NUEVA SOCIEDAD NRO.126, JULIO- AGOSTO DE 1993 , PP.

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Reestructuracin neoliberal y
escenarios polticos en Amrica Latina
Smith, William C.
William C. Smith: Politlogo estadounidense, profesor de la Universidad de Miami.

A pesar de la diversidad regional el fortalecimiento de los mecanismos de mercado, la erosin de la capacidad regulatoria del Estado, la limitacin de los partidos
polticos, movimientos sociales y actores colectivos - particularmente aquellos que
representan los intereses de sectores subalternos - indican que, sometida a presiones extraordinarias para lograr inserciones ms competitivas en la economa mundial, Latinoamrica se ha embarcado en una trayectoria hacia el desarrollo fundamentalmente distinta de todo lo conocido en el pasado. Si esta hiptesis es aproximadamente correcta, entonces, el orden poltico emergente, si bien liberal y democrtico, puede regir sobre sociedades que sern fuertemente elitistas y socialmente
bastante regresivas.
Las democracias latinoamericanas enfrentan una coyuntura crtica en la dcada de
los 90. Los regmenes civiles surgidos en los 80 a partir de dictaduras militares han
alcanzado cierto grado de estabilidad institucional y consolidacin pero an deben
superar graves desafos econmicos. Las polticas de libre mercado exaltadas por
el denominado consenso de Washington han logrado un relativo xito al detener
la inflacin, aportando mayor disciplina en el manejo del sector pblico y generando supervits comerciales1 . Sin embargo, para la mayora de los pases latinoamericanos, el objetivo de un crecimiento estable y sustancial se ha mostrado elusivo.
Concomitantemente la aguda declinacin en el ingreso per cpita de los pases ha
exacerbado las notables pautas de inequidad en la distribucin de la riqueza y el
bienestar.
La limitada recuperacin econmica regional, a la que se agregan sucesos como la
inestabilidad poltica en Venezuela o el golpe cvico-militar en Per, ha originado
inquietantes dudas relativas a las consecuencias sociales y polticas de la reestruc1

Constituyen este consenso: una amplia reforma del Estado (privatizacin de las empresas del
sector pblico, reformas fiscales, profunda reduccin del gasto social compensatorio y eliminacin
de los subsidios al consumo y a los productores ineficientes, etc.), priorizacin del equilibrio macroeconmico, liberalizacin de mercados (desregulacin y desmonopolizacin del sector privado,
flexibilizacin de los mercados de trabajo, etc.) y una reinsercin competitiva en la economa mundial (del comercio, promocin de la inversin extranjera, etc.).

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turacin neoliberal. Merece especial atencin en los anlisis del perodo posterior a
la transicin, el fuerte deterioro de la capacidad estatal para manejar las variables
macroeconmicas principales y las problemticas tensiones entre la lgica de mercado, reforzada por las exigencias de la economa mundial, y las presiones para
institucionalizar y expandir la participacin popular y los derechos civiles en un
marco poltico-institucional de origen electoral. Los anlisis comparativos de las reformas liberalizadoras de los mercados de Amrica Latina han encontrado pocas
diferencias sistemticas entre regmenes en trminos de resultados econmicos.
Sin embargo, pueden indicarse algunas diferencias cuando se trata de la eleccin
de estrategias macroeconmicas. Primeramente, al enfrentarse a crisis econmicas
nuevas, las lites polticas y econmicas de democracias consolidadas o de regmenes autoritarios estables han demostrado generalmente una fuerte preferencia por
estrategias ortodoxas de estabilizacin y ajuste estructural orientadas hacia la
desregulacin de mercados. La prioridad de estos regmenes ha sido la implementacin de un modelo reformado de acumulacin de capital basado en una insercin
en la economa mundial ms competitiva y orientada hacia las exportaciones. En
segundo lugar, contrastando con la situacin de los regmenes estables democrticos o autoritarios, las lites polticas y tecnocrticas de las democracias de transicin parcialmente consolidadas en Amrica Latina han mostrado su afinidad con
estrategias macroeconmicas heterodoxas para encarar los desafos de la pesada
deuda externa, el estancamiento y el riesgo de hiperinflacin. En lugar de permitir
que los mecanismos de mercado sinceren los precios, los polticos y dirigentes de
las nuevas democracias, interesados en mantener su apoyo electoral, se ven tentados a emplear la mano visible de un Estado activo, con la esperanza de lograr
una rpida reactivacin econmica sin la profunda recesin y los altos costos sociales, asociados a las estrategias ortodoxas fallidas (Stalling /Kaufman, Haggard
/Kaufman). Tercero; a pesar de los esfuerzos serios e innovadores de pases como
Argentina, Brasil y Per, la afinidad de los regmenes democrticos nacientes con
estrategias heterodoxas se ha evidenciado transitoria y limitada a las fases iniciales
de la evolucin del gobierno militar al civil.
La estrategia del choque heterodoxo materializada en los planes Austral, Cruzado
e Inti, implementados a mediados de los 80 en Argentina, Brasil y Per respectivamente, fallaron por varios motivos, incluyendo los efectos afrodisacos sobre polticos elegidos popularmente, un ajuste aparentemente libre de costos sin medidas polticamente impopulares como la recesin, el desempleo, y las altas tasas de
inters. La dilacin en la aplicacin de polticas correctivas urgentes, sin mencionar
la postergacin de reformas ms fundamentales, junto al desgaste del apoyo po-

