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A democracia e suas dificuldades

contemporneas

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO


SUMRIO
1. Democracia formal e democracia substancial.
2. A crise dos instrumentos clssicos da democracia.
3. Tentativas de resposta crise da democracia. 4.
Insuficincia dos meios concebidos para salvaguarda dos ideais democrticos. 5. Possvel agravamento
da crise da democracia. 6. Globalizao e noeliberalismo: novos obstculos democracia.

1. Democracia formal e democracia


substancial

Celso Antnio Bandeira de Mello Professor


Titular da Faculdade de Direito da Universidade
Catlica de So Paulo.
Braslia a. 35 n. 137 jan./mar. 1998

Independentemente dos desacordos possveis em torno do conceito de democracia, podese convir em que dita expresso reporta-se nuclearmente a um sistema poltico fundado em
princpios afirmadores da liberdade e da igualdade de todos os homens e armado ao propsito de garantir que a conduo da vida social se
realize na conformidade de decises afinadas
com tais valores, tomadas pelo conjunto de seus
membros, diretamente ou por meio de representantes seus livremente eleitos pelos cidados, os quais so havidos como os titulares da
soberania. Donde resulta que Estado democrtico aquele que se estrutura em instituies
armadas de maneira a colimar tais resultados.
Sem dvida essa noo, tal como expendida, maneja tambm conceitos fluidos ou imprecisos (liberdade, igualdade, deliberaes
respeitosas destes valores, instituies armadas
de maneira a concretizar determinados resultados). Sem embargo, dela ou de alguma
outra que se ressinta de equivalentes problematizaes que se ter de partir para esboar
uma apresentao sumria de certas relaes
entre Estado e democracia, algumas das quais
so visveis e outras apenas se vo entremostrando a uma viso prospectiva.
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Seja como for e at mesmo em razo da


sobredita fluidez dos conceitos implicados na
noo de democracia , conveniente distinguir entre Estados formalmente democrticos
e Estados substancialmente democrticos, alm
de Estados em transio para a democracia,
tendo-se presente, ainda assim, o carter aproximativo destas categorizaes.
Estados apenas formalmente democrticos
so os que, inobstante acolham nominalmente
em suas Constituies modelos institucionais
hauridos dos pases poltica, econmica e
socialmente mais evoludos teoricamente aptos a desembocarem em resultados consonantes com os valores democrticos, neles no aportam. Assim, conquanto seus governantes (a)
sejam investidos em decorrncia de eleies,
mediante sufrgio universal, para mandatos
temporrios; (b) consagrem uma distino,
quando menos material, entre as funes legislativa, executiva e judicial; (c) acolham, em
tese, os princpios da legalidade e da independncia dos rgos jurisdicionais, nem por isso,
seu arcabouo institucional consegue ultrapassar o carter de simples fachada, de painel aparatoso, muito distinto da realidade efetiva.
que carecem das condies objetivas indispensveis para que o institudo formalmente seja deveras levado ao plano concreto da realidade emprica e cumpra sua razo de existir. Biscaretti Di Ruffa, em frase singela, mas
lapidar, anotou que a democracia exige, para
seu funcionamento, um minimum de cultura
poltica, que precisamente o que falta nos
pases apenas formalmente democrticos. As
instituies que proclamam adotar em suas
Cartas Polticas no se viabilizam. Sucumbem
ante a irresistvel fora de fatores interferentes
que entorpecem sua presumida eficcia e lhes
distorcem os resultados. Deveras, de um lado,
os segmentos sociais dominantes, que as controlam, apenas buscam manipul-las ao seu
sabor, pois no valorizam as instituies democrticas em si mesmas, isto , no lhes devotam real apreo. Assim, no tendo qualquer
empenho em seu funcionamento regular, procuram, em funo das prprias convenincias,
obst-lo, ora por vias tortuosas, ora abertamente
quando necessrio, seja por iniciativa direta,
seja apoiando ou endossando quaisquer desvirtuamentos promovidos pelos governantes, simples prepostos, meros gestores dos interesses
das camadas economicamente mais bem situadas. De outro lado, como o restante do corpo
social carece de qualquer conscincia de
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cidadania1 e correspondentes direitos, no oferece resistncia espontnea a essas manobras.


Ademais, presa fcil das articulaes, mobilizaes e aliciamento da opinio pblica, quando necessria sua adeso ou pronunciamento,
graas ao controle que os segmentos dominantes detm sobre a mdia2, que no seno
um de seus braos.
que como de outra feita o dissemos as
instituies polticas destes pases
no resultaram de uma maturao histrica; no so o fruto de conquistas polticas forjadas sob o acicate de reivindicaes em que o corpo social (ou os estratos a que mais aproveitariam) nelas
estivesse consistentemente engajado; no
so, em suma, o resultado de aspiraes
que hajam genuinamente germinado,
crescido e tempestivamente desabrochado no seio da sociedade.
Pelo contrrio, suas instituies jurdicopolticas, de regra,
foram simplesmente adquiridas por
importao, tal como se importa uma
mercadoria pronta e acabada, supostamente disponvel para proveitoso consumo imediato. Nestes Estados recepcionou-se um produto cultural, ou seja, o
fruto de um processo evolutivo marcado
por uma identidade prpria, transplantando-o para um meio completamente
distinto e caracterizado por outras circunstncias e vicissitudes histricas.
dizer: instituies refletoras de uma dada
realidade vieram a ser implantadas de
baixo para cima, como se fossem irrelevantes as diversidades de solo e de enraizamento3.
Em suma: esses padres de organizao
poltica no se impuseram conta de autntica
resposta a conflitos ou presses sociais que os
tivessem inapelavelmente engendrado; antes,
foram assumidos porque a elite dirigente de
sociedades menos evoludas, de olhos postos
nas mais evoludas, entendeu que se constituam em um modelo natural a ser incorporado
como expresso de um desejvel estgio civili1
O fenmeno no restrito s camadas sociais
mais desfavorecidas, mas alcana tambm a chamada classe mdia.
2
O Brasil um perfeito exemplo da situao
descrita.
3
Representatividade e democracia. In: DIREITO
Eleitoral. Belo Horizonte : Del Rey, 1996. P.45.

