Вы находитесь на странице: 1из 58

LA ACCIN NORMATIVA

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES


Enrique

PECOURT GARCA

I
1. Se ha dicho, y con razn, que el siglo XX es celui des
organisations internationales . E n efecto: cualquiera que sea
el juicio de valor que merezcan las mismas, ya sea en su conj u n t o o bien diferenciadamente, sea que se las considere por
sus resultados o p o r su entidad jurdica (en cuanto a su verdadera autonoma, a su capacidad de decisin e imposicin, etc.),
u n hecho es incontrovertible: que su impacto se h a hecho sentir
en todos los aspectos de la vida internacional: en la estructura
de la comunidad m i s m a en la que se incardinan, esto es, en la
comunidad internacional; en la dinmica de las relaciones internacionales; y consecuentemente, en la ordenacin jurdica de
aqulla y de stas .
Este acuerdo u n n i m e de principio sobre la importancia
de las organizaciones internacionales en la vida internacional
contempornea se r o m p e , sin embargo, cuando se p a s a de u n
juicio genrico o de sntesis a u n a valoracin analtica de lo
1

1.
Cf. P. G E R B E T : Les organisations
internationales,
P.U.F., Paris, 1 9 6 0 ,
pg. 5 .
2 . Atenindonos a una consideracin puramente cuantitativa, es interesante llamar la atencin sobre el ritmo de crecimiento de las organizaciones
internacionales (gubernamentales). E n el perodo 1 9 5 0 - 1 9 5 4 , el nmero de
las mismas era de 1 3 2 . En 1 9 5 9 sumaban un total de 1 4 9 . E n 1. de enero
de 1 9 5 9 alcanzaban la cifra de 2 2 9 . Actualmente, segn Casadio, las organizaciones internacionales interestatales son m s de 3 0 0 y sus rganos principales, secundarios y subsidiarios no son menos de 1 2 . 0 0 0 . (Cf. respec.
Union des Associations
Internationales,
Bruselas, 1 9 5 7 . Yearbook
of International Organizations,
1 2 , 1 9 6 8 , 1 9 6 9 , Bruselas, 1 9 6 9 , pg. l e . P. A. C A S A D I O :
La transformacin de la sociedad internacional, en La Nueva
Sociedad
Abierta, Bruselas, 1 9 7 3 , pgs. 1 3 - 1 4 ) .

166

LA

ACCIN

NORMATIVA

que concretamente
suponen y significan las organizaciones internacionales en la situacin presente del Derecho internacional . Es cierto, como h a sealado recientemente Virally, que
falta todava u n a teora general de las organizaciones internacionales . E m p e r o , la amplia literatura dedicada a las mismas
permite c o m p r o b a r la existencia de u n amplio abanico de opiniones, opiniones que se mueven y matizan entre dos extremos:
el fijado p o r los que dan a las organizaciones u n protagonismo
casi revolucionario en el modelado de la comunidad y el derecho internacional vigentes y, en el otro extremo, el m a r c a d o
p o r los que sustentan que, al cabo, seguimos sustancialmente
en el contexto de u n a sociedad internacional (y, por ende, de
u n derecho internacional) inalterado, cualquiera que sea la adjetivacin que, en ciertos aspectos, pueda proporcionarle el juego
de las organizaciones internacionales: to pretend that it is
otherwise se h a dicho hace poco is naif or hypocritical
and in any case counterproductive* .
3

3. La bibliografa sobre la materia es copiossima. Entre las obras generales: S. B A S T I D : Organisations Internationales, en J. Classeur de Droit
International,
Fase. 110. C . A . C O L L I A R D : Institutions
Internationales,
6. ed.
Paris, 1972. Cox: The politics of international
organisations,
N u e v a York,
1970. GoODSFEED: The Nature and Function of International
Organization,
N u e v a York, 1959. J E N K S : The Proper Law of International
Organisations,
Londres, 1962. M O N A C O : Lezzioni di Organizzazzione
Internazionle,
2.a ed.
Torino, 1965. R E U T E R : Institutions
Internationales,
7. ed. Paris, 1972. S C H E R M E R S : International
Institutional
Law, 2 vols. Leyden, 1972. V E L L A S : Institutions
Internationales,
2 . ed. Paris, 1970.Tambin: G. A R A N G I O - R U I Z :
Reflections on the Problem of Organization in integrated and non integrated Societies*, en Rivista di Diritto Internazionle,
1961, p. 585 y ss. E L
E R I A N : The Legal Organisation of International Society, en Manual of
Public International
Law, edited by S O R E N S E N , Nueva York, 1968, p. 55 y ss.
H O F F M A N N : International Systems and International Law, World
Politics,
1961, pgs. 205 y ss. Ibid. International Organization and International S y s tem, International
Organization,
29, 1970, pgs. 389 y ss. J O R D A N : Concepts and Realities in International Political Organization*,
International
Organization,
1957, pgs. 587 y ss. M A L I N T O P P I : De la notion d'organisation
en droit international public*, Hommage
Guggenheim,
Ginebra, 1968, pgs.
825 y ss. M I G L I A Z Z A : II fenmeno
dell'organizzazzione
internazionle
et la
communit
internazionle,
Milano, 1958. M I T C H E L L : Organisations Internationale, en D A L L O Z , Rep. Droit International,
t. II, Paris, 1969, pgs. 517
y ss. R E U T E R : Organisations internationales et revolution du droit, Etudes
M E S T R E , Paris, 1956, pgs. 415 y ss. T R U Y O L : Gnese et structure de la socit internationale, R . des C, t. 96 (1959-1), pgs. 557 y ss. V E L L A S : Contribution une sociologie juridique des organisations internationales, Ann.
Facult de Droit de Toulouse, 1957. V I L L A R Y : L'Organisations
mondiale, Paris, 1972.
a

4. G. A R A N G I O - R U I Z : The concept of international law and the theorie


of international organizations*, R . des C . t. 137 (1972-III), pg. 731.
5. Cf. V I R A L L Y : La notion de fonction dans la theorie de l'organisation
internationale, Melanges Rousseau, Paris, 1974, pg. 278.

DE

LAS ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES

167

2. Estas discrepancias en torno al alcance de las organizaciones internacionales en la e s t r u c t u r a y dinmica de la vida


internacional presente se h a n polarizado expresivamente a propsito de u n t e m a clave: el de la virtualidad
nomo gentica
de las m i s m a s ; o, dicho con otras p a l a b r a s : n o hay acuerdo
sobre cul sea la capacidad de las organizaciones p a r a intervenir y h a s t a qu p u n t o en el proceso c r e a d o r de n o r m a s
jurdicas internacionales.
De u n lado, se admite que el desarrollo normativo experim e n t a d o p o r el Derecho internacional en los ltimos decenios
se debe, en b u e n a medida, al creciente desenvolvimiento de
aqullas; pero, a la vez, se rebaja la significacin de tal accin
al puntualizar que slo de m o d o excepcional, las organizaciones
internacionales pueden realmente crear n o r m a s jurdicas internacionales . As, Tunkin afirma que il n'existe pas actuellem e n t d'organisations internationales genrales dont les decisions, l'exception de celles qui p o r t e n t sur u n cercle troit
de questions concernant avant tout leur vie interne, crent
inmdiatement des n o r m e s de droit international. Si telles organisations internationales existaient, cela signifierait la naissance d'une legislation internationale, done d elements d'un E t a t
mondial, ce qui ne correspond pas aux lois du dveloppement
social n o t r e poque . Con esta ptica, pues, y en cuanto son
esencialmente inter estatales, las organizaciones internacionales
se presentan carentes de u n a potestad.
Frente a este enfoque, que cabra calificar c o m o ortodoxo
o minimalista, h a t o m a d o auge en los ltimos aos, sobre todo
en el mbito de la doctrina anglosajona, u n a concepcin maximalista de la capacidad nomogentica de las organizaciones
6

6. A g o ha tratado de justificar esta concepcin minimalista con estas


palabras: los llamados poderes normativos de las organizaciones internacionales son m u y limitados y en general prevn m s bien la concrecin de
obligaciones y a establecidas en el relativo acto constitucional y no la imposicin de verdaderas obligaciones nuevas. Realmente aade las instituciones internacionales hoy existentes no se alejan, en casi su totalidad, del
esquema tpico de un ente destinado a promover y organizar una cooperacin entre Estados que mantienen invariada su posicin jurdica de no subordinacin respecto a una autoridad jerrquicamente superior. (Cf. R. A G O :
Las organizaciones internacionales y sus funciones en el campo de la actividad interna de los Estados, en Cursos de la Escuela de Funcionarios
Internacionales,
1 9 5 5 - 1 9 5 6 , t. I , Madrid, 1 9 5 7 , pg. 5 1 7 .
7.
G . I . T U N K I N : Droit
International
Public, Problmes
thoriques,
Paris, 1 9 6 5 , pgs. 1 1 1 - 1 1 2 . Como concepcin general en la doctrina sovitica cf.
C. O S A K W E : Contemporary soviet doctrine on the juridical nature of international organizations*, en American
Journal of International
Law, 1 9 7 1 ,
pgs. 5 0 2 y ss. P a r a una exposicin doctrinal cf. G . A R A N G I O - R U I Z , op. cit.,
espec. pgs. 6 6 3 y ss.

168

LA ACCIN NORMATIVA

internacionales. E n este sentido, se h a dicho que stas, a travs


de sus diversos mecanismos de actuacin, h a n llegado a config u r a r nuevos m o d o s de produccin de n o r m a s internacionales:
II apparait qu' des ti tres divers, les organisations internationales disposent d'un i m p o r t a n t pouvoir de decision... qui permet de considrer celles-ci c o m m e une des sources i m p o r t a n t e s
du droit international* .
Ciertamente, estos p u n t o s de vista opuestos entre los
que se intercalan concepciones intermedias de variado matiz
se hallan condicionados p o r determinados presupuestos previos. Dependen, en efecto, entre otras cosas y bsicamente,
de las ideas que se tengan sobre estos tres puntos, a saber:
la incidencia de la organizaciones internacionales en la estruct u r a y dinmica de la c o m u n i d a d internacional; la a u t o n o m a
misma de las organizaciones internacionales; y, al cabo, de la
p o s t u r a que se profese sobre el concepto especfico de fuente
del derecho y, concretamente, de fuentes del derecho internacional.
8

3. La incidencia de las organizaciones internacionales en


la estructura y dinmica de la c o m u n i d a d internacional es
obvia. H a n sido muchos y m u y variados los factores que h a n
estimulado su desarrollo: tcnicos, psicolgicos, econmicos,
polticos, etc. . De u n m o d o inmediato, las organizaciones internacionales h a n nacido p o r motivos pragmticos, esto es, respondiendo a determinadas necesidades de la comunidad internacional. De este modo, su existencia h a modificado el rgimen
clsico de las relaciones internacionales. Estas, como advierte
Merle, se droulent de plus en plus souvent dans le cadre et
selon les regles d'organismes pretablis qui exercent une sorte
de mediation p e r m a n e n t e entre les Etats . Su consecuencia,
desde este p u n t o de vista, h a sido la denominada diplomacia
parlamentaria, o, lo que es lo mismo, le passage des socits
tatiques closes u n e socit internationale ouverte . E n ltim o trmino, a p a r t i r de su intervencin en la dinmica de la
vida internacional, las organizaciones internacionales se incorp o r a n a la estructura m i s m a de aqulla, cambiando y renovando
9

10

11

8. P. VELLAS: Institutions
Internationales,
cit. pg. 2 1 6 . P a r a una exposicin de estas concepciones: TAMMES: Decisions of international organs as
a source of international law, R. des C. t. 9 4 ( 1 9 5 8 - 1 1 ) , pgs. 2 6 6 y ss.
9. Cf. S . BASTID: reorganisations internationales, cit. n. 1 - 6 .
1 0 . M . MERLE: La vie internationale,
3. ed. Paris, 1 9 7 0 , pg. 6 7 .
11.

P. VELLAS, op.

cit.,

pg.

346.

DE

169

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

su morfologa . Ahora bien, con todo esto no quiere decirse


que la beligerancia de las organizaciones internacionales deba
interpretarse como la expresin de u n proceso acelerado hacia
u n a integracin t e r m i n a n t e m e n t e orgnica y u n i t a r i a del gnero h u m a n o en u n Estado mundial . Lo que s significa lo
expuesto es que t a n t o en sus elementos componentes (estruct u r a ) como en sus frmulas de interrelacin (dinmica), la
comunidad internacional, bsicamente interestatal, ha tenido
que rectificar su perfil clsico y ajustarse a u n a nueva situacin: la determinada p o r el juego, en p a r t e incontrolable, de
su propia creacin: las organizaciones internacionales .
Sintticamente, u n a explicacin sociolgica de la situacin
presente de la comunidad internacional puede p a r t i r de la
clsica distincin entre el principio de denominacin (Herrschaft) y el de colaboracin (Genossenchaft).
Apuntada p o r
Gierke y recogida p o r Tonnies en la l t i m a fase de su pensamiento, h a sido aplicada r e i t e r a d a m e n t e a la h o r a de hacer
el diagnstico de la vida internacional. As, frente a los que
h a n sostenido la definitiva preponderancia del primero , se h a
ido consolidando la tesis mayoritaria de los que advierten
en la sociedad internacional de hoy u n entrecruzamiento
de estructuras. Con este sentido, Reuter habla de las tres estructuras
de la comunidad internacional, definidas respectivamente como
de simple yuxtaposicin, de comunidad de intereses y de organizacin diferenciada . Con terminologa diferente, a u n q u e con
12

13

14

15

16

12.

Cf.

TRUYOL Y SERRA, op.

cit.,

pg.

607.

1 3 . En este sentido, aunque sin descubrir nada nuevo, McWhinney se


ha referido enfticamente al dclin du concept de l'Etat mondial. Cf. E.
M C W H I N N E Y : Conflict idologique et ordre public mondial, Paris, 1 9 7 0 , espec.
pgs. 2 9 y ss.
1 4 . E s t a presencia evidente de las organizaciones internacionales en la
estructura y dinmica de la sociedad internacional sigue negndose empecinadamente por un sector doctrinal minoritario. Ai, con riguroso dogmatismo, reitera su postura Arangio-Ruiz. A partir de la distincin entre sociedades integradas y no integradas, insiste en que la sociedad internacional actual responde inequvocamente al tipo de las no-integradas. Lo que, en
su concepcin, quiere decir que, por encima de cualquier fenmeno de organizacin internacional, subsiste la hegemona del mundo de los Estados. Concretamente, y en relacin con la ONU, encaja a sta en a structure that
appears to be still tremendously solid since its distant origins back in the
Middle A g e s . That structure is still there, intact, notwithstanding the existence of the United Nations and notwithstanding the socalled revolutionary
novelties that the adoption of the Charter and other contemporary developments have brought about. ( G . ARANGIO-RUIZ: International L a w and Organisation*, cit. pg. 7 3 1 .
1 5 . As, por ej., SCHWARZENBERGER : La Poltica del Poder, Mxico-Buenos Aires, 1 9 6 0 , pgs. 3 3 y ss.
1 6 . P. REUTER: Droit International
Public, P.U.F., Paris, 1 9 7 3 , pgs. 1 5

170

LA ACCIN NORMATIVA

u n sentido sustancialmente aproximado, Dupuy afirma la coexistencia, entremezclndose, de dos sociedades, la socit
relationnelle y la socit institutionnelle.
La p r i m e r a es la clsica, y, en
la m i s m a le pouvoir se prsente avec trois caractristiques:
il est parpill, inconditionn, violent. La segunda, por el contrario, responde al modelo de la organizacin internacional
homognea. Ahora bien, en la actualidad les deux socits sont
enchevtres, les m m e s E t a t s participent chacune. L'institutionnel ne s'est pas substitu au relationnel... la difference se
m a i n t e n d r a au sein m m e de l'union . Es claro que h a n sido
las organizaciones internacionales las que h a n venido a a p o r t a r
ese elemeto institucional, con claras consecuencias, como se
ver, en el proceso de elaboracin n o r m a t i v a del ordenamiento
jurdico internacional.
17

4. El segundo factor condicionante de la valoracin dada


a la accin de las organizaciones internacionales en el m a r c o
total de la c o m u n i d a d internacional queda determinado p o r
la concepcin que se tenga a propsito de la a u t o n o m a de las
m i s m a s : slo p o d r hablarse de u n a posible accin normativa
de las organizaciones internacionales si stas son a u t n o m a s ,
es decir, si se mueven en el m a r c o de la comunidad internacional con personalidad propia y tienen, p o r t a n t o , u n a cierta
capacidad p a r a a c t u a r con consecuencias jurdicas. A este propsito, y con u n planteamiento p r e d o m i n a n t e m e n t e poltico,
se h a t r a t a d o de d e m o s t r a r p o r algunos que la vida y la accin
de las organizaciones internacionales depende estrechamente
de las situations des forces, y, en definitiva, de les pouvoirs
politiques des Etats . Se ha pretendido tambin registrar en
ellas u n claro determinismo estatal, insistindose en que las
organizaciones internacionales n o se establecen autnomamente, sino que quedan subordinadas a los sovereign groups, esto
es, en clara dependencia respecto de los mismos .
Frente a esta tesis negativa, es hoy mayoritaria la p o s t u r a
de los que sostienen la a u t o n o m a y personalidad propia de las
18

19

y ss. Afirma este autor: Les organisations internationales constituent par


definition une structure nouvelle de la socit internationale, puisque leur
element caracteristique est constitu par l'apparition d'une volont
juridiquement distincte de celle des E t a t s membres et suprieure celle-ci (cit.
pg. 1 9 ) .
1 7 . D U P U Y : Le droit international,
P . U . F . , Paris, 1 9 6 0 , pg. 2 1 .
1 8 . S . HOFFMANN: Organisations
internationales,
cit.
1 9 . G . ARANGIO-RUIZS Reflections on the problem of organisations, cit.,
pgs. 6 8 y ss.

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

171

organizaciones internacionales. Aun teniendo presente el origen


convencional de las mismas, resulta evidente que, u n a vez nacidas, tienen su p r o p i a vida y gozan, como seala Dupuy, d'une
certaine autonomie par r a p p o r t aux Etats . Puede hablarse de
u n a autonoma de las organizaciones internacionales en cuanto
que, c o n t r a r i a m e n t e al anlisis que los voluntaristas hicieron
de las primeras, dichas organizaciones poseen u n a voluntad
propia, de tal forma que, la mesure prise p a r l'organe est juridiquement l'expression n o n d'un faisceau de volonts tatiques
justaposes, mais d'une volont unitaire, imputable l'organe .
20

21

5. La cuestin de la posible capacidad n o r m a t i v a de las


organizaciones internacionales tiene, empero, su p u n t o neurlgico en el tercero de los presupuestos sealados, es decir, en
la previa concepcin que se sustente sobre cules sean o
p u e d a n ser los mecanismos nomogenticos (fuentes) del derecho internacional positivo.
Por adelantado, debe descartarse toda pretensin de aplicar
en el plano del derecho internacional los moldes nomogenticos
propios de los derechos internos. E n stos, el concepto de
fuente del derecho se h a venido aplicando tradicionalmente
a los mtodos de creacin de n o r m a s generales y permanentes,
capaces, por ello, de aplicacin repetida sin lmite. Con este
p u n t o de partida, pues, se h a negado categora de fuentes a
los mtodos de creacin jurdica de regmenes particulares, determinantes de derechos y deberes slo respecto de ciertos
sujetos de derecho particularizados .
Como c e r t e r a m e n t e ha sealado Virally, esta concepcin
de las fuentes normativas, apta p a r a los elaborados sistemas
estatales, crea problemas especiales al p r e t e n d e r trasplantarla
al m b i t o propio del Derecho internacional, y ello p o r q u e ste
contiene pocas n o r m a s de absoluto alcance general, esto es,
obligatorias p a r a todos los sujetos componentes de la comunidad internacional. Sucede, adems, que el derecho internacional
contiene tambin n o r m a s de carcter p e r m a n e n t e y general que,
sin embargo, tienen validez slo en relacin con determinados
Estados (as, en el caso de n o r m a s contenidas en tratados multi22

2 0 . D U P U Y : Le droit international,
cit., pg. 9 1 .
2 1 . Ibid. pgs. 9 4 - 9 5 . Cualquiera que sea la concepcin que se profese
para fundamentar la personalidad y autonoma de las organizaciones internacionales, hoy parece que una y otra son innegables despus del Dictamen
del T.I.J. de 1 1 de abril de 1 9 4 9 . C.I.J. Recueil, 1 9 4 9 , pgs. 1 7 8 - 1 7 9 .
2 2 . Se trata de los mtodos de creacin jurdica que dan lugar a las
que en la terminologa anglosajona se denominan particular
rules.

172

LA ACCIN NORMATIVA

laterales y en el de la denominada costumbre regional). E,


incluso, existen n o r m a s que, presentando esos caracteres de
generalidad y permanencia, slo son aplicables a dos Estados .
Se comprueba, asimismo, que the same sources of law may be
relied u p o n b o t h for the formulation of general rules n a d in
providing for particular situations* . E n definitiva: p o r lo que
se refiere a esta condicionante determinada p o r la nocin genrica de fuente del derecho, hay que admitir que despite the
traditional terminology referred to, we need n o t confine ourselves here to the examination of sources in the classical sense
of methods of creation of general rules, b u t may conveniently
considerer simultaneously the m a n n e r in which particular rules
arise . E n funcin de esta concepcin, Virally entiende que
las decisiones de las organizaciones internacionales pueden
constituir modes of creation of law *.
Debe reconocerse, sin embargo, que la tendencia tradicional y mayoritaria no ha ido p o r ese camino. La determinacin de cules sean las fuentes del derecho internacional ha
quedado profundamente afectada p o r el art. 38 del E s t a t u t o del
T.P.J.I., reproducido sustancialmente en el m i s m o artculo del
E s t a t u t o del actual T.I.J. . Con esta m a r c a d a orientacin formalista, u n amplio sector de la doctrina h a visto en dicho texto
el enunciado constitucional jerarquizado y exclusivo de las fuentes del ordenamiento jurdico internacional. Ceidos, pues, a
los mecanismos de produccin jurdica enumerados en el m i s m o
(tratados-costumbre-principios generales), los autores que h a n
aceptado tal p u n t o de vista h a n negado toda posibilidad de
virtualidad nomogentica a cualquier procedimiento distinto .
Hoy, esa concepcin de las fuentes del derecho internacional se halla en trance de u n a profunda revisin crtica . De u n
m o d o particularmente vigoroso la h a impugnado Parry, considerndola incapaz de expresar la verdadera y en p a r t e nueva
nomognesis de las n o r m a s internacionales. Parry ha p r o p u e s t o
u n a nueva formulacin de las fuentes del derecho internacional,
23

24

25

27

28

29

2 3 . M. VIRALLY: The Sources of International Law, en SORENSEN,


Manual, c i t , pg. 1 2 1 . As lo seal el T.I.J. en el caso del derecho de paso
por el territorio indio. C.I.J. Becueil, 1 9 6 0 , pg. 3 9 .
24.

