Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Cincias Sociais

Faculdade de Direito

Carlos Alexandre de Azevedo Campos

Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional

Rio de Janeiro
2015

Carlos Alexandre de Azevedo Campos

Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional

Tese apresentada, como requisito parcial para

obteno do ttulo de Doutor, ao Programa de
Ps-graduao em Direito, da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro. rea de concentrao:
Cidadania, Estado e Globalizao (Direito
Pblico).

Orientador: Prof. Dr. Daniel Antonio de Moraes Sarmento

Rio de Janeiro
2015

Carlos Alexandre de Azevedo Campos

Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional

Tese apresentada, como requisito parcial para

obteno do ttulo de Doutor, ao Programa de
Ps-graduao em Direito, da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro. rea de concentrao:
Cidadania, Estado e Globalizao (Direito
Pblico).

Aprovado em 20 de maro de 2015:

Banca Examinadora:

________________________________________________
Prof. Dr. Daniel Antonio de Moraes Sarmento (Orientador)
Faculdade de Direito da UERJ
________________________________________________
Prof. Dr. Lus Roberto Barroso
Faculdade de Direito da UERJ
________________________________________________
Prof. Dr. Rodrigo Brando Viveiros Pessanha
Faculdade de Direito da UERJ

________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Ayres Britto
Faculdade de Direito da UNICEUB
________________________________________________
Prof. Dr. Eduardo Bastos Furtado de Mendona
Faculdade de Direito da UNICEUB

Rio de Janeiro
2015

DEDICATRIA

Ao meu pai, Ricardo Quitete de Campos, sempre.

AGRADECIMENTOS
A Universidade do Estado do Rio de Janeiro, o Diretor da Ps-Graduao, Professor
Doutor Ricardo Lodi e a Sra. Snia Leito, merecem toda minha gratido por terem
oportunizado uma estrutura fantstica para o aprendizado que tive durante o curso.
Sou muito grato tambm pela oportunidade nica que tive de participar das aulas de
professores como Gustavo Binembojm, Jane Reis e Gustavo Gama.
Devo agradecimento todo especial ao Professor Daniel Sarmento, meu orientador. A
ateno que ele reservou para mim, a generosidade e a entrega acadmica foram determinantes
para a confeco deste trabalho.
No posso deixar de agradecer o apoio dos meus amigos do Gabinete do Ministro Marco
Aurlio, do Supremo, e que esto presentes no dia a dia comigo na capital federal. Vou omitir
nomes para no cometer injustias.
minha famlia, devo tudo. Aos meus avs, Alexandre e Lourdes, Carlos e Neusa, os
trs primeiros j no plano espiritual, que me ensinaram e ainda me ensinam tudo sobre o amor
e o carinho. Minha av Neusa nos encher de alegria por muitos anos ainda. Aos meus tios e
primos, principalmente minha tia-madrinha Lcia, que sempre foram como pais e irmos para
mim. Aos meus irmos, Karina e Andr que, juntos, somos um s, cada um sua maneira.
Ao meu pai Ricardo, que nunca ser esquecido. Foi o homem mais honrado que conheci
e me ensinou tudo o que sei sobre honestidade, o valor do trabalho e da famlia. Sua presena
faz uma falta que no se mede e palavra nenhuma descreve. minha me, Tnia, cuja
importncia em minha vida tambm no se descreve em palavras. Sempre me encheu de amor
e de lies sobre o amor famlia e aos amigos. Se meu pai me forjou o carter, minha me
alimentou meu esprito com sua bondade e carinho infinito.
minha amada esposa, Ana Lcia, eu devo no s gratido, mas desculpas. Privei-a de
companhia, de carinho e de amor durante os momentos mais tensos da elaborao da tese.
Apesar disso, ela nunca deixou de ser compreensiva, dedicada e carinhosa. Nos momentos
verdadeiramente difceis, a certeza de nosso amor e seu principal fruto, Ana Luiza, nossa linda
filha, foram decisivos para que eu seguisse sempre firme.
A Deus, sempre.

Se quiseres conhecer a situao socioeconmica do pas

visite os pores de seus presdios.
NELSON MANDELA

RESUMO
CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao
Estado de Coisas Inconstitucional. 2015. Tese de Doutorado em Direito Pblico. Faculdade
de Direito Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

A omisso inconstitucional um tema desafiador. Este trabalho dedicado a revisar os

pressupostos de sua configurao, buscando explicar a possibilidade de a omisso implicar um
estado de coisas inconstitucional. Presente violao massiva de direitos fundamentais
decorrente de omisses caracterizadas como falhas estruturais, a Corte Constitucional
colombiana declara a vigncia de um estado de coisas inconstitucional. Ao assim decidir, a
Corte passa a adotar remdios estruturais dirigidos a superar esse quadro negativo. Defendo
aqui essa proposta como uma possibilidade para o Brasil e a atuao do Supremo Tribunal
Federal. Trata-se, sem dvida, de exemplo de ativismo judicial em sua dimenso estrutural.
Todavia, esse comportamento judicial pode ser legtimo se presentes os pressupostos prprios
do estado de coisas inconstitucional e o Tribunal formular decises flexveis, determinando a
formulao e implementao de polticas pblicas, mas deixando aos poderes polticos a tarefa
de definir o contedo e os meios dessas polticas. O sistema carcerrio brasileiro exemplo de
um estado de coisas inconstitucional que requer interveno judicial da espcie.

Palavras-chave: Omisso inconstitucional estado de coisas inconstitucional ativismo

judicial estrutural dilogos institucionais sistema carcerrio brasileiro

ABSTRACT
CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao
Estado de Coisas Inconstitucional. 2015. Tese de Doutorado em Direito Pblico. Faculdade
de Direito Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

The unconstitutional omission is a challenging subject. This research is intended to

review the assumptions of its configuration, trying to explain how omission can become an
unconstitutional state of fairs. If there is massive violation of human rights resulting from
omissions typified like structural failures, the Colombian Constitutional Court declares an
unconstitutional state of fairs. When does it, the Court embraces structural remedies towards to
overcome the negative picture. I defend here this technical like a possibility for Brazil and
Supremo Tribunal Federal. Thats an example of judicial activism in its structural dimension.
However, this judicial attitude can be legitimate if involved the unconstitutional state of fairs
assumptions and the Tribunal makes flexible decisions, ordering be created and implemented
public policy, but allowing politic powers to shape the policies. Brazilian prison system is an
example of unconstitutional state of fairs requests judicial intervention like this.
Keywords: unconstitutional omission unconstitutional state of fairs structural judicial
activism institutional dialogues Brazilian prison system.

DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO AO ESTADO DE COISAS

INCONSTITUCIONAL

SUMRIO

INTRODUO
1.

Problematizando a omisso inconstitucional ............................................................. 13

2.

Propsitos da tese ......................................................................................................... 15

3.

Estrutura da tese .......................................................................................................... 22

CAPTULO I OMISSO INCONSTITUCIONAL A VISO TRADICIONAL DA

DOUTRINA BRASILEIRA E A EVOLUO DA JURISPRUDNCIA DO STF
1.

A relevncia da inconstitucionalidade por omisso legislativa ................................ 24

2.

Conceito e pressupostos da omisso legislativa inconstitucional ............................. 26

3.

Espcies de omisso legislativa inconstitucional ....................................................... 30

4.

A concepo tradicional da doutrina brasileira ........................................................ 30

5.

A evoluo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal .................................. 38

6.

A evoluo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal .................................. 41

6.1.

Ao direta de inconstitucionalidade por omisso ..................................................... 43

6.2.

Mandado de Injuno ................................................................................................. 46

6.3.

O controle judicial da omisso legislativa relativa ..................................................... 51

7.

Os limites da evoluo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal ............... 54

CAPTULO

II

OS

EQUVOCOS E INSUFICINCIAS

DA DOUTRINA

TRADICIONAL BRASILEIRA A TUTELA DEFICIENTE DE DIREITOS

FUNDAMENTAIS COMO OMISSO INCONSTITUCIONAL
1.

A necessidade de reviso da concepo tradicional ................................................... 57

2.

A questo de atuao da norma constitucional, no de estrutura dos enunciados

normativos ...................................................................................................................... 58

3.

O problema de efetividade de direitos fundamentais, no de eficcia jurdico-formal

dos dispositivos constitucionais .................................................................................... 63

4.

O escopo a concretizao da Constituio como um todo, no de preceitos

constitucionais particulares .......................................................................................... 69

5.

Consequncias poltico-institucionais dramticas...................................................... 71

6.

Um novo olhar: a tutela legislativa insuficiente de direitos fundamentais como

omisso legislativa inconstitucional ............................................................................. 73

6.1.

Direitos fundamentais em sua dimenso objetiva e deveres de proteo................... 73

6.2.

Princpio da proporcionalidade e proibio da proteo insuficiente de direitos

fundamentais ............................................................................................................. 80

7.

A questo das falhas estruturais: a inconstitucionalidade por omisso revisitada e

ampliada ......................................................................................................................... 87

CAPTULO III DA OMISSO INCONSTITUCIONAL AO ESTADO DE COISAS

INCONSTITUCIONAL
1.

Apresentando o estado de coisas inconstitucional .................................................. 90

2.

Evoluo da jurisprudncia da Corte Constitucional colombiana em torno do

estado de coisas inconstitucional .............................................................................. 93

2.1.
2.1.1.

Uma viso geral da jurisprudncia ativista da Corte Constitucional colombiana ...... 94

O controle das prticas polticas e das aes dos Poderes Executivo e Legislativo
............................................................................................................................... 95

2.1.1.1.

O controle judicial das declaraes de estado de exceo ................................ 95

2.1.1.2.

O controle de constitucionalidade da reeleio presidencial ............................ 97

2.1.2.

A promoo dos direitos fundamentais, sociais e econmicos............................ 100

2.1.2.1.

O caso dos devedores hipotecrios ................................................................. 102

2.1.2.2.

O reconhecimento judicial dos direitos dos homossexuais............................. 105

10

2.2.

As decises sobre o estado de coisas inconstitucional ......................................... 111

2.2.1.

O caso dos docentes municipais .......................................................................... 111

2.2.2.

O direito de petio dos aposentados e a ineficincia administrativa ................. 115

2.2.3.

O caso do sistema carcerrio colombiano ........................................................... 117

2.2.4.

O caso da no convocao de concurso pblico para notrios ............................ 121

2.2.5.

O caso dos defensores de direitos humanos ....................................................... 123

2.2.6.

A mora no pagamento das verbas de aposentadoria ............................................ 124

2.2.7.

O caso do deslocamento forado ......................................................................... 127

3.

A omisso inconstitucional e os pressupostos do estado de coisas inconstitucional

....................................................................................................................................... 134

4.

Os remdios estruturais e a superviso judicial ................................................... 137

5.

Os efeitos das decises................................................................................................. 140

6.

O estado de coisas inconstitucional no contexto poltico-democrtico ............... 143

CAPTULO

IV

ATIVISMO

JUDICIAL

ESTRUTURAL

DILOGOS

INSTITUCIONAIS
1.

Os termos do debate .................................................................................................... 145

2.

As objees de ordens democrtica e institucional .................................................. 147

2.1.

As objees de ordem democrtica .......................................................................... 147

2.1.1.

A proposta thayeriana: a pedra fundamental da deferncia judicial ................... 148

2.1.2.

O valor fundamental do autogoverno popular ..................................................... 151

2.1.3.

Constitucionalismo popular v. supremacia judicial ............................................. 154

2.2.

As objees de ordem institucional .......................................................................... 160

2.3.

Os limites s objees .............................................................................................. 162

3.

Ativismo judicial: conceito e dimenses .................................................................... 163

3.1.

O problema da indefinio conceitual ...................................................................... 164

3.2.

Caractersticas do ativismo judicial .......................................................................... 165

11

3.2.1.

O ncleo comportamental do ativismo judicial ................................................... 166

3.2.2.

O espao nobre do ativismo judicial: questes polticas e morais complexas .... 166

3.2.3.

Ativismo judicial e judicializao da poltica: as Cortes como atores polticos.. 167

3.2.4.

Postura institucional e correo das decises judiciais........................................ 168

3.2.5.

Ativismo judicial e legitimidade.......................................................................... 169

3.2.6.

O ativismo judicial algo predominantemente qualitativo ................................. 171

3.2.7.

O carter dinmico e contextual do ativismo judicial ......................................... 172

3.2.8.

A diversidade dos fatores do ativismo judicial .................................................... 173

3.2.9.

A multidimensionalidade do ativismo judicial .................................................... 174

3.3.

O conceito de ativismo judicial ................................................................................ 174

3.4.

Dimenses do ativismo judicial ............................................................................... 175

3.4.1.

Dimenso metodolgica ...................................................................................... 176

3.4.2.

Dimenso processual ........................................................................................... 178

3.4.3.

Dimenso estrutural ............................................................................................. 178

3.4.4.

