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VOLUME 19
Organizadores da Srie
Carlos Miranda e Breno Tiburcio
Braslia Agosto/2013
DEWEY
338.18981
APRESENTAO
A pobreza, que no um fenmeno recente nos pases da Amrica Latina, mostrou
ser mais consistente a partir das crises econmicas que afetaram a regio na dcada de
1980 quando, alm das deficincias estruturais do modelo de desenvolvimento econmico regional, os problemas sociais tornaram-se obstculos reais para conformao
de uma sociedade mais justa e igualitria.
Embora a primeira dcada do sculo XXI tenha apresentado uma reduo dos
percentuais de pobreza na maioria dos pases dessa regio, cerca de 35% da sua populao continuou sendo classificada como pobre. Em termos absolutos, verifica-se uma
tendncia da concentrao da pobreza nas reas urbanas. Porm, em termos relativos,
observa-se que a pobreza rural bem mais expressiva, uma vez que sua incidncia nas
reas rurais, no ano de 2007, era 1,7 vezes maior que a incidncia nas reas urbanas.
Em 2007, o Brasil detinha mais de 30% da pobreza latino-americana, o que correspondia a aproximadamente 58 milhes de pessoas. Grande parte desse contingente
residia em reas rurais, sendo que at bem recentemente as polticas pblicas de enfrentamento pobreza no conseguiam atender a este pblico especfico.
Assim, no Brasil, o debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre
o desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da
persistncia interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadrase na discusso mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.
De certa forma, o conceito de territrio, concebido como uma escala de ao adequada para empreender polticas pblicas diferenciadas, insere-se nesse contexto, refletindo as disputas existentes entre estratgias to distintas, como aquela que acentua
o processo de crescimento econmico com forte vocao exportadora na rea agrcola
ou, ainda, outra que valorize os processos de desenvolvimento sustentvel aliado
ideia de justia e/ou equidade social.
A partir dessa perspectiva, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e o
apoio acadmico do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA/CPDA),
executou um projeto voltado anlise das polticas pblicas aplicadas ao meio rural
O Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (NEAD/MDA), em parceria com o Frum Desenvolvimento Rural
Sustentvel/ Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Frum DRS/
IICA), vem mantendo esforos no sentido de apoiar um amplo conjunto de pesquisas
para avaliar o desempenho da poltica de desenvolvimento territorial no meio rural
brasileiro, como no caso dos volumes que ora so disponibilizados ao pblico.
Para uma anlise bem sucedida desse desenvolvimento territorial do rural, fundamental o resgate de iniciativas como o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais (Pronat) e o Programa Territrios da Cidadania, que se constituem em
referenciais obrigatrios para o exame da trajetria de polticas pblicas diretamente
relacionadas s estratgias de desenvolvimento territorial. A exemplo disso, os artigos
que integram esta coletnea buscam analisar as interfaces entre a implementao de
polticas de natureza semelhante e os processos de enfrentamento da pobreza no
meio rural. Ou seja, exploram a potencialidade dos territrios apresentarem-se como
plataformas privilegiadas de articulao de polticas e programas governamentais
voltados erradicao da misria e ao combate pobreza, incrementando suas aes.
O trabalho que origina a presente publicao foi realizado por pesquisadores do
Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) e acadmicos vinculados
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC) e ao Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica
para o Desenvolvimento (CIRAD/Montpellier, Frana). Para a elaborao dos estudos
de caso, contou-se, adicionalmente, com a colaborao de estudiosos e especialistas
ligados s universidades pblicas com experincia nas regies pesquisadas.
Roberto Nascimento
Diretor do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
O livro foi pensado de forma a se alcanar diferentes expresses dos resultados das
polticas pblicas em nvel do microcosmo em que as pessoas trabalham, se relacionam, expressam suas culturas, ou seja, onde vivem. A perspectiva territorial adotada
nas anlises aqui apresentadas permite se perceber formas com as quais as polticas
pblicas influenciam o desenvolvimento local.
Para isso, os pesquisadores lanaram seus olhares para o Programa Territrios da
Cidadania e o PRONAT, comparando-os, buscando onde se complementam e suas
contribuies para a transformao social do Brasil.
Manuel Rodolfo Otero
Representante do IICA no Brasil
RESUMO
Em 2007, o Brasil detinha mais de 30% da pobreza latino-americana, o que correspondia a aproximadamente 58 milhes de pessoas. Grande parte desse contingente
residia em reas rurais, sendo que at bem recentemente as polticas pblicas de combate pobreza no conseguiam atender a este pblico especfico. Nesse contexto, o
debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre o desenvolvimento
territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da persistncia interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadra-se na discusso
mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.
A partir dessa perspectiva, o IICA, em parceria com o MDA e o apoio acadmico do
OPPA/CPDA, executou um projeto voltado anlise das polticas pblicas aplicadas ao
meio rural nacional, contendo entre seus objetivos o enfrentamento da pobreza e das
desigualdades regionais. Um dos resultados importantes dessa parceria so os estudos
e proposies cujos contedos temticos esto consubstanciados na publicao de
dois volumes da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, organizada pelo IICA/
Frum DRS. Os textos contidos no primeiro nmero intitulado Polticas de Desenvolvimento Territorial e Enfrentamento da Pobreza rural no Brasil contm os elementos
para uma agenda pblica de enfrentamento da pobreza e incluso socioprodutiva
sustentvel. O segundo nmero, com o ttulo idntico, incorpora temtica, objeto da
publicao, os resultados de seis estudos de caso selecionados como representativos
das macrorregies brasileiras, apresentando uma anlise aprofundada dos alcances
e desafios para a execuo de aes territoriais diferenciadas de enfrentamento da
pobreza rural e das desigualdades sociais.
RESUMEN
En 2007 el Brasil posea ms del 30% de la pobreza latino-americana, lo que corresponda a aproximadamente 58 millones de personas. Grande parte de este contingente
resida en reas rurales, siendo que, hasta hace poco tiempo, las polticas pblicas de
combate a la pobreza no consiguieron atender a este pblico especfico. En este contexto, el debate actual sobre el desarrollo rural, y recientemente, sobre el desarrollo
territorial, se fundamenta, entre otros aspectos, en la observacin de la persistencia
interconectada de la pobreza rural y de la desigualdad social y regional, y encuadrada
en la discusin ms amplia sobre el desarrollo econmico y la sustentabilidad.