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pular, abrieron camino al populismo macroeconmico y a peligrosos episodios

hiperinflacionarios seguidos por programas de estabilizacin cada vez ms duros,
en los que los costos sociales resultaron an ms altos (Dornbusch /Edwards).
La experiencia argentina es ilustrativa. Despus del agotamiento en 1983 de la dictadura militar, la crisis de la deuda y la manifestacin de conflictos sociopolticos
virulentos obligaron a un presidente de inclinacin socialdemcrata, Ral Alfonsn, de la Unin Cvica Radical, y a otro de tendencia populista, el peronista Carlos
Menem, a incrementar la aplicacin de polticas ortodoxas, a tono con el discurso
antiestatista emanado de las administraciones estadounidenses, las agencias multilaterales de prstamo y los bancos internacionales privados. Se han intentado proyectos de reestructuracin claramente similares bajo circunstancias diversas y con
distinto xito en Chile, Mxico, Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela. En todo el hemisferio las polticas de estabilizacin de corto plazo de principios de los 80 dieron
lugar a reclamos de transformaciones estructurales mayores, considerados como
prerrequisitos para un modelo de acumulacin2 neoliberal o liberalizador de mercados.

Lgica macroeconmica, actores colectivos y lucha distributiva

Una exposicin breve y esquemtica de la lgica de la crisis de la macroeconoma
latinoamericana y de los consecuentes conflictos estratgicos entre los principales
actores colectivos - lites estatales, empresariado y organizaciones laborales - puede ayudar a explicar la dinmica de la hiperinflacin y de la generalizacin de conductas especulativas tanto polticas como microeconmicas que acompaan a un
agudo incremento de las restricciones internacionales y locales. Esta aparente reduccin inexorable de opciones es la que compele a gobiernos de distinto color ideolgico a embarcarse en proyectos de reestructuracin neoliberal. Tal explicacin
puede tambin iluminar los dilemas y limitaciones que estos proyectos introducen
en partidos, movimientos sociales de base y otras fuerzas polticas favorables a la
consolidacin de las nuevas democracias y a la expresin y profundizacin de la
participacin popular. En muchos pases latinoamericanos la crisis de la deuda implic un proceso perverso de desarticulacin econmica, especialmente del sector
industrial, que exacerb los ya serios problemas de desempleo y subempleo, acelerando sustancialmente el crecimiento del llamado sector informal.
2

El trmino neoliberalismo es usado en este ensayo para llamar la atencin de los seguidores contemporneos del pensamiento de los puristas posteriores a la dcada del 20 (Friedrich Hayek,
Ludwig von Mises, Wilhelm Ropke) quienes defendieron los presupuestos balanceados y los mercados desregulados, atacaron la intervencin estatal y criticaron los efectos perniciosos de la connivencia entre el Estado, los monopolios y los oligopolios del sector privado y las organizaciones
obreras.

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Durante la dcada perdida de los 80, el ingreso per cpita en la regin cay (liderado por las declinaciones de aproximadamente el 25 % en Argentina, Venezuela y
Bolivia) a niveles alcanzados 15 20 aos antes; de acuerdo a diversas estadsticas,
el 40% de los latinoamericanos viven en condiciones de pobreza. En muchos pases, el brusco descenso de la tasa de ahorro e inversin del sector pblico y privado
limit seriamente la posibilidad de mantener el ritmo de los vertiginosos avances
tecnolgicos. Estas transformaciones sociales y econmicas generalizadas estn ntimamente relacionadas con el proceso de ajuste externo, incluyendo una masiva
fuga de capital y su consecuente transferencia neta (promediando 25-30 mil millones de dlares anualmente) durante los 80 (Frenkel/ Rozenwurcel).
Pese a los grandes supervits comerciales generados por el proceso de ajuste, persistieron los dficits de la balanza de pagos, originando una continua acumulacin
de deuda externa. Esta situacin se complic por el volumen relativamente pequeo de los ingresos de capital desde el exterior, por la cada de los precios de las materias primas en los mercados mundiales y, en muchos pases, por la continua fuga
de capitales. Bajo la fuerte presin de los bancos acreedores, del FMI y de los gobiernos de los pases desarrollados, el mismo Estado financi esta transferencia de
capital, asumiendo la responsabilidad del servicio del grueso de la deuda externa,
inclusive de la contratada originalmente por el sector privado. De esta manera,
muchos gobiernos contribuyeron a su carencia de capital y consecuente crisis fiscal. Esta salvadora ayuda a los inversores locales y la transferencia gigantesca de
capital a los bancos transnacionales y a instituciones multilaterales como el BM y el
FMI, junto con la descontrolada expansin monetaria domstica, provoc una grave crisis fiscal estatal, obligando a los gobiernos a emitir instrumentos de endeudamiento de corto plazo a muy altas tasas de inters real (Carciofi).
A su vez, las tasas de inters extremadamente elevadas y las veloces fluctuaciones
del ingreso real de diferentes clases y sectores de la poblacin, condujeron al desempleo y la recesin, as como exacerbaron notablemente las presiones inflacionarias y la inestabilidad macroeconmica. Sin embargo, la aceleracin de la inflacin
en coyunturas crticas, en Argentina, Brasil, Bolivia, Per y otros pases, no fue
consecuencia exclusiva de factores econmicos aislados. Muchos polticos, dirigentes y partidos tratan sistemticamente de evitar o al menos posponer los costos polticos asociados a los sacrificios sociales necesarios para frenar la espiral inflacionaria. Anlogamente, la resistencia del empresariado urbano, de los intereses agrcolas, de la clase media y de las organizaciones del trabajo a reducir su ingreso
real, es un factor determinante para perpetuar y acelerar la inflacin. Esta competencia engendra una cultura inflacionaria que hace que la mayora de las personas,

