimento de insumos bsicos e o reaparelhamento de infra-estrutura,
instrumentos necessrios ao projeto de industrializao brasileiro. Durante

os anos 40 e 50, as primeiras empresas estatais foram capitaneadas pelos

setores bsicos da economia.
Ao longo dos anos 50 e 60, o Brasil procurou realizar os
investimentos indispensveis em infra-estrutura pelo setor pblico para
garantir o processo de industrializao. A nvel gerencial, a concentrao da
prestao de servios pblicos no mbito do Estado traduziu-se pelo
aumento do nmero de empresas pblicas e sociedades de economia mista.

o modelo de substituio de importaes que caracterizou o padro

de desenvolvimento no Brasil, gerou um complexo aparato estatal repleto de
rgos pblicos preocupados com a regulao das atividades econmicas
Seja

concedendo

subsdios,

incentivos

fiscais

ou

10.

financiamentos,

controlando preos, fixando os custos salariais, dos insumos e dos servios

pblicos, o Estado definia as regras de concorrncia e acumulao do
sistema econmico.
Cabe ressaltar, que a base produtivo-tecnolgica da indstria, na
poca da industrializao, voltada para as indstrias metal-mecnica,
qumica, petroqumica, exigia investimentos de grande porte e de longo
prazo, alm de aquisio de tecnologia estrangeira. Estes fatores,
implicavam a organizao da indstria em oligoplios e monoplios.

10 _

Ver a respeito desse processo em DRAIBE, 1980 E FlORI, 1989.

Podemos perceber que a estnltura de oligoplios na indstria brasileira

recebeu uma forte influncia do Estado.
Neste processo, podemos destacar a participao de alguns rgos
pblicos como o Conselho Interministerial de Preos - CIP, o Conselho do
Desenvolvimento Industrial - CDI, a Caixa de Comrcio Exterior - CACEX
e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, que
orientavam a estrutura do padro de competio.
Um dos traos principais da estratgia de desenvolvimento adotada no
pas foi a criao de empresas estatais, que tiveram a atribuio de explorar
recursos considerados prioritrios, servindo para fornecer insumos bsicos
ao setor privado. Alm disso, as polticas e prticas adotadas favoreceram a
formao e consolidao de grandes conglomerados mediante incentivos
fiscais, fuses e facilidades de crdito a empreendimentos, dentre outras
vantagens.

o esforo realizado no contexto dessa estratgia privilegiou os setores

de bens intermedirios e bens de capital. A estrutura industrial brasileira
sustentada no II PND reforou a interveno estatal com o objetivo de
manter o nvel de crescimento econmico e o aprofundamento do processo
de substituio de importaes. A poltica econmica adotada estimulou um
movimento

de

cartelizao, que

foi

facilitado

pela formao

de

conglomerados e pela monopolizao de alguns setores da economia. Isso

criou um ambiente desfavorvel ao cumprimento das regras antitruste.
importante ressaltar que os Planos Nacionais de Desenvolvimento I,
II e III foram instrumentos que buscavam a legitimao perante a sociedade,
das decises de investimento e estnlturao do Estado em regime militar, o
que no viabilizava o direito a contestao. Apenas um pequeno grupo
privilegiado decidia o futuro da nao.
Cabe salientar que, para o padro de desenvolvimento estabelecido
nos anos 70, as polticas pblicas adotadas foram funcionais, no sentido de
regulao vigiada da concorrncia oligopolstica e de organizao desses
mercados. Nesse contexto, os rgos pblicos e as empresas estatais
tomaram-se os instrumentos efetivos da poltica industrial. A base
produtiva-tecnolgica, ao longo do processo de industrializao, ftmdou-se
em investimentos de grande porte e de longo prazo e na aquisio de
tecnologia estrangeira, exigindo uma participao ativa do Estado. Os
investimentos fixos em projetos industriais aprovados por rgos pblicos
com ftmes regulatrias ou de incentivo ao desenvolvimento foram
significativos. Por exemplo, o montante de investimentos apreciados pelo
Conselho de Desenvolvimento Industrial - CDI, foi " .... elevado entre 1974
e 1978, com um pico em 1976. Quando se considera a relao entre o valor

dos investimentos nos projetos aprovados (majoritariamente concentrados

em insumos bsicos) e a formao bruta de capital fixo da economia
brasileira, observa-se que esta razo eleva-se de 7,4% em mdia no
quadrinio de auge do boom (1970/73) para 11,80/0 em mdia no quadrinio
seguinte."

11

rgos como o CDI quanto o CIP atuaram, de certo modo, como

agentes de cartelizao ao estimularem a orientao da estnItura e da
conduta do padro de competio vigente, atuando nas estratgias de
liderana de preos atravs de regras de reajustes. O CIP controlava os
preos de forma mais ampla, abrangendo os principais produtos industriais e
autorizando aumentos de preos desde que devidamente justificados por
elevaes de custo. Com isso, buscava-se combater a inflao sem sacrificar
o crescimento econmico. Dado o carter da poltica anti-inflacionria
adotada na poca, a eficcia do CIP era garantida por no se tratar de um
sistema de congelamento de preos, pois realizava-se uma anlise, caso a
caso, e o preo fixado surgia do entendimento entre o rgo controlador e as
grandes firmas.
At a dcada de 80 as empresas tinham o controle do processo de
administrao de preos, atravs das chamadas negociaes setoriais, alm
de contarem com o apoio de seus parceiros nessas negociaes, bem como
11

Dr."'-mT T T D 1\,fAT A"'-T

l(\Q"J

as exigncias dos rgos de financiamento. Contudo, com a intensificao

da crise econmica, esse processo de administrao dos valores das tarifas
passou a ter uma tica mais ampla, globalizante, representando interesses
distintos.
Do mesmo modo que o aparato institucional protagonizado pelo CIP,
CACEX e CDI dentre outros rgos estatais, foi firncional para promover as
condies de estnltura e conduta adequadas fase de substituio de
importaes, a nova fase de desenvolvimento que o pas vem ingressando,
baseada na insero competitiva na economia mundial, na busca de
eficincia e qualidade, requer um aparato regulatrio capaz de fomentar as
prticas e estnlturas de mercado adequados a esse novo padro.
Nesse contexto, a poltica de concorrncia expressa uma nova forma
de atuao regulatria do Estado. o papel que deve desempenhar a poltica
de concorrncia, como uma superestnltura regulatria que defina as regras
do jogo de mercado. Isto significa que as regras gerais de comportamento
definidas pela poltica de concorrncia devam adequar-se no apenas as
condutas de mercado, mas, tambm, s polticas de governo.
2.4.2 - O Cenrio Atual

o papel

que o Estado desempenhou na estruturao, organizao e

promoo do processo de industrializao brasleira conferiu um carter

especial s relaes entre regulao e concorrncia. O grau de influncia das

polticas reguladoras sobre as estratgias empresariais depende do contexto
histrico onde se insere as relaes entre o setor pblico e o setor
privado.As polticas pblicas que organizaram os mercados e regularam a
concorrncia capitalista foram consideradas funcionais ao padro de
desenvolvimento estabelecido nos anos 70.
Atualmente, a economia brasileira busca um novo modelo, com seu
parque industrial cada vez mais exposto concorrncia internacional e com
investimentos em modernizao para tomar-se mais competitiva.
O cenrio totalmente oposto daquele dos anos 70. As tarifas e os
preos tendem a ser decorrentes da concorrncia e as estratgias das
empresas comeam a considerar uma viso mais global, tomando
imprescindvel as inter-relaes empresariais. As modificaes introduzidas
no final dos anos oitenta foram importantes no sentido de simplificar o
aparato legal e institucional vigente e introduzir uma certa liberalizao e
flexibilizao nos entraves e restries inerentes ao padro ora adotado.
O excesso de controles e imposies burocrticas tomaram-se pouco
operacionais, no conseguindo acompanhar o novo ritmo tecnolgico e
gerencial da economia, que exige decises rpidas e estruturas mais geis. A

rapidez dessas transfonnaes obriga a uma profunda reestnlturao nas

organizaes tanto do setor privado quanto do setor pblico.
Segundo Frischtak, "a reao das empresas brasileiras liberalizao
das importaes e desregulamentao do mercado aps 1990 segue um
modelo de reestruturao defensiva. No caso das empresas lderes, 91,2%
responderam a um aumento da competio das importaes e liberalizao
do mercado, introduzindo programas de qualidade; 80,80/0 racionalizando
linhas de produto; e 780/0 expandindo programas de treinamento. ,,12
A dcada de 80 foi marcada pela discusso da reviso do papel do
Estado bem representada nos debates travados entre os defensores do
intervencionsimo estatal e os adeptos do liberalismo econmico. A lgica
mais abrangente da refonna do Estado aponta para o fato de que atualmente
esto ocorrendo rpidas e sucessivas mudanas de paradigma no sistema
produtivo, a nvel global, juntamente com profundas transfonnaes
estruturais de ordem cultural e poltica. As estnlturas de Estado baseadas no

Welfare State, tanto na Europa como nos Estados Unidos viram-se

fragilizadas frente aos crescentes encargos provocados pelos altos custos da
tecnologia e pelo peso da burocracia.

12 _

FRISHTACK C. 1995.

Com o fim da Guerra Fria verificou-se uma reformulao dos ncleos

de poder trazendo tona uma Nova Ordem Econmica Mundial, palco de
integrao competititva e de avanos tecnolgicos. O novo sistema
produtivo exige rapidez nas mudanas tecnolgicas e flexibilidade, tomando
obsoletas as organizaes centralizadas e burocrticas fenmeno observado
nas empresas estatais e privadas.
No Brasil, desde fins da dcada de 80, vem-se promovendo uma
ampla redefinio do papel do Estado na economia, atravs da abertura
comercial, da privatizao de empresas estatais e da desregulamentao de
algumas atividades econmicas. No incio, durante a ltima fase do Governo
Sarney, essas mudanas foram incorporadas agenda de poltica industrial
de um modo mais contido, adquirindo mais nfase e nitidez na gesto liberal
do Governo Collor. nesse perodo que se inicia o resgate da poltica de
defesa da concorrncia.
Como conseqncia, fomos testemunhas da mudana no modelo de
desenvolvimento, com um profundo processo de transformao das
instituies econmicas e das normas e prticas que regulam a participao
dos agentes nas atividades produtivas. Em contraste com o modelo pretrito,
cuja prioridade maior residia no aumento puro e simples da capacidade
instalada, com a ocupao de "espaos vazios", a nova estratgia de

desenvolvimento busca o crescimento econmico pela incorporao de

novas tecnologias e novas tcnicas de gerenciamento.
"A poltica industrial e de comrcio exterior introduzida em 1990
difere da poltica vigente nas dcadas anteriores, por deslocar seu eixo
central de preocupao da expanso da capacidade produtiva para a questo
da eficincia e da competitividade, contemplando como objetivos
prioritrios o amnento de produtividade, a reduo de custos, a melhoria da
qualidade dos produtos e o repasse desses ganhos ao consmnidor.,,13
No novo modelo, o mercado passa a desempenhar um papel ainda
mais importante na alocao de recursos, responsabilidade que no passado
ficava muitas vezes a cargo do Estado. Nesse novo ambiente econmico, as
polticas de concorrncia passam a ter mn papel fundamental para garantir
que o mercado aloque e distribua eficientemente os recursos dentro da
economia, notadamente em mna organizao industrial oligopolstica como a
brasileira. Cabe a essas polticas a definio e a garantia de regras justas
para o jogo competitivo, protegendo empresas e consmnidores contra o
abuso de mercado por parte de firmas que detenham posio dominante em
determinados segmentos. Consciente da necessidade de modernizar leis e
instituies de defesa da concorrncia, o governo vem tomando, nos ltimos

13 _

GUIMARES. E. A. A Experincia Recente da Poltica Industrial no Brasil. Texto para Discusso.

n 326. lEI/UFRJ. 1995.

anos, significativas medidas para renovar o aparato regulatrio na rea de

competio. So exemplos desse esforo a nova Lei Antitnlste e a Lei de
Defesa do Consumidor.
A adoo de polticas de competio, assim como de outras polticas
de regulao, parte da constatao de que a existncia de falhas de mercado,
a includa a presena de empresas com poder de mercado, implica que o
laissez-faire defendido pelos economistas clssicos pode ficar longe de

representar o modelo competitivo que garante que as solues de mercado

sejam eficientes. Como bem observado por Annstrong, Cowan e Vickers
(1994, p.8):
"In industries with market power and/or other market failures, irrespective of
ownership, or ownership change, incentives for efficiency depend critically on
the regimes of competition and regulation in which the industries operate."

A principal motivao para a mudana de modelo do desenvolvimento

econmico foi a percepo de que a interveno estatal e a ausncia de
competio haviam levado ao estabelecimento de uma estrutura industrial
que, ainda que bastante completa, era pouco eficiente e competitiva. Com a
liberalizao e o aumento da competio, estruturas de mercado sustentveis
no antigo paradigma mostraram-se inadequadas para gerar a competitividade
exigida pelo novo modelo.

Este processo vem sendo reforado pelas

tendncias internacionais, onde a globalizao de mercados exige, cada vez

mais, competitividade interna e externa. Essas foras tm levado as
empresas em todo o mundo a firmarem acordos em pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico, busca da racionalizao dos investimentos e
obsesso pela reduo de custos, estimulando a reestruturao das

estratgias empresariais.
Nesse contexto, tem tido lugar, e h expectativa de que se aprofunde,
uma substantiva reconfigurao da estnItura das empresas e setores da
economia brasileira. Essa reestnIturao, aqui como no resto do mundo,
encontra nos processos de fuses, aquisies e incorporaes um de seus
principais instrumentos. Num ambiente competitivo em escala global, de
internacionalizao da economia, essa onda de fuses representa um dos
caminhos para a obteno de escala, tecnologia, mecanismos de acesso a
mercados e capacidade fmanceira, fatores necessrios para enfrentar a
concorrncia a nvel internacional. No Brasil, onde ocorre uma transio de
paradigmas, mudando-se de um modelo autrquico, comandado pelo Estado,
de economia fechada e inflacionria, para um modelo de mercado com o
imprio da concorrncia e da competio, no qual o consumidor o
personagem principal, a dimenso dessas transformaes vrias vezes
magnificada.

importante papel desempenhado pelos mercados no novo

paradigma de desenvolvimento transforma as polticas de defesa da

concorrncia num componente firndamental da atuao governamental.
Alm disso, o processo de integrao competitiva muitas vezes requer que
simultaneamente aos investimentos direcionados para a expanso da
capacidade produtiva e para inovaes nos produtos e nos processos, as
firmas se voltem para iniciativas de atuao coordenada, seja em
investimentos conjuntos em P&D, em joint ventures ou mesmo pela
incorporao e/ou fuso (Triches, 1995).

Cabe, assim, ao regulador

distinguir os movimentos de concentrao anticompetitivos, como a criao

de barreiras entrada e o abuso de posio dominante, que devem ser
reprimidos, daqueles de carter defensivo, que muitas vezes so essenciais
s empresas no jogo competitivo de uma economia globalizada. Essa tarefa,
que extremamente dificil em todos os pases, dada a assimetria de
informao existente entre empresas e governo, fica ainda mais complicada
no Brasil devido ao desaparelhamento dos rgos de controle e a falta de
tradio do Estado em atuar nessa direo.

