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FACULTAD DE ECONOMIA
TESIS
PARA OPTAR EL TTULO DE ECONOMISTA
ANALISIS DE LA ORIENTACION DEL GASTO E INVERSION
PBLICA LOCAL EN EL DISTRITO DE PARIAS:
2007-2011
_________________________________
Eco. M.Sc. JOS ORDINOLA BOYER
PRESIDENTE DEL JURADO
_______________________________
ECO. M. Sc. HUMBERTO CORREA CNOVA
SECRETARIO DEL JURADO
_____________________________
Eco. M. Sc. CARLOS CRDOVA CALLE
VOCAL DEL JURADO
FACULTAD DE ECONOMIA
TESIS
PARA OPTAR EL TITULO DE ECONOMISTA
TITULO:
ANALISIS DE LA ORIENTACION DEL GASTO E INVERSION
PBLICA LOCAL EN EL DISTRITO DE PARIAS: 2007-2011.
_________________________________
________________________________
PATROCINADOR
PIURA, 2012
CAPITULO 1
MARCO TEORICO CONCEPTUAL Y
REFERENCIAL
En ste captulo se realiza una revisin de las teoras funcionales del estado, el
gasto y presupuesto pblico desde los aportes de la economa. As mismo, se
precisa las relaciones entre los recursos financieros, inversin local y carencias
basados en el enfoque de las Necesidades Bsicas Insatisfechas.
1.1.
Marco terico-conceptual
Cuadro N 1.1
Aportes de la Historia del Pensamiento Econmico al Rol del Estado
Escuela
Aportes
Se caracteriz por una fuerte injerencia del estado en la economa, los mercantilistas se apoyaban en el estado para planificar y regular la vida econmica,
MERCANTILISTA sugieren que el estado dirigente de una nacin debera buscar la consecucin de objetivos tales como tener una balanza comercial positiva, a travs de una poltica
proteccionista sobre su economa, su eje era encontrar la poltica econmica capaz de permitirle al Estado ser ms rico y ms poderoso
Se atribuye la frase laissez faire, laissez passer (dejad hacer, dejad pasar). La intervencin del Estado en la economa es contraproducente porque implica alterar
FISIOCRATA
un orden natural que funciona perfectamente. Consideraban a la tierra como la fuente nica de riqueza de las naciones, varios de sus principales exponentes, como
Quesnay y Turgot, opinaban que un pueblo sera ms rico y ms poderoso cuanta ms tierra y mayor produccin agrcola tuviera
Da importancia al crecimiento econmico como medios para mejorar la condicin de la existencia del hombre los trabajadores dependen de los capitalistas y estos
ltimos requieren de trabajadores que tengan destreza y especializacin para aumentar la productividad y disminuir las horas de trabajo, por lo cual una gestin
CAPITALISTA
pblica debe tratar de adiestrar a sus pobladores, instruyendo desde los niveles bsicos, hasta lograr obtener una capacitacin adecuada para que estos
ciudadanos tengan las herramientas fsicas e intelectuales.
Sostiene que una economa capitalista no tiende automticamente al pleno empleo. El estado debe emprender polticas fiscales activas, aunque apoyndose en
KEYNES
polticas monetarias adecuadas, para lograr y mantener el pleno empleo y un crecimiento econmico constante
Introdujeron el anlisis de las instituciones para explicar el intercambio econmico y aceptaron que las reglas, contratos y regulaciones del gobierno eran
CLASICOS
indispensables para entender el funcionamiento de los mercados. Sostenan que las personas tienen una propensin innata al intercambio y que el egosmo de los
individuos y la bsqueda del logro de sus intereses conducen al bienestar de toda la sociedad.
