Artigo

A transformao dos mecanismos de

materializao poltica das identidades nacionais:
o Estado autonmico espanhol e a emergncia
das autonomias-nao basca e catal
Changing political materialization mechanisms of national
identities: the Spanish Autonomic State and the emergence
of the Basque and Catalan nation-autonomies

Felipe Vasconcelos Romo*

Rev. Bras. Polt. Int. 56 (2): 63-78 [2013]

Introduo
O nacionalismo tem sido uma das foras dominantes nas polticas nacionais
e na poltica internacional desde o sculo 19. As unificaes de Estados como a
Alemanha e a Itlia, as guerras mundiais ou um conjunto variado e geograficamente
disperso de revolues, que moldaram o sistema internacional tal como o
conhecemos, so indelevelmente marcados por fenmenos relacionados com
o nacionalismo. No incio dos anos 1990, com a conflitualidade gerada pelo
desmantelamento das federaes sovitica e iugoslava, o conceito recupera parte
do protagonismo perdido no contexto do discurso ideolgico da Guerra Fria.
Por outro lado, o Estado-nao, forma ambicionada pela generalidade dos
nacionalistas para materializar as ambies polticas da sua identidade, nunca deixou
de desempenhar um papel principal no sistema internacional. No entanto, esse ator
evoluiu e as suas transformaes internas foram influindo no contexto internacional
em que se insere. A nao continua a ser determinante na definio e constituio
de um Estado? Os nacionalismos transformaram-se ou tm mantido alguma
inflexibilidade face evoluo dos quadros polticos internacional e domstico?
H novas possibilidades de materializao poltica das identidades nacionais ou
estas continuam a no prescindir do Estado? A pertinncia de tentar responder a
todas essas questes, entre outras, demonstra a importncia da contribuio dos
estudos em torno do nacionalismo.
* Felipe Vasconcelos Romo pesquisador de Ps-Doutorado do Centro de Estudos Sociais da Universidade
de Coimbra, Portugal (vasconcelosromao@gmail.com).

63

Felipe Vasconcelos Romo

O nacionalismo no pode ser observado como um fenmeno excntrico ou

atpico, que s marca presena em acontecimentos violentos ou em manifestaes
radicais. As identidades nacionais fazem parte dos Estados democrticos que, na
sua esmagadora maioria, continuam a contar com uma base identitria. Quando
esta base plural, ou seja, quando comporta mais do que uma identidade dentro
das suas fronteiras, a democracia pode, inclusivamente, fornecer os instrumentos
necessrios para canalizar os conflitos que decorram da sobreposio de interesses
dos vrios nacionalismos presentes, como tem sido visvel nos casos da Esccia no
Reino Unido ou da Catalunha na Espanha.
Este artigo visa a abordar a forma como as identidades nacionais podem
se materializar em formas polticas alternativas ao Estado-nao. Na primeira
parte, abordamos a problemtica de uma perspectiva conceitual. Na segunda
parte, recorrendo ao percurso recente do Pas Basco e da Catalunha, procuramos
identificar como o processo de democratizao espanhol permitiu a materializao
do que qualificamos como autonomias-nao.
Abordagem conceitual
Estado-nao tradicional e soberania

O Estado-nao foi a principal unidade poltica do sistema internacional nos

ltimos 200 anos, funcionando o Estado como a estrutura do poder poltico e a
nao como o seu contedo. Independentemente do julgamento que possamos
fazer em relao ao fato de o Estado-nao ser uma causa ou uma consequncia do
nacionalismo, deve-se reconhecer que este est no centro da atividade dos sistemas
polticos nacionais e internacional nos ltimos dois sculos. Para esse protagonismo
tero contribudo dois momentos histricos que, embora diferenciados, se
complementam como bases desse quadro: a denominada Paz de Vesteflia, em
meados do sculo 17, e o despertar das naes europeias, a partir do final do
sculo 18.
Joo Gomes Cravinho considera que os Tratados de Vesteflia, assinados
em 1648 com o objetivo de pr fim Guerra dos Trinta Anos, simbolizam a
inaugurao da modernidade nas relaes internacionais, que se materializa numa
nova ordem internacional baseada em entidades territoriais distintas e autnomas
(2002, 60 e 62). Estas no so mais do que os Estados modernos, que so dotados
de uma dupla qualidade: superioridade interna e insubmisso externa, o que
consubstancia o princpio da soberania, ao qual est subordinada essa nova ordem
(Cravinho 2002, 63). Vesteflia fornece-nos, assim, o Estado soberano como ator
internacional por excelncia. No entanto, os primeiros grandes impulsos a favor da
coincidncia entre a nao e o Estado s iro ocorrer no final do sculo seguinte,
a partir de 1789, com a Revoluo Francesa e com o posterior desenvolvimento
do nacionalismo alemo (Berstein e Milza 1997, 154).
64

O fato de este modelo de organizao permanecer, em linhas gerais,

consideravelmente atual no sinnimo de imobilismo. Apesar de o Estado
manter o estatuto de principal ator poltico, registraram-se algumas mudanas que
acabaram por ter consequncias para a estrutura do sistema internacional. Julgamos
importante assinalar trs, relacionadas entre si: a emergncia de atores no estatais,
como as organizaes internacionais, as organizaes no governamentais ou os
grupos empresariais multinacionais; o dinamismo e a flexibilidade demonstrados
pelo contedo do princpio da soberania; e a redefinio interna dos prprios
Estados, que, nas ltimas dcadas, comearam a demonstrar um maior grau de
heterogeneidade interna, abandonando a imagem monoltica de que pareciam
gozar.
Alternativas conceituais tradicional exigncia de soberania