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independientemente de su condicin social o circunstancias econmicas, acte defensivamente ante la razonable expectativa de que la inflacin permanezca alta o
aumente en el futuro. La atencin concentrada en los resultados del corto plazo determina el comportamiento microeconmico de empresas privadas y pblicas, sindicatos, ahorristas e inversores, generando fuertes conflictos distributivos. Con el
Estado en virtual colapso financiero, el mercado se convierte progresivamente en el
principal mecanismo asignador del ingreso y regulador de los conflictos sociales.
Estos conflictos distributivos ejemplifican una lgica vigente en todas las economas capitalistas y tambin caractersticas ms especficas asociadas con la existencia
de grandes deudas externas. Una variedad de posibilidades de interaccin estratgica resulta posible en estas circunstancias. Sin embargo, dadas las configuraciones
del poder poltico actual, los gobiernos que traten de implementar un programa de
estabilizacin en un contexto de recesin o lento crecimiento, deben enfrentar casi
inevitablemente un juego de suma-cero que determina prdidas de ingreso al trabajo organizado, a sectores de clase media y a los intereses industriales y comerciales ms dbiles. Ms an, en una situacin caracterizada por una importante reduccin neta de capital, los gobiernos deben arbitrar no slo las luchas distributivas
normales asociadas con las transferencias intersectoriales del ingreso inducidas por
la alta inflacin, sino tambin enfrentar los conflictos y frustraciones que resultan
de un crecimiento claramente inferior a la tasa potencial de acumulacin de la economa. Estas circunstancias pueden dar origen a una reduccin del bienestar colectivo de la sociedad. Cuando esta lgica general se combina con las circunstancias
especficas que enfrentan la mayora de los pases latinoamericanos, se elevan exponencialmente para la gobernabilidad democrtica los costos sociales y polticos
de la estabilizacin y del ajuste estructural.
Aunque la recuperacin econmica y la disminucin de los ndices de inflacin son
en teora bienes pblicos y por lo tanto, presumiblemente, de inters por todos
los sectores sociales, la estabilizacin y las polticas de ajuste enfrentan importantes
problemas para la accin colectiva. Las complejas relaciones comerciales intertemporales tientan a todos los protagonistas a descargar en otros los costos de la austeridad y la reestructuracin. Los esfuerzos por hacer que sean otros quienes soporten la carga conducen a conflictos distributivos serios y a un modelo de interaccin
estratgica entre clases y sectores que se parece bastante al dilema del prisionaro.
En este juego motivacional, los jugadores deben optar entre cooperar en la consecucin de sus intereses comunes o buscar su mxima ventaja unilateral. Los altos
niveles de indefinicin, asociados a las polticas macroeconmicas, combinados con
persistentes dudas respecto a la estabilidad del rgimen democrtico mismo, esta-

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blecen tales resultados para los principales protagonistas - lites estatales, lderes
partidarios, intereses empresarios y organizaciones obreras - que se maximizan los
incentivos para que cada actor elija defeccin o no cooperacin como estrategia
dominante, intentando as proteger sus intereses, cualquiera sea la estrategia adoptada por los otros. Aun cuando algunos individuos o sectores especficos puedan
cosechar enormes recompensas, si todos los actores colectivos adoptan deliberadamente una conducta de confrontacin, an los ganadores de corto plazo corren
el riesgo de convertirse en perdedores. Desde el punto de vista de la sociedad en
su conjunto, el resultado probable ser notablemente inferior al ptimo, generando
ms alta inflacin, mayor ineficiencia en las inversiones, retroceso del crecimiento,
mayor inseguridad social y, casi seguramente, una creciente espiral de conflictos
polticos3.
Por supuesto, algunos individuos y actores especficos pueden obtener tremendas
recompensas por negarse a considerar una menor inflacin como bien pblico.
En los pases que endmicamente sufren muchos mrgenes de utilidad empresarios dependen en gran medida de la especulacin financiera ms que de la produccin y comercializacin de bienes y servicios. Ahorristas individuales y firmas con
bienes lquidos tienen poderosos incentivos para no cooperar. De hecho, muchas
grandes empresas manufactureras juegan a la inflacin, ajustando, sus estrategias y estructuras productivas para colocar el capital generado por la retencin de
los impuestos a las ventas (a veces de un valor 60-70% del precio de venta final de
algunos bienes, como los cigarrillos) en inversiones especulativas de corto plazo en
los mercados financieros. Ms all de la retrica adhesin a la economa liberal, no
es sorprendente, en consecuencia, que algunas empresas y grupos econmicos
puedan tener un inters racional en oponerse activamente a las polticas diseadas para aportar estabilidad monetaria.
La racionalidad de los actores en condiciones caracterizadas por altos niveles de
conflicto distributivo subraya la posicin central de la incertidumbre en los sistemas competitivos democrticos. El proceso de establecer una democracia es un
proceso de institucionalizacin de la incertidumbre, de sujecin de todos los intereses a la incertidumbre. En un rgimen autoritario algunos grupos, emblemticamente las fuerzas armadas, tienen capacidad de intervenir cuando los resultados
de un conflicto son contrarios a sus programas o intereses. En una democracia, nin3

Es esclarecedor que la teora del juego llama tontos a aquellos actores que siguen estrategias cooperativas al enfrentar conductas no cooperativas de los dems. En teora, en los juegos interactivo
tipo dilema del prisionero con un reducido nmero de jugadores la mejor estrategia para cada actor es una estrategia golpe por golpe que, siempre en teora, puede conducir al aprendizaje social
a medida que los actores descubren que la cooperacin produce resultados superiores.