2.5 - A Nova Ordem Como Pano deFundo aos

Novos Paradigmas Organizacionais

o mundo

contemporneo vivencia um processo de mudana social,

que transforma as instituies polticas, afeta os lastros culturais e,

principalmente, altera de modo expressivo as relaes de produo. Aps
anos de crise, com relativa paralisia dos fluxos de acumulao, a economia
mtmdial capitalista retoma a capacidade de crescimento induzida pela
recuperao e incremento da produtividade, e pela acelerao da difuso de
inovaes tcnicas e organizacionais.
As principais economIaS industriais parecem ter reencontrado o
caminho histrico do desenvolvimento das foras produtivas, o que, sem
dvida, deflagra um novo quadro internacional, onde a diviso do trabalho
se reorganiza atravs de um fenmeno de transferncia internacional de
responsabilidades

tarefas

conduzidas,

fimdamentalmente,

pelas

modificaes tcnico-cientficas na organizao e nos processos de

produo. Desse modo, seria lcito afinnar que a nova Diviso Internacional
do Trabalho uma conseqncia "natural" da diviso tecnolgica,
provocada pela Revoluo Tcnico-Cientfica das ltimas dcadas.
Dentro deste quadro, a Amrica Latina busca a recuperao do
crescimento econmico, a melhoria da qualidade de vida aps a chamada
"dcada perdida", caracterizada pela estagnao econmica dos anos 80.
Mudanas significativas no cenrio internacional, representadas pelo fim da

Guerra Fria, da bipolaridade Leste-Oeste, pela queda do Muro de Berlim,

pela retmificao da Alemanha, pelo desmembramento da Unio Sovitica,
assim como pelas reformas democrticas representam um novo marco na
poltica internacional.
Muitos parmetros de hegemonia, at ento consensuais, diluram-se
ao longo dos anos. Os EUA, vivenciam a reduo de sua hegemonia, apesar
de ainda manterem a supremacia econmica, tecnolgica e militar, perdendo
espao para o Japo e a Europa. O Estado-nao perde a importncia como
unidade poltica, no sendo mais capaz de controlar, efetivamente, os
fenmenos comerciais, ambientais, financeiros e tecnolgicos, que, agora,
ultrapassam fronteiras. Com certeza haver, cada vez mais, pouco espao
para pretenses hegemnicas absolutas.
A globalizao dos mercados financeiros fez nascer uma complexa
rede de informaes onde circulam os mais diversos tipos de transaes,
movimentos de capital, especulaes fmanceiras, etc. Estamos vivenciando
o surgimento de uma ordem global que podemos dizer, fracionada, onde
entramos em contato com o mundo. Porm, esta mesma ordem no pode ser
considerada como integrada, uma vez que, ao mesmo tempo, provoca
enormes distores e desequilbrios entre grupos de indivduos, segregando

uma parte da humanidade os beneficios oritmdos das transformaes

polticas, econmicas, sociais e, porque no dizer, culturais. A humanidade

passa por uma contradio de

interessses

entre

os tidos

como

ultradesenvolvidos e as grandes massas de desempregados, sub empregados,

excludos, ou melhor, produtos de um processo de modernizao
tecnolgica em seus devidos espectros social, cultural e espiritual.
Dentro desta Nova Ordem alguns temas so de extrema relevncia
para a anlise. A questo social, a capacidade cientfica e tecnolgica e a
questo poltica devem ser considerados sob pena de esbarrarmos no
desenvolvimento dos pases. Cabe salientar que, no apenas essas trs
questes so importantes. Devemos considerar alguns aspectos de ordem
conjuntural e estrutural, como no caso da Amrica latina, a dvida externa,
as polticas macroeconmicas, alm de problemas relativos ao meio
ambiente.
Com relao a questo social, o ritmo de crescimento das demandas
SOCIaIS

aumentou

vertiginosamente

nas

ltimas

dcadas

que,

conseqentemente, intensifica o problema da pobreza generalizada na

maioria dos pases em desenvolvimento, acarretando fortes tenses sociais e
aumentando a violncia. Alm do mais, os meios de comunicao de massa,
estimulam essas distores lllna vez que veiculam uma imagem e qualidade
de vida impossvel de ser alcanada, pela maioria da populao latino

amencana. Devemos ter em mente que este problema, de dificil soluo e

de longo prazo, poderia ser minimizado com a utilizao de medidas de
redistribuio de renda e o estabelecimento de programas sociais que
proves sem servios sociais bsicos, com baixo custo populao, e que
absovessem, ainda, a mo-de-obra ociosa.
No que se refere a capacidade cientfica e tecnolgica devemos
lembrar que novas tecnologias de produo exigem mo-de-obra altamente
qualificada, o que nos leva a pensar na necessidade de investimentos na rea
da educao bsica, do treinamento e da capacitao profissional da
populao. Um novo paradigma tcnico-econmico, baseado na informtica,
vem se diftmdindo a nvel mundial em todos os setores produtivos.
Quanto a questo poltica, num mundo de tantas transformaes
econmicas e sociais toma-se necessrio a consolidao da gesto
democrtica, essencial perante as constantes mudanas. ".... a flexibilidade
institucional que acompanha as sociedades abertas, e a possibilidade de
substituio de lideranas polticas de forma pacfica facilitam enormemente
a adaptao das democracias mudana, em um turbulento contexto
internacional. ,,14

14 _

VELLOSO. Joo Paulo. MARTINS. Luciano. et al.. A Nova Ordem Mundial em Questo. p.246.

2.5.1 - Inovao e Mudana Tecnolgica

Para compreendennos o quadro atual, indispensvel que analisemos

de que modo o desenvolvimento da tecnologia afeta o capitalismo, suas
organizaes e as relaes da decorrentes. Cabe salientar que, independente
do ngulo de observao, a compreenso da organizao capitalista
contempornea,

do

seu

grau

de

avano,

suas

perspectivas

de

desenvolvimento futuro devem partir do entendimento de que a concorrncia

representa a fora motriz que fez avanar muito mais rpido os
conhecimentos, que at ento haviam sido muito lentos e pouco
sistemticos. Contudo, a lgica da acumulao do capital obriga a absorver
o conhecimento tcnico do capitalista para aplic-lo na produo, visando a
impulsionar o ganho da produtividade, colocando-o acima da mdia de
concorrncia do setor ou ramo em que opera.
Segundo Theotnio dos Santos 15 o surgimento da mquina-ferramenta
o marco desse processo, pois permitiu as condies para a realizao de um
salto de qualidade na produo. A mquina-ferramenta substitui o trabalhador
que maneja uma ferramenta, por um mecanismo que opera uma ou vrias
ferramentas, ao mesmo tempo. A partir desse mecanismo, evolui-se para o
sistema de mquinas, onde as mquinas-ferramentas, combinando-se entre si,
transformam-se em unidades de um sistema produtivo integrado.

15 _ Ver a respeito em SANTOS, T. Revoluo Cientifico Tcnica e a Acumulao do Capital.

Petrpolis. Ed. Vozes. 1987.

o aperfeioamento

do sistema de mquinas faz surgir as linhas de

montagem, que permitem ao produto ir-se moldando mecanicamente, at sua

forma final. Podemos concluir, portanto, que o desenvolvimento da mquina
d origem fbrica moderna, assim como aos mtodos (cientficos) de
organizao do trabalho, necessrios em fimo da complexidade de
gerncia e capatazia no processo sistemtico de produo.
relevante que a introduo das mquinas no processo produtivo ps
por terra a noo de um universo estvel e perene, uma vez que a mquina
provoca um fenmeno de reciclagem continuada da prpria mquina,
provocando o desenvolvimento no s das tcnicas industriais, mas tambm
da qumica, fsica (cite-se como exemplo a fisica nuclear), ecologia, etc. A
cincia passa a criar novas matrias, novos mtodos e mesmo novas
demandas, transformando-se gradativamente no elemento que comanda a
produo.
Notamos que o fenmeno de substituir rotina por cincia se amplia
com a introduo dos computadores como elementos de controle do
processo de produo. A utilizao da informtica equivale a um novo salto,
pois permite mais do que controlar mquinas de uma nica linha de
produo, combinar linhas de produo automatizadas e autnomas num
processo total de produo, onde a matria-prima entra numa ponta do

sistema, e o produto sai embalado, pronto para o consumo, na outra.

Significa que as possibilidades tcnicas atuais, geradas pela cincia e
tecnologia,

pennitem que fbricas

e empresas sejam inteiramente

substitudas por organizaes complexas que congreguem ramos inteiros de

produo inteiramente integrados e automatizados, criando-se um novo
conceito de unidades de produo.
Essa uma das explicaes da concentrao caracterstica das
organizaes capitalistas contemporneas, j que a concentrao uma
tendncia inerente do desenvolvimento da tecnologia. Outra caracterstica
das modernas organizaes empresariais, que merece destaque, o fato de
que a cincia deixa gradativamente de ser um elemento auxiliar do sistema
produtivo para converter-se em parte dele, transfonnando-se numa atividade
aplicada do sistema. Cumpre observar que tal fenmeno pode ainda no ter
mudado radicalmente a estrutura industrial vigente. No entanto, representa o
fator dinmico da realidade atual, onde a cincia passa a ser a principal fonte
de transfonnaes do sistema produtivo influindo desde a produo material
at a concepo e gesto, redesenhando os modelos organizacionais
afetando, assim, no s a atividade econmica, mas a vida e a cultura da
sociedade.

Decorre da o fato de que as empresas procuram integrar a criao do

conhecimento como elemento de sua produo convertendo-o, assim, numa
frao do capital. Com efeito a atividade de conhecimento vem sendo
gradativamente transformada em fator de produo e utilizada como
instnunento de capacitao organizacional, quer na busca da produtividade
quer na busca de novos mercados quer na luta interempresarial.

desenvolvimento do conhecimento passa a ser lun fator

preponderante para o sucesso da empresa moderna que "... no procura

apenas aperfeioar a base tecnolgica existente, mas persegue tambm a
criao de novos processos e produtos e sua incorporao produo. Isso
d origem a novas indstrias e setores econmicos. As mudanas
tecnolgicas ou a aplicao do conhecimento produo (inovao e
difuso) provocam profundos efeitos na economia e na sociedade ... " 16
2.5.2 - Etapas da Mudana Tecnolgica

A busca de deter para si o conhecimento intensifica a caracterstica, j

citada, de concentrao das organizaes modernas. Na verdade, o
conhecimento preponderante para o crescimento econmico monopolizado
acirrando o aspecto monoplico do capital como fator de xito da
acumulao.

16 _

SANTOS Op. cit. p.12.

Embora com caractersticas prprias, certo que o interesse cientfico

puro ou a chamada pesquisa ftrndamental desdobra-se, em um segtrndo
momento, no interesse de transformar o conhecimento bsico em inovaes
tecnolgicas representadas por produtos ou processos produtivos (novos ou
aperfeioados) que tornaro mais fcil ou mais difcil a competio e a
conquista de mercados. Nesse sentido, podemos afirmar que a cincia
propicia ao setor tecnolgico um crescente estoque til, vinculando-o
empresa e ao processo industrial, gerando um fenmeno irreversvel.
Ser importante fazer uma pausa para esclarecermos que o processo
de transformao do conhecimento em produto ou se preferirmos, em fonna
de capital, passa por etapas distintas e bem definidas. A produo do
conhecimento provoca uma mudana tecnolgica e esta, um efeito prticoeconmico. Tal linha evolutiva pode ocorrer de forma desordenada, e no
necessariamente

apresentam-se

interligadas,

podendo

desenvolver-se

descompassadas no tempo. Para evitar tal fenmeno projeta-se atravs de

P&D as trs principais etapas da mudana tecnolgica, a saber: a inveno,
a inovao e a difuso.
A inveno (que pode se dar por acaso, de forma espontnea)
"corresponde a criao de um bem final ou de uma tcnica ou processo de

produo que no eram bvios para o nvel de conhecimento existente,,17. A

priori, nada garante que a inveno seja convertida em realidade econmica,
quer por baixa utilidade quer por falta de interesse empresarial em aplic-la.
O interesse

empresarial em aplicar uma inveno

depende:

dos

investimentos anteriores instalados que ela subistituir, dos seus custos de

produo e do mercado alvo.
Certo que, aceita a viabilidade econmico-financeira da introduo
da inveno, a empresa detentora do novo conhecimento poder estabelecer
um preo comercial superior ao valor do produto, como conseqncia do
monoplio tecnolgico superior, obtendo lucros extraordinrios, suficientes
para compensar qualquer perda decorrente do abandono das velhas
instalaes ou do antigo produto.
Com efeito podemos afirmar que o carter concorrencial das
invenes est, na verdade, subordinado a capacidade de introduz-Ia no
mercado no momento apropriado. H, porm, um risco significativo quanto
a retardar a introduo da inveno, no que tange ao aspecto da
concorrncia potencial das grandes organizaes empresariais modernas.
Ressaltamos que tais organizaes disputam segmentos de mercado num
nvel de concorrncia do tipo imperfeita que pode ser exposto como
envolvendo mega-empresas, grandes o suficiente para deterem sozinhas o

mercado, mas que no o conseguem em funo de igual poderio dos

concorrentes.
Dentro dessa linha de raciocnio, a concorrncia ou, se preferirmos, o
sucesso concorrencial define-se e est sujeito a redefinies em ftmo do
progresso tecnolgico.