Para efeitos do que pretendemos tratar neste texto, interessa-nos, sobretudo,

a crescente heterogeneidade demonstrada por alguns Estados. A esse propsito,
convir sublinhar que grande parte da teorizao e da ao poltica desenvolvidas em
torno do nacionalismo e das aspiraes polticas das identidades nacionais assume
que o principal corolrio das suas ambies o Estado-nao (Anderson 2006, 7;
Gellner 2006, 1289; Miscevic 2000, 4). Porm, o dinamismo interno revelado
pelas realidades intraestatais acabou por pr em causa a exigncia inalienvel da
soberania plena. Scott L. Greer, no incio da obra Nationalism and Self-Government,
considera errado pensar nos Estados-nao unificados como unidade poltica bsica,
apesar da adequao do seu papel como mito ou como meta a alcanar (2007, 1).
Esse autor destaca tambm a importncia do ressurgimento daquilo que qualifica
como nacionalismos sem Estado (stateless nationalisms) e do desenvolvimento
de governos regionais como veculo de representao de naes mais pequenas
(2007, 34). Na mesma linha, pode ser citado o nacionalismo liberal de Yael
Tamir (1993) ou o pequeno nacionalismo de Mary Kaldor (2004).
O nacionalismo liberal sublinha o fator cultural como potencial agregador
de realidades nacionais e no considera que o objetivo poltico, por excelncia, de
uma nao seja, necessariamente, o estabelecimento de um Estado independente
e soberano. Diferentes naes podem acomodar-se num mesmo Estado sem que
da advenha, como consequncia automtica, um conflito violento. No obstante,
Tamir admite que a perspectiva dominante desde o sculo 18 assume a nao como
nica fonte de legitimidade do Estado. Como consequncia, cada grupo que se
autoidentifica como nao pretende instituir o seu prprio Estado, enquanto os
membros de um Estado aspiram constituir-se como nao, no se limitando
neutra denominao de populao (1993, 62).
Yael Tamir prope mesmo um modelo alternativo ao do direito
autodeterminao nacional democrtico (poltico): o da autodeterminao
cultural (1993, 69). Este no conduzir a uma independncia poltica, mas
65

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

Felipe Vasconcelos Romo

permitir a uma nao preservar os seus traos identitrios, no mbito de um

sistema democrtico. Torna-se evidente que essa perspectiva pretende acentuar
o fator democracia em detrimento do fator soberania, o que constitui uma
forma de preservar a estabilidade do sistema internacional, ao mesmo tempo em
que a potencial conflitualidade interna canalizada para vias de descompresso
democrticas.
David Miller tambm demonstra grande prudncia quando equaciona
potenciais independncias nacionais, o que o leva a defender a necessidade de uma
teoria da secesso (2000, 111113). evidente o receio de Miller em relao s
consequncias subjacentes assuno poltica do princpio de autodeterminao
das naes, razo pela qual a sua teoria acaba por no ser muito mais do que
a proposta de uma anlise casustica de cada situao para, em funo de cada
realidade concreta, poder ser formulado um julgamento. Esse julgamento poder
determinar a criao de um Estado independente, mas tambm poder levar
instituio de uma autonomia local ou de um estado federado (2000, 124).
O autor entra assim em ruptura com o conceito de Estado nacionalmente
homogneo, tradicionalmente defendido pelos nacionalistas.
Will Kymlicka (1995) na obra Multicultural Citizenship aborda a questo
dos direitos polticos das minorias tnicas e das naes minoritrias integradas
em Estados independentes. Sendo claramente perceptvel a sua opinio contrria
ao princpio da autodeterminao nacional, assume tambm uma posio crtica
em relao ao individualismo, procurando apresentar uma opo compatvel com
o liberalismo, que tenha em conta determinados direitos coletivos. Kymlicka
considera que a dimenso nacional (coletiva) inegvel na vida poltica de um
Estado, pelo que a mera aplicao do individualismo, tradicionalmente defendido
pelos liberais, pode ser geradora de injustias.
A enorme vantagem de que gozam os membros da nao majoritria de
um Estado reflete-se na possibilidade que tm de influenciar as opes polticas
governativas (educao e burocracia, por exemplo). Ainda segundo o mesmo autor,
a correo dessas situaes passa pelo reconhecimento de direitos s minorias, o
que permitir algum reequilbrio no interior do sistema poltico em questo (1995,
1945). Esse reconhecimento acaba por no se materializar em instituies polticas
concretas, uma vez que Kymlicka considera o autogoverno (mesmo quando o
Estado em que se encontre lhe atribua competncias muito limitadas) uma porta
aberta para exigncias de soberania (1995, 182).
Alternativas institucionais ao modelo de Estado-nao tradicional

Entre as formas de Estado dotadas de uma organizao territorial mais

adequada conjugao de diferentes identidades nacionais dentro de uma mesma
unidade poltica soberana, encontramos o Estado federal e o que Jorge Miranda
classifica como Estado unitrio regional (1994, 259). Este, tambm conhecido
66