Revista de Informao Legislativa

zatrio. Ento, no lhes atribuem outra importncia seno figurativa. Da que, no estando
cerceadas por uma conscincia social democrtica e correlata presso, ou mesmo pelos eventuais entusiasmos de uma opinio pblica,
j que as modelam a seu talante, aceitam as
instituies democrticas
apenas enquanto no interferentes com
os amplos privilgios que conservam ou
com a vigorosa dominao poltica que
podem exercer nos bastidores, por detrs
de uma mscara democrtica, graas,
justamente, ao precrio estgio de desenvolvimento econmico, poltico e social
de suas respectivas sociedades4.
De outra parte, esta situao inferior em que
vivem os Estados apenas formalmente democrticos lhes confere, em todos os planos, um
carter de natural subalternidade em face dos
pases cntricos, os quais, compreensivelmente, so os produtores de idias, de teorias
polticas ou econmicas, concebidas na conformidade dos respectivos interesses e que se impem aos subdesenvolvidos, no apenas pelo
prestgio da origem, mas tambm por toda a
espcie de presses. Sendo conveniente aos
pases desenvolvidos a persistncia desta mesma situao, que lhes propicia, em estreita aliana com os segmentos dominantes de tais sociedades, manejar muito mais comodamente os
governos dos pases pseudodemocrticos em
prol de suas convenincias econmicas e polticas5, natural que existam entraves suplemen4

Ibidem, p. 46.
Ainda aqui, o Brasil vale como exemplo. Aps
uma formidvel campanha desencadeada pela mdia em prol de reformas constitucionais, com destaque para as reformas fiscal e administrativa (sem
o que, dizia-se, o Pas seria ingovernvel), o Presidente Fernando Henrique Cardoso, em seu primeiro ano de Governo, animado por esta onda reformista, fez aprovar quatro emendas constitucionais. Curiosamente, entretanto, essas quatro emendas, ao
invs de se reportarem a problemas internos foram
todas registre-se e sublinhe-se sintonizadas com
aspiraes externas ou de agrado internacional.
Devem ter sido consideradas as verdadeiramente urgentes e importantes. So as seguintes: (a) Emenda
Constitucional n 6, de 15.8.95, por fora da qual,
de um lado, foram eliminados o conceito de empresa brasileira de capital nacional e a preferncia
que o Poder Pblico lhe deveria dar quando pretendesse adquirir bens e servios e, de outro, permitiuse, assim, que a explorao mineral do subsolo brasileiro pudesse ser feita por empresas controladas
e dirigidas por pessoas no residentes no Pas, o
que dantes era vedado. (b) A Emenda Constitucio5