Dimenso de direitos ........................................................................................... 181

3.4.5.

Dimenso antidialgica ....................................................................................... 182

4.

A resposta dialgica .................................................................................................... 182

4.1.

Os dilogos institucionais no Canad ....................................................................... 185

4.2.

Os dilogos institucionais na frica do Sul ............................................................. 189

4.3.

Os dilogos institucionais e o Supremo Tribunal Federal ........................................ 193

5.

A legitimidade do ativismo judicial estrutural dialgico ......................................... 198

5.1.

Superando bloqueios polticos.................................................................................. 199

5.2.

Superando bloqueios institucionais ......................................................................... 201

5.3.

Aumentando a participao popular ......................................................................... 202

5.4.

Evitando a supremacia judicial................................................................................. 203

6.

Uma construo terica para o Brasil? ..................................................................... 207

12

CAPTULO V UMA AGENDA PARA O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: O

ESTADO

DE

COISAS

INCONSTITUCIONAL

RELATIVO

AO

SISTEMA

CARCERRIO BRASILEIRO
1.

O estado de coisas inconstitucional como possibilidade para o Brasil ................... 209

1.1.

Requisitos institucionais ........................................................................................... 210

1.2.

Requisitos polticos .................................................................................................. 215

2.

O vergonhoso sistema carcerrio brasileiro ............................................................. 216

3.

A configurao do estado de coisas inconstitucional ............................................... 219

4.

A interveno possvel do Supremo Tribunal Federal ............................................ 228

5.

Concluso ..................................................................................................................... 231

PROPOSIES CONCLUSIVAS ..................................................................................... 232

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 245

13

INTRODUO
1.

Problematizando a omisso inconstitucional

A omisso inconstitucional tema sujeito a muitas perguntas e a espera de muitas

respostas. O foco principal recai sobre as omisses do legislador. Normalmente, as omisses

legislativas, acusadas inconstitucionais, so vinculadas a disposies constitucionais ditas noautoaplicveis,1 nas quais consta expresso e inequvoco dever de legislar: foi assim no caso do
direito de greve dos servidores pblicos (artigo 37, inciso VII); e no caso do gozo do aviso
prvio proporcional ao tempo de trabalho (artigo 7, inciso XXI). Em ambos, sem as leis
exigidas, os direitos no puderam ser exercidos. No entanto, fica a pergunta: a omisso
legislativa, cujo vcio de inconstitucionalidade justifica a interveno do Supremo Tribunal
Federal, deve ser reconhecida apenas se no cumprido um dever de legislar veiculado expressa
e concretamente em enunciados normativos especficos e no-autoaplicveis? A corrente
doutrinria mais tradicional diz que sim. Esta tese, em um primeiro momento, busca demonstrar
o equvoco dessa noo, a sua insuficincia para a garantia dos direitos fundamentais.
Alm do mais, a doutrina tradicional costuma tratar as omisses inconstitucionais de
forma estanque, com foco exclusivo ou sobre a omisso do tipo legislativo, ou em relao
omisso administrativa. Tal viso ignora que a falta de atuao das normas constitucionais
possa ser decorrente da falha de coordenao entre rgos e entidades estatais. Existe lei e h
aes administrativas voltadas a aplica-la. Contudo, h um quadro de deficincia de polticas
pblicas, de distanciamento entre previso e concretizao normativa, de modo a implicar a
realizao incompleta do que previsto na Constituio. Aqui surge a noo de falhas
estruturais como causadoras de violaes de direitos: no obstante a evidente ausncia de
coordenao de medidas, tanto legislador quanto administrador assistem passivamente o quadro
de transgresses a direitos, revelando-se incapazes ou impedidos de transformar a situao. Esta
tese defende que tanto a viso restritiva das hipteses de configurao da omisso legislativa
inconstitucional, como esta forma estanque e incomunicvel de entender a omisso
inconstitucional so irreais quando presente um estado de coisas inconstitucional.
As questes suscitadas acima podem ser melhor compreendidas por meio da oposio
entre casos de no cumprimento de ordens constitucionais expressas de legislar e hipteses de

Cf. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2000 (a
1 edio de 1967), p. 88 et seq.

14

proteo deficiente de direitos fundamentais onde ausentes ordens expressas e especficas: h

diferena substancial, no que se refere omisso inconstitucional, entre a falta de lei
regulamentadora do direito de greve dos servidores pblicos civis e a carncia ou deficincia
de polticas pblicas voltadas para a melhoria do sistema carcerrio de modo a assegurar aos
presos o respeito sua integridade fsica e moral (artigo 5, inciso XLIX, da Constituio)?
Entre a falta de definio, por lei, dos critrios de clculo para o aviso prvio proporcional e a
ausncia ou a insuficincia da criminalizao da violncia motivada por discriminao opo
sexual dos indivduos (art. 5, XLI, CF/88)?
Outras comparaes podem ser feitas e, igualmente, exporo que as diferenas podem
ser de espcie e at de grau, mas no de gnero. Em ambos os grupos de casos, h falta ou
deficincia da atuao concreta de uma norma constitucional e a consequente inefetividade de
um direito constitucional por inrcia ou ineficincia estatal. Como se d com o nosso sistema
carcerrio, a inrcia pode chegar, inclusive, a produzir um estado de coisas inconstitucional.2
Se no h diferena de gnero, um primeiro ponto pode ser fixado: deve-se proceder reviso
da noo tradicional sobre omisso inconstitucional, afastando-se, primeiro, a identificao da
omisso legislativa limitada aos casos especficos de no cumprimento de enunciados
constitucionais no-autoaplicveis e ordens constitucionais expressas do dever de legislar e,
em segundo, ampliando as hipteses de inconstitucionalidade por omisso para alcanar os
casos decorrentes de falhas estruturais. Assim, ser possvel alcanar outros casos de
inconstitucionalidade, igualmente, prejudiciais realizao do projeto constitucional.
O segundo ponto diz com a primeira parte da sentena acima sublinhada: se h uma
diferena de grau entre esses diferentes casos do mesmo gnero, quais so as implicaes dessa
diferena? Quais as consequncias normativas em assumir sua existncia? Estamos certos que
essa diferena, que se refere, no tocante omisso legislativa, intensidade da vinculao do
legislador tanto em relao ao momento quanto ao contedo do ato legislativo, que decorre
muito mais da natureza dos direitos a serem protegidos do que da estrutura semntica dos
enunciados constitucionais correspondentes, tem implicaes sobre como deve se comportar o
Poder Judicirio, principalmente, o Supremo Tribunal Federal, na correo das omisses. Deste
ponto, me ocupo no penltimo captulo desta tese, enfatizando a necessidade de o Tribunal
buscar a soluo em conjunto com os poderes polticos legitimados pelo voto popular, sempre

O ponto ser desenvolvido no Captulo V.

15

provocando que esses poderes tornem-se dispostos a dialogar. Contudo, quanto mais grave o
estado de inconstitucionalidade e persistente a inrcia, maior dever ser a interveno judicial.

2.

Propsitos da tese
A inconstitucionalidade por omisso legislativa o descumprimento de um dever

constitucional de legislar talvez seja um dos mais tormentosos e, ao mesmo tempo,

fascinantes temas do Direito Constitucional de nosso tempo.3 No Brasil, com o advento da
Constituio de 1988,4 a doutrina passou a se preocupar com a definio, a caracterizao e
com os remdios.5 Refletindo sobre o dever de legislar quando configurado expressamente em
enunciados constitucionais especficos e de eficcia normativa limitada, grande parte dos
autores nacionais props a superao da omisso do legislador diretamente pelo Supremo, o
qual deveria formular, a partir do sistema de regas e princpios vigente, as normas faltantes. A
prpria Corte frustrou essa parcela da doutrina, recusando-se, durante mais de quinze anos, a
suprir por conta prpria as lacunas legislativas, permitindo-se apenas declarar a mora e notificar
o Parlamento para o cumprimento da obrigao de legislar.6 Tal postura do Supremo tornou o
tema ainda mais tormentoso e fascinante.
O Supremo alterou radicalmente sua posio apenas em 2007, quando do julgamento
dos festejados Mandados de Injuno ns 670, 708 e 712.7 Nesses casos, discutiu-se a
regulamentao do exerccio do direito de greve dos servidores pblicos civis, previsto no art.
37, VII, da Constituio de 1988, acima mencionado. Esse dispositivo constitucional reconhece
o direito de greve apenas nos termos e nos limites definidos em lei especfica. Decorridos
quase vinte anos de vigncia da Carta, a lei especfica ainda no havia sido produzida. O
Supremo, em diversas oportunidades, j havia enfrentado a matria, tendo reconhecido a mora
legislativa, mas se recusado a corrigir o vcuo legal, limitando-se a dar cincia ao Poder
3
SEGADO, Franciso. La Justicia Constitucional. Una Visin de Derecho Comparado. Tomo I. Madrid:
Dickinson, 2009, p. 563.
4
Artigos 5, inciso LXXI e 103, 2.
5
Cf., entre outros, CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro. So Paulo: RT, 1995, p. 209-262; PIOVESAN, Flvia. Proteo Judicial Contra Omisses
Legislativas. Ao Direta de Inconstitucionalidade Por Omisso e Mandado de Injuno. 2 ed. So Paulo:
RT, 2003 (a 1 edio de 1995).
6
Cf. STF Pleno, MI QO 107, Rel. Min. Moreira Alves, j. 23/11/1989, DJU 02/08/1991; STF Pleno, MI 232.
Rel. Min. Moreira Alves, j. 02/08/1991, DJ 27/03/1992.
7
STF Pleno. MI 670-9/ES, Rel. Min. Maurcio Corra, Relator p/ ac. Min. Gilmar Mendes, j. 25/10/2007, DJ
30/10/2008; STF Pleno. MI 708-0/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 25/10/2007, DJ 30/10/2008; STF Pleno.
MI 712-8/PA, Rel. Min. Eros Grau, j. 25/10/2007, DJ 30/10/2008.

16

Legislativo para que este produzisse a lei.8 Passados mais de dez anos dessas primeiras decises
judiciais, o Congresso Nacional ainda permanecia inerte, provocando insegurana e prejuzos
populao, haja vista a ausncia de regramento do direito de greve dos funcionrios pblicos
civis ter colocado em risco a continuidade de servios pblicos essenciais.
O ponto alto dessa insegurana foi a greve dos controladores de voo no final do ms de
maro do ano de 2007. Naquele estgio de coisas e consequncias, no se poderia mais justificar
nem mesmo a inrcia do prprio Supremo.9 Assim, a Corte decidiu formular diretamente a
norma faltante exigida pelo artigo 37, inciso VII, mandando aplicar, por analogia e com eficcia
erga omnes, em favor dos servidores pblicos civis, a legislao do direito de greve do setor
privado a Lei 7.783/89 , observadas as particularidades dos servios pblicos essenciais. O
avano da Corte se mostrou ainda mais saliente na atitude de decidir com eficcia geral, no se
limitando em apenas resolver os casos em mos. O Supremo abandonou a passividade
tradicional no controle da omisso legislativa para passar a julgar para alm do caso concreto
em sede de mandado de injuno.10
Contudo, longe de congelar o debate, a festejada guinada jurisprudencial11 abriu portas
para novos desafios em torno do tema. Com efeito, essas transformaes no devem ser tidas
como restritas esfera de atuao da Corte e isso porque elas podem alcanar a dinmica do
sistema poltico como um todo o receio, por parte do Congresso, de uma postura mais
ativista do Supremo na correo das omisses legislativas pode se mostrar um forte incentivo
para que os parlamentares saiam do estado de inrcia e passem a deliberar sobre as matrias
judicialmente questionadas. O recente caso do aviso prvio proporcional, tambm citado acima,
um exemplo de destaque que prova a possibilidade dessa consequncia dialgica. O caso
demonstra que a atuao do Supremo pode ser um catalisador de debates e aes na sociedade

Entre outros, cf. STF Pleno, MI 438, Rel. Min. Nri da Silveira, j. 11/11/1994, DJ 16/06/1995; STF Pleno,
MI 585, Rel. Min. Ilmar Galvo, j. 15/05/2002, DJ 02/08/2002; STF Pleno, MI 485, j. 25/04/2002, Rel. Min.
Maurcio Corra, DJ 23/08/2002.
9
CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Atualidades do Controle Judicial da Omisso Legislativa
Inconstitucional. Direito Pblico Ano VIII, n 42, Nov-Dez 2011, p. 63-64.
10
Criticando esse outro extremo de postura, cf. HAGE, Jorge. Controle judicial sobre as omisses normativas. In:
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; VALE, Andr Rufino do (org.). A Jurisprudncia
do STF nos 20 anos da Constituio. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 169.
11
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. So
Paulo: Saraiva, 2012, p. 1.374-1.375: os autores falam em viragem da jurisprudncia. Para um juzo mais que
positivo da doutrina estrangeira, em que o autor chega mesmo a falar em notvel giro da jurisprudncia do STF
em relao ao tema, cf. SEGADO, Franciso. La Justicia Constitucional. Una Visin de Derecho Comparado.
Op. cit., p. 1.092-1.098.