como Estado autonmico ou Estado das autonomias, teve uma contribuio

importante para pr fim exclusividade da imagem da nao centralizadora como
uma identidade que procura subjugar, por meio do Estado, as suas congneres
perifricas, sem lhes reconhecer quaisquer direitos especficos.
O Estado contemporneo j no corresponde imagem padronizada do
modelo jacobino e centralizador que tem nos rgos de soberania nacionais o nico
ponto a partir do qual exercido o poder poltico. Atualmente, coexistem diversos
modelos estatais de organizao territorial, podendo o Estado unitrio regional ter
como grande objetivo a acomodao de aspiraes polticas perifricas, por meio
do recurso criao de novos polos de poder, geograficamente no coincidentes
com a capital, para os quais so transferidas competncias tradicionalmente
exercidas pelo governo central. Por intermdio da aplicao dessas formas jurdicoconstitucionais, so criados mecanismos de descompresso que procuram aliviar,
pelo menos parcialmente, tenses identitrias por meio de vias institucionais, o que
vai em linha com os tericos do nacionalismo liberal, quando relativizam o objetivo
de independncia nacional em favor de processos de autodeterminao cultural e
de aprofundamento autonmico ou federal (Tamir 1993, 69; Miller 2000, 124).
O Estado federal que, pelas suas caractersticas, poderia ser encarado como
a opo mais lgica para os pases democrticos com tenses nacionais internas,
acaba por no se revelar muito cativante, pelo que nos dado a observar pela
realidade dos diferentes Estado dotados de pluralidade nacional interna. No
de descartar que haja algum receio em ir muito longe na descentralizao formal,
o que no prejudica que um Estado unitrio regional, na prtica, seja to ou mais
descentralizador do que uma federao, em relao s competncias que atribui aos
nveis infraestatais. importante assinalar que, nas questes relativas soberania, o
simblico ainda tem muito peso. A ttulo de exemplo, podemos observar que trs
dos sistemas federais mais relevantes o norte-americano, o brasileiro e o alemo
, no contam com nacionalismos centrfugos com relevncia poltica no seu seio.
O sistema federal canadense, que abarca a provncia do Qubec (que conta com um
forte movimento nacionalista centrfugo), entre as democracias ocidentais, parece
constituir uma rara exceo. Por outro lado, h vrios Estados com realidades desse
gnero que optam por modelos formalmente unitrios, embora descentralizados,
como o Reino Unido, a Espanha ou a Itlia.
Nesse contexto, a famosa expresso disjuntiva Independncia ou morte,
pronunciada pelo imperador Pedro I quando da independncia do Brasil,
que parecia perfeitamente adaptvel a dcadas de conflitos secessionistas ou
expansionistas, deixa de fazer sentido. O objetivo final de independncia pode
agora ser protelado, pelo nacionalismo centrfugo, para um momento mais
oportuno, dando lugar a uma grelha muito mais indefinida e complexa de objetivos
intermdios que, uma vez cumpridos, podero, ou no, dar lugar secesso. Isso
leva a uma alterao de estratgia pelo nacionalismo centrpeto, que pode prescindir
do discurso musculado e concentrar-se no menos visvel conflito pelos objetivos
67

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

Felipe Vasconcelos Romo

intermedirios. No fundo, esse o debate principal, uma vez que, consoante o

que aqui se passe, haver, ou no, margem para evoluir para o debate final: o da
independncia nacional.
Em seguida, procuraremos identificar a forma como esse quadro pode ser
aplicado no caso do sistema poltico e territorial atualmente em vigor na Espanha.
O caso espanhol
A democratizao poltica e territorial da Espanha

A liberalizao poltica iniciada com a morte do ditador Francisco Franco, em

1975, abriu portas integrao da Espanha nas instituies europeias e redefinio
interna do Estado, que abandonou o centralismo rgido e assumiu parcialmente
a diversidade interna. A Constituio de 1978, que fixou o sistema democrtico
sucessor da ditadura franquista, optou por um modelo de Estado que assenta a
soberania numa nica nao (art. 2 da Constituio). As outras identidades foram
classificadas como nacionalidades, na acepo meramente cultural da palavra,
no lhes tendo sido atribuda qualquer soberania formal. O legislador constituinte,
fruto dos alinhamentos polticos da poca, nem equacionou seriamente a instituio
de um Estado federal, sublinhando explicitamente, na nova lei fundamental, o
carter unitrio da Espanha.
Porm, os resultados do processo de democratizao, ao nvel da soberania
material, afiguram-se evidentes. O Estado espanhol cedeu competncias em
duas frentes: no mbito da integrao europeia e no mbito do processo de
descentralizao territorial. Nesse caso, as beneficiadas foram as novas comunidades
autnomas, institudas com base na Constituio de 1978.1 Surgiram, assim,
espaos de compatibilizao de identidades que procuraram maximizar o bemestar dos cidados por via genrica e estatal e por via mais especfica e autonmica.
Em termos gerais, poderamos considerar que o processo de democratizao
territorial espanhol acabou por constituir um jogo de soma positiva para as vrias
partes envolvidas. Madrid, a capital do Estado, ganhou porque, nas ltimas
dcadas, se transformou no grande centro econmico e poltico do novo Estado
democrtico, concentrando sedes e representaes de grandes empresas nacionais
e multinacionais, ao mesmo tempo que mantinha o papel de capital e de sede
do poder poltico estatal. Ganharam as diversas comunidades autnomas que,
1 Stephen D. Krasner, no ensaio Sovereignty: Organized Hypocrisy, considera que o termo soberania pode
ser empregado com quatro sentidos diferentes: soberania legal internacional, em referncia s prticas de
reconhecimento mtuo entre Estados; soberania vestafaliana, para traduzir a norma de excluso de atores
externos das estruturas de autoridade dos territrios (Estados); soberania domstica, para se referir autoridade
formal e ao seu exerccio efetivo no domnio interno do Estado; e soberania de interdependncia, em referncia
capacidade das autoridades internas para controlar/regular a passagem de informao, ideias, bens, pessoas capitais
pelas fronteiras do Estado (1999, 34). luz dessa segmentao, Krasner considera que os Estados-membros da
Unio Europeia, por meio do exerccio da sua soberania legal internacional, chegaram a acordos para reconhecer
estruturas de autoridade externas e, dessa forma, prescindir de parte da sua soberania vestefaliana (1999, 4).