A partir de esta perspectiva, el IICA, en sociedad con el MDA y el apoyo acadmico
del OPPA/CPDA, ejecut un proyecto enfocado en el anlisis de las polticas pblicas
aplicadas al medio rural nacional conteniendo entre sus objetivos el enfrentamiento
de la pobreza y las desigualdades regionales. Uno de los resultados importantes de
esta sociedad son los estudios y las proposiciones cuyos contenidos temticos estn
consustanciados en la publicacin de los dos volmenes de la Serie de Desarrollo
Rural Sostenible organizada por el IICA/Frum DRS. Los textos contenidos en el primer
nmero intitulado Polticas de Desarrollo Territorial y Enfrentamiento de la Pobreza
Rural en el Brasil contienen los elementos para una agenda pblica de enfrentamiento de la pobreza e inclusin socio productiva sostenible. El segundo nmero, con el
ttulo idntico, incorpora la temtica, objeto de la publicacin, los resultados de seis
estudios de caso seleccionados como representativos de las macro regiones brasileas, presentando un anlisis profunda de los alcances y desafos para la ejecucin
de las acciones territoriales diferenciadas de enfrentamiento de la pobreza rural y de
las desigualdades sociales.
ABSTRACT
In 2007 Brazil had more than 30% of Latin American poverty, which corresponded
to approximately 58 million people. Much of this contingent resided in rural areas, and
until very recently public policies to combat poverty could not attend this particular
audience. In this context, the current debate on rural development, and recently on
territorial development, based, among other things, the observation of interconnected
persistence of rural poverty and social and regional inequality, and fits in the broader
discussion economic development and sustainability.
From this perspective, IICA, in partnership with the MDA and the academic support
of the OPPA / CPDA, ran a project to public policy analysis applied to rural national containing among its objectives the fight against poverty and regional inequalities. One of
the important results of this partnership are studies and thematic propositions whose
contents are embodied in the publication of two volumes of the series Sustainable
Rural Development organized by IICA/Forum DRS. The texts contained in the first issue
titled "Development Policies and Territorial Combat Rural Poverty in Brazil" contains
the elements of a public agenda to combat poverty and sustainable socio-productive
inclusion. The second number, with the same title, will incorporate thematic object of
the publication, the results of six case studies selected as representative of the Brazilian
macro regions, presenting a thorough analysis of the achievements and challenges for
the implementation of differentiated territorial actions to combat poverty rural and
social inequalities.
SUMRIO
INTRODUO........................................................................................................................................27
(Sergio Pereira Leite)
Introduo.................................................................................................................................................................89
1. Noes e concepes sobre pobreza.................................................................................................91
2. Diferentes metodologias para mensurar a pobreza..................................................................95
2.1 O mtodo dollar-a-day do Banco Mundial............................................................................96
Introduo..............................................................................................................................................................125
1. A experincia recente de desenvolvimento territorial rural no Brasil: brevssimo
resgate.................................................................................................................................................................127
2. O Plano Brasil Sem Misria Rural do MDA: caracterizao dos objetivos e proposta
de execuo.....................................................................................................................................................133
3. Problematizando o exerccio das polticas e suas possveis interfaces: inquietaes
e consideraes a respeito dos programas sociais e da poltica territorial..............141
Introduo..............................................................................................................................................................149
1. Os projetos estratgicos nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS)................................................................................................................................................................150
1.1 Dimenso socioeconmica..........................................................................................................155
1.2 Dimenso sociocultural-educacional.....................................................................................157
1.3 Dimenso poltico-institucional................................................................................................159
1.4 Dimenso ambiental........................................................................................................................160
2. As aes desenvolvidas no mbito dos Territrios de Cidadania e questes propostas
a partir da atualizao das polticas..................................................................................................161
Consideraes finais........................................................................................................................................164
Introduo..............................................................................................................................................................177
1. Territrios da Cidadania e os indicadores de IDH.....................................................................178
2. Territrios da Cidadania e acesso ao Programa Bolsa Famlia (PBF)..............................182
3. Territrios da Cidadania e Cadastro nico....................................................................................191
Consideraes finais........................................................................................................................................194
Introduo..............................................................................................................................................................213
1. Contexto histrico da pobreza nos territrios estudados...................................................216
2. Dimenses da pobreza nos territrios selecionados.............................................................219
2.1 A pobreza sob o prisma da renda familiar..........................................................................219
2.2 A pobreza enquanto privaes de acesso aos bens e servios.............................221
Consideraes finais........................................................................................................................................235
Anexos ....................................................................................................................................................................237
Introduo..............................................................................................................................................................239
1. A construo e a governana dos Territrios Rurais de Identidade..............................241
2. A reconfigurao dos Territrios de Identidade para Territrios da Cidadania......254
3. A interpretao dos territrios a partir dos projetos territoriais e sua interface com
a pobreza rural................................................................................................................................................259
Consideraes finais........................................................................................................................................267
Anexo . .....................................................................................................................................................................274
Introduo..............................................................................................................................................................289
1. Quadro normativo sobre definio e gesto das aes no contexto do Programa
Territrios da Cidadania............................................................................................................................290
RECOMENDAES DO ESTUDO...........................................................................................327
REFERNCIAS.......................................................................................................................................337
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SIGLAS
ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
ACOOJUS Associao dos pequenos produtores rurais de Jussara
ADAB Agncia de Defesa Agropecuria da Bahia
ALIDCIR Aliana de Integrao e Desenvolvimento das Comunidades Indgenas de Roraima
AM Associaes de Municpios
AMA Articulao Mineira de Agroecologia
AMAI Associao dos Municpios do Alto Irani
AMAMS rea Mineira da SUDENE
AMMOC Associao dos Municpios do Meio Oeste Catarinense
AMNoroeste Associao dos Municpios do Noroeste Catarinense
ANA Articulao Nacional de Agroecologia
APIRR Associao dos Povos Indgenas do Estado de Roraima
APITSM Associao dos Povos Indgenas da Terra So Marcos
APLs Arranjos Produtivos Locais
APTA Associao de Desenvolvimento e Solidariedade
ASA Articulao do Semirido
ASA Articulao do Semirido Brasileiro
ASCONTEC Cooperativa de Profissionais em Assessoria e Consultoria Tcnica
ASCOOPER Associao das Cooperativas de Produtores de Leite do Oeste Catarinense
ATD Agentes Territoriais de Desenvolvimento
ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural
BB Banco do Brasil
BNB Banco do Nordeste
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CAA Centro de Agricultura Alternativa
CAA Centro de Assessoria do Assuru
CADNICO Cadastro nico
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DD Densidade Demogrfica
DIPIM Distrito do Permetro Irrigado de Mirors
DIREC Diretoria Regional de Educao
DIRES Diretoria Regional de Sade
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra a Seca
DT Desenvolvimento Territorial
EBAL Empresa Baiana de Alimentos
EBDA Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola
EJA Educao de Jovens e Adultos
EMBASA Empresa Baiana de gua e Saneamento
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EPAGRI Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina
FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FBAF Frum Baiano da Agricultura Familiar
FECAM Federao Catarinense de Municpios
FETAG Federao dos Trabalhadores na Agricultura no Estado da Bahia
FETAG-RR Federao dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais da Agricultura Familiar
de Roraima
FETRAF Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar
FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
FINOR Fundo de Investimento do Nordeste
FISET Fundo de Investimentos Setoriais
FUNAI Fundao Nacional do ndio
FUNASA Fundao Nacional de Sade
FUNDIFRAN Fundao de Desenvolvimento Integrado do So Francisco
GARRA Grupo de Apoio e de Resistncia Rural e Ambiental
GTTs Grupos de Trabalho Temticos
HA Hectares
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
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INTRODUO
O tema pobreza vem ocupando um lugar de destaque cada vez maior nas agendas
pblicas nacionais e internacionais. Desde a dcada de 1990 expandiram-se programas
e polticas de enfrentamento da pobreza, sobretudo nos organismos e agncias de
cooperao internacional, bem como em diversos pases. Para tanto, alguns eventos
foram decisivos para que o tema fosse alado condio de prioritrio no contexto
atual, destacando-se a Conferncia de Copenhagen sobre Desenvolvimento Social
(1995), a Aliana Mundial das Cidades Contra a Pobreza (1997) e a Declarao das
Metas do Milnio (2000).