17

e no sistema poltico, inclusive invertendo o nus da inrcia poltica em casos altamente

polmicos, cujo tratamento envolve custos polticos.
Em 22 de junho de 2011, os ministros do Supremo, em julgamento apenas iniciado,
demonstraram forte disposio para disciplinar diretamente os critrios para o clculo do aviso
prvio proporcional, haja vista a falta de regulamentao da matria em lei ordinria,
expressamente exigida pelo art. 7, XXI, da Constituio.12 quela altura, dentre outros, havia
no Congresso o Projeto de Lei n 3.941, que tramitava desde 1989 e que se encontrava
paralisado desde 14 de setembro de 1995, isto , h quase dezesseis anos! Contudo, em 5 de
julho, poucos dias depois da manifestao inicial do Supremo, o referido projeto de lei voltou
a ser discutido e, antes de os ministros retomarem o julgamento, ele foi transformado em lei,
publicada em 13 de outubro, seguinte, sob o n 12.506. Pouca dvida pode restar: no fosse a
manifestao dos ministros, mesmo que apenas inicial, no sentido de criar por si s a regra
faltante, a inrcia parlamentar talvez persistisse ainda hoje.
Esse caso serve para mostrar que o controle da omisso legislativa inconstitucional,
considerado o comportamento do poder poltico anterior e posteriormente s decises judiciais,
possui muito mais nuances do que as poucas enxergadas por aqueles que o pensam apenas sob
o ngulo da atuao mais, menos ou nada legtima do Supremo. O vis juriscntrico da
discusso onera a compreenso dos problemas e a busca por solues. Tendo em conta essas
outras nuances, que transcendem ao exame da atuao do Supremo, o debate deve ser ampliado
para alcanar a perspectiva contempornea dos dilogos institucionais. Ele deve alcanar as
possveis interaes entre o Supremo, o Legislativo e o Executivo em torno da superao das
omisses legislativas inconstitucionais como um processo dialgico13 s vezes, de carter
coordenado,14 outras vezes, estratgico15 entre esses poderes. A abordagem dialgica do
controle judicial da omisso inconstitucional uma das duas propostas desta tese.
12

STF Pleno, MI 1.010/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, sesso de 22/06/2011 (Inf. STF n 632).
Em mais uma etapa do dilogo em torno desse caso especfico, o STF decidiu, em 06 de fevereiro deste ano,
por unanimidade de votos, que a regra sobre o pagamento de aviso prvio, estabelecida pela Lei 12.506/2011, deve
ser aplicada aos casos em andamento na Corte, mxime aos mandados de injuno propostos antes da edio da
lei e ainda em trmite. Cf. MIs 943, 1.010, 1.074 e 1.090.
14
Para a interpretao constitucional como um dilogo coordenado entre os poderes, cf. FISHER, Louis.
Constitutional Dialogues. Princeton: Princeton University Press, 1988.
15
A perspectiva estratgica insere-se em um movimento acadmico mais amplo da Cincia Poltica emprica
neoinstitucionalismo cujas variaes, quando debruadas sobre o comportamento judicial, compartilham o
entendimento comum de que uma compreenso abrangente das cortes tambm requer ateno s dinmicas
polticas que moldam seu desenho e sua autoridade, definindo seu papel no mais amplo sistema poltico
(GINSBURG, Tom; KAGAN, Robert. A. Introduction: Institutionalist Approaches to Courts as Political Actors.
In: ______.; ______. (Ed.) Institutions & Public Law. Comparative Approaches. New York: Peter Lang, 2005,
p. 2). Cf. BAUM, Lawrence. The Puzzle of Judicial Behavior. Ann Arbor: The University of Michigan Press,
13

18

A outra proposta, que inclusive antecede estruturalmente destacada acima, ampliar

o alcance da omisso inconstitucional em funo de seus aspectos mais elementares lanar
novas luzes sobre a prpria identificao do fenmeno. O primeiro passo revisitar a viso
tradicional acerca da configurao da omisso legislativa inconstitucional, reavaliando seus
pressupostos.16 Nos exemplos acima apontados, as omisses parlamentares inconstitucionais
foram identificadas em razo de enunciados constitucionais especficos, tradicionalmente
classificados como sendo de eficcia normativa limitada. So dispositivos que reivindicam,
expressamente, a tarefa legislativa integradora ordens constitucionais expressas e conclusivas,
destinadas ao legislador, exigindo-lhe uma atuao normativa textualmente imprescindvel:
ordens do tipo nos termos da lei ou nos termos e nos limites definidos em lei especfica.
Nossa dogmtica, excessivamente formalista, desenvolveu-se como se apenas essas hipteses
governassem o debate. Todavia, o tema bem mais rico do que o reducionismo semnticoestrutural oferece.
Mais do que abordagens formalistas, focadas apenas em critrios textuais, semnticoestruturais, a preocupao com a atuao da Constituio deve envolver tambm
consideraes substantivas e morais.17 Com efeito, no que a estrutura dos enunciados
normativos constitucionais e sua heterognea tipologia no tenham algum papel a cumprir para
a identificao da omisso legislativa inconstitucional. A crtica no poderem ser esses
elementos os nicos nem mesmo os mais relevantes critrios. necessria, mesmo
irrenuncivel, ateno maior a critrios de ordem material, isso porque os direitos fundamentais,
para deixarem de ser direitos de papel, necessitam de proteo e promoo estatal, mxime a
legislativa, independentemente de como foram configurados os enunciados constitucionais
correspondentes,

inclusive se,

semanticamente,

foram

classificados

como

normas

constitucionais autoaplicveis.
A omisso estatal no viola, simplesmente, um enunciado normativo constitucional, e
sim impede a atuao concreta da norma constitucional correspondente e do direito fundamental
veiculado e isso, sem embargo algum, critrios puramente formais no permitem seja
1997; EPSTEIN, Lee; KNIGHT, Jack. The Choices Justices Make. Washington: CQ Press, 1998; MAVEETY,
Nancy. (Ed.) The Pioneers of Judicial Behavior. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2006.
16
As linhas gerais desse propsito foram pensadas pelo Professor Doutor Daniel Sarmento, orientador desta tese
de doutorado, quando de artigo que elaboramos em conjunto, pendente de publicao. Foram por ele pensadas e
fixadas as trs primeiras premissas da reviso terica da configurao da omisso legislativa inconstitucional, a
seguir apontadas, que foram por mim desenvolvidas no aludido texto e, com a sua concordncia, tambm nesta
tese.
17
SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito Constitucional. Teoria, Histria e
Mtodos de Trabalho. Belo Horizonte: Forum, 2012, p. 370.

19

adequadamente alcanado. A doutrina tradicional, em atrelar a omisso legislativa

inconstitucional apenas aos casos de descumprimento de enunciados constitucionais
especficos, de eficcia normativa limitada e que contm ordens expressas de atuao do
legislador, acaba prejudicando a compreenso adequada do fenmeno. Essa postura da
doutrina:
(i)

possui vcios cognitivos e metodolgicos sua ateno devotada

estrutura dos enunciados normativos, enquanto deveria ser atuao concreta da

norma constitucional;
(ii)

peca pelo excesso de formalismo em sua caracterizao da omisso

legislativa inconstitucional, a dogmtica tradicional prestigia a eficcia formal dos

dispositivos constitucionais em detrimento da necessria efetividade dos direitos
fundamentais;
(iii)

promove um alcance restrito de atuao da Constituio mope

imperatividade de realizar o projeto constitucional como um todo;

(iv)

acaba cimentando bases normativas equivocadas com consequncias

poltico-institucionais dramticas lana o Parlamento e o Supremo a uma relao

meramente adversarial, do tipo tudo ou nada.
Essas insuficincias da doutrina tradicional sero questionadas e revisadas na presente
tese (Captulo II). Negando a primazia da abordagem semntico-estrutural, busco atacar a viso
tradicional da omisso legislativa inconstitucional em dois pontos essenciais:
(i)

primeiro, em demonstrar a falcia da afirmao comum de estarmos diante de

fenmeno atrelado exclusivamente s chamadas normas constitucionais de
eficcia limitada, defendo a possibilidade de ocorrncia da omisso, inclusive,
diante de normas constitucionais consideradas formalmente autoaplicveis;

(ii)

segundo, em negar o vnculo necessrio entre o dever constitucional de

legislar, cujo inadimplemento pressuposto necessrio da omisso legislativa
inconstitucional, e sua formulao expressa e inequvoca em um enunciado
normativo constitucional especfico, defendo decorrer essa obrigao, antes e
acima de tudo, do dever objetivo do Estado em proteger e assegurar a efetividade
dos direitos fundamentais, notadamente, por meio da atividade legislativa,

20

independentemente de estar envolvida norma constitucional autoaplicvel ou de

eficcia limitada.
O dever constitucional de legislar, como pressuposto necessrio da omisso legislativa
inconstitucional, passa a configura-se como um dever de proteo suficiente dos direitos e
liberdades fundamentais, tutelvel e exigvel pela jurisdio constitucional independentemente
da estrutura do enunciado constitucional correspondente. A atuao judicial, ante a inrcia
legislativa, no mais se limitaria determinada espcie de preceito constitucional, mas se
justificaria ante um quadro real e atual de tutela estatal deficiente de direitos fundamentais.
Revisados os pressupostos da omisso legislativa inconstitucional, o segundo passo
combater a viso tradicional da inconstitucionalidade por omisso como sendo algo definido
por excluso: ou omisso legislativa, ou administrativa. Esta tese trabalha a ideia de a
omisso inconstitucional poder decorrer da falha de coordenao entre Legislativo e Executivo
a implicar deficincias na consecuo de polticas pblicas. Muitas vezes, h lei e iniciativas
administrativas para cumprimento dos comandos legais em favor da realizao de direitos
constitucionais, porm, o resultado pfio, revelando-se a insuficincia na proteo estatal. A
omisso no seria tanto por conta da falta de lei, e sim da ausncia de estrutura apta a tornar
realidade os comandos legais. Tal situao, em muitos casos, apresenta-se insistente, no
demonstrando nem Legislativo nem Executivo capacidade institucional e disposio poltica
para revert-la. A omisso, implicando proteo deficiente de direitos fundamentais, se
caracteriza como um quadro permanente de falhas estruturais.
Esse quadro negativo pode apresentar-se extremo a legitimar medidas drsticas.
Configurada uma realidade de massiva e sistemtica violao de direitos fundamentais,
decorrente da deficincia institucional e estrutural do Estado ou de bloqueios polticos, passase da inconstitucionalidade por omisso ao estado de coisas inconstitucional. O ponto
mais relevante desta tese apresentar o instrumento terico do estado de coisas
inconstitucional, importado da Corte Constitucional colombiana, como uma possibilidade de
enfrentamento de omisses estatais, estruturais, que impliquem no apenas a falta de efetividade
dos direitos fundamentais, mas sim um quadro de violao massiva desses direitos. Como
desenvolvido no Captulo III, o estado de coisas inconstitucional consiste em situao extrema
de omisso estatal, configurada como falhas estruturais. Essas falhas nada tm a ver com
dispositivos constitucionais especficos ou ordens expressas de legislar, e sim com a omisso

21

ou ineficincia do aparato estatal que resulta na proteo deficiente de direitos fundamentais e

ameaa a falncia do projeto constitucional.
Para que se possa reconhecer o valor e a possibilidade normativa do estado de coisas
inconstitucional, necessrio ampliar os horizontes de identificao e avaliao da omisso
legislativa inconstitucional para alm de concepes puramente formais, atreladas eficcia
formal dos dispositivos constitucionais, e as condies de possibilidade da omisso
inconstitucional como decorrncia de falhas estruturais. Em suma, necessrio vincular a
configurao da omisso inconstitucional falta de realizao concreta dos direitos
fundamentais. No caso do estado de coisas inconstitucional, falhas estruturais geram e agravam
violao massiva e contnua de direitos fundamentais de diferentes espcies e matrizes
constitucionais. Nesses casos, cortes atuam para proteger a dimenso objetiva dos direitos
fundamentais. Tomam decises voltadas a conduzir o Estado a observar a dignidade da
pessoa humana e as garantias dos direitos fundamentais.
Tal realidade autorizaria uma interveno estrutural do Poder Judicirio, mxime de
cortes constitucionais, sobre polticas pblicas e alocao de recursos econmicos.18 O juiz
constitucional depara-se com uma realidade social necessitada de transformao urgente e, ao
mesmo tempo, com falhas estruturais e impasses polticos que implicam, alm do estado
inconstitucional em si mesmo, a improbabilidade de o governo superar esse estgio de coisas
contrrio ao sistema de direitos fundamentais sem que o seja a partir de uma forte e ampla
interveno judicial. A omisso dos poderes, inclusive a inrcia legislativa, acaba promovendo
e agravando graves violaes a direitos fundamentais o que requer, segundo desenvolvo no
Captulo IV, o ativismo judicial estrutural.
A proposta de ampliar o campo de incidncia e de tutela judicial da omisso
inconstitucional, ao promover a reviso terica de seus pressupostos de configurao at chegar
ao reconhecimento do estado de coisas inconstitucional, levanta inequvoca suspeita de
favorecimento ao ativismo judicial. No se pode, nem se deve esconder isso. Para evitar
disfunes institucionais decorrentes do risco de supremacia judicial, necessrio que os dois
propsitos desta tese se encontrem: alm de ampliar os pressupostos da omisso
inconstitucional, includa a legislativa, deve a atuao do Supremo ser marcada por um vis
18
ARIZA, Libardo Jos. The Economic and Social Rights of Prisoners and Constitutional Court Intervention in
the Penitentiary System in Colombia. In: MALDONADO, Daniel Bonilla. Constitutionalism of the Global
South. The Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia. New York: Cambridge University Press,
2013, p. 129.