Da

decorre

que,

num mercado

altamente

competitivo, qualquer inovao fora a todas as organizaes a adot-la,

para o que seria necessrio deter aquela tecnologia. Quando tal fato no
ocorre a empresa inovadora se desgarra das demais assumindo a hegemonia
com o abandono da concorrncia.
Por seu turno, chamamos de inovao a utilizao comercial de uma
inveno. Tal fenmeno no automtico, estando condicionado por fatores
econmicos e de oportunidade, sendo condio bvia a capacidade de gerar
uma relao custo-beneficio favorvel em sua introduo. A inovao de
novos processos mais facilmente absorvida que a de novos produtos uma
vez que tem efeitos, embora profundos, apenas sobre as organizaes,
restringindo-se ao aparelho produtivo.

que efetivamente apontamos como relevante o fato de que a

anlise sobre os mecanismos de inovao reafmnam a interao entre

progresso tcnico e processo de concorrncia, o que explica a irregularidade
do ritmo das inovaes e o poder de irradiao de determinados inventos, j

que descobertas consideradas revolucionrias, inclusive, deflagradoras de

invenes complementares detenninam um limite para a explorao de suas
potencialidades, quer por impor uma nova concepo de produo quer por
influir na direo do desenvolvimento subseqente. No entanto, curioso
que empresas e mesmo setores industriais alternem ciclos de prosperidade e
decadncia, mesmo tendo acesso a estas descobertas e inovaes.

o processo de difuso tecnolgica a etapa subseqente inovao e

est condicionado pelo fator lucratividade. A velocidade da difuso , por
um lado, funo da quantidade de empresas que utilizam a inovao e, por
outro, do rendimento esperado frente a anlise do custo de oportunidade.
A questo aqui apresentada quanto as estratgias adotadas pelas
organizaes inovadoras, notadamente quanto a tomada de deciso sobre
inovaes e difuso, pode levar ao equvoco de interpretao de que suas
deliberaes

se

definam,

exclusivamente, intra-muros,

no

estando

condicionadas por leis do mercado sobre as quais no tem influncia. Por

bvio as decises so afetadas pela forma que o mercado se movimenta,
assim como pelos cenrios dele projetado, o que no invalida o verdadeiro
problema decisrio das modernas organizaes quer seja o de determinar at
que ponto prefervel continuar explorando a atividade, delimitada por
formas vigentes de concorrncia e de estnItura tcnica da produo e, a

partir de que instante se toma maiS interessante tentar romper tais

parmetros.
2.5.3 - A Terceira Revoluo Industrial

A questo formulada no tem anterior, parece ser o cerne da

competio empresarial moderna, j que aps dcadas de crise, marcadas
por estagflao, flutuaes cambiais, choque das taxas de juros,
instabilidades financeiras e outros tantos fatores que provocaram a ruptura
do padro de acumulao e a falncia do modelo fordista, a economia
mundial vivenciou nos anos recentes lun perodo relativo de expanso com a
retomada do fluxo de crescimento, deslanchado pela crescente difuso das
inovaes tcnicas, organizacionais e, mesmo, financeiras, gerando luna
inegvel Revoluo Industrial ou se preferirmos, uma Nova Ordem
Internacional, onde se modifica o papel do Estado, das polticas
macroeconmicas, do espao internacional, do contexto ideolgico, da
relao cooperao-competitividade e do prprio padro das organizaes.
Salientamos que a reestruturao a que nos referimos obviamente
um processo contnuo nas economias eficientes, necessrio em funo da
competitividade relativa, no s em termos internacionais, como tambm
pela exigncia de eficincia interna. As organizaes empresariais, at ento
fundamentadas num padro de tecnologia de base eletromecnica, na

produo em escala e no baixo custo de matrias primas, so obrigadas a

lUna guinada radical no sentido de redesenhar suas plantas industriais,
estratgias mercadolgicas e de sentido social.
Com efeito, o modelo fordista responsvel pelos trinta anos de
relativo sucesso que marcaram o ps-guerra at o incio da dcada de
setenta, entra em superao obrigando a uma proftmda reestruturao
organizacional, sendo ftmdamental compreender a lgica ao longo de sua
evoluo e as origens de seu esgotamento.
A par do modo de organizao da produo, o que melhor caracteriza
o fordismo, e mesmo lhe garante seu maior xito, o tipo de organizao do
trabalho que implementa. Tal organizao do trabalho se d atravs do
processo conhecido como taylorismo que se apresenta como mn sistema de
normas voltadas a racionalizao e controle do homem no processo de
produo. No taylorismo, h mna distino clara entre o pessoal tcnico,
responsvel pela organizao da produo e os operrios executantes de
tarefas repetitivas.
Esse processo, de proftmda segmentao do trabalho, foi capaz de
gerar mn tal nvel de qualificao de mo de obra que provocou um rpido e
significativo amnento nos ndices de produtividade. Essa elevao, claro,
vem acompanhada de lUll controle cada vez maior das atividades e sobre o

ritmo de trabalho dos operrios que tambm, em contra-partida, permite um

sistema de remuneraes incrementais, compatveis com eventuais ganhos
de produtividade.
Em resumo, o modelo fordista busca compatibilizar uma produo em
massa com consumo de massa, organizando-se sob a gide de mll Estado
(Welfare State) normatizador e moderador que garantiria que a oferta flusse
livremente e que a demanda viesse a ser "regulada" a fim de se garantir o
bem estar.
Certamente a dimenso tecnolgica do mlmdo moderno, gerou uma
nova organizao empresarial onde a tecnologia passa a ser fator definitrio
daquelas vantagens comparativas, onde a disponibilidade de matria prima
ou mo-de-obra barata vem sendo substituda, cada vez mais velozmente,
pela capacidade de absorver e utilizar novas tcnicas, cuja aplicao
fundamental para aprimorar qualitativamente o processo produtivo.
Nesse sentido o padro tecnolgico que VIgorava, baseado em
complexos metal-mecnicos e qumicos, d lugar a novos padres
tecnolgicos,

fundamentados

na

micro eletrnica,

na

biotecnologia,

engenharia gentica, lasers e em novos materiais que, interligados com a

chamada tecnologia da informao leva a fenmenos como: ampliao dos
bens e servios, elevao do nvel de demanda derivada da difuso

acelerada, queda dos preos relativos dos produtos portadores de inovaes,

ampliao da produtividade, impactos sobre os processos de trabalho e,
principalmente, mudanas nas estnlturas organizacionais.
As organizaes so foradas a mudarem suas estnlturas dado que o
aprimoramento tecnolgico implica em transformaes drsticas nos
processos de trabalho e gesto. As modificaes tecnolgicas aceleram a
obsolescncia das plantas industriais estabelecidas. Como conseqncia, as
unidades de produo tendem a ser menores em tamanho e menos
especializadas que as tmidades de produo em massa dos sistemas
taylorista-fordista, gerando como tendncias:
- a emergncia do chamado complexo eletrnico como principal complexo
industrial e centro das

inovaes~

- o aprofundamento da automao industrial sob o comando de

computadores~

- a alterao das formas de organizao e de

gesto~

- novas formas de concorrncia entre empresas oligopolistas atravs de

alianas tecnolgicas;
- agravamento da competio mundiaL

Sem dvida tais tendncias se confirmam pela expressiva mudana no

mbito

gerencial

organizacional

que

passsa

a nortear-se

pela

descentralizao e cooperao com fornecedores, distribuidores e usurios,

alm de impor novas polticas de recursos humanos, j que o trabalho
manual repetitivo (tpico do taylorismo, que distinguia o trabalho de
concepo do trabalho mecnico) tende a desaparecer, dando lugar a novas
funes do operariado, que se aproximam muito da "gesto da produo", j
que, entre suas novas tarefas, se encontra a de reprogramar os fluxos e
garantir a qualidade do produto. O autocontrole e a comtmicao horizontal
entre trabalhadores modificam radicalmente as relaes de trabalho, onde
funes de capatazia e/ou superviso perdem importncia, dado o
envolvimento direto, e cada vez maior do trabalhador na gesto do fluxo de
produo.
O sucesso das organizaes empresariais est diretamente relacionado
com a qualidade da gesto, num contexto onde as estratgias tecnolgicas
ganham fora no plano da concorrncia industrial. As alianas empresariais
constituem uma nova forma de concorrncia oligopolista, uma vez que as
redes derivadas do pioneirismo de mercado e os custos e riscos das
atividades de P&D induzem formao de alianas tecnolgicas em tomo
de projetos cooperativos, visando o domnio do mercado. No entanto, se o
aumento do grau de concentrao de capital, por um lado, necessrio para

fazer face ao padro de concorrncia ditado pelo novo paradigma, por outro
imprescindvel que a economia disponha de instrumentos que regulem a
ao dos oligoplios ou monoplios, sejam eles internos ou externos.
Devemos atentar para a tendncia provocada pelas inovaes
tecnolgicas, quando acopladas a um outro elemento tpico da modernidade,
quer seja a transnacionalizao do capital que rompe as fronteiras nacionais,
reproduzindo uma notvel mudana na estnltura das organizaes que
passam a alargar e expandir seus fluxos de investimentos em todas as
economias.
A magnitude e diversidade das organizaes modernas, espalhadas
por todos os mercados, originam uma situao nova, em que o grau de
interpenetrao patrimonial aprofimdou-se significativamente, induzida por
uma rpida globalizao financeira que cria uma relao ampla e recproca
entre as grandes organizaes capitalistas, independentemente da forma em
que se configurem.
A conseqncia deste movimento de transnacionalizao e integrao
de mercados, caracterstico das organizaes modernas, que de qualquer
local do mundo, graas ao avano da rea de comunicao que a baixo custo
se toma acessvel e economicamente vivel, possvel produzir-se para o
mercado mundial. As organizaes empresariais se reestruturaram diante da

nova conjuntura internacional, tendo na eficincia o fator bsico da sua

competitividade. No entanto, esta eficincia seletiva, concentradora e
discriminadora.
Pelo exposto podemos afinnar, simplificadamente, que as novas
organizaes surgem de uma Nova Ordem que se configura em trs
elementos: o primeiro, a introduo de novas tecnologias, que tm como
essncia a velocidade das etapas de inveno, inovao e difuso, que
pennite e estimula o segundo elemento, ou seja a transnacionalizao das
organizaes e sua conseqente interpenetrao patrimonial, j que o avano
tecnolgico permitiu a criao de "grandes redes de infonnao
possibilitando uma globalizao crescente das descises, que so justamente
veiculadas, de fonna rpida, por essas redes. um espao de fluxos que se
sobrepe ao espao dos lugares (. .. ). Essas redes pennitem aos lugares se
articularem ditretamente ao espao transnacional. O local se liga diretamente
ao internacional." 18
O terceiro

elemento diz respeito ao processo de cooperao

internacional que pennite a oportunidade de investimentos, garantindo

assim, um movimento continuado de reciclagem e crescimento. A percepo
parece ser a de que existe a efetiva possibilidade de que vrias organizaes

Entrevista da Professora Berta Becker. publicada no Infonne CORECON. Rio de Janeiro. 35: 6-7.
fev/mar. 1992.
18 _

possam ganhar ao mesmo tempo, desde que consigam atuar em algum nicho,
prprio e particular, de produo.
Embora at o momento, o eficiente jogo de competio-cooperao
desenvolvido pelas organizaes, e mesmo blocos de poder, tnue e
sujeito a rompimento. Se aceitarmos a hiptese de existir uma fragilidade
inerente ao processo de cooperao internacional, agravada ainda pela
impossibilidade ou, ao menos, pelas dificuldades dos Estados Nacionais de
intervirem, de forma sistemtica e ativa nas relaes transnacionais privadas,
admitiremos um quadro de tenso que caracteriza a ordem vigente.
nesse contexto que entra em cena a necessidade de articulao de
um novo perfil de relacionamento entre o Estado e os agentes econmicos
privados para moldar o novo padro de insero competitiva do pas, num
mlmdo de oportunidades e de riscos globalizados. importante ressaltar que
a capacidade de um pas inovar constitui fator essencial para sua
participao competitiva no mercado internacional, onde o valor do
comrcio de servios j supera, em larga escala, o de produtos do setor
primrio. Nesse sentido, com a chamada insero internacional, as
legislaes de defesa da concorrncia e do consumidor devem ser
concebidas dentro de uma nova viso moderna, compatvel com as
exigncias do novo paradigma.

Captulo 3

A Onda das Alianas Estratgicas

Como j VImos anterionnente, com a abertura dos mercados

concorrncia internacional, a eliminao do controle de preos e o programa
de privatizao, verificou-se uma mudana na estratgia das empresas na
busca de competitividade, atravs da racionalizao e concentrao de
atividades, acesso a novas tecnologias e a novos mercados. Em face do
processo de globalizao, a perspectiva de crescimento do mercado interno
e o reposicionamento estratgico das empresas tem levado a uma tendncia
de concentrao.
As empresas mudaram suas estratgias e passaram a dar maiS
importncia competitividade via acesso de tecnologia mais avanada e
implantao de programas de qualidade e produtividade, busca de novos
mercados atravs da melhoria da qualidade de seus produtos e concentrao
de suas atividades principais evitando, assim, o execesso de diversificao.
Dessa fonna, surge no cenrio nacional e internacional a questo das
alianas estratgicas como um dos instrumentos competitividade,

provocando uma redefinio e reformulao na estrutura das organizaes

que requerem o estabelecimento de novas prticas empresariais e definies
de novas funes administrativas, o aumento de parcerias entre as empresas
como fuses, aquisies, incorporaes, joint-ventures com o objetivo de
concentrar esforos para a manuteno das vantagens comparativas.
A lgica recente das parcerias encontra no processo de globalizao
da economia e na necessidade de acessar novos mercados, nas constantes
inovaes tecnolgicas, na reduo do ciclo de vida dos produtos, bem
como na possibilidade de se dividir os custos e riscos com o lanamento de
novos produtos, transferncia de tecnologia e conhecimentos complexos, a
sua grande motivao.

o crescimento do mercado de compra, fuses e incorporaes um

processo recente a que foram submetidas as empresas brasileiras. Esse
processo teve incio com a abertura da economia s importaes e se
aprofundou com a reduo da inflao.
No Quadro I, do Anexo 1, podemos verificar a evoluo de alianas
estratgicas no perodo mais recente. Nos anos de 1990 e 1991 percebemos
uma retrao no processo de fuses e aquisies devido ao impacto de
liquidez provocado pelo Plano Collor, que desfavoreceu a realizao de
investimentos seja em aquisies ou na aplicao dos setores produtivos.

Ressaltamos, ainda, para o fato de que as empresas estrangeiras tambm

adiaram ou transferiram suas inverses financeiras para outros pases
considerados mais estveis poca
3.1 - Conceitos de Alianas Estratgicas

conceito de aliana estratgica tem sido muito discutido

recentemente, na literatura, devido ao surgimento de novas formas de

parcenas encontradas pelas empresas. Na viso de Luzo (1992)19, as
alianas so associaes de vrias empresas concorrentes que decidem
juntar esforos para dar continuidade a um projeto ou atividade especfica.
Na verdade, o grau de concorrncia entre as empresas que estabelecem
laos de cooperao o componente que detennina as alianas estratgicas.
As alianas so tidas como a cooperao entre muitas empresas, do mesmo
ramo econmico ou tecnolgico, com o objetivo de intensificar e garantir
sua capacidade competitiva.
Na realidade as alianas estratgicas so vistas como uma forma de
reao encontrada pelas empresas internacionalizao da competio,
levando-se em conta a anlise do porte dos parceiros, a dimenso da
cooperao e a diviso internacional do trabalho. Anteriormente, as alianas

19 LUZO. Rubem W. Alianas estratgicas: um aprendizado sem fronteiras, quando e como se aliar
concorrncia. Dissertao de Mestrado. FGV/EAESP. So Paulo. 1992.

eram estabelecidas com a finalidade de intensificar a transferncia de

recursos.
Cabe salientar, confonne observado em Harrigan (1987)20, que
existem outras razes para fonnao dessas parcerias tais como o processo
de desregulamentao, aes dos governos federais, a reestruturao
industrial, a infonnatizao, que abre espao para a fonnao de uma
complexa rede de telecomunicaes, a aquisio e a racionalizao do
conhecimento, aproximao e complementao da conhecimento.
Ressalte-se que a antiga lgica das parcenas baseava-se na
intensificao de transferncia de bens de capital e de investimentos diretos.
Nos anos sessenta os fatores detenninantes das associaes de empresas
baseavam-se na expanso econmica, na diversificao de produtos,
caracterizando a fonnao de grandes conglomerados. A partir da crise
econmica dos anos oitenta, onde verifica-se a escassez de recursos e uma
grande necessidade de reduo de custos administrativos, comeam a surgir
alianas entre empresas concorrentes com interesse voltado especializao
do negcio.
Entretanto, a partir dos naos 90, as alianas passam a ser motivadas,
principalmente, pelo processo de globalizao da economia, fonnao de

blocos econmicos, sofisticao dos mecanismos de fmanciamento, advento

de novas tecnologias, reduo do ciclo de vida dos produtos, alm da
possibilidade de compartilhar os riscos, os custos e os recursos fsicos,
tecnolgicos e humanos incorridos nos processos de transferncia
tecnolgica. Ou seja, a aliana estratgica pode ser vista como a forma
encontrada pelas empresas de reagirem internacionalizao advinda da
competio cujas caractersticas esto relacionadas, sobretudo, ao tamanho
dos parceiros, a dimenso da cooperao e a diviso internacional do
trabalho, acirrando ainda mais o fenmeno de concentrao de capital.
Esse

fenmeno

de

concentrao

de

capital

reconhecido

mundialmente. Nos Estados Unidos, a onda de fuses e aquisies de

empresas atingiu os US$ 347,1 bilhes em 1994, e US$ 358 bilhes em
1995, com o envolvimento de todos os setores da economia, capitaneados
pelos setores de entretenimento, farmacutico, bancrio e telecomunicaes.
Estima-se que o valor das operaes de fuses e aquisies de empresas, no
mundo, chegou a US$ 800 bilhes em 1995. 21
No mercado brasileiro, segtmdo dados apurados pela empresa norteamericana Securities Data Company - SDC, de 1994 para 1995, o volume
de fuses e aquisies, incluindo as privatizaes, cresceu 300%, saltando
HARRIGAN, R. Strategic Alliances: Their New Role In Global Competition. Columbia Journal of
World Business. New York. Summer. 1987.

