( 'i11111hul 1 m um :.

1111bi ' nl u11lipopu l11r 111 1li11 11 i Hllll , 11 pi1ll1i a ' orn 11111 1
ih1 Pu diri ilin 111.c cnco nlrari a cs pa d ' u ... cm urn 1" irn ' 1uc n<.o los s u1111
diluduru . 'o nqu a nto fosse parte de um "di sc urso do caos", qu a l pa rli ipo u d 1
pr parao do ambiente golpista de 1963- 1964, a lca n e d long prazo daq111l 1
poltica econmica somente pode ser verificado na mo ntage m de um modelo u1 11
centrador de renda. Ademais, a conteno inflacionria teve x ito a pena cnqu11 11l11
se promovia a reestruturao da produo e da distribuio da riqueza na i nul. ( 1
discurso de " responsabilidade fiscal" nem isso teve. A poltica mon et ri a limi11111
-se a diminuir a velocidade da oferta de meio circulante, custa da qued a du d
0

manda efetiva.
Uma vez dadas as condies para a captao de uma parcela maior do .x11
dente do produto, as foras que deram o golpe prontificaram-se a mudar a 1 o i l 1111
econmica em favor de um novo ciclo acumulativo.
Quando colocado o resultado de longo prazo da economia brasil c iru 11 1
comparao com o potencial de desenvolvimento desencadeado dura nl l' 11
Processo de Substituio de Importaes, barrado em definitivo pelo o lp
tem- se que:
O total dos prejuzos causados pelo Paeg ao desenvolvimento brasileiro
parece escapar mesmo das tentativas de mensurao. Quantificar a diferen a
entre um pas que tivesse dado continuidade s iniciativas de 1945-1964, e
o que teria se formado a partir do golpe de abril de 1964, parece, em ltim a
anlise, um daqueles dolorosos exerccios contrafactuais de comparao entre
o que foi e o que poderia ter sido. (Souza, 2005, p. 76)

pollticas implementadas pelo Governo Castello Branco possibilitaram a reestruturao cio

11 mia brasileira e viabilizaram a expanso econmica no perodo do chamado milagr
nmico, verificado entre 1968 e 1973. Em um contexto autoritrio, uma srie de reform(
tltucionais foi implementada a partir do Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), como
tr do anteriormente. Como afirmam Saes et ai.:
O Paeg foi um misto de medidas conjunturais, com vistas a controlar o processo inflacionrio (controle monetrio, reduo do dficit~blico e conteno salarial)
co m um amplo programa de reformas institucionais. A principal medida adotada pelo
Paeg foi o reconhecimento da economia brasileira como uma economia inflacionria
e a introduo de reg ras de correo monetria, permitindo o convvio com a inflao. (Saes et ai. , 1997, p. 177)

11

11

O milagre econmico (1968-1973)

r formas institudas durante o Governo Castello Branco e os incentivos criados
rn o capital privado prepararam o terreno para uma nova fase de crescirnenlo a
rtir de 1968. Em primeiro lugar, as reformas tinham como objetivo criar um novo
ljllCma no inflacionrio de financiamento da acumulao de capital. A partir da

rvl1111111 l1 llH1l 1'11i11 , du rclb r111 1 l'i s ui ' du polili a l:trilY1ria, bus ava -s -r iar 111l'I' 1
11i s1nos 011s ist nl s de finan iamenlo do <t slo pb li c , embora a lg um as clessn s 1111
didu s, particularmente a introduo cio mecanismo el a co rreo monelria , lcnh 1111
acarretado poste riormente a exp los.o da dvid a pblica e a indexao ge ncra li 11.11d11
da economia. A tentativa de criar bancos de investimento, de fomentar o m ' r 11d11
de capitais, de estabelecer mecanismos de financiamento do setor imobilirio l' d
mecanismos de ampliao do crdito ao consumidor v isava criar esquemas d f'in 111
ciamento dos investimentos privados e de bens de consumo durveis com o ob.i 11 \11
de ampliar o mercado consumidor desses bens.
Em segundo lugar, a nova poltica salarial adotada a partir de 1965, ao , 11
bestimar sistematicamente o chamado resduo inflacionrio, arrochou os sa l{1r iu
constituindo-se em um dos elementos centrais da poltica de combate infl a< o, 1 1
direto de greve e a estabilidade no emprego foram suprimidos e os sindicato , 'N 1
ziados, eliminando-se qualquer tentativa de reao. As negociaes entre sin li 11111
e empresas foram substitudas pela poltica salarial formulada pelo gove rno, q11 1
instituiu mecanismos que previam a correo salarial anual com base em um a 111 ' 111
dos salrios reais dos ltimos dois anos e metade da inflao estimada para o 11111 ,
seguinte, o denominado "resduo inflacionrio'', mais uma taxa de produtivid ad "
Ao subestimar as mdias salariais, assim como os ndices da inflao ful111 1,
em um contexto poltico desfavorvel aos trabalhadores, o governo militar ab 1111
espao para a reduo dos salrios nos anos seguintes implementao da poli ti 1
salarial e para um aumento da concentrao de renda, inclusive durante o perodo d11
chamado milagre econmico. O salrio mnimo em So Paulo, por sua vez, atin 1 i1 1,
em 1969, o seu menor valor na dcada, em termos reai s, segundo o Dieese, com u 111 1
perda de 22,2% em relao a 1964 e de 42% entre 1964 e 1974. Essa reduo do vu lt11
real do salrio mnimo foi pea essencial no processo de arrocho salarial e parn 1
perda da participao das rendas do trabalho no total dos rendimentos, ao se 1 111
em conta que trs quartos dos trabalhadores recebiam at dois salrios mnim os 1111
incio da dcada de 1970 (Rego e Marques, 2004).
A poltica salarial implementada, incluindo a do salrio mnimo, conjugnd11
ao cerceamento das atividades sindicais e polticas, resultaram no apenas em u1111
perda dos salrios na renda, mas tambm na abertura do que ficou conhecido corno
"leque salarial". Ou seja, ocorreu uma di sperso crescente entre as prprias reml11
do trabalho, com uma compresso dos sa lrios mais baixos, representados em g nil
pelos trabalhadores menos qualificados e ligados s atividades produtivas nas c111
presas, e reajustes mais favorveis ao pessoal ocupado nas atividades admin ist ru
tivas, com maior grau de qualificao, como tcnicos de nveis mdio ou supe ri o1,
gerentes, administradores etc. Segundo o Dieese, em comparao com 1964, o alt'1
rio real dos trabalhadores ligados produo encontrava-se, em 1973, 10% m eno1,
em termos de poder de compra, enquanto o pessoal ocupado na rea administrali v11

pn:s 111011 vn lor's n:uis d s 11 . ll' IHll111111t11 11p 11111 111 111/.1 1111 111\' o 110 11110
kiu l (R' o Marqu 'S, 001). Ad 111 d , 1111111111po11t11 . '1111w1 ( 111I /). 1 i'01 ll1l11\' lP d~
l\'lls ump lamcnlc dcsfovnrv I 1111,' Ir 1l urlh 1d1111 t 1111111111 po. 1IHl11011 t 111p1 "' 1'
1 vur a inlen id ade do trabalho, i111p11nd11 11111 ~\1 1 jo1111d 1. ~ 1111ii11r di s iplii111 da 1(>1\'1 1
ll'llbalho. ssa prtica propi io11 11 11lios d produl ivid11d 1u 111 o 1i11111n r p11 :-;, 11dm1
o su lrio , elevando as taxu s d plorn,t o as tu 11s d lu TOS dos ca pitulislas, \1
u 11111cni zou a crise para muitas ' 111JW '8us. Posteriorm ntc, consl il ui -s 111 u111 I 1nto importante para a retomada cio cresc im cnlo econmico a parlir ele 1968:
Num exame de mais longo prazo, importa assin a lar que a polti ca sa la ri a l,
combinada com as dema is medidas assinalada s, provocou uma mu da na quali tativa nas relaes de trabalho: maior subordinao do traba lhado r di s iplina da empresa, maior dependncia face s autoridades patro na is, sindi ca is,
previdencirias, policiais etc. e menor ateno s necessidades , a pi raes l:
aos direitos do trabalh ador. (Singer, 1977, p. 79)

Portanto, no constitui surpresa que a conjugao da poltica sala ri al e da pol f1itrubalhista , que levou a urna compresso da remunerao dos trabalhadores, l ' nha
ultado em uma impressionante concentrao de renda entre 1960 e 1970, orn o
111ost ramos dados da Tabela 7.1. A metade mais pobre da populao, que j tinh a u rn u
nr ela baixa no total da renda do pas, em 1960, equivalente a 17,4% do tota l, viu 11
1111 participao se reduzir para apenas 14,9%, em 1970. As classes mdi as lamb ~ 111
fderam participao, caindo de 43%, em 1960, para 38,4%, em 1970, ao pass qu '
11mada mais rica, representada pelo estrato dos 10% de maior renda, passo u d
'l,6%, em 1960, para 46,7% do total da renda, indicando um quadro de ex trema d
1 ualdade e urna ampliao das disparidades sociais e econmicas. Ressa lte-se qu '
omcnte o estrato do 1% mais rico se apropriava de 14,7% do total da renda nac ionul ,
111 1970, o equivalente fatia da metade mais pobre da nao.
11