Mesmo que conceitos sejam distintos, que indicadores variem e que as perspectivas
de aes sejam heterogneas, inegvel nos dias atuais a centralidade do problema
da pobreza enquanto um tema eminentemente poltico, fazendo com que ocorra uma
evoluo positiva no tratamento da temtica no cenrio mundial.
Nesses ltimos perodos houve tambm um conjunto de inovaes institucionais
e das prprias polticas pblicas, as quais passaram a desenvolver aes de forma mais
cooperada e a considerar os atores sociais como elementos-chave no processo de
enfrentamento da pobreza. Paralelamente a isso, nota-se, ainda, o estabelecimento e
a consolidao da democracia na maioria dos pases, o que contribuiu para criar um
clima positivo e que veio a reforar a importncia das polticas pblicas de enfrentamento da pobreza.
No plano social importante registrar a evoluo da temtica que migrou de uma
compreenso estritamente econmica para uma concepo mais ampla no campo
do desenvolvimento social. Nesta trajetria, a complexidade do tema se ampliou e
quando tratado na perspectiva e no mbito dos sistemas de proteo social dois tipos
de direitos so reforados: os direitos humanos e os direitos sociais.
No Brasil foram desenvolvidas diversas aes pblicas nos anos de 1990, bem como
uma campanha nacional contra a fome e a misria. Todavia, somente a partir do ano
de 2003 o tema pobreza passou a ser considerado como prioridade poltica na agenda
nacional. A partir daquele momento adotou-se um conjunto de programas e polticas
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PARTE 1
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL, POLTICAS
PBLICAS E ENFRENTAMENTO
DA POBREZA NO MEIO RURAL
Philippe Bonnal
Renato S. Maluf
Lauro Mattei
CAPTULO 1
REFERNCIAS E CONSIDERAES
PARA O ESTUDO E A ATUAO
DOS PROGRAMAS DE
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
(PRONAT E PTC) NA PERSPECTIVA
DA REDUO DA POBREZA EM
TERRITRIOS RURAIS
Philippe Bonnal
Introduo
O presente captulo constitui o produto final da assessoria ao projeto Aperfeioamento das polticas pblicas de enfrentamento da pobreza rural na perspectiva do desenvolvimento territorial, cujo objetivo, segundo os termos do contrato 111.304, de fazer
propostas para a anlise do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (PRONAT) e do Programa Territrios da Cidadania (PTC), tendo em vista a expectativa de que os mesmos contribuam para processos de desenvolvimento e de
enfrentamento da pobreza e tambm de fazer proposies para o aperfeioamento
dos seus mecanismos e instrumentos de ao.
Lembrando-se aqui que o PRONAT e o PTC constituem os dois principais programas federais de desenvolvimento territorial, ambos da competncia do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). Esses programas esto intimamente ligados pelo
fato de compartilharem os mesmos recortes territoriais e parte dos seus dispositivos
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O captulo compe-se de quatro partes. Na primeira, far-se-o breves consideraes terico-metodolgicas em torno da caracterizao da pobreza rural e das polticas voltadas para o controle da mesma. Na segunda parte, apresentaremos algumas
consideraes sobre a pobreza rural nos territrios rurais e a ligao entre as polticas
de desenvolvimento territorial e reduo da pobreza. Na terceira parte, formulam-se
sugestes de ndole terico-metodlogica para a anlise da pobreza nos territrios
e das polticas pblicas territoriais sob o ngulo do controle da pobreza. Na ltima
parte, algumas observaes e sugestes em termos de atividades de pesquisa e de
campo de reflexo so destacadas.
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bom nvel de educao e sade e de outro lado a uma populao na situao inversa
(boa renda e desenvolvimento humano fraco)3.
Tambm importante destacar, seguindo Maluf (2012) e os pesquisadores do
OPPA (Leite et al., 2012), o carter multidimensional da pobreza rural, caracterstica
amplamente destacada na literatura especializada e mobilizada como um argumento
para a produo de metodologias de anlise e de interveno. Alkire e Santos (2010)
elaboraram assim um ndex caracterizando a situao de extrema pobreza de 104
pases em desenvolvimento, utilizando 10 critrios considerando supostamente as
distintas dimenses da pobreza4. De certo ponto de vista, este trabalho, como muitos
outros do mesmo gnero5, induz uma mudana no campo da anlise da pobreza,
abandonando a discusso da natureza da pobreza ao benefcio da discusso da sua
medio.