20

de US$ 1,045 bilhes para US$ 4,183 bilhes. Os bancos de investimento

estimam que o mercado continue a crecer entre 500/0 e 100%. Excluindo-se
os valores apurados com a venda de estatais, o valor de fuses e aquisies
no setor privado chegou a US$ 2,832 bilhes, nesse mesmo perodo.
De um modo geral, o mercado mundial de fuses e aquisies tende a
uma maior concentrao de mercados. As empresas esto procurando atuar
nas reas onde possuem maior capacidade tecnolgica, buscando-se um
maior grau de especializao. Podemos citar alguns exemplos como: o setor
ferrovirio americano; a companhia Air France, que est vendendo toda a
sua cadeia de hotis Meridin; o Banco Crdit Lyonnais, que se desfez de
sua participao em produtos eletrodomsticos, alm de muitos outros
processos semelhantes em todo o mlmdo.
No Brasil, pela Lei Antitnlste n 8.884/94, de 11.06.94, devem ser
submetidos ao CADE todos os processos de fuses e aquisies de
empresas com faturamento bruto igualou superior a R$ 400 milhes ou que
acarretem o domnio de mais de 20% do mercado relevante. Cabe salientar
que esse percentual considerado muito baixo dado a parcela de mercado
que as empresas de porte tendem a possuir aps as fuses. Por exemplo, no
caso do processo de compra da Pains pelo grupo Gerdau, a deciso do
CADE gerou polmica. Em 1994, a siderrgica Pains foi comprada por US$

50 milhes do grupo alemo KorfGmbH. A incorporao foi considerada

ilegal pelo CADE, por 4 votos a 3, decidindo-se pela exigncia de
dissoluo da negociao, j que o grupo Gerdau passaria a controlar 46,20/0
do mercado de vergalhes de ao, fato que foi considerado lesivo livre
concorrncia.
Existe uma tenso com relao a esse tipo de processo. Por um lado,
diversos estudiosos do tema apontam, cada vez mais, para uma tendncia
concentradora do setor siderrgico no mercado mundial. Para o governo, o
setor siderrgico "s vivel em situao de oligoplio, porque exige
grandes investimentos e s tem retomo financeiro quando operado em altos
nveis de produo.,,22 Por outro lado, como lembram alguns analistas, as
fuses e aquisies geram um aumento de poder de mercado, o que pode
levar a um comportamento de conluio, criando condies para o abuso de
poder econmico.
No entanto, a compra ou aquisio de negcios em marcha tem sido
cada vez mais utilizada pelas empresas estrangeiras interessadas em entrar
no mercado brasileiro, considerado com um significativo potencial de
crescimento, em um momento mais estvel da economia com regras do jogo
mais definidas. Saliente-se, ainda, que cada vez mais as tendncias mundiais
afetam o mercado brasileiro, exigindo maior competitividade para concorrer

no apenas no exterior mas, tambm, no mercado interno.

Segundo

levantamento realizado pela KPMG Peat Marwick Auditores, s no primeiro

semestre de 1995 foram divulgadas 98 operaes de compra, fuso e
aquisio entre empresas, contra 82 operaes realizadas no mesmo perodo
de 1994. Ao longo de 1995, verificou-se cerca de 200 operaes, com
participao de capital estrangeiro em mais de 50% delas. 23
Dentre as transaes envolvendo capital internacional vale mencionar,
por exemplo, o processo de aquisio da Kolynos (e suas nove unidades em
outros pases) pela Colgate-Palmolive, que vem sendo alvo de muita
polmica. No Brasil, a Kolynos foi avaliada em cerca de US$ 760 milhes.
Essa transao deu Colgate-Palmolive cerca de 780/0 do mercado nacional
de higiene bucal, seguida pela Gessy-Lever com 200/0, e a Procter&Gamble
com 90/0. A Procter&Gamble apresentou SDE um pedido de impugnao
dessa compra, argumentando que o mercado brasileiro tornar-se-ia um dos
mais concentrados do mlmdo, bloqueando a entrada de novos concorrentes.
Alm disso, a Procter&Gamble alegou ter a Colgate-Palmolive pago uma
quantia de at trs vezes superior ao valor da Kolynos, para tomar-se
monopolstica nesse setor. O mercado de creme dental muito concentrado,
tanto no Brasil como no resto do mlmdo. Saliente-se que qualquer empresa

Folha de So Paulo. 09/12/95.

Gazeta Mercantil. 16/11/95.

22 _
23 _

que comprasse a Kolynos tornar-se-ia dominante, uma vez que ela prpria j
detinha 50% desse mercado.
Por conta dessas tenses inerentes a esse tipo de processo de compra
de empresas, alguns representantes do governo travaram um debate sobre
possveis mudanas na atual legislao antitruste. Essas mudanas devem
levar em considerao as realidades do mercado mundial sob pena dessa
legislao transformar-se num entrave aos processos de fuses e aquisies,
geradores

de ganhos

de

escala,

em alguns

casos necessrios

competitividade e fundamentais para que certos setores sobrevivam

concorrncia numa economia aberta. Para alguns crticos da lei, a estrutura
legal em que o CADE se baseia s faz sentido numa economia fechada. Na
viso do antigo Secretrio de Direito Econmico, "a lei antitruste deve
deixar claro a represso ao abuso de posio econmica, que leve
eliminao da concorrncia e ao amnento arbitrrio dos lucros, alm do
estabelecimento de regras que permitam a defesa, via instaurao de
processos administrativos, das partes que se julgarem prejudicadas.,,24
Inclusive, o governo est estudando a adoo de um mecanismo de consulta
aos consumidores e concorrentes, que passariam a opinar e a fornecer
informaes nos processos de concentrao econmica.

24 _

Jornal do Brasil. 15/01/96.

As operaes de compra da Pains pelo Gnlpo Gerdau e da Kolynos

pela Colgate-Palmolive trazem tona a tenso existente entre reestruturao
industrial e concorrncia, que requer uma soluo, sob pena de limitar-se a
competitividade internacional de alguns setores da economia brasileira. Na
verdade,

nem

todas

as

fuses

podem

ser

consideradas

como

anticompetitivas e, de fato, nos Estados Unidos, a maioria das fuses so

pr-competitivas. H um desafio para as agncias encarregadas de aplicar as
leis de concorrncia quanto transparncia na identificao das operaes
anticompetitivas. Os riscos decorrentes da concentrao industrial devem
ser contornados com a adoo de polticas e de uma legislao de viglia,
que zele pela sobrevivncia do mercado concorrencial sem, contudo,
control-lo atravs de um rgido intervencionismo estatal.
N este sentido cabe ressaltar o importante papel das agncias
regulatrias como a ANATEL - Agncia Nacional de Telecomunicaes,
ANEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica, dentre outras que esto em
formao. As agncias podem cumprir esta lacuna entre concentrao e
concorrncia. O CADE, se transformado em agncia regulatria, certamente
ter mais legitimidade para cumprir o desafio de defender a concorrncia,
sem os resqucios de um intervencionismo exagerado.

De fato a abertura de mercados proporcionou uma maior concorrncia

em que s podero sobreviver as empresas mais eficientes. Por conseguinte,
normal que se assista a organizao de numerosos agrupamentos de

empresas para atingirem essa finalidade. Dessa forma, o objetivo de uma

poltica de concorrncia eficaz no consiste em proibir o maior nmero de
concentraes previstas pelas partes, mas, pelo contrrio, conciliar as
pretenses das empresas e a misso dos rgos responsveis pela proteo
da concorrncia e, consequentemente, pela defesa dos consumidores.

Captulo 4

A Poltica de Concorrncia

4.1 - Antecedentes

sistema capitalista sustenta-se sobre os pilares da propriedade

privada e da livre inciciativa. A partir da Revoluo Burguesa, o Estado

assumiu o papel de protetor da ordem econmica do sistema, que se
desenvolve a partir dos conceitos de liberdade de apropriao de bens e dos
meios de produo, conceito este que mantm-se inantingvel at meados
deste sculo, quando insere-se no debate a necessidade do bem-estar
coletivo.
Concomitante ao conceito de liberdade esto as definies das regras
econmicas de mxima eficincia, de minimizao dos gastos e de
maximizao dos lucros, vigorando as idias de Adam Smith de que quanto
maior fosse o tamanho da empresa e maior o seu poder econmico, maior
seria a sua capacidade de gerar capital, investir em novas tecnologias,
produzindo, dessa forma, mais riqueza para a sociedade como um todo. Os
mecanismos de mercado, oferta e procura, denotavam as aspiraes da

sociedade, apontando para o volume a ser produzido de determinado

produto.

mercado era auto-regulvel pela concorrncia, capaz de afastar

tanto os produtores, que aumentassem indevidamente os seus preos, quanto

os trabalhadores, que demandassem salrios mais altos. Os mecanismos do
mercado, a oferta e a procura, traduziam as aspiraes do pblico, ou seja,
que maIOres ou menores quantidades de determinado produto fossem
produzidas.
A teoria mercadolgica de Adam Smith mostrou, ao longo do
desenvolvimento do capitalismo, que no era suficiente para regular os
mercados. A Revoluo Industrial propiciou o surgimento de uma nova
ordem econmica, onde o avano tecnolgico conduziu a enormes
economias de escala ocasionando, desse modo, transformaes na
concorrncia dos mercados.
A dominao de mercados surgiu como um fato econmico normal,
decorrente do crescimento das empresas que agiam dentro do esprito do
capitalismo. Acreditava-se que o princpio da livre concorrncia estaria
protegido enquanto fosse assegurada a liberdade de entrar e competir no
mercado. O Estado Liberal garantia que a auto-regulamentao do mercado

era capaz, segundo os preceitos da lei da oferta e da procura, de resolver

seus prprios problemas.
Porm,

no

tardou

muito

para

os

grandes

conglomerados

demonstrarem que o mercado no poderia ficar a merc do esprito da lei da

oferta e da procura, que a liberdade de mercado no estaria assegurada pelas
prprias regras. Muitas empresas que desfrutavam de posio monopolstica
passaram a adotar prticas discriminatrias de preos, forando tantas outras
que no tinham posio econmica, para vencer no jogo da adoo de
prticas predatrias.
Em pouco tempo a questo dos grandes conglomerados, conhecidos
como trustes e cartis passou a fazer parte de um jogo poltico. No caso do
governo norte-americano, este sentiu-se ameaado ao tratar com poderosos
grupos econmicos. Dada essa fragilidade, o governo sentenciou que se o
monoplio persistisse, iria sentar-se sempre no leme do

governo~

monoplio no conteria a si prprio. 25

A partir da, para tentar limitar a ao dos trustes e cartis, o
Congresso dos Estados Unidos promulgou o Shennan Act (1890),
declarando ilegal todo contrato, combinao ou conluio em restrio ao
comrcio, sujeitando os infratores a pesadas multas e ordenando a imediata

25 _

Ver a respeito em Heillbroner. p.158.

dissoluo do pacto. Desse modo passou-se a consagrar a liberdade de

mercado sob o cerne de iguais oportunidades para todos os concorrentes. O
Sherman Act nasce como uma reao ao processo de truste, conhecido
como a "trustificao" da economia americana.
Porm, a partir do Sherman Act, os mecanismos e instnunentos antes
adotados, pelos grandes conglomerados, para a obteno da maximizao
dos lucros passaram a utilizar outras formas de revestirem o mesmo fim.
Conforme Adam Smith26 , as pessoas que se dedicam a um mesmo negcio
s vezes se encontram para se divertirem, mas a conversa, em geral, termina
num acordo para lesar o pblico ou num plano para aumentar os preos,
sendo impossvel lei evitar, de forma consistente com a justia e a
liberdade, que esses encontros se realizem.
Atualmente, com a evoluo do pensamento econmico, e com as leis
de defesa da concorrncia, os atos e condutas decorrentes desses
"encontros" passaram a ser reprimidos, impedindo a ao livre das foras de
mercado. O objetivo primeiro da legislao da concorrncia garantir a
manuteno da liberdade de atuao dessas foras na formao dos preos.
lcito afirmar que, numa anlise mais ampla sobre a defesa da

concorrncia, esta assume lun carter econmico, sociolgico e poltico.

26 _

SMITH. A. A Riqueza das Naes.

Pelo lado econmico a eficincia econmica propicia a correta alocao

dos recursos evitando-se, desse modo, que ocorra distores na distribuio
do produto nacional, na medida em que se garante o livre fimcionamento dos
mercados, sem necessidade da interveno direta do Estado na economia. 27
Sociologicamente, atravs da legislao de defesa da concorrncia,
so favorecidas as condies bsicas para a participao do consumidor na
deciso econmica, garantindo-lhe o poder e o direito de decidir sobre suas
reais necessidades, escolhendo o que adquirir e a que preo. Quanto ao
plano poltico viabiliza-se a independncia do Poder Pblico em relao ao
poder econmico.