VIRALLY: op.

cit.

loe.

cit.

Ibid.

2 5 . Ibid.
2 6 . Ibid. pg. 1 5 9 .
2 7 . As, ROUSSEAU, Principes,
pgs. 1 2 1 y ss.
2 8 . En tal sentido G . SCHWARZENBERGER : The inductive
approach
ternational
law, Londres, 1 9 6 5 , pgs. 5 y ss.
2 9 . A. MIAJA DE LA MUELA: Introduccin
al Derecho internacional
co, 6 . ed. Madrid, 1 9 7 4 , pgs. 9 3 y ss.
A

to

in-

pbli-

DE

173

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

concebida en funcin de las actuales realidades de la sociedad


mundial y a la vista de los factores operantes en su normatividad jurdica. Con tal perspectiva, h a concluido sealando
como fuente actual de n o r m a s internacionales the practice a n d
p r o n o u n c e m e n t s of organs of international organizations* . E n
el m i s m o sentido se ha manifestado Dehaussy .
Del conjunto de estos anlisis, u n a cosa parece clara: que
es perfectamente admisible que p u e d a n surgir en el m b i t o del
derecho internacional nuevos procedimientos nomogenticos;
como tambin lo es que alguno o algunos de stos puedan llegar
a nacer de la accin de las organizaciones internacionales. Por
lo dems, dadas las caractersticas del ordenamiento jurdico
internacional, la precisin de las fuentes de ste debe tener
m u y presente dos cosas: la significativa relevancia que cobran,
al lado de las fuentes estrictamente formales, las materiales y,
a la vez, la preminencia cuantitativa de las fuentes del derecho
internacional particular respecto de las del derecho internacional general.
Con la significacin apuntada, la cuestin de la capacidad
nomogentica de las organizaciones internacionales queda cent r a d a en estos dos p u n t o s : a) d e t e r m i n a r si las m i s m a s poseen
capacidad propia p a r a crear, modificar o extinguir n o r m a s jurdico internacionales (generales o particulares); y b ) precisar
si tal accin la realizan a travs de procedimientos nomogenticos ya establecidos y utilizados p o r el Derecho internacional
(tratados-costumbre-principios generales) o bien si, al m e n o s
en parte, dicha accin la llevan a cabo p o r medios de produccin jurdica distintos, especficamente derivados de su entidad
diferenciada de organizaciones internacionales y, p o r t a n t o ,
nuevos en relacin con los tradicionalmente calificados como
fuetes del derecho internacional .
30

31

32

6. E n todo caso, las pginas que siguen van a considerar


la accin nomogentica de las organizaciones internacionales
en u n a perspectiva deliberadamente amplia. E n la m e d i d a en
que todo ordenamiento refleja el m b i t o social en el que acta
a la vez que se configura en funcin de ste, las caractersticas

3 0 . C . PARRY: The Sources and Evidences


of International
Law, Manchester, 1 9 6 5 , pgs. 5 y ss.
3 1 . D E H A U S S Y : Sources du droit international*, en J. Classeur de Droit
International,
Fasc. 1 0 .
3 2 . Para una exposicin de las distintas posturas doctrinales sobre este
punto: QUADRI: Diritto internazionale
pubblico, 5." ed. aples, 1 9 6 8 , pgs.
5 2 0 y ss.

174

LA A C C I N

NORMATIVA

bien conocidas del que rige la comunidad internacional exigen


n o limitarse a u n a verificacin estrictamente formal. Significa
esto, pues, que no vamos a reducirnos a examinar si la accin
de las organizaciones internacionales h a n dado lugar sensu
stricto a formas nuevas de produccin jurdica. Aunque, desde
luego, esto tambin ser abordado, no constituir exclusivam e n t e ni condicionar el enfoque elegido. Lo que intentaremos
es precisar de qu m o d o y por qu vas, directas o
indirectas,
mediatas o inmediatas,
las organizaciones internacionales vienen interviniendo en el desarrollo iuspositivo del Derecho internacional, ya sea por medio de la creacin de n o r m a s nuevas,
o bien impulsando su creacin, o, en o t r o plano, aclarando,
i n t e r p r e t a n d o o completando reglas ya existentes. A esta posible
accin, que se diversifica como p r o n t o se ver, en u n amplio
abanico de posibilidades, es a lo que nos queremos referir con
la adjetivacin accin normativa
de las organizaciones
internacionales.
II
7. De u n a parte, las organizaciones internacionales desarrollan m u y frecuentemente u n a accin normativa
indirecta
o mediata. Monaco la define como quella destinata a facilitare
la creazione di n o r m e giuridiche internazionali t r a gli Stati
aderenti all'unione istitutiva dell'ente . Aunque admisible, en
principio, esta conceptuacin nos parece excesivamente estrecha. Porque lo cierto es que, en m u c h a s ocasiones, la intervencin de las organizaciones en el proceso creador de n o r m a s
internacionales puede darse respecto de reglas en las que sean,
o p u e d a n llegar a ser partes, Estados ajenos a las mismas. Genricamente, pues, puede definirse esta p r i m e r a modalidad de
accin normativa como aquella configurada p o r todas las actividades de las organizaciones internacionales dirigidas a estimular, facilitar y p r e p a r a r la conclusin de acuerdos internacionales. E n todo caso, lo caracterstico de este tipo de accin
es que, a u n q u e la intervencin de las organizaciones internacionales puede ser como veremos intensa y definitiva, las
m i s m a s no figuran como parte en cuya conclusin, de algn
m o d o , participan. Por eso la denominamos indirecta o mediata.
33

33. MONACO: L'autonomia


Scritti Perassi, I I , pg-. 1 5 7 .
\

normativa

degli

enti

internazionali,

en

DE

175

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

Como h a advertido Lachs, este tipo de accin est souvent


prvue dans l'acte constitutif de la m i s m a organizacin , si
bien las formulaciones varan t a n t o e n lo referente a su concrecin como en orden a su sentido y alcance.
As, en la Carta de la O.N.U, el art. 13-1. dispone q u e :
34

La Asamblea General p r o m o v e r estudios y h a r recomendaciones p a r a los fines siguientes:


a ) fomentar la cooperacin internacional en el campo poltico e impulsar el desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificacin.
Ms concretamente, el art. 62-3. establece q u e :
El Consejo Econmico y Social p o d r formular proyectos de convenciones con respecto a cuestiones de su
competencia p a r a someterlos a la Asamblea General.
Por su parte, en el Texto constitutivo
de la
Organizacin
Consultiva Martima Intergubernamental,
u n a de las funciones
atribuidas a esta organizacin es la de:
Preparar proyectos de convenciones, acuerdos u
otros instrumentos apropiados y recomendarlos a los
Gobiernos y a las organizaciones intergubernamentales
y convocar las conferencias que estimen necesarias (Artculo 3., b ) .
Disposiciones tambin referentes a este tipo de accin normativa se contienen en la Constitucin
de la O.I.T. ( a r t . 19), en
la de la O.M.S. ( a r t . 19), en el Estatuto del Consejo de Europa, etc.
Es indudable que esta p r i m e r a forma genrica de accin
normativa de las organizaciones internacionales no tiene, en
ningn caso, naturaleza nomogentica, ya q u e la m i s m a non
altera, nell'ambito della comunit internazionle, il carattere
de la produzione delle n o r m e giuridiche, giacch sempre l'accordo dei soggetti che opera e n o n u n proceso diverso, p r o p r i o
dell ente , a d o p t a n d o tipos especficos m u y diversos que varan
35

34. M . LACHS : Le dveloppement des traites multilateraux, en R. des


C. t. 92 (1957-11), pg. 163.
35. MONACO: op. cit. pg. 156. Y a veremos, sin embargo, cmo tampoco,
al menos en ciertos casos, la accin patrocinadora de las organizaciones internacionales queda al margen de toda consecuencia jurdica.

176

LA ACCIN NORMATIVA

sensiblemente tanto en su intensidad como en los mecanismos


utilizados p a r a llevarla a cabo.
8. a) E n ocasiones, la accin n o r m a t i v a indirecta o mediata llevada a cabo por las organizaciones internacionales es
de simple estmulo, sin que haya realmente u n a intervencin
de cualquier clase en la preparacin o conclusin del convenio
al que aqulla se refiere. Puede decirse, en este caso, que se
t r a t a de u n a accin desde fuera o externa a la formacin del
mismo .
36

9. b ) Una forma m s intensa de accin se produce cuando las organizaciones internacionales intervienen activamente
en la preparacin de los tratados (son los denominados tpicam e n t e tratados concluidos bajo los auspicios de u n a organizacin internacional).
Es bien sabido, a este respecto, que las organizaciones internacionales juegan u n papel cada vez m s i m p o r t a n t e en la
negociacin de los t r a t a d o s p l u r i l a t e r a l s , sobre todo cuando
se t r a t a de convenios con vocacin p a r a vincular a u n elevado
n m e r o de Estados. Las ventajas q u e supone confiar la preparacin de los t r a t a d o s colectivos a u n a organizacin internacional son evidentes. El secretariado de la m i s m a puede desem-

36. As, por ejemplo, en relacin con el Tratado para la proscripcin


de
las armas nucleares en la Amrica Latina (Tlatelolco, Mxico, de 14 de febrero de 1967). Aunque en la preparacin de este Convenio no intervino ninguna organizacin, su proyecto fue comunicado desde el primer momento
a las Naciones Unidas, que se felicit por tal iniciativa (Cf. A. G. Bes.
1911/XVIII).
Posteriormente, la Asamblea General aprob, en 5 de diciembre de 1967, una resolucin acogiendo el nuevo tratado con especial satisfaccin (Cf. A. G. Bes. 2286/XXII).
Con posterioridad, la O.N.U. se ha referido a dicho Convenio, citndolo ejemplarmente en la Bes. 256/XXIII,
de
18 de noviembre de 1968. E s asimismo incluible entre estas acciones de
estmulo externo la representada por la Res. de la A. G. 1903/XVIII,
de 18
de noviembre de 1963 sobre Participacin en tratados multilaterales generales concertados bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones. Asimismo,
como especie de este tipo de accin cabe citar la Res. de 20 de noviembre
de 1965, adoptada por la Asamblea General, por la que se invitaba a todos
los Estados miembros a ratificar, antes de 1968, los convenios y a existentes
en el mbito de los derechos humanos. Si bien la Resolucin se refiere precisamente a convenios concluidos bajo los auspicios de la misma ONU, de la
OIT y de la UNESCO, es lo cierto que, en cuanto tal Resolucin, se presenta como un acto dirigido a estimular la participacin en convenios y a
existentes, siendo, por consiguiente, externa a la preparacin y conclusin
de los mismos. Tambin la Bes. 2716/XXV, de 15 de diciembre de 1970, sobre
el Programa de accin internacional concertada para el adelanto de la mujer, en la que se fija como primer objetivo general la ratificacin de los
instrumentos internacionales pertinentes relativos a la condicin de la mujer, o adhesin a ellos.

DE

177

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

p e n a r u n a funcin extraordinariamente til, t a n t o en lo que


se refiere a los primeros trabajos de exploracin, como en la
preparacin p r o p i a m e n t e dicha del texto, lo que, en ocasiones,
se encomienda a u n rgano especial. Como ha escrito Kiss,
cette facn d'associer la p r e p a r a t i o n des conventions des
elements indpendants p a r r a p p o r t aux E t a t s , pouvant rpresenter l'intrt c o m m u n en face des intrts particuliers des
Gouvernements, est u n fait nouveau dans l'histoire des traites,
qui ne doit pas tre sous-estim .
E s t a intervencin de las organizaciones internacionales puede q u e d a r limitada a la fase preparatoria o de gestacin interna
del convenio. Tal sucede cuando aqullas elaboran u n texto que
servir de base de discusin en u n a conferencia diplomtica,
convocada n o r m a l m e n t e p o r la m i s m a organizacin. En tales
casos, dice Vitta, sta n'exerce qu'une action propulsive, tendant faciliter la rencontre des rpresentants des E t a t s , qui
vont chercher directement, en suivant les phases normales de
la ngociation et de la ratification, laborer le traite . Si esta
afirmacin es correcta desde u n p u n t o de vista formal, no debe
perderse de vista, sin embargo, que la importancia que presenta
esta intervencin de las organizaciones internacionales es, casi
siempre, grande, resultando, al cabo, que stas deviennent les
vraies inspiratrices du processus de codification realise p a r les
traditionnelles conferences diplomatiques . Ni cabe tampoco
ignorar el peso especfico que a p o r t a la propia organizacin
en el desarrollo de la conferencia de plenipotenciarios cuando
sta se convoca y organiza bajo sus auspicios . Ejemplo sumam e n t e expresivo de lo que acaba de sealarse nos lo ofrecen
las convenciones codificadoras, en cuya preparacin y logro h a
jugado papel decisivo la ONU . Cualquiera que sea el rigor con
37

38

39

40

41

3 7 . A. KlSS: Traite international*, en Repertoire


de Droit
international,
Dalloz, Paris, 1 9 6 9 , II, pg. 9 2 0 .
3 8 . E. VITTA: Le traite multilateral, peut-tre consider comme un
acte lgislatif ?, en Annuaire Frangais de Droit international,
1 9 6 0 , pg. 2 3 0 .
39.

L A C H S : op. cit.,

pg.

164.

4 0 . J. D E H A U S S Y : Les conventions multilaterales conclues sous les auspices des organisations internationales, en Melanges
Sfriades,
I, pgs.
8 3 y ss.
4 1 . E s muy abundante la bibliografa relativa al papel jugado por las
organizaciones internacionales en la codificacin del Derecho internacional.
En general: JENNINGS: The Progresive Development of International Law
and its Codification*, en British Year Book of International
Law, 1 9 4 7 , pgs.
3 2 9 y ss. LAUTERPACHT: Codification and Development of International Law,
en AJIL, 1 9 5 5 , pgs 1 6 y ss. Recientemente: AGO: La codification du droit
international et les problmes de sa realisation*, en Hommage
Guggenheim,
cit. pgs. 9 3 y ss. S . BASTID: Observations sur une 'etape' dans le develop-

178

LA ACCIN NORMATIVA

que se valoren, enfrentndolos, estos esfuerzos y resultados,


el balance es positivo y esperanzador . P a r a Daudet jusqu'
present, et compte tenu des matires qui leur ont t soumises,
les Conferences des Nations Unies p o u r la codification et le
dveloppement progresif du droit international ont donn des
rsultats qui, parfois, ont dpass les esperances .
42

43

10. c) La intervencin de las organizaciones internacionales se acenta m a r c a d a m e n t e cuando stas, adems de intervenir de m o d o activo en la preparacin del convenio, a d o p t a
y a p r u e b a el texto del m i s m o en el seno de u n o de sus rganos:
en estos casos, l'organe dliberant de l'organisation internationale decide s'riger en conference* . El texto as a d o p t a d o
por la organizacin es sometido a los Estados Miembros (e,
44

pement progressif et la codification des principes du droit international*,


Ibid. pgs. 1 3 2 y ss. Tambin: YUEN-LI-LIANG: La codification du droit international*, en R. des C. 1 9 2 5 - 1 , pgs. 3 2 9 y ss. y, sobre todo, S . BENAYOUN:
Mthodes et technique de la codification
du droit international,
Dijon, 1 9 5 4 .
Para una sntesis histrica del proceso codificador: R. QUADRI: Diritto
internazionle
pubblico, cit. pgs. 1 3 4 y ss.
4 2 . Hoy puede decirse ciertamente que el tema de la codificacin del
Derecho internacional se polariza en torno a las actividades desarrolladas
por la O.N.U. y, en concreto, por la Comisin de Derecho Internacional,
establecida por la Res. 94 (I) de la A. G., en 3 1 de enero de 1 9 4 7 . Cf. TORRES
BERNRDEZ: La obra de desarrollo progresivo y codificacin del Derecho
internacional llevada a cabo por las Naciones Unidas, en ONU, Ao XX
(1946-1966),
Tecnos, Madrid, 1 9 6 6 , espec. pgs. 1 9 9 y ss. L E E : The International Law re-examined, en AJIL, 1 9 6 5 , p g s . 5 4 5 y ss. BRIGGS: The International
Law Commission,
Nueva York, 1 9 6 5 . Para un balance de lo que
es y ha hecho este rgano cf. N. U. La Comisin de Derecho
Internacional
y su obra, ed. revisada, Nueva York, 1 9 7 3 . Los trabajos de la Comisin han
dado lugar a un nmero relevante de convenciones multilaterales: 1 ) Convencin sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua (Ginebra, 2 9 de abril de
1 9 5 8 , en vigor desde el 1 0 de septiembre de 1 9 6 4 ) . 2 ) Convencin sobre la
Alta Mar (Ginebra, 2 9 de abril de 1 9 5 8 . En vigor desde el 3 0 de septiembre
de 1 9 6 2 ) . 3 ) Convencin sobre Pesca y Conservacin de los Recursos Vivos de
la Alta Mar (Ginebra, 2 9 de abril de 1 9 5 8 . En vigor desde 2 0 de marzo de
1 9 6 6 ) . 4 ) Convencin sobre la Plataforma
Continental
(Ginebra, 2 9 de abril
de 1 9 5 8 . En vigor desde el 1 0 de junio de 1 9 6 4 ) . 5 ) Convencin para
reducir
los casos de apatridia
(Nueva York, 3 0 de agosto de 1 9 6 1 ) . 6 )
Convencin
de Viena sobre Relaciones Diplomticas
(Viena, 1 8 de abril de 1 9 6 1 . E n vigor desde el 2 4 de abril de 1 9 6 4 ) . 6 ) Convencin de Viena sobre
Relaciones
Consulares (Viena, 2 4 de abril de 1 9 6 3 . En vigor desde 1 9 de marzo de 1 9 6 7 ) .
7 ) Convencin de Viena sobre el derecho de los Tratados (Viena, 2 3 de mayo
de 1 9 6 9 ) . Por Res. 8072/XXVIII,
de 3 0 de noviembre de 1 9 7 3 , la A. G. ha convocado una Conferencia de Plenipotenciarios, a celebrar en Viena a comienzos del ao 1 9 7 5 , para tratar de concluir una Convencin sobre las Relaciones entre los Estados y las organizaciones internacionales, tomando
como base un proyecto elaborado por la Comisin.
4 3 . Y. DAUDET : Les Conferences des N. V. pour la Codification
du Droit
International,
Paris, 1 9 6 8 , pg. 2 5 .
4 4 . DEHAUSSY: En Juris Classeur
de Droit International,
Pase. 1 1 ,
n. 1 7 .

DE

LAS

ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES

179

incluso, a los que no lo son) p a r a que, en su caso, lo firmen


y ratifiquen. E n estos supuestos, dice Dehaussy, le traite dem e u r e ainsi, formellement, l'oeuvre des E t a t s . Mais... l'Organisation apparait-elle comme l'auteur rel de la convention, au
moins au m m e titre que les E t a t s parties . E n este sentido,
el Tribunal Internacional de Justicia, en su Dictamen sobre las
reservas a la Convencin sobre el Genocidio, reconoci el legtimo inters de la Organizacin de las Naciones Unidas en
orden a u n a controversia suscitada sobre la interpretacin de
u n t r a t a d o estipulado bajo sus auspicios. Dijo, en efecto, el
Tribunal:
45

il a t allegu que la demande d'avis constituerait


u n e ingrence inadmissible de la p a r t de l'Assemble
genrale et de la p a r t d'Etats restes jusqu'ici trangers
la Convention dans l'interprtation de celle-ci, les E t a t s
parties la Convention ayant seuls le droit de l'interprter ou d e n solliciter l'interprtation. II y a lieu d'observer cet gard que, non seulement l'Assemble
genrale a pris l'initiative de la Convention sur le genocide,
en a arrt les termes et Va ouverte a la signature et
Vadhesion des Etats, mais, que des dispositions
expresses
de la Convention associent d'Assemble genrale la vie
de celle-ci; enfin, que l'Assemble genrale s'y est en fait
associe en s'efforcant d'obtenir l'adoption de la Convention p a r u n n o m b r e d'Etats aussi grand que possible.
Des lors, on ne saurait douter que la determination
exacte
des conditions de participation
la Convention
constitue
pour les Nations Unies un intrt propre et
permanent
qui na pas disparu du fait de Ventre en vigueur de la
Convention^.
Este procedimiento de adopcin o aprobacin de textos
convencionales h a rendido, hasta ahora, fructferos resultados .
47

45. Ibid.
46. Cf. C.I.J. Recueil 1951, pgs. 19-20.
47. Entre los convenios adoptados directamente por la O.N.U. deben
destacarse los siguientes: 1) Convenio para la prevencin
y la sancin del
delito de genocidio, aprobado por la A. G. por Res. 260 (III), de 9 de diciembre de 1948 (en vigor desde el 12 de enero de 1951.En 1973 vinculaba a 75
Estados). 2) Convenio relativo a la represin de la trata de mujeres y nios,
adoptado por la A. G. por Res. 311 (IV), de 2 de diciembre de 1949 (en vigor
desde 25 de juiio de 1951.En 1973 vinculaba a 40 Estados). 3) Convenio
relativo al derecho internacional
de rectificacin,
adoptado por la A. G. en
Res. 630 (VII), de 16 de diciembre de 1952. (En 1973 vinculaba a 9 Estados.
Segn el art. VIII del mismo, entr en vigor el 24 de agosto de 1962, al al-