Simplificaron las ideas anteriores y se preocuparon poco por el rol de las instituciones y del gobierno. el sistema de mercado y el equilibrio al cual se arriba
NEOCLASICOS garantiza una asignacin de recursos ptima en el sentido de Pareto. Si el sistema funciona en su nivel de eficiencia ptimo no existe otro ordenamiento que sirva
mejor al inters pblico
Le asignan al estado una importancia esencial, el socialismo apuesta por la colectividad , en la cual ejerce mucha importancia dado que en la actualidad a nivel de
gobierno local, en zonas altamente marginales y rurales donde la presencia de la omisin y la pobreza hacen de estas zonas ms vulnerables pero una de las
SOCIALISTA
fortalezas que puedan tener es que sus pobladores se organizan fcilmente en grupos colectivos, donde el estado a travs de estas dependencias locales, sea
municipio o gobierno regional.
Estado empresario agente encargado directamente de la provisin de bienes y servicios, debe focalizarse en reas particularmente sensibles atendiendo bien a su
ESTADOS
carcter estratgico, o a su viabilidad econmica, Por su parte el estado regulador, las actividades econmicas responden a normas y criterios decididos por el
EMPRESARIOS
Estado la organizacin y la administracin deban servir a las necesidades de los ciudadanos. Para que esto sea posible se requiere que la informacin sea un bien
Y
pblico. Se necesita, adems, el fortalecimiento de la institucionalidad y de la seguridad jurdica. Ello se manifiesta en mecanismos adecuados de rendicin de
REGULADORES
cuentas y de gestin transparente. Lo que en la actualidad se realiza a travs de organismos de control.
Fuente: Len ( 2000) / Estrada; Gonzales, Prez y Castrilln (2009) / SAAVEDRA y BITRN (1993).
Es factible explicar otro criterio que para relacionar las funciones de estado con la
gestin econmica tiene que sealarse dos enfoques tanto macroeconmico y
microeconmico, el primero se refiere a las diversas polticas macroeconmicas
aplicables, de carcter tributario, estabilizacin de precios adems de la emisin
del gasto pblico, mientras que el segundo tiene que ver con las fallas del
mercado y su correccin por parte de la intervencin estatal: externalidades,
tragedia de los comunes, provisin de bienes pblicos, monopolios, problemas
medioambientales, transparencia de la informacin, accin colectiva, problemas
institucionales, Len (2000)
El gasto pblico
1
2
(2010), en donde el gasto publico constituyen toda erogacin que incide sobre
las finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de
fines
administrativos
econmico-sociales
autorizada
mediata
los gastos
actividades normales
mantenimiento y la prestacin de
Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Art.N13, Inciso N 3 Los Gastos
Publicos.2005
10
El primero de ellos est referido a son los pagos que el ente pblico debe realizar
en forma indispensable para el
dietas y
patrimonio
11
1.1.2.1
Los aportes de stos autores se centran en el crecimiento del gasto pblico como
funcin del estado, materializada en la provisin bienes y servicios pblicos. En
ste proceso de asignacin de gasto se busca, entre otras cosas, el corregir las
externalidades que se presentan en el funcionamiento de la economa y que
justifican la presencia del estado. Los aportes desde la demanda son tan
importantes como desde la oferta; toda vez que en ambos casos se busca explicar
el comportamiento del estado a nivel centralizado y se extiende a las instancias
subnacionales del mismo.
12
El cuadro N 1.2, muestra los aportes tericos de la importancia del estado desde
explicaciones de demanda; segn los cuales el gasto pblico puede crecer en
tiempos de conmociones sociales (estados de guerra), tambin cuando ms
individuos acceden a derechos polticos, como el voto, exigiendo del Estado una
mayor funcin redistributiva y por la existencia de grupos de presin que cabildean
para sus propios intereses.
CUADRO N1.2
Teoras del Gasto Pblico (Demanda)
Teora
Contenido
Autores
La transformacin de la sociedad tradicional
en sociedad industrializada compleja, lleva
consigo una sustitucin de actividad privada
(familiar o grupal) por actividad pblica, se
I Ley de Wagner:
Wagner
requiere oferta de bienes pblicos
Reestructuracin
(1877/90), Bird
esenciales (defensa, justicia, orden interno),
de Sociedad
(1971)
regulacin
econmica, correccin
de
externalidades, el gasto pblico se ve
influenciado por el crecimiento demogrfico,
migraciones y urbanizacin.