68

em geral, beneficiaram com a descentralizao, que permitiu aos novos rgos

regionais de poder que se estabeleceram constituir-se como polos de atrao.
Tambm saram beneficiadas as nacionalidades basca e catal, as duas principais
identidades nacionais centrfugas que integram a Espanha, que passaram a contar
com formas polticas (as comunidades autnomas), o que acabou por se revelar
muito importante para a sua consolidao e fortalecimento.
Em relao a esse ltimo ponto, Andr Lecours assume, na obra Basque
Nationalism and the Spanish State, a adeso ao institucionalismo e afirma que o papel
das instituies polticas fundamental para o desenvolvimento do que denomina
nacionalismo subestatal. Segundo esse autor, a organizao/diviso territorial do
poder em estruturas federais ou descentralizadas acarreta um potencial de gerao
de identidade, ao criar grupos diferenciados por meio da agregao e diviso de
pessoas (2007, 16). Somos levados a concordar com Lecours, especialmente no
que diz respeito simbiose que se estabelece entre identidades e atores polticos.
So, assim, inegveis as profundas alteraes que o Estado autonmico
provocou na Espanha das ltimas dcadas. O fato de terem sido institudas
comunidades autnomas em todo o territrio contribuiu para a generalizao de
uma descentralizao acentuada. So facilmente constatveis os vnculos dessa nova
realidade com os casos especficos do Pas Basco e da Catalunha. A esse propsito,
Imanol Zubero considera
que a profunda transformao da organizao territorial do Estado impul
sionada em Espanha desde 1978 [] foi na realidade uma tentativa de resposta
aos problemas estruturais derivados das exigncias de autogovernao dos
nacionalismos basco e catalo, e, em menor medida, do nacionalismo galego.
(Zubero 2008, 171).
Um sistema assimtrico

A implantao do Estado autonmico espanhol, em geral, e das comunidades

autnomas basca e catal, em particular, foram processos muito rpidos e que
permitiram uma observao, em tempo real, do desenvolvimento e da adaptao
de identidades, em linha com as perspectivas modernistas de Gellner (2006) e
de Anderson (2006). A grande diferena entre os casos concretos em questo e
os quadros traados por esses tericos reside no fato de no estarmos a falar da
atuao poltica de um Estado independente ou, sequer, de um estado federado,
mas sim dos rgos polticos de comunidades autnomas que atuam no quadro
de um Estado-nao autonmico, que no chega a assumir explicitamente a sua
pluralidade interna.
Porm, a no assuno explcita no implica que tenhamos dvidas em
relao pluralidade nacional espanhola. Essa realidade acarreta um elevado grau de
complexidade que se materializa com especial incidncia em dois aspetos especficos:
69

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

Felipe Vasconcelos Romo

E
 xistncia de uma identidade centrpeta espanhola que, pela sua
dimenso e por razes histrico-polticas de vrias ordens, dominante
em termos polticos, culturais e econmicos.
Existncia de duas identidades centrfugas particularmente fortes a basca
e a catal.
A presena das identidades nacionais basca e catal so, de resto, indissociveis
de uma das principais caractersticas do sistema autonmico espanhol: a assimetria.
Esta comeou a ganhar forma mesmo antes da aprovao da Constituio de
1978 e foi se aprofundando com o desenvolvimento legal e poltico do novo
regime. Durante o processo de transio democrtica, o governo central, liderado
por Adolfo Surez, permitiu e, at certo ponto, incentivou a implantao de
instituies pr-autonmicas na Catalunha e no Pas Basco. Estas acabaram
por servir de ponte institucional entre os dois regimes. No obstante, ao no
terem sido generalizadas a todo o territrio espanhol, so uma primeira pedra na
materializao assimtrica.
O texto constitucional reconhece as pr-autonomias e acolhe-as na primeira
e na segunda disposies transitrias. Em concreto, a segunda disposio permite
uma via rpida de acesso a competncias transferidas pelo Estado central, por parte
de territrios com rgos pr-autonmicos que no passado tivessem plebiscitado
afirmativamente projetos de Estatuto de autonomia (Constitucin Espaola 1978,
49). Estamos, assim, perante um elemento de diferenciao (territrios que no
passado tivessem contado com um estatuto), que, por sua vez, abre portas a um
realce da diferena (comunidades com acesso a mais competncias no momento
da sua instituio): a assimetria formal conduz assimetria material. Porm,
nessa matria, a Constituio de 1978 no fica por aqui e a primeira disposio
adicional reconhece explicitamente o amparo e respeito pelos direitos histricos
dos territrios forais (Constitucin Espaola 1978, 48). Tendo em conta que esses
direitos no abrangem todo o territrio do Estado, fica introduzido outro elemento
de diferenciao, que potencializa a assimetria do sistema.
J com o regime democrtico plenamente institudo e com a Constituio em
vigor, na sequncia da instabilidade poltica gerada pelo modelo de aprovao do
estatuto de autonomia da Andaluzia, a assinatura do primeiro pacto autonmico, em
1981, consolidar a ideia de dois tipos de comunidades autnomas: as denominadas
histricas e as de regime comum. O primeiro grupo fica limitado Catalunha,
ao Pas Basco, Galcia e Andaluzia, e o segundo grupo formado por todas as
outras comunidades que, por via desse pacto, devero seguir um conjunto de regras
comuns, como, por exemplo, a eleio dos respetivos parlamentos na mesma data.
A ideia que presidiu celebrao desse acordo, assinado entre o governo da Unin
de Centro Democrtico (UCD) e o Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE), foi
a de impor alguma ordem a todo o processo, por meio do preenchimento de lacunas
constitucionais, como as ausncias de um mapa territorial e de uma distribuio
70