No registro da multidimensionalidade da pobreza cabe apontar a importncia das
normas sociais, condicionando o comportamento dos membros de uma comunidade ou de um grupo. Fica claro que essas normas podem atuar de maneira positiva
ou negativa sobre a situao da pobreza, dependendo da sua natureza e objetivo. As
normas sociais so fatores positivos para a limitao do impacto da pobreza quando
elas organizam e justificam aes de solidariedade e de ajuda entre os membros da
comunidade. Tambm, elas continuam sendo altamente positivas quando justificam
e incentivam o acesso dos membros s instituies suscetveis de melhorar o desenvolvimento humano (escolas, posto de sade, fontes de informao etc.) e a sua
participao na contestao poltica e nas organizaes econmicas. Por outro lado,
elas constituem entraves reduo da pobreza quando legitimam um processo de
excluso sistemtico de um segmento da comunidade ao se referir a elementos independentes da vontade individual, como o estatuto socioprofissional, a origem racial
ou geogrfica, a cor da pele etc., ou quando justificam a manuteno do poder das
elites e das oligarquias rurais (Sindzingre, 2009, op.cit., Green & Hulme, 2005).
Assim, as normas sociais podem contribuir para institucionalizar situaes de poverty traps (armadilhas de pobreza) e tornar a pobreza persistente. Nessas situaes de
poverty-traps, a estabilidade da pobreza ligada falta de acesso, tanto aos recursos
3
Segundo Sindzingre, Sen menciona frequentemente o exemplo do Estado de Kerala para ilustrar um
caso de renda reduzida e alto ndice de desenvolvimento humano e da populao negra norte-americana na
segunda situao (Sindzingre, op. cit.).
4
Esses critrios so agrupados em trs itens: Sade (mortalidade infantil, desnutrio), Educao (anos de
escolaridade, assiduidade escolar), Padro de vida (eletricidade, acesso gua, aos sanitrios, ao tipo de cho,
energia para a preparao das refeies, aos artefatos domsticos).
5
Ver tambm: Sindzingre, (2005); Fusco & Dickes, (2006); Chambers, (2007); Addison et al., (2008)
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Para a reduo da pobreza relativa, ou da privao relativa, como definida por alguns autores, e ao contrrio daquele da pobreza absoluta, levanta-se o debate das
modalidades de interveno. Uma postura compartilhada que as polticas redistributivas eficientes complementariam o crescimento econmico no seu papel de reduo da pobreza, ao controlar ou limitar a desigualdade induzida pelo crescimento
econmico no curto prazo, e ao desenvolver uma melhor repartio da riqueza, facilitando a permanncia do crescimento a longo prazo. Este efeito a curto e longo
prazos legitimaria a interveno pblica de acompanhamento sigiloso da evoluo
macroeconmica.
O principal debate refere-se s caractersticas das polticas redistributivas a serem
promovidas, sendo que a tendncia considerar a eficincia de uma poltica como
algo ligado durabilidade de seu efeito. Neste particular, uma poltica redistributiva
da riqueza, em termos de capitais produtivos (capital fsico, capital financeiro, capital
humano etc.) teria um impacto mais duradouro que uma poltica redistributiva de
renda (transferncia social) cujo efeito, essencialmente voltado para o consumo, seria
de curto prazo. Sendo assim, considera-se que uma poltica redistributiva realmente
eficiente e coerente quando aes de transferncia de renda so completadas por
programas estruturais de redistribuio efetiva dos fatores de produo, notadamente, no caso da pobreza rural, da terra, do crdito em condies aceitveis de juros, de
formao profissional etc.
objeto de um amplo consenso destacar a importncia das polticas e reformas do
Estado que possuem objetivo de fortalecimento da democracia. A partir das consideraes de Sen, fica clara a influncia positiva do aumento das liberdades de escolher,
ou seja, da capacidade da populao em reduzir a sua situao de pobreza. Trata-se
de modificar tanto as representaes dos pobres sobre a sua prpria situao e seu
papel dentro da sociedade (autoestima), como as relaes de poder e de dominao
das elites, via a participao de indivduos em situao de pobreza nas organizaes
coletivas, nas decises polticas e o exerccio do controle social.
No quadro da Organizao das Naes Unidas (ONU), as opinies so ainda mais
marcadas. Assim, o relatrio 2010 do Instituto de Pesquisa sobre o Desenvolvimento
Social das Naes Unidas (UNRISD) avana sete orientaes para definir polticas de
reduo da pobreza, as quais so mais abrangentes que das IFI, distanciando-se do
enfoque monetrio. A primeira recomendao est em conformidade com as IFI: a reduo da pobreza necessita de crescimento econmico e de uma mudana estrutural
que estimule o emprego produtivo, com a preocupao, entre outras, de absorver a
mo de obra oriunda da agricultura. Outra recomendao a implementao de polticas sociais amplas, destacando que a cobertura social uma das vias mais rpidas
e efetivas de sair da pobreza. A terceira recomendao precisamente a necessidade
41
de lutar contra a desigualdade, considerando que poverty and inequality must be considered as interconnected parts of the same problem (UNRISD, 2010, p.5).
A desigualdade no est limitada dimenso econmica. Ao contrrio, ela o
produto de todo tipo de discriminao de status, gnero, raa, localizao etc. Esta
considerao justifica, segundo esta instituio, realizar polticas diferenciadas para
populaes discriminadas, especialmente, polticas de transferncia de ativos, tal
como terra, e realizar infraestruturas sociais, entre outras aes. Outra colocao
que a reduo da pobreza precisa da ao efetiva do Estado, tanto do ponto de vista
do engajamento oramentrio quanto da competncia da burocracia aos diversos
nveis de governana, sendo isto uma condio para compensar as deficincias do
mercado. A quinta colocao trata da dimenso poltica e da necessidade de melhorar o funcionamento democrtico das sociedades e facilitar notadamente a expresso poltica da populao em situao de pobreza. A sexta colocao a observao
de que no existe uma via nica de sada da pobreza, mas sim, uma diversidade de
vias possveis, utilizando o acmulo de experincias exitosas testadas por diferentes
pases. Enfim, a ltima colocao que a reduo da pobreza ainda mais efetiva
quando as polticas econmicas e sociais, as instituies e os compromissos polticos
atuam conjuntamente.
Destaca-se desta concepo do combate pobreza, diferentes elementos teis
para o resto das nossas consideraes. Primeiro, a pobreza sendo um fenmeno
multidimensional, as polticas voltadas para a sua reduo tm automaticamente
um carter sistmico, juntando dimenses econmica, social, poltica, institucional
e administrativa. Cada uma delas se justifica, sendo ilusrio considerar que apenas a
dimenso econmica permite resolver situaes endmicas de pobreza.
Em segundo lugar, a reduo da pobreza necessita de um processo experimental
de busca e de adaptao de solues prprias s caractersticas nacionais e regionais
da pobreza e s normas sociais do pas. Cabe observar que o carter experimental
coerente com as orientaes das IFI, e notadamente do Banco Mundial, que vem se
afirmando cada vez mais, desde o final dos anos 1990, defendendo a necessidade que
os pases se apropriem das polticas de combate pobreza, quando a apropriao
(Ownership) comea ser considerada como uma condio sine qua non da eficincia
das polticas de reduo da pobreza (Raffinot, 2009).