El crecimiento de la renta real estimula la
II Ley de Wagner:
expansin de los gastos pblicos en bienes
Wagner
Demandas
de demanda elstica: educacin, sanidad; (1877/90), Bird
elsticas de bienes
esto se relaciona con la pirmide de
(1971)
sociales
necesidades de Maslow
El gasto aumenta a saltos como
consecuencia de conmociones sociales,
Efecto
Peacock y
despus de las cuales el gasto no vuelve a
desplazamiento
Wiseman (1961)
su magnitud inicial; como lo sucedido en las
post-guerras europeas
El gasto pblico en tareas redistributivas
tiende a crecer, en una sociedad
Dows (1957),
democrtica, por dos motivos: competencia
Romer y
Redistribucin de la
entre partidos por los votos, en un contexto
Rosenthal
renta
de distribucin desigual y extensin del (1979), Meltzer y
derecho al voto a ciudadanos con renta Richard (1981)
inferior a la media.
Grupos de presin organizados tienen
Buchaman y
incentivos para cabildear a favor de gastos Tullock (1982),
Grupos de inters
cuyo coste se distribuye entre toda la Cameron (1978)
poblacin.
y Becker (1983)
Fuente: Gonzales-Paramo, J.M. y Raymon J.L. Porque tiende a crecer el gasto pblico?, Citado
por Brito Gonzales J. en Teora del Gasto Publico, Universidad de las Palmas de Gran Canaria;
en www.personales.ulpgc.es
13
Contenido
Autores
El bajo crecimiento de la productividad en el
sector pblico y aumentos salariales similares
a los registrados en el sector privado
estimulan el crecimiento del coste relativo de
provisin de los bienes pblicos. Este
Efecto precios
Baumol (1967) y
fenmeno tiene que ver con la difcil reduccin
relativos
Beck (1981)
del intenso uso de los recursos humanos en
muchos
servicios
pblicos
(sanidad,
educacin)
y
con
la
naturaleza
eminentemente administrativa de gran parte
de la actividad pblica.
La proximidad de elecciones puede estimular
polticas de aumento de gasto, si no existen
Ciclo poltico
Frey y Schneider
poderes compensadores fuertes (bancos
electoral
(1981)
centrales, mayoras cualificadas en el
parlamento)
Los burcratas tienen preferencia por
presupuestos "grandes"(asociados a poder,
Burocracia:
Niskanen (1971),
prestigio y sueldos mayores) y el poder de
Maximizacin del
Romer y
monopolio necesario para imponer sus
presupuesto
Rosenthal (1979)
propuestas a un legislador relativamente poco
informado.
Gobiernos socialistas o pro-estatistas tienden
Cameron (1978), y
Ideologa
a incrementar el gasto publico ms que los
Castles (1982)
designo liberal o conservador
La descentralizacin fiscal puede aumentar el
gasto, si existen duplicidades o hay escasa
Tarschys (1975),
corresponsabilidad fiscal y reducirlo si existe
Centralizacin del
Brenan y
un control de los gastos locales por los
poder poltico
Buchanan (1978),
votantes, es decir, cuando hay un alto grado
Oates (1985)
de corresponsabilidad fiscal, la administracin
que gasta es la misma que recauda.
Fuente: Gonzales-Paramo, J.M. y Raymon J.L. Porque tiende a crecer el gasto pblico?, Citado
por Brito Gonzales J. en Teora del Gasto Publico, Universidad de las Palmas de Gran Canaria;
en www.personales.ulpgc.es
Plan Anual de Estudios, Gasto Pblico Social y Pobreza en el D.C. en la Ultima dcada, Octubre del 2010,
Bogot
14
1.1.2.2
Presupuesto Pblico.