clara de competncias. Dessa forma, preveniam-se casos semelhantes ao andaluz,

passveis de gerar um processo de reforma territorial anrquico e potencialmente
gerador de instabilidade para uma democracia muito recente.
Na prtica, toda esta diferenciao, que tem a sua viga-mestra no fato de a
Constituio de 1978 no dividir de forma explcita e impositiva as competncias
do Estado entre as comunidades autnomas e a administrao central (como
pode ser verificado pela redao dos artigos 148 e 149), contribuiu para a
consolidao de um sistema territorial em que no existe uniformidade entre as
autonomias. Recorde-se que o artigo 143 da lei fundamental, que reconhece o
direito autonomia, no obriga a que todo o territrio esteja organizado dessa
forma e que, no limite, assume que se poderia dar o caso de alguma regio no
pretender usufruir de administrao autonmica. Porm, deve ressalvar-se que a
assimetria, na Espanha, sobretudo material. Em termos formais e institucionais,
as assimetrias so muito menores,2 o que justifica que autores como Roberto Blanco
Valds (2006) considerem o sistema simtrico, em virtude de todo o territrio ter
ficado preenchido com autonomias com caractersticas institucionais similares.
Obviamente, se s existissem comunidades autnomas numa parte do territrio
do Estado, a assimetria seria mais profunda.
Seja pelas diferenas culturais, que se refletem na existncia de lnguas prprias
em determinadas comunidades, pela forma como se permitiu a algumas autonomias
adquirir mais competncias em menos tempo ou pelo reconhecimento de direitos
histricos que consubstanciam regimes fiscais alternativos ao regime geral, a
Espanha caminhou para um modelo no uniformizado. Esse quadro, ao contar
com vrios elementos que potenciam a sua heterogeneidade desde o momento em
que se conformou, com o passar dos anos, tende a acentuar as diferenas entre
as vrias comunidades autnomas, como pode ser verificado pelos complexos
processos de reviso estatutria.
A emergncia do Pas Basco e da Catalunha como autonomias-nao

Os nacionalismos basco e catalo foram determinantes no enquadramento

inicial e na consolidao das respetivas regies como comunidades autnomas da
nova Espanha democrtica. O reconhecimento do Pas Basco e da Catalunha
como realidades diferenciadas dentro do todo espanhol, que vir a se materializar
na supra mencionada assimetria, fica patente na deferncia demonstrada pelas
2 Tambm existem assimetrias formais. As diputaciones forales das trs provncias bascas so eleitas por sufrgio
direto e universal. O mesmo mtodo empregue para a eleio dos membros dos cabildos insulares, no arquiplago
das Canrias, e dos consejos insulares, no arquiplago das Baleares. Esses rgos administrativos so equivalentes s
deputaes. No restante do territrio vigoram as diputaciones provinciales, exceo feita s comunidades autnomas
compostas por uma s provncia (Astrias, Cantbria, La Rioja, Madrid, Mrcia e Navarra), que no contam com
esse rgo. As deputaes provinciais so eleitas de forma indireta, pelos membros dos ayuntamientos (cmaras
municipais) dos municpios que compem a provncia. No caso de Navarra, provncia com estatuto foral, o
governo autonmico tambm denominado deputao foral.

71

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

Felipe Vasconcelos Romo

novas autoridades do Estado em relao aos governos basco e catalo no exlio

e aos partidos e personalidades nacionalistas que os lideravam. Esse aspeto
especialmente relevante no segundo caso, com a Generalitat catal no exlio,
liderada pelo republicano Josep Tarradellas, a ser reconhecida pelo presidente do
governo espanhol, Adolfo Surez, como base da pr-autonomia por meio do Real
Decreto-Ley 41/1977, de 29 de setembro. Francisco Jos Ferraro Garca chega
mesmo a afirmar que com as pr-autonomias, o papel dos partidos nacionalistas
e regionalistas foi alcanando prerrogativas de representao e de legitimidade
muito acima da sua representatividade eleitoral (2006, 14).
Em relao ao Pas Basco, a situao no to escorreita e opta-se por uma
estrutura mais confederal, o Consejo General Vasco, institudo pelo Real Decreto-Ley
1/1978, de 4 de janeiro, com o objetivo de conseguir integrar as trs provncias
bascas e de no fechar portas possibilidade da incorporao de Navarra numa
comunidade basca alargada. O rgo pr-autonmico basco no responde, assim,
mesma lgica de continuidade do seu congnere catalo, o que explica que o
governo no exlio permanea em funes at instituio dos rgos definitivos.
No obstante, os nacionalistas bascos participaram ativamente nas estruturas da
etapa da pr-autonomia (Corcuera Atienza 2009, 3345).
Os estatutos autonmicos como constituio das autonomias basca e catal

Como consequncia natural da diferenciao entre comunidades histricas e

comuns, o Pas Basco e a Catalunha so as primeiras regies a ver os seus estatutos
aprovados (Ley Orgnica 3/1979 e Ley Orgnica 4/1979) e a se beneficiar de rgos
autonmicos. Luis Cosculluela Montaner considera que bascos e catales, pelo
carter pioneiro nessa matria, acabam por constituir um ponto de referncia para
as restantes comunidades autnomas, mesmo no caso das institudas por meio do
artigo 143 da Constituio, tambm classificadas como de via lenta (1996, 47).
s comunidades de via rpida, por fora do artigo 151 e da segunda
disposio transitria da Constituio, permitido aceder, inclusivamente, s
competncias de matria concorrencial com o Estado central, vedadas por um
perodo de cinco anos s restantes comunidades. Em relao organizao
institucional, a Constituio tambm define regras incontornveis para as
comunidades cujo estatuto seja elaborado e aprovado com base no artigo 151.
o caso do artigo 152, que obriga ao estabelecimento de uma assembleia legislativa
eleita proporcionalmente por sufrgio universal, a partir da qual dever ser formado
um governo, o que acaba por mimetizar a organicidade dos poderes legislativo
e executivo dos sistemas parlamentares de Estados soberanos. Os estatutos de
autonomia basco e catalo acabam, assim, com as devidas adaptaes, por exercer
as funes de constituio das respectivas autonomias, definindo as competncias
que esto a cargo dessas unidades territoriais e a forma como se organiza o poder
poltico.
72