4.2 - Abordagem Institucional

No Brasil, a elaborao legislativa em defesa da concorrncia no foi

uma tarefa fcil. No final da dcada de 30 o Direito Brasileiro entendia a
concentrao como prtica abusiva em si (princpio per se), tomando-se
como um distrbio estrutural, identificado genericamente como monoplio,
conforme estabelecido pelo Decreto nO 869/38. Com a democratizao do
pas, em 1946, essa posio comeou a ser revista passando a legislao, ao
tratar das diferentes formas de concentrao, a consider-las abusivas se

27 _

Confonne CABANELLAS, p.8.

constitudas para dominar mercado, eliminar concorrentes ou explorar

consumidores.
Desse modo, a primeira tentativa de uma elaborao legislativa em
defesa da concorrncia surgiu com o Decreto-Lei nO 7.666, do Deputado
Agamenon Magalhes, em 28 de junho de 1945, fato que suscitou muitas
polmicas de carter poltico e jurdico levando a sua revogao em poucos
meses. Em 1946, o mesmo deputado interveio de modo mais incisivo
garantindo a insero no texto constitucional de 1946, da liberdade de
mercado contra o abuso de poder econmico. Em 1948, Agamenon
Magalhes apresentou Projeto de Lei contra o abuso de posio econmica
sem, no entanto, lograr xito poca.
Em dezembro de 1951, foi promulgada a Lei n 1.521, de carter
penal, que reprimia sutilmente a atuao do poder econmico. Essa lei
adotava um enfoque criminal e incorporava diversos delitos tpicos de mna
legislao antitruste. Assim, a lei condenava os comportamentos colusivos,
os comportamentos excludentes, algumas restries verticais, alm de
tipificar outros delitos como a usura, a especulao e diversas condutas
envolvendo a relao entre inquilinos e proprietrios.
Devemos ressaltar, entretanto, que a natureza processualista brasileira
no tinha a tradio de punir os poderosos. Era, pois, necessrio unir

represso penal a algum tipo de represso adminsitrativa, como exemplo da

lei americana que nessa ocasio j despontava como modelo ideal
represso dos tnlstes e cartis.
Em 1956, o filho do deputado Agamenon Magalhes reapresentou o
Projeto de Lei contra abuso de poder econmico que, aps seis anos de
tramitao, foi convertido na Lei n 4.137, em 10 de setembro de 1962, que
criou o Conselho Administrativo de Defesa Econmica - CADE, rgo
responsvel pela aplicao da lei e da definio das diversas formas de
abuso de posio dominante.
Pela Constituio de 1967 elevou-se ao status de "Princpio da Ordem
Econmica" a represso ao abuso de poder econmico, caracterizado pelo
domnio dos mercados, pela eliminao da concorrncia e pelo aumento
arbitrrio dos lucros.
J na Constituinte de 1988, no seu Art. 170, promoveu-se a livre
concorrncia categoria de "Princpio da Ordem Econmica", passando a
tratar o conceito de represso ao abuso de poder econmico como um
mecanismo jurdico e legal, capaz de assegurar o princpio da ordem
econmica. Pelo Art. 173 a lei reprimiria o abuso de poder econmico com
o objetivo de dominar os mercados, eliminar a concorrncia e promover o
aumento arbitrrio dos lucros.

Entre 1962 e 1990 a legislao em defesa da concorrncia, antitruste,

apesar dos dispositivos promovidos pelas Constituies de 1967 e 1988 no
sofreu alteraes muito significativas, at porque a poltica de concorrncia
no desempenhou nenhum papel relevante ao longo desse perodo. no
incio dos anos 90 que so promulgadas trs leis, num perodo inferior a dois
anos, bem como diversas normas e instrumentos legais com a finalidade de
se instituir um aparato consistente e eficaz em defesa da concorrncia.
No final do Governo Sarney sancionada a Lei nO 8.002, em 14 de
maro de 1990, que tratava, em seu nico artigo, das "infraes atentatrias
contra os direitos do consumidor." Institua-se a proibio do recurso de
venda casada, ou seja, do "condicionar a venda de mercadoria ao seu
transporte ou a prestao de servio acessrio."
Em 1990, com a reforma administrativa do Governo Collor criou-se a
Secretaria Nacional de Direito Econmico - SDE, vinculada ao Ministrio
da Justia, mantendo-se o CADE como rgo judicante. SDE vinculavase o Departamento Nacional de Defesa Econmica - DNPDE, cuja principal
atribuio era reprimir o abuso do poder econmico e promover a defesa da
concorrncia. Nesse mesmo ano, tramitaram no Congresso, pelo menos,
cinco projetos de lei antitnlste destinados a substituir a Lei n 4.137. Porm,

nenhum deles conseguIU a aprovao, sendo necessrio a edio de

sucessivas Medidas Provisrias para legislar a matria.
Finalmente, em dezembro de 1990, so promulgadas duas leis com o
objetivo de reprimir as prticas anticoncorrenciais. Uma delas foi a Lei n
8.137, que definiu um conjunto de crimes "contra o regime tributrio e
econmico e contra as relaes de consumo", reservando ao Ministrio
Pblico a inicativa para a instaurao de processo penal. De acordo com
essa lei eram punidas com multa ou pena de recluso de dois a cinco anos as
seguintes condutas e prticas anticoncorrenciais: o abuso de poder
econmico com o objetivo de dominar o mercado ou eliminar total ou
parcialmente a concorrncia; os acordos entre ofertantes que visassem a
fixao artificial de preos e/ou quantidades; a elevao injustificada de
preos; etc. Essa lei recebeu inmeras criticas pelo seu enfoque policial,
sendo considerada uma exasperao por parte do Poder Pblico.
Poucos dias depois de promulgada a Lei n 8.137 foi sancionada a Lei
n. 8.158, em 8 de janeiro de 1991, que estabelecia "infrao ordem
econmica qualquer acordo, deliberao conjunta de empresas, ato, conduta
ou prtica tendo por objeto ou produzindo o efeito de dominar mercado de
bens

ou

servIos,

prejudicar

livre

concorrncia

ou

aumentar

arbitrariamente os lucros, ainda que os fins visados no sejam alcanados."

Essa lei foi denominada como a Lei da Concorrncia, sendo resultado das
sucessivas Medidas Provisrias editadas ao longo de 1990, complementando
a Lei n 4.137 na definio e no enquadramento das prticas comerciais
restritivas concorrncia.
A legislao da concorrncia conferiu um duplo enfoque pelo seu
carter penal, atravs da Lei n 8.317e pelo carter jurdico-administrativo,
atravs da Lei n. 8.158.

Essa legislao recebeu inmeras crticas que

diziam respeito a pluralidade de leis tratando sobre o mesmo tema e a pouca

clareza com relao as atribuies da SDE e do CADE, gerando um
ambiente de insegurana no sistema jurdico e, consequentemente, um
inadequado funcionamento do aparelho estatal. Alm disso, o carter difuso
de certos aspectos processuais aumentavam a possibilidade de infringir o
devido processo legal. 28
Ao final de 1992, o Governo Itamar Franco nomeou uma comisso
de "experts" para rever a legislao vigente em defesa da concorrncia,
devido as constantes remarcaes de preos em setores relevantes para o
bem-estar da sociedade, particularmente no setor farmacutico?9 O
resultado dessa comisso ocorreu em 11 de junho de 1994, com a revogao
da lei antitruste pela nova Lei n 8.884.

28_

29_

Ver a respeito em FRANCESCHINI, 1992.

Ver a respeito em SALGADO, 1993.

A Lei n 8.884 introduziu significativas mudanas conceituais e

institucionais, numa direo mais moderna. Essa legislao baseou-se na
experincia da Comunidade Europia, e em menor grau na dos Estados
Unidos. No Art. 54

da referida lei "combinam-se engenhosamente a

prestmo de risco para a concorrncia decorrente de fuses em mercados

concentrados, de um lado, com clusulas compensatrias que abrem espao
para que as empresas demonstrem os beneficios econmicos e tcnicos da
operao - as chamadas eficincias da operao, no jarguo antitrustre para o mercado (no para si mesmas), de outro lado.,,30
Em relao a legislao anterior, a principal inovao introduzida pela
Lei n 8.884, e que a toma mais atualizada, diz respeito ao controle
preventivo dos atos de concentrao, estabelecido em seu Art. 54, que
"dispe sobre a preveno e a represso s infraes ordem econmica",
contrastando com o carter ptmitivo ao abuso de poder econmico, com
nfase no controle de preos, caracterstica do enfoque legislativo anterior.
No mbito administrativo o CADE passou a contar com a figura de
um Procurador Geral da Repblica, indicado pelo Ministro da Justia, com a
atribuio de defender as decises do rgo junto ao Poder Judicirio.

30 _

POSSAS. M. 1996.

Atualmente

a estnltura jurdico-administrativa configura-se na

autoridade da Secretaria de Direito Econmico, instncia anterior ao CADE,

que procura agilizar os processos aplicando sanes anteriormente
instaurao do processo administrativo. A Secretaria de Acompanhamento
Econmico - SEAE, tem a atribuio de investigar e instruir os processos,
cabendo ao CADE o julgamento dos mesmos. O Anexo 2 apresenta como se
d a instaurao de um processo, desde a sua etapa de abertura, mostrando
como so executados os procedimentos dentro dos referidos trmites legais.
Para tanto, escolhemos o relato de um processo sobre venda casada que foi
a julgamento pelo CADE, por se tratar de um caso muito frequente que
captura e lesa, em muitas situaes, o consumidor.
Pelo exposto, desde a criao do CADE e de toda a legislao
antitruste, verificou-se diversas dificuldades de carter poltico e jurdico,
quer seja com relao tendncia intervencionista e reguladora do Estado,
quer seja com relao tradio processualista brasileira em que sempre se
privilegiou as garantias jurdicas baseadas no principio da segurana quanto
ao tratamento das representaes, retardando o julgamento dos processos.
A histria da legislao antitruste no Brasil desenvolveu-se atravs de
numa srie de projetos de lei, regulamentos e medidas provisrias, que
resultaram nas seguintes leis:

a) Lei n 1.521/51, que trata dos crimes contra a economia popular;

b) Lei n 4.137/62 , que criou o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica - CADE e regula o abuso de poder econmico;
c) Lei n 8.002/90, que reprime as infraes contra os direitos do
consumidor;
d)Lei n 8.137/90, que define os crimes contra a ordem econmica,
tributria e as relaes de consumo;
e) Lei n 8.158/91, que institui normas para a defesa da concorrncia,e
f) Lei nO 8.884/94, que transformou o CADE em autarquia,

o rgo no monitoramento das prticas dos setores

fortalecendo

oligopolizados

centralizando as aes do governo nessa rea. 31

Alm dessas leis, a Lei n 8.078, de 11.09.90, conhecida como
Cdigo de Defesa do Consumidor, vem corroborar com a defesa do sistema
de concorrncia no que diz respeito aos interesses dos agentes econmicos
no mercado e dos consumidores, alm de intensificar os instnunentos legais
de defesa da ordem econmica. Esse Cdigo procura atender aos direitos
fundamentais do conslunidor, estabelecidos pela Comisso das Naes
Unidas, que so os seguintes: direito segurana, de ser adequadamente

31 _

Esta Lei revogou as Leis n 4.137/62,8.002/90 e 8.158/9l.

infonnado sobre os produtos e servios e suas condies de venda, e direito

de escolher entre bens alternativos de boa qualidade e preos razoveis.
4.3 - Atuao do CADE
Pode-se afinnar que numa economia de mercado comum alguma
fonna de concentrao de empresas. O agente econmico, num sistema de
competio pennanente, no pode desconsiderar as possveis decises de
seus concorrentes atuais ou potenciais, e nesse sentido, como fonna de
manter sua posio v-se como necessrio por optar em ganhos de escala
via aumentos de produtividade e dimenso da empresa.
Contudo, no se pode esquecer que a monopolizao destri a lei da
concorrncia, que mais efetiva quanto mais se aproxima dos critrios
tericos da concorrncia perfeita.
No Quadro lI, do Anexo 1,

verificamos que entre 1963 e 1990,

considerada a primeira fase de atuao do CADE, foram instaurados apenas

117 processos de concorrncia desleal, fraude, denncias de agentes
econmicos contra abuso do poder econmico, antidumping e outros tipos
de infraes que resultaram em 16 condenaes, num total de 337
procedimentos ingressados. Saliente-se que esses nmeros refletem, alm da
enonne lentido no encaminhamento dos processos, a pouca vontade

poltica de atuao do CADE, engessado pelas atribuies regulatrias dos

demais rgos pblicos.
Referindo-se a esse perodo, Farina (1990), argumenta que "No
houve na histria do CADE nenhum processo espetacular ( ... ) a maioria dos
processos examinados pelo CADE pode ser considerada marginal para uma
economia fortemente oligopolizada como a brasileira. Nos poucos casos em
que foram processadas importantes empresas da vida nacional, a eficcia do
CADE foi reduzida em virtude do carter brando das penas previstas na Lei
4.137/62 ( ... ). A maior preocupao das empresas com a opinio pblica,
mas dada a escassa divulgao dos processos nos veculos de comlmicao
de maior penetrao, a fora desta varivel se mostra insuficiente para inibir
eventuais abusos."
Verifica-se, na atual fase de implementao da poltica de
concorrncia, um maior dinamismo na aplicao da legislao. Entre 1991 e
1993 o nmero de processos instaurados pelo CADE, com base na lei de
defesa da concorrncia, ultrapassou os 117 instaurados ao longo dos 30
anos anteriores de atuao do rgo, alm do julgamento de alguns
processos pendentes h mais de 10 anos. Foram 128 processos
administrativos que, na maioria deles, trataram de comportamento colusivo
entre empresas e abuso de posio dominante no mercado. O Quadro IH

apresenta o nmero de processos administrativos, de consultas e

representaes vigentes atualmente no CADE, demonstrando uma maIOr
atuao do rgo.
Para Salgado (1993), existe luna disposio para mudana quanto s
relaes comerciais tradicionais, que so baseadas em assimetrias de
estruturas econmicas, como a imposio de condies de entrega, vendas
casadas, diferenciao de preos e a soluo cmoda de repassar ponta o
nus de certas condies. Empresas de pequeno e mdio porte, sem poder
de mercado, viram-se motivadas a demmciar prticas antigas, como por
exemplo, a venda de insumos obrigatoriamente atravs de distribuidor do
prprio fornecedor, enfrentando o risco de retaliao e mesmo de
inviabilizao de seus negcios.
Existe um aspecto interessante quando se verifica o perfil dos
representantes desses processos, ou seja, aqueles que os provocam. Grande
parte das representaes liderada pelo governo, o que denota que a cultura
da concorrncia ainda no muito utilizada pela sociedade, ficando o
Estado sozinho a zelar pelo bom funcionamento das regras de mercado.
Vale ressaltar que nos Estados Unidos 90% dos processos instaurados na
esfera da legislao antitnlste ocorrem por iniciativa da sociedade.