El presupuesto pblico persigue reflejar los gastos y los ingresos previstos para
un mbito determinado del Sector Pblico en un perodo de tiempo determinado6.
Esto significa que mide, habitualmente para el intervalo de un ao, los crditos
que como mximo se destinarn a las distintas partidas de gastos, as como las
previsiones de recaudacin y la estimacin de los fondos provenientes de otras
fuentes de ingresos.
Definicin tomada de CORNEJO RALLO, M. (2003), El Presupuesto del Sector Pblico, Universidad de
Chile, Disponible en:
http://mazinger.sisib.uchile.cl/repositorio/ap/instituto_de_asuntos_publicos/c200310221421notasdocenteselpr
esupuestodelsectorpublico.pdf, consultada el 25/02/2012
15
sistemtica de los gastos a atender durante el ao fiscal, por cada una de las
Entidades que forman parte del Sector Pblico y refleja los ingresos que financian
dichos gastos7.
El presupuesto comprende:
a) Los gastos que, como mximo, pueden contraer las Entidades durante el
ao fiscal, en funcin a los crditos presupuestarios aprobados y los
ingresos que financian dichas obligaciones.
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto; Titulo I, Cap.III El Presupuesto Publico
Informe de Desarrollo Humano 1990, Concepto y Medicin del Desarrollo Humano, Disponible en
http://www.pnud.org.pe/frmInformeIndica.aspx, Consultada el 28/02/2012.
9
Seminario Internacional de Transparencia Fiscal (Bogot, Colombia, 2006).Presupuesto por Resultados y
Calidad de Gasto Pblico, Bogot, Octubre del 2006, Pag. 259.
8
16
10
En Amrica Latina, la experiencia de Chile puede dar luces sobre la implementacin exitosa de un sistema
de control de gestin y presupuesto por resultados. Segn da cuenta Marcela Guzmn (2004), Jefa de la
Divisin de Control de Gestin de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile, este
sistema, iniciado desde 1994, comprende algunos instrumentos sustanciales como indicadores de
desempeo; evaluaciones de programas e institucionales; fondo concursable; programas de mejoramiento
de la gestin y balances de gestin integral, entre otros.
17
18
Figura N 1.1
Variable Flujo
CAPITAL
INVERSIN
12
19
Irving Fisher (1930) que fue expuesta en su Teora del Inters13, est ms
relacionada con la inversin que con el stock de capital, explica que los flujos de
inversin pblica se convierten en stock de inversin y los procesos de
acumulacin suelen ser distanciados en el tiempo, resulta importante para el
anlisis de la inversin pblica en proyectos en general pues ayuda a decidir si
estos son rentables, es decir resulta ser fundamental para su decisin, utilizando
indicadores como el VAN, TIR, Beneficio Costo, Periodo de Recupero, Ortegn y
Pacheco (2004).
Mejoramiento
de
los
activos
productivos.
Pequeas
irrigaciones,
13
20
Mejoramiento del empleo temporal y/o de los ingresos transitorios para los,
as como de empleos permanentes durante la operacin y mantenimiento
de las mismas.
Francke y Espino (2001) clasifica estos objetivos en dos grandes grupos, segn el
tiempo en que demora en producirse los beneficios: objetivos transitorios o de
corto plazo; y, objetivos permanentes.
Los Objetivos transitorios estn orientados a mitigar los efectos de
catstrofes naturales, como terremotos, sequas o inundaciones; o la accin
nociva sobre la economa familiar, de los programas de ajuste
macroeconmico implementadas por el gobierno, que reducen el gasto
social; o, a mitigar la situacin de pobreza extrema de cierto sector de la
poblacin rural. Estos proyectos ponen nfasis en la generacin de
empleos e ingresos temporales para dichos grupos, y la inyeccin de
recursos monetarios en las economas locales durante la construccin de
las obras.