180

LA A C C I N

NORMATIVA

11. d) La intervencin de las organizaciones internacionales en la adopcin de textos covencionales acenta su relevancia cuando se elimina el t r m i t e de la firma y aqullos se
someten a la aceptacin definitiva de los Estados. El modelo,
a este respecto, nos los proporciona la Constitucin
de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT). De acuerdo con el
art. 19 de la misma, la Conferencia puede adoptar, por mayora
de dos tercios, u n a proposicin que revista la forma de u n
convenio internacional. Este se comunicar a todos los Estados
miembros p a r a su ratificacin, precisndose que cada u n o de
los Miembros se obliga a someter el convenio, en el t r m i n o
de u n ao a p a r t i r de la clausura de la reunin de la Conferencia... a la a u t o r i d a d o autoridades a quienes competa el
asunto al efecto de que le den forma de ley o adopten otras
medidas (art. 19, 5, b). Si el convenio no se ratifica, el Miembro

canzar la 6. ratificacin). 4) Convenio sobre los derechos polticos de la mujer, adoptado por la A. G. por Res. 6^0 (VII), de 20 de diciembre de 1952
(entr en vigor el 7 de julio de 1954. En 1973 vinculaba a 71 Estados). 5)
Convenio sobre la nacionalidad
de la mujer casada, aprobado por la A. G.
mediante la Res. 1040 (XI), de 29 de enero de 1957 (en vigor desde 11 de
agosto de 1958. E n 1973 vinculaba a 46 Estados). 6) Convenio sobre el consentimiento
y edad mnima para contraer matrimonio,
aprobado en la A. G.
por Res. 1377 A (XVII), de 7 de noviembre de 1962 (en vigor desde 9 de diciembre de 1964. E n 1973 vinculaba a 26 Estados). 7) Convenio sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin
racial, aprobado por la A. G.
en su Res. 1904 (XVIII), de 20 de noviembre de 1963 y Res. 2106 A (XX), de
21 de diciembre de 1965 (en vigor desde el 15 de julio de 1967. En 1973 vinculaba a 34 Estados). 8) Pacto internacional
de derechos econmicos,
sociales
y culturales, adoptado por A. G. por Res. 2200 A (XX), de 16 de diciembre
de 1966 (todava no ha entrado en vigor, de acuerdo con su art. 27, que exige
para ello un mnimo de 35 ratificaciones). 9) Pacto internacional
relativo a
los derechos civiles y polticos, aprobado en la A. G. por Res. 2200 A
(XXI),
de 16 de diciembre de 1966. (Todava no ha entrado en vigor, de acuerdo con
su art. 49, que exige un mnimo de 35 ratificaciones). 10) Tratado sobre los
principios que deben regir las actividades
de los Estados en la exploracin
y
utilizacin
del espacio ultraterrestre,
incluso la luna y otros cuerpos
celestes, adoptado por la A. G. en Res. 2222 (XXI), de 19 de diciembre de 1966
(en vigor desde 10 de octubre de 1967). 11) Acuerdo sobre el salvamento
y la
devolucin
de astronautas
y la restitucin
de objetos lanzados al espacio
ultraterrestre,
adoptado por la A. G. por Res. 23^5 (XXII), de 19 de diciembre de 1967 (en vigor desde enero de 1968). 12) Convenio sobre la imprescriptibilidad
de los crmenes de guerra y de los crmenes de lesa
humanidad,
adoptado por la A. G. en Res. 2391 (XXIII),
de 26 de noviembre de 1968.
13) Convenio sobre las misiones especiales,
adoptado por la A. G. por Res.
2531 (XXIV), de 8 diciembre de 1969. 14) Tratado sobre prohibicin de emplazar armas nucleares y otras armas de destruccin
en masa en los fondos
marinos y ocenicos del subsuelo, adoptado por la A. G. por Res. 2660
(XXV),
de 7 de diciembre de 1970. 15) Convenio sobre responsabilidad
internacional
por daos causados mediante ingenios espaciales, adoptado por la A. G. por
Res. 2777 (XXVI), de 29 de noviembre de 1971. 16) Convenio sobre la prevencin y castigo de los delitos contra personas internacionalmente
protegidas, incluso los agentes diplomticos,
adoptado por la A. G. por Res. 3166
(XXVIII),
de 14 de diciembre de 1973.
a

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

181

en cuestin queda obligado a informar al Director General de


la Organizacin, con la frecuencia que fije el Consejo de Administracin de la misma, sobre el estado de su legislacin y la
prctica en lo que respecta a los asuntos t r a t a d o s en el Convenio, precisndose en q u m e d i d a se h a puesto o se p r o p o n e
poner en ejecucin cualquiera de las disposiciones por va legislativa o administrativa... e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificacin de dicho convenio (Cf. Artculo 19, 5, e).
Muy prximo al sentido e intencin de esas disposiciones
est el art. 4-4 del texto constitutivo de la UNESCO. Se dispone, en efecto, q u e Cada u n o de los Estados m i e m b r o s someter las convenciones a sus autoridades competentes, dentro
del plazo de u n ao a p a r t i r de la clausura de la reunin de
la Conferencia en la cual hayan sido aprobadas. E n todo caso,
Cada E s t a d o m i e m b r o p r e s e n t a r a la Organizacin u n informe peridico, de acuerdo con lo que establezca la Conferencia
general..., sobre el cumplimiento dado a (tales) convenciones
(art. 8).
Por su parte, la Constitucin de la O.M.S. impone a los
Estados m i e m b r o s la obligacin de t o m a r las medidas pertinentes al objeto de aceptar los convenios o acuerdos adoptados p o r la Asamblea; cada E s t a d o s m i e m b r o notificar al Director General las medidas adoptadas al efecto; si la convencin o el acuerdo no fuera aceptado (por dicho Estado) en el
plazo sealado (18 meses), formular u n a declaracin motivando su n o aceptacin (art. 20).
Ago h a insistido en el progreso que significara extender
este tipo de mecanismos a los convenios generales adoptados
p o r las Naciones Unidas o por las Conferencias convocadas p o r
organismos especializados: L'utilit de prenles prescriptions
p o u r pousser u n e decision sur l'acceptation d'une convention
genrale ne peut que ressortir si l'on se r e m e m o r e les causes
qui, dans bien des cas, sont l'origine de l'inaction ou du ret a r d des organes tatiques. Ces dispositions peuvent constituer
des moyens efficaces pour avoir raison des hritations et des
resistances passives... p o u r obliger donner u n caractre public la discussion des motifs favorables ou dfavorables
l'acceptation de la convention...* .
48

12. e) Como puede fcilmente imaginarse, esta intervencin de las organizaciones internacionales en la preparacin y
48.

AGO: op. cit., espec. pgs. 1 1 7 y ss.

LA ACCIN NORMATIVA

182

conclusin de los tratados, aun configurando u n tipo de accin


n o r m a t i v a que denominamos indirecta o mediata, h a tenido
importantes consecuencias en orden a ese procedimiento nomogentico fundamental de reglas internacionales. A dicha intervencin, en efecto, cabe atribuir toda u n a serie de sensibles
modificaciones
operadas en el rgimen clsico de los tratados.
Es cierto, como advierte Kiss, que leur n a t u r e il ne semble
pas qu'elle soit altre . E n todo caso, sin embargo, dice
O'Connell, with the formation of a variety of international
organizations... a new type of law-creating agency has been
brought into being... This is particularly so in the m a t t e r of
treaty practice .
Especficamente, son muchos los aspectos que acusan incidencias derivadas de la intervencin de las organizaciones internacionales en la preparacin y conclusin de los tratados.
E n los anteriores prrafos h a n quedado a p u n t a d a s algunas
manifestaciones en orden a la negociacin de los mismos, as
como en lo referente a la adopcin de sus textos. Hay que sealar aqu, adems, las registrables a propsito de la firma. De u n
lado, h a surgido la modalidad llamada de la firma
diferida,
que, como acertadamente explica Guggenheim, tiene p o r objeto
de faire face aux consequences de l'introduction du systme
de vote majoritaire dans les assembles dlibratives de bien
50

51

4 9 . Sobre este punto Cf. JESSUP: Modernisation of the Law of International Agreements*, en A.J.I.L., 1 9 7 4 , pgs. 3 7 8 y ss. D E H A U S S Y : Les
conventions multilaterales, cit. L A C H S : Les conventions multilaterales et
les organisations internationales contemporaines, en A F D I , II, 1 9 5 6 , pgs.
3 3 4 y ss. C H . ROUSSEAU: Droit international
public, I, Paris, 1 9 7 0 , pgs. I l l
y ss. MOSCONI: La formazione
dei trattati,
Milano, 1 9 6 8 . A pesar de la creciente y plural intervencin de las organizaciones internacionales en el rgimen de conclusin, aplicacin e interpretacin de los tratados, el Convenio
de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 2 3 de mayo de 1 9 6 9 , slo ha
tomado en consideracin dicha intervencin en muy pequea medida. As,
slo se refiere expresamente a la misma al hablar de los plenos poderes (art.
7.", 2 , c), del depositario (art. 7 6 , 1. y 7 7 , 2.") y del registro y publicacin
de los tratados, a cuyo propsito seala expresamente que los tratados, despus de su entrada en vigor, se trasmitirn a la Secretara de las Naciones
Unidas para su registro o archivo e inscripcin, segn el caso, y para su publicacin (art. 8 0 - 1 . ) . Debe observarse, sin embargo, que en los primeros
textos discutidos por la Comisin de Derecho Internacional se contena un
buen nmero de disposiciones en las que se hallaba prevista de modo explcito la intervencin de las organizaciones internacionales en materia de negociacin y redaccin de tratados, aceptacin y autenticacin de los mismos,
modos de manifestar el consentimiento para obligarse, etc. Tales disposiciones, en ltimo trmino, fueron eliminadas por la Comisin al preparar el
proyecto definitivo (Cf. el penltimo proyecto en: Anuario de la C.D.I., 1 9 6 5 ,
II, pgs. 1 7 0 y ss. y el definitivo: en Anuario, cit. 1 9 6 6 , II, pgs. 7 y ss.).
A

50.
51.

K I S S , op. cit., pgs. 9 1 6 , t. II, pgs. 9 1 6 y ss.


Cf. O'CONNELL: International
Law, cit., pgs. 2 2 9 y ss.

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

183

des organisations internationales . De otro, se utiliza ya p o r


muchos, convencionalmente, la nocin de aceptacin p a r a designar el procedimiento en el que la formalidad clsica de la
firma desaparece, p a s a n d o directamente el texto adoptado en
el seno de u n a organizacin al t r m i t e de su incorporacin
dentro de los ordenamientos internos . E n estos supuestos, es
frecuente que le dpt de la ratification se trouve remplac
p a r la notification aux E t a t s contractuants ou au d p o s i t a i r e .
E n fin, conviene subrayar que la institucin de las reservas
se m u e s t r a especialmente a p t a p a r a aquellos t r a t a d o s que, elaborados p o r las organizaciones internacionales, se a d o p t a n o
aprueban, en principio, p o r el rgimen del voto mayoritario.
A este respecto, el Tribunal Internacional de Justicia h a reconocido que:
52

53

54

la tres large participation des conventions de ce


genre (las concluidas en el seno de u n a organizacin
internacional, o bajo sus auspicios) a deja entrane u n e
flexibilit plus grande dans la p r a t i q u e internationale...
Un usage plus general des reserves, u n a p a r t tres large
faite l'assentiment tacite aux reserves, l'existence de
pratiques qui vont j u s q u ' a d m e t t r e que l'auteur de reserves cartes p a r certains contractants est nanmoins
consider comme p a r t i e la convention dans ses rapp o r t s avec ceux d'entre eux qui les ont acceptes, ce sont
la a u t a n t de manifestations d'un besoin nouveau d'assouplissement dans le jeu des conventions multilaterales .
55

Necesaria es, en este p u n t o , la referencia a los mecanismos


de registro y publicacin
de los t r a t a d o s , aportacin genuina
de las organizaciones internacionales al procedimiento general
56

5 2 . Cf. GUGGENHEIM: Traite de droit international


public, I , 2 . ed. Ginebra, 1 9 6 7 , pg. 1 6 0 .
5 3 . Cf. F. M . V A N ASBECK: Une commission d'experts,
Simbolae
Versijl, La Haya, pgs. 9 y ss.
A

54.

D E H A U S S Y , op.

cit.,

n.

70.

5 5 . Cf. C.I.J. Recueil, 1 9 5 1 , pgs. 2 1 - 2 2 .


5 6 . Aqu nos referimos estrictamente a su publicacin en el mbito internacional. En el plano interno, sin embargo, tambin es acusable la presencia de accin de las organizaciones internacionales. As, por ejemplo, en
Francia. El Decreto de 1 4 de mayo, que reglamenta la publicacin de los tratados, ha previsto que dicha publicacin puede hacerse tambin por una organizacin internacional. As, pues, en virtud de esta disposicin, las norm a s que emanen de tales organizaciones y estn publicadas por las mismas,
pueden ser ya aplicadas por los tribunales franceses. Reuter se refiere concretamente, en este punto, a les decisions manant des Communauts
europennes, publies au Journal officiel des Communauts. (Cf. REUTER:
Droit international
public, P.U.F., Paris, 1 9 7 3 , pg. 9 0 .

184

LA ACCIN NORMATIVA

de conclusin de los mismos. Como es bien sabido, este vritable service public, como certeramente lo define S. Bastid ,
fue inaugurado por el Pacto de la Sociedad de Naciones y tena
como objetivo primordial asegurar la publicidad de los tratados, eliminando as u n a de las a r m a s esenciales de la diplomacia secreta . Recogido actualmente p o r el art. 102 de la Carta
de las Naciones Unidas , puede considerarse como incorporado
57

58

59

5 7 . S. BASTID, en 25 ans de Nations Unies, un bilan positif, Paris, 1 9 7 0 ,


pg. 2 4 6 .
5 8 . El rgimen establecido en el Pacto para controlar de algn modo los
compromisos convencionales entre sus Estados miembros se bas en una
idea funcional: centralizar en la Sociedad m i s m a y , concretamente, en el
Secretariado de sta la publicacin de los tratados. P a r a posibilitar esta
funcin, se dispuso en el art. 1 9 esto: Todo tratado o compromiso internacional que se concluya en lo sucesivo por cualquier Miembro de la Sociedad,
deber ser inmediatamente registrado por la Secretara y publicado lo antes
posible. Ninguno de estos Tratados o compromisos internacionales ser obligatorio antes de haber sido registrado. Fue este ltimo inciso el que m s
problemas plante a la hora de fijar exactamente su alcance. U n sector de
la interpretacin doctrinal lleg a entender que, como consecuencia de su
mismo tenor literal conminatorio, la falta a la obligacin del registro impuesta por el art. 1 8 del Pacto llegaba consigo la total nulidad del tratado
(Cf. F. BOUDET: L'enregistrement des accords Internationaux, RGDIP, 1 9 6 0 ,
pg. 5 9 7 ) . Menos rigurosamente, el Institut de Droit International
redujo las
consecuencias del incumplimiento a la ausencia de fuerza ejecutiva del tratado en cuestin, subsistiendo, empero, nter partes (Cf. Annuaire, 1 9 2 3 ,
pgs. 4 3 y ss.). En una posicin minimalista, otra interpretacin sostuvo que
el incumplimiento del art. 1 8 determinaba tan slo la inoponibilidad del tratado en el mbito de la SdeN (Cf. D. ANZILOTTI: Cours de Droit
international,
I, Sirey, Paris, 1 9 2 9 , pg. 3 8 3 ) . En el sentido de esta ltima opinin se manifest sustancialmente la Comisin mixta franco-mexicana
de
reparaciones,
en el caso Pablo-Njera
(Sentencia Verzijl, de 2 9 oct. 1 9 2 8 ) , en IT. N. Treaty
Series, V, pgs. 4 6 6 y ss.). Como dato curioso cabe recordar que el problema
qued resuelto a priori en la Constitucin espaola de 1 9 3 1 , que, en lo tocante a la validez de los tratados, se remita pura y simplemente al art. 1 8
del Pacto (cf. art. 76).
5 9 . Dispone el art. 1 0 2 que Todo tratado y todo acuerdo internacional
concertados por cualesquiera miembros de las Naciones Unidas despus de
entrar en vigor esta Carta, sern registrados en la Secretara y publicados
por sta a la mayor brevedad posible.Ninguna de las partes en un tratado
0 acuerdo internacional que no haya sido registrado conforme a las disposiciones del prrafo 1." de este artculo podr invocar dicho tratado o acuerdo
ante rgano alguno de las N. U.. La Organizacin ha desarrollado el contenido implicado en este precepto: Cf. Resoluciones
de la A. G. que son de
inters para el derecho de los tratados, Memorandum preparado por la Secretara, Doc. A / C N . 4 / 1 5 4 , 1 4 febrero 1 9 6 2 , en Anuario de la Comisin de
Derecho Internacional,
1 9 6 3 , II, pgs. 3 3 y ss. El Reglamento para la aplicacin del art. 1 0 2 de la Carta fue aprobado por la Res. 97 (I), de la A. G.,
de 1 4 die. 1 9 4 6 , y modificado por la Res. 3 6 4 B (IV) y 4 8 2 (V) de la A. G . de
1 de diciembre 1 9 4 9 y 1 2 de die. 1 9 5 0 respectivamente. Cf. adems, las opiniones de la Oficina de Asuntos Jurdicos de las N. U.: N . U. Anuario Jurdico, 1 9 6 6 , pgs. 2 8 2 y ss. y 1 9 6 7 , pgs. 3 6 2 y ss. Cf. asimismo, C.I.J.
Recueil, 1 9 6 2 , pg. 3 3 2 . Para la interpretacin doctrinal, entre otros, B R A N DON: The Validity of Non Registred Treaties, en el BYBIL, 1 9 5 2 , pgs.
1 8 0 y ss. BOUDET, op. cit. M C N A I R : The Law of Treaties, Oxford, 1 9 6 1 , pgs.
178-190.

DE

185

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

plenamente a la prctica internacional en la materia . Resulta


asimismo o p o r t u n o dejar constancia aqu del papel asumido
p o r las organizaciones internacionales en orden al depsito de
los textos convencionales .
E n fin, hay tambin que subrayar la sustancial intervencin
de las organizaciones internacionales en el control de la aplicacin e interpretacin
de los t r a t a d o s . Al lado del clsico y tradicional control jurisdiccional,
h a surgido, como u n a de las manifestaciones m s caracterizadas de aquella intervencin, el
control institucional
atribuido frecuentemente a las mismas .
60

61

62

6 0 . La Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 2 2 de


mayo de 1 9 6 9 , establece en su art. 8 0 que los tratados, despus de su entrada en vigor, se transmitirn a la Secretara de las Naciones Unidas para
su registro o archivo e inscripcin, segn el caso, y para su publicacin.
Por lo que se refiere a Espaa, el art. 2 8 del Decreto sobre Ordenacin de la
actividad
de la Administracin
en materia de Tratados internacionales
dispone que El Ministerio de Asuntos Exteriores adoptar las medidas oportunas para dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 1 0 2 de la Carta de
las N. U. respecto al registro en la Secretara de las N. U. de los tratados
celebrados por Espaa. Para la prctica espaola en la materia, cf. el escassimo nmero de acuerdos bilaterales concluidos por Espaa registrados
en la Secretara de la O N U : MEDINA y PECOURT: Acuerdos bilaterales de E s paa publicados entre 1 9 4 5 - 1 9 6 5 , en REDI, XXII, 1 9 6 9 , pgs. 6 8 3 y ss.
6 1 . Advierte Puente Egido que la tendencia general a trasladar las
funciones de depositario a la Secretara de una organizacin internacional...
supone un importante cambio... se trata de una funcin regularmente ejercida que necesariamente lleva el desenvolvimiento de una determinada prctica jurdica, y sobre todo se trata de una funcin ejercida dentro del cuadro
de una organizacin que de una u otra manera tiende al desarrollo del Derecho internacional (Cf. J . PUENTE EGIDO: Algunos aspectos de las funciones de asesoramiento del Secretario General de las N. U , REDI, XII, 1 9 5 9 ,
pgs. 3 8 9 - 3 9 0 ) . Segn el art. 7 6 de la Convencin de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, El depositario podr ser ... una organizacin internacional
o el principal funcionario administrativo de tal organizacin. En relacin
con el Secretario de las N. . en cuanto depositario: N. U. Precis de la pratique du secretaire general dpositaire
d'accords multilatraux,
Doc. S T / L e g .
7, 1 9 5 9 .

6 2 . Son muchos los textos convencionales concluidos bajo los auspicios


de organizaciones internacionales que tienen establecido expresamente un
sistema en tal sentido, previndose en aqullos que sern determinados rganos de la correspondiente organizacin los que controlarn su ejecucin.
Puede citarse al respecto lo dispuesto por la O.I.T., cuyo texto constitutivo
tiene previsto de modo explcito el control de los convenios celebrados bajo
sus auspicios (arts. 2 2 a 3 4 ) . En la Organizacin Internacional de la Aviacin
Civil, el Consejo cumple funciones de vigilancia respecto de las obligaciones
convencionales contradas por los Estados miembros (arts. 5 4 , j / k y art. 8 4 ) .
E n el marco de los convenios concluidos en el seno de la ONU, cabe sealar
como ejemplo el de los ya citados Pactos relativos a los derechos
humanos,
adoptados el 1 6 de diciembre de 1 9 6 6 . As, en el Pacto relativo a los derechos
econmicos, sociales y culturales se prev un control por medio de operaciones de informacin e investigacin ante y por el ECOSOC y las instituciones especializadas (arts. 1 7 y ss.). En el Pacto relativo a los derechos
civiles y polticos, se fija un control encomendado a un rgano especial, el
llamado Comit de los derechos humanos (arts. 2 8 y ss.), que puede solicitar informacin, y ante el cual pueden llevarse las acusaciones contra el

186

LA ACCIN NORMATIVA

Por lo que toca concretamente a la interpretacin, la accin en


este sentido de las organizaciones internacionales se manifiesta
en u n a doble vertiente: la interpretacin de su propio texto
constitutivo y la de los convenios concluidos bajo sus auspicios .
63

64

13. f) La accin n o r m a t i v a indirecta o mediata de las


organizaciones internacionales incide tambin sobre los otros
dos procedimientos nomogenticos clsicos: la costumbre
internacional y los denominados principios
generales de
derecho.
Al igual de lo que acaba de a p u n t a r s e respecto de los tratados,
en estos casos aqullas no crean u n a n o r m a : lo que hacen es

Estado que haya violado dicho Pacto. Por su parte, en los Convenios celebrados bajo los auspicios del Consejo de Europa, el establecimiento del control es tambin frecuente. Cf. vgr., la Convencin cultural europea, de 1 6 de
diciembre de 1 9 5 4 (art. 6 . ) y la Carta Social Europea, de 1 8 de octubre de
1 9 6 1 (arts. 2 1 - 2 9 ) . V . H . GOLDSONG: Les accords conclus au sein du Conseil
de l'Europe en A F D I , VIII, 1 9 6 2 , pgs. 7 1 8 y ss.
6 3 . En ocasiones, el propio texto constitutivo de la organizacin prev
la competencia de uno o m s de sus rganos para llevar a cabo su interpretacin. As, el art. 1 8 de los Estatutos del Fondo Monetario
Internacional,
que la atribuye a su Consejo de Administracin. Cf. tambin el art. 8 4 del
texto constitutivo de la O.A.C.I. En otros casos, al lado de una posible interpretacin por va jurisdiccional, se ha venido desarrollando una prctica
interpretativa por parte de los rganos no jurisdiccionales de la organizacin. En relacin con la O.N.U., las actas de la Conferencia de San Francisco atestiguan que la competence pour interpreter la Charte n'a t
confie personne en particulier (VIRALLY, 25 ans de N. 17., cit., pg. 2 1 9 ) .
En realidad, la cuestin se enfoc con criterios deliberadamente v a g o s : En
el curso del funcionamiento cotidiano de los diversos rganos de las N. U.
se dijo es inevitable que cada una de ellas interpretar la Carta en las
partes que le sean aplicables a sus funciones particulares. Este proceso es
inherente al funcionamiento de todo cuerpo que acta con arreglo a un instrumento que define sus funciones y facultades (U.N.C.I.O., t. XIII, p. 7 0 9 ) .
E s cierto que, en ocasiones, los rganos de las N. U. han acudido a la interpretacin judicial por la va de un dictamen solicitado al T.I.J. En varias
ocasiones la A. G . y, recientemente, el C. de S . ( 1 9 7 1 ) . Empero, devant les
ncessits de la vie quotidienne, l'interprtation par les organes politiques reste
importante quantitativement et qualitativement (Kiss, op. cit., pg. 9 3 0 ) .
A este respecto, el punto de mayor acuidad es determinar en qu medida esa
prctica es una operacin interpretativa y cundo, por el contrario, puede llegar a ser una enmienda o modificacin sustancial del texto constitutivo. Sobre esto volveremos en las prximas pginas.
6 4 . En principio, las organizaciones internacionales no son competentes, salvo que as se establezca expresamente, para interpretar tratados en
los que no sean partes, incluso aunque se trate de convenios celebrados bajo
sus auspicios. Cf. empero, la Recomendacin n. 4 5 4 ( 1 9 6 6 ) , de 2 7 de enero
de 1 9 6 6 , adoptada por la Asamblea relative l'interprtation uniforme des
traites europens. Asimismo, the practice of the political organs of the
U. N. in respect to treaty interpretation reveals some interesting developm e n t s of these traditional norms. (R. HIGGINS: The Development
of International Law through the political organs of the U. N. Nueva York, 1 9 6 3 , p.
303).