Braslia a. 35 n. 137 jan./mar. 1998

tares para superao deste estgio primrio de


evoluo.
Resulta deste quadro que as sociedades de
incipiente cultura poltica para poderem vir a
se configurar como Estados democrticos, demandariam mais do que apenas reproduzir em
suas Constituies os traos especificadores de
tal sistema de governo. Com efeito, de um lado,
teriam que ajustar suas instituies bsicas de
maneira a prevenir ou dificultar os mecanismos correntes de seu desnaturamento6 e, de
outro o que ainda seria mais importante ,
empenhar-se na transformao da realidade
social buscando concorrer ativamente para produzir aquele mnimo de cultura poltica indispensvel prtica efetiva da democracia, nica forma de superar os entraves viscerais ao
seu normal funcionamento.
Uma vez que a democracia se assenta na
proclamao e reconhecimento da soberania
popular, indispensvel
que os cidados tenham no s uma
conscincia clara, interiorizada e reivindicativa deste ttulo jurdico poltico que
se lhes afirma constitucionalmente reconhecido como direito inalienvel, mas
nal n 7, tambm de 15 de agosto do mesmo ano,
veio extinguir a garantia de que a navegao de cabotagem e interior no Brasil fosse, salvo caso de
necessidade pblica, privativa de embarcaes nacionais, pelo que no h mais bice constitucional
a que seja feita por embarcaes estrangeiras; alm
disto, suprimiu a exigncia de que os armadores, os
proprietrios, o comandante e pelo menos dois teros dos tripulantes de nossas prprias embarcaes
fossem brasileiros (espantosa a mincia dos interesses aliengenas em excluir at mesmo a clusula
que estabelecia devessem ser brasileiros dois teros dos tripulantes de nossas prprias embarcaes).
(c) A de n 8, da mesma data das anteriores, veio
para eliminar a previso de que a explorao de servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de
dados e demais servios pblicos de telecomunicaes fossem explorados diretamente pela Unio ou
por concesso a pessoa sob controle acionrio estatal. (d) A de n 9, tambm da mesma data, para flexibilizar as disposies relativas ao monoplio estatal do petrleo.
6
Sem embargo, os que acedem ao Poder, esmeram-se na tendncia inversa. Valendo-se de meios
prprios e imprprios, que outrora combatia, aps
ingentes esforos junto ao Legislativo, o Presidente
Fernando Henrique Cardoso conseguiu fazer passar
emenda constitucional em proveito prprio: a da
reelegibilidade para os atuais ocupantes da Chefia
do Executivo. Completar, assim, neste particular,
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que disponham das condies indispensveis para poderem faz-lo valer de fato.
Entre estas condies esto, no apenas
(a) as de desfrutar de um padro econmico-social acima da mera subsistncia
(sem o que seria v qualquer expectativa de que suas preocupaes transcendam as da mera rotina da sobrevivncia
imediata), mas tambm, as de efetivo
acesso (b) educao e cultura (para alcanarem ao menos o nvel de discernimento poltico traduzido em conscincia real de cidadania) e (c) informao, mediante o pluralismo de fontes
diversificadas (para no serem facilmente manipulveis pelos detentores dos
veculos de comunicao de massa)7.
Uma vez reconhecido que nos Estados apenas formalmente democrticos o jogo espontneo das foras sociais e econmicas no produziu, nem produz por si mesmo ou ao menos no o faz em prazo aceitvel as transformaes indispensveis a uma real vivncia
democrtica, resulta claro que, para eles, os ventos neoliberais, soprados de pases cujos estdios
de desenvolvimento so muito superiores, no
oferecem as solues acaso prestantes nestes lsua paridade com dois outros seus confrades sulamericanos que tambm fizeram aprovar emendas
da mesma natureza: os srs. Fujimori (Peru) e Menem (Argentina), os quais, tal como ele, desenvolvem polticas ao gosto dos organismos internacionais controlados pelos pases cntricos, sendo-lhes
conveniente que permaneam no poder o mximo
de tempo possvel. Note-se que, desde a primeira
Constituio Republicana, todas, com exceo da
Carta da Ditadura de 1937, proibiam a reeleio do
Presidente, perfeitamente cnscias do risco dos
Chefes de Executivo usarem seus formidveis poderes para assegurar-se a continuidade no mandato
sucessivo. Foi o que bem anotou Geraldo Ataliba:
Aliada, portanto, temporariedade dos mandatos
executivos encontra-se, no Brasiil, a consagrao tradicional do princpio da no reeleio dos seus exercentes. Querem, destarte, as instituies assegurar
que a formidvel soma de poderes que a repblica
presidencialista pe nas mos do Chefe do Executivo seja toda ela empregada no benefcio da funo e
jamais em benefcio prprio. No por outra razo
que tal funo designa-se no discurso poltico, por
magistratura, dada a impessoalidade e imparcialidade que ho de caracterizar o comportamento do
seu titular. (Repblica e Constituio. Revista dos
Tribunais, 1985. grifo do autor).
7
Representatividade e democracia. P. 46. Observe-se que, entre ns, os veculos de comunicao
a que a esmagadora maioria da populao verdadeiramente acede so o radio e a televiso. Da que a
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timos. Valem, certamente, como advertncia contra excessos de intervencionismo estatal ou contra a tentativa infrutfera de fazer do Estado um
eficiente protagonista estelar do universo econmico. Sem embargo, nos pases que ainda no
alcanaram o estgio poltico cultural requerido
para uma prtica real da democracia, o Estado
tem de ser muito mais que um rbitro de conflitos de interesses individuais.
Cumpre ter presente que acentuadas disparidades econmicas entre as camadas sociais,
que j foram superadas em outros pases, inclusive mediante ao diligente do Estado,
persistem em todos aqueles de insatisfatria
realizao democrtica. Nestes, a pssima qualidade de vida de vastos segmentos da sociedade, bloqueia-lhes o acesso quele mnimo de
cultura poltica a que se reportava Biscaretti
Di Ruffa. Assim, seria descabido imaginar que
o papel do Estado pode ser o mesmo em quaisquer deles.
De fato, para engendrar os requisitos condicionais ao funcionamento normal da democracia ou promover-lhes a expanso, o Estado
no tem alternativa seno a de se constituir em
um decidido agente transformador, o que supe, diversamente do que hoje pode ocorrer nos
pases que j ultrapassaram esta fase, um desempenho muito mais participante, notadamente no suprimento dos recursos sociais bsicos e
no desenvolvimento de uma poltica promotora das camadas mais desfavorecidas.
Na medida em que suas instituies e prtica estejam voltadas a este efeito transformador, caberia qualific-las como Estados em transio para a democracia. Entretanto, se, em
despeito do formal obsquio que lhe prestem
atravs das correspondentes instituies clssicas, deixarem de consagrar-se instaurao
das condies propiciatrias de uma real vivncia e conscincia de cidadania, no se lhes
poder reconhecer sequer este carter.
Ademais, contrariamente ao que pode suceder, e vem sucedendo nos Estados substancifora, no apenas informativa, mas tambm aliciadora ou persuasiva, que possuem incontrastvel.
Assim, no por acaso, em contradita frontal s Constituies e s leis, concesses de radio e televiso
so outorgadas sem um procedimento licitatrio prvio; distribudas como favor. Acresa-se que uma
nica emissora de televiso detm ndices de audincia esmagadores, o que lhe proporciona, com uma
tecnologia de Primeiro Mundo sobre cabeas do
Terceiro Mundo, modelar, a seu talante, a opinio e
o pensamento do cidado comum.
Revista de Informao Legislativa