~ de rehda por estraros de rendimentos no' Brasil,(1960-1980, em %),

buio
Ano
Estratos

1960

1970

1980

17,4

14,9

12,6

43, 0

38.4

36,5

39,6

46,7

50,9

100,0

100,0

100,0

28,3

34, 1

37,9

11,9

14,7

16,9

ilH in1 , 11 polfti a sa larial vi ente, uo pr 's rvur ou I vur o pod r aqui sili o d11
camadas ma is iltas de renda, redu z indo, ao menos 111 term os relativos, ar nd 1d11
segm entos de renda mais baixa, tornou n.o apenas o pcrfi 1da d i tribu io d r 11d 1
mais regressivo como tambm introdu z iu mud anas importante na strul u1 11 d 1
demanda, como enfatiza Singer (1977). Ocorreu uma expanso ma i int 11 s11 11!1
bens de consumo durveis e de determinados tipos de servios consumid os 1w l 1
classes mais a ltas, enquanto os bens de consumo no durveis, como a lim 111 11
vesturio e tecidos, tiveram um comportamento muito menos dinmico. e ,uncl 1111
autor, entre 1964 e 1970, a produo da indstria de ali mentos cresceu 42% , a inil11
tria txtil teve queda de 4%, e a indstria de vesturio ficou estagnada. J a in c.lt'1sl 1111
de material eltrico e eletrnico aumentou 113%, e a indstria de materia l de l l'll 11 ,
porte expandiu-se 143% .
O controle da inflao, por meio dos mecanismos de controle de preo e 011
teno dos salrios mais baixos, mas permitindo o fortalecimento das rend as d 1
classes mdias e altas, alm de uma expai so do crdito ao consumidor, para a 1111 1
cultura e a construo civil e dos gastos pblicos, sobretudo em infraestrutura, ri1111
as condies para a rpida expanso da economia a partir de 1968. A existnc iu d
capacidade ociosa nas empresas, em funo do baixo crescimento econmic 1111
anos anteriores, tambm favoreceu esse novo ciclo de crescimento, ao no reprcs 11
tar um elemento adicional de presso inflacionria.
A retomada do crescimento econmico comeou a delinear-se ainda no f'i 11d
de 1967, mas foi no ano seguinte que a economia brasileira voltou a crescer de f n111
consistente. Entre 1967 e 1970, o PIB cresceu 9,9% em mdia ao ano (Tabela 7.... l '
Grfico 7.1). Entre 1970 e 1974, o PIB cresceu taxa mdia anual de 11,3% , ndi T
elevado se comparado com a taxa histrica de crescimento da economia brasil ciru ,
situada ao redor de 7% ao ano, e com as taxas de crescimento de outros pases
poca. O crescimento mdio da indstria, entre 1967 e 1973, foi de 12,7%, e os cio
res de bens de consumo durvei s, bens de capital e bens intermedirios cresceram,
respectivamente, 23,6%, 18,1% e 13,5% no mesmo perodo. O segmento dos ben s ll'
consumo no durveis cresceu a uma taxa de 9,4% ao ano. Esse crescimento, apesu1
de ser expressivo, ficou bastante aqum do dos demai s setores da indstria, espec iu1
mente dos bens durveis, em funo da poltica de conteno salarial, de modo quL'
o comportamento da massa salarial ficava mais dependente da evoluo do emprc o
(Saes et al. , 1997).
O setor de construo civil cresceu , nesse mesmo perodo, 10,9% ao ano cn1
mdia, e a agricultura teve elevao anual mdia de 4,2% entre 1967 e 1973, caben
fo destaque para os produtos de exportao, enquanto os artigos voltados para o
nercado interno tiveram um comportamento bem mais modesto.
A partir de 1967, houve um afrouxamento da poltica monetria e creditcia, o
1ue gerou estmulos para reanimar a economia. Desde 1966, a demanda por bens d

7.2
7llxa de varia.!o anual do PIB rotai por
PIB
9,8

1980

UI

9, 5

'I /, 1

10.4

11,1

11 ,3

11 ,

11,9

14,2

4,0

14,0

17,0

0,1

8,2

8,5

1,3

5,2

6,2

3.4

11,8

10,3

10.7

4,2

7.~

4,9

3,9

9,6

4,1

5,0

6.4

-2 ,7

6,2

6,8

6,8

4,7

7,8

9,2

9,2

9, 5

9, 0

--

11,
10, '

10)

11 )
1//1

lco 7.1
- Evoluo do PIB total e por setores (1968-1980)

::R

~ 10 +---~---.~~~~~~~~__J\:7'1l7ir-~~--.i:-~---i

"'e
:::i

5 +----~-____,...L__-\,---~J---f-'~~~-t------j

'"'
"'
~ o +--___________::,.....:::______---t----JL-------i
V'

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

Ano

-+- PIB

... o .. Indstria

__._Agricultura

-e- Servi os

1982

l'1111r-< 111110 d11r '1 ds vinha se ex pandin lo, em virtude do uprof'u11c.lamento da co n cntnu,:1 o da r mlu 111 prol da classes 111di <1s e <1ltas. orne-se a i so o aumento dos
fim1n c iamentos para compra de bens de consumo. A reforma finance ira, ao permitir a
especializao das instituies, criou as condies para a ampliao do mercado de '
setor pelo aumento do endividamento das famlias , inclusive da classe trabalhadora .
O aumento do consumo, por sua vez, estimulou o incremento da produo do setor
produtor de bens industriais de consumo durvel , o que provocou efeitos estimul antes
sobre os setores produtores de bens de capital e de insumos intermedirios.
A construo civil residencial foi outro setor que passou a crescer acentuadamente a partir de 1968, depois de apresentar resultados negativos no perodo anterior. Para tanto, foi decisiva a ampliao do crdito imobilirio por meio do Banco
Nacional Habilitao (BNH), que contava com recursos do FGTS e das caderneta s
de poupana. A injeo de vultosos recursos no setor gerou uma exploso imob iliria que beneficiou especialmente as classes mdias, pois os trabalhadores no
tinham condies de arcar com as elevadas prestaes devido poltica de arrocho
dos salrios. O fato de esse setor demandar um volume muito grande de diferentes
tipos de insumos (cimento, vidro, ferro, ao alumnio etc.), alm de empregar um
contingente expressivo de mo de obra, acabou estimulando outros setores. As indstrias de bens de consumo no durveis tambm cresceram em razo do aumento
do emprego e das exportaes. A retomada dos investimentos estatais, modestos em
um primeiro momento, tambm contribuiu para a recuperao da economia.
De maneira geral, o setor industrial esteve em condies de responder positivamente a esses estmulos, pois a prolongada estagnao gerou alto ndice de capacidade ociosa nos principais ramos. No curto prazo, o crescimento baseou-se na
ocupao dessa capacidade ociosa, fruto, em grande parte, do ciclo expansivo anterior. Entre 1968 e 1970, durante a fase de recuperao, os investimentos subiram
modestamente. Em 1967, os investimentos corresponderam a 16,2% do PIB , passando para 18,9% em 1970 (Cano, 2000). Cabe destacar que a retomada foi liderad a
pelo setor produtor de bens de consumo durveis, que acabou puxando os dem ais
ramos da economia, alm de consolidar sua posio como o setor mai s dinmico da
economia, o que havia sido apenas esboado no perodo do Plano de Metas. Des a
forma, a grande expanso desse perodo no significou urna mudana na estrutu ra
econmica, mas, sim, um aprofundamento das tendncias manifestadas anteriormente. Corno destaca Evans:
Durante o auge do recente "milagre" brasileiro, de 1970 a 1973, a produo de bens de consumo durveis cresceu duas vezes e meia mais depressa
do que a produo de bens de consumo no durveis. A natureza do produto,
por sua vez, afeta os tipos de insumos que a indstria exige, tanto em termos

d b ns d u pit 11 I 1111111 1 1111 1111111 d1 p1111l11t11

1982, p.

11t 11111dl i'11 l11

t h 11 11 .

utra caractersti 11 i111p1H t11 11k d ss p rlodll !Oi o 11pro1'1111darn nto do proc ss1
d abertura da econom ia brusi l iru , ini iado co m o Plano d M tas. No ont to d1
1'11c , fora m implementadas v ri a re form as no mbit da s rela cs ex t rnu s, 01111
n liminao de entraves e procedimentos burocrtico relativo ao co mr i
no, incentivos fiscais de exportao e, principalmente, a introduo de mini 1s 11
lori zaes cambiais a partir de 1968. Alm di sso, a dvid a exte rn a fo i re strulurnd 11
0111 alongamento dos prazos, e um novo acordo de garantias para o ca pita l strun
iro foi assinado (Saes et ai., 1997).