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gn grupo puede intervenir cuando el resultado de los conflictos es percibido

como contrario a sus intereses. La democracia implica que todos los grupos deben
subordinar sus intereses a la incertidumbre (Przeworski 1986, p. 58).
Cul es la consecuencia de esta dinmica interna para la consolidacin de las democracias? Una consolidacin exitosa depender en gran medida de la habilidad
de los funcionarios electos y los dirigentes para diluir la lgica corrosiva de la lucha distributiva y para promover el aprendizaje social forjando reglas y procedimientos basados en un consenso negociado respaldado por instituciones sociales y
polticas fuertes y autnomas. Los acuerdos institucionales neocorporativos, consistentes en pactos sociales diseados para complementar mecanismos tradicionales de representacin (como parlamentos y partidos) pueden, entonces, promover una mayor cooperacin y distribucin de esfuerzos, lo que es requisito para la
estabilizacin exitosa del rgimen democrtico. Lamentablemente, en Amrica Latina los intentos de lograr pactos voluntarios han sufrido tristes fracasos. Ms
an, las soluciones hobbesianas mediante las que lites elegidas y tecnocrticas
de gobiernos democrticos buscan imponer nuevas reglas de juego, sin negociar
con los intereses capitalistas y obreros (aunque cumpliendo los procedimientos democrticos formales) han sido slo marginalmente ms exitosas. No se crearon reglas y procedimientos concertados; o cuando s surgieron, las organizaciones lderes del capital y del trabajo fueron desgarradas por luchas destructivas, carecieron
de la legitimidad y los recursos para disciplinar a sus integrantes y consecuentemente para presentarse ante la otra y ante el Estado como interlocutores vlidos 4.
Ms an, la incertidumbre en que se hallan las futuras relaciones entre los socios
del pacto, se exacerba por la crisis del Estado y la debilidad de la economa nacional frente a las presiones de los acreedores externos y los caprichos de los mercados internacionales. Es probable que en este contexto los actores pblicos y privados se abstengan de asumir compromisos en el largo plazo y acten tratando de
maximizar las ventajas en lo inmediato.
Independientemente de la estrategia seguida - pactos voluntarios versus imposiciones estatales no negociadas - las instituciones gubernamentales encargadas de la
coordinacin de la concertacin macroeconmica se han mostrado poco dispuestas,
a la hora de implementar los acuerdos, a ceder algo de su autoridad a los empresarios y representantes obreros. Intenciones aparte, la mayora de los gobiernos civiles fue incapaz de movilizar la capacidad administrativa necesaria para imponer
4

La imposicin de reglas nuevas no significa necesariamente un regreso a polticas autoritarias. En

el contexto de hiperinflacin, recesin, alto desempleo, etc., muchos sectores, a veces inclusive los
principales partidos polticos con representacin parlamentaria, pueden realmente aceptar de buen
grado la accin decisiva de un ejecutivo fuerte.

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sanciones a los transgresores que violaron los acuerdos sobre precios, salarios e inversiones. El fracaso de los pactos sociales y la incapacidad de los partidos polticos
y de los mecanismos parlamentarios para articular y canalizar las demandas sociales, han impedido la consolidacin de un compromiso de clases democrtico. De
hecho, estos fracasos alimentan el perverso aprendizaje social del que deben esperarse resultados negativos de una conducta cooperativa. Esto alienta estrategias individualistas para maximizar salarios nominales y utilidades, y genera incentivos
indeseables que llevan a un incremento de la carrera competitiva: capitalistas urbanos, productores rurales, trabajadores organizados y clase media, todos intentan
descargar los costos de la estabilizacin y del ajuste estructural sobre los otros, sobre los grupos desorganizados o sobre el mismo Estado (Smith 1992).
Este modelo de conflicto estratgico entre los principales actores colectivos, enmascara un hecho central en la vida de muchas nuevas (y viejas) democracias que
acompaa a las reformas liberalizadoras de mercados: el fortalecimiento del capital
privado (que ejerce un tremendo poder de veto sobre las polticas macroeconmicas) y el correspondiente debilitamiento de la capacidad estatal para regular la economa y para mediar en los conflictos clasistas y sectoriales. La posicin privilegiada del capital es ilustrada por la aparicin de lo que Ambito Financiero (un importante diario financiero de Buenos Aires) en diciembre de 1989 llam el golpe de
mercado: un nuevo modelo de desestabilizacin poltica que frecuentemente origina cambios en el equipo econmico gobernante a fuerza de modificaciones en los
programas de acuerdo a los reclamos del sector de negocios.

Diferentes caminos hacia la reestructuracin neoliberal

En trminos generales, esto es lo que sucedi en Argentina y Brasil. Los esfuerzos
de los gobiernos de Ral Alfonsn (1983-1989) y Jos Sarney (1985-1990) para establecer entre lites estatales, intereses empresarios y sindicatos obreros una concertacin neocorporativa heterodoxa sobre poltica macroeconmica, fallaron. Ambos,
Alfonsn y Sarney, establecieron estrategias retrica y simblicamente comprometidas en la realizacin de un pacto voluntario con el capital y el trabajo. En los hechos, sin embargo, la implementacin de los planes Austral y Cruzado para combatir la inflacin con polticas heterodoxas estuvo ms cerca de la solucin hobbesiana de reglas y polticas macroeconmicas impuestas por el Estado sin negociacin con los sectores empresarios u obreros (Smith 1989) Dado el bajo nivel de institucionalizacin poltica, los sistemas partidarios y los mecanismos parlamentarios
de articulacin y agregacin de intereses fueron fuertemente presionados para llenar el vaco poltico. Este fracaso institucional prepar el camino en ambos pases