almente democrticos, naqueles outros que ainda esto em caminho de s-lo, quaisquer transigncias com a rigidez do princpio da legalidade, quaisquer flexibilizaes do monoplio
legislativo parlamentar, seriam comprometedoras deste rumo.
que toda concentrao de poder no Executivo, assim como qualquer indulgncia em
relao a suas pretenses normativas, constituem-se em substancial reforo ao autoritarismo tradicional, solidificam uma concepo
paternalista do Estado identificado com a
pessoa de um Chefe e alimentam a tendncia popular de receber com naturalidade e esperanoso entusiasmo solues caudilhescas ou
messinicas.
Em uma palavra: atribuir ao Executivo
rgo estruturado em torno de uma chefia unipessoal poderes para disciplinar relaes entre administrao e administrados , nos pases de democracia ainda imatura, comportamento que em nada concorreria para a formao de uma conscincia valorizadora da responsabilidade social de cada qual (que a prpria exaltao da cidadania) ou para encarecer
a importncia bsica de instituies impersonalizadas como instrumento de progresso e
bem-estar de todos. Contrariamente, serviria
apenas para reconfirmar a anacrnica relao
soberano-sdito8.
Assim, em despeito da generalizada tendncia mundial de transferir ao Executivo poderes
substancialmente legislativos, ora de maneira
explcita e sem rebuos, como se fez na Frana
(e logo acomodada pelos tericos em uma eufmica reconstruo do princpio da legalidade), ora mediante os mais variados expedientes ou atravs de acrobticas interpretaes dos
textos constitucionais, nos Estados que ainda
carecem de uma experincia democrtica slida, a acolhida destas prticas no compatvel
com a democracia, ainda que tal fenmeno haja
8
Assim, exempli gratia, o atual Chefe do Poder
Executivo brasileiro no passado, havido como um
intelectual progressista e hoje associado politicamente com expoentes da ditadura que dantes combatia no se constrangeu em expedir uma medida provisria cada 19 horas, conforme registro
feito h alguns meses pela Revista Veja. Nisto contribuiu eficazmente para a crescente desmoralizao das instituies democrticas entre ns, tanto
mais porque ditas medidas tm sido visivelmente
inconstitucionais, por ausentes os pressupostos de
sua vlida produo.

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sido suscitado reconhea-se por razes objetivas poderosas, tanto que se impuseram generalizadamente.

2. A crise dos instrumentos


clssicos da democracia
O tpico do fortalecimento do Poder Executivo, e correlato declnio do Legislativo, suscita reflexes que concernem genericamente ao
tema das relaes entre Estado e democracia,
extravasando em muito o mbito das consideraes feitas quanto especificidade de suas
repercusses imediatas nos pases onde ainda
dbil o enraizamento social da democracia.
sabido que, em despeito da importncia
atribuvel ao Parlamento na histria da democracia, importncia esta correlata ao declnio
do poder monrquico, o Executivo, sucessor do
rei, cedo comeou a recuperar, em detrimento
bvio das Casas Legislativas e, pois, de um dos
pilares da democracia clssica, os poderes normativos que lhe haviam sido retirados9. certo, sem dvida, que, na presente quadra histrica, poderosas e objetivas razes vm concorrendo crescentemente para isto.
Desde que o Estado, por fora da mudana
de concepes polticas, deixou de encarar a
realidade social e econmica como um dado,
para consider-la como um objeto de transformao, sua ao intervencionista operada por
via da Administrao e traduzida no s em
aprofundamento, mas sobretudo em alargamento de suas misses tradicionais, provocaria,
como to bem observou Ernst Forsthoff, uma
insuficincia das tcnicas de proteo das liberdades e de controle jurdico, as quais haviam sido desenvolvidas sob o signo do Estado
liberal10.
Acresce que, inobstante ameacem vingar e
prevalecer concepes neo-liberais, nem por
isto reduzir-se- a intensificao de um controle do Estado sobre a atividade individual.
que o progressivo cerceamento da liberdade dos
indivduos, tanto como o fortalecimento do
Poder Executivo, arrimam-se tambm em razes independentes das concepes ideolgi9
Notvel a este respeito o estudo desenvolvido por Santa Maria Pastor, em seu Fundamentos de
Derecho Administrativo.Madrid : Editorial Centro
de Estudio Ramon Areces. 1998. v.1, p 690-714.
10
Trait de Droit Administratif Allemand. Traduo da 9. Ed. alem por Michel Fromont. Bruxelles : tablissements mile Bruyant, p.126-127 e133.

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cas sobre as misses reputadas pertinentes ao