22

dialgico. A ideia assegurar a proteo mais abrangente possvel aos direitos fundamentais,
mormente se presente um estado de coisas inconstitucional, mas sem unilateralismos decisrios.
Desse modo, seguir uma proposta geral que procura, ao mesmo tempo, ampliar a proteo dos
direitos fundamentais e garantir o equilbrio institucional para essa tarefa, prprio de um
governo democrtico e de poderes constitucionalmente separados.
Essa unio dos dois propsitos resulta no que denomino, no final do Captulo IV, de
ativismo judicial estrutural dialgico. Para ser legtimo, o ativismo judicial deve ser
dialgico. A superao do estado de coisas inconstitucional, pelo fato de este decorrer de falhas
estruturais, apenas possvel por meio de remdios estruturais, dirigidos a um nmero
abrangente de atores polticos e buscando coordenar as aes dessas autoridades na tarefa de
assegurar a proteo eficiente de direitos. Para serem dialgicos, esses remdios estruturais, no
entanto, devem ser caracterizados como ordens flexveis, que fixem objetivos a serem
alcanados sem excluir os espaos prprios de deliberao poltica e tcnica dos outros poderes
sobre os meios. Esta a formulao definitiva da tese e que orientar a proposta de introduo
do estado de coisas inconstitucional no Brasil.
No ltimo Captulo, descrevo e ataco o estado de coisas inconstitucional revelado no
Brasil no caso do sistema presidirio. A superlotao carcerria, as condies desumanas e
cruis das instalaes prisionais, o tratamento estatal dispensado aos presos como verdadeiro
lixo humano, aos quais negada qualquer possibilidade de existncia digna, produzem o que
deve ser considerado o mais grave caso de violao a direitos humanos no Brasil
contemporneo. Apesar de existir legislao que assegura direitos bsicos aos presos, essa no
observada, acabando por resultar, concretamente, em proteo deficiente. Por outro lado, nada
feito para modificar esse quadro. Nos trs nveis federativos, no h polticas pblicas capazes
de reduzir a violao massiva dos direitos fundamentais dos presos, nem mesmo vontade
poltica para faz-lo. Falhas estruturais tanto promovem como agravam a situao
inconstitucional. Esse o cenrio para a introduo no Brasil da atuao estrutural do Supremo
voltada a superar hipteses de estado de coisas inconstitucional.

3.

Estrutura da tese
A tese dividida em cinco captulos: o Captulo I descritivo da viso tradicional da

doutrina brasileira sobre a omisso inconstitucional, mxime a legislativa, e da evoluo da

23

jurisprudncia do Supremo sobre o tema, e se destina a explicar o critrio puramente semnticoestrutural de identificao utilizado em ambas; o Captulo II se ocupa de criticar a viso
tradicional descrita anteriormente, apontando equvocos e insuficincias e propondo a
ampliao dos pressupostos de configurao da omisso inconstitucional; o Captulo III
destina-se proposta terica do estado inconstitucional de coisas, seus pressupostos,
contornos e meios de tutela judicial; no Captulo IV, abordo o enquadramento da declarao do
estado de coisas inconstitucional no conceito de ativismo judicial, bem como respondo
possveis objees de natureza democrtica e institucional a esse ativismo, formulando, ao final,
a ideia de ativismo judicial estrutural dialgico; no Captulo V, cuido de apresentar uma
proposta de aplicao da tese no Brasil: o estado de coisas inconstitucional relativo ao sistema
carcerrio brasileiro e a possibilidade de interveno do Supremo, simultaneamente, estrutural
e dialgica. Por fim, concluses.

24

CAPTULO V UMA AGENDA PARA O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: O

ESTADO

DE

COISAS

INCONSTITUCIONAL

RELATIVO

AO

SISTEMA

CARCERRIO BRASILEIRO

1.

O estado de coisas inconstitucional como possibilidade para o Brasil

Como desenvolvido nos Captulos anteriores, a interveno judicial, realizada quando

da declarao do estado de coisas inconstitucional, caracteriza-se como ativismo judicial

estrutural e, satisfeitos requisitos prprios e no implicando supremacia judicial, revela-se
postura judicial legtima. Dirigida a superar omisses estatais, a comear pela formulao
deficiente de polticas pblicas, juzes e cortes procuram defender a ordem objetiva de valores,
a ideia de Constituio como um todo, o projeto constitucional originrio. A preocupao com
a efetividade dos direitos fundamentais, com a proteo deficiente de direitos
independentemente de tipologias normativas dos dispositivos constitucionais envolvidos. Neste
Captulo, afirmo que a prtica, desenvolvida pela Corte Constitucional colombiana, tanto uma
possibilidade como uma necessidade em diferentes setores da vida social brasileira,
particularmente, no caso do sistema carcerrio brasileiro. Como se demonstrar, o estado de
coisas inconstitucional pode ser um passo valioso para nosso controle da omisso estatal.
Em abstrato, no Brasil, requisitos institucionais e polticos so preenchidos para que, em
concreto, estados de coisas inconstitucional sejam identificados e declarados pelo Supremo com
toda a sorte de consequncias prprias. Do ponto de vista institucional, nossa Constituio
possui Carta de direitos e mecanismos processuais que permitem, respectivamente, a tutela
objetiva de direitos fundamentais e a tomada de ordens estruturais voltadas superao do
estado. A fragilidade fica por conta do acesso por vezes elitizado jurisdio do Supremo. No
mais, a noo de direitos fundamentais como princpios objetivos j bem difundida, faltando,
como apontado no Captulo II, vincular mais de perto a omisso legislativa inconstitucional
ideia de proteo deficiente desses direitos. As condies polticas revelam-se pela constante
presena de bloqueios institucionais e polticos sobre temas diversos. So fatos polticos
contemporneos tanto que o Legislador brasileiro deixa de ocupar espaos importantes da vida
do cidado como a deficincia de polticas pblicas no pas. Em amos os casos, o Supremo
acaba chamado para preencher vazios de institucionalizao.

25

1.1.

Requisitos institucionais

Como toda constituio democrtica contempornea, a nossa de 1988 possui trs eixos:
(i) a previso de um amplo catlogo de direitos fundamentais, veiculados tanto por meio de
regras definitivas como mediante enunciados normativos vagos e indeterminados (princpios),
e por meio do qual foi versado o equilbrio de poder entre sociedade e Estado; (ii) a distribuio
vertical de poderes entre os governos de diferentes nveis da Federao; (iii) a separao
horizontal de poderes, presentes o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. No obstante, o eixo
fundamental, legitimador da dinmica dos demais, o sistema de direitos fundamentais: o
conjunto de dispositivos, uns mais, outros menos normativamente densos, que orientam e
mesmo limitam o contedo das decises polticas.
Trata-se de direitos negativos e positivos, de matrizes liberal e social, individuais e
coletivos, a exigir do Estado o compromisso com o desenvolvimento da pessoa humana em
bases livres e igualitrias. O Estado brasileiro vinculado dignidade da pessoa humana e aos
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (artigo 1, incisos III e IV). Possui objetivos
fundamentais: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza
e da marginalizao, a reduo das desigualdades sociais e regionais e a promoo do bem
geral, sem quaisquer preconceitos ou discriminaes (artigo 3). O constituinte ainda detalhou,
no ttulo direitos e garantias fundamentais, inmeros direitos e deveres individuais e coletivos
(artigo 5), direitos sociais19 (artigo 6), direitos especficos dos trabalhadores urbanos e rurais
(artigo 7), inclusive associativos (artigo 8), de greve (artigo 9) e participativos (artigos 10 e
11), direitos da nacionalidade (artigos 12 e 13) e de participao poltica (artigos 14 a 17).
Existem, ainda, diversos dispositivos espalhados disciplinando direitos fundamentais
diretamente ou protegendo-os por meio da imposio de deveres de conduta responsvel aos
titulares do poder pblico. Destaque para os direitos em face do exerccio do poder de tributar
(artigos 145, 1 e 2, e 150 a 152), os princpios gerais da ordem econmica (artigo 170),
diferentes direitos sociais seguridade social [sade, previdncia social e assistncia social],
educao, cultura e desporto (artigo 194 a 217) , o direito ao desenvolvimento cientfico e

19

Sobre a discusso em torno da fundamentalidade ou no dos direitos sociais no Brasil, cf. TORRES, Ricardo
Lobo. A Jusfundamentalidade dos Direitos Sociais. Arquivos de Direitos Humanos n 5. Rio de Janeiro: Renovar,
2003, p. 99-124; SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. 7 ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2007, p. 296 e ss; KRELL, Andras Joachim. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na
Alemanha. Os (des)caminhos de um Direito Constitucional Comparado. Porto Alegre: Safe, 2002.

26

tecnolgico (artigos 218 e 219), liberdade de imprensa e comunicao em geral (artigo 220 a
224), proteo do meio ambiente (artigo 225), da famlia e de grupos vulnerveis como a
criana, o adolescente, o jovem, o idoso e os ndios (artigo 226 a 232). H clusula de abertura
a outros direitos e garantias decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatrio (artigo 5, 2) e por meio da qual
esses direitos foram elevados categoria de clusulas ptreas (artigo 60, 4).
Essas caractersticas, em especial a de clusula ptrea, revelam a pretenso do
constituinte em estabelecer direitos fundamentais no apenas como direitos subjetivos, mas
como elementos da ordem jurdica objetiva da comunidade. Significa dizer: so direitos que
devem nortear a criao de todo o arcabouo jurdico brasileiro e a definio de polticas
pblicas, assim como a interpretao dessa mesma ordem, impondo a tomada de decises que
levem em conta a dimenso objetiva. Essa ideia foi desenvolvida no Captulo II quando defendi
a reviso dos pressupostos da omisso legislativa inconstitucional e, no por coincidncia, serve
como requisito terico para a configurao possvel do estado de coisas inconstitucional. No
poderia ser diferente: a declarao do estado de coisas inconstitucional a defesa da dimenso
objetiva dos direitos fundamentais, marcante na Constituio colombiana e na brasileira.
A Constituio de 1988 tambm previu mecanismos institucionais que permitem ao
Supremo declarar o estado de coisas inconstitucional e seguir com ordens estruturais dirigidas
superao desse estado. O mandado de injuno, abordado no Captulo I, presta-se
superao de omisses legislativas e administrativas, sendo at possvel a atuao normativa
direta pelo juiz constitucional. Assim, em se tratando de litgios estruturais, envolvida a
necessidade de fixao de parmetros para formulao e implementao de polticas pblicas,
o mandado de injuno pode cumprir bom papel para superao da proteo deficiente de
direitos e liberdades constitucionais e de prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania. Sua natureza de processo subjetivo e as dificuldades de abrangncia em relao ao
sistema federativo so, contudo, sinais de fraqueza.
Alm do mandado de injuno, a arguio de descumprimento de preceito fundamental
ADPF e o recurso extraordinrio com repercusso geral tambm podem ser utilizados. A
arguio de descumprimento de preceito fundamental talvez seja a melhor medida para atacar
o estado de coisas inconstitucional ante a sua natureza de processo objetivo e a abrangncia de
sua aplicao, o que permite maior utilidade frente a inconstitucionalidade decorrente de falhas
estruturais. Criada pela Lei 9.982/99, o Supremo pode, por meio da ADPF, julgar de forma

27

originria leso ou evitar leso a preceito fundamental por ato normativo ou por lei federal,
estadual ou municipal, mesmo se anteriores Constituio de 1988. A figura do ato normativo
abrangente, includa a omisso normativa, de modo que, podendo derivar de qualquer das trs
esferas federativas ou das trs conjuntamente, a ADPF credencia-se como melhor remdio
contra violao massiva de direitos fundamentais decorrente de falhas estruturais.
O ponto fraco fica por conta da legitimidade processual ativa, a mesma das aes direta
de inconstitucionalidade e declaratria de constitucionalidade. O artigo 2, inciso I, conferiu
ADPF a mesma legitimidade processual ativa da ADI, ao passo que, no inciso II, conferiu
legitimidade a todo e a qualquer cidado para propor a ao para a defesa especfica dos direitos
fundamentais. Este ltimo dispositivo foi vetado pelo Presidente da Repblica, sob a
justificativa de proteger a funcionalidade da Corte. Na Constituio, no artigo 103, inciso IX,
foi prevista a legitimidade para propositura dessas aes em favor das entidades de classe de
mbito nacional. No obstante, o Supremo, por meio da interpretao constitucional, imps
restries no previstas no texto a essa legitimidade.
Primeiramente, criou o requisito da pertinncia temtica, que torna imprescindvel,
para efeito de acesso ao procedimento de fiscalizao concentrada de constitucionalidade, que
se evidencie um nexo de afinidade entre os objetivos institucionais da entidade que ajuza a
ao direta e o contedo material da norma por ela impugnada nessa sede processual.20 Para a
Corte, Governadores, Assembleias Legislativas e confederaes sindicais ou entidades de
classe de mbito nacional, chamados de legitimados ativos especiais, no podem propor essas
aes para discutir qualquer lei ou ato normativo, mas apenas normas que possam repercutir
sobre seus interesses institucionais e polticos.