As reformas introduzidas no comrcio exterior e o contexto intern aci na l lt1 o

n\vel permitiram recorrer s importaes, particularmente de bens de produao, 111
medida em que o rpido crescimento da economia brasileira, a partir de 1968 , t nd i1
11 ocupar paulatinamente a capacidade ociosa existente. A participao das imp rln
~ (e no PIB, que era de 5,4%, em 1967, subiu para 8,6%, em 1973. A ampli ao d111
importaes s foi possvel devido ao incremento acentuado das exporta
e i lOI
fluxos de financiamento e investimento externos, que cresceram a parti r de 1968
O aumento das exportaes deveu-se, sobretudo, aos incentivos fiscais e cred il io1
stabelecidos pelo governo e sua poltica de minidesvalorizaes da moeda , qu!
permitia compensar a diferena entre a inflao interna e a externa. Tamb 111 f> (
verificou uma melhora das relaes de troca, o que contribuiu, sem dvid a, pa ra \
bom desempenho das exportaes. Outro aspecto importante foi a diversifi cat l
da s exportaes, especialmente com o crescimento paulatino das exportaes d
produtos industrializados. Em 1968, os produtos bsicos representavam 79,3% !a i
exportaes brasileiras, enquanto os produtos industrializados significavam 20,2 1X1
Dentre essas, a exportao de produtos manufaturados correspondia a 10,5% , e a d<
scmimanufaturados, a 9,7%. Em 1973, as exportaes de produtos bsicos era m ((
64,5% do total e as de produtos industrializados, de 32,9%, e as de manu fatura drn
representavam 23,1%, e as de semimanufaturados, 9,8%. Essa diversificao indi
cativa das transformaes ento em curso na economia brasileira (Serra, 1984).

A maior abertura da economia brasileira no pode ser vista de forma i olad l

da conjuntura internacional naquele momento. O chamado "milagre econ mi co'
coincidiu com uma fase de grande expanso da economia mundial, embora SS(
mesma expanso gerasse contradies que abririam, posteriormente, uma profund1
crise internacional, a qual seria um dos fatores determinantes para o esgotamento dt
fase de crescimento acelerado da economia brasileira. O aumento das exporta ':
brasileiras de 1,7 bilho de dlares, em 1967, para 6,2 bilhes de dlares, em 1 9 7 ~
(Tabela 7.3), correspondendo a um crescimento de 275% (24% ao ano), no pocl s

tlmentos estrangeiro no 8

Ano

Exportaes
(FOB)

Importaes
(FOB)

Balana
comercial

Balana de
pagamentos

Divida
externa

Reservas
internacion 1

1967

1,7

1,4

0,2

- 245

3, 3

0,2

:>.110

1968

1,9

1,9

o.o

1969

2,3

2,0

1970

2,7

2,5

76

3,8

0,3

0, 3

549

4,4

0,7

0, 2

545

5,3

1,2

1971

2,9

3,2

- 0,3

529

8, 3

1,7

1972

4,0

4,2

-0,2

2.43 9

11,5

4,2

1.39 1
1.181

1.208 1.203

1973

6,2

6,2

0,0

2.17 9

14,9

6, 4

1974

8,0

12,6

- 4,7

- 936

20,0

5, 3

1975

8,7

12,2

-3, 5

- 950

25,1

4,0

1976

10,1

12,4

- 2,3

1.192

3 2, 1

o ~~==:;_--,~---,--~,----,-~,------,-~,..--~,--,-~,---.~.--

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1 80 1 RI

6,6

1977

12, 1

12,0

0,1

630

38,0

7, 3

1978

12,7

13,7

- 1,0

4.262

52,2

11,9

1979

15,2

18,1

- 2,8

-3.215

55,8

9,7

1980

20,1

23,0

- 2,8

-3.472

64,2

6,9

=ont e: lpeadata.

!xplicado apenas pela poltica de incentivos governamentais. Sem dvida, a expan

;o acelerada da economia mundial tambm foi fundamental para esse desempenho.
)articularmente a larga especulao com commodities, que caracterizou os ano,
niciais da dcada de 1970.
A situao de liquidez nos mercados financeiros internacionais, por sua v '!,,
-Oi fundamental para viabilizar o rpido crescimento da dvida externa brasileira 1
~poca, que saltou de 4,4 bilhes de dlares, em 1969, para 14,9 bilhes, em 197.,
)iante desse quadro de excesso de liquidez no mercado internacional, com taxa s d
uros reais atraentes, o governo estimulou a captao de capital externo por interm
iio de diversos mecanismos, como a Instruo n 289 da antiga Sumoc, de jane iru
le 1965, que autorizava empresas brasileiras a contrair emprstimos diretamente no
nercado internacional, e das Resolues n 63 e n 64, do Bacen, ambas de 1967, qu '
mtorizavam bancos comerciais e de investimento, alm do BNDE, a captar recurso.
10 exterior e a repass-los a empresas locais.
Os investimentos externos diretos continuaram a crescer, passando de 115 mi
hes de dlares, em 1967, para quase 1,2 bilho de dlares em 1973. A escassc'I
le mo de obra e os altos salrios nos pases desenvolvidos, associados busca d
1ovos mercados e de acesso a matrias-primas, estimulavam as empresas a inves li1
:ada vez mais nos pases perifricos (Singer, 1977).

onte: lpeadata.

A poltica de estimular a abertura da economia brasileira, seguida a pu ri ir d

1964, representava o aprofundamento da estratgia de desenvolvimento asso iud1
sboada ainda no Estado Novo, mas que tinha ganho outra dimenso na po :1 d<
( ioverno JK. Essa estratgia visava, segundo Singer (1977), inserir o Bra i1 na d i j.
1 o internacional do trabalho como produtor de bens primrios, bens de con. urno t
111quinas e equipamentos leves. O Brasi l continuaria importando tecno log ia c um 1
rande gama de bens de capital. Essa estratgia sancionava a estrutura vi gent 11t
conomia naquele momento. Nesse ponto, diferia do projeto de desenvolvim ento h
Vurgas, que almejava centrar o desenvolvimento brasileiro na constituio do depur
tnmento produtor de bens de produo, embora contasse, para isso, com ampl a par
ticipao de capital estrangeiro. Ao seguir essa estratgia, o governo mi lita r . ta :
abr indo mo da possibilidade de outra forma de desenvolvimento, de um capitalis
111 0 plenamente desenvolvido, em que a dependncia tecnolgica e financeira pod
ria ser bem menor. A maior abertura da economia brasileira favoreceu a ampl ia; 1
do papel das empresas mu ltinacionais.
Em suma, as bases para o acelerado crescimento da economia brasileira

11 1

perodo 1968-1973 foram as seguintes:

1) aumento da demanda interna por bens de consumo durveis, garantida pela alt
concentrao da renda e pela ampliao do crdito ao consumidor;

2) ampliao do setor de construo civil;

\) 11u111l'11to d11s l:Xportal:s, con::1l:g uido ru~: a s xpi1nst o do com ' reio int rn11
ional poltica de e tmulo govern a mental s cxportac , ca lcada 111 lh1
tes sub dios;

l\m 11)67, as i111port11 < 'N d NN tlp11 d1 p111d11tn 11p11

4) entrada de volume considervel de capitais estrangeiros;

O crescimento acc l rado dn , i111jHll 111\'I , , 111 d 101r 11 i11 d11 Nultu N l11 x11N d
nrnrnul ao e da atrofia r lal ivu do H tor produtor d b 111-1 d prod111o, u u1T to
d ~N quilbrio no balan de pa am 111111-1 . O r s im nto c.l<rn cx porta s v ril'i 11d
tlll perodo no foi sufici ente para obrir us imporla e13, 1 Llgar os juros du d vid
tl:rna e fazer frente a outro tipos de reme a'. V rios autores, c 1110
a ~m d
Sin cr (1977), consideram que o aumento do endividamento externo, ne sse pcrod(
foi necessrio para cobrir as importaes imprescindveis continuid ad la ' p111 1
1lo econmica, ao pagamento da dvida externa e s remessas de luc ro.

5) aumento dos investimentos.

A formao fixa de capital bruto, que correspondia a 15% do PNB , em 1% 7,
passou para 21,2%, em 1970, atingindo 22, 8%, em 1973 (Singer, 1977). Cresccru111
os investimentos industriais, tanto das empresas estatais, a uma taxa de aprox i111 0
damente 20% ao ano, entre 1967 e 1973, especialmente em infraestrutura e mal '
rias-primas, como das empresas privadas (Saes et al., 1997).
Muitos autores, entre eles Singer (1977), Oliveira (1984) Serra (1984) e Mellu
e Beluzzo (1984), ressaltam que o rpido crescimento liderado pelo setor de bens d
consumo durveis ocasionou acentuados desequilbrios setoriais na economia brn
sileira. Esses desequilbrios geraram pontos de estrangulamento em setores impo1
tantes, como o siderrgico, o petroqumico e o de minerais no ferrosos. Tamb ' 111
assinalam atrasos ocorridos ou erros de previso nos investimentos sob respon subilidade do governo. Ou seja, em virtude desses problemas, em um contexto I
crescimento acelerado da demanda, verificou-se, em certos setores, uma crni 11
carncia de produtos ao longo da fase de expanso, como o caso, por exemplo, do
setor siderrgico. As indstrias de bens de capital e intermedirios no consegui an1
satisfazer s necessidades ampliadas de mquinas, equipamentos e insumos bsicoN
dos demais setores da economia.
Houve um descompasso entre o crescimento da produo de bens de consumo
durveis, de bens de produo e de bens de consumo no durveis. Enquanto u
indstria de equipamentos de transporte cresceu, em mdia, 25%, entre 1971e197.,
as indstrias metalrgicas e de minerais no metlicos cresceram apenas 11,5%. Por
sua vez, os bens mais ligados ao consumo popular, como alimentos e bebidas, cresceram 9,5% e 11,3%, respectivamente. Cabe assinalar que o crescimento mdio da
indstria foi de 14,4%, nesse perodo (Baer, 1979). Tal desequilbrio entre os setores
econmicos resultaria no surgimento de gargalos na oferta, o que poderia, em longo
prazo, comprometer a manuteno das elevadas taxas de crescimento, gerando .
presses inflacionrias.
Apesar das desproporcionalidades setoriais, a economia brasileira continuou
crescendo, graas elevao das importaes de bens de capital e de bens intermedirios, em um cenrio de relativa folga cambial. Essas importaes, como assina la
Oliveira (1984), cresceram a taxas superiores s da produo interna de bens de
capital, embora o produto real desse setor tenha quase triplicado entre 1968 e 1975.
O crescimento das importaes, na oferta total de bens de capital, foi sintomtico.

