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CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DAS PROMOTORIAS DE

JUSTIA DA DEFESA DA SADE CAO-SADE
RUA DIAS ADORNO, 367 SANTO AGOSTINHO BELO HORIZONTE/MG CEP
30190-100 TELEFONE: 3330-8399 EMAIL: CAOSAUDE@MP.MG.GOV.BR

PARECER TCNICO JURDICO N 029/2009

Objeto: Procedimento Administrativo n 101/2009. Conselho Superior do

Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. Direito Sade. SUS. Ministrio
Pblico. Atuao judicial e extrajudicial. Interesse individual indisponvel.
Procedimento Preparatrio ou Inqurito Civil Pblico. Sistema de Registro nico
(SRU). Enunciados CSMP n 09 e 16. Resoluo CNMP n 23/2007. Resoluo
Conjunta PGJ/CGMP n 03/2007.

1. RELATRIO
Cuida-se de abertura de vista dos autos do Procedimento
Administrativo n 101/2009, com curso perante o e. Conselho Superior do
Ministrio Pblico, por deciso do i. Conselheiro Relator Procurador de Justia
Antnio Joaquim Fernandes Neto, de forma que possa este Centro de Apoio
Operacional das Promotorias de Justia de Defesa da Sade (CAO-SAUDE)
apresentar, querendo, seu parecer e sugestes, notadamente quanto
orientao tcnica institucional aos rgos de Execuo, com atribuies na
tutela sanitria, em relao aos casos individuais.

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2. FUNAMENTAO
Mister registrar que o presente procedimento teve sua gnese
em face de discusses jurdicas, por meio eletrnico, por parte de alguns rgos
de Execuo, com atribuies na tutela sanitria, notadamente pela dificuldade
encontrada no registro do arquivamento dos Procedimentos Preparatrios,
conforme exigncia da metodologia implantada pelo SRU, haja vista as
disposies dos Encunciados CSMP n 09 e 16.
Para melhor compreenso tcnica dos fatos, este Centro de
Apoio Operacional reconheceu a repercusso da matria para todas as reas das
demais Promotorias de Justia Especializadas, razo pela qual determinou
fossem os autos encaminhados para a Gerncia do SRU que, por sua vez,
elaborou adequado parecer tcnico, devidamente homologado pela Comisso de
Implantao, Expanso e Utilizao do SRU.
De fato, assim dispunham os Enunciados CSMP n 09 e 16,
respectivamente:

ENUNCIADO N 9: Somente os arquivamentos de peas de

informao, documentos, expedientes, inquritos civis e
procedimentos administrativos preliminares ou no, relativos
a direitos difusos e coletivos, ou a interesses individuais
homogneos,

devem

ser

previamente

submetidos

apreciao do Conselho Superior do Ministrio Pblico, por

fora das disposies contidas na Resoluo n 12/90, bem
como na Lei Federal n 7.347/85.

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ENUNCIADO N 16: O procedimento administrativo e as

peas de investigao preliminar instaurados pelo rgo de
execuo do Ministrio Pblico, no exerccio da atribuio
de atendimento ao pblico (arts. 32, II da Lei 8.625/93, e 74,
II da Lei Complementar n 34/94) no se submetem a
arquivamento homologado pelo Conselho Superior do
Ministrio Pblico, nos casos relativos a verificao de
eventual leso a interesse individual cujo titular seja
identificvel e o objeto divisvel. Explicitao da Smula n
9 do CSMP, aprovada em 11.12.97 e publicada no rgo
oficial em 07.02.98.

Assim, perfeitamente possvel identificar o entendimento,

poca, da referida matria pelo e. CSMP, ou seja, no sentido da desnecessidade
de

homologao

preparatrios

do

arquivamento

(anteriormente

dos

nominados

inquritos

civis,

procedimentos

procedimentos
administrativos,

procedimentos preliminares, investigatrios e outras denominaes) e peas de

informao relativos a direitos individuais indisponveis.
Ocorre que, conforme ressaltado no parecer feito pela
Gerncia do SRU, houve a ab-rogao do Enunciado CSMP n 09 e a derrogao
do Enunciado n 16, na 22 Sesso Ordinria, realizada em 10 de novembro de
2008 e publicada no dirio oficial do dia 12 de novembro de 2008.
Absolutamente acertada a r. deciso tomada pelo Conselho
Superior do Ministrio Pblico de Minas Gerais.