No que tange a Lei nO 8.884/94, embora seja vista por alguns setores
como um empecilho s fuses e aquisies de empresas, concesses,
privatizaes e reforma do sistema financeiro, visto que o maior nmero de
fuses e aquisies tem se concentrado no setor bancrio, essa representa
um significativo avano em relao s regras vigentes h algtms anos. Essa
lei caracteriza-se como um avano na direo da criao de condies
administrativas para a implementao efetiva da poltica de concorrncia.
No entanto, embora a lei da concorrncia j tenha avanado muito na
direo de um enfoque mais moderno, adaptado as necessidades do quadro
econmico atual, ainda discute-se sobre possveis mudanas que poderiam
ser efetuadas na legislao para, na viso dos crticos da legislao, se evitar
que o CADE interfira demais no processo de fuses e aquisies de
empresas e, consequentemente, no fluxo de investimentos estrangeiros. Para
alguns analistas, "o que o CADE interpreta como mll monoplio nocivo ao
bom funcionamento da economia e do livre mercado pode ser considerado
sadio frente s atuais tendncias mundiais de mercado oligopolizado. ,,32
Quanto legislao para o combate de prticas desleais de comrcio, o Pas
j reformulou sua lei antitruste mas no a adaptou, ainda, aos padres de
outros pases, que prevem compensaes para os prejuzos sofridos pelas

32 _

Jornal do Brasil. 15/01/96.

empresas devido a decises contrrias aos seus interesses como, por

exemplo, a exigncia de anulao de uma fuso ou aquisio.
4.4 - Justificativas para Poltica de Concorrncia

No plano econmico, em geral, uma legislao de concorrncia pode

"remediar" uma estrutura industrial que seria anticoncorrencial ou evitar que
esta se instale ou impedir que os preos sejam fixados em condies
monoplsticas ou, ainda, que algum tente ter um comportamento que, de
algum modo, impea o bom funcionamento da concorrncia, quando
nenhuma outra razo explica uma falha persistente do mercado.
A poltica de concorrncia coincide com o conjunto de polticas
reguladoras que definem as regras do jogo da competio, determinando
quem participa do jogo e o que permitido se fazer. Incluem-se nesta
categoria o conjunto de medidas que regulam o comrcio exterior, a entrada
e sada dos mercados, as regras de definio dos preos, as regras anti truste
e de defesa do consumidor.
A poltica de concorrncia geralmente atua sobre dois aspectos
importantes, quer seja a conduta das empresas e a estrutura dos mercados.
Em relao a conduta das empresas os rgos responsveis pela aplicao
da legislao da concorrncia atuam sobre as prticas relativas a abuso de
posio dominante no mercado e/ou as que retrinjem transes comerciais,

devendo ponderar, no primeiro caso, sobre os efeitos relativos eficincia

econmica. O comportamento voltado para a conduta empresarial
manifestou-se, primeiramente, na Europa, onde o abuso de posio
dominante das empresas com poder de mercado, em detrimento as
consumidor e as pequenas empresas, tomou-se uma extrema fonte de
preocupao.
Quanto a estrutura dos mercados, caracterizada pelo movimento de
parcerias, fuses, aquisies, incorporaes, joint-ventures, cabe aos rgaos
responsveis uma avaliao precisa e conclusiva dos processos que podem
implicar em concentrao econmica. Esse comportamento fundou-se na
preocupao dos Estados Unidos com a concentrao de poder economico
e, consequentemente, com a possvel ameaa do suas bases estruturais
estabelecidas no conceito das liberdades individuais.
N o Brasil, o modelo baseado na estrutura dos mercados demonstra
muita eficcia no que se refere ao incentivo para o desenvolvimento de
formas mais saudveis de concorrncia, alm do fato do modelo baseado na
conduta das empresas adotar uma vertente voltada para a fragmentaao,
para a proibio de fuses, podendo acirrar, ainda mais, os problemas
estruturais da indstria nacional. A heterogeneidade, caracterstica da

indstria brasileira, viabiliza a relao de grandes empresas com empresas

de pequeno e mdio porte. Porm, num ambiente mais competitivo.
A legislao antitnlste tem como objetivo proteger e intensificar a
competio, importante mecanismo para se alcanar a inovao tcnica e a
eficincia produtiva e alocativa. Dessa forma, a eficincia produtiva e
alocativa e a eficincia tecnolgica devem ser, pois, os aspectos a serem
estimulados prioritariamente por uma poltica de concorrncia que vise
promover as virtudes de economias de mercado.

A maior dificuldade para a aplicao de uma poltica de concorrncia

reside na distino das aes predatrias, que visam simplesmente restringir
a concorrncia, daquelas aes decorrentes da busca de maior eficincia
produtiva. A eficcia da poltica de concorrncia vai depender do ambiente
poltico e econmico que a sustenta. Nesses termos, a poltica de
competio, longe de somente intensificar a livre concorrncia em seu
carter liberal, deve garantir a cooperao empresarial, quer em termos de
projetos em P&D, e na verticalizao da produo, quer na criao de
concorrncias potenciais mesmo que transitrias.
Uma poltica de defesa da concorrncia deve procurar responder ao
problema de estratgias anti competitivas ou de estnlturas concentradas sem
a devida sustentao de determinantes tecnolgicos ou de custos de
transao. Segundo Scherer (1980), a poltica antitnlste uma das armas
mais importantes utilizadas pelo governo para harmonizar o comportamento
maximizador de lucros das empresas privadas com o interesse pblico.

Os crticos das leis antitruste afinnam que a sua aplicao resulta em

ineficincia ao detenninar a fragmentao do mercado e sacrificar
economias de escala. Ineficincias ocorrem devido s falhas de mercado,
que podem vir a ser corrigidas atravs de algum tipo de interveno, como
polticas creditcias, subsdios e mecanismos de difuso tecnolgica. Os
adeptos contra-argumentam que as presses da concorrncia foram a busca
de custos mais baixos. Para Scherer (1980) ambos argumentos procedem e a
evidncia emprica no esclarece a relao entre aplicao da lei e nveis de
custos.
Alm disso, se o que importa a eficincia dinmica, preciso levarse em conta a relao entre processo de inovao e estruturas de mercado.
Scherer (1994) acha que as leis antitnlste apontam para a direo correta ao
preservar a concorrncia e evitar que barreiras entrada sejam
desnecessariamente erigidas. O importante manter a entrada livre para que
novas empresas possam desafiar as j estabelecidas com idias que forcem o
processo de inovao. Alm disso, no h evidncias de efeitos adversos
oriundos da aplicao da lei sobre o vigor da inovao tecnolgica e a taxa
de crescimento da produtividade.
A poltica de concorrncia um instnlmento chave para impedir que
sejam apenas algtms a se beneficiar das vantagens da abertura dos

mercados. Por outro lado, a poltica de concorrncia pode tambm servir

para abrir os setores que ainda continuam fechados apesar do mercado
interno, por exemplo setores em que os Estados confiaram a explorao a
empresas que beneficiam de direitos exclusivos ou especiais.

domnio de ao tradicional da poltica de concorrncia a

deteco, investigao e a eliminao dos cartis. Esses acordos, decises e

prticas concertadas, especialmente quando afetam elementos firndamentais
da liberdade de ao das empresas, como os preos ou a escolha dos
mercados em que as empresas operam, prejudicam gravemente o bem estar
pblico, privando-o dos beneficios decorrentes de um mercado aberto e
concorrencial. As vantagens decorrentes de uma utilizao tima dos meios
de produo so, de fato, apropriadas pelos membros do cartel, em vez de
serem redistribudas pela coletividade e de contriburem deste modo para o
desenvolvimento geral. Por fim, os acordos, decises e prticas concertadas
podem fazer com que as empresas sejam mantidas artificialmente ou ento,
no as incentivem a efetuar os esforos normalmente necessrios de
racionalizao e de aumento de sua eficcia.
No caminho de uma reforma mais global com o objetivo de aumentar
a eficcia da poltica de concorrncia encontra-se algumas consideraes
como a definio mais precisa de alguns conceitos considerados prioritrios

 proibio de cartis. Essas consideraes so aplicveis, por exemplo, no

caso dos abusos de posio dominante, especialmente quando uma empresa
se utiliza de sua posio de fora no mercado para impedir, atravs de meios
ilcitos, a concorrncia de outras empresas. Trata-se de comportamentos
cujo efeito, entre outros, travar a integrao do mercado. Existem muitos
processos desse tipo que podem ser divididos em duas categorias. Na
primeira, encontram-se os processos em que uma empresa em posio
dominante tenta impedir ou restringir a concorrncia de outras empresas
relativamente aos produtos que constituem o mercado principal. Salientamos
o caso da empresa Microsoft, em que foi colocado termo a prticas desta
empresa no que se refere concesso de licenas dos seus programas
informticos, com vistas a preservar a sua posio neste mercado.

segunda categoria diz respeito a restrio da concorrncia em mercados

conexos, relativamente aos quais a empresa no est necessariamente em
posio dominante.
Em ambas as categorias necessrio que ocorra uma interveno
clara e objetiva, sendo que na segunda categoria deve-se estabelecer uma
anlise mais aproftrndada da concorrncia existente no mercado do produto
principal, alm da viabilidade para os consumidores do produto conexo em
mudar de fornecedor do produto principal.

4.5 - Condies Favorveis Cartelizao

A concorrncia requer lUna maior difuso do mercado, de modo que

as decises individuais no afetem a produo agregada e os preos. Cada
agente econmico tem plena conscincia de sua independncia em relao a
seus concorrentes, certo de que o comportamento destes em nada afetar a
sua rentabilidade e vice-versa.

equilbrio da empresa e a maxlmlzao do lucro dependem da

estrutura de mercado. Numa estnItura competitiva a empresa se submete ao

preo de mercado, que lhe permite vender as quantidades que desejar.
Embora o mercado possa absorver qualquer nvel de produo, as
quantidades que uma empresa pode vender esto limitadas sua capacidade
instalada, e a empresa buscar o nvel de produo que lhe assegure o maior
lucro.
Nos mercados oligopolistas, onde reduzido o nmero de
vendedores, as condies de entrada e de expanso de empresas pequenas
limitada. Em geral inexiste grande diferenciao entre produtos, inclusive no
que se refere a qualidade; os compradores so numerosos, encontrando
dificuldades de se organizarem no sentido de forar uma reduo nos
preos.

Sendo relativamente poucos os concorrentes, existe um conhecimento

recproco entre eles. Assim, sempre que um altera o seu preo ou modifica
seu produto ou adota outra estratgia de venda, o impacto logo percebido.
Por isso o oligopolista, geralmente, avalia cuidadosamente as vantagens e os
incovenientes de suas estratgias, antes de adot-las. Nos Quadros IV e V,
do Anexo 1, apresentamos, respectivamente, uma classificao das
indstrias competitiva e oligopolista pelo seu grau de concentrao e suas
respectivas caractersticas.
Dentro dessa estrutura de mercado, acnna descrita, existem o
oligoplio diferenciado e o oligoplio indiferenciado. No oligoplio
diferenciado os produtos so claramente distinguveis, e os compradores tm
preferncias definidas. Esse tipo de oligoplio mais facilmente encontrado
no mercados de produtos destinados ao consumidor final.
No oligoplio indiferenciado, comum em mercados de produtos de
uso industrial, os compradores no manifestam preferncias muito
acentuadas por qualquer produto. Na medida em que os produtos se
diferenciam, refletindo uma aumento nos preos, os compradores buscam
alternativas em outras marcas, mesmo que de qualidade inferior.

Por isso, os oligoplios costumam introduzir e investir em pesadas

polticas de marketing para atingir o consumidor, bem como aprimorar o
produto para diferenci-lo do concorrente.
Embora tendo interesses distintos, cada participante de um oligoplio
exerce sobre o outro uma siginificativa influncia, disputando um verdadeiro
jogo de estratgia.
Se um oligopolista reduz seu preo, seus concorrentes ficaro em
dvida quanto ao seu comportamento sem saber ao certo se ele est
tentando alterar a estruhrra de preo da indstria ou se objetiva a conquista
de uma parcela adicional do mercado. A reduo do preo, ainda que
calculada

planejada,

pode

desencadear,

se

concorrentes, uma verdadeira "guerra" de preos.

mal-avaliada

pelos

Para se evitar essa

"guerra", as empresas optam por adotar estratgias concernentes a reduo

de preos via descontos promocionais, introduo de alguns melhoramentos,
sem que os custos respectivos sejam repassados aos preos.
Em condies oligopolistas, as empresas tm a capacidade de exercer
controle discricionrio sobre a produo e preos, de vez que, isoladas das
foras de mercado, no se sentem compelidas a buscar maior eficincia.

A ineficincia econmica decorrente de um mercado oligopolista pode

ser aferida pelo percentual de aumento de preo acima do nvel competitivo,
quanto pelo percentual de reduo da quantidade produzida.
No apenas pelo pequeno nmero de vendedores ou pelo alto grau de
concentrao, mas, tambm pelo que j expomos, os mercados oligopolistas
possibilitam a adoo de condutas colusrias por parte de seus integrantes.
A dificuldade dos oligoplios em fixar seus preos individualmente os
leva a entrar em conluio para obter a principal vantagem do monoplio, que
a fixao do preo que maximiza seus lucros.
Quanto mais concentrado o setor industrial, maior a tendncia dessa
ao concertada e menor o incentivo para que os agentes busquem
polticas individuais para competirem.
Finalmente, vale ainda ressaltar, que as coluses nem sempre
assumem uma forma explcita, aparecendo, predominantemente, em acordos
tcitos muitas vezes facilitados pela troca de informaes em relao a
custos, produo e poltica de preos. nesse quadro que a poltica de
concorrncia dever assumir uma posio de extrema relevncia.

4.6 - A Definio do Mercado Relevante

No Brasil, o debate que faz-se mais presente na discusso sobre a
atuao do CADE frente aos processos de fuses e aquisies e,
consequentemente, a forma mais eficaz de aplicao da poltica de
concorrncia diz respeito a dificil definio do que seja o mercado relevante
de produtos e servios.
Ao se determinar o grau de poder econmico de um agente
econmico e, consequentemente, seu abuso sobre determinada conduta ou
prtica deve-se levar em considerao a discusso terica sobre mercado
relevante. De acordo com Werter Faria "a definio de mercado relevante
representa um verdadeiro e prprio medidor do mbito de aplicabilidade das
regras da concorrncia: tal mbito mostrar-se- ampliado no contexto de um
mercado relevante mais restrito, ao passo que tender a diminuir onde, ao
contrrio a definio do mercado relevante se dilate. 33

Desse modo,

qualquer anlise de poder econmico precede a determinao do mercado

relevante de bens ou servios, onde juridicamente se concretiza o poder
econmico.
No Brasil, o Direito da Concorrncia inspira-se na anlise norteamericana de relevant market baseada nos fatores preos e volume. Para

33 _

FARIA, Werter; Direito da Concorrncia e Contrato de Distribuio. p.23.

Hovenkamp, o relevant market " o menor mercado no qual a elasticidade

da demanda e da oferta suficientemente baixa, de modo que uma empresa
com 100% de tal mercado poderia, lucrativamente, reduzir a sua produo e
aumentar os seus preos substancialmente. ,,34 Entretanto, devemos destacar
os pontos mais importantes da noo de mercado relevante para o contexto
brasileiro.
Cabe ressaltar que o conceito de mercado relevante no deriva apenas
da Cincia Econmica, mas, sim, dos pontos em comum entre Direito e
Economia, ou seja, da viso terica do jurista sobre alguns conhecimentos
da cincia econmica acerca do mercado.
Existem trs dimenses quando se estuda o conceito de mercado
relevante quer sejam: o produto, o espao e o tempo.