21

Isso excluiu a possibilidade da defesa

altrusta de direitos fundamentais por essas entidades.

O Supremo tambm imps srios limites subjetivos quanto ao termo entidade de
classe, vinculando-o a uma noo exclusivamente econmica ou profissional, o que exclui as
associaes criadas pura e simplesmente para defesa de direitos fundamentais. Assim, por
exemplo, impediu a legitimidade de associao civil de finalidade altrusta a propor essa espcie

20

STF Pleno, ADI 1.096/RS, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16/03/1995, DJ 22/09/1995, p. 92.
Cf. COSTA, Alexandre Arajo; BENVINDO, Juliano Zaiden (Coord.). A Quem Interessa o Controle
Concentrado de Constitucionalidade? O Descompasso entre Teoria e Prtica na Defesa dos Direitos Fundamentais.
Braslia:
UnB,
2014.
Disponvel
em:
http://www.fd.unb.br/images/stories/Documentos_Pos/Projetos_de_Pesquisa/Projeto_de_Pesquisa__Juliano_Zaiden_Benvindo_3_-_A_Quem_Interessa.pdf. <Acesso em 4/6/2014>
21

28

de demanda.22 Ademais, a Corte foi rgida na caracterizao do mbito nacional dessas

entidades de classe, impondo-lhes possuir membros em pelo menos nove Estados da Federao
para que pudessem propor ADI.23 Defendendo sua funcionalidade, a Corte acabou por restringir
o acesso da sociedade sua jurisdio e dinmica de proteo dos direitos fundamentais da
nova ordem constitucional. Formuladas para as aes diretas de inconstitucionalidade, essas
restries repercutem sobre o manejo da ADPF. Com isso, cresce de importncia o papel de
entidades de advocacia de interesse pblico para contornar essas dificuldades.24
Outro instrumento importante pode ser o do recurso extraordinrio quando reconhecida
a repercusso geral da matria envolvida. Introduzida pela Emenda Constitucional n 45, de
2004, no artigo 102, 3, da Constituio, a repercusso geral consiste em requisito autnomo
de admissibilidade de recurso extraordinrio no mbito do controle difuso. Dizer que uma
matria possui repercusso geral afirmar a existncia de questes relevantes do ponto de
vista econmico, poltico, social ou jurdico, que ultrapassam os interesses subjetivos (artigo
543-A, 1, do Cdigo de Processo Civil). Os propsitos so o de alcanar a durao razovel
para os processos, viabilizar a racionalidade decisria do sistema, reduzir o nmero de recursos
extraordinrios a serem julgados e fazer com que o Supremo se ocupe de temas realmente
relevantes para a sociedade, dando-lhe um perfil de corte constitucional e, ao mesmo tempo,
assegurando-lhe a funcionalidade.
Independentemente de ainda haver questes em aberto sobre o cabimento ou no de
reclamao para assegurar que as instncias judiciais inferiores sigam as decises do Supremo
tomadas em recursos com repercusso geral reconhecida,25 os julgamentos desses recursos
passaram a formar autnticos leading cases, dando-se ento mais um grande passo na direo
do fortalecimento do poder decisrio do Supremo e da aproximao entre nossos modelos
difuso/incidental e concentrado/abstrato, maximiza[ndo-se] a feio objetiva do recurso
22

STF Pleno, ADI 61/ES, Rel. Min. Seplveda Pertence, j. 29/08/1990, DJ 28/09/1990.
STF Pleno, ADI 386/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, j. 04/04/1991, DJ 28/06/1991. A exigncia numrica
decorre da aplicao analgica da Lei Orgnica dos Partidos Polticos.
24
Charles R. Epp, The Rights Revolution. Lawyers, Activists, and Supreme Courts in Comparative
Perspective, Chicago: The Chicago University Press, 1998, p. 14-25, reconhece que o ativismo judicial de cortes
constitucionais elemento importante para a defesa de direitos, porm, para ele, so tambm indispensveis, alm
da conscincia social de direitos, a estrutura de apoio mobilizao legal em torno desses direitos, consistente
de organizaes pr-direitos, advogados de defesa de direitos e fontes de financiamento, particularmente
financiamento pblico.
25
Cf. os debates: STF Pleno, Rcl. 7.569/SP. Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 10/12/2009; STF Pleno, AgRg Rcl.
11.250/RS. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 01/07/2011. A questo est sendo novamente discutida nas
Reclamaes ns 11.408 e 11.427, ambas relatadas pelo Min. Ricardo Lewandowski, pendentes de julgamento
definitivo depois do pedido de voto-vista do ministro Gilmar Mendes. Essa problemtica obviamente coloca em
confronto a defesa da autoridade da Corte de um lado, e de outro a defesa de sua prpria funcionalidade.
23

29

extraordinrio.26 A repercusso geral torna o recurso extraordinrio mais parecido com a

accione de tutela na Corte Constitucional colombiana. possvel, portanto, em extraordinrios
com repercusso geral, serem tomadas decises que afetem a todos e, assim, versem litgios
estruturais. Decide-se o caso em mos, porm, a matria de fundo aproveitar e alcanar a
todos, valendo para superar falhas estruturais e violaes massivas de direitos fundamentais.
O instituto, contudo, possui trs fraquezas. A primeira refere-se ortodoxia com que
muitos ministros enxergam a tcnica, no permitindo que a repercusso geral tenha verdadeiro
alcance objetivo. O recurso ainda visto, por alguns membros do Supremo, como tutela
exclusivamente subjetiva. A segunda refere-se crise numrica que enfrenta. A elevada
quantidade de matrias com repercusso reconhecida, o estoque alto desses casos com
apreciao de mrito pendente,27 os vrios anos que o Supremo precisaria para conseguir julglos, o impacto negativo desses nmeros sobre a dinmica das instncias judiciais anteriores e
em face das expectativas dos jurisdicionados so elementos dessa crise. Por sua vez, a
constitucionalizao abrangente, a exigncia constitucional da manifestao de, no mnimo, 2/3
dos membros da Corte pela inexistncia da repercusso geral para que esta seja rejeitada e a
omisso de alguns ministros em votar, em diversas oportunidades, no Plenrio Virtual, so
causas combinadas desse estgio de coisas.
A terceira fraqueza envolve a qualidade dos temas. Dentre as centenas de matrias
reconhecidas como tendo repercusso geral, a significativa escassez de casos paradigmticos
envolvendo direitos fundamentais sugere a hiptese de a maioria dos ministros, seja quando da
escolha individual do tema a ser inserido no Plenrio Virtual, seja no momento da votao
colegiada virtual, aplicar os critrios da relevncia e transcendncia das matrias,
respectiva e predominantemente, sob os ngulos econmico e numrico. O nmero reduzido de
conflitos cruciais de direitos fundamentais includos no Plenrio Virtual e o resultado da
votao alcanado nessas oportunidades so variveis que podem confirmar a hiptese. O
domnio de temas econmicos e de conflitos repetitivos relacionado ao nosso desenho
constitucional. Todavia, a carncia de repercusses gerais relativas aos direitos mais
fundamentais de nossa ordem constitucional pode ser sim o resultado da adoo, pelos ministros
do Supremo, da perspectiva puramente econmica ou numrica da repercusso geral.

26
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional. Op. cit., p. 1.077.
27
Conforme dados do site do Supremo, pesquisados em 26/9/2014, so 528 processos com repercusso geral
reconhecidas, tendo 202 sido julgados.

30

Em sntese, somados nosso sistema de direitos fundamentais ao modelo de aes e

recursos constitucionais, mxima a ADPF, tm-se que a Carta de 1988 oferece desenhos
institucionais que permitem seja cogitada, no Brasil e pelo Supremo Tribunal Federal, a prtica
de declarao do estado de coisas inconstitucional voltada a enfrentar falhas estruturais
causadoras de violao massiva de direitos fundamentais. Tal como defendido no Captulo II,
faz-se necessrio, primeiramente, evoluir o pensamento terico sobre a omisso legislativa
inconstitucional vinculada proteo deficiente dos direitos fundamentais. Da chega-se
declarao do estado de coisas inconstitucional, envolvida omisso legislativa, vinculada
dimenso objetiva dos direitos fundamentais e tutelvel, preferencialmente, por meio de ADPF.

1.2.

Requisitos polticos
Um dos pressupostos da configurao do estado de coisas inconstitucional a presena

de falhas estruturais, vinculadas a bloqueios polticos e institucionais, pontos cegos legislativos

e at compartilhamentos de autoridade por temor de custos polticos. Trata-se de circunstncias
polticas muito comuns no Brasil, como na Colmbia e em grande parte de pases latinoamericanos marcados por forte presidencialismo. No Brasil, o prprio Governo federal j
deixou, diversas vezes, para o Supremo decises sobre questes muito controvertidas,
envolvidas em desacordos razoveis e de alto custo poltico. Questes como aborto de feto
anenceflico e unio homoafetiva vm logo mente No raro que governantes, apesar do
desejo em avanarem temas controvertidos, fiquem receosos dos custos polticos da reao
negativa por parte de seus eleitores ou dos conflitos que podem surgir dentro de sua coalizo.
Nesses casos, a estratgia tem sido deixar a deciso para cortes, cujos membros so
eleitoralmente irresponsveis.28
Em casos moral e politicamente hipercontroversos, assim como naqueles de pouco
atrativo eleitoral, como o da situao desumana dos presidirios no Brasil, bloqueios polticodeliberativos, maximizados pela difuso partidria do poder, ganham a forma de impasses
(deadlocks) to resistentes que nem o mais articulado lder poltico consegue superar. Isso tem
sido muito comum no Brasil, o que pode levar ao quadro de violao generalizada de direitos
fundamentais assistido de forma passiva sistematicamente pelas autoridades polticas. Quando
28
WHITTINGTON, Keith E. Political Foundations of Judicial Supremacy. The Presidency, the Supreme
Court, and Constitutional Leadership in U. S. History. Princeton: Princeton University Press, 2007, p. 86; cf.
GRABER, Mark A. Constructing Judicial Review. Annual Review of Political Science Vol. 8, 2005, pp. 425/451.

31

isso ocorre, a interveno do Supremo acaba sendo uma necessidade sistmica. Essa
perspectiva ainda mais saliente diante da significativa demanda social de direitos no Supremo
vis--vis o dficit de confiana popular no Congresso Nacional e de eficincia do Executivo.
H uma desiluso da sociedade com a classe poltica, que transfere parte dessa confiana
ao Judicirio, principalmente em se tratando de direitos fundamentais. Organizaes,
movimentos e grupos sociais, antes alijados de muitos processos decisrios fundamentais, que
tinham muitas reivindicaes amplamente ignoradas no debate parlamentar, ganharam nova
forma de representao no Supremo e tm feito amplo uso desses instrumentos. Como afirmado
pela professora Gisele Cittadino, em diferentes pases, e tambm no Brasil, possvel observar
como uma forte presso e mobilizao poltica da sociedade est na origem da expanso do
poder dos tribunais ou daquilo que se denomina como ativismo judicial.29 Essa circunstncia
faz com que a interveno judicial em eventual estado de coisas inconstitucional seja algo novo
e impactante, mas no, necessariamente, algo impensvel para o quadro de judicializao da
poltica como parte de nossa dinmica institucional.
Portanto, no Brasil, renem-se requisitos institucionais e polticos que permitem se
cogitem, ao menos em abstrato, da declarao do estado de coisas inconstitucional e da atuao
do Supremo Tribunal Federal no sentido de super-lo mediante ordens estruturais. Este Captulo
dirige-se a afirmar que tambm so satisfeitos requisitos materiais. O alvo aqui o sistema
carcerrio brasileiro.

2.

