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A Prtica da Autonomia pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do

Adolescente CMDCA e a Gesto do Fundo da Infncia e da Juventude


Epaminondas da Costa
Promotor de Justia da Infncia e
Adolescncia da Comarca de Uberlndia

da

Introduo
O presente tema tem sido bastante tormentoso, no raro, gerando inmeras
situaes

de

conflitos,

ressentimentos

e/ou

de

embates

entre

autoridades

administrativas, no af de se resguardar a autonomia do CMDCA Conselho


Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente , na gesto dos recursos do Fundo
de Direitos da Infncia e da Juventude.
A literatura sobre o assunto escassa, para no dizer quase que inexistente.
De qualquer modo, sustenta-se aqui o ponto de vista, segundo o qual no se pode
conceber, legitimamente, que o CMDCA administre os recursos do Fundo da Infncia e
da Adolescncia FIA, de forma totalmente autnoma em relao ao Poder Executivo,
a tal ponto de se apresentar como gestor, ordenador da despesa e prestador de contas
perante os rgos prprios. Isto se constituiria em manifesta afronta s normas gerais de
direito financeiro, dentre outras, particularmente art. 56 da Lei de Responsabilidade
Fiscal Lei Complementar n. 101 de 04/05/2000.
Entretanto, no se pode perder de vista que, segundo o que ser defendido nesta
tese, as decises ou deliberaes do CMDCA vinculam a Administrao Pblica
municipal, no sentido de lhe atribuir encargo ou nus, a saber, a execuo daquilo que
foi discutido e aprovado pelo referido rgo. Se isso no ocorrer, o caso poder desafiar
o ajuizamento de ao civil pblica pelo Ministrio Pblico, visando-se tutela
especfica do art. 213, 1 do Estatuto da Criana e do Adolescente Lei n. 8.069 de
13/07/1990.
Da questo de fundo
Do ponto de vista do Direito Administrativo, o Conselho Municipal dos Direitos
da Criana e do Adolescente classifica-se como rgo da Administrao Pblica Direta
municipal (Poder Executivo).

Para De Plcido e Silva, rgo pblico a unidade mnima do Poder Pblico,


representando-o e executando as suas atividades. E arremata o referido autor:
Compe-se de:
a) agentes pblicos, que so as pessoas que o integram;
b) repartio, os meios materiais que contribuem para a sua atividade, como o prdio,
materiais; e
c) competncia, que a parcela da atividade pblica que lhe foi destinada pela ordem
jurdica.1

V-se, assim, que os rgos pblicos no podem rivalizar com as pessoas


jurdicas s quais eles integram, notadamente diante do disposto no art. 41 da Lei n.
10.406 de 10/01/2002 Cdigo Civil, segundo o qual:
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
IV - as autarquias; inclusive as associaes pblicas;
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.

Alis, afiguram-se bastante oportunas aqui as ensinanas de Diogenes Gasparini,


assim expressas:
Os rgos pblicos no so pessoas mas centros de competncias criados pelo Direito.
Ademais, no se distinguem do Estado; so partes ou componentes de sua estrutura.
Vale dizer: no tm personalidade jurdica....2

Por conseguinte, no se pode conceber, legitimamente, que o CMDCA


administre os recursos do Fundo alhures mencionado, de forma totalmente autnoma
em relao ao Poder Executivo, a tal ponto de se apresentar como gestor, ordenador da
despesa e prestador de contas perante os rgos prprios. Isto se constituiria em
manifesta afronta s normas gerais de direito financeiro, dentre outras, particularmente
art. 56 da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101 de 04/05/2000.
Tal artigo de lei atribui aos Chefes do Poder Executivo o poder-dever de prestar as
contas de todos os rgos que compem a Administrao Pblica.
No bastasse isso, a liberao dos recursos pblicos, como se sabe, exige a
observncia de inmeras formalidades legais, sob pena de responsabilidade
administrativa, penal e civil da autoridade administrativa faltosa.3
1

SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico, verso eletrnica 3.0. Rio de Janeiro: Forense, 2004.

GASPARINI, DIOGENES. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 31.