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Importante assinalar que o prprio Conselho Nacional do

Ministrio Pblico (CNMP), com o escopo da uniformizao do procedimento do
Inqurito Civil publicou a Resoluo CNMP n 23, de 17 de setembro de 2007
dispondo sobre o Inqurito Civil e o Procedimento Preparatrio, estabelecendo
regramentos processuais para cada um deles.
Nesse sentido, indigitado normativo, no seu artigo 10,
expresso em determinar que esgotadas todas as possibilidades de diligncias, o membro
do Ministrio Pblico, caso se convena da inexistncia de fundamento para a propositura de
ao civil pblica, promover, fundamentadamente, o arquivamento do inqurito civil pblico
ou do procedimento preparatrio.

E, no 1 do mesmo artigo, estabeleceu a obrigatoriedade

da remessa da promoo de arquivamento do inqurito civil pblico ou do
procedimento preparatrio, no prazo de trs dias, contado da comprovao da
efetiva cientificao pessoal dos interessados, para o rgo de reviso
competente, in casu, o e. Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Como decorrncia, pela simetria, a Administrao Superior do
Ministrio Pblico Mineiro, em cabal observncia dos condicionamentos
normativos postos e impostos, fez publicar a Resoluo Conjunta PGJ/CGMP n
03, de 14 de dezembro de 2007, regulamentando, no mbito do Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais, o inqurito civil e o procedimento
preparatrio na rea dos interesses difusos e individuais homogneos, e instituiu
o Sistema de Registro nico de Inquritos Civis e Procedimentos Preparatrios
(SRU).

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Destarte, v-se que o artigo 5 dessa norma administrativa

estaleceu (i) a obrigatoriedade do registro inaugural do ato de instaurao de
inqurito civil ou de procedimento preparatrio no Sistema de Registro nico de
Inquritos Civis e Procedimentos Preparatrios (SRU), (ii) os regramentos
processuais para cada um deles e (iii) instituiu, tambm, a obrigao da
remessa da promoo dos indigitados feitos para o rgo de reviso
competente.
Para tanto, consignou a possibilidade de o indeferimento de
instaurao de Inqurito Civil Pblico ou do Procedimento Preparatrio pelo
rgo de Execuo; contudo, somente nos casos de evidncia de que os fatos
narrados na representao no configurem leso aos direitos ou interesses
mencionados no artigo 1 da referida Resoluo, ou se o fato j tiver sido objeto
de investigao ou de ao civil pblica, ou, ainda, se os fatos apresentados j
se encontrarem solucionados. Nesse caso, a deciso pelo indeferimento poder
ser dada pelo membro do Ministrio Pblico, no prazo mximo de trinta dias, em
deciso fundamentada, da qual se dar cincia pessoal ao representante e ao
representado.
Ora, conforme ressaltado pela gerncia do SRU, a dinmica
instituda pelo e. Conselho Nacional do Ministrio Pblico, atravs da Resoluo n 23/2007 e
adotada pelo Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, por meio da Resoluo Conjunta
PGJ/CGMP n 03/2007, no exclui da apreciao do Colendo Superior do Ministrio Pblico as
peas de informao, mas condiciona-a interposio de recurso contra o indeferimento da
instaurao de IC/PP.

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Do

contexto

normativo

extrai-se

notria

inteno

(recomendao), pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico e Administrao