Em terceiro lugar, o combate pobreza precisa de um Estado atuante que no se
contente apenas em facilitar a livre expresso das foras do mercado, mas que atue
como impulsionador e coordenador de aes de transferncias de renda e de riqueza
(ativos produtivos, financeiros, humanos). Este impulso se realiza mediante o desenvolvimento da cobertura social e das infraestruturas coletivas, assim como o melho-
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op.cit.; UNRISD, op.cit., Raffinot, op. cit.). A funo de transferncia de renda se encontra fortalecida pela implementao do PBSM, dirigido para a populao em situao
de extrema pobreza. Cabe observar que o PBSM se enquadra dentro da lgica da
eliminao da pobreza absoluta preconizada pelos IFI em pases emergentes8.
Para alm do PTC, muitos programas includos nas polticas de desenvolvimento territorial participam ativamente da lgica de distribuio de riqueza: Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), programa nacional de
crdito fundirio (capital, financiamento), educao no campo, educao ambiental,
capacitao profissional, ATER, os inmeros programas dirigidos para as categorias
sofrendo de uma forma de discriminao: mulheres, jovens, populao indgena, negra, assim como os programas ligados cidadania (capital humano), programa do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) (terra) etc.
No que diz respeito s polticas sociais, diferentes programas do PTC vm completando os dispositivos mais antigos de previdncia social e de sade, que possuem um
carter universal, tais como, por exemplo, o programa de ateno integral famlia, a
implementao de centros de referncia especializados de Assistncia Social (CREAS),
o programa de assistncia social, tcnica e jurdica s famlias acampadas etc.
Referente ao investimento pblico e acesso ao servio pblico, destacam-se: o
Programa Luz para Todos (acesso energia eltrica), construo de escola no campo
(acesso educao), Proinfo (acesso informao), ou ainda os programas de instalao ou modernizao de bibliotecas pblicas (acesso cultura).
No registro da incorporao dos ativos dentro de um processo produtivo, ou pelo
menos do fortalecimento das atividades econmicas, podem ser mencionados, entre
outros, os programas: Aquisio de Alimentos (PAA), Biodiesel, Arranjos Produtivos Locais (APL) e tambm o PRONAT, mediante projetos coletivos produtivos ou comerciais.
Com respeito ao melhoramento do funcionamento poltico e institucional da sociedade no meio rural, destacam-se os Programas PRONAT e PTC mediante as suas
institucionalidades prprias (colegiados, CEDRSA, CONDRAF), e tambm mediante o
reconhecimento e a integrao das organizaes da sociedade civil. No plano estritamente poltico, destaca-se, tambm, a oportunidade ofertada pelas novas instituies
territoriais (colegiados) para escapar ou, pelos menos, limitar o poder das oligarquias
locais em zonas onde a expresso do poder patrimonial seja ainda expressiva.
8
Esta similitude com as injunes internacionais se estende at o emprego da linha de pobreza, uma vez
que ela (70 reais por pessoa e por ms) corresponde, aproximadamente, ao limite de 1,25 dlar dirio, geralmente
utilizado pelas instituies internacionais.
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Esta rpida reviso deixa claro que muitos programas que participam do PRONAT e
do PTC tm a ver com o combate pobreza rural, mas isto no significa que eles contriburam efetivamente para reduz-la. Estima-se que o efeito dessas polticas encontre-se
amplamente dependente de diferentes fatores, especialmente de: (i) a maneira como
se ajustam os instrumentos de polticas pblicas mobilizados com respeito expresso
da pobreza do territrio; (ii) as modalidades de coordenao e articulao das polticas
para criar efeitos sinergticos capazes de combater as diversas dimenses da pobreza; e
(iii) criar instituies e mecanismos duradouros de preveno da pobreza.
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Non-recours em francs.
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49
sando a organizao espacial das aes pblicas, com o objetivo de reduzir as desigualdades sociais e espaciais (Leite et al., 2008; Bonnal e Kato, 2011).
Este processo se realizou mediante a abertura e a incorporao de atores da sociedade civil dentro do processo de deciso pblica, dando lugar criao de marcos
institucionais inovadores e diversificados (fruns, conselhos, colegiados, redes, articulaes etc.) (Leite et al., 2008, Delgado e Leite, 2011), o que evidenciou, entre outras
coisas, a necessidade de adaptar o marco jurdico-normativo (Medeiros e Min Dias,
2011). Para o observador da ao do Estado, esta evoluo nos processos de elaborao das polticas pblicas faz com que seja necessrio mudar o ngulo de anlise,
atribuindo menos ateno atuao direta do governo e uma ateno ampliada ao
processo de co-construo da ao pblica por parte de atores heterogneos. Esta
observao justifica a escolha do enfoque cognitivo11 para analisar as polticas de desenvolvimento territorial, o qual confere grande importncia tanto ao processo de
construo de normas, mediante a confrontao das ideias e dos interesses categoriais, como no processo de institucionalizao (Bonnal, Delgado e Cazella, 2011). Este
posicionamento metodolgico geral fica vigente para o estudo da relao entre as
polticas de desenvolvimento territorial e a pobreza rural, at porque a preocupao
sobre a reduo da pobreza e da desigualdade social e territorial constituiu um ingrediente fundamental do debate nacional que levou instaurao das polticas de
desenvolvimento rural territorial.
No quadro da anlise das polticas pblicas, sugerem-se trs entradas analticas
que nos parecem ter particular importncia na anlise da relao entre as polticas
pblicas de Desenvolvimento Territorial (DT) e o combate pobreza: (i) a questo das
instituies e da dependncia do caminho; (ii) a questo da articulao de polticas
pblicas e da governana territorial; e (iii) a questo da intermediao, da traduo e
da anlise dos instrumentos de polticas pblicas, os quais detalham-se a seguir.