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para la adopcin de medidas econmicas ortodoxas, de consecuencias sociales y

polticas que contribuyeron a serios problemas de la gobernabilidad democrtica
(Smith 1990; Sola).
Carlos Menem asumi la presidencia argentina en 1989 con la inflacin alcanzando
un ndice superior al 200% mensual. Menem advirti a sus conciudadanos que se
prepararan para un duro, costoso y profundo ajuste que requerira ciruga mayor sin anestesia. Primeramente se produjo un nuevo round con la hiperinflacin,
luego hiper-recesin seguida de una estabilidad monetaria precaria y una reactivacin de sectores especficos de la economa. Concomitantemente, la distribucin
regresiva del ingreso y los estndares de vida declinantes de la mayora de la poblacin enriquecieron a los sectores de ms altos ingresos, mientras que la creciente
concentracin del control de los bienes productivos benefici a los grupos econmicos locales y a sus socios transnacionales. A pesar del alto costo social pagado,
en el corto plazo la victoria sobre la hiperinflacin afirm la popularidad de Menem y del partido peronista (Smith 1992).
En Brasil, la debacle hiperinflacionaria al fin del perodo de Sarney fue seguida por
el estilo poltico autocrtico del gobierno de Fernando Collor de Mello, quien recurri frecuentemente al abuso de las llamadas medidas provisionales de dudosa
constitucionalidad. El gobierno de Collor no tuvo xito en alcanzar la estabilidad; a
su vez los esfuerzos privatizadores y la liberalizacin comercial se vieron trabados
por algunos intereses empresarios, incompetencia burocrtica y acusaciones de corrupcin del presidente y de su entorno. El fracaso de los planes econmicos conocidos como Collor I y Collor II, evidente por el resurgimiento de la inflacin que
volvi a ndices del 20% mensual o ms, erosion fuertemente la popularidad gubernamental inicial (Crabtree). Despus de la salida de Collor, el conflicto de intereses se mantiene vigente.
El camino hacia el neoliberalismo ha sido en alguna forma diferente en otros pases. En Chile el neoliberalismo fue impuesto por la fuerza de las armas durante la
dictadura de Pinochet (Silva). Sin embargo, las polticas macroeconmicas y sectoriales del presidente demcratacristiano Patricio Aylwin ejemplifican el continuo
poder seductor (y coercitivo) del pensamiento neoliberal en el perodo postautoritario, an para una coalicin gubernamental con representacin de fuerzas polticas de centro izquierda (Vergara). El crecimiento econmico estable, la baja inflacin y el fuerte apoyo electoral al gobierno de Aylwin, sealan a Chile como el
ejemplo de gobierno democrtico con economa liberal.

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En Mxico, el gobierno de Carlos Salinas de Gotari ha establecido reformas econmicas significativas por medio de un Pacto de Solidaridad impuesto por el Estado en el que la mayora de los costos de la reestructuracin fueron soportados por
los trabajadores, campesinos y sectores de la clase media. Las prioridades fundamental es de esta variante ms estatal de las polticas corporativas de concertacin
han sido el logro de un nuevo y ms durable equilibrio macroeconmico y la renegociacin de la deuda externa, y tambin la bsqueda vigorosa de la privatizacin
de las empresas estatales y la promocin de la inversin extranjera. El elemento
central de la poltica mexicana de liberalizacin financiera y comercial es el proyectado Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Se oper una modesta reactivacin econmica y una abrupta reduccin de la inflacin, pero al precio de una
ampliacin de las disparidades de clase y regionales. Ciertamente, se restaur la
gobernabilidad, pero son ambiguas las consecuencias de la reforma neoliberal en la
liberalizacin poltica y eventual democratizacin del muy flexible y adaptable estilo autoritario mexicano.
El advenimiento de las polticas neoliberales venezolanas tiene inesperado origen:
el retorno para un segundo perodo presidencial del anteriormente gran dilapidador Carlos Andrs Prez, del partido social demcrata Accin Democrtica. Presionado por el gobierno de EEUU y por los acreedores internacionales, el gobierno de
Prez adopt una serie de reformas liberalizadoras de mercados, que condujeron al
restablecimiento de un rpido crecimiento econmico (9,2% en 1991) pero tambin
contribuyeron a la extensin de la corrupcin y a la profundizacin de las divisiones sociales. El aumento de las tensiones polticas, finalmente provoc a comienzos
de 1992 un intento de golpe militar de connotaciones populistas de derecha. Aunque rpidamente dominado, el golpe y la posterior crisis permanente, junto a la
presin popular por abandonar las reformas econmicas, son indicativos de la potencial devastacin que las polticas neoliberales pueden descargar sobre sistemas
polticos que son desde hace mucho institucionales. De hecho, los sucesos venezolanos son un dramtico llamado de atencin sobre los peligros de la desconsolidacin democrtica (IRELA 1992).
La implementacin de las polticas neoliberales en los Andes centrales avanz rpidamente en Bolivia bajo Vctor Paz Estenssoro (1985-1988) y su sucesor, Jaime Paz
Zamora. El ritmo de las reformas desreguladoras de mercados fue algo ms gradual en Ecuador bajo Len Febres Cordero (1984-88) y Rodrigo Borja (1988-92); sin
embargo, la eleccin en julio de 1992 de Sixto Durn Balln, un conservador ligado
a los sectores empresarios, genera renovados esfuerzos para lograr una rpida liberalizacin econmica.