Estado. Um outro fator de extrema relevncia
o progresso tecnolgico igualmente concorreu e concorre de modo inexorvel para estes mesmos efeitos.
Deveras, o extraordinrio avano tecnolgico ocorrido neste sculo, a conseqente complexidade da civilizao por ele engendrada e,
correlatamente, o carter cada vez mais tcnico das decises governamentais, aliados tendncia recente da formao de grandes blocos
poltico-econmicos formalizados, quais megaEstados, conspiram simultaneamente contra o
monoplio legislativo parlamentar e, possivelmente, a mdio prazo, at mesmo contra as liberdades individuais. Seno, vejamos.
Sabidamente, como resultado da evoluo
tecnolgica, as limitadas energias individuais
se expandiram enormemente, com o que ampliou-se a repercusso coletiva da ao de cada
qual, dantes modesta e ao depois potencialmente desastrosa (pelo simples fato de exponenciar-se). Em face disto, emergiu como imperativo inafastvel uma ao reguladora e fiscalizadora do Estado muito mais extensa e intensa
do que no passado. Notoriamente, o brao tecnolgico propiciou gerar, em escala macroscpica, contaminao do ar, da gua, poluio
sobre todas as formas, inclusive sonora e visual, devastao do meio ambiente, alm de ensejar saturao dos espaos, provocada por um
adensamento populacional nos grandes conglomerados urbanos, evento, a um s tempo, impulsionado e tornado exeqvel pelos recursos
conferidos pelo avano tecnolgico. Tornou-se,
pois, inelutvel condicionar e conter a atuao
das pessoas fsicas e jurdicas dentro de pautas
definidas e organizadas, seja para que no se
fizessem socialmente predatrias, seja para
acomod-las a termos compatveis com um
convvio humano harmnico e produtivo.
Em suma: como decorrncia do progresso
tecnolgico engendrou-se um novo mundo, um
novo sistema de vida e de organizao social,
consentneos com esta realidade superveniente.
Da que o Estado, em conseqncia disto, teve
que disciplinar os comportamentos individuais e sociais muito mais minuciosa e extensamente do que jamais o fizera, passando a imiscuir-se nos mais variados aspectos da vida individual e social.
Este agigantamento estatal manifestou-se
sobretudo como um agigantamento da administrao, tornada onipresente e beneficiria de
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uma concentrao de poder decisrio que desbalanceou, em seu proveito, os termos do anterior relacionamento entre Legislativo e Executivo. Com efeito, este ltimo, por fora de sua
estrutura monoltica (chefia unipessoal e organizao hierarquizada), muito mais adaptado para responder com presteza s necessidades diuturnas de governo de uma sociedade que
vive em ritmo veloz e cuja eficincia mxima
depende disto. Ademais, instrumentado por
uma legio de tcnicos, dispe dos meios hbeis para enfrentar questes complexas cada
vez mais vinculadas a anlises desta natureza
e que, alm disto, precisam ser formuladas com
ateno a aspectos particularizados ante a diversidade dos problemas concretos ou de suas implicaes polifacticas, cujas solues dependem
de anlises tcnicas e no apenas polticas.

3. Tentativas de resposta crise


da democracia
Estes fatores convulsionantes do quadro
clssico da democracia (e no apenas da democracia liberal) suscitaram respostas tendentes a neutralizar, ao menos parcialmente, os
riscos oriundos da transferncia de poderes do
Legislativo para o Executivo e da maior exposio, individual ou coletiva dos cidados, a
um progressivo cerceamento das liberdades.
A disseminao do parlamentarismo ter
sido, possivelmente, o meio de que as sociedades mais evoludas lanaram mo, na esfera
poltica, para minimizar as conseqncias do
fortalecimento do Executivo. Os Estados Unidos da Amrica do Norte constituem-se em
exceo confirmadora da regra. Com efeito,
ainda dentro dos quadros tradicionais de organizao poltica, no havendo irrompido outras frmulas de estruturao democrtica do
Poder e ante a presumida impossibilidade de
deter utilmente a aludida transferncia de
atribuies do Legislativo para o Executivo, a
soluo ter sido transformar este ltimo em
delegado daquele. Ou seja: se o Executivo, armado agora de formidveis poderes, atuar descomedidamente, em descompasso com o sentimento geral da coletividade, simplesmente
derrubado. Ou seja: converte-se o Parlamento,
acima de tudo, em um organismo dotado do
mais formidvel poder de veto: o veto geral;
portanto, uma inverso radical, do modesto e
provisrio poder de veto tpico do Executivo.
Na esfera administrativa, ganha relevo crescente o procedimento administrativo, obriganRevista de Informao Legislativa

do-se a administrao a formalizar cuidadosamente todo o itinerrio que conduz ao processo decisrio. Passou-se a falar na jurisdicionalizao do procedimento administrativo (ou
processo, como mais adequadamente o denominam outros), com a ampliao crescente da
participao do administrado no iter preparatrio das decises que possam afet-lo. Em
suma: a contrapartida do progressivo condicionamento da liberdade individual o progressivo condicionamento do modus procedendi
da Administrao.
Outrossim, no mbito processual, mas com
as mesmas preocupaes substanciais de defesa dos membros da sociedade contra o poder
do Estado, surge o reconhecimento e proteo
dos chamados interesses difusos ou direitos
difusos, os quais, em ltima instncia, ao nosso
ver, no passam, quando menos em grande
nmero de casos, de uma dimenso bvia dos
simples direitos subjetivos. De fato, no h sentido algum em conceber estes ltimos com viso acanhada, presa a relaes muito tpicas
do direito privado, inobstante categorizado
como noo pertinente teoria geral do direito.

4. Insuficincia dos meios concebidos para


salvaguarda dos ideais democrticos
Os valiosos expedientes a que se vem aludir minimizaram, mas no elidiram, a debilitao dos indivduos perante o Estado, assim
como o enfraquecimento da interao entre os
cidados e o Poder Pblico.
O certo que entre a lei e os regulamentos
do Executivo, hoje avassaladoramente invasivos de todos os campos (nada importando quanto a isto que hajam sido autorizados expressamente ou resultem da generalidade das expresses legais que os ensejam), h diferenas extremamente significativas que, no caso dos regulamentos, repercutem desfavoravelmente
tanto no controle do poder estatal quanto na
suposta representatividade do pensamento das
diversas faces sociais. Estas diferenas, a seguir referidas, ensejam que as leis ofeream aos
administrados garantias muitas vezes superiores s que poderiam derivar unicamente das
caractersticas de abstrao e generalidade tambm encontradias nos regulamentos.
Deveras, as leis provm de um rgo colegial o Parlamento no qual se congregam
vrias tendncias ideolgicas, mltiplas faces
polticas, diversos segmentos representativos do
espectro de interesses que concorrem na vida
Braslia a. 35 n. 137 jan./mar. 1998