O primeiro item trata da capacidade das instituies, entendidas no sentido de
regras formais ou informais, de orientar e estabilizar o comportamento dos indivduos
no tempo. De maneira mais precisa, as instituies so entendidas como as limitaes que estruturam as interaes polticas, econmicas e sociais (North, 1990), as
quais podem ser formais (regras jurdicas) ou informais (normas sociais). Em ambos
os casos, essas limitaes podem ter um carter obrigatrio, dando lugar a um sistema de castigo quando no respeitadas. O papel das instituies nos fenmenos de
pobreza cada vez mais reconhecido tanto para explicar a situao de poverty-trap,
como para explicar o fraco desempenho de polticas pblicas de reduo da pobreza
em certas regies ou pases. Ao inverso, o fortalecimento institucional reconhecido
11
Ver sobre este ponto: Muller (2000) e Sabatier & Schalger (2000)
50
como uma condio sine qua non para quebrar situaes endmicas de pobreza (Sindzingre, 2006). As instituies so mecanismos que atuam tanto pela permanncia da
pobreza quanto para sada dela.
Uma das caractersticas mais potentes das instituies o seu papel regulador no
tempo, ou seja, sua capacidade de manter estvel uma determinada situao apesar
das mudanas das condies externas, assim como, a sua capacidade de bloquear
ou limitar decises futuras de polticas pblicas. Ambos os fenmenos do lugar a
um processo de dependncia do caminho (path dependency), pelo qual o resultado
da situao acontece somente mediante um processo de crise, justificando uma mudana das regras seguida por um processo de consolidao institucional (Mahoney,
2001). No caso da pobreza, so diversas as instituies que contribuem manuteno
da pobreza. No registro das instituies informais, mencionar-se-o as normas sociais
ligadas legitimao da desigualdade social, poltica e econmica, tratando-se das
normas regulando a prtica do poder (clientelismo, patrimonialismo), das convenes de pertencimento a grupos beneficiados de respeitabilidade social, das normas
de hierarquia social etc. Do lado das instituies formais, evidenciam-se o papel determinante dos direitos de propriedades, dos mecanismos de acesso aos recursos produtivos: terra, financiamento, assim como, dos dispositivos de regulao: legislao
sobre o trabalho, dispositivos de participao das decises polticas etc.
Trabalhos de pesquisa no campo da path dependency mostram a importncia do
processo de consolidao institucional que segue a fase de bifurcao, ou de ruptura
com respeito s antigas instituies que legitimavam a situao anterior. Segundo
Mahoney, esta fase que ele chama de persistncia estrutural (Structural persitence) necessita para sua existncia de uma produo de novas instituies ou de dispositivos
estruturais (Mahoney, op. cit., Mahoney & Thelen, 2010). O interesse deste enfoque
para o estudo da pobreza no meio rural e a sua relao com as polticas de desenvolvimento territorial de apontar a necessidade no somente de criar instituies que
melhorem a repartio da renda e da integrao social, econmica e poltica, mas
tambm, de atuarem na construo de um conjunto complexo de instituies de
diversas ndoles dando permanncia a esta bifurcao histrica no funcionamento
institucional do campo brasileiro, marcado por uma desigualdade endmica.
O segundo item trata da articulao dos atores e da governana territorial. Inmeros
estudos sobre as polticas de desenvolvimento territorial no Brasil, inclusive do OPPA em
parceria com o IICA-Brasil, tm apontado a importncia da coordenao institucional
territorial para garantir a emergncia de projetos coletivos diversificados e de interesse
tanto para os protagonistas como para o desenvolvimento social e econmico do territrio. Tambm esses trabalhos anteriores do OPPA, mostraram as dificuldades de juntar
na mesma estrutura executiva, sendo no caso o colegiado territorial, funes to diver-
51
52
Para P. Hall (Hall, 1993, citado por Lascoumes & Simard, 2011), a definio dos instrumentos se enquadra dentro da histria institucional do pas, refletindo o processo
de consolidao ou de ruptura, assim como, os processos de aprendizagem. Este autor
considera tambm importante diferenciar as modificaes operadas na organizao
de um determinado conjunto de instrumentos, ou seja, o setting, da introduo de
instrumentos inovadores, o qual correspondendo a um nvel de mudana maior tem
a particularidade de induzir processos de aprendizado mais complexos. Lacoumes &
Simard observam que os instrumentos so produtores de representaes especficas
referentes ao problema sobre o qual atuam e podem at sugerir sistemas explicativos,
apesar de reconhecer que a coerncia e o efeito da justaposio de uma diversidade
de instrumentos so ainda mal conhecidos (Lacoumes & Simard, 2011).
A questo dos instrumentos mobilizados no PRONAT e no PTC nos parece ser um
elemento importante de anlise, uma vez que os objetivos dos programas dessas
polticas, assim como as preocupaes dos pblicos-alvo s vezes so muito distantes da questo da reduo da pobreza rural. Esta observao remete ao alto nvel de
heterogeneidade da categoria sociolgica dos agricultores familiares e da divergncia
dos interesses entre os segmentos socioeconmicos do setor. Os instrumentos de
polticas pblicas atuam de maneira diferenciada segundo os diversos setores, sendo alguns deles favorecidos com respeito aos outros. As questes levantadas aqui
so relativas, em primeiro lugar, maneira especfica da atuao desses instrumentos
destinados a segmentos especficos dos agricultores familiares e os seus efeitos combinados sobre a pobreza rural, tomando em conta que os pobres no participam da
competio poltica para negociaes de instrumentos de interveno pblica.
Recomendaes e sugestes
A este nvel muito preliminar de estudo, uma grande prudncia necessria na
hora das recomendaes e sugestes. Far-se-o dois tipos de observaes: a primeira
relativa caracterizao da pobreza rural dentro dos territrios, enquanto a segunda
se refere s polticas pblicas voltadas para o fomento agricultura familiar, o desenvolvimento e a governana territorial, assim como, a relao das mesmas com a
questo do combate pobreza.
Acha-se oportuno chamar a ateno sobre a complexidade da expresso da pobreza nos territrios rurais. O presente estudo, apresentado nos dois volumes dessa
coletnea, constituir, sem dvida, uma primeira caracterizao deste fenmeno ao
estabelecer um inventrio dos fenmenos em jogo e identificar questes a serem
aprofundadas. Contudo, h necessidade de realizar mais estudos para identificar precisamente os mecanismos da pobreza rural. A realizao de uma anlise aprofundada
dos mecanismos institucionais de reproduo da pobreza e a sua concentrao espacial (poverty-trap) nos parece necessria. Tratar-se-ia de identificar e desembaraar as
53
54
55
positiva para corrigir um processo histrico de excluso. Esta postura em prol dos agricultores familiares coerente com a perspectiva de construo de projetos territoriais
coletivos para atender s necessidades dessa categoria social, no quadro do PRONAT.