O vergonhoso sistema carcerrio brasileiro 30

No Brasil, existem diferentes setores sociais nos quais podem-se apontar violaes

sistemticas de direitos fundamentais decorrentes de falhas estruturais, a comear por polticas

pblicas insuficientes: saneamento bsico, sade pblica, consumo de crack. Atualmente,
talvez seja o sistema carcerrio brasileiro o que produz o maior grau de violao generalizada
de direitos humanos decorrente de omisses e falhas estruturais e agravada pela sistemtica

29

CITTADINO, Gisele. Pluralismo, Direito e Justia Distributiva. Elementos da Filosofia Constitucional

Contempornea. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 232.
30
Os elementos fticos e estatsticos utilizados neste tpico originam-se das pesquisas e do trabalho da Clnica de
Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro Clnica UERJ
Direitos. O material correspondente foi gentilmente cedido pelo Professor Daniel Sarmento, orientador desta tese,
e pela doutoranda Juliana Alvim. Mimeografado com o autor, 2014.

32

inrcia e incapacidade das autoridades pblicas em superar tal quadro. semelhana do caso
colombiano, problemas de superlotao carcerria, instalaes prisionais insalubres, tortura
policial, falta de segurana interna, inexistncia de medidas de diviso de presos, ausncia de
oferta de direitos bsicos como sade, alimentao minimamente saudvel, educao e trabalho,
nmero excessivo de prises provisrias, assistncia judiciria precria, entre outros, implicam
tratamento desumano e condies indignas de sobrevivncia dos presos.
Pesquisando sobre diferentes bases de dados, mxime a da Comisso Parlamentar de
Inqurito da Cmara dos Deputados (2007-2009) e do Conselho Nacional de Justia CNJ, a
Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro Clnica UERJ Direitos apontou, em seu estudo sobre o tema, as vrias formas de
violao de diversos direitos fundamentais dos presos. Segundo os pesquisadores, a populao
carcerria, em sua maioria pobres e negros, beira as 570 mil pessoas, sendo a maior parte sujeita
s seguintes violaes de direitos: superlotao, tortura, homicdios, violncia sexual, celas
imundas e insalubres, proliferao de doenas infectocontagiosas, comida intragvel, falta de
gua potvel e de produtos higinicos bsicos, corrupo, deficincia no acesso assistncia
judiciria, educao, sade e ao trabalho, domnio dos crceres por organizaes criminosas,
insuficincia do controle estatal sobre o cumprimento das penas, discriminao social, racial,
de gnero e de orientao sexual.
Trata-se de graves deficincias e violaes de direitos que se fazem presentes em todas
as unidades da Federao brasileira e podem ser imputadas responsabilidade dos trs poderes:
Legislativo, Executivo e Judicirio. Significa dizer: so problemas tanto de formulao e
implementao de polticas pblicas, quanto de aplicao da lei penal. Segundo dados
divulgados pelo CNJ, em junho de 2014, havia 563.526 detentos em prises que podem
comportar apenas 357.219 pessoas, o que faz da superlotao o problema mais visvel e, talvez,
mais impactante.31 De acordo com a pesquisa da Clnica UERJ Direitos, nos presdios e
delegacias por todo o pas, as celas so abarrotadas de presos, de forma que esses convivem
espremidos, dormem sem camas ou colches, precisando, muitas vezes, revezar para dormir.

31

No Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito da Cmara dos Deputados sobre a situao dos
presdios no Brasil, realizado em 2009, concluiu-se que a superlotao talvez a me de todos os demais
problemas do sistema carcerrio. Celas superlotadas ocasionam insalubridade, doenas, motins, rebelies, mortes,
degradao da pessoa humana. A CPI encontrou homens amontoados como lixo humano em celas cheias, se
revezando para dormir, ou dormindo em cima do vaso sanitrio.

33

Dormem em redes suspensas no teto, dentro das paredes, em p, em banheiros, nos

corredores, ptios, barracos ou em contineres.
Muitos desses presos esto sob custdia provisria segundo o CNJ, 41% do total. Ao
fim, so absolvidos ou condenados a penas alternativas. H tambm casos de presos para alm
do tempo de pena fixado, o que revela a carncia de assistncia judiciria. Conforme aponta a
pesquisa, pautada em divulgao feita pelo CNJ, os Mutires Carcerrios do Conselho j
libertaram, desde 2008, cerca de 41 mil presos que j haviam cumprido pena. Os presos sofrem
com a falta de informaes sobre seus processos e com a prpria deficincia estrutural do
Judicirio, que conta com nmero insuficiente de Varas de Execues Penais. Sobressaindo o
carter estrutural dos defeitos, essas deficincias na garantia de direitos fundamentais
processuais agravam o problema da superlotao carcerria que, por sua vez, submete os presos
em geral s condies subumanas de existncia.
Os presdios e delegacias no oferecem, alm de espao, condies salubres mnimas.
Segundo relatrios de inspeo do CNJ, os presdios no possuem instalaes adequadas
existncia humana. Estruturas hidrulicas, sanitrias e eltricas depreciadas e celas imundas,
sem iluminao e ventilao oferecem perigos constantes para os presos e riscos gravssimos
sade ante as oportunidades de infeces diversas. As reas de banho e sol convivem com
esgoto aberto, com o escorrimento das fezes. Os presos no tm acesso gua, para banho e
para hidratao, alimentao de mnima qualidade, muitas vezes azeda ou estragada. Em
alguns casos, os presos comem com as mos ou em sacos plsticos. Tambm no recebem
material de higiene bsica, como papel higinico, escova de dentes ou, no caso das mulheres,
absorvente ntimo. A Clnica UERJ Direitos relata que, na Cadeia Pblica Feminina de Colina,
em So Paulo, mulheres utilizaram miolos de po para a conteno do fluxo menstrual.
Os presos no contam com profissionais de sade ou com medicamentos. No possuem
acesso ao trabalho, educao ou qualquer outra forma de ocupao do tempo. Alm do cio,
convivem com as barbries promovidas entre si. So constantes os massacres, homicdios,
estupros, decapitao, estripamento e esquartejamento. A tortura policial tambm se faz muito
presente, com espancamentos, estrangulamentos, choques eltricos, tiros com bala de borracha.
O quadro ainda mais grave contra vulnerveis, como idosos, mulheres, deficientes fsicos e
homossexuais. H casos, publicamente conhecidos, de mulheres dividindo celas com homens,
sofrendo abusos sexuais, e de travestis sendo foradas prostituio. Esses casos revelam a
mais absoluta falta de critrio de diviso de presos por celas, o que alcana tambm os critrios

34

da idade, da gravidade do delito e da natureza temporria ou definitiva da penalidade. Tudo isso

ainda potencializado pela deficincia do material humano dos presdios: agentes
penitencirios em nmero insuficiente, mal remunerados, equipados e treinados.
O quadro revela a falncia do sistema prisional brasileiro, que apenas produz mais
violncia. Como conclui a professora Ana Paula de Barcellos, o tratamento desumano
conferido aos presos no um problema apenas dos presos: a sociedade livre recebe os reflexos
dessa poltica sob a forma de mais violncia.32 Alm de grave problema de violao de direitos
humanos, o sistema carcerrio brasileiro tambm um problema de segurana pblica. O fim
de ressocializao dos presos algo impensvel de ser alcanado. Como costuma-se dizer, os
presdios brasileiros servem para aumentar a criminalidade dos pequenos delinquentes: entram
pequenos ladres, saem monstros. As taxas de reincidncia so muito elevadas e envolvem
crimes ainda mais graves. Segundo dados do CNJ, em torno de 70%. Muitos desses, inclusive
os presos provisrios, acabam aumentando o contingente das faces criminosas. Os resultados
so violaes de direitos humanos dentro dos presdios e aumento da criminalidade e da
violncia fora desses. O estado de coisas , realmente, assustador.

3.

A configurao do estado de coisas inconstitucional

A situao de fato descrita revela que os presos, no Brasil, no so tratados como seres

humanos. A CPI do sistema prisional, levada a efeito pela Cmara dos Deputados entre 2007 e
2009, diligenciou em todas as unidades federativas e encontrou, em maior ou menor medida,
um quadro massivo de violao de diferentes direitos fundamentais, o que revela o carter
estrutural das deficincias que implicam a situao de tratamento desumano qual submetida
a populao carcerria brasileira. Entre as pginas 191 e 316 de seu Relatrio Final, Captulos
V e VI, a CPI relacionou e discorreu sobre os diferentes tipos de violao identificados contra
os direitos dos presos. Os ttulos dados aos tpicos correspondentes, alguns com tom sarcstico,
resumem muito bem a realidade constatada:33
Captulo V Violao dos Direitos dos Presos

32

BARCELLOS, Ana Paula de. Violncia urbana, condies das prises e dignidade humana. Revista de Direito
Administrativo N 254, 2010 (Biblioteca Digital Frum de Direito Pblico).
33
O Relatrio Final pode ser encontrado na Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados: CPI sistema carcerrio.

Braslia:
Cmara
dos
Deputados,
Edies
Cmara,
2009.
<file:///C:/Users/CarlosAlexandre/Downloads/cpi_sistema_carcerario.pdf>

35

01 Falta de Assistncia Material

02 Acomodaes: Caso de Polcia
03 Higiene: No existe nas Cadeias
04 Vesturio: Nudez Absoluta
05 Alimentao: Fome, Corrupo e Comida no Saco
06 Assistncia Sade: Dor e Doenas
07 Assistncia Mdica: Falta Tudo
08 Assistncia Farmacutica: Um S Remdio para Todas as Doenas
09 Assistncia Odontolgica: Extrai Dente Bom no Lugar do Estragado
10 Assistncia Psicolgica: Fbrica de Loucos
11 Assistncia Jurdica: N Cego a ser Desatado
12 Assistncia Educacional: Ignorncia como Princpio
13 Assistncia Social: Abandono e Desespero
14 Assistncia ao Egresso: Feras soltas nas Ruas
15 Assistncia Religiosa: S Deus no salva
16 Superlotao: Inferno em Carne Viva
17 Trabalho: O cio Subsidiado
18 Comrcio: Explorao da Misria
19 Contato com o Mundo Exterior: Isolamento
20 gua e Luz: Uma Esmola de Cada Vez
21 Sem Sol, sem Ventilao e na Escurido
22 Tortura e Maus Tratos: Agonia Todo dia
23 Admisso, Avaliao e Registro do Preso
24 Individualizao da Pena: Misturo de Presos
25 Preparao para a Liberdade: Reincidncia Institucional
26 Estrangeiros

Captulo VI Mulheres Encarceradas: Vergonha Nacional

As investigaes parlamentares duraram mais de dois anos e o Relatrio Final foi

entregue em 2009. Apesar de todas as mazelas apontadas e de assumir que, a princpio, no h

36

solues para o caos carcerrio, o Relator, Deputado Domingos Dutra, encerra o trabalho com
uma concluso de otimismo e esperana:

Assim, acreditamos que com polticas econmicas viveis, programas sociais efetivos; aes de
preveno e combate criminalidade, governo e sociedade estaro caminhando a passo largos para
FECHAR as portas de entrada no sistema carcerrio.
Da mesma forma, governo e sociedade devem juntar as mos no esforo concentrado e solidrio
para ABRIR as portas do sistema carcerrio ao cumprimento das leis, ao respeito dos encarcerados
e sobretudo para garantir o direito de todos os brasileiros a uma vida tranqila e segura.
com este sentimento e com a certeza de que a vida um combate, que aos fracos abate e que aos
fortes e bravios s pode exaltar que entrego sociedade brasileira este relatrio com esperanas
renovadas de que possvel construir uma sociedade livre, justa e humana para TODOS.34

Para que medidas fossem tomadas de modo a no permitir que as palavras de otimismo
fossem apenas isso, palavras, o Relatrio foi enviado para os seguintes rgos e autoridades:
Ministro da Justia, Diretor do DEPEN Departamento Penitencirio Nacional, Presidente do
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria, Ministrio Pblico da Unio,
Ministrio do Planejamento, Ministrio da Educao, Ministrio da Sade, Ministrio do
Trabalho, Conselho Nacional de Justia, Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
Governadores e Secretarias de Justia, Segurana e Administrao Penitenciria de todos os
Estados da Federao, Defensoria Pblica da Unio de todos os Estados, Controladoria Geral
da Unio, Ordem dos Advogados do Brasil (Federal e de todos os Estados) e aos Ministrios
Pblicos dos Estados e Corregedorias que menciona, ao Poder Judicirio e suas Corregedorias
e s seguintes Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados: Constituio e Justia e de
Cidadania, Direitos Humanos e Minorias, Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado.
Pois bem. Desde ento, o que mudou? O quadro de violao massiva de direitos
fundamentais foi, ao menos, reduzido? Polticas pblicas eficazes foram formuladas?
Implementadas? Ouviu-se falar de uma ao coordenada desses rgos e autoridades, entre a
Unio e os Estados da Federao a fim de pr um fim ou, pelo menos, reduzir os problemas
graves apontados pela CPI? As respostas so todas negativas. As diversas diligncias realizadas
pelo CNJ,35 em datas posteriores confeco do relatrio, por meio das quais tem atualizado o