social, de tal sorte que este rgo do Poder se


constitui em verdadeiro cadinho onde se mesclam distintas correntes. Da que o resultado
de sua produo jurdica termina por ser, quando menos em larga medida, fruto de algum contemperamento entre as variadas tendncias. At
para a articulao da maioria requerida para a
aprovao de uma lei, so necessrias transigncias e composies, de modo que a matria
legislada resulta como o produto de uma interao, ao invs da mera imposio rgida das convenincias de uma nica linha de pensamento.
Com isto, as leis ganham, ainda que em
medidas variveis, um grau de proximidade em
relao mdia do pensamento social predominante muito maior do que ocorre quando as
normas produzidas correspondem simples
expresso unitria da vontade comandante do
Executivo, ainda que este tambm seja representativo de uma das faces sociais, a majoritria. que, afinal, como bem observou Kelsen, o Legislativo, formado segundo o critrio
de eleies proporcionais, ensejadoras justamente da representao de uma pluralidade de
grupos, inclusive de minorias, mais democrtico que o Executivo, ao qual se acede por
eleio majoritria ou, no caso do Parlamentarismo, como fruto da vitria eleitoral de um
partido. Da que os regulamentos traduzem uma
perspectiva unitria, monoltica, da corrente ou
das coalizes partidrias prevalentes.
Alm disso, o prprio processo de elaborao das leis, em contraste com o dos regulamentos, confere s primeiras um grau de controlabilidade, confiabilidade e imparcialidade
muitas vezes superior ao dos segundos, ensejando, pois, aos administrados um teor de garantia e proteo incomparavelmente maiores.
que as leis se submetem a um trmite graas ao qual possvel o conhecimento pblico
das disposies que estejam a caminho de serem implantadas. Com isto, evidentemente, h
uma fiscalizao social, seja por meio da imprensa, de rgos de classe, ou de quaisquer
setores interessados, o que, sem dvida, dificulta ou embarga eventuais direcionamentos
incompatveis com o interesse pblico em geral, ensejando a irrupo de tempestivas alteraes e emendas para obstar, corrigir ou minimizar tanto decises precipitadas quanto propsitos de favorecimento ou, reversamente, tratamento discriminatrio, gravoso ou apenas
desatento ao justo interesse de grupos ou segmentos sociais, econmicos ou polticos. Ade261

mais, proporciona, ante o necessrio trmite


pelas Comisses e o reexame pela Casa Legislativa revisora, aperfeioar tecnicamente a normatizao projetada, embargando, em grau
maior, a possibilidade de erros ou inconvenincias provindos de aodamento. Finalmente,
propicia um quadro normativo mais estvel, a
bem da segurana e certeza jurdicas, benfico
ao planejamento razovel da atividade econmica das pessoas e empresas e at dos projetos
individuais de cada qual.
J os regulamentos carecem de todos estes
atributos e, pelo contrrio, ensancham as mazelas que resultariam da falta deles. Opostamente s leis, os regulamentos so elaborados
em crculo restrito, fechado, desobrigados de
qualquer publicidade, libertos, ento, de qualquer fiscalizao ou controle da sociedade ou
mesmo dos segmentos sociais interessados na
matria. Sua produo se faz em funo da diretriz estabelecida pelo Chefe do Governo ou
de um grupo restrito, composto por seus membros. No necessita passar, portanto, pelo embate de tendncias polticas e ideolgicas diferentes. Sobre mais, irrompe da noite para o dia
e assim tambm pode ser alterado ou suprimido.
Tudo quanto se disse dos regulamentos em
confronto com as leis, deve-se dizer e com
muito maior razo das medidas provisrias,
sobretudo tal como utilizadas no Brasil, isto ,
descompasso flagrante com seus pressupostos
constitucionais e com a teratolgica reiterao delas.

5. Possvel agravamento da
crise da democracia
Ao que foi dito cumpre acrescer e este
possivelmente o aspecto mais importante que,
na atualidade, est ocorrendo um distanciamento cada vez maior entre os cidados e as instncias decisrias que lhes afetam diretamente a vida. A clarssima tendncia formao
de blocos de Estados, de que a Europa a mais
evidente demonstrao, por exibir um estgio
qualitativamente distinto das ainda prodrmicas manifestaes, mal iniciadas em outras
partes, revela o surgimento de frmulas polticas organizatrias muito distintas das que vigoraram no perodo imediatamente anterior e,
como dito, um distanciamento quase que inevitvel entre o cidado e o Poder. Com efeito,
as decises tomadas pelos Conselhos de Ministros Europeus (os quais no so investidos
262