11111v11111 .1 /,l / 11 11 d1111l 11t11 11 11

1
197 , 'OIT'sp 11diarna 6 ,7'Yl1. ()1"1 l'O' lli' l ' llil' 1h t111p111l11\'l111d1p111d11h1 i11l1 1 111111d 11
rios, cm 197 , apresentava m - NL' l 1iL 11111 , >{ 11 " 1111 11li1111 11111: /t1 11 11 1111 pulld 11111.
1

orno mencionou Oliveira (1984), verificaram-se, naquele per odo,

1111mcntos das remessas de lucros, juros, dividendos etc., o que contribua pa ra pi on1
uinda mais a situao das contas externas brasileiras. Segundo ele, es a pt"'Sfit
d corria, em parte, do fato de os setores dinmicos da economia estarem nas 111 1 (1
do ca pital estrangeiro. Em 1969, das dez maiores empresas no Brasil , cm t n1H1
d lucratividade, sete eram multinacionais e trs estatais, nenhuma de ca pilal pn
vado nacional (Rezende, 1999). Considerando-se os ativos das dez maiore cmpn;
as presentes em cada um dos 17 setores mais dinmicos da economi a brasil in
Bacr (1979) mostra que, em 1973, nove desses setores tinham a presena 111ajori1tl
1iu do capital internacional. Essas empresas estrangeiras, que, na maioria, atuuvu1
110 departamento de bens de produo, como material eltrico, de transporte ' d
mquinas, e que apresentavam altas taxas de lucratividade, remetiam pa rl 01
idcrvel dos lucros para o exterior, pressionando o balano de pagamento . Ess
seria outro fator a contribuir para o aumento da dvida externa, pois, no au e 1
iclo, os dficits em transaes correntes foram crescentes, particularmente na co nt
de ervios.

No existe consenso entre os autores acerca da natureza da dvida externa 1

perodo. Para Singer (1977), a poltica de endividamento externo, que acarretou
salto de 11,1 bilho de dlares na dvida externa entre 1968 e 1973, tinha com
objetivo financiar as importaes necessrias para enfrentar os pontos de estran r l
lamento que estavam surgindo na economia em virtude do acelerado cresciment'
Ou seja, o endividamento externo era importante para complementar a poup a n~
interna no financiamento do desenvolvimento. Davidoff (1984) considera que o fo rl
ndividamento nesse perodo tinha um carter eminentemente financeiro. E ta ri
muito mais relacionado com a necessidade de crdito interno, por causa do a l
ll:rado crescimento e da poltica monetria e creditcia, que no tinha amplia do
crdito na mesma proporo, do que com a necessidade de financiar as importa L
para a continuidade do desenvolvimento.

11111111 , 1 h il1111~ 11 lo111ercia l do per do 1969- 1973 manteve-sL: cqui . O liwt d l'i it 1111 '()11111 de servios teria sido comp n ad pela enlrad11
;si im nlos e ternos. Portanto, o aumento do sa ldo da dvida externa nt o
; r reditado ~ nec s i lade de se obterem recursos para financiar o de ncnto. A razes para esse salto devem ser buscadas nas relaes fi nancei ni s
si l com a economia mundial. O excesso de liquidez nos eurornercados, as
Laxas de juros e os prazos longos de pagamento induziram os pases em d 1i111ento a se endividar, e isso no aconteceu apenas com o Brasil , ma c m
is pai es subdesenvolvidos: "Por outras palavras, a economia brasileira ~ i
11da, juntamente com outras economias, num movimento geral do capita l
:iro internacional, em busca de oportunidades de valorizao." (Davidoff,
1. 17- 1 ).
1 1 l \ , l'

utra ituao de desequilbrio entre os setores da economia aconteceu na

; u ~1ria . A produo agrcola para exportao cresceu mais que aquela para o
o interno. Essa produo tambm no acompanhou o crescimento da ind s11 mas a salarial. O resultado foi a carncia de matrias-primas e de alimento ',
; ntribuiu para o aumento da inflao. O peso da produo exportvel no
o da produo agrcola passou de 12%, em 1966-1967, para 18%, em 197
1984). Esse comportamento deveu-se, em grande parte, poltica de incenx portaes e poltica de mini desvalorizao da moeda introduzida, como
), a partir de 1968.
e gotamento do chamado "milagre econmico" est intimamente associad
de equilbrios setoriais, que foram se agravando ao longo da fase de expanrrupo da crise internacional, em 1974, tambm contribuiu para a crise do
e'', mas a fase de expanso j dava ntidos sinais de esgotamento bem antes
~ internacional, por exemplo, na exacerbao da inflao, que voltou a se
1 partir de 1972. De fato , a inflao, que tinha sido reduzida de 38,5%, em
ira J9,5%, em 1970, voltou a crescer. Em 1973, os preos entraram em rpid a
;endente e atingiram um patamar de mais de 34%, em 1974. A tentativa d '
os preos por meio do controle da CIP e da manipulao dos ndices oficiai s
1- e totalmente infrutfera.
auge do ciclo expansivo da economia brasileira ocorreu em 1973, quando o
ento do Produto Interno Bruto atingiu 14%. Mas, j no fim daquele ano, a
1 petrleo viria a piorar o cenrio internacional, levando a economia mun 111 longo perodo de recesso cujos impactos na economia brasileira seriam
; no ciclo seguinte, o da "marcha forada". O governo militar tentou irnpucli nio econmico, a partir de 1974, crise externa. No se pode negar que
ilncias do cenrio externo afetaram negativamente a economia brasilei ra.
do petrleo quadruplicaram em um curto espao de tempo, passando de
s o barril para quase 12 dlares, o que contribuiu para o aumento da infla

. j)lll'll os li " 11IUUdos d 'Sl'ljlltllhiio. 1111 l'iltllll N . 1 'l'llll S, 1. lo ijll ' p 1\111 li lllljlPlf I li
1n11i i; de 80'% do p ln 1o q11l' l'011.i11ini11 . l ~ HN novo quudro 1riu ohl'i 1udo o 1ov rno
11 11dotar medidas puru d s11t111 r 11 'ono111i a. 'ontudo a ris' tio " mi la rc ' 0 11 mico" j vinha se 111a11il"st1111clo unt es d<1 cri e interna ional , que apena s agravou
uma situao que j era prc u1 anlc.
xi stem divergn ias na li teratura quanto s causas do declnio da atividade
econm ica a partir de 1974. Para Serra (1984) e Mello (1984), por exemplo, a crise se
d vc fundamenta lmente sobreacumulao de capital em alguns setores essenciais.
A expanso tinha-se iniciado com o departamento de bens de consumo durveis,
--que acabou puxando os demais setores. Dessa forma , observava-se uma defasagem
110 ritmo da acumulao de capital, pois a recuperao da indstria de bens de capital se deu aps a expanso do setor de bens durveis. Nessa linha de interpretao, o
iclo de crescimento no poderia ser autossustentvel. A indstria de bens de consumo durveis no teria condies de induzir um crescimento mais longo a altas taxas,
poi isso dependeria de uma contnua ampliao do endividamento das famlias e da
apacidade do setor em alargar continuamente seu prprio mercado.