Mas, legtimo perguntar se a restrio da reflexo econmica apenas categoria da
agricultura familiar seria a opo mais adequada para incentivar o crescimento econmico territorial e se no seria o caso de abrir os espaos de interlocuo a outros
setores socioeconmicos, tais como: empresrios, comerciantes, grandes produtores
que oferecem solues de transformao, comercializao e valorizao dos produtos da agricultura familiar, assim como na gerao de empregos que contribuem
ampliao e diversificao da matriz econmica do territrio.
Semelhante a interrogao com respeito ocupao do espao do territrio.
Enfocando a anlise somente na agricultura familiar organizada, as situaes de concentrao de pobreza rural ligadas ao setor mais fragilizado e desorganizado da sociedade local poderiam se tornar despercebidas. Por outro lado, a institucionalidade
territorial, criada para atender s questes relativas agricultura familiar, pode no
estar adaptada para lidar com os problemas especficos da marginalizao social e
territorial.
Essas duas interrogaes levantam a questo relativa ao posicionamento dos atores da agricultura familiar com respeito aos problemas sociais e econmicos do territrio, assim como a capacidade e a legitimidade da sociedade civil com os setores
privado e pblico para lidar com as questes econmicas e sociais do territrio.
56
CAPTULO 2
ELEMENTOS PARA UMA
AGENDA PBLICA DE
ENFRENTAMENTO DA POBREZA
E INCLUSO SOCIOPRODUTIVA
NO MEIO RURAL NA TICA
DO DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL
Renato S. Maluf
Introduo
A experincia tem mostrado que a construo e a eficcia de uma agenda de
polticas pblicas dependem de que os temas que a integra adquiram legitimidade
social e reconhecimento pelas polticas pblicas correspondentes. Por essa razo,
importante assinalar que a busca ativa por erradicar a pobreza, ao menos em suas manifestaes mais extremas, tem adquirido aceitao crescente na sociedade brasileira,
ocupando tambm lugar destacado nas polticas pblicas em grande nmero de pases latino-americanos. J no se questiona o decisivo e insubstituvel papel do Estado quando se trata do enfrentamento da pobreza e promoo do desenvolvimento.
Contudo, sabe-se, hoje, ser igualmente importante o envolvimento de atores sociais
mais diversos, inclusive e, principalmente, os grupos sociais e indivduos a quem se
destinam as aes e polticas pblicas.
A colocao da erradicao da extrema pobreza no topo da agenda pblica no
Brasil e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM) da resultante converteram-se em referncia obrigatria no debate sobre pobreza rural. Mais do que isso, o fato de o espao
rural ser aquele onde se observam os mais elevados ndices de incidncia da pobreza
torna a estratgia de enfrentamento da pobreza rural decisiva para o xito do referido plano. Ainda que a compreenso sobre o rural aqui utilizada ultrapasse o mbito
da produo agrcola, no h dvida que os modelos produtivos e o acesso base
de recursos naturais integram o ncleo das estratgias de superao da pobreza no
campo. Essas premissas implicam enfrentar os trs desafios que foram propostos para
57
debate entre os participantes do V Frum Internacional sobre Desenvolvimento Territorial, organizado pelo Frum de Desenvolvimento Rural do IICA, a saber:
a) articulao do enfrentamento da pobreza rural com o enfrentamento da pobreza em geral e da desigualdade social no Brasil;
b) avaliao do papel dos modelos produtivos e da promoo da sociobiodiversidade na superao da pobreza rural;
c) construo de capacidades e dispositivos institucionais necessrios.
Tais desafios esto subjacentes ou so abordados explicitamente nas anlises
e proposies contidas no presente captulo, que est dividido em cinco partes. A
primeira delas prope um marco conceitual e analtico para a abordagem dos determinantes da pobreza em geral, e da pobreza rural em particular, bem como das
interfaces entre seu enfrentamento e a promoo do desenvolvimento territorial
sustentvel. A segunda parte completa o marco conceitual, especificamente sobre o
papel e significado dos processos e polticas de incluso socioprodutivas no desenvolvimento territorial. Valendo-nos dessas referncias, nas terceira e quarta partes so
analisados os mecanismos e instrumentos de ao voltados para a incluso produtiva
ou que incidam sobre ela previstos no PRONAT e no PTC, incluindo sua articulao
com o recm-lanado Plano Brasil Sem Misria. Na parte final, apresentam-se os elementos de uma agenda de polticas pblicas para o enfrentamento da pobreza rural
com base em estratgias de desenvolvimento sustentvel dos territrios, com destaque para a dimenso da incluso produtiva.
58
59
internacionais e abraada por vises neoliberais que sustentam a opo pelas ltimas
com o argumento da eficincia no uso de recursos pblicos, porm, no contexto de
sua viso de um Estado mnimo. A experincia brasileira recente recoloca a dicotomia entre os paradigmas da universalizao e da focalizao cuja tenso foi arrefecida,
segundo Fagnani (2011), pelas escolhas polticas dos ltimos anos, especialmente, no
segundo mandato do Governo Lula. Se recorrermos s duas referncias universalizao e focalizao de um modo que foge de contraposies enganosas, perfeitamente possvel entender as aes focalizadas nos mais pobres dos pobres como uma
discriminao positiva na perspectiva de universalizar direitos. Mais uma vez, o PBF
aparece como um bom exemplo, ainda que aspectos da sua implementao suscitem questionamentos desde uma tica rigorosa de direitos humanos12.
1.2 Crescimento econmico e pobreza
A dimenso econmica do desenvolvimento costuma ser sobrevalorizada devido
importncia atribuda ao crescimento econmico para a reduo da pobreza, notadamente por meio da incluso produtiva dos mais pobres. O crescimento colocado
quase como um requisito para o alcance desse objetivo. Pobreza, no caso, aferida
basicamente pela renda monetria e sua traduo na distribuio da renda, medida
insuficiente, notadamente no meio rural, mas no sem importncia. J nos primrdios das teorias de desenvolvimento, no auge do desenvolvimentismo assentado na
industrializao, colocava-se a difcil conciliao entre crescimento econmico e reduo da desigualdade de renda.
Hirschman (1981) alertava para os efeitos inquos imediatos do crescimento que
envolve escolhas e concentrao de investimentos, ao mesmo tempo em que chamava a ateno para os fatores de ordem social e poltica que poderiam contrabalanar
tais efeitos e criariam uma perspectiva de futuro para os setores no imediatamente
beneficiados. Essa mesma matriz analtica deu origem a uma noo de desenvolvimento desequilibrado segundo a qual a arte de promover o desenvolvimento requer governantes que administrem as inevitveis oscilaes resultantes de polticas
de crescimento desequilibrado, isto , que contam com a expanso de um elemento
antes do outro e com os efeitos de complementaridade entre eles (Meldolesi,1992).