DE

LAS ORGANIZACIONES

187

INTERNACIONALES

constituir a persuasive evidence of the existence of the rule


of law which they enuncate .
E n esta especie de accin n o r m a t i v a es encajable, en prim e r trmino, la tarea codificadora, patrocinada hoy, fundamentalmente, p o r las Naciones Unidas. Es cierto que la concrecin
en u n texto escrito de n o r m a s internacionales ya existentes
(como n o r m a s consuetudinarias o principios), la realiza el
convenio multilateral correspondiente, convenio en el que son
partes los Estados participantes en el mismo, pero n o la organizacin que h a p r e p a r a d o e impulsado su conclusin. A pesar
de <ello, la relevante y, a veces, decisiva participacin de la ONU
en su gestacin, autoriza a reconocer, en este p u n t o , su virtualidad normativa, si bien indirecta o mediata .
Pero las organizaciones internacionales pueden operar con
ese mismo alcance (indirecto o mediato) de otro m o d o , esto es,
obteniendo ellas mismas la concrecin de n o r m a s consuetudinarias o de principios generales ya existentes como derecho
no escrito . Tal ocurre en los supuestos en que, p o r medio de
resoluciones, decisiones, recomendaciones, etc., las organizaciones internacionales confirman y precisan u n a s u otros .
El ejemplo tpico a este respecto lo constituyen muchas de
las resoluciones de las organizaciones internacionales formu65

66

67

68

6 5 . P H . JESSUP: A Modern Law of Nations, Nueva York, 1 9 4 8 , pg. 7 8 .


6 6 . Queda fuera de estas consideraciones la funcin desempeada en tal
sentido por los organismos internacionales propiamente jurisdiccionales.
6 7 . E s interesante recordar, a este propsito, que, en 1 9 5 0 , la Comisin
de Derecho Internacional
prepar un Informe sobre Los medios de hacer
m s fcilmente asequible la documentacin relativa al derecho internacional
consuetudinario. (Cf. Documentos
Oficiales de la Asamblea
General, 5." perodo de Sesiones, Supl. n. 1 2 , A / 1 3 1 6 , n. 2 4 - 9 4 ) . E n el mismo, y entre los
medios sugeridos por la Comisin (convenios internacionales, decisiones de
tribunales internacionales, decisiones de los tribunales internos, legislaciones
estatales, etc.), figuraba la prctica de las organizaciones internacionales: Records of the comulating practice of international organizations
m a y be regarded as evidence of customary international law. (Cf. Yearbook of International
law Commission,
1 9 5 0 , II, pg. 3 7 2 ) . Consecuentemente, se recomend, con vistas a dicho propsito, la preparacin de a
rportoire
of the practice of the organization of the U. N. with regard to
questions of international law {Ibid., pg. 3 7 3 ) .
6 8 . Face aux situations et vnements, conflicts ou litiges concrets, les
organisations internationales sont appeles les confirmer et confronter avec
le droit existant et les apprcier la lumire de ce droit. II semble indispensable d'en expliquer les consequences. U n e analyse plus ou moins profonde
du droit devient ncessaire. Les principes gnraux demandent tre precises. La portee de leur force obligatoire doit tre clarcie. E n applicant les
regles de droit dans des cas concrets, les organisations internationales indiquent dans leurs decisions le mode d'application de ees regles. (Cf. M.
L A C H S : Le role des organisations internationales dans la formation du droit
international*, en Melanges Rolin, Paris, 1 9 6 4 , pgs. 1 6 8 - 1 6 9 ) . Asimismo:
D I QUAL, op.

cit.,

pg.

243 y

ss.

188

LA ACCIN

NORMATIVA

ladas como Declaraciones. Adquieren stas su perfil diferenciado en cuanto que i principi enunciati vertono sulle relazioni
internazionali in genere, n o n su questioni s t r e t r a m e n t e organizzative . Esta pretensin de generalidad determina, en ltim o trmino, que i principi considerati vengono redatti in maniera da indirizzarsi alia generalit degli Stati .
Es j u s t o reconocer que no resulta fcil determinar lo que
en tal especie de resoluciones hay de desiderata y lo que, por
el contrario, se enuncia como u n a n o r m a consuetudinaria o
principio ya vigentes. Suelen alegarse, como manifestacin tpica de esta modalidad de accin normativo-declarativa, las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre
los llamados principios de Nuremberg* . Al cabo, el aporte
m s positivo de esta actuacin de u n a organizacin internacional est como ya seal hace aos Jessup en su valor persuasivo a la h o r a de determinar u n a n o r m a internacional ya
existente bajo la forma de derecho no escrito; es decir, en el
papel que asumen en cuanto elemento p r o b a t o r i o de la opinio
iuris: por ejemplo, u n a resolucin de la Asamblea General de
las Naciones Unidas puede constituir p r u e b a de Derecho consuetudinario, en cuanto refleje los p u n t o s de vista de los Estados que voten a favor de la m i s m a ; probablemente, tendra
el mismo valor si hubiese sido a d o p t a d a p o r u n a Conferencia
celebrada fuera del m a r c o de las Naciones Unidas; y si son
muchos los Estados que votan en contra, su valor como p r u e b a
del derecho consuetudinario resulta, consecuentemente, reducido .
Conviene advertir, sin embargo, que la calificacin de estas
resoluciones de las organizaciones internacionales como declarativas no debe llevar a minusvalorarlas. De u n lado, p o r q u e
69

70

71

72

6 9 . M. DECLEVA: Le Dichiarazioni di principi delle Nazioni Unite, en


Annuario di Diritto Internazionale,
1 9 6 5 , pg. 6 9 .
7 0 . Ibid. pg. 7 0 .
7 1 . Se trata de las resoluciones de la Asamblea General 9 6 (I), de 1 1
de diciembre de 1 9 4 6 , 1 7 7 (II), de 2 1 de noviembre de 1 9 4 7 y 2 6 0 (III), de 9
de diciembre de 1 9 4 8 . En la primera de las citadas, la Asamblea General
confirma los principios de Derecho internacional reconocidos
por el Estatuto del Tribunal de Nuremberg y las sentencias de dicho Tribunal. En su
Dictamen de 2 8 de mayo de 1 9 5 1 , sobre Reserves la Convention sur le
Gnocide, el Tribunal Internacional de Justicia, con referencia explcita a
la aludida Res. 9 6 (I), declar que los principios que estn en la base de
esta convencin son principios reconocidos por las naciones civilizadas como
obligatorios para los Estados, aun al margen de todo nexo convencional
(C.I.J. Becueil, 1 9 5 1 , pg. 2 3 ) .
7 2 . M. A K E H U R S T : Introduccin
al Derecho internacional,
Madrid, 1 9 7 1 ,
pg. 6 7 .

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

189

vienen a constituir u n medio p r o b a t o r i o relevante del derecho


internacional consuetudinario; y, de otro, p o r q u e en la verificacin y concrecin de u n a n o r m a no escrita hay siempre u n
elemento interpretativo
que, en ltimo trmino, se dobla con
un aporte innovador. E n este sentido, y a propsito de la Declaracin sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre
los Estados , h a sealado S. Bastid que ees principes sont
eux-mmes des principes du droit international,
c'est--dire des
propositions dont on entend determiner systmatiquement les
conditions precises d'application dans 1 etat present de la socit internationale .
I m p o r t a , empero, tener m u y presente que, consideradas
analticamente, este tipo de accin de las organizaciones internacionales, reflejada habitualmente en ciertas especies de resoluciones, configura, con m u c h a frecuencia, u n conjunto textual
de desigual valor. E n efecto: es comprobable que t a n slo determinados pronunciamientos contenidos en las mismas actan
stricto sensu en codifiant le droit international coutumier ou
la p r a t i q u e existante .
E s t a accin declarativa, que frecuentemente realizan las
organizaciones internacionales respecto de n o r m a s no escritas,
h a sido configurada p o r determinadas interpretaciones doctrinales como uno de los medios auxiliares para la determinacin
de las reglas de derecho, en el sentido dado a los mismos p o r
el art. 38, d) del E s t a t u t o del Tribunal Internacional de Justi73

74

75

73. Cf. A. G. Res. 2625 (XXV), de 24 de octubre de 1970. Doc. Of. 25


Perodo de Sesiones, Supl. n. 28 ( A / 8 0 2 8 ) , pgs. 129-133.
74. S. BASTID: ^Observations sus une 'tape' dans le dveloppement progressif et la codification des principes du droit international*, en
Bommage
Guggenheim,
cit., pg. 145.
75. Ibid. As, por ejemplo, en relacin con la y a citada Bes. 2625
(XXV)
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y en el curso del debate que
precedi a su adopcin por consensus, el delegado holands llam la atencin a propsito de lo heterogneo del contenido implicado en la misma. En
su opinin, la Declaracin puede quedar diferenciada en cinco grupos o
frmulas de sentido y alcance muy distintos. Segn los casos, en efecto, los
principios que se enuncian 1) raffirment des normes genrales du droit
international contenues dans la Charte; 2) raffirment les normes particulires du droit international contenues dans la Charte; 3) dveloppent les
points 1) et 2) en interprtant la Charte; 4) dveloppent les points 1) et 2)
en codifiant le droit international
coutumier
ou la pratique existante dans
l'application de la Charte; et 5) expriment des souhaits quant au contenu du
droit international futur. (Cf. Doc. A / C . 6/SR. 1183). Para valoraciones totalmente opuestas positiva y negativa, del aporte normativo que supone
esta Declaracin, cf. respectivamente: M. SAHOVIC: Codification des principes du droit international des relations amicales et de la cooperation entre
les Etats, en R. des C. t. 137 (1972-III), pgs. 249 y ss. y ARANGIO-RUIZ,
op. cit., espec. pgs. 519 y ss.

190

LA ACCIN NORMATIVA

cia . Ello no es poco si se piensa en las dificultades con que


tropieza, en la mayora de los casos, el cumplimiento del imperativo actori incumbit probatio, a la h o r a de alegar y verificar
la existencia de u n a n o r m a internacional de origen consuetudinario.
76

111
14. La accin n o r m a t i v a de las organizaciones internacionales no se agota con las modalidades de intervencin indirecta
o mediata, que acabamos de examinar en los pargrafos anteriores. E n u n a segunda dimensin, de mayor alcance, aqullas
desarrollan tambin u n a accin normativa directa
heternoma.
Por tal entendemos la que queda reflejada en la actuacin de
las mismas cuando llevan a cabo o participan inmediatamente
(es decir, directamente) en los procedimientos ya establecidos
de creacin de reglas de Derecho internacional; calificamos a
esta modalidad de accin normativa de inmediata o directa porque las organizaciones internacionales, al realizarla, intervienen
en esos procedimientos nomogenticos como parte de los mismos. A la vez, la adjetivamos como especie heternoma
porque
no implica la puesta en prctica de u n procedimiento nomogentico propio o genuino. Dicho con otras p a l a b r a s : la accin
normativa directa h e t e r n o m a de las organizaciones internacionales es la que se manifiesta en los casos en los que stas
intervienen en la creacin de n o r m a s convencionales, actuando
como p a r t e en el t r a t a d o correspondiente, o en la de reglas consuetudinarias, como agentes elaboradores de las m i s m a s . E n
ambos casos, la participacin de las organizaciones es directa,
inmediata y relevante; pero tambin en u n o y o t r o supuesto
el m o d o de o p e r a r se canaliza a travs de modalidades nomogenticas no propias, esto es, no a c t a n p o r medio de procedimientos distintos de los utilizados p o r los dems sujetos de
derecho internacional (los Estados).
15. a) Las organizaciones internacionales llevan a cabo
una accin normativa directa h e t e r n o m a en cuanto crean normas internacionales
de naturaleza
convencional,
es decir, en

76. As, por ej., en la interpretacin de K. SKBISZEWSKY: The General


Assembly and its powers to influence national action, en Proceedings
of the
American Society of international
law, 1964, pg. 157. En el mismo sentido,
F. B. SLOAN: The binding force of a recommandation of the General A s s e m bly of the United Nations, en B.Y.B.I.L., 1948, pg. 116.

191

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

cuanto que concluyen t r a t a d o s y acuerdos con otros sujetos de


derecho internacional (con Estados o con otras organizaciones
internacionales). Si h a s t a hace relativamente poco, este tipo
de actividad nomogentica de las organizaciones internacionales p u d o tenerse p o r anmala y, desde luego, excepcional, hoy
es a b r u m a d o r a m e n t e mayoritaria la opinin que les reconoce
competencia p a r a ello .
Este treaty-making
power de las organizaciones internacionales queda fundamentado desde perspectivas distintas. E n prim e r lugar, se alega como consecuencia directa e inmediata de
su condicin indudable de sujetos de derecho internacional, esto
es, de su misma personalidad jurdica internacional . Tambin
77

78

7 7 . Le droit de traiter des organisations internationales n'a fait que


s'affirmer au cours de c e s trente dernires annes. Si la doctrine tait divise
jusqu'en 1 9 3 9 , il semble bien aujourd'hui que ses hesitations se soient dissipes... Ainsi, nous pouvons affirmer que le droit de traiter des organisations internationales est devenu une ralit. (J. HUBER: Le droit de conclure des traites
inter nationaux,
Laussanne, 1 9 5 1 , pgs. 1 3 5 - 1 3 6 . Segn R.
HIGGINS As a matter of practice, it can now be shown w i t h easy that the
capacity of international organizations to conclude treaties has been confirmed beyond dubt (The Development
of International
Law, cit. pg. 2 4 2 . Sobre este punto, en general: J. W. SCHNEIDER: Treaty-Making
Power of International
Organisations,
Genve, 1 9 5 9 . SOCINI: Gli accordi
internazionali
delle organizzazzioni
intergubernative,
Padova, 1 9 6 2 . H. C H I U : The
capacity
of international
organizations
to conclude treaties
and the special
legal
aspect of the treaties so concluded, La Haya, 1 9 6 6 . Especficamente sobre
las Naciones Unidas: KASME: la capacit de l'ONU de conclure des
traites,
Paris, 1 9 6 0 . CARROZ-PROBBT : Personlit
juridique internationale
et capacit
de conclure des traites de l'ONU et des Institutiones
specialises,
Paris, 1 9 5 3 .
Sobre las organizaciones europeas: SOCINI: Considerazioni sullo jus tractatum delle organizzazzioni europes, en RDE, 1 9 6 2 , pgs. 1 2 3 y ss. U n a actitud negativa, a pesar de todo, mantiene R. QADRI: Diritto
internazionale
pubblico, pgs. 5 4 0 - 5 4 2 . Siguen su opinin, en lnea de escuela: B . CONFORT: Commentario
GEE, t. III, Milano, 1 9 6 5 , pgs. 1 4 9 8 - 1 4 9 9 , y, aunque
ms evasivamente: FERRARI BRAVO: Diritto internazionale
e diritto
interno
nella stipulazioni
dei trattati, Napoli, 1 9 6 4 , pgs. 2 6 - 3 0 . Para Tunkin L'analyse des traites des organisations internationales montre qu' l'exception
d'un petit nombre d'entre eux traitant de questions conomiques, ils se rapportent au domaine du droit international. (Cf. T U N K I N : Droit
international public, cit. pg. 7 3 ) . De este modo, pues, y a pesar de su conocida concepcin contractualista de las organizaciones internacionales, la doctrina
sovitica predominante se opone a esta tesis negativa: les traites des organisations internationales intergouvernamentales sont de nature internationale. Les normes qu'ils tabllssent relvent done du droit international.
(Ibid. pg. 7 4 ) .
7 8 . En este sentido, por ej., LAUTERPACHT, en su informe sobre el Derecho de los Tratados la Comisin de Derecho Internacional (Doc. A C / C N .
4 / 6 3 , pg. 1 5 4 ) . E s cierto que en los textos constitutivos de las organizaciones internacionales no es clusula habitual la que les venga a atribuir de
modo expreso esa personalidad internacional. Falta en algunos relativos a
las m s importantes (vgr. no hay un precepto en tal sentido en la Carta de
la O.N.U.). S, en cambio, en otros: de acuerdo con el art. VI-2. del tratado
constitutivo de la CECA Dans les relations internationales, la Communaut
jouit de la capacit juridique necessaire pour exercer ses fonctions et attein-

192

LA ACCIN NORMATIVA

se deriva de la voluntad, explcitamente manifestada, de los


Estados fundadores de las mismas. Tal ocurre, en efecto, cuando el texto constitutivo de la organizacin le atribuye a sta el
ius contrahendi .
E n fin, las organizaciones internacionales
pueden e, incluso, deben concertar t r a t a d o s p a r a el adecuado cumplimiento de sus fines. E n este sentido, se h a sealado que dicha capacidad constituye u n a de las competencias
implcitas de aqullas; lo que significa, al cabo, que les ha
sido atribuida implcitamente p o r la voluntad comn de sus
Estados fundadores .
19

80

Como se ha a p u n t a d o p o r numerosas interpretaciones doctrinales, son muchos y m u y diferentes los t r a t a d o s que pueden
concluir y de hecho concluyen las organizaciones internacionales. E n trminos generales, cabe sealar aqu las siguientes
amplias especies: 1) t r a t a d o s o acuerdos que tienen por objeto
fijar el status jurdico de la m i s m a organizacin; 2) t r a t a d o s o
acuerdos que celebran las organizaciones internacionales a los
efectos de cumplir sus objetivos o finalidades; y 3) t r a t a d o s

dre ses buts. De cualquier forma, reconocida a las organizaciones internacionales esa condicin de sujetos del ordenamiento internacional, se hace
derivar de la misma su capacidad funcional para concluir tratados. Cf., empero, SOCINI, op. cit., pg. 1 2 5 : Ma se la facolta di concludere accordi internazionali una delle manifestazioni della personalit di diritto internazionale non tuttavia la conseguenza necessaria.
7 9 . E s muy frecuente que los textos constitutivos de las organizaciones
internacionales atribuyan a stas, de algn modo, esta competencia para
concertar tratados. As: en la Carta de las Naciones Unidas, art. 4 3 - 1 . ; art.
6 3 , 1. y, en relacin con ste, art. 5 7 , 1.; art. 7 7 , 2 ; arts. 8 3 - 1 . , 8 5 - 1 . , 1 0 5 ,
3.. En el Estatuto
del Consejo de Europa, art. 4 0 , b. En la Constitucin
de
la UNESCO, arts. X y XI. En la Constitucin
de la OACI, arts. 6 9 y 7 0 . En
el texto institutivo de la FAO, art. 1 2 . En el de la O.M.M., arts. 2 4 y 2 5 . En
el Tratado institutivo
de la C.E.E., art. I l l , 2 . , 1 1 3 , 1 1 4 , 2 2 8 . En el de la
EAUBATOM,
arts. 1 0 1 y 2 0 6 . E n el de la OCDE, art. 5, etc. Debe advertirse que estas competencias explcitas en orden a la conclusin de tratados son de relativo y limitado alcance.
8 0 . Cf. ROSENNE: United Nations Treaty Practice, en R . des C , 1 9 5 4 II, pg. 2 9 6 . PARRY: The Treaty Making Power of the United Nations, cit.,
pg. 1 1 5 . Segn ste Its treaty-making power is to be deduced, if at all,
not from the mere fact of its 'personality', but from evidence pointing to
its having that sort of personality which involves capacity to make treaties
(Ibid., pg. 1 1 0 ) . Segn Socini La creazione di un nuovo soggetto di diritto
internazionale dotato di jus contrahendi
un fatto produttivo di effetti giuridici erga omnes. Di conseguenza esso esplica i suoi effetti anche nei confronti degli Stati non Membri: liberissimi questi di non concludere accordi
con una Organizzazzione cui son stranei ma non di contestare la facolt
di concludere con altri anlogamente a quanto avviene per gli Stati non
reconosciuti (op. cit., pg. 1 4 5 ) . De un modo general, esta tesis a favor de
la existencia de una competencia implcita de las organizaciones internacionales para concluir tratados se justifica funcionalmente, en la lnea sentada por el Tribunal Internacional de Justicia en su Dictamen de 4 de abril
de 1 9 4 9 (Cf. V.I.J. Recueil, 1 9 4 9 , pg. 1 8 8 ) .

193

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

o acuerdos de coordinacin con otras organizaciones, organismos u rganos internacionales .


