Procdure n : 07/15-AV/CE/CRECS

Premier ministre, Chef du gouvernement

Objet : Demande d'avis portant sur des questions d'organisation et de gestion de carrire ayant trait
la vocation interministrielle du corps des administrateurs civils.
Lecture l'audience du : 22.05.2015
OBSERVATIONS DE RAKOTOMALALA TAHIRY
COMMISSAIRE DE LA LOI PRES LE CONSEIL DETAT
Monsieur le Prsident,
Mesdames, Messieurs les Conseillers,
Par lettre n : 337 du 11.05.2015, le Premier ministre, Chef du Gouvernement saisit le
Conseil d'Etat de la question de savoir si les administrateurs civils peuvent, aprs les formations
dispenses par l'Ecole nationale d'administration de Madagascar (ENAM), exercer leurs fonctions
auprs de tous les dpartements ministriels et de toutes les institutions de l'Etat.
La saisine tant rgulire au regard des dispositions de l'article 129 de la loi organique
relative la Cour Suprme, nous sommes d'avis d'y rpondre dans le sens des observations
suivantes :
Les administrateurs civils ont vocation exercer dans diffrentes administration du fait du
caractre interministriel du corps auquel ils appartiennent
Le Premier ministre est le chef de l'administration, il nomme aux
emplois civils et militaires (cf article 65 11 et 12 de la constitution). Les
comptences constitutionnelles du Premier ministre en matire de gestion de
ressources humaines, sont en fait exerces par le ministre charg de la
fonction publique et les autres membres du gouvernement en vertu d'une
dlgation de pouvoirs permise par l'article 4 de la loi n : 2003.011 du
03.09.2003 portant statut gnral des fonctionnaires et conformment aux
dispositions du dcret n : 73.130 du 18.05.1973 fixant les pouvoirs dlgus,
en matire de personnel, aux ministres et chefs de provinces, complt et
modifi par le dcret n : 2002.1194 du 07.10.2002. Le Premier ministre en
est donc dessaisi.
Aux termes de l'article 3-2 du dcret n : 73.130 prcit, il appartient
au ministre charg de la fonction publique de procder au recrutement et la
nomination des fonctionnaires (nomination dans un corps de fonctionnaires),
tandis que la nomination aux emplois (affectation, mutation...) revient aux
ministres ou chefs d'institutions dont relvent pour emplois les agents
intresss.
Gnralement, c'est le ministre au dpartement duquel est rattach le
corps de fonctionnaire concern qui est dlgataire des attributions vises par
l'article 4 du dcret n : 73.130 ci-dessus mais pour ce qui concerne les corps
de fonctionnaires vocation interministrielle, et qui ne sont donc pas
rattachs des dpartements ministriels particuliers, ces mmes attributions
reviennent au ministre ou au chef d'institution qui emploi effectivement le
fonctionnaire en question.
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En effet, la loi n : 2003.011 du 03.09.2003 portant statut gnral des fonctionnaires dispose
en son article 2 : Des dcrets portant rgimes particuliers des corps de
fonctionnaires , pris aprs avis du Conseil suprieur de la fonction publique,
prcisent pour le personnel de chaque administration ou service, ainsi que, le
cas chant, pour le personnel appel tre affect dans plusieurs
administrations ou services, les modalits dapplication de la prsente loi .
Par cet article, le statut gnral des fonctionnaires opre implicitement
une distinction entre les corps ministriels (qui comprennent respectivement
le personnel de chaque administration) et les corps interministriels (qui
regroupent respectivement le personnel appel tre affect dans plusieurs
administrations ou services).
Le corps des administrateurs civils, dfini par l'article 2 alina 3 du
dcret n : 2006.340 du 30.05.2006 portant rgime particulier du corps des
administrateurs civils comme un corps vocation institutionnelle et
interministriel , rentre dans la seconde des deux catgories sus voques.
Le statut particulier du corps des administrateurs civils dispose en son
article 8 alina 2 que Les administrateurs civils sont recruts parmi les
sortants de l'Ecole nationale d'administration de Madagascar, ce qui
correspond au mode dit du recrutement sur titre prvu l'article 18 du
statut gnral de la fonction publique et l'article 19 du dcret n : 2004.730
du 27.07.2004 fixant les modalits de recrutement et de nomination des
fonctionnaires. L'arrt interministriel n : 9646/2013 du 30.04.2013 s'inscrit
dans le cadre du recrutement d'administrateurs civils par la voie du concours
de l'ENAM. Les administrateurs civils ainsi recruts appartiennent au mme
corps.
Aussi, le principe est que les administrateurs civils, en tant
fonctionnaires appartenant un corps ministriel, peuvent exercer dans
toutes les administrations de l'Etat.
Le principe sus nonc souffre cependant d'une triple limite juridique,
administrative et budgtaire
En tout premier lieu, le statut de stagiaire ne permet pas aux
administrateurs civils stagiaires d'tre nomms certains emplois. En effet,
les administrateurs civils sont, certes, recruts sur titre mais n'en sont pas
moins dispenss de stage. Les fonctionnaires sont gnralement nomms
stagiaires leur entre dans la fonction publique (sauf exception prvue
l'article 22 alina 5 et 6).
A leur sortie de l'ENAM, les lves administrateurs civils nomms
stagiaires sont mis la dispositions des ministres et institutions recruteurs
en fonction du nombre de postes budgtaires que ceux ci ont respectivement
alloues leur recrutement.
En tout tat de cause, les administrateurs civils peuvent occuper tous
les emplois de l'administration publique l'exception cependant de ceux qui
les mettraient en position de dtachement, de disponibilit ou hors cadre, ce