Ao observar o texto dos estatutos basco e catalo, torna-se bvia a presena

do elemento identitrio, bem como da tentativa de estabelecer uma relao
entre a identidade e a estrutura poltica que se institui, apesar da presena de
representantes dos partidos ativamente adeptos do Estado-nao espanhol no
processo de elaborao dos projetos estatutrios. No estamos, em definitivo,
perante a instituio de uma regio administrativa meramente burocrtica, mas sim
de algo com vnculos que vo alm do elemento poltico ou jurdico. A porta que
o artigo 2 da Constituio de 1978 abriu, ao reconhecer o direito autonomia
das nacionalidades, aproveitada para a maior aproximao legalmente possvel
a um Estado-nao constitucionalmente impossvel.
O primeiro passo que os negociadores e legisladores responsveis pela redao
dos estatutos parecem ter querido dar foi o da delimitao do prprio espao
poltico em relao ao Estado. Essa tarefa no foi fcil, tendo em conta dois fatores:
o carter aberto da Constituio em relao forma concreta e aos contedos
da organizao territorial e a escassez de modelos prvios. Os nicos referentes
na histria constitucional espanhola, at 1978, eram os estatutos autonmicos
catalo, basco e galego, redigidos e sufragados durante a Segunda Repblica, e
que, com exceo do catalo, no chegaram a vigorar num perodo de normalidade
democrtica (no caso da Galcia, nunca chega a entrar em vigor). Se a Constituio
de 1978 no fechada em relao ao modelo autonmico, o mesmo j no se pode
dizer em matria de identidade nacional, uma vez que o artigo 2, como j foi
referido, no permite contornar a exclusividade da nao espanhola, o que, por
sua vez, limita as autonomias com base identitria em termos de autodefinio.
O prembulo do estatuto catalo de 1979 assume textualmente a identidade
coletiva da Catalunha e faz um enaltecimento das suas instituies polticas
(Generalitat) como expoente de uma defesa dos direitos fundamentais e liberdades
pblicas (Ley Orgnica 3/1979). No ltimo pargrafo, feita referncia
inalienabilidade do autogoverno da Catalunha. O 1 artigo do estatuto vai no
mesmo sentido, reafirmando a condio de nacionalidade, luz do previsto na
Constituio. O estatuto do Pas Basco, cujo texto nunca foi revisto, no 1 artigo,
tambm assume a condio de nacionalidade, mas pode constatar-se uma maior
distncia em relao Espanha, identificada como o meio necessrio para atingir
um fim: O Povo Basco ou Euskal Herria, como expresso da sua nacionalidade,
e para aceder ao seu autogoverno, constitui-se em Comunidade Autnoma dentro
do Estado espanhol (Ley Orgnica 4/1979).
A prpria terminologia empregada ao longo dos dois textos legais para
aludir Espanha tem subjacente uma conotao poltica, com os bascos a recorrer
exclusivamente expresso formal Estado espanhol. Esta parece ser uma forma
encontrada para esvaziar o carter identitrio da Espanha, no mesmo estatuto que
impulsiona a identidade basca, depois de anos de subjugao ditadura franquista.
Pelo contrrio, os catales no recorrem a nenhuma frmula evasiva e, mesmo
depois da reforma de 2006, empregam com normalidade o termo Espanha. Em
73

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

Felipe Vasconcelos Romo

aplicao do ponto 2 do artigo 3 e do artigo 4 da Constituio, os estatutos de

autonomia basco e catalo tambm assumem uma lngua prpria e uma bandeira.
Competncias das autonomias basca e catal

A atribuio de competncias s comunidades autnomas foi essencial para a

sua consolidao, principalmente se levar-se em conta a ausncia de enraizamento
histrico das novas estruturas territoriais. Dessa forma, os cidados espanhis
conseguiram materializar algo que lhes era totalmente desconhecido, dado o
elevado grau de centralizao do regime precedente. No caso do Pas Basco e da
Catalunha, enquanto autonomias da denominada via rpida, a recepo inicial
de funes foi mais alargada, o que lhes permitiu atuar em reas como a sade e a
educao desde o princpio da dcada de 1980. J a maior parte das comunidades
autnomas do regime comum s recebem essas competncias nos anos 1990 (GilRuiz e Iglesias Quintana 2007, 197).
Para bascos e catales, a questo das competncias relativas educao,
lngua e cultura so particularmente relevantes, em funo do papel que essas reas
desempenham enquanto elementos caracterizadores e definidores das respectivas
identidades. O artigo 3 da Constituio espanhola, no 1 ponto, estabelece o
castelhano como lngua oficial do Estado. Porm, no 2 ponto, abre espao para
que o que denomina como as outras lnguas espanholas tambm sejam oficiais
em determinadas comunidades autnomas, remetendo essa definio para os
respectivos estatutos (Constitucin Espaola 1978, 7).3 Essa cooficializao
recolhida pelos dois estatutos autonmicos, que qualificam as respectivas lnguas
como prprias (artigo 3 do estatuto catalo de 1979 e artigo 6 do estatuto basco)
e, dentro do constitucionalmente permitido, procuram privilegi-las em relao
ao espanhol (Ley Orgnica 3/1979 e Ley Orgnica 4/1979). Caber, depois, s leis
lingusticas, conjugadas com as leis educacionais, desenvolver as aes necessrias
para compensar as quatro dcadas de interdies.
As especificidades do Pas Basco e da Catalunha no se limitam aos
aspectos culturais e simblicos e tambm se afirmam no campo das denominadas
competncias de soberania. Uma das primeiras funes que o Estado moderno
assumiu, mesmo antes do liberalismo, foi a segurana interna, razo pela qual Jorge
Miranda denomina o modelo absolutista como Estado de polcia (1990, 78). As
foras policiais eram uma das formas que os governantes tinham para assegurar a
manuteno do seu poder e a cobrana coerciva de impostos. Essa funo permanece
nos modelos liberal e social e a sua importncia fica patente nas palavras de Max
3 A Constituio espanhola, no artigo 3, no que denominamos como uma tomada de posio poltica,
denomina a lngua dominante no Estado como castelhano e considera que as outras lnguas (subentende-se que
sero as lnguas regionalmente circunscritas) tambm so espanholas (Constitucin Espaola 1978, 7). Ao longo
deste trabalho, empregamos o termo sinnimo espanhol para denominar o castelhano, em conformidade com
a terminologia empregada pela Real Academia Espaola.