34

CPI sistema carcerrio. Braslia: Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2009, p. 618.
Os resultados dessas diligncias podem ser conferidos no Portal do CNJ, em Sistema carcerrio e Execuo
Penal: http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/28746-cnj-divulga-dados-sobre-nova-populacao-carceraria-brasileira

35

37

perfil dos presos e das prises, revelam que o dficit de vagas do sistema prisional apenas
aumenta a cada ano, sendo, cada vez mais, agravado o problema da superlotao carcerria e
das instalaes precrias dos presdios. De nada adiantou tambm o Brasil ter sido notificado,
em oportunidades distintas, pelas Cortes Internacional de Direitos Humanos e Interamericana
de Direitos Humanos e pela prpria ONU em razo das condies cruis e desumanas de nosso
sistema carcerrio. As falhas estruturais permanecem e at se aprofundam.
Como apontado no tpico anterior, segundo o ltimo relatrio do CNJ, divulgado em
junho de 2014, o Brasil possua 711.463 presos, includas 147.397 pessoas em priso domiciliar,
para 357.219 vagas de deteno. Sem computar o nmero de presos em domiclio, o dficit
de 206.307; computando, sobe para 354.244. E ainda h 373.991 mandados de priso sem serem
cumpridos! Se cumpridos, o dficit seria muito maior! Considerando o nmero total, includas
as prises domiciliares, o Brasil possui a 3 maior populao carcerria do mundo, depois
apenas dos Estados Unidos e da China. Tendo em conta apenas os presos em presdios e
delegacias, o Brasil fica em 4, ultrapassado pela Rssia. O que mais impressiona que 41%
desses presos esto sob custdia provisria, aguardando julgamento. Segundo relato de Maria
Lucia Karam, esses nmeros esto inseridos em um rumo expansionista do poder punitivo no
Brasil vinculado poltica de guerra s drogas. E o dficit existe apesar de ter praticamente
dobrado o nmero de presdios construdos entre 2005 (798) e 2013 (1.482).36
Com efeito, os problemas da superlotao carcerria, segundo a CPI da Cmara, a me
de todos os problemas, no novo e vem se agravando apesar das investigaes e
documentaes realizadas pelos parlamentares e pelo CNJ. As deficincias se mantm em todas
as unidades federativas e os trs poderes tm se mostrado incapazes de oferecer solues
minimamente capazes de reverter o quadro. Falhas estruturais do passado promoveram esse
estado de violao massiva de direitos fundamentais dos presos, e a persistncia dessas falhas
tm agravado, no presente, esse quadro. Refletindo sobre a situao dos presos no Brasil, Ana
Paula de Barcellos fixou trs concluses que refletem o quanto o estado de violao de direitos
fundamentais dos presos tem sido historicamente agravado:

36
KARAM, Maria Lucia. Interrogaes sobre a poltica de encarceramento. Jus ano 45, n 30, 2014, p. 188. Sobre
esses nmeros, cf. tambm: SARMENTO, Daniel. Constituio e Sociedade: As masmorras medievais e o
Supremo. Jota, de 6 de janeiro de 2015. http://jota.info/constituicao-e-sociedade-masmorras-medievais-e-osupremo

38

A primeira concluso que se quer enunciar aqui, embora se trate de certo trusmo, a de que o
tratamento conferido aos presos no Brasil, e descrito antes, viola de forma grosseira os direitos
humanos. O ponto ser aprofundado adiante. A segunda concluso a apurar a de que a violao
dos direitos humanos dos presos no Brasil constitui o tratamento normal (do ponto de vista
estatstico) conferido a tal parcela da populao: a rotina e no um desvio eventual. Parece certo
afirmar que em qualquer sistema prisional de que se cogite, em qualquer lugar do mundo, sempre
ser possvel observar violaes eventuais aos direitos dos presos. A diferena que em algumas
partes do mundo essas violaes sero uma exceo, uma anomalia a ser punida pelo direito. Como
em qualquer outra rea na qual os indivduos possam exercer liberdade, sempre haver um
percentual de condutas desviantes em relao ao padro, da a necessidade da prpria existncia do
direito. No Brasil, porm, a violao no a exceo: a regra geral. No se trata de um desvio
episdico ou localizado, mas do padro geral observado no pas como um todo. O tratamento
adequado eventualmente conferido a um preso que constitui a exceo. A terceira concluso a
de que esse tratamento desumano conferido aos presos no constitui um evento novo na histria do
Brasil.37

Postas as coisas assim, tm-se, de forma inequvoca, o preenchimento dos pressupostos

de configurao do estado de coisas inconstitucional. Primeiramente, o sistema prisional
brasileiro revela violao massiva e generalizada de direitos fundamentais dos presos quanto
dignidade, higidez fsica e integridade psquica. A superlotao carcerria e a precariedade das
instalaes das delegacias e presdios, mais do que inobservncia pelo Estado da ordem jurdica
correspondente, configuram tratamento desumano, degradante, cruel, ultrajante e indigno a
pessoas que encontram-se sob sua custdia. As penas privativas de liberdade aplicadas em
nossos presdios convertem-se em penas cruis e desumanas; os presos tornam-se lixo digno
do pior tratamento possvel, sendo-lhes negado todo e qualquer direito existncia
minimamente segura e salubre. Como disse o Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, os
presdios brasileiros so masmorras medievais, ocasionando, segundo Daniel Sarmento, a
mais grave questo de direitos humanos do Brasil contemporneo.38
O quadro revela transgresso a diversos dispositivos constitucionais, normas nucleares
de nosso sistema objetivo de direitos fundamentais, a comear pelo princpio da dignidade da
pessoa humana (artigo 1, inciso III), tornado letra morta pelo sistema carcerrio brasileiro. A
situao revela tortura e tratamento desumano ou degradante de seres humanos, vedado pelo
artigo 5, inciso III, assim como a aplicao de penas cruis, proibida pelo artigo 5, inciso
XLVII, alnea e. O artigo 5, incisos XLVIII e XLIX so absolutamente ignorados ao no
serem observados os deveres, respectivamente estabelecidos, de viabilizar o cumprimento da

37
BARCELLOS, Ana Paula de. Violncia urbana, condies das prises e dignidade humana. Revista de Direito
Administrativo N 254, 2010 (Biblioteca Digital Frum de Direito Pblico).
38
SARMENTO, Daniel. Constituio e Sociedade: As masmorras medievais e o Supremo. Jota, de 6 de janeiro
de 2015. http://jota.info/constituicao-e-sociedade-masmorras-medievais-e-o-supremo

39

pena em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e sexo do

apenado (art. 5, XLVIII) e de assegurar aos presos o respeito integridade fsica e moral.
Alm do mais, diversos direitos bsicos, cujo gozo em nveis mnimos compem o
direito fundamental ao mnimo existencial, no fazem parte da vida dos presos: sade,
educao, alimentao, assistncia judiciria, trabalho, previdncia e assistncia social. Alm
da legislao interna, o que inclui a Lei de Execuo Penal, de 1984, a violao massiva de
direitos fundamentais dos presos tambm implica afronta a diversos tratados internacionais
sobre direitos humanos ratificados pelo pas, como o Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Polticos, a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruis, Desumanos e
Degradantes e a Conveno Americana de Direitos Humanos, ofendendo ainda, de forma
ostensiva, a Lei de Execuo Penal, de 1984. Em suma, o Estado brasileiro, com seu sistema
carcerrio cruel e desumano, responsvel por um quadro generalizado de violaes reiteradas
e massivas de direitos fundamentais das pessoas presas.
Em segundo lugar, o quadro de violao massiva de direitos fundamentais est atrelado
omisso reiterada e persistente das autoridades pblicas no cumprimento de suas obrigaes
de garantia dos direitos dos presos est atrelado a falhas estruturais. verdade que h
legislao ordinria versando direitos dos presos. Na Lei n 7.210, de 1984, a Lei de Execuo
Penal, so assegurados diversos desses direitos violados, inclusive o direito cela individual
salubre e com rea mnima de 6 metros quadrados.39 Por meio da Lei Complementar n 79/94,
foi criado o Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN. No obstante, verifica-se situao de
fracasso generalizado das polticas legislativas, administrativas e oramentrias. H, sem embargo,
defeito generalizado e estrutural de polticas pblicas. A ausncia de medidas legislativas,
administrativas e oramentrias eficazes voltadas a superar esse quadro representa uma falha
estrutural que gera tanto a violao sistemtica dos direitos, quanto a perpetuao e
agravamento da situao.
Com efeito, apesar da legislao infraconstitucional citada, tm-se quadro generalizado
de proteo deficiente dos presos. Mesmo diante do evidente insucesso da implementao da

39

Lei n 7.210/84:
Art. 88. O condenado ser alojado em cela individual que conter dormitrio, aparelho sanitrio e lavatrio.
Pargrafo nico. So requisitos bsicos da unidade celular:
a) salubridade do ambiente pela concorrncia dos fatores de aerao, insolao e condicionamento trmico
adequado existncia humana;
b) rea mnima de 6,00m2 (seis metros quadrados).

40

legislao em vigor, nada feito pelos Poderes Executivo e Legislativo, titulares da criao e
aprovao de polticas pblicas, para modificar o quadro. A inrcia configura-se no apenas
quando da ausncia absoluta de legislao, mas tambm quando ausente qualquer tentativa de
modificao do quadro uma vez verificada a insuficincia da proteo conferida pela execuo
das normas vigentes. Esta a situao legislativa dos direitos dos presos: apesar de existir
legislao versando esses direitos, as leis existentes simplesmente no pegaram, no se
concretizam em proteo efetiva dos presos, e nada tentado para alterar a situao. Apesar de
instalada a CPI da Cmara dos Deputados, verificada a situao vexatria de nosso sistema
carcerrio e notificadas diversas autoridades sobre o quadro de inconstitucionalidades, no
foram envidados esforos e propostas de polticas pblicas para modificar a situao.
Por certo que, no se trata da inrcia de uma nica autoridade pblica, nem de uma nica
unidade federativa, e sim do funcionamento deficiente do Estado como um todo que tem
resultado na violao desses direitos. Os poderes, rgos e entidades federais e estaduais, em
conjunto, vem se mantendo incapazes e manifestado verdadeira falta de vontade poltica em
buscar superar ou reduzir o quadro objetivo de inconstitucionalidade. Falta sensibilidade
legislativa quanto ao tema da criminalizao das drogas, razo maior das prises. O prprio
Judicirio tem contribudo com o excesso de prises provisrias, mostrando falta de critrios
adequados para tanto. Falta estrutura de apoio judicirio aos presos. Trata-se, em suma, de mal
funcionamento estrutural e histrico do Estado como fator do primeiro pressuposto, o da
violao massiva de direitos.
Nesse quadro amplo de deficincias estatais, insere-se a omisso inconstitucional sob a
perspectiva material proposta nesta tese (Captulo II). A falha estatal estrutural, no caso do
sistema carcerrio, tem matriz na deficincia de polticas pblicas, incapazes de reverter o
quadro de inconstitucionalidades, e isso independentemente da tipologia dos enunciados
normativos constitucionais envolvidos e de ordens expressas de legislar. Leis que, na prtica,
se revelam insuficientes ante s falhas em sua implementao, promovendo proteo deficiente
dos direitos fundamentais dos presos. Com efeito, o estado de coisas inconstitucional relativa
ao sistema carcerrio brasileiro representa o estgio avanado da omisso inconstitucional sobre
o tema, envolvidos os Poderes Executivo e Legislativo, titulares do condomnio legislativo
sobre as matrias relacionadas possibilidade de superao do quadro.
O terceiro pressuposto do estado de coisas inconstitucional, relacionado ao anterior,
revela-se pelo alcance orgnico do conjunto de medidas necessrias para a superao do quadro