A capacidade de endividamento das familias tinha limites, ainda mais em um

ontexto de arrocho dos salrios e de concentrao da renda. Embora o crescimento do departamento produtor de bens de consumo durveis gerasse uma estrutura de emprego e de salrios e, portanto, de distribuio da renda compatvel com a
lcvao de suas taxas de acumulao, ele no tinha condies de ampliar continuamente seu mercado. Dessa forma , a demanda de bens de consumo durveis tendia a
~rescer menos que a taxa de acumu lao das empresas do setor. O resultado dessa
defasagem seria a formao de capacidade ociosa nos setores mais dinmicos da
'Conomia. Mais cedo ou mais tarde, isso acabaria por afetar negativamente os investimentos, por causa da queda nas expectativas futuras quanto sua rentabilidade.
A reduo dos investimentos desencadearia o processo de crise, o que teria aconteido com a economia brasileira a partir de 1973. Para reverter o quadro, teria sido
necessrio um pacote de investimentos no setor de bens de produo. No entanto,
n problema central continuava sendo o do financiamento da acumulao de capital,
pois o que se colocava, naquele momento, seria como financiar um bloco de grandes
projetos . Isso requereria instrumentos capazes de levar a uma enorme central izao
de capitais, o que implicava remodelar todo o sistema financeiro e dotar o Estado de
mecanismos que aumentassem suas receitas, alm de depender de financiamentos
externos. O departamento de bens de produo s se tornaria o setor dinmico da
'conomia se fosse possvel superar esses obstculos, e o II PND teria sido uma tentativa fracassada de super-los.
Para Singer (1977), as causas da crise seriam de outra natureza. Para esse autor,
u inflao reprimida pelo controle de preos, que comeou a manifestar-se em 1972,
seria expresso de auge do ciclo econmico. Porm esse apogeu marcaria tambm

o 111 dod 1 11s . nu medid a cm qu u d spropor io11ulidatk: unir os s 1orcs da o

11omi11, oo uusur pontos de cstrangula111u1110 e, portanto, l ~ill a de matrias-prim:i s,
mquina ,equipamentos e at de mo ele obra, se cxprc a ri a cm infl ao cres 11
te. l so indicativo de que o processo de acumulao e taria e choca ndo c 111 a,
barreiras fsicas da produo, a partir das quais no seria mais possvel ampli -111
no curto prazo, configurando-se uma situao de pleno emprego. Nesse contexto, n
Estado, sob a pena de ver o processo inflacionrio fugir do controle, tende a ado111r
medidas de cunho recessivo.
A maior abertura da economia brasileira, que implicou maiores volumes de i111portao e exportao, tambm influenciou o incremento dos preos. O crescimcnl o
substancial dos preos dos produtos primrios no mercado internacional foi tram:
mitido para a economia brasileira. O mesmo ocorreu com os preos dos produl o.
importados, que tambm subiram no perodo. O resultante aumento nos custos du 1-1
empresas era repassado para os preos finais.

lus l vudus lu xas d 'I' s i111 11111 11111111111h 11 11p11 11111111 11111 1 H11l11111111h1 1111
de 1970. ;\ p rdu d di1111111 11111 1 11 11111111 1111 11 111111111l11 p 11d1 01di 111 111
l l'IHI ional C tabelcc ida ' lll nr11011 11111 1 , q111111li 1 1p11 rd ul1 l I \ 1il lll O dl li 111 i11
111 onta do dficits inl rno voi111111d do li, ludo. IJ11 idos. /\di i11111ll111 nll.' , 1l
movimento cc li c clesccnd 111 1(11 1111p11I iP111dtl p 111 ~k 1 1~ 1lo uhrup lu los pr ~o .
do petrleo, em dez mbro d ' 1<)7 \, p lo 1111111 111 0 subs111 11 ial das la as 11011iinui s
d juros, que afeta ri am e pcc ialrn 111 os pn ls s 1.;ubdes 11 vo lvidos. !\ cri t-: s 11r11l l'izaria por uma desacelcraao da s lu xas de cresc iment d PIB du s e 0110111i ns
nlrai s, pela perda de din ami s111 cio comrcio mundi al e pelo aum nl das lo xu s
d inflao e de juros nominais (Tabela 7.4).
l 'Hdu

ela 7.4
1cadores da economi'a mundi<;il (variaes mdas anuais)

Os desequilbrios setoriais tambm afetaram o equilbrio da balana de pa rn

mentos. As importaes, particularmente de bens de capital e intermedirios, cr s
ceram relativamente mais que as exportaes e que a produo interna desses bens,
o que resultou em desequilbrios na balana comercial, cujo dficit atingiu a cifrn
de 4,7 bilhes de dlares em 1974.

Indicadores

Nom inais

A poltica econmica restritiva, adotada a partir de 1974, o aumento da infla: o

e a poltica salarial, que arrochava os salrios, ao diminurem os salrios reais e streitarem os mercados, afetaram negativamente a capacidade de compra e de endi vidamento das famlias, o que atingiu as indstrias de bens de consumo durveis e nllo
durveis. Este ltimo setor representava, em 1974, 45% da produo industrial. eu
declnio afetava negativamente toda a economia. Concomitantemente queda no consumo, vrias indstrias do setor produtor de bens de consumo durveis apresentava111
capacidade ociosa desde o auge do ciclo, o que contribuiu para a reduo dos invesl imentos. Os investimentos privados caram a partir de 1974. A economia s no entro u
em recesso, mas houve um declnio contnuo at 1980, em virtude do aumento dos
investimentos pblicos relacionados ao II PND, implementado a partir daquele ano.

O li PND e a marcha forada

11

111

O longo ciclo de expanso da economia mundial desde o final da Segunda Guerni

Mundial, conhecido como os "anos dourados" do capitalismo, que se caracterizo u

A expresso "marcha forada " foi cunhada por Ant nio Barros de Castro e Francisco Eduardo Pires de Souza parn
c.aracterizar o perodo de expanso verificado entre 1974 e 1980, quando a economia brasileira cresceu a taxas expres
s1vas por conta do crescente endividamento externo. 0fer Castro e Souza, 1985.)

Reais
l11dice de preos (IPC)l2)

1950-1960

1960- 1970

1970-1980

4,2

5,3

3,6

6,5

8,3

5,2

3,7

5, 1

8,2

1,2

2,4

0,3

2,5

2,7

7,9

111 xportaes. 12) Md ias ponderadas para Estados Unid os, Re in o Unido, Aleman ha e Frana .
ontes: Madd ison (1989) , Wor ld Bank (1991) e Un ctad (1993), apud Carne iro (2002).

Entre 1973 e 1975, a produo industrial norte-americana caiu quase WX); 11

juponesa, 19,8%; a alem, 11,8%; a francesa , 13,6%; a italiana, 15,5%; e a britni u.
10%. O desemprego subiu significativamente, chegando a cerca de 8 milh s d ~
lrubalhadores desocupados nos Estados Unidos, no quarto trimestre de 1975.
' O
mrcio mundial sofreu forte retrao, caindo 7%, depois de anos seguidos de cr s i
mcnto. Isso atingiria, em especial , os pases subdesenvo lvidos que no ex portava 11
petrleo, em virtude da deteriorao de seus termos de troca. A inflao continu m
11 subir, apesar da forte recesso, chegando, em 1974, a 11% nos Estados Uni los
14,1% no Japo, e 23,5% na Gr-Bretanha. Ou seja, verificou-se um ace ntuad(
numento dos patamares inflacionrios em quase todo o mundo.

No caso do Brasi l, a crise internac ional e os desequilbrios estruturai s intern o:

resultariam , a partir de 1974, em um perodo de lenta desacelerao da econ 111 ia
4ue se estenderia at 1980. Enquanto o PIB, no perodo 1967-1973, tinha cresc ido
cm mdia, 11,2% ao ano, entre 1973 e 1980 esse nmero se reduziu para 7,1%. A fa s1
do chamado "milagre econmico" tinha terminado, embora a economia estivcss1

1011 1 d1 1111111 1111111,t o ira t 'rizadu por L1mu st11 1 11111,t o on ini a . Entr lu11t11
oi-: 11111 k 1d111 i on m1 ic era 111 pr ocupa nlcs. A i n fia ' o, d poi s de LI m p rlod11
d qu du , oltou u crescer em 1972 e, cm 1974, ating iu a c ifra de 34%, pa sando 1111
patamar de mais de 40%, entre 1976 e 1978, e ating.i ndo 79% , em l979. As pr 'SSl 1
inflacion rias tinham origem nos graves desequilbrios entre os setore da onu
mia explicitados ao longo da fase expansiva anterior, decorrentes de um padr; o d 1
acumulao de capital liderado pelo setor de bens de consumo durveis. O c r s 1
mento mais rpido desse setor em relao aos outros departamentos (bens de capit ai
e insumos) gerou pontos de estrangulamento em importantes setores, corno o sidl'
rrgico, o qumico, o petroqumica, o de minerais no ferrosos etc. Esses desequil
brios alimentavam a inflao, tornando incuas as tentativas de cont-la por me io d1
controles de preos, e agravavam os dficits nas contas externas. Em 1974, o d ri 11
da balana comercial foi de 4,690 bilhes de dlares, e o de transaes corrcnt s,
de 7,122 bilhes. O agravamento da situao das contas externas tambm se d 11
crise internacional que se abriu naquele ano. Esses problemas traziam tona 11 ,
graves vulnerabilidades internas e externas da economia brasileira (Serra, 1 8'1;
Castro e Souza, 1985; Cano, 2000).
O general Geisel, que assumiu a Presidncia em 1974, tinha um duplo desa l'io,
do ponto de vista econmico. De um lado, o objetivo da poltica econmica dev ri n
er direcionado para combater a inflao e os desequilbrios nas contas exte rna s:
do outro, deveria assegurar a continuidade do crescimento econmico, mediante L111l
ambicioso plano de desenvolvimento, o II PND, Plano Nacional de Desenvolvime nt l,
que visava superar os desequilbrios setoriais. Essas duas linhas de ao estava m,
segundo Castro e Souza (1985), articuladas em torno da estratgia de enfrentar os
problemas estruturais da economia brasileira. Ou seja, a estratgia perseguida se ri 11