21
Este concepto de NBI, introducido por la CEPAL (1980), permite elegir una serie
de indicadores del censo de poblacin y vivienda que permiten constatar si los
hogares satisfacen o no algunas de sus necesidades principales 14. En el cuadro
N1.4, se muestra las variables que se deben considerar al determinar las
necesidades de la poblacin utilizando el enfoque NBI.
Cuadro N 1.4
Dimensiones y variables de las Necesidades Bsicas de la poblacin
NECESIDADE
S BASICAS
Acceso a
vivienda
la
Acceso
servicios
sanitarios
Acceso
educacin
Capacidad
econmica
DIMENSIONES
Calidad de la vivienda
Hacinamiento
Tipo
de
sistema
eliminacin de excretas
Disponibilidad
potable.
de
de
agua
VARIABLES
Materiales de construccin utilizados
en piso, paredes y techo.
N de personas en el hogar.
N de habitaciones en la vivienda.
Fuente de abastecimiento de agua en
la vivienda.
Disponibilidad
de
servicio
sanitario.
Sistema
de
eliminacin
de
excretas.
Edad de los miembros del hogar.
Asistencia a un establecimiento
educativo.
Edad de los miembros del hogar.
Ultimo nivel educativo aprobado.
N de personas en el hogar.
Condicin de actividad.
Fuente: CEPAL / PNUD (1989), en El Mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y sus
Aplicaciones en Amricas Latina, CEPAL, en http://dds.cepal.org/infancia/guia-para-estimar-la-pobrezainfantil/bibliografia/capituloIII/Feres%20Juan%20Carlos%20y%20Xavier%20Mancero%20(2001b)%20El%20
metodo%20de%20las%20ne, 05/05/2012
14
22
Antecedentes Tericos
En esta misma lnea segn Finot (2005) para que la descentralizacin poltica
propicie asignaciones ms eficientes es imprescindible que las decisiones de
gasto local estn vinculadas con los aportes locales y que se cuenten con
sistemas adecuados de representacin y participacin ciudadana a fin de que las
preferencias de la ciudadana sean efectivamente expresadas.
23
Presupuesto Participativo.
Una de las reformas del Estado ms importantes que viene implementndose en
el pas es la generacin de mecanismos de participacin ciudadana en la gestin
Pblica, tales como: los planes de desarrollo concertados, los consejos de
coordinacin regional y local, el presupuesto participativo y la rendicin de
cuentas, paradjicamente en un contexto decreciente frustracin y desconfianza
de la mayor parte de la poblacin frente al sistema democrtico del pas.
municipal
la
participacin
ciudadana
como
instrumentos
24
el presupuesto
15
Agenda Pendiente:
Presupuesto Participativo,
Propuesta
Ciudadana.
Disponible
en:
http://www.propuestaciudadana.org.pe/sites/default/files/sala_lectura/archivos/_20__Presupuesto_Particpativ
o___Agenda_Pendiente.pdf, consultada el 03/05/2012
16
http://www.mesadeconcertacion.org.pe
25
26
CAPITULO 2
HECHOS ESTILIZADOS
2.1 Antecedentes
Segn el Artculo N 97 de la Ley Orgnica de Municipalidades, Los Planes de
desarrollo Municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un
carcter orientador de la inversin, asignacin y ejecucin de los recursos
municipales, para el periodo 2007-2011 La municipalidad Provincial de Talara ha
ejecutado diversos proyectos de inversin en infraestructura que supuestamente
respondan a los objetivos estratgicos de su plan integral de desarrollo Local
sostenible al 2015, para el distrito de Parias.
17
27
Siguiendo este autor los ingresos recaudados localmente para el Per representan
en promedio un 14.1% una tasa baja si lo comparamos con pases como Costa
Rica, Chile y Brasil que tuvieron tasa de 99.2%, 71.2% y 55.6% respectivamente,
confirmndose as la alta dependencia de los gobiernos subnacionales respecto
del sistema de transferencias, acentundose como dice Melgarejo y Rabanal
(2006) cierta Pereza Fiscal.