Es cuestin todava en debate la relativa a cules sean los
principios y n o r m a s aplicables a esta especie de tratados. De
cualquier forma, a u n reconociendo las particularidades q u e ,
lgicamente, tiene q u e acusar el rgimen de los mismos cuando
figuren como partes las organizaciones internacionales , est
fuera de toda d u d a en el m o m e n t o actual la posibilidad, realidad y creciente importancia de la accin normativo-convencional
de aqullas. Muy ilustrativo es, al respecto, el t r a t a m i e n t o dado
a la cuestin en el proceso codificador del derecho de los
tratados.
Como es bien sabido, la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas incluy, desde el p r i m e r m o m e n t o ,
el derecho de los tratados entre las materias consideradas como
adecuadas p a r a ser codificadas . Los distintos Relatores especiales q u e intervinieron en dicha tarea (Brierly, Lauterpacht,
Fitzmaurice, Waldock) a b o r d a r o n el tema comprendiendo en el
mismo los tratados celebrados p o r las organizaciones internacionales . Slo en u n a fase ya m u y avanzada de los trabajos de
81

82

83

84

81.

Cf.

ZEMANEK, op. cit., p g s .

47 y

ss. Ms

83.

Cf. U . N . A / C N . 4 / 1 , de 5 de nov. 1 9 4 8 .

analticamente:

SOCINI,

op. cit., pgs. 8 3 y ss.


8 2 . Cf. J . HBER: Le droit de conclure des traites internationaux,
Lausanne, 1 9 5 1 , pgs. 1 3 5 - 1 3 6 . U n a actitud negativa mantiene, a pesar de t o do: QUADRI: Diritto internazionale
pubblico, 5." ed. Napoli, 1 9 6 8 , pgs. 5 4 0 5 4 2 . Siguen esta opinin, en lnea de escuela: B . CONFORTI:
Commentario
CEE, t. I I I , Milano, 1 9 6 5 , pgs. 1 4 9 8 - 1 4 9 9 y, aunque m s evasivamente:
FERRARI BRAVO: Diritto internazionale
e diritto interno nella
stipulazione
dei trattati,
Napoli, 1 9 6 4 , pgs. 2 6 - 3 9 . En cambio, en la doctrina sovitica
para T U N K I N : L'analyse des traites des organisations internationales m o n tre qu' l'exception d'un petit nombre d'entre e u x traitant de questions conomiques, ils se rapportent tous au domaine du droit international... C'est
ainsi que les traites des organisations internationales sont de nature internationale. Les normes qu'ils tablissent relvent done du droit international.
Cependant l'originalit des organisations internationales en tant que sujets
de droit international ne peut de retentir sur l e s conventions auxquelles elles
sont parties (G. T U N K I N : Droit international
public, Problmes
thoriques,
Paris, 1 9 6 5 , pgs. 7 3 - 7 4 ) .
8 4 . As, en el Proyecto BRIERLY el art. 3 . dispona: All States and
international organizations have capacity to make treaties, but the capacity
of some State or organizations to enter into certains treaties m a y be limited*. Y en el comentario aada: Aunque la fuente primera de esta
capacidad est en el texto constitutivo mismo de las organizaciones, aqulla
puede manifestarse con mayor amplitud, si bien is clear that inherent
treaty-making capacity of international organizations, which thus exists
is confined to capacity to make treaties compatible with the letter and
spirit of their several constitutions (Doc. A/CN.if/23,
Yearbook
of International Law Commission,
1 9 5 0 - 1 1 , pg. 2 2 3 ) . Por su parte en el de LAUTERPACHT el art. 1." estableca que Treaties are agreements between States
including organizations of States intended to create legal rights and obli-

194

LA ACCIN NORMATIVA

la Comisin, decidi sta limitar su proyecto a los tratados


entre Estados, y ello p o r q u e los t r a t a d o s concertados p o r organizaciones internacionales tienen muchas caractersticas especiales, y se h a considerado que si se intentara incluir disposiciones satisfactorias sobre esos t r a t a d o s , se complicara y retrasara excesivamente la preparacin del proyecto presentado .
Sin embargo, en los inicios de los debates tenidos en la Conferencia de Viena, la delegacin norteamericana present u n a
enmienda al art. 1 del proyecto en el sentido de dar cabida
en la futura convencin a los t r a t a d o s concluidos p o r las organizaciones internacionales . Al cabo, la disparidad de opiniones
expresadas en relacin con tal enmienda se cancel con su
retirada p o r p a r t e de los E E . UU. y la propuesta sueca d'inviter
le Comit de redaction laborer le texte d'un projet de resolution r e c o m m a n d a n t l'Assemble genrale de charger la Commission du droit international d etudier la question des traites
conclus entre Etats et organisations internaionales ou entre
deux ou plusieurs organisations internationales . Y, efectivamente: la Conferencia, entre otras, aprob u n a Resolucin
relativa al artculo 1 de la Convencin de Viena sobre el derecho
de los tratados. En la m i s m a se deca:
85

86

87

88

La Conferencia de las N, U. sobre el derecho de los


tratados

gations of the parties (Doc. A/CN4/63,


Yearbook IhC, 1953, II, pg. 90).
En el art. 10 de este mismo proyecto, empero, se aluda expresamente a las
international limitations* de las organizaciones internaciones to conclude
treaties* (Ibid. pg. 137). E n el Cdigo preparado por FITZMAURICE, el
texto correspondiente al art. 1-3." deca as: The provisions of the present
Code relating to the powers, faculties, rights and obligations of States relatives to treaties, are applicable mutatis
mutandis to international organizations and to treaties made between then, or between one of then and a
State unless contrary is indicated or results necessarily from the context*
(Doc. A/CN4101, IILC, 1956, II, pg. 107).
85. Cf. Doc. A / 6 3 0 9 / R Rev. 1, Anuario de la Comisin de Derecho Internacional, II, pg. 206.
86. Cf. Doc. A/CONF. 39/C. 1. En expresin del texto de esta enmienda,
la exclusin del mbito del Convenio de los tratados concluidos por las organizaciones internacionales no tena en cuenta la evolucin del derecho internacional a lo largo del siglo xix, ni el crecimiento de la actividad de las
mismas, que tienen generalmente capacidad para concluir acuerdos. Se
aada que el hecho de excluir a las organizaciones internacionales del
campo de aplicacin de la convencin creara graves problemas en el futuro
(Cf. intervencin del delegado norteamericano KEARNEY en Doc.
A/CONF.
39/11, CONFERENCE DES NATIONS U N I E S SUR LE DROIT DES TRAITES, Premiere
session, Vienne, 26 mars-24 mai 1968, Document Officiels, Comptes rendus
analytiques, pg. 13).
87. Ibid., e s p e c , pgs. 14r-22.
88. Ibid., pg. 22, n. 66.

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

195

Tomando nota de que el proyecto de artculos de la


Comisin concierne nicamente a los t r a t a d o s celebrados
entre Estados,
Reconociendo
la importancia de la cuestin de los
tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre dos o m s organismos internacionales,
Impuesta
de las diversas prcticas de las organizaciones internacionales al respecto, y
Deseosa de lograr que la vasta experiencia de las
organizaciones internacionales en la materia sea aprovechada lo mejor posible,
Recomienda a la Asamblea General de las Naciones
Unidas que encargue a la Comisin de Derecho Internacional el estudio, en consulta con las organizaciones
internacionales principales, de la cuestin de los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre dos o ms organizaciones internacionales .
89

La Asamblea General de la ONU, p o r su Res. 2501 (XXIV),


de 12 de noviembre de 1969, recomend a la Comisin de
Derecho Internacional d'tudier la question des traites conclus
entre les E t a t s et les organisations internationales et les organisations internationales entre elles, en tant que question
importante . Aunque los trabajos de la Comisin sobre este p u n t o
se hallan todava en u n a fase preliminar , es o p o r t u n o aqu
recoger la idea general sentada p o r Reuter, Relator especial,
sobre esta materia:
90

91

8 9 . Cf. Acta Final de la Conferencia


de las Naciones
Unidas sobre el
Derecho de los Tratados
(A/CONF.
39/26, pgs. 9 - 1 0 ) .
9 0 . Cf. Doc. A / 7 7 4 6 , pgs. 1 0 9 , 1 1 5 . Anuario de la Comisin de Derecho
Internacional,
1 9 7 1 , II, 2. Parte, pg. 6 0 .
9 1 . En su perodo de sesiones de 1 9 7 0 , la Comisin incluy esta cuestin
en su programa general de trabajo y cre una subcomisin para que estudiara los problemas preliminares que planteaba el estudio del tema. El Informe de la Subcomisin, aprobado por la Comisin, solicit de la Secretara General de las Naciones Unidas que emprendiera la preparacin de una
documentacin previa, en especial acerca de la prctica de las organizaciones
internacionales en la materia (Cf. Doc. A/8010/rev.
1, en Anuario de la
CDI, 1 9 7 0 , II, pg. 3 3 5 ) . A la vez, se pidi al Presidente de la Subcomisin
REUTER que enviara un cuestionario sobre los modos de tratar el tema y su
amplitud (Cf. ACDI, 1 9 7 1 , cit., pgs. 1 9 8 y ss.). Nombrado el Prof. Reuter
Relator especial, ste ha presentado dos informes (Docs. A/CN. 4/258 y
A/CN. lf/211), que la Comisin ha comenzado a estudiar (Cf. ACDI, 173,
I, pgs. 1 9 6 y ss.).

LA ACCIN NORMATIVA

<:It is essential a n d universally accepted that there


should b e some rules of international law which are the
same p o r all States. The same should be true of international organizations. Each international organization has
of course a law of its own, which is founded on a constituent charter a n d on all the law deriving therefrom; b u t
it is inconceivable that the relations of international
organizations with each other or w i t h third States should
be subject to the law peculiar to any one of them. Such
relations m u s t b e governed by general rules formating
p a r t of general international law .
92

No es posible en este trabajo profundizar sobre el tema.


Lo dicho hasta aqu, empero, p e r m i t e dejar slidamente fundam e n t a d a s estas tres afirmaciones: 1. ) la competencia
reconocida con carcter general a las organizaciones internacionales
p a r a desarrollar u n a actividad normativo-convencional. 2. ) la
importancia
adquirida actualmente p o r tal tipo de actividad.
Y 3. ) la peculiaridad
especfica a p o r t a d a p o r la misma al rgimen genrico del derecho de los t r a t a d o s .
a

16. b) Otro tipo de accin normativa de carcter directo


heternomo
es el que cumplen las organizaciones intergubernamentales al participar en el proceso de creacin de n o r m a s internacionales de carcter consuetudinario.
Al igual que o c u r r e
en el plano de los tratados, tambin en este p u n t o conviene no
confundir la intervencin indirecta o mediata de las organizaciones en el mecanismo nomogentico de la c o s t u m b r e con
ste, especficamente diferenciado, en el que, en base a la competencia normativa, o cuasi-normativa que poseen, aqullas participan en la formacin e integracin de reglas consuetudinarias
relevant du droit interne des organisations internationales,
mais aussi la formation du droit coutumier general . Al cabo,
esta intervencin directa no es sino u n a consecuencia m s de
su condicin de sujetos de derecho internacional que las mism a s ostentan.
93

94

9 2 . Cf. The Twenty-Fifth Session of the International Law Commission* en American Journal of International
Law, 6 8 ( 1 9 7 4 ) , pgs. 4 5 4 y ss.
93.
Cf. n. 1 4 .
9 4 . Di QUAL, op. cit., pg. 2 4 9 . Les organisations internationales peuvent intervenir comme personnes du milieu international dans deux domaines
diffrents: elles contribuent avant tout la formation des coutumes relevant du droit interne des organisations. Elles ont aussi un r61e non ngligeable dans la creation du droit international general (BENAR-DEHAUSSY:
La coutume en Juris-classeur
de Droit international,
Fac. 1 3 - B , n. 1 8 ) .
i

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

197

Varios factores contribuyen a estimular y caracterizar peculiarmente esta dimensin concreta de la accin normativa de
las organizaciones internacionales.
De u n lado, es cierto que la base de accin de las organizaciones se encuentra n u c l e a r m e n t e en su texto constitutivo.
Pero ste, en su aplicacin prctica presenta constantes exigencias de desarrollo, cuando n o impone lo que tambin es m u y
frecuente la cobertura de lagunas e insuficiencias. Al lado de
unas n o r m a s escritas , las organizaciones internacionales llegan
a configurar a travs de u n a prctica r p i d a m e n t e consolidada,
u n verdadero derecho de clara nomognesis consuetudinaria.
Tal es, en este sentido, la idea mantenida, hace ya aos, p o r
Kopelmanas. A p a r t i r de la distincin entre rganos dotados
de u n a competencia normativa legislativa (Collective international organs w i t h a law making authority*) rganos con competencias bsicamente ejecutivas (Collective organs with governmental or executive autohority) y rganos p r o p i a m e n t e
jurisdiccionales (International Courts), Kopelmanas entiende
que los primeros, por la repeticin de actos de la m i s m a naturaleza, llegan a desarrollar ex novo su competencia legislativa, esto es, crean u n derecho consuetudinario . Y p o r su
parte, los rganos de carcter bsicamente ejecutivo, operan
ampliando (extra legem) disposiciones escritas y en ocasiones rectificando (contra legem) o t r a s de anloga naturaleza,
incardinadas en sus propios textos constitutivos. A este respecto, es m u y significativo lo ocurrido con el art. 27-3. de la Carta
d e las Naciones Unidas.
Como es bien sabido, consagra dicha disposicin la llamada
regla del veto al establecer que las decisiones del Consejo de
Seguridad sobre todas las dems cuestiones (es decir las que
no sean de procedimiento) sern t o m a d a s p o r el voto
afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos
de todos
los miembros permanentes.
Resulta, sin embargo, que, a pesar
de lo as dispuesto en el texto constitucional de la Organizacin, u n a prctica que se r e m o n t a a los aos 50 h a
sustituido
tal precepto por otro n o escrito, p o r virtud del cual b a s t a la
mayora de votos afirmativos, aunque no estn incluidos
entre
stos algunos o alguno de los correspondientes
a los
miembros
95

96

97

9 5 . Se trata de las que configuran el llamado derecho interno de las


organizaciones internacionales, al que se har referencia m s adelante.
9 6 . KOPELMANS: Custom as a mean of creation of international law,
en British Yearbook of International
Law, 1 9 3 7 , pgs. 1 2 7 y ss.
9 7 . En tales casos lo que se opera, en ltimo trmino, es una interpretacin del texto constitutivo de la Organizacin.

198

LA ACCIN NORMATIVA

permanentes
si stos, que no h a n votado afirmativamente, tampoco h a n votado negativamente, es decir, si se h a n abstenido.
Al precepto escrito, pues, le ha desplazado u n a regla nacida
de u n a prctica que tiene todos los visos de conformar u n a
n o r m a consuetudinaria. El Tribunal Internacional de Justicia,
recientemente, h a confirmado la opinin en tal sentido mantenida hace ya m u c h o y p o r muchos. Rechazando la alegacin de
la Unin Sudafricana, que negaba la validez de la Res. del C. de
Seguridad 276 (1970), p o r haberse abstenido dos m i e m b r o s permanentes (Francia y Gran Bretaa), el Tribunal en su Dictamen
del 21 de junio de 1971, formul esta conclusin:
les debats qui se droulent au Conseil de scurit
depuis de longues annes prouvent abondamment
que la
pratique de l'abstention volontaire d'un m e m b r e permanent a toujours et uniformment
t interprte
en
juger d'aprs les decisions de la prsidence et les positions prises p a r les m e m b r e s du Conseil en particulier
p a r les m e m b r e s p e r m a n e n t s , comme ne faisant pas obstacle l'adoption des resolutions... La procedure suivie
p a r le Conseil de scurit est demeur inchange, a t
gnralment accept p a r les Membres des Nations Unies
et constitue le preuve d'une pratique genrale de l'Organisation
91

Es cierto que en el pasaje transcrito no se habla literalmente


de costumbre o regla consuetudinaria ; pero su dialctica
describe exhaustiva y ntidamente todos y cada u n o de los ele99

98. C.I.J. Consequences


juridiques
pour les Etats de la presence
continue de l'Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest
Africain),
nonostant la resol. 276 (1970) du Conseil de Scurit, Avis Consultatif du 21 juin 1971, Recueil, 1971, pg. 22.
99. Se ha dicho que si el Tribunal hubiera considerado que la pratique
tait contraire l'article 27, mais qu'elle constituait une coutume modificatrice, elle l'et dit expressement (Cf. J. P. JACQUE: L ' avis de la Cour
International de Justice du 21 juin 1971, en Revue genrale de droit
international public, 76 (1972), pg. 1064). Por lo dems, basta considerar las
opiniones emitidas a propsito de esta cuestin por varios Jueces para que
quede corroborada la tesis de que. sin decirlo expresamente, en tal prctica
el Tribunal ha visto una regla consuetudinaria. As, cf. la Opinin individual de F. DE CASTRO (Ibid., pg. 183). U n antiguo "Juez del Tribunal, B u s TAMANTE, a propsito de esta cuestin, seal claramente que il est deja
bien connu qu'un amendement
coutumier de la Charte est intervenu dans la
pratique du Conseil de scurit, en ce sens que l'abstention d'un Membre
permanente present la sance n'est pas asslmile l'exercise du droit de
veto (Op. dis. C.I.J., Recueil, 1962, pg. 29). Tambin por medio de una
prctica consuetudinaria la Asamblea de la Sociedad de Naciones corrigi
el sentido literal del art. X I del Pacto. Cf. KOPELMANAS, op. cit., pg. 140.

DE

LAS ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES

199

mentos y circunstancias que integran el proceso creador de u n a


regla consuetudinaria . Y p o r lo que hace a la opinio iuris es
obvio que, en c u a n t o los m i e m b r o s del Consejo de Seguridad,
en todos los casos, h a n tenido que ser conscientes de que estab a n adoptando una Resolucin y que sta, en tales trminos de
votacin, era vlida, cabe de algn m o d o discutir su existencia?
Desde otro p u n t o de vista, la actividad de las organizaciones
internacionales, en cuanto sujetos de derecho internacional, puede incardinarse en otros tipos o m o d o s odjetivos de creacin
consuetudinaria. Tal puede ocurrir, p o r ejemplo, p o r medio de
su frecuente e intensa accin convencional. Dado que los t r a t a d o s
constituyen precedentes operativos que pueden llegar a configurar el elemento material de u n a regla consuetudinaria, hay que
admitir que ciertas especies de convenios concluidos por las organizaciones internacionales, numerosos cuantitativamente y con
estipulaciones cualitativamente idnticas, pueden configurar al
cabo n o r m a s consuetudinarias . Del m i s m o m o d o , en casos en
los que la accin normativa de las organizaciones se configura,
en principio como mediata , luego, a p a r t i r de la conformacin
de u n a praxis complementaria o innovadora, puede llegar a convertirse, en determinados p u n t o s o aspectos, en una accin cread o r a de reglas consuetudinarias .
La evidente idoneidad de las organizaciones internacionales
p a r a crear n o r m a s de naturaleza consuetudinaria, presenta o t r a
faceta de considerable inters. Como se ver en las pginas prximas, es esta especie de capacidad n o r m a t i v a la que puede
potenciar el grado de obligatoriedad atribuible a sus propias
resoluciones .
100

101

102

103

104

IV
17. La actividad de las organizaciones internacionales se
manifiesta p r i m o r d i a l m e n t e por medio de la adopcin de resoluciones, resultado del ejercicio de las competencias que tienen
atribuidas por sus respectivos textos constitucionales. El diver-

1 0 0 . Cf. STAVROPOULOS: The Practice of Voluntary Abstentions by Permanent Members of the Security Council under Article 2 7 , Paragraph 3 of
the Charter of the United Nations, American Journal of International
Law,
6 1 ( 1 9 6 7 ) , pgs. 7 3 7 y ss.

1 0 1 . As, tpicamente, los llamados acuerdos de sede concluidos entre


organizaciones internacionales y Estados.
1 0 2 . Cf. supra, n. 1 3 .
103.

104.

Cf.

BENAR-DEHAUSSY:

Cf. infra.

op.

cit.,

n,

19.

200

LA ACCIN NORMATIVA

so sentido y alcance de stos, en funcin de la misma variedad


de las organizaciones en cuanto a sus funciones y a sus fines,
no permite h a b l a r de formas de modelos genricos, vlidos
p a r a todas ellas. Cada organizacin internacional tiene su propio cuadro de competencias, de tal forma que las resoluciones
que pueden t o m a r no responden a una tipologa genrica, sino
claramente especfica y propia. Por otra parte, incluso en el
mismo mbito de cada organizacin, tales resoluciones son distintas segn los casos y los rganos competentes para formularlas. La nomenclatura en que se diversifica esa nocin genrica de resolucin demuestra expresivamente tal variedad
(decisiones, recomendaciones, directivas, declaraciones, reglamentos, etc.).
Desde el p u n t o de vista del presente estudio, lo que interesa
es ver hasta qu p u n t o tales decisiones, o alguna o algunas de
sus modalidades, configuran procedimientos nuevos y genuinos
de creacin de n o r m a s , es decir si cabe considerarlas como u n a
fuente distinta de preceptos internacionales .
As planteada, la cuestin impone u n a serie de puntualizaciones previas.
La p r i m e r a es, evidentemente, la de determinar el grado
de obligatoriedad
que tienen (o pueden tener) las decisiones
de las organizaciones internacionales. Slo aquellas que realm e n t e sean j u r d i c a m e n t e obligatorias podrn, en su caso, presentarse como fuente de n o r m a s . Ahora bien, dada esa amplia
variedad de especies de resoluciones existentes, esta verificacin deber hacerse analticamente .
El segundo p r o b l e m a implicado en tal cuestin es el referente a la autonoma de decisin de las organizaciones internacionales: tienen stas una capacidad de decisin propia?
Si desde el p u n t o de vista dogmtico, el principio de la
personalidad o subjetividad de las organizaciones lleva, conse105

106

1 0 5 . Castaeda explica lo controvertido de esta cuestin sealando que


la diversidad de las resoluciones y su valor jurdico desigual ha dificultado
su apreciacin como fuente de Derecho internacional. Como suele observarse,
las resoluciones de los organismos internacionales no figuran como categora
separada entre las fuentes que enumera el art. 38 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia. Aparte la razn que se invoca con ms frecuencia,
esto es, la renuncia de los autores del Estatuto, en 1 9 2 0 , para otorgar a la
Corte un poder amplio de interpretacin y apreciacin que pudiera significar
una capacidad legislativa, es seguro que la dificultad apuntada (ausencia
de un valor jurdico uniforme) contribuy tambin a que no se reconociera
a las resoluciones el carcter de fuente de derecho, sobre todo cuando se
revis el Estatuto de la Corte en 1 9 4 5 (Cf. J. CASTAEDA: Valor jurdico de
las resoluciones de las Naciones Unidas, Mxico, 1 9 6 7 , pg. 2 ) .
1 0 6 . Cf. infra.