Diu11l. d ss, quadro, 0111 uhwt1v11 11111111111111111111 i 11111111111111

, 'llS

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14 tran ulament. s e on Hlli os), 111111 1 1111 ,. d111 11" il11l1d 111 d 1.1111111 11
un mica : (1) redu z ir o nlv Ide ntivid 1111- ,. \'11111 ., i dl'1111111l11 i11l 1~111 , d . lorn111 11

qunr a economia bras ileira a u111p11 1111111 u111putl I 0111 us r :-itru;t 1 ':-! 1 ri~ii H ,
1111
luindo 0 aumento dccorrcnl do hoqu du p tr l o, ' r ' lu z ir o voluni d '
mlac de bens de capita l mal rius-pri 111as . Se LI ndo 13onel 1i Mulan ( 1977 ), :1
11110111ia j estava operando acima da sua capa c idade p tcn c ial , o quer forava us

r ssl e inflacionrias e os dficit e xt rnos (Sae et ai ., 19'!7); (2) acc lc nr o ~')rO~

so etc crescimento, por meio da internalizao da produao de e~u1pa111 nlo~, d

umos industriais e energia, de forma a superar os gargalos surgido '., pcn~do

nt rior. Como se sabe, o governo optou pela segunda alterna~iv_a, e ta1 p lIli as
das no II PND Essa opo implicou end1v1damento exte rno
.
.
.
11rnm consu bs t ancia
muior contando com um cenrio ainda de grande liquidez intern~c1onal , o que r l.ar11

lou ajuste da economia ao novo quadro internacional (Carneiro, 2002)-_ -~ g~1ndo

0
. .
Souza (1985) 0 Governo Geisel teria se recusado a adotar a est1 a tcg 1a do
llS 110 e
'

d
tustarnento, a partir da avaliao de que a crise internacional sena ~assa~e ira,
forma que seria prefervel equilibrar as contas externas recorrendo a fmanc1am c nto
trangeiro, com taxas de juros e prazos favorveis , em vez de jo~ar o pas na_rccc -

no. o governo militar teria optado por dar continuidade ?ltica d,e cresc1m

nl
onmico com 0 endividamento externo seguida desde o fmal da decada de 1960,
llndo como estratgia uma mudana estrutural da economia brasileira, processo qu
foi denominado "fuga para a frente".
pacote de investimentos previsto pelo plano abrangia os seguintes setores:

O ampliao da produo interna de petrleo;

a tentativa de superar o subdesenvolvimento do pais.

o
Grfico 7.3

expanso da gerao de energia eltrica, tanto pela construo de hidrel tri cas
(Itaipu) como pela construo de usinas nucleares (Angra);

Variao anual da inflao no Brasil (1968-1980)

O expanso da produo de insumos industriais, como ao, petroqumicos, meta is

no ferrosos;

E
"' 100

+-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~+-~~---l

"'o
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o
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expanso da infraestrutura, como a Ferrovia do Ao e projetos rodovirios; e

expanso do setor de mecnica pesada, para ampliar a produo de mquina

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19,5

19,5

"'

+-~~--.-~~~.-~~-.--~~--,~~~,--~~~~~--,~~--1

1966

1968

1970

1972

1974
Ano

onte: lpeadata.

1976

1978

1980

1982

e equipamentos.

A esses setores pode-se acrescentar o Prolcool, criado em 1975, q~e consisti a

.
m programa do Governo Federal para estimular e modernizar a agncultura ca
em u
. .
l

d dua- 0 de a' lcool combustvel para em um pnme1ro mom en o

'
nav1e1ra, v1san o a pro

11d i 1011 '1 hl 1\ 1,mm li1111 e, cm um se undo, ulilil'.-lu 111 u111inulor 0s p ialm ' nl d
s nvolv ido p11 rn esse combu stvel co m o objclivo de diminuir a de pend nc ia cio pel r
lco imporh do.
Os recursos utilizados pelo governo, qu e tinh a no BND E o se u princ ipul
agente, eram oriundos de fundos especialmente con stitudos para fin anc iar o pl a no,
como o PIS e o Pasep,2 e tambm pelo aumento da emisso de ttulos pblico , como ORTNs e LTNs.
Como afirma Carneiro (2002), os objetivos do II PND centravam-se na co rr o dos desequilbrios na estrutura industrial e no setor externo, como estratg ia d
superao do subdesenvolvimento. Seus objetivos gerais seriam: (1) modificar a S
trutura industrial, desenvolvendo e aumentando a participao da indstria pesada;
(2) fortalecer a indstria privada nacional, que tinha desempenhado um papel secu n
drio no desenvolvimento, reservando-lhe o setor de bens de capital por encomend a:
(3) desconcentrar regionalmente a atividade produtiva; e (4) melhorar a distribui o
da renda.
Segundo Castro e Souza (1985) e Fiori (1995), o II PND foi a ltima tentati va
de dar um salto qualitativo na economia brasileira, com o intuito de superar o su b-
desenvolvimento. Esses autores acreditam que, para isso, seria preciso completa r
o processo de industrializao. Ou seja, tratava-se de implementar um padro d '
acumulao centrado no DI, departamento produtor de meios de produo, bens
de capital e insumos bsicos, que tinha ficado atrofiado nas fases anteriores d
industrializao, constituindo uma estrutura industrial avanada e completa, nos
moldes dos pases centrais. Essa estratgia envolvia riscos , pois significava agrava r
os desequilbrios nas contas externas em curto prazo, na medida em que desenvolv r
os setores relativamente atrasados requereria aumentar as importaes. Porm, no
longo prazo, significaria uma superao dos desequilbrios externos.
Essa estratgia de manter o desenvolvimento em plena crise internacional, em
um momento em que a economia brasileira apresentava ntidos sinais de reverso cclica desde o ano anterior, baseava-se na necessidade de legitimar o sistema poltic
vigente e possua uma dose de slida racionalidade econmica. No perodo do chamado "milagre econmico" tinha- se realizado um bloco de investimentos que aind a
estavam em andamento e cuj a maturao se daria aps 1974. Nessas circunstncia ',
adotar uma poltica recessiva tornaria muito difcil e custosa a absoro da nova capacidade produtiva gerada por esses investimentos. Essa situao poderia abrir urn a
crise de grandes propores na economia, ainda mais que afetaria negativamente as
perspectivas dos empresrios, dificultando uma futura retom ada.

Trata-se do Programa de Integrao Social e do Fundo nico do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, institudos de maneira independentes pelo Governo Federal em 1970 e unificados em 2 de setembro de 1975 .

Ad ot11r urna po lili ca rc ss iv11 . 1111' 111d 11 1\11p 1111 til 1111h Ili\' \o do i11 v1 1i11 w11
tos du "sa l'rn de 1974", no a arr ' l11r i 1 11 1111111111 11111111111\ l l ' 11111111 11' 111 'l'1u11111ti11.
llll' nntinu ari a vuln ed1vel diant ' d lllll I , ltu 1, 111 dl' 111. 111hil id11d i111 n111 d o1111I,
O ( h>vc rn o Ge ise l, ao anunci't r o li PN 1), q11 , 1111 1 11l id11d " 11 ud11 nw iN ra qu u111
lo o ele investimentos conce ntrados no t mpo, impediu qu e o pa s 111 r ull111 ss
1111 r0ccsso, sustentando o cresc i rn ento at o inc io da dcada de 1980.
111 isso,
perava-se que seria possvel mudar a estrutura da economi a.
uperar o subdesenvolvimento e, ao mesmo tempo, garantir auton mi a na io11111 ra um projeto ambicioso e de difcil consecuo. No caso do Bra sil , a pr s ' 11u
lo apitai estrangeiro j era considervel, desde a segunda metade dos anos de 19 O,
11r11cterizando uma situao de desenvolvimento associado. O Plano de Metas , uo
ro111per com o projeto de Vargas de enfatizar o desenvolvimento el a infracs lr uluru
du indstria de bens de capital, buscou, segundo Oliveira (1984), impla nta r um
flndro de acumulao de capital calcado na produo de bens ele consum o durv ' is,
u qu e estava de acordo com os interesses das empresas multinacionais po a, ~i s
1unis almejavam penetrar nos fechados mercados para esses produtos na perilcria .
I su reverso de prioridades acarretou mudanas na insero do pas na eco n 1111<1
mundi al. Segundo o autor:
Essa inverso restaurou [.. .] um padro de relaes centro-periferia num
patamar mais alto da diviso internacional do trabalho do sistema capitali sta,
instaurando por sua vez - e aqui constitui sua singularidade - uma crise recorrente do balano de pagamentos, que se expressa na contradio entre um a
industrializao voltada para o mercado interno mas financiada ou control ada pelo capital estrangeiro e na insuficincia de gerao de meios de pagamento internacionais para fazer voltar circulao internacional. Em outras
palavras, esse tipo de crise radicalmente distinto da crise dos balanos de
pagamentos das economias dependentes, pois o padro agroexportador das
fases anteriores gerava, ao produzir a mercadoria exportvel, os meios de pagamento do capital internacional; as crises desse padro eram, rigorosamente,
crises de circulao internacional de mercadorias. Agora, sob o novo padro,
as crises so de circulao internacional do capital-dinheiro. (Oliveira,

1984, p. 87)
A grande expanso no perodo do chamado " milagre econmico" reforo u a
Nlratgia seguida pelo Governo JK. O desenvolvimento econmico desse perodo
n o significou alteraes no padro de acumulao, antes aprofundou o padro dccquilibrado do perodo anterior, baseado na liderana do departamento produtor d
h ns de consumo durveis. O crescente volume de investimentos externos diretos,

l'l'llll l'Oll 'X( ' 8 'ali a nas entre O apitai estran rei ro 'OS S tores cluN laNS 'S do
1nin11nt s, 110 influir na defini.o da poltic1 econmi ca, limitava as po s ibilidud ,
de um d envolvimento mais autnomo.
llO