Superior do Ministrio Pblico de Minas Gerais, da vedao utilizao de outras
formas de procedimentos administrativos, salvo o do Procedimento Preparatrio
ou do Inqurito Civil Pblico.
Portanto, perfeitamente possvel concluir a no autorizao
da utilizao de um terceiro gnero de procedimento administrativo para a
tutela dos interesses individuais indisponveis, salvo o do Procedimento
Preparatrio ou do Inqurito Civil Pblico, de forma a privilegiar, sempre, as
premissas da uniformizao dos procedimentos e do controle das decises pelo
rgo revisor competente.
Com o advento do novo Ministrio Pblico, projetado na
Constituio de 1988, conforme bem sabemos, a melhor estratgia a ser
adotada para a consecuo da atuao finalstica a que se amolda ao modelo
resolutivo em substituio ao modelo demandista, de forma a evidenciar o
relevante papel de cada um dos rgos de Execuo como agente
transformador da realidade social.
Assim, dispondo o Ministrio Pblico de uma gama de
instrumentos extrajudiciais fortes, como, por exemplo, a instaurao de
Procedimentos Preparatrios ou de Inquritos Civis Pblicos, expedies de
requisies, recomendaes, termos de ajustamento de conduta, audincias
pblicas, etc., se esperava que houvesse situaes de resolutividade
instantnea da problemtica investigada.

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Portanto, at mesmo nessas situaes em que o simples

emprego

de

quaisquer

daqueles

instrumentos

levam

resolutividade

instantnea, mister que seja feito o indispensvel registro da demanda no

sistema de controle oficial (SRU). A uma, por permitir o controle estatstico das
demandas patrocinadas pelos rgos de Execuo nas diferentes reas de
atuao. A duas, pela possibilidade de um efetivo controle social, mediante a
necessria publicizao dos atos praticados pelo Ministrio Pblico. A trs, pela
possibilidade de um controle institucional pela instncia superior revisora das
decises, nas situaes previstas pelo normativo administrativo.
Assim, mesmo naquelas situaes em que ocorrer a
resolutividade instantnea da representao aportada junto ao rgo de
Execuo, em razo da adoo de quaisquer das providncias preconizadas pela
recomendada atuao resolutiva de Ministrio Pblico, necessariamente dever
ser ela devidamente registrada no SRU como PEA DE INFORMAO, com
simultneo registro de indeferimento de instaurao de inqurito civil, da qual
se dar cincia pessoal ao representante e ao representado.
Sabemos que nas situaes de Inqurito Civil Pblico, de
maior rigor formal, exige-se a observncia dos requisitos prprios previstos na
Lei n 7.347/85.
No caso de representao aportada junto ao rgo do
Ministrio Pblico, no havendo a figura da resolutividade instantnea, mesmo
nas situaes de tutela individual indisponvel (direito sade), dever ser
devidamente registrada no sistema (SRU), como PEA DE INFORMAO, nos
termos do artigo 7 da Resoluo Conjunta PGJ/CGMP n 03/2007.

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Alis, de suma importncia o registro dessas ocorrncias,

haja vista que permitir a atuao do rgo de Execuo (nfase na abordagem
extrajudicial), permitindo-lhe obteno de necessria viso coletiva (macro) dos
problemas recorrentes de sade em seu territrio.
Sem embargo da constatao constitucional de serem as
aes e servios de sade de relevncia pblica (artigo 197, CF), erigidas
constitucionalmente como uma das funes institucionais do Ministrio Pblico
(artigo 129, II, CF), mister relembrar que dificilmente (raramente) sero
encontradas demandas individuais que no tragam em sua essncia, pelo
menos, uma carga individual homognea com repercusso social.
E, importante no se esquecer de que a Lei Federal n
8.625/93, no seu artigo 66, VI, reza que alm das funes previstas na Constituio
Federal, na Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, na Constituio Estadual e em outras
leis, incumbe, ainda ao Ministrio Pblico promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na
forma da lei, para proteo, preveno e reparao de danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, aos bens e aos direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponveis e homogneos.

Nessa especfica questo, importante trazer colao a

posio da Rede Sade, consubstanciada em forma de Diretriz, verbis:
A ao institucional do Ministrio Pblico deve priorizar a
tutela coletiva do direito sade, na forma estabelecida no
Plano Nacional do Ministrio Pblico em Sade. (Diretriz
da Cmara de Promotores de Justia da Rede Sade do

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Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais 21-092007).