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En Per, los esfuerzos iniciales para establecer reformas liberalizadoras de mercado bajo Fernando Belande Terry (1980-1985) fueron interrumpidos por la administracin heterodoxa de Alan Garca (1985-90), slo para ser impuestas con nuevo
mpetu bajo la forma del Fujishock materializado por Alberto Fujimori despus
de su sorpresiva victoria electoral en 1990 (Conaghan/Malloy/Abugattas;
Pastor/Wise). Las mltiples tensiones entre gobierno democrtico y neoliberalismo
radical hicieron crisis en abril de 1992 con la suspensin por parte de Fujimori del
orden constitucional, el cierre del parlamento y de la judicatura. Aunque las luchas
contra el trfico de drogas y Sendero Luminoso recibieron ms comentarios, uno
de los motivos claves para el golpe apoyado por los militares fue revelado por las
acusaciones de Fujimori contra el congreso y los partidos de la oposicin, y por implicacin contra la misma democracia, por bloquear las reformas econmicas radicales del Ejecutivo. El golpe cvico-militar en Per constituye un ejemplo extremo
de la inquietante tendencia en los Andes centrales hacia regmenes de fuerte presidencialismo con inconfundibles caractersticas autoritarias. De hecho, se observ, la afinidad entre estilos polticos autocrticos y el Consenso de Washington
de reformas liberalizadoras de mercado tiende a minar las instituciones representativas, a personalizar la poltica y a generar un clima en el que la poltica se reduce
a la bsqueda de la salvacin. An cuando los paquetes de reformas neoliberales
produzcan buenas situaciones econmicas, probablemente generen condiciones
polticas elitistas (Bresser Pereira/Maravall/Przeworski).

Privatizacin y elitizacin
Aunque la reestructuracin neoliberal goza de una lgica innegable y aunque est
ciertamente favorecida por el orden mundial posterior a la guerra fra y por las
transformaciones que est sufriendo la economa global, las consecuencias polticas
y sociales de estos proyectos siguen siendo altamente discutibles (Vacs). La drstica erosin en los ltimos aos de la capacidad de los Estados latinoamericanos
para mitigar los costos domsticos de la cada vez ms precaria insercin local en
un contexto internacional rpidamente cambiante, es absolutamente fundamental
para explicar la aparentemente inexorable dinmica de las reformas neoliberales.
Esto no implica, sin embargo, que los factores internos sean insignificantes. La viabilidad poltica domstica de las reformas liberalizadoras de mercados ser determinada en gran medida por: 1) el inestable balance de poder en las relaciones entre
el Estado y los grupos econmicos dominantes de la dase empresaria y 2) la capacidad de los consumidores de clase media, organizaciones del trabajo, movimientos
sociales de base y las fracciones ms dbiles del capital urbano y rural para resistir
solidariamente los enormes costos sociales que implica el permanente achicamien-

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to del Estado y para alcanzar una plena insercin competitiva en la economa mundial.
Una llamativa contradiccin se asocia al tema del poder estatal y social. Por un
lado las prescripciones neoclsicas aconsejan una reduccin del Estado y de los
mecanismos gubernamentales de regulacin macroeconmica; por otra parte, el
aparato estatal (aunque con nuevo personal integrando los equipos econmicos y
con una red de polticas claves asociadas a los intereses capitalistas) debe asumir
roles adicionales y responsabilidades en expansin (para las que hay poca legitimacin social) para apoyar un modelo de acumulacin dirigido por el mercado 5 .
De hecho, una mayor ortodoxia econmica puede muy bien no requerir menos,
sino ms independencia de la manifestacin urgente de los intereses empresarios
especficos, aunque para ser efectiva esta independencia jerarquizada debe estar inserta en una extensa red poltica, pblica y privada. Simultneamente una mayor
ortodoxia puede implicar no menos, sino ms coordinacin y gua del sector privado por parte del Estado, tanto como mayor poder administrativo efectivo concentrado en las manos de gerentes estatales y lites tecnocrticas. En resumen, a pesar
de la prevalencia de la retrica antiestatista, el Estado debe necesariamente jugar
un importante rol en este perodo de rpidas transformaciones. Pero, una vez alcanzado el nuevo equilibrio, el Estado ser ms fuerte o ms dbil que antes de
la revolucin neoliberal? Probablemente depender del rea especfica involucrada.
Por ejemplo, el Estado neoliberal emergente seguramente ceda muchas de sus tradicionales funciones empresarias asociadas a la propiedad de empresas productivas; en este sentido, el Estado ser ms dbil. Por el contrario, si los polticos
electos y sus aliados tecncratas han de evitar la prolongacin indefinida de la crisis de la transicin y de sus correspondientes costos sociales y polticos, debe surgir
un nuevo modelo de regulacin estatal en el que las autoridades pblicas dispongan de un mayor poder y capacidad para controlar los mercados privados, promover la modernizacin tecnolgica e implementar polticas sociales compensatorias.
Adems de esta cuestin relativa a la fuerza y capacidad del Estado, cabe interrogarse acerca de los cules son los requerimientos para una reforma neoliberal exitosa. Sin entrar a considerar las especificidades de los sistemas electorales y los regmenes institucionales (presidencialismo versus parlamentarismo)6, resulta claro
5

Los tigres asiticos son un ejemplo interesante de Estados fuertemente intervencionistas pero amigos del mercado. (V., en esta misma entrega, el artculo de Dirn Messner - NE -).
6
Frecuentemente los anlisis de economa poltica descuidan el debate sobre ventajas y desventajas
de los regmenes presidencialistas comparados con los parlamentarios. A pesar de esto, la cuestin
del rgimen de gobierno es potencialmente significativa porque las estructuras institucionales alternativas pueden diferir sustancialmente en su capacidad de contrarrestrar iniciativas perversas que