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

201

Guentemente, a la afirmacin de tal autonoma, efectivamente


la
virtualidad q u e dicha voluntad diferenciada, atribuible a las
mismas, depende del procedimiento de acuerdo con el cual se
forme dicha voluntad. E n este sentido, la autonoma de decisin de las organizaciones internacionales exige como condicin previa el funcionamiento del criterio decisorio mayoritario . Slo si son el resultado de ste, dice Dahm se configuran
los actos de las organizaciones internacionales como verdaderos Gesemkte, es decir, como actos orgnicos .
E n fin, la posible virtualidad nomogentica propia de las
organizaciones internacionales se halla condicionada p o r la significacin q u e se le d al trmino norma. E n principio, el
concepto de sta sugiere u n cierto grado de generalidad. Sin
embargo, es bien sabido q u e las decisiones de las organizaciones internacionales se refieren, en buena parte, a situaciones
concretas: significa esto que tal tipo de decisiones independientemente del calibre de su obligatoriedad, n o pueden en ningn caso configurarse como verdaderas n o r m a s internacionales?
Como h a dicho acertadamente Sorensen, la delimitacin
entre las n o r m a s generales y las directivas concretas n o se
presenta siempre con absoluta nitidez. A m e n u d o , u n rgano
internacional puede, manifestndose decisoriamente sobre u n
caso concreto, establecer nuevas directivas aplicables potencialmente a futuras situaciones jurdicas ; tambin se h a manifestado en este sentido Virally . P o r nuestra p a r t e creemos,
efectivamente, q u e el trmino norma puede aqu utilizarse con
sentido amplio, esto es, debe hacerse depender el alcance nomogentico de las decisiones m s de su fuerza obligatoria q u e de
su mbito de aplicacin.
107

108

109

110

18. a) Toda u n a serie de decisiones de las organizaciones


internacionales, numerosas y de naturaleza diversa, h a n venido
a configurar lo q u e se denomina el derecho interno o propio
de aqullas. Se t r a t a de resoluciones q u e tienen p o r objeto regu1 0 7 . Para un enfoque en este sentido: MIAJA DE LA MUELA:
Introduccin
al Derecho internacional
pblico, 6 . ed. Madrid, 1 9 7 4 , pgs. 1 9 6 y ss. T a m bin: TAMMES: Decisions of international organs a s a source of internaA

tional law, en R. des C , 1 9 5 8 - 1 1 , p g s . 2 8 5 y ss. CARRILLO SALCEDO:

Mayo-

ra y acuerdo general en el desarrollo progresivo del derecho internacional,


en REDI, X X , ( 1 9 6 7 ) , pgs. 3 y s s .
1 0 8 . D A H M : Vlkerrecht,
I, Sttutgart, 1 9 5 8 , pgs. 2 5 y ss. E n anlogo
sentido, QUADRI: Diritto internazionale,
cit., pg. 1 8 3 .
1 0 9 . SORENSEN: Principes de droit international public, en R. des C ,
t. 1 0 1 . 1 9 6 0 - I I I , p g s . 1 0 7 - 1 0 8 . REUTER, en R. des C , t. 1 0 3 , 1 9 6 1 - I I , pg. 5 8 0 .

1 1 0 . VIRALLY: Manual de Derecho


M. Sorensen, Mxico, 1 9 7 3 , pg. 1 5 2 .

internacional

piblico,

editado por

202

LA ACCIN NORMATIVA

lar el funcionamiento interno de la respectiva organizacin


y determinar las relaciones de sta con el exterior . De m o d o
general, tales decisiones son el resultado del ejercicio de competencias expresamente previstas en el texto constitutivo correspondiente. As, la Carta de las N. U. faculta a sus rganos principales p a r a q u e establezcan su propio reglamento interior, lo
que h a n hecho p o r medio de la adopcin de especficas resoluciones . Otras h a n dado lugar a la creacin de rganos subsidiarios . Tambin se incluyen en esta categora las decisiones
que fijan las reglas relativas a las relaciones entre la organizacin y sus funcionarios" , las q u e regulan las relaciones entre
sus distintos rganos" , las llamadas resoluciones presupuestarias, etc. E n el mbito de las organizaciones europeas, se entiende q u e configuran tambin su respectivo derecho^ interno
las decisiones que, sobre la base de determinadas disposiciones
previstas en sus respectivos textos constitutivos, tienen p o r objeto determiner le c o m p o r t e m e n t des E t a t s m e m b r e s e n vue de
la realisation des b u t s p o u r les quels l'organisation a t
cre .
Todas estas resoluciones d a n lugar a n o r m a s obligatorias
bien p a r a los rganos de la organizacin, bien p a r a sus Estados
miembros, o p a r a unos y otros conjuntamente . Cabe pretender, pues, q u e estas decisiones conforman u n mecanismo nomogentico propio, es decir, u n procedimiento creador d e n o r m a s
distinto de los admitidos tradicionalmente?
No hay acuerdo doctrinal sobre la naturaleza de este derecho interno de las organizaciones internacionales. Para unos,
se t r a t a de u n derecho autnomo, distinto t a n t o del derecho
internacional como del derecho estatal . Otra opinin entiende
111

112

113

116

117

118

1 1 1 . Cf. CAHIER: le droit interne des organisations internationales, en


Bevue genrale
de droit international
public, 6 7 ( 1 9 6 3 ) , pgs. 5 6 3 y ss.
MERLE: Le pouvoir rglementaire de les institutions internationales, en
Annuaire francais de droit international,
4 ( 1 9 5 8 ) , pgs. 3 4 1 y ss. L. F O C SANEANU: Le droit interne de l'ONU, Ibid. 3 ( 1 9 5 7 ) , pgs. 3 1 5 y ss. D E CLEVA: II diritto interno delle unioni internazionali,
Padova, 1 9 6 2 .
1 1 2 . As, en relacin con la Asamblea General, el art. 2 1 ; Consejo de
Seguridad (art. 2 9 ) , ECOSOC, art. 7 2 , etc.
1 1 3 . Asamblea General (art. 2 2 ) , O de S. (art. 2 9 ) . ECOSOC (art. 6 8 ) .
1 1 4 . A s las resoluciones de la Asamblea General 5 9 0 (VI), de 2 de febrero de 1 9 5 2 , 4 8 5 ( V ) , de 1 6 de noviembre 1 9 5 0 , etc.
115.
Cf. A. G. Res. 1 7 4 (II), de 2 1 de nov. 1 9 4 7 , Res. 8 5 3 (IX), del 1 4
diciembre de 1 9 5 4 . V . Di QUAL, cit., pgs. 1 7 y ss. CASTAEDA, op. cit., pgs.
6 5 y ss.
116.
C A H I E R , op. cit., p g . 6 0 2 .
117.
S e g n SLOAN, op. cit., pg. 4 . R E U T E R : Principes, cit., p g . 5 2 9 .
C A H I E R , op. cit., pg. 5 8 7 . Di QUAL, op. cit., p g . 6 8 . SORENSEN, op. cit., p g . 9 3 .

118.

Cf. FOCSANEANU, op. cit.: les regles relatives au fonctionnement

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

203

que tales decisiones son la expresin de le pouvoir normatif


que l'organisation exerce dans le domaine de sa vie interne
pouvoir normatif qui se fonde ncessairement sur u n e interpretation de la Charte . Para nosotros, en cuanto que aqullas
manifiestan la voluntad diferenciada de u n a organizacin dotada de personalidad internacional, se basan en su autonoma de
decisin y se presentan como obligatorias, dichas resoluciones
constituyen formas delimitadas de Derecho internacional particular. Nomogenticamente, esto significa que cabe considerarlas como procedimientos creadores de n o r m a s , procedimientos que, si bien derivan su virtualidad, en ltima instancia, del
texto constitutivo de la organizacin, sin embargo, tienen naturaleza propia .
119

120

19. b) El concepto de recomendacin


utilizado ya en algunas conferencias diplomticas anteriores a 1912, designa hoy
u n a de las modalidades tpicas de resolucin de las organizaciones internacionales. In genere, la recomendacin se presenta como u n tipo de decisin que no lleva implicada conmin a t o r i a m e n t e fuerza obligatoria. Virally la define como invitation observer u n comportement determin . Aunque, como
h a n demostrado Malintoppi y Sloan n o hay en los textos constitutivos de las organizaciones internacionales y concretam e n t e en la Carta de la ONU una delimitacin precisa del
concepto de recomendacin, es indudable que el sentido prevalente que debe atribursele es el de invitacin . Como vere121

122

interne des organisations internationales ne peuvent tre rattaches, sans


forcer les idees, au droit des gens intertatique... la notion largie du droit
international doit tre rejete comme hybride et dpourvue d'unit. La conception qui s'impose reste celle de l'autonomie du droit interne des organisations internationales (pg. 3 2 4 ) .
1 1 9 . P. DE VISSCHER: Cours general de droit international public, en
R.

des

C. t. 1 3 6 ( 1 9 7 2 - 1 1 ) , pg.

127.

1 2 0 . Cf. VALENTI: L'evoluzione della potest normativa degli enti internazionali, en Rivista trimestrale
di diritto pubblicco, 1 9 6 1 , pgs. 3 9 5 y ss.
1 2 1 . Sobre el tema: SLOAN: The Binding Force of a Recommendation
of the General Assembly of the UN, en British Year Book of
International
Law, 1 9 4 8 , pgs. 1 y ss. JOHNSON: The Effect of Resolutions of the General
Assembly of the U N , Ibid. 1 9 5 5 - 5 6 , pg. 9 7 y ss. VIRALLY: La valeur juridique des recommendations des organisations internationales, en Annuaire
franeis de droit international,
1 9 5 6 , pgs. 6 6 y ss. MALINTOPPI: Le racommandazioni internazionali,
1 9 5 8 . M . PANEBIANCO: Raccomandazioni delle N a zioni Unite e liberta degli Stati, en Annuario di diritto internazionale,
1966,
pgs. 2 6 8 y ss. E. PREZ VERA: Algunas consideraciones sobre el valor jurdico de las resoluciones de la Asamblea General en el 2 6 . Aniversario de
la ONU, en Boletn de la Universidad
de Granada, Vol. V, 1 9 7 2 - 1 9 7 3 , pgs.
3 7 y ss.
122.

MALINTOPPI, op.

cit.,

p g s . 2 5 y ss.

SLOAN, op.

cit.,

pg.

2 5 . CASTA-

EDA, op. cit., pg. 9 . Para una clasificacin de las recomendaciones

cf.

204

LA ACCIN NORMATIVA

mos m s adelante, esta significacin ya no resulta tan a p r o p i a d a


respecto de ciertos tipos de recomendaciones que pueden
formular o t r a s organizaciones internacionales.
En el m a r c o de la ONU, la Carta refiere la formulacin de
recomendaciones a tres de sus rganos: la Asamblea General,
el Consejo de Seguridad y el Consejo Econmico y Social.
Por lo q u e se refiere a la Asamblea General, en principio
puede afirmarse que estn desprovistas de estricta fuerza jurdica obligatoria , lo cual, sin embargo, no debe interpretarse
de u n m o d o riguroso, ni t a m p o c o con alcance absoluto. De u n
lado, resulta innegable la presencia en la m i s m a de u n a cierta
fuerza moral , que Lauterpacht ha llegado a calificar como
quasi-jurdica
y que otros la h a n entendido como esencialmente poltica . En realidad hay que distinguir entre la falta
de obligatoriedad jurdica que tienen, en principio, las recomendaciones de la Asamblea General y la posibilidad de que
sta, en ciertos casos, pour appliquer ou p o u r faire appliquer
123

124

125

126

DUPUY, que las diferencia en tres grandes especies: a ) las


recomendaciones
simples, que, desde un punto de vista jurdico estricto, no obligan a sus destinatarios, pero tienen una fuerza poltica y moral no desdeable, m s fuerte
si ha sido aprobada por una amplia mayora, b) las recomendaciones
controladas, que implican un cierto elemento de obligatoriedad: por lo menos
la de justificar o motivar su no cumplimiento (como son las del Comit de
Ministros del Consejo de Europa). Y c) las recomendaciones
de
resultado
(Comunidades Europeas), que vinculan a los Estados Miembros en cuanto
al resultado a obtener, si bien dejan en libertad a aqullos en cuanto a las
formas y medios de conseguirlos: D U P U Y : Le droit international,
PUF. Paris, 1 9 6 3 , pg. 9 6 .
1 2 3 . Un cumplido cuadro de las opiniones doctrinales en este sentido
puede verse en Di QUAL, op. cit., pgs. 1 0 9 y ss. Tambin en PREZ VERA,
op. cit., e s p e c , pgs. 4 1 y ss.
124.

Cf.

SLOAN, op. cit.,

pgs. 2 1 y

ss.

1 2 5 . En opinin de este autor Quelle que soit la teneur de la recommandation, et quelles que soient la nature et les caractristiques de la majorit qui l'a vote, elle n'en reste pas moins un acte juridique de l'organe
principal des Nations Unies, que tous les membres de l'Organisation sont
juridiquement tenus de considrer avec le respect qui est d une resolution de l'Assemble genrale... II serait tout fait incompatible avec les
principes d'une saine interpretation comme avec l'intrt international suprieur qui n'est jaimais sans pertinence
juridique, de minimiser la valeur des
resolutions de l'Assemble genrale... L'intrt international exige que l'on
n'accorde pas d'appui judiciare, mme indirect, une conception des resolutions de l'Assemble genrale qui les ferait considrer comme dnues
d'importance (Cf. C.I.J. Recueil, 1 9 5 5 , pgs. 1 2 0 - 1 2 2 ) .
1 2 6 . Cf. JOHNSON, op. cit. En el mismo sentido se ha manifestado recientemente S. BASTID: Les recommandations ne sont pas obligatoires mais
elles sont une portee politique Lorsqu' une recommandation peut tre
adopte par un vote majoritaire, les E t a t s qui ont vot en faveur ne sont
pas juridiquement lies, mais ils ne peuvent ultrieurement contester la competence de l'organisation. La composition de la majorit a une influence sur
la valeur politique de la recommandation (Cf. Juris-Classeur
de Droit International,
Fase. 1 1 2 , 9 , 1 9 7 4 , n. 4 5 ) .

DE

205

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

ses resolutions non obligatoires, p a r a lo que posee d'une certaine panoplie d'armes . Por o t r a parte, hay que sealar que,
en ciertos casos, las recomendaciones de la Asamblea General
pueden provocar ciertos efectos jurdicos, incluso implicar
autntica obligatoriedad jurdica . En cualquier caso, y si desde el p u n t o de vista nomogentico u n a conclusin negativa en
principio se impone, no hay que desdear su posible virtualidad en orden a la consecucin de resultados efectivos. Como
seala Ross, no debe atribuirse demasiada importancia al
hecho de que la Asamblea no pueda ir m s all del suave lmite
de la recomendacin. Si las Naciones Unidas lograsen desarrollarse armoniosamente y consolidar su autonoma escriba
este a u t o r muy al principio de la vida de aqullas esta limitacin no impedira a la Asamblea General a c t u a r de acuerdo
con el lema suaviter in modo, fortiter in re .
127

128

129

20. c) La recomendacin es la forma tpica en que cristaliza la capacidad decisoria de la Asamblea General de las
Naciones Unidas. Ello significa, de acuerdo con lo que acaba
de a p u n t a r s e que las resoluciones de dicho rgano no son, en
principio, obligatorias .
Sin embargo, en los ya casi treinta aos que lleva de vida,
la Asamblea General ha adoptado toda u n a serie de resoluciones bajo la denominacin genrica de declaraciones" .
E n torno
130

1 2 7 . Cf. Di QUAL: op. cit., pgs. 1 5 3 y ss y las conclusiones de la pg. 1 3 4 .


1 2 8 . Cf. FITZMAURICE: The Law and procedure of International Court
of Justice, en British Year Book of International
Law, 1 9 5 8 , espec. pgs.
3 - 7 . VIRALLY: op. cit., pgs. 7 4 t. y ss.
1 2 9 . Cf. A. R o s s : Constitucin
de las Naciones
Unidas, Madrid, 1 9 5 4 ,
pg. 6 7 .
1 3 0 . Cf., en este sentido, el detallado anlisis hecho por FITZMAURICE
en su Op. Dis. al Dictamen de 2 1 de junio de 1 9 7 1 (C.I.J. Recueil, 1 9 7 1 , pgs.
2 8 0 - 2 8 2 , nota 6 2 ) .

1 3 1 . Asi, la Res. 95 (I), de 1 1 de diciembre de 1 9 4 6 , confirmando Los


Principios de Derecho Internacional reconocidos por el Estatuto del Tribunal
de Nuremberg*. La Res. 96 (I), asimismo de 1 1 de diciembre de 1 9 4 6 , en la
que se adopt una Declaracin sobre el delito de genocidio. La Res. 217
(III), de 1 0 de diciembre de 1 9 4 8 , que formul la Declaracin Universal
de los Derechos del Hombre. La Res. 260 (III), de 9 de diciembre de 1 9 4 8 ,
sobre la Prevencin y Sancin del delito de genocidio. La Res. 375
(IV),
de 9 de diciembre de 1 9 4 9 , sobre un Proyecto de Declaracin de los Derechos y Deberes de los Estados. La Res. 1386 (XIV), de 2 0 de noviembre de
1 9 5 9 , que contiene una Declaracin de los derechos del nio. La Res. 1514
(XV),
de 1 4 de diciembre de 1 9 6 0 , en la que se contiene la celebrrima Declaracin sobre la concesin de la independencia a los pases y pueblos coloniales. La Res. 1653 (XVI), de 2 4 de noviembre de 1 9 6 1 , que formula una
Declaracin sobre la prohibicin del uso de las armas nucleares y termonucleares. La Res. 1803 (XVII), de 1 4 de diciembre de 1 9 6 2 y 2158
(XXI),
de 2 5 de noviembre de 1 9 6 6 , en relacin con la Soberana permanente so-

206

LA ACCIN NORMATIVA

a las mismas se ha renovado la polmica doctrinal relativa a


su valor y alcance jurdicos.
Como expresivamente ha puesto de manifiesto Decleva, le
dichiarazioni di principi a p p r o v a t e dall'Assemblea delle Nazioni
Unite appaiono in real ta come u n fatto storicamente nuovo
nell'esperienza delle organizazioni internazionali e non trovano
che qualche r a r o e formalmente poco significativo riscontro in
altre organizzazioni contempornea . La cuestin de la naturaleza de estas declaraciones y lo que aqu m s interesa
su significacin y trascendencia jurdicas, h a diversificado las
opiniones doctrinales. El tema se h a resuelto linealmente p o r
aquellos que, entendiendo que dichas declaraciones poseen
formalmente la entidad de recomendaciones, las consideran
desprovistas de toda obligatoriedad jurdica . Con u n sentido
m

133

bre los recursos naturales. La Res. 1904 (XVIII),


de 2 0 de noviembre de
1 9 6 3 , en la que se contiene una Declaracin de las Naciones Unidas sobre
la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial. La Res. 1962
(XVIII),
de 1 3 de diciembre de 1 9 6 3 , en la que se establece una Declaracin sobre los principios jurdicos que deben regir las actividades de los E s tados en la exploracin y utilizacin del espacio ultraterrestre. La Res. 1963
(XVIII),
de 1 3 de diciembre de 1 9 6 3 , sobre la Cooperacin internacional
para el uso pacfico del espacio ultraterrestre. La Res. 2131 (XX), de 2 1
de diciembre de 1 9 6 5 , en la que se contiene una Declaracin sobre la inadmisibilidad de la intervencin en los asuntos internos de los Estados y proteccin de su independencia y soberana. La Res. 2625 (XXV),
de 2 4 de
octubre de 1 9 7 0 , que enuncia solemnemente una Declaracin sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a
la cooperacin entre los Estados, de conformidad con la Carta de las N a ciones Unidas. La Res. 2124 (XXV), de 1 6 de diciembre de 1 9 7 0 , que formula una Declaracin sobre el fortalecimiento de la seguridad internacional, etc.
1 3 2 . Cf. M . DECLEVA: Le dichiarazioni di principi delle Nazioni Unite,
en Annuario di diritto internazionale,
1 9 6 5 , pg. 6 5 .
1 3 3 . Cf. SCHWARZENBERGER : Report on selfdefence under the Charter
of the United Nations and the use of prohibited eweapons, en Reports of
the 50th Conference of International
Law Association,
pg. 2 2 6 . En tal sentido se emitieron varias opiniones durante los trabajos preparatorios de las
tantas veces citadas Res. 2158 (XXI) y, sobre todo, Res. 2615 (XXV). A propsito de esta ltima, cf. Docs. A / C . 6 / S R . 1 1 7 8 , 1 1 8 1 y 1 1 8 2 . En trminos
absolutos: ARANGIO-RUIZ, op. cit., espec. pgs. 5 0 3 y ss. Los partidarios de
esta concepcin sobre el alcance jurdico de las Declaraciones formuladas
por la Asamblea General concepcin que cabra denominar minimalista suelen citar en su apoyo un memorndum elaborado por la Oficina
de Asuntos Jurdicos de las N. U., relativo al uso de los trminos declaracin y recomendacin en la prctica de la ONU. De acuerdo con el mismo, en el mbito de la Organizacin, una declaracin es un instrumento
formal y solemne, utilizado en las raras ocasiones en que se enuncian principios de gran y transcendente importancia, como en el caso de la declaracin de los derechos del hombre. U n a recomendacin es menos formal. Fuera
de la distincin que acaba de hacerse, no parece que pueda advertirse diferencia alguna, desde el punto de vista estrictamente jurdico, entre una
recomendacin y una declaracin en la prctica de las Naciones Unidas.
U n a declaracin o una recomendacin se adopta mediante una resolucin de

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

207

diametralmente opuesto, u n a concepcin maximalista ha visto


en aqullas o, p o r lo menos, en alguna especie de las mismas,
la formulacin de principios que en "ant qu'expression d u
droit international*, se presentan comme obligatoires p o u r les
m e m b r e s de la c o m m u n a u t internationale dans son ensemble* .
No es fcil t r a t a r de fijar puntualizadamente el alcance
jurdico de este tipo diferenciado de resoluciones de la Asamblea General. Ante todo, h a y q u e tener en cuenta q u e no cabe
establecer conclusiones de alcance general respecto de cualquier
especie de declaracin. E n efecto, p r i m o r d i a l m e n t e p o r su
mismo contenido sustantivo, tales declaraciones varan entre
s sensiblemente. Algunas, como ya se h a sealado, pueden
operar n o r m a t i v a m e n t e de u n m o d o indirecto o mediato, esto
es, obteniendo ellas mismas la concrecin de n o r m a s consuetudinarias o de principios generales ya existentes como derecho n o escrito . E n casos diferentes, sin embargo, esa pretensin puede ser innovadora. E s posible en esta ltima hiptesis,
ver en las Declaraciones u n a nueva modalidad de creacin
de reglas jurdicas internacionales?
E n principio, parece evidente q u e , consideradas en s mismas, estas Declaraciones n o pueden llegar a i m p o n e r nuevas
n o r m a s internacionales de naturaleza rigurosamente obligato134

135

un rgano de las Naciones Unidas y, en cuanto tal, no puede resultar obligatoria para los Estados miembros, en el sentido en que un tratado o una
convencin deviene obligatoria para las partes, una resolucin formulada
con el nombre de declaracin en lugar de llamarse recomendacin (Cf.
cit. B I N CHENG: United Nations resolutions on outer space: 'Instant' international customary law?, en The Indian Journal of International
Law,
1 9 6 5 , pgs. 2 3 y ss. Espec. pg. 3 1 ) .
134.