O II PND, em certo sentido, constituiu , como apontaram F iori ( 1995) e ast n1

e Souza (1985), uma tentativa de retomar o projeto de Vargas em um contex to in
terno e externo bastante diferente. Da mesma forma que o programa de Varga , nt il
hostilizava o capital estrangeiro; pelo contrrio, contava com ele para financiar, pdP
menos em parte, o desenvolvimento econmico. Da mesma forma, tambm s o
brou em virtude de no ter conseguido forjar um slido esquema de financiamento ,
O sistema financeiro continuou direcionado para crditos de curto prazo, pu r 1
o crdito ao consumo e para a especulao. Os novos instrumentos criados para ' 11
frentar esse problema se desvirtuaram, passando a atuar fundamentalmente na 'N
peculao financeira . Mais uma vez, a inexistncia de um mercado financeiro e d
capitais robustos ou de outros esquemas internos de crdito consistentes que pernt i
tissem financiar os investimentos de prazo mais longo levou necessidade de
r'l'
correr novamente ao capital externo para financiar o plano, contando com um qu adr'tr
de grande liquidez internacional, inflado pelo mercado dos " petrodlares" (Fio r i,
1995). A dvida externa brasileira, entre 1970 e 1980, cresceu de 5,3 bilhes puf' 1
64,2 bilhes de dlares, e em 1974 ela era de 20 bilhes de dlares. Embora part i
considervel desse crescimento tenha tido um carter meramente financeiro, par l 1
no desprezvel financiou o II PND (Davidoff, 1984; Castro e Souza, 1985).
Essa abundncia de crdito externo parecia viabilizar, do ponto de vista dos 11
financiamento , a execuo do plano, diferentemente do que tinha acontecido co 111
Vargas em 1937 e em 1951, quando a carncia de recursos externos inviabili z u 11
projeto de industrializao. Contudo, essa sada, que implicou um endividam 11
to externo elevado, se mostraria desastrosa para o pas nos anos subsequente , 11 1
medida em que, sendo os emprstimos concedidos a taxas de juros flutuan t s, 11
elevao dessas taxas, a partir de 1979, ampliou enormemente os custos de p1 11
mento da dvida externa. Alm disso, para alguns autores , o montante de crdito 111
dlares tomado pelo pas nos anos de 1970 foi excessivo, utilizado em grande pari
para aumentar as reservas, sendo muito superior ao dficit corrente de mercadori11
e servios e ao prprio servio da dvida acumulada no perodo anterior (Tava res
Assis, 1986).
Outras dificuldades enfrentadas pelo II PND dizem respeito ao financia111 c11l tr
do gasto pblico e ao desenvolvimento tecnolgico. O Estado desempenhou pap I
central na execuo do plano, seja pelo fato de os investimentos em setores estral '
gicos ficarem diretamente a seu cargo, seja pelo direciona mento e pelo suporte I' 11
necidos iniciativa privada. No financiamento dos investimentos estatais no ' l ll l
de bens intermedirios, devido s defasagens de preos e tarifas, utilizados con111
instrumentos de combate inflao, e devido s restries impostas s empr s 1

s t11t11i s d11tili'.l.urornr udoi11kr1111d1111dll11, 11l 111d11 1111 111p1 11 1111 11 111111111

ados a r 01T r d inan ira 'I'
111 1 1111 t111 11 111 11 1111 1111 11 11'11111 e 1 I 11d1111111l 1t 111
partic ipou do f'inan iament purn 11 111d11 1111 IH td 1 p111 11111'1111 ' dio dP ll NI >P , qm
11hriu c nc r as linh a de r dilo 110 s '1111 p1 i 1tlo, n., 1:-. 1' tl1JW Nlirnos ti11lw rn or
r~'\' I o monet ri a prefixada rn ~() 11 ., , 111 11111 11111 " 111 d 11 11111 11t1l d11 i111'111,1o, q11
q1111 se a lca no u a casa do 80'X>. 111 l1J7 1J, t> q11 tn111Hl'on11ou 'HS 'H 111pr 's ti11ws u111
doaes para as e mpresas pri vadn s, irnpli nn lo ' ' l)llll StO da li vida pl'.1bli a . /\ 1 111
diNHO, O reba ixamento das ta rifas C dos pr '((OH 'N lala is aba ixo d 1 in fi a '::tO fun ionn l i
11111
ubsdios ao setor privacl e fo i um d s fa l re que a rruin a ra m a fi na n us du H
111prc as estatais (Carneiro, 2002).

-.'l

O fomento da iniciativa privada dava-se ta mbm por meio de inm e ros suh klios e incentivos fiscais indstria e agricultura. Segundo Ca rn e iro (200 ), os
ln cntivos e subsdios agropecuria, s exportaes e ao seto r de e nerg ia Oll SIitulra m "parcela crescente dos favores concedidos ao setor privado, dob ra n lo s 11 11
p11rl ic ipao no PIB de 2%, em 1976, para 4%, em 1980" (Carneiro, 2002 p. 99). No
lotul , os subsdios e incentivos fiscais da rea federal subiram em relao a PI 13, d
VY.1, cm 1976, para 7,6%, em 1980.

A forma de financiamento do gasto pblico no II PND impli cava c rcs 111

'ktcriorao das finanas pblicas. Entre 1974 e 1980, a carga tributria lqui da 11i 11
d 16,3% do PIB para 12,1%. Nesse mesmo perodo, o dficit operacional passo u dL:
'Xi do PIB para 4,1%, enquanto o primrio passou de 0,8% para 1,8%. A car 'li d
Juros ela dvida pblica tambm aumentou, de 1,2% do PIB, em 1974, para 2 <Yo, ' lll
1')80. E nquanto isso, a dvida pblica permanecia em torno de 10% do PIB . Nnt '
ros relativamente modestos, se comparados com a situao atual, mas indi cali v lS
d uma potencial crise fiscal do Estado, que se configuraria alguns ano de poi s
(( 'a rneiro, 2002).

O II PND tambm no era consistente na previso de gerao e controle de l nolog ia, questo fundamental para um desenvolvimento econmico mais autn n o.
No setor de bens intermedirios, a cargo do Estado, o padro tecnolgico cv lu iu
llntamente, o que pode ter inibido maiores investimentos nessa rea. A impl a ntat o
da indstria de bens de capital dependia da resoluo de problemas re lativ s ao
l'inanciamento, escala de produo, ao tamanho do mercado e ao acesso Lo
11ologia. Esses fatores consistiam em obstculos difuso desse setor para a e onom ias subdesenvolvidas. O II PND no conseguiu resolv-los , pois no prev ia ( s
necessrios investimentos em pesquisa e desenvolvimento e em educao. Ta mb ' 111
111 o conseguira estabelecer slido esquema de financiamento inovao. A di io 1111lmente, acabou estimulando a diversificao do setor, quando deveria te r cs l iinulado a especializao. O mercado nacional no possuia escala suficiente para
omportar determinadas indstrias desse setor. A presena de um grande nm c rt>
I empresas estrangeiras no setor parece ser outro elemento decisivo para ini bir o

' H 11 oi 1111 11to autnomo (i<; tccnolo ia, pois essas empresas jli traziam pro11t11
u 1 11010 iu mo cst imu lavam s ua produao i nt ma . :;- m comparao, a 'or ia ,
cm 1980, j tinha desenvolvido um etor de bcn de cap ita l que, apc ar d menor
que o do Brasil, era dominado por empresas naciona i , o que fa z ia que o investi mentos em pesquisa e desenvolvimento e em educao fosse m bem maiore ( arneiro, 2002).

No geral, pode-se afirmar que o II PND no significou grandes alteraes na

estrutura industrial brasi leira. Isso pode ser visto na Tabela 7.5, que mostra a distri buio setorial dos investi mentos no perodo. Os dados apresentados sugerem que os
investimentos realmente realizados nos setores de bens de capital e intermedirios
ficaram abaixo das projees, no se verificando grandes mudanas em relao ao
perodo anterior. As taxas de crescimento setorial tambm sugerem que no houve
grandes alteraes no padro de acumulao. Entre 1974 e 1980, o setor de bens de
capital cresceu 7,4%, em mdia, ao ano. O setor de bens intermedirios expandiu-se
8,3% ao ano no mesmo perodo. O setor de bens de consumo durveis continuou
liderando o crescimento, com uma taxa de 9,3% anuais. O setor de bens no durvei
cresceu em mdia, por ano, 4,4%, entre 1974 e 1980 (Carneiro, 2002).

..
1970-1974

1975-1979

Projees li PND

Energia

8,4

10,1

19,4

Petrleo

1,1

1,7

2,0

Carvo e gs

0,0

0,0

2,4

El etri cid ade

7,3

8,4

15,0

Indstri a

18,6

17,8

22 ,8

Indstri as bsicas

10,5

10,7

19,3

M eta lurgia

2,4

2,7

6,8

M at. de transporte

1,8

1,5

2,3

Mecni ca e eltri ca

2,0

2,5

2,7

Qumi ca

2,4

2,2

4,5

No metal e papel/ce lul ose

2,0

1,8

2,0

Outros

8,1

7,2

3,5

11 ,6

9,4

10,2

3,1

3,5

3,8

22 ,5

24,1

Setores

:l\

Tran sporte
Comunicaes
Investimento/PIB (%)
Fonte: Batista (1987), apud Carneiro (2002).