por eleies para este fim especfico) possivelmente afetam de maneira mais profunda a vida
de cada europeu do que as tomadas pelos respectivos Parlamentos nacionais, isto , pelos
que receberam mandato expresso para lhes regerem os comportamentos (O chamado Parlamento Europeu, distintamente do que o
nome sugere no um rgo legislativo).
Procederia concluir que um nmero cada
vez menor de pessoas decide sobre a vida de
um nmero cada vez maior delas e que os modelos tradicionais, sobre os quais se assentou e
se procurou assegurar a democracia, esto se
esgarando. Os valores liberdade, igualdade,
assim como a realidade da soberania popular
(que se pretendeu traduzir nas formas institucionais da democracia representativa), encontram-se, hoje, provavelmente, muito mais resguardados enquanto valores incorporados
cultura poltica do ocidente desenvolvido do
que propriamente pela eficincia dos vnculos
formais das instituies jurdico-polticas. Dito
de outro modo: a convico generalizada de que
liberdade e igualdade so bens inestimveis
atua como um freio natural sobre os governantes e permite que a positividade concreta de
tais valores se mantenha ainda inclume, conquanto as instituies concebidas para assegur-los j no possuam mais as mesmas condies de eficcia instrumental que possuram.
Para usar uma imagem exacerbada, como
se j houvesse se iniciado uma caminhada em
direo a um despotismo esclarecido.
Poder-se-ia entender que os valores prprios
da democracia encontram-se to profundamente
enraizados na conscincia coletiva de sociedades politicamente mais evoludas que se constituiriam em estgio j definitivamente incorporado, tornando impensvel a possibilidade de
qualquer retrocesso, independentemente da intrnseca eficincia das instituies concebidas
para lhes oferecer o mximo de respaldo.
Nada garante, entretanto, o otimismo desta
suposio. Ainda permanece verdadeira a clssica assero de Montesquieu: todo aquele que
tem poder tende a abusar dele; o poder vai at
onde encontra limites11. A Histria da humanidade, inobstante a progressiva evoluo em
todos os campos, confirma, tanto quanto fatos
e episdios ainda muito recentes, que a prevalncia de idias generosas ou o sepultamento
de discriminaes odiosas e preconceitos de
toda ordem mantm correlao ntima com as
11

De l esprit des lois. Paris :Garnier 1869. P.142.


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situaes coletivas de bem-estar e segurana.


E duram tanto quanto duram estas.
No patamar do humano existem algumas
constantes de comportamento social comuns
generalidade da esfera animal. Tal como os irracionais, que, uma vez saciados, convivem
bem com as demais espcies e, inversamente,
agridem quando tangidos pela fome ou acicatados pelo temor, tambm as coletividades humanas, quando ameaadas pela presumida insegurana ou pelo risco ao seu bem-estar, substituem suas convies e ideais mais elevados
pelas pragmticas (e j agora especificamente
humanas) racionalizaes e atacam com zoolgica violncia. Surtos de racismo, de rechao ao estrangeiro, de nacionalismo exacerbado, de inconformismo com as levas migratrias advindas de um refluxo do colonialismo ou
simplesmente da descomposio poltica, econmica ou social de outras sociedades quaisquer deles j prenunciados nas tendncias de
grupos polticos ou sociais em algumas sociedades europias tanto como o recente e devastador consrcio blico dos principais Estados desenvolvidos contra um pas rabe, o Iraque (cujo ditador, quanto a isto, em nada diferente dos demais, distinguindo-se deles apenas em que se revela mais resistente aos interesses das grandes potncias e mais preocupado na defesa dos pertinentes ao prprio Pas),
demonstram exemplarmente a precariedade das
idias que no se encontrem aliceradas, simultaneamente, em interesses e em instituies
formais hbeis para mant-las consolidadas.
vista deste panorama, ainda incipiente,
mas desde logo preocupante, difcil prenunciar, nestes umbrais do prximo milnio, o que
seus albores reservam para a sobrevivncia da
democracia e, muito mais, portanto, para as
possibilidades dos pases subdesenvolvidos
acederem s condies propiciatrias de uma
democracia substancial. que os subdesenvolvidos tm sido e so, naturalmente, meros
pees no tabuleiro de xadrez da economia e,
pois, da poltica internacional; logo, por definio, sacrificveis para o cumprimento dos
objetivos maiores dos que movem as peas.

6. Globalizao e neoliberalismo: novos


obstculos democracia
Talvez se possa concluir, apenas, que as
condies evolutivas para aceder aos valores
substancialmente democrticos, como igualdade real e no apenas formal, segurana social,
Braslia a. 35 n. 137 jan./mar. 1998

respeito dignidade humana, valorizao do


trabalho, justia social (todos consagrados na
bem concebida e mal-tratada Constituio Brasileira de 1988), ficaro cada vez mais distantes medida que os governos dos pases subdesenvolvidos e dos eufemicamente denominados em vias de desenvolvimento em troca do
prato de lentilhas constitudo pelos aplausos dos
pases cntricos entreguem-se incondicionalmente seduo do canto de sereia proclamador das excelncias de um desenfreado neoliberalismo e de pretensas imposies de uma
idolatrada economia global. Embevecidos narcisisticamente com a prpria modernidade,
surdos ao clamor de uma populao de miserveis e desempregados, caso do Brasil de hoje,
no tm ouvidos seno para este cntico monocrdio, monoltica e incontrastavelmente
entoado pelos interessados.
Diga-se de passagem que incorreta a suposio de que tanto a chamada globalizao
da economia (com as feies que, indevidamente, se lhe quer atribuir como inerncias),
quanto o neoliberalismo, constituam-se simplesmente em um estgio evolutivo determinado to s por transformaes econmicas
inevitveis e, conseqentemente, que encamp-las nada mais significa seno adotar uma
atitude racional de atualizao do pensamento
para mant-lo conformado ao que h de incoercvel no desenvolvimento histrico. Esta forma de interpretar o fenmeno presente
como freqentemente ocorre apenas uma forma astuciosa de valorizar o prprio iderio e
de desacreditar, por antecipao, as contestaes que se lhes possam fazer. que traz consigo, implcita, ou mesmo explicitamente, a
prvia qualificao dos que se lhe oponham,
como ultrapassados (dinossauros).
Em rigor, elas nada mais so que teorizaes pobres, racionalizaes, elaboradas para
justificar interesses meramente polticos e
destarte contendveis dos pases cntricos e
das camadas economicamente privilegiadas, em
cujo bojo e proveito foram gestadas. Com efeito, o modesto acervo de idias atualmente difundidas sub color de verdade cientfica universal nada mais que o uso de nomenclaturas novas encobridoras de experincias velhas,
destinadas a consagrar um simples movimento de retorno, quando menos parcial, ao sculo passado, ao statu quo precedente emergncia do chamado Estado Social de Direito
ou Estado Providncia.
263