E n este sentido, y en relacin con la Res. 2 6 2 5 ( X X V ) ,

SAHOVic:

Codlfication des principes, cit., pg. 2 5 3 . La tesis de este autor se basa,


fundamentalmente, en las ideas siguientes: a ) la Declaracin contenida en
dicha Resolucin constituye une interpretation dtaille d e s principes de
la Charte en vue de contribuer leur mise en oeuvre plus efficace dans la
pratique actuelle des Etats. b) Para su formulacin, se h a utilizado la tcnica y los mtodos du dveloppement progressif e t de la codification du
droit international*. Y c) la Declaration a t approuve par consensus,
l'unanimit, au Comit special et l'Assemble genrale, et recommande
tous les Etats, et non seulement aux membres des Nations Unies (op. cit.,
pgs. 2 5 2 - 2 5 3 ) . E n definitiva, siempre segn la concepcin de este autor,
la Declaration a exprim dans l'ensemble des noncs des sept principes
ees regles imperatives (jus cogens) du droit international contemporain qui
ont une importance fondamentale pour le maintien de la paix et le dveloppement pacifique des relations et de la cooperation entre les Etats (Ibid.,
pg. 3 0 7 ) . Para un anlisis m u y cuidado del valor jurdico atribuible a esta
Res. Cf. E. PREZ VERA: Naciones Unidas y los principios de la
coexistencia
pacfica, Tecnos, Madrid, 1 9 7 3 , espec. pgs. 8 9 y ss. Cf. asimismo, Op. Ind.
de PADILLA ERVO, C.I.J., Becueil,

135.

Cf. supra,

1 9 7 1 , pg. 1 1 5 .

n. 1 4 y notas 6 7 a 7 0 .

208

LA ACCIN NORMATIVA

ra. Como, con indudable buen rigor jurdico, ha escrito Prez


Vera (a propsito de estas Declaraciones) el p r i m e r dato
que ha de tenerse presente es que nos movemos en u n terreno
pre o p a r a jurdico, en el sentido de que, en las declaraciones
aludidas, no se intenta establecer, modificar o confirmar normas de Derecho, sino antes bien sealar nuevos problemas o
problemas clsicos que las actuales condiciones de vida presentan con nuevos perfiles y frente a los que la Organizacin
todo lo m s que puede hacer es indicar algunas grandes lneas
de solucin . Esto, al cabo, significa que no basta con la
formulacin de u n a Declaracin p a r a que, sin ms, los preceptos o principios contenidos en la m i s m a pasen a incorpor a r s e al Derecho internacional positivo.
De u n m o d o concreto, sin embargo, la cuestin nos parece
que n o puede resolverse con tesis, ms o menos dogmticas,
de carcter general . El llamado Derecho de la descolonizacin, por ejemplo, nos ofrece u n a m u e s t r a reveladora. A p a r t i r
de preceptos programticos o de alcance jurdico evidentemente indeterminado (Cf. en la Carta de la ONU: art. 1, 2., 55,
73, b y 75, b), se ha llegado hoy a u n a cierta concrecin normativa, de tal m o d o que, como advierte Virally, on comprend,
des lors, que las resolutions par lesquelles l'Assemble genrale
proclame certains principes ou certains regles, puissent jouer
u n role dcisif dans la formation du droit international* . Hoy,
en efecto, el denominado principio de la auto-determinacin
de los pueblos puede tenerse por consolidado. En fecha reciente, el Tribunal Internacional de Justicia ha sentado que:
136

137

138

1 3 6 . E. PREZ VERA: Algunas consideraciones, c i t , pg. 4 7 . Salvamos


nuestra opinin respecto de las declaraciones que vienen a confirmar
normas de Derecho. Cf. nota anterior.
1 3 7 . Cf. Di QUAL, op. cit., pgs. 2 5 2 y ss.
1 3 8 . Cf. M. VIRALLY: Droit international et decolonisation devant les
Nations Unies, en Annuaire Frangais de Droit International,
1 9 6 3 , pgs.
5 4 0 - 5 4 1 . En ltimo trmino, sin embargo, este autor se queda en una actitud equvoca: II ne parat gure contestable que certains elements (mais
certains elements seulement) du droit de la decolonisation, que les Nations
Unies se sont donn pour tache d'laborer, prsentent deja une valeur positive nous entendons: en droit positive Encore une fois, malgr l'existence de resolutions en forme, c'est la pratique qui est determinante, dans la
mesure o elle est 'accepte comme tant le droit' ce qui entraine pas mal
d'incertitudes (op. cit., pg. 5 4 1 ) . Desde otra perspectiva, Miaja de la Muela,
precisamente en relacin con este punto, entiende que el problema queda
reducido al difcil trnsito de una regla de conducta de la esfera moral a la
jurdica, cuyo puente ms normal est constituido por los principios generales del Derecho, expresamente reconocidos como fuente del Derecho Internacional por el art. 3 8 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia
(Cf. MIAJA DE LA MUELA: La emancipacin
de los pueblos coloniales y el
Derecho internacional,
Tecnos, 2 . ed. Madrid, 1 9 6 8 , pg. 1 4 9 .
A

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

209

L'volution ultrieure du droit international


l'gard des territoires non autonomes, tel qu'il est consacr p a r la Charte des Nations Unies, a fait de l'autodtermination u n principe applicable tous ees territoires... Dans ce domaine, c o m m e dans les autres, le
corpus juris gentium
s'est beaucoup enrichi et, p o u r
pouvoir s'acquitter fidlement de ses functions, la Cour
ne peut l'ignorer .
139

Se impone, pues, al cabo, lo que podra llamarse verificacin del historial ex ante y comprobacin de su desenvolvimiento ex post de cada especie de Declaracin.
Ante todo, hay que tener en cuenta las mismas pretensiones con que dichas Declaraciones se formulan. As, por ejemplo, la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre se
proclama como ideal comn por l que todos los pueblos y
naciones deben esforzarse. E n su acepcin literal, es obvio que
lo que hay aqu es u n a formulacin p u r a y simplemente programtica . E m p e r o , el anlisis ex post de la suerte seguida
por esta Declaracin permite llegar a la conclusin de que
140

1 3 9 . Cf. C.I.J. Recueil, 1 9 7 1 , pgs. 3 1 - 3 2 . En su opinin individual, el


Juez Ammoun confirma, en efecto, que le droit des peuples disposer d'eux
m m e s a t reconnu par la Cour (Ibid., pg. 7 3 ) . Y aade: Quant la
pratique genrale des Etats, laquelle on a traditionellement recours pour
constater l'closion du droit coutumier, elle a acquis, quant au droit des
peuples disposer d'eux mmes, une extension plus que 'genrale', une extension universelle, depuis qu'elle a t consacre par la Charte des Nations
Unies et confirmee par... pactes, declarations, resolutions, qui ont runi,
dans leur ensemble, l'unanimit des E t a t s sur le droit impratif de libre
dispositions des peuples (Ibid., pgs. 7 4 - 7 5 ) . Por lo dems, he aqu una
afirmacin de este Juez, verdaderamente expresiva: I I faut done voir une
page d'histoire tourner dans l'attachement un droit rvolu qui dnie
aux resolutions des Nations Unies l'autorit dont la Charte les a revtues
et qu'a renforce la volont quasi unnime des peuples du monde (Ibid.,
pg. 7 5 ) .
1 4 0 . El texto ntegro de esta proclamacin, que precede al articulado
de la Declaracin misma es m u y significativo. Dice: La Asamblea General proclama la presente Declaracin Universal de Derechos del Hombre
como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse,
a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose constantemente en ella, promuevan,
mediante la enseanza y la educacin, el
respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas
progresivas
de carcter nacional e internacional,
su reconocimiento
y aplicacin universales y efectivos.... El carcter programtico de este texto queda fuera de
toda duda. Aunque algunos intrpretes de esta Declaracin, con espritu
generoso, han tratado de ver en la misma un determinado grado de obligatoriedad (Cf. JESSUP: A modern law of nations, Nueva York, 1 9 4 8 , pg. 9 1 ) ,
se ha venido aceptando mayoritariamente que The universal Declaration
per se is not compulsory: J. CASTAEDA, en International
Organization,
XV,
1 9 6 1 , pg. 4 7 ) .

210

LA ACCIN NORMATIVA

certaines parties de la declaration universelle des droits de


1'homme sont devenues du droit positif .
E n otros casos, expressis verbis, la Declaracin resulta
equvoca en cuanto a su pretensin normativa. De acuerdo con
el tenor literal de su texto, la Declaracin de las N. U. sobre
la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial
parece, a p r i m e r a vista, p u r a m e n t e programtica: se afirma
solemnemente la necesidad de eliminar rpidamente, en todas
las partes del m u n d o , la discriminacin racial en todas sus
formas y manifestaciones, as como la necesidad de adoptar
con tal objeto medidas de carcter nacional e internacional....
E m p e r o , el art. 11 de la Declaracin dispone que Todos los
Estados deben...
cumplir plena y fielmente las disposiciones
de esta Declaracin. Cmo entender, pues, su pretensin
normativa? .
Tambin hay Declaraciones que, contempladas en su formulacin literal, sumen al intrprete en justificada perplejidad.
Baste recordar, al respecto, la Res. 1962 (XVIII),
de 13 de
diciembre de 1963, en la que se enunciaron los Principios
que deben regir las actividades de los Estados en la exploracin y utilizacin del espacio ultraterrestre. Segn el texto
francs de la misma, l'Assemble genrale declare solemnem e n t qu'en ce qui concerne l'exploration et l'utilization de l'espace extra-atmospherique, les E t a t s devraient tre guides p a r
les principes suivants... Ahora bien, qu alcance hay que dar
a ese condicional devraient? .
E n fin, determinadas Declaraciones adoptan, con termi141

142

143

1 4 1 . Cf. J . J . - A . SALMON: L'ON et le dveloppement du droit international, en la obra colectiva: 25 ans de Nations Unies, Un bilan positif,
pg. 2 3 5 . A lo largo de los aos posteriores a su proclamacin, no cabe duda
de la influencia que la Declaracin ha ejercido sobre numerosos ordenamientos estatales, hasta el punto de recogerse, mutatis mutandis, en diversas constituciones y utilizarse en el proceso dialctico de decisiones judiciales internas (Cf. Me. DOUGAL: Human rigths in the United Nations, en
American Journal of International
Law, 1 9 6 4 , pg. 6 0 3 ) . Adase a esto la
inspiracin que en esa Declaracin registran los llamados Pactos internacionales de Derechos Humanos (Cf. N. U. Anuario, 1 9 6 6 , pgs. 7 3 y ss.).
1 4 2 . Advirtase que a esta Declaracin ha seguido la adopcin, por
Res. de la A.G. 2106 (XX), de 2 1 de diciembre de 1 9 6 5 , de una Convencin
sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial.
1 4 3 . Segn una interpretacin doctrinal, esta Declaracin se limita
a confirmar la existencia de un derecho consuetudinario en la materia (D.
GOEDHIUS: Conflits of law and divergencies in the legal regimes of air
space and outher space, en R. des C. 1 9 6 3 - 1 1 , pgs. 2 6 3 y ss.). En cualquier
caso, cette premiere codification de base devait ensuite permettre l'laboration, sous forme de traite international, des principes juridiques... (Cf.
D U T H E I L : La Convention sur rinternationaisation de l'espace, en Annuaire
frangais de droit international,
1 9 6 7 , pgs. 6 0 7 y ss.). Se alude, claro es, al

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

211

nologa contundente, el carcter de texto confirmatorio de


u n a normatividad internacional que se considera como plenam e n t e vigente ex ante .
144

21. Esta heterogeneidad, registrable en el modo de formularse las Declaraciones, se acusa, asimismo, en su posible
grado de virtualidad
normativa. Con razn, pues, advierte Salm o n que la valeur obligatoire et le caractre de droit positif
des declarations... demande u n e rponse nuance .
Ciertas Declaraciones pueden presentarse como criterios interpretativos de u n a s n o r m a s claramente vigentes. H a s t a
cierto p u n t o , tal es el alcance que cabe dar a la Declaracin
contenida en la Res. 2625 (XXV), de 24 de octubre de 1970.
Por medio de sta, -en efecto, la Asamblea General aprob la
Declaracin sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre
los Estados de conformidad
con la Carta de las Naciones Unidas. Bien es verdad, e m p e r o , que este texto se elabor aplicando la technique et des mthodes du dveloppement progressif et de la codification du droit international , p o r lo
que, en rigor, se hace extremadamente difcil m a r c a r la lnea
de separacin entre lo que dicha Declaracin ha supuesto
en c u a n t o interpretacin de la Carta y lo que, de algn m o d o ,
ha pretendido ser el desarrollo de principios genricamente
enunciados . Mutatis mutandis, lo mismo cabra decir respecto
de la Declaracin Universal de los Derechos H u m a n o s (Resolu145

146

147

Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados
en la exploracin y utilizacin del espacio ultraterrestre, incluida la Luna y
otros cuerpos celestes, adoptado por la Bes. 2222 (XXI), de 1 9 de diciembre de 1 9 6 6 , en vigor desde 1 0 de octubre de 1 9 6 7 .
1 4 4 . Cf., por ejemplo, la Declaracin contenida en la Res. 2131
(XX),
de 2 1 de diciembre de 1 9 6 5 , sobre la inadmisibilidad de la intervencin en
los asuntos internos de los Estados y proteccin de su independencia y soberana. En la misma, en efecto, se reafirma el principio de no intervencin, proclamado en las Cartas de la OEA, de la Liga de Estados rabes y
de la OUA y afirmado en las Conferencias de Montevideo, Buenos Aires,
Chapultepec y Bogot, as como en las decisiones de las Conferencias...,
etc. Por su parte, los principios declarados solemnemente se enuncian en
trminos imperativos: ningn Estado tiene derecho... (n." 1 ) ; ningn
Estado puede aplicar... (n. 2 ) ; El uso de la fuerza para privar a los pueblos de su identidad nacional constituye una violacin de sus derechos inalienables... (n. 3 ) ; todo Estado debe respetar... (n. 6 ) , etc.
145.

SALMON, op.

cit.,

pgs. 2 3 5 - 2 3 6 .

1 4 6 . Cf. espec. SAHOVIC, op. cit., pgs. 2 8 5 y ss.


1 4 7 . Cf. S . BASTID: Observations sur une 'tape' dans le dveloppement
progressif et la codification du droit international, en Hommage
Guggenheim, cit., pg. 1 4 3 . U n a postura muy escptica adopta D E VISSCHER, op.
cit., pg. 1 3 0 .

212

LA ACCIN NORMATIVA

cin 217/III) o de la referente a la eliminacin de todas las


formas de discriminacin racial (Res.
1901/XVIII).
E n otros casos, u n a Declaracin puede a s u m i r u n a
funcin p u r a m e n t e confirmatoria de u n a normatividad existente ex ante. Tal es la significacin que suele atribuirse, p o r
ejemplo, a la Declaracin sobre los principios de Derecho Internacional enunciados en el estatuto del Tribunal de N u r e m b e r g
(Res. 95/1) o a la que p r o c l a m a la soberana p e r m a n e n t e del
E s t a d o sobre sus recursos naturales (Res.
1803/XVII).
Y es asimismo posible, en tercer lugar, que determinadas Declaraciones lleguen a configurar u n procedimiento consuetudinario de creacin de n o r m a s . Se t r a t a del aspecto m s
interesante, p e r o tambin del m s problemtico. Porque, evidentemente, p a r a que ello o c u r r a es preciso que en u n a declaracin o en el conjunto reiterado de varias se den las
condiciones imprescindibles p a r a que quede configurada u n a
costumbre. La precisin del elemento material de sta (que,
en el caso, i m p o n d r la generalidad en la aceptacin de dicha
declaracin y la existencia de u n a prctica posterior consecuente) lleva a la controvertida cuestin del valor atribuible a
las mayoras que la apoyaron , as como a la todava m s
difusa de la verificacin del atteggiamento a d o t t a t o dagli Stati,
o magari dalla stessa Organizzazione, dopo l'approvazione di
una data dichiarazione di principi . Por su parte, el requisito
de la denominada opinio iuris hay que calibrarlo en funcin
del grado de pretensin de juridicidad que la correspondiente
declaracin presente. Pese a todas estas dificultades, sin
embargo, resulta innegable que ciertas declaraciones pueden
contribuir a la formacin de reglas consuetudinarias o, al menos, como admite S. Bastid, constituer u n e tape dans la form a t i o n d'une regle coutumire nouvelle .
148

149

150

1 4 8 . La cuestin se simplifica cuando la adopcin de una Declaracin


se hace por unanimidad o en su elaboracin se acta a partir del criterio
del consensus. As, vgr. la Res. 1962 (XVIII),
2 6 2 5 ( X X V ) . En relacin
con esta ltima: SAHOVIC, op. cit., pg. 2 5 3 .
1 4 9 . Por algunos se ha negado que esa prctica posterior pueda quedar
configurada por la reiteracin de los mismos principios o normas en una
cadena sucesiva de resoluciones. As, se ha dicho que la repetition des mam e s resolutions font l'objet de nouveaux votes. Sin embargo, ello constituye un procede equivoque, non seulement parce que les majorits qui
soutiennent ees resolutions ne sont pas toujours stables, mais aussi parce
que procede tmoigne sinon d'un manque de fermet de l'opinio iuris, du
moins du manque d'effectivit dans la pratique de la norme inlassablement
rpte ( D E VISCCHER, op. cit., pg. 1 2 3 , nota 3 3 ) . Sobre este punto: B L E I CHER: The legal significance of re-citation of General Assembly resolutions, en American Journal of International
Law, 1 9 6 9 , pgs. 4 4 4 y ss.
150.

Cf.

s.

BASTID, op.

cit.,

pg.

243.

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

213

22. d) Tampoco las recomendaciones


formuladas
por el
Consejo de Seguridad imponen, en principio, estrictas obligaciones jurdicas. Tal es, p o r lo menos, la opinin doctrinal
mayoritaria , corroborada, en 1948, p o r el voto particular colectivo de siete jueces del Tribunal Internacional de Justicia .
No h a n faltado, sin embargo, discrepancias parciales a esta
tesis . Como seala Miaja de la Muela, refirindose a la interpretacin contenida en aquella opinin individual, a u n q u e la
conclusin obtenida p o r tan calificados juristas, a la q u e de
haberse adherido u n o o m s de los restantes jueces del Tribunal,
estara convertida en doctrina jurisprudencial, n o haya alcanzado esta categora, resulta plenamente correcta, si tenemos en
cuenta q u e lo q u e el a r t . 25 de la Carta declara obligatorio p a r a
los Estados m i e m b r o s es el contenido de las decisiones del
Consejo de Seguridad; pero el Captulo VI de la Carta, referente
al arreglo de las diferencias internacionales, h a evitado aquella
calificacin, p a r a emplear siempre la de
recomendaciones ^.
E n poca m s reciente, empero, parece q u e h a comenzado
a abrirse paso u n a interpretacin m s vigorosa de los poderes
recomendatorios del Consejo de Seguridad. E n trminos u n
t a n t o vagos p o r su m i s m a generalidad se manifest con
tal sentido el anterior Secretario General de la ONU, U Thant.
Afirm ste:
151

152

153

Les resolutions de l'Assemble genrale sont, de


par leur n a t u r e et leur caractre mmes, plutt des recommendations que des decisions. II appartient aux E t a t s

151.
152.

Cf, CASTAEDA, op. c i t , pgs. 7 7 y ss.


N o s referimos al voto particular colectivo expresado por los Jue-

ces ALVAREZ, BASDEVANT, V I S S C H E R , W I N I A R S K I , ZORICIC, KRILOV y

BADAWI

(Cf. C.I.J., Recueil, 1 9 4 8 , pgs. 3 1 - 3 2 ) . Del mismo modo, el Juez DAXNER,


en su opinin disidente, afirm de modo categrico que les recommandations faites par le Conseil de Scurit en vertu du Chapitre V I de la Charte
tant dpourvues de force obligatoire... (Ibid., pg. 3 5 ) .
1 5 3 . Debe reconocerse, en efecto, que un alcance m s discutible tienen
las recomendaciones que puede formular el Consejo de Seguridad en base
al art. 3 9 de la Carta, en el que se dispone que el mismo determinar la
existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de
agresin y har recomendaciones o decidir medidas.... KELSEN entiende
que l a s recomendaciones formuladas apoyndose en esta disposicin tienen una obligatoriedad jurdica anloga a las decisiones propiamente dichas
(Cf. KELSEN: The Law of the United Nations,
Londres, 1 9 5 1 , pgs. 9 6 y ss.
y 7 3 6 y s s . ) . U n a consideracin analtica de ste punto puede verse en M A LlNTOPPl: op. cit., pgs. 1 1 9 y ss. Con mayor amplitud concede obligatoriedad a ciertas recomendaciones del Consejo de Seguridad: Ross, op. cit., pg.
7 1 . Para un estudio de la obligatoriedad de determinadas
recomendaciones
emanadas del C . de S., basado fundamentalmente en la prctica seguida por
la Organizacin, cf. CASTAEDA, op. cit., pgs. 8 1 y ss.
154.

Cf. A . MIAJA DE LA MUELA, Introduccin,

cit, 6.

ed., 1 9 7 4 , pg. 2 0 1 .