74

Weber, quando este se refere ao monoplio da violncia fsica legtima, como

uma das caractersticas centrais do Estado (2005, 64). Quando um Estado cede
uma parte desse poder a uma unidade territorial descentralizada, est tambm a
ceder um dos seus smbolos mais relevantes.
Na Espanha, essa cedncia no foi levada a cabo de forma explcita. Regra
geral, com a Constituio de 1978, o domnio da segurana pblica permaneceu
no Estado central. No entanto, semelhana de outros aspectos previstos no
artigo 149, no mesmo ponto em que estabelecida a competncia tambm
estabelecida a exceo, ficando aberta a possibilidade de criao de polcias
pelas comunidades autnomas, em funo do que ficar previsto nos respectivos
estatutos. Em virtude da sua condio de autonomias de via rpida, o Pas Basco
e a Catalunha incluem nos seus estatutos autonmicos essa questo (artigo 13
do estatuto da Catalunha de 1979 e artigo 17 do estatuto do Pas Basco), tendo
sido as duas primeiras comunidades a avanar para a criao de foras policiais
prprias, integrais e totalmente independentes dos corpos do Estado espanhol.
A Ley 19/1983, do parlamento catalo, instituiu os Mozos de Esquadra. A formao
da polcia autonmica do Pas Basco no to liminar, em funo da complexa
organizao precedente, com corpos de polcia diferenciados por provncia foral.
A sua unificao formal, por via da Ley 4/1992, do parlamento basco, confirma
a instituio da Ertzaintza, que, a partir de 1995, substituiu as foras policiais
do Estado na esmagadora maioria das funes que desempenham no Pas Basco
(Ertzaintza 2012).
Tambm nesse caso, as instituies autonmicas do Pas Basco e da Catalunha
demonstraram vontade de aprofundar as suas especificidades em relao ao resto da
Espanha, criando estruturas e assumindo funes com uma celeridade considervel,
o que acentuou o elemento diferencial. Especialmente relevante o fato de estarmos
perante competncias que podem ser consideradas, numa acepo mais tradicional,
do domnio da soberania do Estado. Em termos concretos, so criadas estruturas
armadas, sob a dependncia das administraes autonmicas e sem qualquer dever
de obedincia ao poder executivo do Estado central.
Concluso
A instituio do Estado autonmico espanhol no passou pela mera
regionalizao administrativa ou por uma descentralizao simtrica. Na Espanha
poltica que sai da Constituio de 1978, reconhece-se a existncia de realidades
identitrias alternativas e estas, por meio dos seus nacionalismos centrfugos,
respondem ao desafio colocado pelo novo poder e pelo nacionalismo centrpeto
espanhol. Contendo aspiraes maximalistas, por intermdio das comunidades
autnomas que lhes so concedidas, lanam-se na prpria materializao poltica,
recuperando e desenvolvendo lnguas e culturas prprias e almejando maiores
nveis de autonomia.
75