Segundo Emst

Gellhom,35 sob a tica do product market tenta-se determinar todos os

produtos ou servios substitutos disponveis aos demandantes dos produtos
ou servios do ofertante em questo. Em relao definio de product
market Gellhom aponta para o fato de que "se a definio for feita de

maneira muito restrita e determinados produtos substitutos forem excludos,

ento a capacaidade da empresa de influir nos preos e no volume ter sido
superestimada; se produtos no-substitutos forem includos, o market share

34 _

35 _

HOVENKAMP, Herbert. Antitrust. 1986.

GELLHORN. Emest. Antistrust and Economics. 1986.

da empresa (e seu poder de mercado) ter sido subestimado, uma vez que
alguns dos produtos includos tero impacto insignificante sobre o poder da
empresa de fixar os seus preos. ,,36

Quanto dimenso espacial do mercado relevante este pode ser,

geograficamente, local, regional ou nacional 37 , ou seja, a concorrncia pode
se estabelecer em qualquer rea comercialmente significante. Quando os
ofertantes, de determinada rea geogrfica podem estabelecer suas
estratgias empresariais sem se preocupar com os ofertantes de uma outra
rea considera-se a existnia de um mercado relevante de grande
potencialidade. Caso contrrio, se as tomadas de deciso dos ofertantes de
determinada rea geogrfica sofrerem influncia dos ofertantes de outra
rea, seja porque estes ltimos tem facilidade de ofertar seus produtos em
qualquer rea, ou porque os demandantes tem capacidade de buscar por
produtos alternativos em outras reas, considera-se, ento que o mercado
relevante seja restritivo.
N o tocante dimenso temporal do mercado relevante Cabanellas
argumenta que "quanto maior for o perodo considerado para avaliar a

GELLHORN, E. op.cit.. 98.

_ Ver a respeito em SULLIVAN, op.cit., 70.

36 _
37

reao da oferta e da procura, em face da conduta cujo mercado relevante se

cuida de detenninar, tanto maior ser a amplitude do mercado.,,38
Outro ponto que merece destaque nessa discusso de mercado
relevante aponta para a existncia de uma demanda e uma oferta
pontenciais. A questo ftmdamenta-se na construo de um modelo
hipottico, no qual considera-se a potencialidade de competio entre dois
agentes, no caso de se preencherem detenninadas condies. Esse dado
ilustra a o carter dinmico e flexvel da legislao da concorrncia.
Em sntese, a definio do mercado relevante em cada operao
importante, na medida em que este conceito ftrnciona como um instrumento
"dogmtico", necessrio para a indicao dos limites de defesa da
concorrncia. A definio dos limites de um dado mercado praticamente
pr-direciona a anlise de poder econmico. Se os limites foram traados
restritivamente demais, tomar-se- um mercado efetiva ou potencialmente
competitivo por um mercado concentrado e rgido; por outro lado,
ampliando-se demasiadamente esses limites pode-se incorrer no risco de
subestimar o poder dos agentes no mercado.
No podemos esquecer que o que vai dizer o que razovel na
anlise de cada caso, so as caractersticas globais de cada mercado

38 _

CABANELLAS. op.cit.

relevante especfico, nas quais devemos incluir a forma de relacionamento

entre os agentes ahlantes no mercado em questo, bem como o momento
global da economia nacional e, em alguns casos, da economia mtmdial.

o Estado,

atravs de seus rgos competentes, em sua funo de

tutela da prpria concorrncia, deve, antes de maIS nada, delimitar

tecnicamente o campo em que esta se desenvolve ou poderia desenvolverse, sendo esta delimitao operacionalizada por meio do conceito de
mercado relevante.
4.7 -Experincia Mundial em Poltica de Concorrncia

A poltica de concorrncia teve sua importncia renovada em grande

parte do mundo nos anos 80. Na Europa, principalmente, e em pases como
o Canad, Coria do Sul e Japo, esta poltica vem sendo aperfeioada com
o objetivo de incentivar as empresas a aumentarem sua competitividade.
Os Estados Unidos possuem uma ampla experincia em polticas de
concorrncia. Sua legislao composta pelas Leis do Sherman Act (1890)
e do Clayton Act (1914), que abrangem quase todos os tipos de polticas
antitruste. O Sherman Act representa uma norma de regulao baseada num
sistema de penalidades. Seus pontos mais importantes declaram ilegais as
tentativas de cartelizao dos mercados atravs de acordos ou prticas
concentradoras, proibindo, ainda, os atos tendentes monopolizao. O

Clayton Act, que vem sofrendo importantes modificaes ao longo dos anos,
amplia e complementa os alcances do Shennan Act, possibilitando a punio
de condutas capazes de afetar potencialmente a concorrncia, alm de
incluir diversas disposies que o transfonnaram no principal estatuto
destinado ao questionamento de fuses anticompetitivas.
At a dcada de 50 a maioria das fuses questionadas legalmente
eram representadas pelo Shennan Act, embora este, tenha sido concebido
para combater legalmente os cartis e monoplios, tambm foi aplicvel a
fuses que ameaavam a concorrncia. Atualmente, o principal estatuto de
questionamento das fuses consideradas anticompetitivas representado
pelo Clayton Act.
A concepo inicial do Clayton Act concentrou-se em dar apoio ao
Shennan Act quanto ao combate aos cartis, devido a dificuldade de
comprovao de violao da lei, visto que o efeito real relativo a
concorrncia deveria ser demonstrado. Dessa fonna foi promulgado o
Clayton Act com o objetivo de identificar e proibir as prticas
anti competitivas, tendo para tanto que demonstar que as mesmas tenderiam
a diminuir a concorrncia consideravelmente.
A tendncia atual em poltica antistruste aponta para os dilemas
envolvendo acordos cooperativos em P&D, bem como as fuses e alianas

estratgicas, instrumentos que se aCIrraram com a competitividade

internacional.
Em relao ao comportamento dado pela Diviso Antitruste, do
Departamento de Justia dos Estados Unidos, s fuses e aquisies
potencialmente anti competitivas a aplicao das leis antitruste constihlem
uma prioridade bsica.
Salientamos que, no aqui estabelecer uma anlise das Leis de Fuses
dos EUA, mas apenas uma abordagem do contexto que se inserem essas
leis. Por exemplo, nos EUA todas as leis antitruste baseiam-se nos
princpios bsicos das economias de mercado, no mximo aproveitamento
dos limitados recursos da sociedade. Outro ponto que merece destaque, diz
respeito a importncia dada competio para a obteno do maior proveito
da economia de mercado, que pode ser facilmente observado pelo
comportamento,

direcionado

para

seus

interesses

individuais,

dos

monoplios, que ao estabelecer preos muito elevados acabam por produzir

muito pouco para a sociedade como um todo. Ressaltamos, ainda, o fato dos
monoplios se encontrarem sob menor presso quanto aos aspectos de
eficincia, inovao, introduo de novos produtos, contrastando com os
mercados competitivos que tendem a encorajar a eficincia alocativa e
produtiva.

A legislao amencana no adota o procedimento de detalhar

minuciosamente as regras para o fimcionamento competitivo do mercado,
quer seja a melhor alocao possvel dos recursos que disponha aos
consumidores bens e servios de qualidade e preos acessveis.

Pelo

Shennan-Act norte-americano "todo contrato ou combinao que restrinja o

comrcio" proibido, porm as demais autoridades antitrustes, o
Departamento de Justia e o Federal Trade Comission - FTC - consideram
que apenas as transaes que estimulem a prtica de poder de mercado ou
que a gerao de efeitos anticompetitivos no seja compensada por
eficincias pr-competitivas sejam passveis de proibio.
A legislao amencana evita pronuncIar regras detalhadas para o
firncionamento do mercado. So passveis de proibio apenas as restries
que favoream o exerccio do poder de mercado e/ou promovam a gerao
de efeitos anticoncorrenciais, sem que haja uma contrapartida de ganhos de
eficincia. Por essa legislao, o conceito de poder de mercado refere-se
capacidade de se restringir a produo e aumentar ou baixar os preos num
dado mercado, durante detenninado perodo de tempo, de fonna que venha
a gerar prejuzos econmicos para os demais participantes.
Na Alemanha, as nonnas de defesa da concorrncia so administradas
e aplicadas pelo Escritrio Federal dos Cartis, que tem a atribuio de

interpretar e aplicar a lei. O principal instrumento legal a Lei Contra as

Restries Concorrncia, de 1957, que probe acordos restritivos
concorrncia, a imposio de preos de revenda, a venda casada, os
contratos de exclusividade, etc.
Ao longo dos anos, esta lei sofreu modificaes que permitiram a
formao dos cartis especializados, quando constitudos por pequenas
firmas, estabeleceram o controle de fuses e incorporaes, que so
autorizadas mediante notificao prvia, e definiram em detalhe o conceito
de abuso de posio dominante e, por conseguinte, o seu controle.
O conceito de poder de mercado na Alemanha difere da legislao
americana j que sua primeira preocupao dirigida proteo das
pequenas e mdias empresas, e no ao consumidor final, como ocorre no
caso americano. No caso alemo, a simples presena no mercado de um
segundo concorrente j suficiente para descaracterizar a situao de
domnio. A legislao alem de defesa da concorrncia foi elaborada para
prevenir o abuso de posio dominante no mercado, mas no para proib-Ia.
Pases como Reino Unido, Frana, Sucia, Canad, Austrlia,
Espanha e Japo tambm possuem polticas ativas de defesa da
concorrncia, porm pouco inovam em relao aos modelos americano e
alemo. Apenas o Japo adotou um sistema que procura mesclar os dois

modelos, a fim de adequar sua legislao s especificidades de sua poltica

industrial e de comrcio exterior.
No Brasil, o conceito de controle do "abuso de posio dominante"
baseia-se na experincia internacional em legislao antitnlste 39 ,

no

cabendo o controle da economia como um todo, mas, sim, a definio clara

de parmetros legais de atuao do governo nos processos de concentrao
econmica.

princpio da livre concorrncia, contido no artigo 170 do texto

constitucional, como referencial de ordem econmica sinaliza que a

concentrao de empresas deve ser entendida como um fato normal da
economia de mercado. Ou seja, o aumento da dimenso da empresa visa a
busca do lucro, que ir condicionar e possibilitar a acumulao de capitais.
Por outro lado, a Constituio, em seu artigo 219, declara o mercado interno
como patrimnio nacional, tratando o mercado concorrencial como um
processo comportamental de competitividade. Dessa forma, no a
concentrao, mas, sim, os conflitos gerados pelo seu abuso e a eventual
lesividade para o mercado que passam a constituir objeto de ftmo
reguladora do Estado.

39

Ver a respeito da experincia internacional, Bonec R. A. and Krueger,R. (1991).

A necessidade da participao de rgos como a Secretaria de Direito

Econmico e o CADE, incumbidos na esfera administrativa de agir em
defesa da concorrncia atendendo aos princpios estabelecidos tomou-se
uma ao de grande relevncia.

Concluso

A experincia brasileira na matria de poltica de concorrncia

escassa, quando comparada com os padres internacionais. O processo de
desenvolvimento calcado na substituio de importaes, bem como as
exigncias do padro produtivo, extremamente diversificado e calcado em
grandes unidades, direcionadas a um mercado interno relativamente
reduzido, no enfatizava a qualidade de produtos e a produtividade de
mtodos, tampouco a disputa interfirmas por mercados.
No Brasil no tivemos controle direto sobre a formao ou
desenvolvimento de monoplios e oligoplios, que durante dcadas foram
protegidos pelo sistema do controle de preos, utilizado como instnunento
de poltica econmica. Os setores como os derivados de petrleo, e o de
energia eltrica, por exemplo, foram diretamente protegidos pelo Estado.
As nossas empresas sejam elas pblicas ou privadas, com rarssimas
excees, embora tenham sempre tido que concorrer ou se comportar dentro
dos parmetros e exigncias do mercado internacional, sempre foram
protegidas por instnunentos de polticas internas. A inexistncia de uma

poltica de governo definindo os parmetros para firncionamento dos

monoplios e oligoplios privados e estatais produziu no apenas disfunes
de carter econmico como tambm sociais.
A interveno do Estado, de sua parte, estimulou a concentrao de
mercados e os acordos entre finnas, ao mesmo tempo em que administrou
de maneira compensatria distores geradas por esse mesmo padro
produtivo como, por exemplo, atravs de controle de preos. Esse processo,
por um lado, balizou a fonnao de grandes conglomerados e, por outro,
fragilizou a atuao do CADE.
A poltica de concorrncia um segmento fimdamental da poltica
pblica, que esteve por muitos anos esquecida pelo Poder Pblico,
estimulando, assim, o desenvolvimento de um capitalismo cartelizado, sem
compromissos com o consumidor.
A partir dos anos 80 a poltica de concorrncia adquiriu um forte
dinamismo, sendo fortalecida e aperfeioada, ao longo dos anos, com o
objetivo de viabilizar s empresas

lUll

maior desempenho quanto as

vantagens competitivas oriundas do aumento da produtividade, dado as

mudanas tecnolgicas e organizacionais, com um melhor aproveitamento
dos recursos disponveis, melhor capacitao tcnica e aprimoramento das
vias de distribuio. Nos anos 80, os pases ganhadores da concorrncia

internacional foram os que buscaram solues novas para transpor os

obstculos, ao invs de procurar apenas a sua sobrevivncia no mercado. O
cenrio atual caracteriza-se pelas legislaes especficas, por consumidores
mais exigentes, competidores mais agreSSIVOS, somados ao progresso
tecnolgico, e, consequentemente, a capacidade de competitividade das
indstrias nacionais.
No momento, mais precisamente a partir dos anos 90, que o governo
props

novos

parmetros

para

organizao

do

processo

de

desenvolvimento brasileiro, centrado em maior integrao no espao

internacional, na eficncia produtiva e na competitividade de produtos
nacionais, a discusso sobre o tema de poltica de concorrncia tornou-se
particurlamente importante. Tais parmetros supem o esgotamento do
potencial dinmico do processo de substituio de importaes conduzido
durante dcadas pelo Estado brasileiro, bem como a evidncia de novos
condicionamentos da organizao produtiva e dos fatores de competio,
impostos pelas mudanas na base tcnica que compem a chamada 3a
Revoluo Industrial.
Nesse novo cenrio, as diretrizes de defesa da concorrncia passaram
a ocupar um papel de destaque, na medida que compem o conjunto de
polticas que potencializam a presso competitiva sobre as empresas,

incentivando a eficincia com custos e qualidade, ao mesmo tempo em que

inibem as prticas de mercado restritivas, hoje imcompatveis com os
imperativos da flexibilidade produtiva, do respeito ao consumidor e da
conquista de novos mercados.
Num novo ambiente de maior integrao internacional, as polticas de
defesa da concorrncia tm um importante papel a desempenhar, j que por
um lado evitam que barreiras levantadas pelo governo sejam respostas pelos
agentes econmicos e, por outro, contribuem para o reaprendizado do
mercado, no que tange as regras da competio que orientam as transaes
internacionais.
A retomada do desenvolvimento, em bases adequadas realidade dos
anos 90, requer um novo padro de ao pblica, dessa vez mais regulatrio
e coordenador que propriamente interventor.
At hoje, um dos entraves modernizao da economia brasileira
consistia no ambiente de proteo em que o empresariado esteve
acostumado a atuar durante dcadas, com mercados protegidos por barreiras
institucionais, com o incentivo a atitudes corporativistas estimuladas pelo
Estado, num ambiente econmico fortemente regulamentado por prticas
defensivas que prestigiavam a ineficincia, tais como: vendas casadas,
contratos de distribuio exclusivos, restrio de oferta, fixao de preos

em commTI acordo, dentre outras. Cabe salientar, no entanto, que o processo

de formao de preos extremamente influenciado pelo contexto
inflacionrio e de instabilidade. Dessa forma, nao de se esperar que o
empresariado brasileiro consiga adaptar-se facilmente as mudanas nos
padres competitvos. necessrio que esse empresariado aprenda a
incorporar em suas estruturas organizacionais a chamada "cultura da
concorrncia", onde as noes de cidadania e de defesa do constunidor
assmnem mn papel de extrema importncia.
A poltica de concorrncia deve ser entendida como mTI marco
regulatrio composto por instrumentos e aes pblicas que procuram
realizar mn mesmo objetivo, quer seja influenciar a organizao e as
condutas de mercado a fIm de permitir que as virtudes, os aspectos
dinmicos geradores das externalidades positivas da concorrncia sejam
expressos da melhor maneira possvel.
A defInio de poltica de concorrncia , simultaneamente, parte de
mn processo de modernizao do Estado e de modernizao econmica.
Assim,

poltica

de

concorrncia

contribui

para

dinamizar

as

especifIcidades do padro de competio vigente, estimulando as estratgias

competitivas das fIrmas em seus mercados.