41

de violao massiva e sistemtica dos direitos fundamentais dos presos. A reduo ou

eliminao desse estado de coisas inconstitucional requer atuao de diversos rgos, do
Legislativo, do Executivo e do Judicirio, dos diferentes nveis federativos, e no apenas de um
nico rgo ou entidade. Trata-se de litgio estrutural, de modo que so necessrias novas
polticas pblicas ou correo das polticas defeituosas, alocao de recursos, ajustes nos
arranjos institucionais e nas prprias instituies, novas interpretaes e aplicaes das leis
penais enfim, um amplo conjunto de mudanas estruturais envolvida uma pluralidade de
autoridades pblicas. A vontade poltica de um nico rgo ou poder no servir para resolver
o quadro de inconstitucionalidades. Ao contrrio, a soluo requer remdios estruturais.
Com efeito, da mesma forma que o problema do sistema carcerrio decorre de
deficincias estruturais e as violaes dos direitos fundamentais no podem ser atribudas a
autoridades estatais isoladas, as respostas dependem da coordenao de medidas de diferentes
naturezas: intervenes legislativas, executivas, oramentrias e interpretativas (Judicirio). O
estado de inconstitucionalidades do sistema carcerrio brasileiro foi construdo pelas omisses
persistentes e prticas defeituosas dos diferentes rgos e autoridades envolvidos, configurados
bloqueios polticos e institucionais que devem ser superados conjuntamente sob pena de persistirem
as mesmas falhas estruturais. A interveno judicial, para aproveitar ao grande nmero de presos
cujos direitos so violados, deve dirigir-se a vrias entidades estatais, federais e estaduais,
responsveis pelas falhas sistemticas e, por isso, compreende ordens de execuo complexa a
instruir aes estatais coordenadas.
No mais, a interveno judicial estrutural, tpica da declarao do estado de coisas
inconstitucional, faz-se inevitvel no caso do sistema carcerrio brasileiro ante a
improbabilidade de os poderes polticos, por si ss, tomarem a iniciativa de enfrentar tema de
to pouco prestgio popular. Em casos dessa natureza, bloqueios polticos costumam ser
insuperveis. A populao carcerria brasileira configura minoria desprezada, sem
representatividade poltica. De um modo geral, devido impopularidade dessa classe de
pessoas, a sociedade no aceita seja eleita como prioridade de gastos pblicos a melhoria nas
instalaes e condies das prises. Como argutamente apontou Ana Paula de Barcellos, os
cidados livres acreditam, recusando a dimenso ontolgica da dignidade humana, que o
criminoso perde o direito vida digna ou mesmo a condio humana, no sendo titular de

42

quaisquer direitos fundamentais.40 Na realidade, muitos acreditam serem as condies

desumanas das prises justas retribuies aos crimes praticados.41
Essa impopularidade dos presos faz com que poucos polticos tenham vontade de brigar
por recursos pblicos para serem aplicados em um sistema carcerrio que oferea condies de
existncia digna. Isso significa que bloqueios polticos, a gerarem falhas estruturais,
permanecero sem que haja interveno judicial. A omisso estatal inconstitucional est tanto
na base como no agravamento do estado de coisas inconstitucional relativo ao sistema
carcerrio brasileiro. As condies intolerveis dos prisioneiros permanecero ante a falta de
incentivos para a ao legislativa e executiva, o que s pode ser modificado a partir de medidas
estruturais ditadas judicialmente. Da por que configurado o terceiro pressuposto do estado de
coisas inconstitucional: a interveno judicial, necessria para superar o estado de coisas
inconstitucional, deve dirigir-se a um conjunto de rgos e entidades, dos trs poderes e de
diferentes nveis federativos, exigindo uma pluralidade de medidas de naturezas diversas.
Contra falhas estruturais, remdios estruturais.
Tambm resta configurado o quarto e ltimo pressuposto, de natureza quantitativa,
relacionado potencialidade de um nmero elevado de afetados transformarem a violao de
direitos em demandas judiciais, o que poderia produzir grave congestionamento da mquina
judiciria. A situao carcerria brasileira d ensejo a uma enxurrada de demandas, dentre elas,
a de indenizao por dano moral contra o Estado. Sendo responsvel pela custdia e segurana
das pessoas presas, o Estado deve oferecer condies minimamente dignas e salubres para os
presos, caso contrrio, dever ser responsabilizado civilmente por danos fsicos, psquicos e
morais.42 O tratamento desumano, alm de grave violao ordem objetiva dos direitos
fundamentais, faz surgir a pretenso individual dos presos tanto s condies mnimas do
crcere, quanto reparao pelos danos causados pelas instalaes precrias e pela
superlotao. Consideradas essas possibilidades, a correo do sistema pode ser, de forma
preventiva, meio de evitar custos maiores ao poder pblico.

40

BARCELLOS, Ana Paula de. Violncia urbana, condies das prises e dignidade humana. Revista de Direito
Administrativo N 254, 2010 (Biblioteca Digital Frum de Direito Pblico).
41
WEAVER, Russel L. The Rise and Decline of Structural Remedies. San Diego Law Review Vol. 41, 2004, p.
1.632.
42
O tema objeto de repercusso geral no Supremo: RE 580.252/MS, Rel. Min. Teori Zavascki. O relator,
normalmente restritivo quanto o tema envolve custos ao Estado, votou pelo direito dos presos indenizao. O
julgamento foi suspenso em razo de pedido de vista do ministro Lus Roberto Barroso.

43

Restam, portanto, configurados os pressupostos do estado de coisas inconstitucional,

mxime a violao massiva de direitos fundamentais e o fator da falha estrutural, no caso do
sistema carcerrio brasileiro. Melhor dizendo: o sistema carcerrio brasileiro um estado de
coisas inconstitucional. Surge assim a possibilidade de o Poder Judicirio, mais
especificamente, o Supremo Tribunal Federal intervir para superar esse estado. Deve o Supremo
controlar a omisso estatal como fator de proteo deficiente de direitos fundamentais. Mais:
deve defender a ordem objetiva dos direitos fundamentais contra as falhas estruturais. Em
sntese, a construo terica do estado de coisas inconstitucional, importada da Corte
Constitucional colombiana, serve como argumento de reviso da noo tradicional da omisso
inconstitucional e legitima o Supremo a enfrentar o maior problema de violao de direitos
fundamentais do Brasil contemporneo.
Assentando que o quadro de superlotao carcerria e de condies desumanas do
encarceramento configura um estado de coisas inconstitucional no Brasil, o que pode o
Supremo fazer para tentar reduzir ou acabar com esse estado de coisas? Tm-se, aqui, a
necessidade de uma interveno estrutural do Supremo: a necessidade de trabalhar com a
formulao de remdios estruturais.

4.

A interveno possvel do Supremo Tribunal Federal

Verificados os pressupostos do estado de coisas inconstitucional, o Supremo pode

interferir sobre a formulao, implementao e monitoramento de polticas pblicas,

caracterizado o ativismo judicial em sua dimenso estrutural. A Corte pode, por meio de
medidas estruturais, superar os bloqueios polticos e institucionais (Captulo III, itens 5.1. e
5.2.) que servem para agravar a violao massiva e repetida dos direitos fundamentais dos
presos. A Corte tambm pode mudar a opinio pblica sobre o tema, despertar a ateno da
sociedade sobre o quadro, colocando o problema na agenda poltica brasileira. Assim, o
Supremo poder promover ou aumentar a deliberao sobre o sistema carcerrio brasileiro.
Evitando a supremacia judicial, o Tribunal, em vez de ordens detalhadas, deve estabelecer
ordens flexveis, fixando parmetros e objetivos a serem alcanados, deixando aos rgos do
Executivo e do Legislativo a definio de meios e mincias das medidas.
Retendo jurisdio sobre o problema, o Supremo, ou instituio capacitada por ele
designada, deve monitorar a fase de implementao de suas decises. Promovendo o dilogo

44

institucional e provocando maior participao popular nos processos decisrios, o Tribunal

deve designar a realizao de audincias pblicas peridicas, com a presena de todas as
autoridades pblicas envolvidas e de diferentes setores da sociedade civil, mxime os
movimentos sociais e as associaes de defesa dos direitos dos presos, com o objetivo de
verificar o progresso das escolhas de meios. Com esses remdios estruturais, a declarao do
estado de coisas inconstitucional pela Corte poder surtir efeitos diretos e indiretos,
instrumentais e simblicos, em especial a superao dos bloqueios polticos e institucionais e o
aumento da deliberao pblica sobre o tema da superlotao carcerria e das condies
dessumas e cruis dos presdios, o que, por si s, representa valioso ganho democrtico.
O ativismo judicial estrutural dialgico da Corte deve ter 3 focos: (i) reduzir o aumento
progressivo da populao carcerria de acordo com dados do Departamento Penitencirio
Nacional DEPEN, em 1990, cerca de 90 mil presos, em maio de 2014, mais de 563 mil presos,
fora os mais de 147 mil em priso domiciliar, um aumento de 600% comparados aos 40% de
crescimento da populao brasileira; (ii) diminuir o dficit de vagas do sistema prisional
conforme dados do CNJ apontados no tpico anterior, o dficit de 357.219 vagas se
computadas as pessoas em priso domiciliar; (iii) melhorar as condies atuais do
encarceramento problemas de instalaes insalubres e de falta de atendimento a diversos
direitos bsicos dos presos. O Supremo deve estabelecer e monitorar, em face de diferentes
autoridades pblicas, um conjunto amplo e coordenado de medidas visando superar esses 3
problemas. Segundo acredito, essas medidas devem observar os seguintes parmetros:
(i) para reduzir o aumento progressivo da populao carcerria
a) estimular a aplicao de penas alternativas e o uso da priso domiciliar;
b) restringir o uso da priso provisria aos casos em que verdadeiramente seja
comprovada ameaa ao desenvolvimento do processo pela liberdade do acusado e
haja probabilidade de sentena condenatria privativa de liberdade ao final deste;
c) estimular amplo debate pblico e no Congresso nacional sobre a disciplina legal
do consumo e comrcio de drogas, opondo a atual poltica de proibio
possibilidade de legalizao com forte regulao e controle da produo;
d) ateno total ao processo de recuperao social dos presos a fim de evitar a
reincidncia penal;

45

(ii) para diminuir o dficit de vagas do sistema prisional

a) os parmetros acima apontados;
b) determinar sejam feitos mutires constantes para reviso das prises provisrias
e dos casos de presos que j cumpriram as penas impostas;
c) determinar a construo de novos presdios;
(iii) para melhorar as condies atuais do encarceramento
a) determinar reforma dos presdios existentes, das acomodaes insalubres,
escuras e sem higiene;
b) aes estatais voltadas a assegurar direitos bsicos dos presos:
b.1. assistncias mdica e psicolgica;
b.2. fornecimento de medicamentos;
b.3. melhoria da alimentao;
b.4. servios de educao;
b.5. programas de oferta de trabalho;
b.6. fornecimento de vesturio;
b.7. assistncias social e jurdica;
b.8. acompanhamento da vida do egresso;
c) aes de diviso dos presos conforme gravidade do delito, idade e natureza da
priso.
Esses parmetros devem nortear a formulao e implementao de polticas pblicas
voltadas a assegurar os direitos fundamentais dos presos constitucional e legalmente
reconhecidos e que vm sendo massivamente violados. O Supremo deve proferir ordens
flexveis, que deixem espao decisrio prprio ao aparato poltico e administrativo dos Poderes
Executivo e Legislativo, mas que sejam capazes de coordenar as aes desses poderes dentro
dos parmetros acima apontados. A complexidade das ordens ser inevitvel, proporcional ao
tamanho do problema.

46

Trata-se de tpico caso no qual objees como a reserva do possvel no se revelam

possveis ante a violao massiva do direito ao mnimo existencial.43 Sem embargo, tendo em
conta o amplo espectro de motivos que conduziram declarao do estado de coisas
inconstitucional e o conjunto complexo de ordens necessrio superao desse estado, sentena
dessa magnitude merece o rtulo, cunhado por Csar Rodrguez Gravito e Diana Rodrguez
Franco, de macrosentena.44 Ela beneficiaria uma imensa populao (carcerria), se
justificaria em razo da gravidade absurda de violaes de direitos que pretende resolver,
vincularia um nmero expressivo de atores estatais e sociais, e revelaria uma ambio incomum
quando prope reter jurisdio sobre o processo de implementao das ordens. Trata-se da
proposta de o Supremo lanar-se prtica dos remdios estruturais combinados com a
jurisdio de monitoramento. Um passo novo, largo, talvez demasiadamente largo, mas altura
do problema constitucional e social enfrentado.

5.

Concluso
Da omisso legislativa ao estado de coisas inconstitucional, o Supremo deve evoluir

seus instrumentos de controle da omisso estatal, da inrcia legislativa e da inabilidade

institucional dos governantes para resolverem violaes de direitos. Ordens estruturais dessa
magnitude, porm flexveis, permitindo ampla margem de escolha poltica e tcnica aos outros
poderes, combinam o ativismo judicial estrutural com a ideia de dilogos institucionais. Os
propsitos de superar bloqueios polticos e institucionais, e de aumentar a deliberao pblica
sobre os temas, em um cenrio de ampla violao de direitos fundamentais como o caso do
sistema carcerrio brasileiro, legitimam material e procedimentalmente o papel do Supremo em
nossa democracia. No mais, sentenas estruturais, que seguem declarao do estado de coisas
inconstitucional, se adequam ao perfil de uma Corte que no se ocupa apenas de determinados
enunciados constitucionais ou ordens expressas de legislar, e sim com a Constituio como um
todo e com o que ela busca de mais importante: a efetividade dos direitos fundamentais.

43

TORRES, Ricardo Lobo. O Direito Ao Mnimo Existencial. Op. cit.

GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez. Cortes y Cambio Social. Cmo la Corte
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44

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