Relembremos que a partir de meados do


sculo XIX e sobretudo no incio do atual irrompeu e expandiu-se um movimento de inconformismo das camadas sociais mais desfavorecidas cujas condies de vida, como notrio, eram extremamente difceis. Fazendo eco
a tais eventos, eclodiram, no campo das idias
e sucessivamente das realizaes polticas,
manifestaes, de maior ou menor radicalismo,
ponto de origem de duas diversas vertentes
comunismo e social democracia insurgentes
ambas contra o quadro poltico social da poca.
O Manifesto Comunista (1848) e assim tambm ulteriormente Encclicas papais (Rerum
Novarum, 1891, Quadragesimo Anno,
1931) so expressivas de uma viso ento crtica e renovadora. Os resultados concretos deste panorama de insurgncia, em suas duas vertentes, foram, respectivamente, de um lado, a
Revoluo Comunista de 1917 e implantao
de tal regime na Rssia e, de outro a expanso
da social democracia. Em sintonia com esta
segunda vertente, consagraram-se, pois, pela
primeira vez, em Texto Constitucional, os Direitos Sociais, na Constituio mexicana, tambm de 1917 e ao depois na Constituio alem de Weimar em 1919, disseminando-se pelo
mundo a acolhida de tais direitos, de tal sorte
que a preocupao em fazer do Estado um agente de melhoria das condies das camadas sociais mais desprotegidas expande-se ao longo
de todo o sculo presente, explicando porque
passou a ser referido como Estado Social de
Direito ou Estado Providncia. De outra parte,
o regime comunista, ano a ano se alastrava,
implantando-se em novos pases. Paralelamente, o colonialismo e seu sucessor, o imperialismo das grandes potncias do Ocidente, inicia
um processo de agonia, lenta, mas contnua,
afligido tambm por censuras crescentes ao
excessivo desequilbrio entre as naes (Encclicas Mater er Magistra, 1961, Pacem in
Terris, 1963 e Populorum Progressio, 1967).
Foi, desde o incio, o temor de que se expandisse a concepo comunista radicalmente
antittica sobrevivncia do capitalismo com
sua capacidade de atrair as massas insatisfeitas, ou quando menos de alimentar os ativistas
que as mobilizavam, o que forneceu o necessrio combustvel para a implantao e disseminao do Estado Social de Direito. Com efeito,
a Histria no registra gestos coletivos de ge-

264

nerosidade das elites para com as camadas mais


carentes (ainda que seja prdiga em exemplos
dela no plano individual). Ora bem, assim como
o receio do comunismo propiciou a irrupo
do Estado Providncia, sua falncia na Unio
Sovitica e no Leste Europeu e sinais precursores de seu declnio no Extremo Oriente est
a lhe determinar o fim.
A simples cronologia dos eventos e das correlatas idias o demonstram de modo incontendvel. O Estado Social de Direito emerge,
encerrando o ciclo do liberalismo, quando
emerge o comunismo. To logo fracassa o comunismo, renascem, de imediato, com vigor
mximo as idias liberais, agora recauchutadas com o rtulo de neo, propondo liminarmente a eliminao ou sangramento das conquistas trabalhistas e direitos sociais, do mesmo passo em que revive o imperialismo pleno
e incontestado sob a designao aparentemente tcnica de globalizao. No h nisto,
como bvio, coincidncia alguma. O que h
disseminao de idias polticas, de interesse dos pases dominantes e das camadas sociais mais favorecidas. Livres, uns e outros, dos
temores e percalos que lhes impuseram as concesses feitas no curso do sculo presente, empenham-se, agora, ao final dele, em retomar as
posies anteriores. Trata-se, como se v, de
um retorno ao mesmo esquema de poder, nos
planos interno e internacional, vigente no final
do sculo passado e incio deste, sob aplausos
praticamente unnimes em ambas as frentes.
No momento, parece que no h mais ncleo algum capaz de contender esta rebarbativa unaninimidade que se autolisonjeia com o
qualificativo de moderna, categorizando como
ultrapassados quaisquer que ainda no hajam
renunciado ao trabalho de pensar criticamente. A bipolaridade mundial, dantes existente
(mas finda com a imploso da Unio Sovitica), com o confronto de idias provindas dos
dois centros produtores de ideologias antagnicas, ensejava, alm da rea de frico, de per
si desgastadora de seus extremismos, um natural convite crtica de ambas, na trilha da sntese resultante de tal dialtica. A momentnea
ausncia das condies objetivas para um debate consistente possivelmente , para os pases subdesenvolvidos, um dos piores dramas
deste final de milnio e um dos maiores obstculos a que venham, finalmente, a abicar em
regimes efetivamente democrticos.

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