Cabe salientar que as grandes empresas multinacionais, que procuram

investir no pas, j possuem a cultura de atuar em ambientes econmicos
regulados

e,

dificilmente,

encontrariam

obstculos

sistemticos

ao

estabelecimento desse tipo de mecanismo. Em compensao, o mercado

domstico ainda no conseguiu absorver a "cultura competitiva",
principalmente alguns grupos empresariais que comeam a se sentir
prejudicados ou ameaados pela autonomia decisria de rgos pblicos
como o CADE.
Nesse contexto, o pas deve rediscutir o papel do Estado regulador,
redefinindo quais os setores que possuem condies de sobreviver
competio internacional, sem que ocorra concentrao empresarial, e quais
os setores precisam competir no mercado global. Deve haver uma discusso
mais ampla no pas com o objetivo de se definir em quais setores
importante a concorrncia e, em que outros, pode-se permitir a existncia de
oligoplios para enfrentar uma economia internacional.
Nesse quadro, os avanos em direo a atual legislao de defesa da
concorrncia, bem como ao CADE constituram um ganho positivo frente ao
processo de globalizao e aos requisitos de atuao menos administrativa e
discricionria e mais regulatria que ora se impem ao Estado.

Fomos testemunhas de um processo de liberalizao econmica,

abertura de mercados, formao de blocos de livre comrcio e,
consequentemente, reduo do papel interventor do Estado.
As polticas pblicas de apoio livre concorrncia tm sido um dos
pilares desse processo, as naes desenvolvidas fortaleceram esses
mecanismos ao longo ltimos anos. Esse estmulo competio tem como
principais objetivos incentivar e defender as liberdades econmicas, para
que os benefcios do desenvolvimento sejam assimilados por toda
comunidade, e no apenas por aqueles que detm o poder econmico.
lcito afirmar que, um novo paradigma vem sendo incorporado na

prtica das organizaes avanadas, orientando as empresas privadas lderes

no mundo atual, proporcionando claras vantagens competitivas. E, nesse
contexto que se requer a presena de um Estado capaz de elaborar polticas
estratgicas de longo prazo, de estabelecer um projeto nacional unindo
produtividade, competitividade e crecsimento, que se combine eficazmente
com o mercado. Um Estado capaz de criar as condies favorveis para a
contnua e crescente articulao entre Sociedade e Estado, fornecendo as
possibilidades e preparando-a para enfrentar os desafios impostos pela
grande competio.

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100.VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (coordenador) et aI A Nova

Estratgia Industrial e Tecnolgica: O Brasil e o Mundo da IH

Revoluo Industrial. Rio de Janeiro: Editora Jos Olympio, 1990.
101.VELLOSO, Joo Paulo dos Reis; MARTINS, Luciano (coordenadores),
et aI. A Nova Ordem Mundial em Questo. Rio de Janeiro, Editora
Jos Olympio, 1993.
102.VENNCIO FILHO, Alberto. A Interveno do Estado no Domnio

Econmico. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1968.

103.WILLIANSON, O. Antitrust Economics. Cambridge: Blackwell,
1989.

ANEXO 1

Quadro I

Evoluo das Transaes entre Empresas

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Aquisio Total ou do Controle

25

68

52

93

97

77

79

69

105

48

Compra de Participao

45

59

87

83

50

43

75

63

71

Fuso

10

13

12

13

10

Joint -Venture

10

47

53

51

38

75

69

56

Incorporao

36

23

15

14

138

144

247

250

185

175

251

259

199

Tipo/Ano

Minoritria

Total

* Dados at set/94.
Fonte: Empresa de Consultoria Price Waterhouse

Quadro 11

Procedimentos Ingressados no CADE

Perodo

Quantidade

1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990

2
3
18
2
..,
~

4
1
3
3
7
4
4
12
6
8
11

5
15
8
4
3
5
49
76
23
23

24
11

Fonte: Conselho Administrativo de Defesa Econmica

Quadro IH

Processos Existentes no CADE*

Atos de Concentrao

53

Processo Administrativo

96

Averiguao Preliminar

82

Representao

89

Consulta

Comunicao

Total Geral

323

* Em maro de 1996.
Fonte: Conselho Administrativo de Defesa Econmica

Quadro IV

Classificao das Indstrias pelo Grau de Concentrao

Competitiva

Oligopolista

- No h barreiras entrada de pequenos - H significativas barreiras entrada de

produtores.

pequenos produtores.

- Poucos produtores com custos mais altos, com - Produtores com custos mais altos (marginais)
taxa de lucro nula ou pouco acima de zero.

tem taxas de lucro significativamente maiores que

zero e tem resistncia financeira.

- Competio por preo tende a ajustar as taxas - Competio por preo no tem lugar nesta
de lucro, assim como o potencial de crescimento indstria.
da indstria ao ritmo da demanda, removendo
eventuais desequilbrios.

- Firmas marginais respondem por uma parcela - Firmas marginais no ocupam espao digno de
no negligencivel da produo da indstria.

nota.

- Variaes de preos garantem o equilbrio entre - No h competio por atuao de vendas; a

a demanda e a capacidade produtiva no contexto ao se dirige para criar ou reforar as barreiras.
de

flutuaes

cclicas,

atraindo

novos

concorrentes ou expulsando os menos eficientes

Fonte: Guimares, E.A. Acumulao e Crescimento da Firma.

Quadro V

Caractersticas das Indstrias Competitiva e Oligopolista

Caracterstica
Barreiras Entrada

Competitiva
No existem

Oligopolista
Vantagem de escala; de custos;
de diferenciao de produtos e
barreiras

institucionais

governamentais.
Grau de Concentrao

Nenhuma firma detm parcela Interdependncia

significativa do mercado.

(atuao

de

uma tem implicao sobre as

outras).

Posio das Firmas

Grande n de empresas; porte Curva de custos prxima

inferior mdia indstria; curva mdia; taxa de lucro razovel:
de custos elevada: taxa de lucro fOlego financeiro.
prxima de zero ou negativa.

Desenvolvimento Tecnolgico

Incipiente.

Produto ou processo de alto

nvel,

com

mudanas

tecnolgicas frequentes.
Formao de Preos

Competio via preo.

Competio determinada pelo

custo total

custo direto +

custos indiretos.
Grau de Diferenciao

Pouca representatividade.

Vantagens de diferenciao de
produtos refletem lealdade dos
consumidores

originrias

da

qualidade, servio, propaganda,

promoo, embalagens, etc.
Fonte: Guimares, E.A. Acumulao e Crescimento da Firma.

ANEXO 2

o relato de um caso de venda casada.

Julgamos interessante ilustrar de fonna suscinta como se procede a

instaurao de um processo administrativo nos trmites institucionais, bem
como relatar um caso de conduta de venda casada, que faz-se presente
constantemente no dia a dia da sociedade.

Inicialmente, o Secretrio de Direito Econmico toma conhecimento

da ocorrncia de detenninada conduta tida por ilegal. Mediante despacho
detennina-se que sejam apurados os fatos e que o devido acusado se
defenda. Com ou sem a defesa do acusado so recolhidas as provas pela
Secretaria de Acompanhamento Econmico - SAE. O Ministrio da
Fazenda, por intenndio da SAE, infonnado da abertura do processo
administrativo, podendo prestar esclarecimentos sobre os fatos em apurao.
Aps concluda a instruo processual, o representado apresenta sua defesa
final. Caso o Secretrio de Direito Econmico concorde com a referida
defesa detennina-se o arquivamento do processo, recorrendo de sua deciso
para o CADE. Caso contrrio, se o Secretrio entender que configura-se
uma infrao ordem econmica, encaminha-se o processo ao CADE para
julgamento.

Cabe ressaltar que no h recursos contra a deciso do CADE, que

julga o processo administrativo. Se o interessado no aceitar a deciso do
julgamento, a nica sada possvel o ajuizamento de uma ao na Justia.
Nesse exemplo que apresentamos, a Secretaria de Direito Econmico
- SDE repassou ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica - CADE,
um processo administrativo instaurado contra uma empresa X, lder no
mercado de fotocopiadoras, acusada de pressionar os clientes a adquirirem
apenas materiais de sua fabricao ou indicao, ou melhor, a empresa
estava sendo acusada de praticar venda casada.
Como "venda casada" subentende-se o ato de uma empresa, que
detenha poder de mercado, subordinar venda de um bem aquisio de
outro ou utilizao de um servio.
A partir do estudo do mercado dessa empresa, verificou-se que o
mesmo altamente oligopolizado ou seja um pequeno nmero de empresas
atende quase totalidade da demanda. A empresa X atendia a 77,7% do
mercado de fotocopiadoras seguida de outras duas empresas que
representavam 7,3% e 6,1 0/0, respectivamente ao segundo e terceiro lugares.
As demais empresas detinham juntas a parcela de 9,1% do mercado.
Saliente-se, ainda, que a empresa X era lder no mercado de prestao de

servIos e de material de consumo (toner, revelador e cilindro),

representando 91 % desses mercados.
Em relao ao mercado relevante constatou-se, em estudo, que a
respectiva empresa atuava basicamente a nvel nacional, embora exportasse
material de consumo e mquinas para alguns pases da Amrica do Sul e
Caribe. Dentro do processo administrativo instaurado havia cpias de
contratos realizados pela empresa em que se constatava sua m conduta, ao
afirmar que materiais de consumo de outra procedncia poderiam vir a gerar
prejuzos s mquinas, o que levaria a suspenso da assistncia tcnica.
A empresa X alegou que as denncias no tinham fundamento e que
no poderiam se responsabilizar pela utilizao, em suas mquinas, de
materiais de consumo cuja procedncia fosse ignorada, no qualificados
tecnicamente. A empresa X levantou, tambm, a hiptese de segurana das
instalaes e por conseguinte, dos clientes quanto aos possveis nscos
decorrentes da utilizao de outros materiais em seus equipamentos.
Ao julgar esse processo administrativo o CADE entendeu que a
conduta da empresa representava uma "anttese da livre concorrncia". A
clusula contratual devia ser retirada , pois constitua uma forma ardilosa de
impedir os clientes de executarem a escolha de outros fornecedores no

mercado, ou seja. mediante o mecanismo de presso a empresa promovia a

dominao do mercado.

o CADE considerou os efeitos econmicos negativos produzidos no

mercado da seguinte forma: 90.000 clientes e 180.000 mquinas copiadoras
instaladas; a potencialidade de danos ao mercado e os prejuzos causados
aos concorrentes, com a devoluo do material de consumo; as ilegtimas
vantagens comerciais que foram auferidas. A empresa X recebeu uma multa
no valor de, aproximadamente, um milho de dlares alm de ser obrigada a
retirar do contrato as clusulas que obrigavam os clientes a somente
adquirirem materiais de consumo por ela especificados e os custos
adicionais incorridos pela eventual utilizao de material de terceiros.
Estabelecu-se, ainda, que a proposta de alterao dos contratos deveria
submeter-se ao CADE para aprovao e que a empresa e seus empregados
deveriam abster-se de comentrios sobre a qualidade do material dos
concorrentes, orientando para a necessidade de ajsutar a mquina para
acomodar o seu prprio material ou o de terceiros.
A empresa X entrou com uma ao cautelar para suspender os efeitos
das penalidades. O juiz concedeu liminar, mediante depsito de multa,
estando a questo sub judice.

Este caso ilustra como os prejuzos livre concorrncia convivem no

nosso dia a dia. Muitas vezes os consumidores esbarram, sem se dar conta,
em condutas de vendas casadas, que vo desde a compra do cimento com a
imposio do trasnporte at a afirmao de que apenas os servios
autorizados so competentes tecnicamente para a prestao de servios.
No caso da empresa X, se ficasse comprovado que os produtos dos
concorrentes realmente causavam danos s mquinas da empresa ou ao
servio produzido, no haveria qualquer problema quanto s clusulas
contratuais estabelecidas, entretanto, essa comprovao no se fez. A
conduta da mesma empresa foi analisada, tambm, nos EUA no
comprovando-se, da mesma forma, a existncia de qualquer irregularidade
com os produtos dos concorrentes quando utilizados nas mquinas
copiadoras da empresa X.

A prtica adotada pela empresa de vincular

produto a servio prejudicava a concorrncia, inibindo a expanso do

mercado.
Analisando o caso acima perbemos que a empresa X como fabricante
de copiadoras, vendendo ou alugando, aproveitou-se de seu poder de
mercado na assistncia tcnica aos equipamentos de sua fbrica, para impor
a consumo de outro produto. Desse modo, as empresas no mercado que
apenas

produzem

ou comercializam produtos

de

consumo

ficam

impossibilitadas de continuarem atuando no mercado. Dada a falta de

compradores, outras empresas no encontrariam razes para entrar nesse
mercado.
Dessa fonna, como ilustrado pelo caso acima, os rgos de defesa da
concorrncia preocupam-se com os possveis efeitos anticoncorrenciais,
buscando caracterizar e definir o mercado relevante e a participao da
empresa nesse mercado avaliando-se, ento, a potencialidade ou a
efetividade do dano causado concorrncia.