qui est formellement proscrit par l'article 3 du dcret n : 2005.150 du

22.03.2005 fixant les rgles rgissant les stagiaires de l'Etat.
En outre, l'effectif rglementaire des administrateurs civils fix
l'article 8 de son statut particulier ncessite, s'il doit tre modifi, que le
ministre charg de la fonction publique en constate le besoin et qu'un acte
pris dans les mmes formes (dcret pris en conseil des ministres) intervienne
pour oprer une telle modification.
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En second lieu, avant d'tre nomm un emploi quelconque,

l'administrateur civil doit tre recrut conformment aux rgles fixes par le
statut gnral des fonctionnaires et la rglementation y subsquente. Or, le
statut gnral des fonctionnaires dispose en son article 20 que toute
nomination doit correspondre une vacance d'emploi et une disponibilit de
poste budgtaire y affrent. Ce postulat est repris l'article 3 du dcret n :
2004.730 prcit.
Les emplois, dfinis l'article 3 du statut gnral des fonctionnaires
comme les postes de travail dont les attributions sont ncessaires au
fonctionnement de l'administration ou service , se crent suivant les besoins
de chaque ministre ou institution en fonction des programmes budgtaires
qui les concernent.
Les crdits allous un programme budgtaire sont rpartis et affects
par catgories de dpenses. Aux termes de l'article 10 dernier alina de la loi
organique sur les lois de finances (LOLF) : Les crdits ouverts sur la
catgorie des dpenses courantes de solde sont assortis de plafonds
d'autorisation des emplois rmunrs par l'Etat. Ces plafonds sont spcialiss
par ministre . Il revient donc chaque dpartement ministriel d'valuer
leurs besoins respectifs et de prvoir les crdits y correspondants.
Pour le recrutement d'administrateurs civils, les postes budgtaires y
affects par les ministres et institutions recruteurs dterminent le nombre
total d'units recruter sauf qu'une fois ces recrues intgres dans la fonction
publique, c'est l'arrt de mise disposition du ministre charg de la fonction
publique pris sur le fondement de l'article 3 du dcret n : 73.130 prcit et
non d'un du type de l'arrt interministriel n : 9646/2013 du 30.04.2013
annex la demande d'avis du 11.05.2015, qui les rpartit dans les diverses
administrations de l'Etat.
En consquence, la possibilit que les administrateurs civils puissent
tre affects dans toutes les administrations de l'Etat est quelque peu limite
par le fait qu'ils aient t recruts sur la base d'un agrgat de postes
budgtaires qui procdent de diffrentes autorisations d'emplois dont les
titulaires acceptent mal que des agents recruts au titre de leurs autorisation
d'emplois soient affects d'autres administrations.
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Enfin, s'agissant de fonctionnaires d'un corps caractre

interministriel, les administrateurs civils doivent pouvoir tre redploys
suivant les besoins qui peuvent changer d'une anne l'autre. Or un tel
redploiement doit s'accompagner de mouvement de crdits correspondant.
La fongibilit asymtrique des crdits d'un mme programme doit
amener les ministres et institutions recruteurs une grande prudence dans
la mesure o les crdits ouverts au titre des dpenses courantes de solde,
dont le montant des autorisations d'engagements est gal celui des crdits
de paiements (cf. article 11 dernier alina de la LOLF), constituent un plafond
qui peut tre rabaiss (dans le cadre d'un amnagement de crdits) mais
jamais relev en vertu des dispositions de l'article 10 alina 2 de la LOLF
prcite.
Les emplois crs sans postes budgtaires correspondants, faute de
crdits suffisants au titres des dpenses courantes de soldes sont des
nominations pour ordre et encourent une dclaration dinexistence de la part
de la juridiction administrative (cf. CE, 30.06.1930, Massonaud et CE,
08.01.1971, Association des magistrats de la Cour des comptes).
La gestion des ressources humaines non sectorielles peut tre amliore
en faisant usage des cadres budgtaires de moyen terme, plans et autres lois
de programmes. Ces diffrents outils permettent une meilleure allocation des
ressources et une approche plus globale de la gestion des ressources
humaines.