214

LA ACCIN

NORMATIVA

m e m b r e s intresss de se conformer ou n o n ces resolutions. Par contre les resolutions du Conseil de Scurit
sont plus que des recommandations,
n o t a m m e n t lorsque
le Conseil adopte une resolution o une decision donne
l'unanimit; cela signifie que tous les m e m b r e s permanents du Conseil de scurit ont particip l'adoption
de cette resolution et decision et la font leur. A m o n avis
une telle resolution a u n caractre obligatoire .
155

E n estas mismas lneas de interpretacin evolutiva se ha


manifestado, en poca muy prxima, el Tribunal Internacional
de Justicia. A propsito del Dictamen solicitado al Tribunal
p o r el m i s m o Consejo de Seguridad, por su Res. 284 (1970), de
29 de julio de 1970, se suscit la cuestin del valor jurdico que
debe darse a las resoluciones del Consejo de Seguridad y, concretamente, la interpretacin aplicable al art. 25 de la Carta.
El Tribunal manifest que:
On a soutenu que l'article 25 (de la Charte) ne
s'applique qu'aux mesures coercitives prises en vertu du
Chapitre VII... Rien dans la C h a r e ne vient appuyer
cette idee. L'article 25 ne se limite pas aux decisions
concernant des mesures coercitives, mais s'applique
aux
dcisions du Conseil de Scurit adoptes
conformment la Charte.
+

E n ltimo trmino, a la vista del conjunto dialctico desarrollado p o r el Tribunal en este Dictamen, parece que se ha
evolucionado en el sentido de p r o p u g n a r u n a interpretacin
funcional de las competencias del C. de S., esto es, a p a r t i r
de los fines que debe cumplir este rgano de las N. U. y no,
formalmente, en base a la expresin literal con que la Carta
atribuye las distintas competencias propias del mismo. As, en
efecto, cabe deducirlo de este o t r o pasaje:
On a soutenu aussi que les resolutions pertinentes
du Conseil de Scurit sont rdiges en des termes qui
leur confrent plutt le caractre d'une exhortation que
celui d'une injonction et qu'en consequence elles ne prtendent ni imposer u n e obligation juridique u n Etat
quelconque ni toucher su le plan juridique l'une quel-

155.
156.

Cf. Chronique mensuelle ONU, 1970, fv., pg. 43.


Cf. C.I.J., Recueil, 1971, pgs. 52-53.

DE

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

215

conque de ses droits. II faut soigneusement


analyser le
libell d'une resolution du Conseil de Scurit avant de
pouvoir conclure son efjet obligatoire. E t a n t donn le
caractre des pouvoirs dcoulant de l'article 25, il convient de determiner dans chaqu cas si les pouvoirs ont
t en fait exercs, compte tenu des termes de la resolution intpreter, des debats qui ont precede son adoption, des dispositions de la Charte invoques et en general de tous les elements qui p o u r r a i e n t aider prciser
les consequences juridiques de la resolution du Conseil
de Scurit .
157

Por lo que se refiere a las recomendaciones formuladas p o r


el Consejo Econmico y Social, a u n q u e en s m i s m a s se hallan
desprovistas, aqu, claramente, de obligatoriedad jurdica, la posibilidad de que esa funcin recomendatoria pueda a d o p t a r la
forma de proyectos de convenios y de convocatoria de conferencias internacionales da a tal actividad, como seala Delbez, u n a
significacin normativa de carcter indirecto .
158

23. e) Mayor virtualidad normativa tienen, en general,


las recomendaciones previstas en los textos constitucionales
de ciertas instituciones especializadas. Modalidad tpica, a este
respecto, es la que se contiene en el art. 19, 6." de la constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo. Establece
este precepto, en efecto, u n a obligacin p a r a los Estados miembros de someter las recomendaciones adoptadas, dentro de u n

1 5 7 . Ibid. En contra, sin embargo, PITZMAURICE, que afirma en su voto


disidente que I am unable to agree with the extremely
wide
interpretation
which the Opinion of the Court places on this provisin (Ibid., pg. 2 9 3 ) .
En trminos ms cidos critica el Juez francs GROS esta interpretacin de
las competencias del C. de S. C'est afirma une nouvelle tentative pour
modifier les principes de la Charte sur les pouvoirs reconnus par les E t a t s
aux organes qu'ils institurent. I I ne suffit pas de dire qu'une affaire a un
'echo' sur le maintien de la paix pour que le Conseil de scurit se transforme en gouvernement mondial* (Ibid., pg. 3 4 0 ) .
1 5 8 . Cf. DELBEZ: Les pouvoirs du C.E.C., en Etudes Scelle, I, pgs.
2 0 7 y ss. Segn el art. 6 2 , 2 , de la Carta de la ONU, El Consejo Econmico
y Social podr hacer recomendaciones
con el objeto de promover el respeto
a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos.... Y el
n. 3 aade que podr formular proyectos de convencin con respecto a
cuestiones de su competencia para someterlos a la Asamblea General. Se
ha dicho, con razn, que el C.E.S. carece de potestades legislativas o ejecutivas: tiene, sin embargo, cierto cmulo de facultades que, ejercidas con
acierto, pueden ir muy lejos (Cf. JIMNEZ DE ARCHAGA, op. cit., pg. 4 3 3 ) .
Por lo que hace concretamente a las recomendaciones que puede formular
el Consejo, debe advertirse que, excepcionalmente, pueden llegar a tener
fuerza vinculante. As, en relacin con la U N E S C O : Cf. Ibid., pg. 4 3 4 ) .

216

LA ACCIN NORMATIVA

plazo determinado, l'autorit ou aux autorits dans la competence desquelles r e n t r e la matire, en vue de las transformer
en loi ou p r e n d r e des mesures d'un a u t r e ordre . Virally, refirindose a esta especie de recomendaciones, seala que en
las mismas, de algn m o d o , se halla implicada u n a cierta fuerza
obligatoria . Con distintas formulaciones, esta significacin
que puede adquirir u n a recomendacin se ha t r a s p l a n t a d o a
u n buen n m e r o de organizaciones internacionales especializadas (FAO, OMS, UNESCO, etc.) .
159

160

161

24. f) Que el concepto de recomendacin no expresa


u n a frmula-tipo de resolucin internacional lo prueba, p o r
o t r a parte, el alcance jurdico atribuido a dicha modalidad de
resolucin en otros textos constitutivos de concretas organizaciones internacionales. As, de acuerdo con el art. 14 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbn y del
Acero, firmado en Pars el 18 de abril de 1951,
Pour l'excution des missions qui lui sont confies
et dans les conditions prvues a u present traite, la H a u t e
Autorit prend des decisions, formule des recommandations ou mt des avis.
Les r e c o m m a n d a t i o n s comportent
obligation
dans
les huts qu'elles assignent, mais laissent ceux qui en
sont l'objet le choix des moyens p r o p r e s atteindre
ees buts.
Refirindose a este nuevo alcance dado a las recomendaciones, deca, hace ya aos, u n especialista en la m a t e r i a : il
n'est pas ncessaire de c o m m e n t e r cette formule, suffisamment
claire elle-mme, ni de souligner combien son inspiration est
loigne des dispositions p r c d e m m e n t rencontres. On se souviendra seulement qu'on est en presence, cette fois, d'une institution supranationale, dont les pouvoirs de decision sont
plus dvelopps que ceux des organisations intertatiques
classiques . El desenvolvimiento posterior de tales organiza162

1 5 9 . Cf. sobre el alcance analtico de este precepto: SEREN, op. cit.,


pg. 1 0 4 8 .
1 6 0 . L'Etat devra rendre compte de Taction qu'il aura prise pour appliquer la convention et, le cas chant, expliquer et justifier son inaction
(op. cit., pg. 7 9 ) .
1 6 1 . As, Art. I V , 2 , de la FAO. Art. I V , B, 4 , de la U N E S C O y art. 6 9
de la OMS.
1 6 2 . Cf. VIRALLY, op. cit., pgs. 7 9 - 8 0 . Sobre el alcance de las reco-

DE

217

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

ciones supranacionales h a demostrado, sin embargo, la indeterminacin constante del concepto de recomendacin. E n efecto: en el texto constitutivo de la Comunidad
Econmica
Europea, organizacin supranacional establecida p o r el T r a t a d o
de Roma de 25 de marzo de 1957, el art. 189 dispone:
Pour l'accomplissement de leur mission et dans les
conditions prvues a u present traite, le Conseil et la
Commision arrtent des rglements et des directives,
prennent des decisions et formulent des recommandations ou des avis.
Les recommandations

et les avis ne lient

pas.

Por su parte, el T r a t a d o constitutivo de la Comunidad


Europea de Energa Atmica (EURATOM), repite, en trminos
prcticamente anlogos, el mismo precepto .
As pues, dentro del conjunto de las organizaciones denom i n a d a s supranacionales, el concepto de recomendacin tambin vara en orden a su virtualidad obligatoria, lo que confirma la aludida indeterminacin de la nocin como frmula
genrica de resolucin internacional .
163

164

25. g) Frente a la recomendacin,


la decisin se presenta, en su acepcin estricta, como la modalidad m s avanzada
de resolucin internacional. Hay que entender p o r tal, en principio, aquella que establece verdaderas obligaciones jurdicas .
Dentro del m a r c o de la ONU, la figura de la decisin, como
frmula especfica de resolucin obligatoria, aparece atribuida
con carcter de monopolio al Consejo de Seguridad, y ello en
165

mendaciones de la CECA y las calificadas propiamente de decisiones


cf. JERUSALEM: D a s Recht der Montanunion, 1 9 5 4 , pgs. 2 8 y ss.
1 6 3 . Para un estudio muy detenido del alcance de las recomendaciones
de la CEE, en relacin con su concepto genrico cf. MOTZO, en
Commentario
CEE, cit., t. I I I , Milano, 1 9 6 5 , pgs. 1 4 1 1 y ss. Segn el art. 161 del Tratado constitutivo de la EURATOM: Pour l'accomplissement de leur mission et dans les conditions prvues au present traite, le Conseil et la Commission arrtent des rglements et des directives, prennent des decisions et
formulent des recommandations ou des avis... Les recommandations
et les
avis ne lient pas.
1 6 4 . Cf. las acertadas conclusiones que, al respecto, establece SEREN:
Diritto Internazionale,
cit. I I , 2 , pgs. 1 0 4 5 - 1 0 4 6 .
1 6 5 . Cf. MONACO: L'autonomia normativa, cit., pgs. 1 6 4 y ss. Como
se advertir m s adelante, la estricta fuerza obligatoria de las
decisiones
queda explcitamente establecida en los textos constitucionales de algunas
organizaciones (CECA, art. 1 4 - CEE, art. 1 8 9 - EURATOM, art. 1 6 1 ) , en
tanto que en los de otras no hay una precisin estricta de su alcance (ONU,
Carta de la O.E.A.).

218

LA ACCIN NORMATIVA

el cuadro de medidas que puede t o m a r en base el Captulo VII


de la Carta y como caso particular en el supuesto del
art. 94-2. de la misma. El fundamento de la obligatoriedad
de tales decisiones se encuentra estrictamente en el art. 25, a
cuyo tenor:
Los Miembros de las Naciones Unidas convienen
en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta.
Como ha sealado Flory, le fait qu'un organe international puisse p r e n d r e p a r vote majoritaire de vritables decisions
s u r questions politiques constitue l'une des innovations essentielles de la Charte des Nations Unies'* . No est claro, empero,
en la prctica de la Organizacin y, p o r supuesto, en la interpretacin doctrinal, cules sean las hiptesis especficas en
que el Consejo de Seguridad pueda adoptar, en forma o de
hecho (es decir con resoluciones de otro n o m b r e ) u n a autntica decisin .
Todas las competencias del Consejo de Seguridad vienen
concebidas en funcin de la misin principal que tiene encom e n d a d a : el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales (art. 24 de la Carta). Sin embargo, como ya se h a
visto, hay formas de accin y resolucin del Consejo que adopt a n y alcanzan el simple valor de recomendaciones. As, en
el cuadro de hiptesis previstas y reguladas en el Cap. VI de
la Carta. Situaciones muy diferentes son, p o r el contrario, las
contempladas en el Cap. VIL Por la gravedad de las mismas,
u n a vez determinada su existencia (art. 39), el C. de S. puede
resolver de diferentes m o d o s :
6

167

a) instar a las partes interesadas a que cumplan con


las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables (art. 40).
b ) decidir medidas que no impliquen el uso de la fuerza... e instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que
apliquen dichas medidas (art. 41).
c)

ejercer por medio de fuerzas areas, navales o terres-

1 6 6 . Cf. M . FLORY: Le Conseil de Scurit, en Juris-Classeur


de Droit
International,
Fase. 1 2 2 , n. 1 5 ) .
1 6 7 . Cf. La prctica seguida en relacin con el art. 2 5 en el
Repertorio
de la prctica seguida por los rganos de las N.U., I I , pgs. 1 7 y ss. Sobre
la diversidad de interpretaciones doctrinales, infra.

DE

219

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

tres, la accin que sea necesaria p a r a m a n t e n e r o restablecer


la paz y la seguridad internacionales (art. 42).
Como claramente se advierte, se t r a t a de acciones de desigual alcance, cuya puesta en m a r c h a cuajar en
resoluciones
de tambin verosmil diversa envergadura. Segn el citado artculo 39, el Consejo har recomendaciones o decidir qu
medidas sern t o m a d a s de conformidad con los a r t s . 41 y 42.
Ahora bien, significa esto que las decisiones estrictamente
obligatorias que puede t o m a r el Consejo son aquellas que, dentro
de lo previsto p o r los aludidos arts. 41 y 42, se formulen expressis verbis como decisiones?
Las concepciones e interpretaciones dadas al respecto se
mueven determinando crculos de desigual amplitud.
E n u n a versin maximalista, todas las resoluciones que
pueda a d o p t a r el Consejo, cualquiera que sea su denominacin
y la base legal-constitucional en que se apoyen, son obligatorias. Doctrinalmente, y d a n d o la mxima virtualidad al art. 25,
se h a n manifestado en tal sentido, entre otros, Quadri y Kelsen . Castaeda deriva la m i s m a conclusin a p a r t i r de lo que
se desprende de la prctica misma del Consejo . Tambin
argument con anlogas consecuencias, en 1970, el Secretario
General, U Thant, al m a r c a r las diferencias entre el alcance
de las resoluciones de la Asamblea General y el de las adoptadas p o r el Consejo . E n fin, el Tribunal Internacional de
Justicia, en su Dictamen de 21 de junio de 1971, dej establecido esto:
168

169

170

171

On a soutenu que 1'article 25 ne s'applique qu'aux


mesures coercitives prises en vertud du chapitre VII de
la Charte. Rien dans la Charte ne vient appuyer cette
idee. L'article 25 ne se limite pas aux decisions concer-

1 6 8 . Cf, Di QUAL, op cit., pg. 8 1 , segn el cual, y de acuerdo con la


misma prctica de la Organizacin en vertu du chapitre V I , toutes les resolutions n'ont que la valeur de recommandations, sauf les resolutions dcidant enqute, en vertu de l'art. 3 4 . Sobre este punto, m s ampliamente,
infra.
1 6 9 . La tesis de Quadri se encuentra claramente expuesta en su Diritto
Internazionale
Pubblico, Padova, 1 9 4 9 , pgs. 2 4 4 y 2 9 7 y ss. Con posterioridad, el fluctuante profesor italiano ha dado una forma elptica a la misma
en estos trminos: La raccomandazioni del C. de S... in base al Capo V I
non hanno carattere obbligatorio, ma la loro non osservanza pu far si che
il CdS dichiari tale contegno costituire minaccia per la pace, con la conseguenza di rendere applicabili le misure di cui al Capo V I I (Diritto
Internazionale pubblico, V ed., Napoli, 1 9 6 8 , pg. 3 6 9 ) . Para KELSEN, The Law of
the United Nations, cit., pg. 9 5 ) .
170.

171.

Cf.

CASTAEDA, op.

Cf. supra,

cit.,

pgs.

76-77.

el texto reseado en el n." 2 3 , d.

220

LA ACCIN NORMATIVA

nant des mesures coercitives mais s'applique aux 'decisions du Conseil de scurit' adoptes conformment
la Charte. E n outre, cet article est place n o n pas a u
Chapitre VII mais inmdiatement aprs l'article 24, dans
la partie de la Charte qui traite des functions
et pou
voirs du Conseil de Scurit. Si l'article 25 ne visait que
les decisions du Conseil de Scurit relatives des mesures coercitives prises en vertud des articles 41 et 42 de
la Charte, a u t r e m e n t dit si seules ees decisions avaient
u n effet obligatoire, l'article 25 serait superflu car cet
effet resulte des articles 48 et 49 .
172

Ms matizadamente, la interpretacin doctrinal ha diferenciado distintos supuestos. As, en relacin con las medidas provisionales previstas en el art. 40, se h a n formulado tesis contrapuestas . Y lo mismo h a ocurrido respecto de las posibles
medidas sancionadoras que no impliquen el uso de la Fuerza,
que posibilita el art. 4 1 . E n ltimo trmino, se est a u n o u
otro tipo de interpretacin, es lo cierto que la prctica h a
venido a d e m o s t r a r que la obligatoriedad de las resoluciones
adoptadas p o r el Consejo de Seguridad n o se cie tanto al
hecho de que vengan o no expresadas formalmente como decisiones, como a su contenido material y a las determinantes
de su contexto poltico-circunstancial.
E n la compleja esfera de las organizaciones internacionales especializadas, la modalidad de decisin, entendida como
especie de resolucin obligatoria, aparece tambin n e t a m e n t e
perfilada. As, en los textos constitutivos de la O.M.S. (art. 21),
O.A.C.I. (art. 54, ap. L y M) y O.M.M. los rganos de las mismas
o alguno o algunos de ellos actan a d o p t a n d o reglamentos y standards determinantes de estrictos deberes jurdicos
p a r a los E s t a d o s miembros .
173

174

175

1 7 2 . Cf. C.I.J. Recueil, 1 9 7 1 , pgs. 5 2 - 5 3 . Tambin la opinin en contra


del Juez FITZMAURICE, reproducida en la nota 1 5 7 .
1 7 3 . Segn FLORY il ne s'agit encore que d'une 'invitation', terme peu
precis, mais qui est plus proche de la recommandation que de la decision.
Cette invitation ne cree sans doute pas une Obligation* (op. cit., n. 2 7 ) . S
son obligatorias en la opinin de GOODRICH y HAMBRO, op. cit., pg. 2 7 5 . Para
DI QUAL la pratique s'est prononce pour la force obligatoire (op. cit.,
pg. 8 4 ) .
1 7 4 . Cf. FLORY, op. cit., n. 2 9 y Di QAL, op. cit., pg. 8 5 . Debe sealarse que, por aplicacin del art. 4 1 , el Consejo adopt, en 1 6 de diciembre
de 1 9 6 6 , una resolucin recomendando
sanciones econmicas contra Rodesia.
Expresamente, se sealaba en la misma que la no aplicacin de dicha resolucin constituira una violacin del art. 2 5 de la Carta (Cf. N.U. Chronique
mensuelle, 1, 1 9 6 7 , pg. 2 4 ) .
1 7 5 . Sobre la naturaleza y especialidad de este tipo de resoluciones cf.

DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

221

Por su parte, las constituciones de las organizaciones supranacionales poseen, al respecto, disposiciones terminantes.
El a r t . 14 del Tratado constitutivo de la CECA establece q u e
les decisions sont obligatoires en tous leurs elements. E n el
m a r c o de la C.E.E., el a r t . 189 prev dos especies: los reglamentos y las decisiones. Le rglement a u n e portee genrale. II est obligatoire dans tous ses elements et il est directem e n t applicable dans t o u t E t a t m e m b r e . . . La decision est obligatoire en tous ses elements p o u r les destinataires qu'elle designe. E n anlogos trminos se repiten a m b a s figuras en la
constitucin de la EURATOM ( a r t . 161). Si bien es verdad
que estos tipos de decisiones tienen u n a significacin m u y especfica p o r razn de la naturaleza m i s m a de las comunidades
y p o r ios distintos tipos de sus destinatarios y, p o r lo t a n t o ,
no suelen ser en la prctica reglas de contenido materialmente
internacional... en el aspecto formal se t r a t a de n o r m a s internacionales, lo q u e n o s coloca en presencia de u n verdadero
ensayo de legislacin internacional .
176

V
26. Lo expuesto en las pginas anteriores p e r m i t e afirmar
que la accin normativa de las organizaciones internacionales
es, a la vez q u e plural, m u y variable en cuanto a s u sentido
y alcance. E n cualquier caso, sin embargo, resulta innegable
su creciente importancia en el desarrollo del derecho internacional contemporneo.
De u n lado, t a l importancia es cuantitativa.
La dinmica
de las organizaciones en el conjunto de las relaciones internacionales h a incrementado
el volumen de n o r m a s existentes. Si
d u r a n t e mucho tiempo el derecho internacional fue slo el ordenamiento jurdico de u n a comunidad internacional interestatal,
es decir, no institucionalizada, hoy esa comunidad se halla en
u n proceso de institucionalizacin q u e , consecuentemente, h a
determinado la forzosa aparicin de nuevas reglas. El denomin a d o derecho de las organizaciones internacionales constituye obviamente la dimensin m s significativa de este crecimiento normativo.
Pero al mismo tiempo, al constituir nuevos mecanismos

M . MERLE: Le pouvoir rglementaire des Institutions internationales, en


Annuaire frangais de Droit international,
1 9 5 8 , pgs. 3 4 1 y ss.
176.

MIAJA DE LA MUELA: Introduccin,

cit., pg. 1 7 9 .

222

LA ACCIN NORMATIVA

de relacin, coordinacin y colaboracin, las organizaciones


internacionales han actuado y actan estimulando
el desarrollo
del derecho internacional a travs de sus frmulas nomogenticas clsicas. A este respecto, es bien visible su participacin
(que hemos denominado indirecta o heternoma) en los procesos de creacin de nuevas n o r m a s convencionales y consuetudinarias.
Mayor trascendencia tiene, empero, el aspecto
cualitativo
de la accin normativa que llevan a cabo las organizaciones. Se
incluye aqu, en p r i m e r trmino, su participacin en el proceso
catalizador del conjunto inorgnico de n o r m a s internacionales
en u n a serie de complejos parciales sistematizados (codificacin). Asimismo, ha podido registrarse su aportacin en o r d e n
a la renovacin y perfeccionamiento de los procedimientos
nomogenticos clsicos. Baste la referencia a las transformaciones que h a n operado en el rgimen tradicional de los tratados. Pero es que, adems, en cuanto expresin de u n a voluntad jurdica propia, esto es, jurdicamente
distinta de los Estados que las integran, las organizaciones internacionales se
presentan con u n a potencialidad normativa autnoma, potencialidad que en p a r t e se ha realizado y en p a r t e est en trance
de realizarse. L a . evolucin experimentada en el grado de obligatoriedad jurdica atribuible a sus resoluciones constituye u n a
buena p r u e b a de ello.

Alguien dijo que las organizaciones internacionales son lo


que quieren que sean los Estados que las integran. Tal vez hoy
pueda ya decirse, con cierto fundamento, que las organizaciones internacionales comienzan a ser lo que la comunidad internacional y los h o m b r e s todos necesitan que sean.