En el documento MEF (2005) citado por Ordinola (2012), dice que en pases
como Colombia, Mxico y Chile la gran parte del presupuesto de los gobiernos
subnacionales se compone de transferencias del Gobierno Central, la mayor parte
de las cuales est condicionada al gasto en ciertos sectores (usualmente
educacin y salud, por lo dems, las transferencias se destinan a inversin en
infraestructura o inversin social) persistiendo el problema
de asignacin de
En esta misma lnea Von Hesse (2011) explica que en el Per tanto el gobierno
nacional como los gobiernos subnacionales no asignan los recursos de inversin
de cada sector tomando en cuenta los dficits de cobertura de los principales
servicios pblicos, sin embargo los gobiernos locales estaran orientando mejor el
gasto de inversin hacia el cierre de las brechas que los niveles superiores de
gobierno.
19
28
29
Grfico 2.1
Evolucin de la Inversin Pblica
(Porcentaje del PBI)
7.0%
6.0%
4.7%
5.0%
4.2%
4.0%
4.3%
4.5%
4.2%
4.0%
3.3%
2.8% 2.8% 2.8%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Fuente: Instituto Peruano de economa
30
Sin embargo, no todas son buenas noticias ya que de los 25 departamentos del
Per solo 5 (Lima y Callao, y Arequipa, Moquegua y Tacna) se ubican en los dos
quintiles superiores de menores carencias, quedando 20 de ellos en los quintiles
20
Gobierno de transicin del Presidente Valentn Paniagua Corazao, empez el 22 de Noviembre del 2000 y
culmin el 28 de Julio del 2001.
21
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), que obliga a las entidades pblicas a pasar por el ciclo de
proyecto y, en particular, a hacer estudios de pre inversin que demuestren la rentabilidad social,
sostenibilidad y coherencia con las polticas pblicas de los proyectos antes de iniciar su ejecucin.
22
De acuerdo al INEI este umbral equivale a los S/. 257 nuevos soles per cpita mensual
31
Segn Boletn de Poltica de Inversiones realizada por el MEF, Febrero del 2012, el Presupuesto asignado
al departamento de Puno por parte de los tres niveles de Gobierno fue prximo a los S/. 3,751 millones de los
cuales se ejecut el 81.7%Los recursos de inversin representan el 47.4% del total del presupuesto el
60.8% de la poblacin de Puno vive en situacin de pobreza y 11 de las 13 provincias que constituyen el
departamento presentan una incidencia de pobreza mayor al 50%
32
33
local. Los avances que se obtienen en los procesos muchas veces no son
respetados por las administraciones posteriores, regresando en la mayora
de los casos al punto de inicio.
El proceso de presupuesto participativo corre el riesgo de pulverizar o
atomizar el presupuesto pblico ya que los montos que se discuten son
muy bajos. Agravado esto an ms por el bajo nivel todava existente de la
inversin pblica descentralizada.
En la mayora de los pases de la regin, del total del presupuesto pblico,
el gasto corriente incluyendo la deuda pblica representa casi el 80% y el
gasto de capital el 20% aproximadamente. Del total de la inversin estatal,
a lo sumo un 50% est destinado a las regiones de manera
descentralizada. As, el gobierno central contina controlando un alto
porcentaje del presupuesto total, ILPES (2004).
En esta misma lnea Wampler (2000) citado por Ortegn (2008) seala cuatro
limitaciones, las cuales se deben tener presentes:
La excesiva focalizacin en micro proyectos de carcter local de corto
plazo, perdiendo perspectiva regional y visin de mediano a largo plazo.
La excesiva dependencia de la oficina del Alcalde, con riesgo de que los
delegados y comits pierdan autonoma y sean manipulados en favor de la
agenda de este funcionario.
34
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