O promotor de justia deve atender a todos, inclusive em
caso

de

interesse

administrativas

individual,

adequadas.

adotando

(Diretriz

da

as

medidas

Cmara

de

Promotores de Justia da Rede Sade do Ministrio Pblico

do Estado de Minas Gerais 21-09-2007).
Na atuao em defesa do direito sade, o promotor de
justia dever adotar postura resolutiva, priorizando os
meios de atuao extrajudicial. (Diretriz da Cmara de
Promotores de Justia da Rede Sade do Ministrio Pblico
do Estado de Minas Gerais 21-09-2007).

Luis Roberto Proena1, citado no parecer feito pela Gerncia

do SRU, comenta que [..] com o decorrer do tempo, foi o legislador percebendo a sua (do
inqurito civil) utilidade para a elucidao de qualquer fato relacionado atuao civil do
Ministrio Pblico, passando, assim, a prever o seu uso tambm para a investigao de leso (ou
perigo de leso) a direito meramente individual. E, em nota explicativa, prossegue o

mesmo autor que Desde logo cabe ressaltar, aqui, que o tratamento coletivo de leses a
direitos individuais disponveis pode, na hiptese concreta, vir a caracterizar um interesse
social, na dico do artigo 127 da Constituio da Repblica, devendo, assim, ser rejeitado o
entendimento de que nossa Carta Maior restrinja esta atuao apenas aos chamados direitos
individuais indisponveis. O que ela impede a atuao do Ministrio Pblico na defesa de um
direito individual disponvel isolado, o qual term relevncia, em ltima anlise, apenas para o
seu prprio titular, e no para a coletividade.

PROENA, Luis Roberto. Inqurito Civil: atuao investigativa do Ministrio Pblico a servio
da ampliao do acesso justia. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 42.

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No campo da jurisprudncia, a recente deciso proferida pelo

presidente do STF Ministro Gilmar Mendes nos autos da Apelao Cvel n
408729/CE (2006.81.00.003148-1), em data de 18 de setembro de 2009, bem
ilustra a atuao do Ministrio Pblico Federal, nos autos de ao civil pblica,
com pedido de tutela antecipada, contra a Unio, o Estado do Cear e o
Municpio de Fortaleza, com o fim de obter o fornecimento de medicamento
Zavesca (Miglustat) em favor de Clarice Abreu de Castro Neves, (maior de
idade), portadora da doena Niemann-Pick Tipo c.
Segundo consta, o juzo da 7 Vara da Seo Judiciria do
Estado do Cear havia determinado a extino do processo, sem resoluo de
mrito, nos termos do art. 267, VI, do CPC, por ilegitimidade ativa do Ministrio
Pblico, com base na maioridade da pessoa doente e no fato de que o Ministrio
Pblico Federal no poderia substituir a Defensoria Pblica.
Interposto recurso de apelao pelo Ministrio Pblico
Federal, a 1 Turma do TRF da 5 Regio, reconhecendo a legitimidade ativa do
Ministrio Pblico para a propositura da ao civil pblica, deferiu antecipao
de tutela para que a Unio, o Estado do Cear e o Municpio de Fortaleza
fornecessem o medicamento Zavesca (Miglustat) jovem de 21 anos, portadora
da doena neurodegenerativa progressiva (Niemann-Pick Tipo C).
Contra essa deciso, a Unio ajuizou pedido de suspenso,
alegando, em sntese, dentre outros, a ilegitimidade ativa do Parquet Federal.
O pedido de suspenso dos efeitos da deciso foi indeferido,
tendo sido ressalvado o fato de que a anlise da ilegitimidade ativa do Ministrio

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Pblico Federal e da ilegitimidade passiva da Unio e do Municpio refoge ao

alcance da suspenso de tutela antecipada, matria a ser debatida no exame do
recurso cabvel contra o provimento jurisdicional que ensejou a presente
medida.
Sinalizadas a constitucionalidade e legalidade da atuao do
Ministrio Pblico na tutela dos direitos individuais indisponveis, notadamente
na seara da sade pblica, em face de suas caractersticas, natureza e os
prprios princpios norteadores do Sistema nico de Sade, imprescindvel que
sejam adotadas as Diretrizes preconizadas pela Rede Sade, ou seja, a
priorizao da tutela coletiva, sem, contudo, negar-se ao atendimento individual
das demandas, com adoo das medidas necessrias sua garantia.
H que se ressaltar a realidade continental do estado de
Minas