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

Felipe Vasconcelos Romo

A noo de identidade j existia previamente nos dois casos, como o confirma

a incorporao do conceito de nacionalidades na Constituio de 1978, com
o apoio de parte da prpria direita espanhola ps-franquista. A lei fundamental
tambm abriu portas ao desenvolvimento do sistema autonmico e instituio
de atores que do forma poltica a essas identidades coletivas e que fomentam o
seu desenvolvimento e a sua evoluo. Constri-se, assim, uma ligao entre a
identidade nacional e uma entidade poltica, que aceita e incorporada pelas suas
cidadanias.
A Catalunha e o Pas Basco distinguem-se, hoje, do Estado espanhol, apesar
de o integrarem. Evidentemente, a soberania formal, na acepo mais tradicional,
no se materializou e nenhuma das duas regies reconhecida como Estado
independente ou tentou, at hoje, declarar a independncia. Porm, de forma
gradual e por meio das instituies polticas e das competncias que esto sua
disposio, encontraram um terreno de afirmao em que o carter identitrio
iniludvel. Podemos afirmar, sem grande margem para dvida, que sem uma
identidade nacional definida as comunidades autnomas do Pas Basco e da
Catalunha no teriam se configurado tal como se configuraram, o que nos leva
a classific-las como autonomias-nao, dotadas de traos definidos de soberania
material, mas longe de uma soberania formal.
Referncias bibliogrficas
Livros, captulos e artigos
ANDERSON, Benedict (2006) Imagined Communities. Londres: Verso.
BERSTEIN, Serge; MILZA, Pierre (1997) Histria do sculo XIX. Mem Martins: Publicaes
Europa-Amrica.
BLANCO VALDS, Roberto L. (2006) La revolucin territorial espaola: Estado y sociedad
in Ferraro Garca, Francisco Jos (ed.) Un balance del Estado de las Autonomas. Almera:
Fundacin Cajamar, 109126.
CORCUERA ATIENZA (2009) El momento constituyente y la elaboracin del estatuto de
Guernica (1975-1979) in Castells, Luis; Cajal, Artuto (eds.) La autonomia vasca en la Espaa
contempornea (1808-2008). Madrid: Marcial Pons, 321343.
COSCULLUELA MONTANER, Luis (1996) Los estatutos de autonomia y los pactos
autonmicos. Revista de Estudios Regionales, 44, 4768.
CRAVINHO, Joo Gomes (2002) Vises do Mundo: as Relaes Internacionais e o mundo
contemporneo. Lisboa: Imprensa das Cincias Sociais.
FERRARO GARCA, Francisco Jos (2006) El estado abierto del estado de las autonomas
in idem (ed.) Un balance del Estado de las Autonomas. Almera: Fundacin Cajamar, 1135.
GELLNER, Ernest (2006) Nations and Nationalism. Ithaca: Cornell University Press.
GIL-RUIZ, Carmen Luisa; IGLESIAS QUINTANA, Jaime (2007) El gasto pblico en Espaa
en un contexto descentralizado Presupuesto y Gasto Pblico, 47, 185206.

76

A transformao dos mecanismos de materializao poltica das identidades nacionais [...]

GREER, Scott L. (2007) Nationalism and Self-Government. Albany: State University of New
York Press.
KALDOR, Mary (2004) Nationalism and Globalisation. Nations and Nationalism. 10(1/2),
161177.
KRASNER, Stephen D. (1999) Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton: Princeton
University Press.
LECOURS, Andr (2007) Basque Nationalism and the Spanish State. Reno: University of
Nevada Press.
MILLER, David (2000) Citizenship and National Identity. Londres: Polity Press.
MIRANDA, Jorge (1990) Manual de Direito Constitucional Tomo I. Coimbra: Coimbra Editora.
MIRANDA, Jorge (1994) Manual de Direito Constitucional Tomo III. Coimbra: Coimbra Editora.
MISCEVIC, Nenad (2000) Introduction: The (Im-)morality of Nationalism in idem (ed.)
Nationalism and Ethnic Conflict. Chicago: Open Court, 121.
TAMIR, Yael (1993) Liberal Nationalism. Princeton: Princeton University Press.
WEBER, Max (2005) Trs tipos de poder e outros escritos. Lisboa: Tribuna da Histria.
ZUBERO, Imanol (2008) Viejos y nuevos nacionalismos: Espaa como problema de accin
coletiva in Prez-Daz, Victor (ed.) Modernidad, crisis y globalizacin: problemas de poltica y
cultura. Almera: Fundacin Cajamar.

Legislao
Constitucin Espaola (1978) Boletn Oficial del Estado, http://www.boe.es/legislacion/enlaces/
documentos/ConstitucionCASTELLANO.pdf [1 de julho de 2012].
Ley 19/1983, de 14 de julio. Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, 347. Parlament de
Catalunya. Barcelona.
Ley 4/1992, de 17 de julio. Boletin Oficial del Pas Vasco, 155/1992. Parlamento Vasco. Victoria.
Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre. Boletn Oficial del Estado, 306/1979. Cortes
Generales. Madrid.
Ley Orgnica 4/1979, de 18 de diciembre. Boletn Oficial del Estado, 306/1979. Cortes
Generales. Madrid.
Real Decreto-Ley 41/1977, de 29 de septiembre. Boletn Oficial del Estado, 238/1977. Consejo
de Ministros. Madrid.
Real Decreto-Ley 1/1978, de 4 de enero. Boletn Oficial del Estado, 5/1978. Consejo de
Ministros. Madrid.

Sites
Ertzaintza (2012) http://www.ertzaintza.net/public/wps/portal/ertzaintza [30 de maro de 2012].

Recebido em 17 de abril de 2013

Aprovado em 2 de julho de 2013
77

Revista Brasileira de Poltica Internacional

KYMLICKA, Will (1995) Multicultural Citizenship. Oxford: Oxford University Press.

Felipe Vasconcelos Romo

Resumo
Este artigo visa a abordar a forma como duas identidades nacionais concretas, a basca e a
catal, potencializadas pelos respectivos nacionalismos e pelo processo de democratizao
espanhol, conseguiram materializar-se poltica e legalmente naquilo que qualificamos como
autonomias-nao. Para chegar anlise deste estudo de caso, comea por percorrer o papel
do Estado-nao e a relao entre os conceitos de Estado e nao. Destaca de forma especial
a emergncia de novas unidades polticas, que o autor denomina autonomias-nao, que
constituem um autntico desafio ao conceito tradicional de soberania.
Palavras-chave: Catalunha; Estado autonmico espanhol; nacionalismo centrfugo; Pas Basco;
soberania.

Abstract
This article aims to address how two specific national identitiesBasque and Catalan, enhanced
by their nationalisms and by the Spanish democratization process, were able to materialize
politically and legally in what is qualified as nation-autonomies. To analyze this case study we
start covering the role of the nation-State and the relationship between the concepts of State and
nation. It specially highlights the emergence of new political units, which the author classifies as
nation-autonomies, which constitute a real challenge to the traditional concept of sovereignty,
focusing the Spanish case.
Keywords: Catalonia; Spanish autonomous State; centrifugal nationalism; Basque Country;
sovereignty.

78