O Decreto-lei n. 426 de 12/05/1938 (Organiza o Tribunal de Contas), em seu art. 34, estabelece que:
Art. 34. No exame prvio das ordens de pagamento se verificar:
I- Se o ordenador tem competncia para expedir a ordem;
II- se dirigida autoridade competente para cumpri-la;

Diga-se de passagem que a prestao de contas pelos Chefes do Poder


Executivo, conforme determina o art. 56 da Lei de Responsabilidade Fiscal, inclui at
mesmo as contas dos chamados rgos independentes.
Esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Independentes so os originrios da Constituio e representativos dos trs
Poderes do Estado, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e sujeitos
apenas aos controles constitucionais de um sobre o outro; suas atribuies so exercidas
por agentes polticos. Entram nessa categoria as Casas Legislativas, a Chefia do
Executivo e os Tribunais.
Autnomos so os que se localizam na cpula da Administrao, subordinados
diretamente chefia dos rgos independentes; gozam de autonomia administrativa,
financeira e tcnica e participam das decises governamentais. Entram nessa categoria
os Ministrios, as Secretarias de Estado e de Municpio, o Servio Nacional de
Informaes e o Ministrio Pblico.
Superiores so os rgos de direo, controle e comando, mas sujeitos
subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia; no gozam de autonomia
administrativa nem financeira. Incluem-se nessa categoria rgos com variadas
denominaes, como Departamentos, Coordenadorias, Divises, Gabinetes.... 4

O clssico Hely Lopes Meirelles assim discorre sobre os rgos autnomos:


Os rgos autnomos, na sistemtica do Decreto-lei 200/67, so
desmembramentos da Administrao Direta que no chegam a se erigir em pessoa
jurdica, mas gozam de certa autonomia administrativa e financeira para o desempenho
de suas atribuies especficas, sujeitos sempre superviso ministerial. A concesso
dessa autonomia faz-se por Decreto do Presidente da Repblica, relativamente aos
servios, institutos e estabelecimentos incumbidos de atividades de pesquisa, ensino ou
de carter industrial, comercial ou agrcola, que, por suas peculiaridades de organizao
e funcionamento, exijam tratamento diverso do aplicvel aos demais rgos da
Administrao Direta (Decreto-lei 200/67, art. 172, com a redao dada pelo Decretolei 900/69). Fixando a autonomia no grau conveniente aos interesses e necessidades do
rgo autnomo, o Presidente da Repblica poder instituir-lhe fundos especiais de
natureza contbil, a cujo crdito se levaro todos os recursos vinculados s suas
atividades, oramentrios e extraoramentrios, inclusive a receita prpria.... 5

Diante das lies doutrinrias acima expostas, pode-se concluir, dentre outras
coisas, que. em caso de compras ou de publicidade em favor do CMDCA, no poder
haver a fragmentao desses gastos, de modo a impedir o necessrio processo

III- se houve indicao da repartio ou agente, que tem de efetuar o pagamento;


IV- se a despesa foi previamente empenhada;
V- se o nome do credor e a importncia do pagamento se mencionaram na prpria requisio anexa;
VI- se foi designada a verba ou o crdito por onde dever correr a despesa;
VII- se est instrudo com os documentos indispensveis sua comprovao.
4
5

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 10 ed. So Paulo: Atlas, 1998, pp. 351/352.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 15 ed. atual. pela Constituio de 1988. So Paulo:
RT, 1990, p. 658.

licitatrio, ou seja, levar-se- em conta o valor global das aquisies ou da publicidade


realizada pela Administrao Pblica municipal, em determinado perodo.
Lado outro, embora o Estatuto da Criana e do Adolescente no tenha
estabelecido expressamente a autonomia do CMDCA, fazendo-o apenas em relao
aos Conselhos Tutelares (art. 131 do ECA6), foroso concluir, porm, que os membros
do CMDCA gozam da independncia funcional (prerrogativa da funo pblica, e no
atributo do rgo pblico).
Em verdade, o CMDCA atua numa espcie de controle e de assessoramento
superior diferenciados, sui generis, no que diz respeito s aes governamentais e/ou
programas da Administrao Pblica municipal voltados para a infncia e a juventude,
alm de lhe competir, especificamente, a gesto dos recursos do Fundo de Direitos da
Criana e do Adolescente. Esse assessoramento peculiar exteriorizar-se-, via de regra,
por meio de Resolues.
importante destacar, ainda, que as decises do CMDCA vinculam a
Administrao Pblica, no sentido de lhe atribuir encargo ou nus. Tal ponto de vista foi
secundando, recentemente, numa importante deciso judicial na comarca de UberlndiaMG, prolatada nos autos da ao civil pblica n 702.10.033661-0, com destaque para o
seguinte, dentre outras coisas:
Noutro norte, compete ao Municpio apenas providenciar a liberao dos
recursos e fiscalizar pela sua correta aplicao.
Assim, a deciso do CMDCA ato administrativo que vincula o Municpio, ou
seja, a esse ente federado no permitido a anlise da convenincia e oportunidade do
destino das verbas j aprovadas pelo citado conselho.
Portanto, aps a aprovao do projeto pelo Conselho Municipal, a no entrega
ou omisso do ente municipal das quantias configura ao ilegal, passvel de ser anulado
pelo Poder Judicirio....