Gerais,

com

realidades

demogrficas,

sociais,

econmicas

epidemiolgicas diversificadas, cuja maioria dos municpios sequer possui os

servios imprescindveis da Defensoria Pblica Estadual.
Tendo em vista a induvidosa legitimidade do Ministrio
Pblico, vista da dogmtica (constitucional e legal) para a proteo, preveno
e reparao de danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e
aos direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e a
outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponveis e homogneos,
no nos cabe, em nome da interpretao equivocada do princpio da
independncia funcional, o afastamento do exerccio dessas graves atribuies
funcionais, sobretudo na condio de custos legis.

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Conforme Marcelo Pedroso Goulart2, o entendimento superficial

que se tem dado ao princpio da independncia funcional, a partir da mxima de que o membro
do Ministrio Pblico s deve obedincia sua conscincia e ao direito, no revela o seu
verdadeiro sentido, provocando distores inaceitveis no atuar concreto dos membros do
Ministrio Pblico.(...) A independncia funcional, antes de ser uma garantia do membro do
Ministrio Pblico, uma garantia da sociedade, uma vez que foi instituda para dar ao povo a
segurana de contar com um agente poltico que, no exerccio das funes de defesa dos
interesses sociais, possa atuar com independncia, imune s presses do poder.

3. CONCLUSO
Diante da anlise tcnica jurdica acima descrita, possvel
apresentar as seguintes concluses, de forma a subsidiar esse e. Conselho
Superior do Ministrio Pblico, querendo, na edio de Enunciados sobre a
problemtica, de forma a otimizar a atuao finalstica de cada um dos rgos
de Execuo:

(1) Das Promotorias de Justia Especializadas

a) Com a revogao dos Enunciados CSMP n 09 e 16 e, em
obedincia ao disposto no artigo 7 da Resoluo Conjunta PGJ/CGMP n
03/2007, impe-se a cada um dos rgos de Execuo, com atribuies nas
reas especializadas, no exerccio da defesa dos interesses sociais, o registro no
sistema oficial (SRU) das peas de informao, dos Procedimentos Preparatrios
ou de Inquritos Civis Pblicos, ainda que versando sobre interesse individual
2

GOULART, Marcelo Pedroso. Revista MPMG Jurdico n 14. Publicao da Procuradoria-Geral

de Justia do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. Princpios Institucionais do Ministrio
Pblico: A necessria reviso conceitual da unidade institucional e da independncia funcional.

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indisponvel, sendo vedada a criao de um terceiro gnero por no possibilitar

o controle social (publicizao), controle oficial (estatstica) e controle revisional
(rgo de reviso).
b) A atuao extrajudicial pelo rgo de Execuo, com
atribuies nas reas especializadas, em substituio ao modelo demandista,
que implique a possibilidade da resoluo instantnea da demanda posta,
ensejar, mesmo assim, seu necessrio registro no sistema oficial (SRU) como
PEA DE INFORMAO, com soluo de INDEFERIMENTO DE INSTAURAO
DE INQURITO CIVIL, nos termos do artigo 7 da Resoluo Conjunta
PGJ/CGMP n 03/2007.
(2) Das Promotorias de Justia de Defesa da Sade

a) Na tutela sanitria, ao institucional do Ministrio Pblico

deve priorizar a abordagem coletiva do direito sade, na forma estabelecida
no Plano Nacional do Ministrio Pblico em Sade. Contudo, o rgo de
Execuo dever atender a todos, inclusive nos casos de interesse individual,
haja vista as caractersticas da indisponibilidade e (pelo menos) homogeneidade,
promovendo as medidas necessrias para sua garantia.
b) Na atuao em defesa do direito sade, o promotor de
justia dever adotar postura resolutiva, de forma a priorizar os meios de
atuao extrajudicial.

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c) O Ministrio Pblico dever atuar, obrigatoriamente, como

custos legis nos feitos de sade em que no for parte.
o parecer.

Belo Horizonte, 19 de novembro de 2009.

GILMAR DE ASSIS
Promotor de Justia
Coordenador CAO-SAUDE