/\a ri ullura , por s11a v ' '!,, u111111111111 11 11p11 11t111 111111h 11111w11h11 11w1111 ti
vorv I 111 rclai e aos d 111uis s lull , 111h 11 111h1 11 11 p 11 tklp t\'llu 1111 1'111 ( 1'11h I
7.-). No e ntanto , o setor passou por u111 ' \111 1' t\11111111 o d 111od 111 1111\l)o d sd
11 d ada de 1960, ca ra ctcri zndo po1 11 111 11111111\'I
t ' 111l'11 pn1d11tivu s, 11j111 11 k
li1i a elevao s ig nificati va du utili 1 1\' )11 d 111. 1111111,' 11111d mos d 111{1qu i1111 s
quipamentos ag rcola , impul sio1111d11 p 111 i11 1pl 111 111 ut o d' urna 1 olili o d r
dito rural subsidiado, pcl atr la111 111 0 11111 is liir l 0111 a indstria pro 'Ss11dor11
tambm por alteraes nas r la cs so ia is de produ , ampliando o carl r 11pil 11
1is ta do setor. Essas mudana - chamadas " modem izao con se rvadora" apr s n
taram diversas caractersticas, entre a quai cabe destacar o seu carter d s i u11 '
heterogneo e concentrador, tanto nos aspectos regionais como no que e r rr
gama de produtos e de produtores inseridos no processo. De modo ge ral , as rnu la11
~us , nessas duas dcadas, concentraram-se na regio centro-su l do pas, bem 01ll1
11os produtos e nos estratos produtores mais atrelados lgica de va lor izao do :i
pilai agroindustrial. Os anos 1970 foram marcados pela continuidade de e pro s
so, com avanos na tecnificao e na agroi ndu strializao. As atividades 1i ' la s il
xportaes tiveram significativo crescimento, particularmente as exporta s d
soja, laranj a, carnes de aves, pinheiros e eucaliptos. Tambm se observou o aurn 111 1
do grau de processamento da produo. Os setores no ligados agroind tria /0 1
s exportaes, ou seja, centrados em ativ idades voltadas para o mercado int nH
ti veram um crescimento bem modesto, o que gerou problemas de abastec imento. 1 ~ 11
linhas gerais, as polticas modernizantes formu ladas para o setor agrcola poss ibili
taram que este se constitusse em um importante elo dos complexos agroindu striui
que se desenvolveram no perodo, representando um mercado crescente para b ' 11
de capital e insumos produzidos pela indstria e um fornecedor de matria -pri 11111
e de alimentos para as agroindstrias em expanso. Porm, esse processo acarrclo1
importantes mudanas na estrutura produtiva, como o crescimento da con cenlru
o fundiria e a diminuio da pequena produo, progressivamente sub titud
pela grande produo tecnificada e empresarial, pelo aumento da desiguald ade 111
ca mpo, pelo intenso xodo rural e pela utilizao crescente de trabalhadorc assu
lariados com vncu los precrios e instveis, como o trabalho volante (Si lva , 198 1
Kageyama, 1985; Sorj , 1980).
1

Esse processo concentrador de renda e de riqueza ocorrido no campo aca bo1

sendo um dos fatores que reforariam a ampli ao da desigualdade de rend a 111
Brasil nessas duas dcadas. Nos anos 1970, a renda concentrou-se ai nd a mais, n.
medida em que a conjugao das polticas salarial e trabalhista continuava rc pr '
sentando um fator de conteno dos salrios, ao mesmo tempo em que a elcvaa 1
dos patamares inflacionrios tendia a corroer o poder de compra dos traba lh ad o r ~
A participao dos 50% mais pobres no total da renda diminuiu ainda mai ncss
dcada, passando de 14,9%, em 1970, para apenas 12,6%, em 1980. Os e t r"~ l o

111 d1u. t 1111h 111 p rdcrurn parti iput o, r du zindo-s' d 8,41% do totul , 110 primc irc
u110 , puru J6,. 'Xl, 110 ltimo ano. In versamente, u fra o de re nda da ca mada mai s
ri ca, re prese ntad a pelos 10% de maior rend a, p1s ou d 46 7 % para 50,9% do tota l,
sendo que a fatia do 1% da populao de maior renda pulou para 16,9%, uma pa rcela
maior que a dos 60% mais pobres do pas (Tabela 7.1).
Em linhas gerais, as dificuldades em implementar um plano de to larga envergadura como o II PND em um contexto de crise internacional marcada pelo
crescimento da inflao, dos desequilbrios das contas externas e da deteriorao
das finanas pblicas ficaram cada vez mais evidentes. A implementao do plan ,
sob o peso desses problemas, foi desacelerada em 1977, com o adiamento de grandes
projetos, principalmente nas reas de insumos bsicos, energia e infraestrutura. A
taxa de crescimento do PIB sofreu uma forte desacelerao, caindo de 10,3%, em
1976, para algo em torno de 5%, nos trs anos seguintes.
Quanto aos resultados e limites decorrentes da implantao do II PND, ex i tem diferentes correntes de interpretao. A primeira, elaborada, entre outros, por
Bonelli e Malan (1976), considera ter o II PND evitado um ajustamento da economia, .
dando preferncia ao enfrentamento das crises interna e externa por meio da ampli ao do financiamento externo, o que tornaria o ajuste nos anos 1980 mais doloroso.
A segunda linha, defendida por Castro e Souza (1985), parte do pressuposto de qu
a sada brasileira da crise buscou enfrentar os problemas estruturais da economia,
agravados no novo contexto internacional aberto com a crise de 1974. Os grandes
projetos contemplados pelo II PND, pelo aporte de capitais necessrio, por sua complexidade e pelo longo prazo de maturao comeariam a gerar resultados apena s a
partir de 1983 e 1984. Na viso desses autores, os crescentes superavits comerciai s
registrados a partir do incio da dcada seguinte serim resultado das transform aes estruturais da economia brasileira e dos investimentos realizados durante o 11
PND, e no apenas de um ajuste recessivo da economia (Rego e Marques, 2004). Por
ltimo, temos a viso de Lessa (1978), que assinala que a tentativa de enfrentar pela
raiz o subdesenvolvimento teria sido um fracasso por no contar com uma slida
base de apoio poltico e um esquema financeiro consistente. O plano no contava
com o endosso de parte significativa das classes dominantes e das multinacionai ,
na medida em que implicava priorizar o departamento produtor de meios de produo em detrimento do departamento de bens de consumo durveis, como vinh a
acontecendo desde o Plano de Metas. Parte considervel da burguesia brasileirn
associada ao capital estrangeiro no via com bons olhos essa mudana, que feria
seus interesses e os de seus scios. Os setores da burguesia que, seguindo a sinal izao e os incentivos do governo, investiram no setor de bens de capital, tambm
passaram para a oposio, medida que a desacelerao do plano, a partir de 1977,
lhes restringiu o mercado, colocando-os em uma situao difcil.

l ~ lll 111Ul\O d . 197<) ini111111

,. " p 11\1 l llll d11 fll ' IH 111111 ip111i11 1d11 , qm , '11111111 jll
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ma pr ' doinin 11 111 d111111 \. 111 d 111 111 1111l 11t1 , t 1, p11l1'111rn1 1111111 1 1)
inve timento en en 'I' in e i11 , 111111 11 1! '1 l\'U , 11 1111. il i ulud 'H oll11d11 s p11n1 us 111 11
c!l<.IO externo , s1 i11l111 111 1 1111 1111111 1 (R o Murqu s, 2004). /\ 0110111i
brasileira cre ceu 6, %, 111 l')!'J, 1) , 'X. 111 1980. No ' 11t anto, a inl'lai o lisp11ro1
ncs. es dois anos, alca na ndo 79,4%, cm 1979, e 110,6%, n ltimo ano, ontra uni
luxa de 41 ,5%, em l 978.
1

Nofront externo, o "seg undo choque do petrleo", com a duplica dos pr ~ 11

no mercado internacional e uma nova desacelerao da economia mundi il , limito
11 margem de manobra das polticas econmicas. Outro choque, entretanto, vi riu d
poltica de juros altos iniciada pelo Federal Reserve System (Fed), no fim l ~1qu I
11110. As dvidas contratadas com base em taxas de juros flutuante 1 assa nam ,
partir de 1979, a pressionar em demasia o balano de pagamentos.

Os dficits na balana comercial, de 2,8 bilhes de dlares em 1979 e em 1e X(

e um dficit de quase 13 bilhes de dlares na balana de transaes correnl s n ' ss
ltimo ano resultaram em uma reduo de 3 bilhes de dlares das res rvas int ' I
nacionais e em dificuldades crescentes para o seu financiamento. J e m 1 8 1,
governo brasileiro iniciaria um processo de ajuste da economia nova conjuntu r
internacional, induzindo a recesso para gerar excedentes que seriam direc ionado
para pagar os compromissos externos. o que se ver no prximo captu lo.