O Superior Tribunal de Justia, por sua vez, em situao anloga que est
sendo tratada nesta tese, proclamou, igualmente, que o ato administrativo editado pelo
CMDCA vincula a Administrao Pblica municipal, assim dizendo:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AO CIVIL PBLICA
ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONRIO: NOVA VISO.
1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio,
autoriza que se examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade
do administrador.
2. Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a execuo de
poltica especfica, a qual se tornou obrigatria por meio de resoluo do
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.
6

ECA Abreviatura de Estatuto da Criana e do Adolescente.

3. Tutela especfica para que seja includa verba n prximo oramento, a fim de
atender a propostas polticas certas e determinadas.
4. Recurso especial provido.
REsp 493811/SP
RECURSO ESPECIAL: 2002/0169619-5
Relatora: Ministra ELIANA CALMON
rgo Julgador: SEGUNDA TURMA
Data do Julgamento: 11/11/2003
Data da Publicao/Fonte: DJ 15/03/2004 p. 236
RDDP vol. 14 p. 120

Lado outro, o Decreto n. 5.839 de 11/07/2006, por analogia, ao tratar da


organizao, das atribuies e do processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade
CNS -, o qual possui caractersticas bastante semelhantes s do CMDCA, especialmente
enquanto espao institucional de participao popular, estabelece o seguinte:
Art. 1. O Conselho Nacional de Sade CNS, rgo colegiado de carter permanente e
deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministrio da Sade, composto por
representantes do governo, dos prestadores de servio, profissionais de sade e usurios,
cujas decises, consubstanciadas em resolues, sero homologadas pelo Ministro de
Estado da Sade.

Como se pode ver, essa norma administrativa de mbito federal no confere


autonomia financeira e administrativa ao Conselho Nacional de Sade repita-se,
similar ao CMDCA, fazendo com que, portanto, ambos os rgos pblicos se
classifiquem como rgos superiores, e no autnomos.
Lado outro, embora caiba ao CMDCA gerir o FIA Fundo para a Infncia e
Adolescncia, isto no significa dizer que o rgo possa livre ou autonomamente dispor
dos recursos desse Fundo.
De fato, o que se pode extrair com muita clareza da leitura do art. 5 da Lei
Complementar n. 111 de 06/07/2001, guisa de analogia. Essa Lei Complementar
dispe sobre o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza.
Veja-se:
Art. 5 Compete ao rgo gestor do Fundo, a ser designado pelo Presidente da
Repblica:
I- coordenar a formulao das polticas e diretrizes gerais que orientaro as
aplicaes do Fundo;
II- selecionar programas e aes a serem financiadas com recursos do Fundo; (sem
grifos no original)
III- coordenar, em articulao com os rgos responsveis pela execuo dos programas
e das aes financiadas pelo Fundo, a elaborao das propostas oramentrias a serem
encaminhadas ao rgo central do Sistema de Planejamento Federal e de Oramento,
para incluso no projeto de lei oramentria anual, bem como em suas alteraes;

IV- acompanhar os resultados da execuo dos programas e das aes financiados com
recursos do Fundo;
V- prestar apoio tcnico-administrativo para o funcionamento do Conselho Consultivo
de que trata o art. 4; e
VI- dar publicidade, com periodicidade estabelecida, dos critrios de alocao e de uso
dos recursos do Fundo.