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que la coexistencia entre la reestructuracin neoliberal y los procedimientos democrticos requiere, como mnimo, que el ejecutivo rena y luego mantenga un apoyo
confiable de la mayora parlamentaria para sus reformas prioritarias. Aun donde
esto ha sido posible, qu prevn los proyectos neoliberales para el control democrtico y el equilibrio institucional? Y qu impacto tienen en la redefinicin de las
relaciones subyacentes entre el Estado y el mercado? En trminos generales, los
programas neoliberales - tengan xito o no - aceleran las tendencias hacia 1) la progresiva subordinacin de las polticas pblicas a la lgica de los criterios de mercado; 2) una intensa privatizacin del poder estatal por la erosin de la autonoma
de los polticos electos y de los partidos polticos; y 3) el refuerzo del poder estructural de los sectores lderes de la clase empresaria. Naturalmente, los jugadores dominantes del sector privado aplauden la adopcin de estrategias desreguladoras de
mercado y la preponderancia del poder ejecutivo libre del control parlamentario y
de la lgica de la competencia electoral.
Significa esto que los intereses empresarios apoyarn los planes oficiales de reconversin industrial equipndose para alcanzar una mayor competitividad externa?
No necesariamente. En los casos ms exitosos de reforma del Estado y del mercado, en Mxico y Chile, por ejemplo, algunos capitalistas respondieron positivamente a la reforma econmica incrementando la inversin y repatriando el capital fugado. Pero, cuando encontraron una situacin en la que no gozaron de una clara ventaja comparativa, los empresarios mexicanos y chilenos continuaron reclamando
subsidios estatales, proteccin tarifaria y otras prebendas. Esto indica que, como
siempre, los empresarios apoyan al libre comercio hasta que sus intereses les dictan
lo contrario. Ms an, la experiencia argentina destaca la muy real posibilidad de
que an aquellos industriales capitalistas capaces de conquistar un lugar en los
mercados mundiales, pueden ser extremadamente reacios a modificar sus expectativas y conductas (Acua 1991).
En realidad, en toda la regin los sectores dominantes (industriales, financieros y
agroexportadores de la clase empresaria) han utilizado consistentemente su posicin privilegiada y poder estructural para subir la apuesta pidiendo que la retrica antiestatista se asocie inmediatamente a hechos concretos, particularmente en
aquellos temas como 1) reduccin del dficit fiscal; 2) fin de los controles de precios; 3) introduccin de un rgimen cambiario favorable; y 4) la aplicacin de mano
dura con las organizaciones del trabajo. Por cierto, el discurso ideolgico de los elementos ms dinmicos de la alta burguesa invariablemente condena la intervenimpulsen estrategias de confrontacin y en sus posibilidades de implementar polticas contra la resistencia de los intereses econmicos poderosos.

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cin estatal en la conduccin de la economa como un mal que debe ser despiadadamente extirpado. Es sin embargo axiomtico que empresas especficas y representantes de esos mismos sectores (particularmente aquellos mejor ubicados para
cosechar las recompensas de la especulacin financiera o aquellos que pendientes
de los favores oficiales reciben incentivos fiscales y lucrativos contratos gubernamentales) presenten sus propios pedidos de apoyo estatal como plenamente justificados y realmente como personificacin de la racionalidad econmica. Las intervenciones estatales en apoyo de los consumidores, trabajadores, pobres o incluso
de los intereses empresarios menos eficientes son, en contraste, criticados como
subsidios intiles que deben ser eliminados en lo sucesivo. Las circunstancias internacionales, incluyendo las presiones del FMI, GATT y gobiernos de los pases
desarrollados, legitiman este hoy hegemnico discurso y actan para reforzar los
ataques antiestatistas de las reformas econmicas.
Considerando una perspectiva de largo plazo, pueden imaginarse varios escenarios alternativos7. Asumiendo que la crisis de la deuda contine cediendo en intensidad y que los mercados de las economas capitalistas avanzadas permanezcan
sustancialmente abiertos a las exportaciones de manufacturas, minerales y materias primas latinoamericanas, un escenario de exitosa reforma del aparato estatal
puede producir un equilibrio macroeconmico favorable para la inversin del sector privado y para una expansin sostenida de la economa. Siguiendo a un perodo de sacrificio impuesto a los trabajadores y a los sectores populares por el Estado y los sectores empresarios dominantes durante el proceso de ajuste, las necesidades sociales se podrn ir satisfaciendo gradualmente por medio de polticas
compensatorias.
Concomitantemente, la profundizacin de las reformas de mercado pueden reducir gradualmente las divisiones sociales tradicionales y conducir a un sistema partidario renovado que refleje los cambios sociales y los realineamientos econmicos.
Es posible que la despolitizacin del debate poltico junto con la competencia por
la ventaja electoral dentro de los parmetros institucionales de un orden emergente
neoliberal, contribuya a la estabilidad y legitimidad de la poltica democrtica. El
fracaso de las reformas liberalizadoras de mercados, por el contrario, puede conducir a un catastrfico escenario de naufragio estatal que comprometa seriamente
la capacidad del sector pblico para mantener la infraestructura esencial y para satisfacer las ms elementales necesidades de los sectores pobres y marginales. Anlogamente, la reduccin de la capacidad del Estado para regular el comportamien7

El esquemtico comentario que sigue, debe mucho a trabajos en curso con Carlos Acua, del CEDES (Buenos Aires).