Portanto, o verbo gerir, no mbito do Direito Administrativo, tem sentido


diverso do usual7, at porque, em matria de Administrao Pblica, nem sempre quem
administra os recursos pblicos o ordenador da despesa, recaindo sobre este ltimo
grave responsabilidade funcional e pessoal, em caso de irregularidades, mesmo formais,
na aplicao de tais recursos.
Para ilustrar ainda mais o presente tema, h outro artigo de lei muito
significativo, o qual, alis, cuida, igualmente, da questo de Fundo Especial; no caso,
institudo na esfera do Senado Federal.
Estabelece o art. 4 da Lei n. 7.432 de 18/12/1985:
Art. 4 O Fundo Especial ser administrado:
I- pela Comisso Diretora do Senado Federal, na qualidade de Gestora; e
II- pelo Presidente do Senado Federal, na condio de Supervisor e Ordenador da
Despesa.

Enfim, dizer que o CMDCA o rgo Gestor do FIA no quer dizer que o seu
presidente deva ser o Ordenador de Despesa, inclusive para fins de prestao de contas
perante os rgos prprios. Isto, de forma alguma, afeta a independncia funcional de
seus membros, por se tratar de situaes distintas, ou seja, liberdade de conscincia do
agente pblico no exerccio de sua funo e autonomia de organizao administrativa do
rgo pblico.
Pode-se assim concluir que o exerccio da autonomia pelo CMDCA integra o
processo histrico da humanidade, dinmico e dialtico, construdo diariamente por
meio de avanos e de recuos, de encontros e de desencontros e, sobretudo, depender da
capacidade e da credibilidade do conjunto de seus membros, no processo de negociao
poltico-institucional. Isto no impede, porm, que as decises do referido rgo sejam
objeto de ao civil pblica, visando a que o Poder Pblico municipal seja compelido,
judicialmente, a cumpri-las.
7

Corriqueiramente, especialmente na iniciativa privada, a mesma pessoa que define a forma ou as prioridades dos
gastos a serem realizados quem realiza, ao mesmo tempo, a despesa/pagamento (administrador e ordenador da
despesa).

De fato, o art. 5 do Decreto federal n 1.196 de 14/07/1994 que dispe sobre


a Gesto e Administrao do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA), e
d outras providncias - prescreve que:
Art. 5 O FNCA ser gerido pelo CONANDA, cabendo-lhe fixar as diretrizes, critrios e
prioridades para a aplicao das disponibilidades financeiras existentes, conforme o
disposto no art. 2, inciso X, da Lei n 8.242, de 1991.

Ora, a aplicao analgica dessa regra, no plano municipal, refora a


compreenso de que as decises do CMDCA, especialmente na gesto do Fundo de
Direitos, vincula a Administrao Pblica local, medida em que, legalmente, caiba ao
citado rgo fixar as diretrizes, critrios e prioridades para a aplicao das
disponibilidades financeiras existentes, o que se traduz, em ltima anlise, determinar o
momento da aplicao de tais recursos.
A ltima observao a ser feita neste trabalho a de que a autonomia outorgada
ao Conselho Tutelar (art. 131 do ECA) diz respeito, mais especificamente, liberdade
de conscincia e de ao dos seus membros (independncia funcional/prerrogativa da
funo pblica), no se constituindo, por bvio, em atributo do referido rgo pblico,
sobretudo diante das lies doutrinrias expostas alhures sobre a classificao dos
vrios rgos que compem a Administrao Pblica Direta.
Destaque-se, ainda, que a autonomia do Conselho Tutelar diferente da
autonomia inquestionvel do Ministrio Pblico, haja vista que o art. 127 da
Constituio da Repblica, de forma expressa, esclarece o sentido da expresso
autonomia funcional e administrativa, dizendo que a Instituio poder propor ao Poder
Legislativo a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, dentre outras
prerrogativas legais explcitas.
Portanto, entende-se por autonomia do Conselho Tutelar a prerrogativa que os
seus membros possuem, para atuar com liberdade de conscincia e de ao, quer em
relao Administrao Pblica municipal, quer em relao ao Ministrio Pblico e
Poder Judicirio, sendo que essa autonomia envolve, ainda, a ideia de que o Conselho
Tutelar, enquanto rgo pblico, dever possuir local definido para o seu funcionamento
(sede), bem como os demais meios materiais que contribuam para a sua atividade.
Concluses

1) A aprovao de determinado projeto pelo CMDCA vincula a Administrao


Pblica municipal, particularmente em relao liberao dos recursos pertinentes,
contanto que o Fundo de Direitos conte com disponibilidades financeiras;
2) O descumprimento das decises do CMDCA importar o ajuizamento de
ao civil pblica, visando-se tutela especfica do art. 213, 1 do ECA, podendo tal
iniciativa, porm, ser precedida de tratativas na via administrativa.