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to de la economa privada puede promover mercados altamente concentrados y especulacin financiera y al mismo tiempo producir un crecimiento lento y errtico.
Esto, a su vez, contribuira a la progresiva desarticulacin del entramado social y a
la erosin de las identidades colectivas y de las solidaridades polticas.
Aunque, eventualmente, pueden surgir nuevas identidades y solidaridades en un
proceso de aburguesamiento, es tambin posible que la expulsin de obreros y
empleados del mercado formal del trabajo conduzca a una profunda anomia y a
una disminucin masiva de la participacin ciudadana en el campo electoral y en
los intereses convencionales de los grupos polticos. El creciente caos social que
empobrece a las ciudades de la regin - como una suerte de guerra civil de bata intensidad - puede activar milenarios movimientos sociales, religiosos y seculares, y
potencialmente conducir a convulsiones sociales y a la gestacin de acciones contra
el sistema.
La lealtad a los procedimientos democrticos por parte de las fuerzas armadas y
los empresarios puede ser cuestionada en estas circunstancias. Aunque no son
muy probables, futuros intentos de golpe como los de Venezuela o autogolpes
de la variedad peruana, no pueden descartarse completamente. Aun bajo gobiernos democrticos, niveles crecientes de violencia y represin oficial y privada
(ms all de los ya preocupantes niveles considerados normales en muchos pases) pueden convertirse en un componente integral de la vida diaria de grandes
sectores de la poblacin en el emergente orden neoliberal. Es posible, por supuesto,
imaginar otros desarrollos sui generis incluyendo la cristalizacin de nuevas y an
incipientes configuraciones histricas en las que movimientos populares y una revigorizada izquierda democrtica levanten una vez ms las banderas de la justicia
social y econmica y busquen extender la lgica democrtica hacia el terreno de la
poltica electoral. Sin embargo, dada la presente coyuntura, en la que la hegemona
se expresa por medio de la competencia de las fuerzas de mercado, esas consideraciones parecen utpicas. Pueden imaginarse alternativas menos radicales incluyendo, por ejemplo, un escenario en el que un gobierno de centro izquierda con apoyo
laboral pueda llevar adelante reformas estructurales liberalizadoras de mercados.
El xito de esta alternativa socialdemocrta descansa en la implementacin de
tres recomendaciones claves:
...primero, la poltica social debe ser elaborada y lanzada junto con la estabilizacin
o liberalizacin. En segundo trmino, el paquete completo de reformas debe ser eficiente en el sentido de minimizar costos sociales y ser diseado apuntando a lograr
la reanudacin del crecimiento. Finalmente los programas de reforma deben ser

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formulados e implementados como resultado de la interaccin poltica de organizaciones representativas en el marco de instituciones representativas. Si la democracia ha de ser consolidada, esto es, si todas las fuerzas polticas aprenden a canalizar sus demandas y a organizar sus conflictos en el marco de las instituciones democrticas, estas instituciones debern jugar un verdadero rol en la con formacin
e implementacin de polticas que tengan influencia en sus condiciones de vida
(Bresser et al.).
Espaa, bajo el liderazgo pragmtico de Felipe Gonzlez y el Partido Socialista,
ejemplifica las posibilidades de este escenario. Pero hay considerables dudas sobre
el hecho de que la concatenacin de factores que hicieron posible la transicin poltica espaola se halle presente en Amrica Latina contempornea. En un nivel de
conjetura ms decepcionante pero quizs ms realista, el obligadamente sucinto
anlisis en este breve ensayo sugiere que las reformas estructurales implementadas
por los gobiernos civiles posteriores a la transicin han acelerado la implementacin de un modelo de acumulacin excluyente y han apresurado el reemplazo de
la matriz centrada en el Estado actualmente en desgracia, por la nueva matriz
centrada en el mercado. Las reformas liberalizadoras de mercados ya han forjado
profundas y probablemente irreversibles transformaciones del Estado, la sociedad
civil y la economa poltica. Si bien estas transformaciones pueden eventualmente
contribuir al surgimiento de una economa ms eficiente y dinmica, probablemente dificulten el establecimiento de un compromiso de clases democrtico, de base
amplia, sustentado en una extensa coordinacin entre las lites estatales, los empresarios y las organizaciones laborales.
Esto no significa, sin embargo, que las transformaciones generadas por las reformas neoliberales sean incompatibles con la supervivencia y eventualmente la consolidacin de un orden poltico democrtico. La cuestin es qu tipo de sistema democrtico puede surgir. Las caractersticas institucionales especficas y las bases sociales de los regmenes democrticos posteriores a la transicin en Amrica Latina
en los 90 probablemente variarn considerablemente y sera temerario predecir
una tendencia dominante o la aparicin de un modelo principal. A medida que
cada pas sea transformado por las exigencias de las reformas liberalizadoras de
mercado, ser progresivamente menos til pensar en un futuro comn para las sociedades latinoamericanas.
Alteraciones profundas en las estructuras sociales y econmicas son presagios de
creciente diversidad poltica. De hecho, diferentes pases estn hoy embarcados en
caminos que conducen secuencialmente - o quizs an simultneamente - no a

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uno, sino a varios posibles escenarios futuros. A pesar de la diversidad regional,

las polticas y esquemas analizados en este ensayo - fortalecimiento de los mecanismos de mercado, erosin de la capacidad regulatoria del Estado, limitacin de los
partidos polticos, movimientos sociales y actores colectivos (particularmente aquellos que representan los intereses de clases subalternas) - indican que sometida a
presiones extraordinarias para lograr inserciones ms competitivas en la economa
mundial, Latinoamrica se ha embarcado en una trayectoria hacia el desarrollo
fundamentalmente distinta de todo lo conocido en el pasado.
Si esta hiptesis es por lo menos aproximadamente correcta, entonces, el orden poltico emergente, si bien liberal y democrtico, puede regir sobre sociedades que sern fuertemente elitistas y socialmente bastante regresivas.
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Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad N 126, JulioAgosto de 1993, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.