H vrios estudos e pesquisas que demonstraram ser falsa a premissa de que o
crescimento neutro em relao distribuio de renda. Entre eles, o enfoque no
chamado tringulo da pobreza mostra que a evoluo da pobreza no depende
apenas da taxa de crescimento, mas tambm do nvel de desigualdade e da variao
12
Uma das comisses do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) produziu um
roteiro de anlise de PBF desde a tica dos direitos humanos (www.presidencia.gov.br/consea).
60
desse nvel ao longo do processo de crescimento. Assim, ganha relevo a redistribuio de ativos ao lado da opo por padres igualitrios de crescimento. Em sentido
inverso, uma melhor distribuio de renda favorece o crescimento de modo que o
crescimento da igualdade promove o desenvolvimento.
Remetendo, mais uma vez, experincia recente do Brasil, nota-se que o pas
combinou taxas modestas de crescimento do PIB com reduo da pobreza e da desigualdade13. Essa combinao contrasta com mais de trs dcadas de elevada taxa
mdia de crescimento econmico que durou at incio dos anos 1980 da qual resultou uma das sociedades mais desiguais do mundo. A conjugao de crescimento
econmico com reduo da pobreza derivou do uso ativo, desde o primeiro Governo
Lula, de um conjunto variado de instrumentos. Os mais importantes foram a recuperao do valor real do salrio-mnimo e, com ela, dos benefcios da seguridade social
(com forte impacto no meio rural), investimentos pblicos estimulando a gerao
de empregos, amplo programa de transferncia de renda e forte apoio agricultura
familiar. Fundados numa clara opo por polticas anticclicas em face da conjuntura
internacional adversa, tais instrumentos estiveram na base de uma dinmica econmica fortemente assentada no mercado interno e menos inqua.
Houve incluso produtiva por meio do mercado de trabalho formal, com a criao
de 15 milhes de novos empregos formais, entre 2003 e 2010, invertendo a trajetria anterior (Garcia, s/d). No entanto, caractersticas estruturais do mercado de trabalho no Brasil limitam a incorporao nessa dinmica virtuosa daqueles mais pobres
e em vulnerabilidade social extrema, principalmente, nas reas urbanas (Campos et
al., 2010). Garcia (s/d) estimou que, mesmo sob crescimento rpido, a economia brasileira absorveria apenas 500 mil pessoas por ano entre aquelas registradas no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal. Da a relevncia da criao de
oportunidades de trabalho de modo geral, como se verificou nas pequenas e mdias
localidades no interior do pas e no seio da agricultura familiar.
Essa constatao levou Campos et al. (2010) a contrastarem o que se passou nas
reas urbanas com o avano ocorrido nas reasrurais, devido ao fortalecimento da
agricultura familiar resultante da articulao de polticas envolvendo 52 aes diferentes. Dentre elas, destacam-se a expanso do PRONAF, a criao do Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) e a lei que obriga que 30% da merenda escolar seja
adquirida de produtores da agricultura familiar. Segundo os autores, no houve nada
equivalente e muito menos proporcional para as reas urbanas do pas.
13
Esse feito, que tambm se verificou em outros pases da regio, to mais importante quando se lembra
que o par dinamismo econmico e crescente equidade foi a caixa vazia (casillero vaco) da matriz com a qual
Fanjzylber (1989) retratou um largo perodo da histria dos pases da Amrica Latina na segunda metade do
sculo XX.
61
62
dinmicas excludentes se concebidas com o propsito, equivocado, de tratar igualmente agentes, de fato, desiguais em suas condies de produo e competio. Vale
dizer, as polticas podem contrarrestar as dinmicas excludentes tratando desigualmente os desiguais.
Para o meio urbano se admite, em princpio, a existncia de emprego ou atividade
alternativa para trabalhadores tornados suprfluos numa atividade que se moderniza
ou desempregados de empresas deslocadas pela concorrncia. J no meio rural essas
possibilidades so bastante limitadas, residindo a uma das causas do xodo para as
cidades. Denominei de armadilha da modernizao caracterstica desse processo
que compromete a reproduo da agricultura familiar como categoria social, enquanto promove a ascenso econmica de uma parcela dos seus membros (Maluf, 2000).
A modernizao agrcola assentada na busca de maior eficincia por produto, invariavelmente, implica especializao produtiva e maior escala de produo de cada
unidade produtiva, tornando suprfluo um grande nmero de agricultores ou famlias rurais, nmero que pode ser atenuado num contexto de elevado crescimento da
demanda pelo produto respectivo. Alm da excluso de uma parcela dos agricultores,
no demais lembrar que aqueles que permanecem na atividade, sendo mais especializados, estaro mais expostos aos riscos das flutuaes dos mercados singulares
dos produtos, risco atenuado pela diversificao produtiva do modelo de agricultura
familiar aqui considerado como mais adequado.
O ingresso do agricultor em outro produto ou mercado possvel, porm, limitado ao leque de alternativas de diversificao existentes num dado contexto socioespacial. O emprego de membros da famlia fora da prpria unidade familiar ou em
atividades no agrcolas uma resposta comum para assegurar a renda familiar, como
explicado pelo enfoque da pluriatividade das famlias rurais. Contudo, mesmo recorrendo a outros empregos ou atividades, e considerando a permanncia de famlias
com domiclio rural, as estatsticas populacionais e econmicas demonstram que unidades familiares agrcolas so tornadas suprfluas e desaparecem como tal na medida em que aumenta a eficincia de parcela minoritria delas. A eficincia econmica
(dos agentes), cuja legitimao social buscada na reduo dos custos de produo
e dos preos finais dos produtos por meio da competio, compromete a equidade
social ao reduzir as possibilidades de reproduo do grupo social que estava na origem desses produtos. Adiante extrairemos algumas implicaes desse argumento
com repercusses na questo da incluso produtiva no meio rural.
1.4 Enfoques de pobreza
Vai alm das pretenses desse texto revisar a ampla literatura sobre os enfoques
de pobreza, medidas e estratgias de enfrentamento. Uma boa resenha encontra-se
63
em Stewart et al. (2007), que identificam quatro abordagens para definir e medir a
pobreza. O primeiro e mais comum deles o enfoque monetrio, que define pobreza
como insuficincia de consumo (ou renda) em relao a uma dada linha de pobreza.
Embora tenha se beneficiado de importantes desenvolvimentos metodolgicos, muita controvrsia existe sobre a pobreza monetria. A renda no indicador suficiente
e nem se confunde com bem-estar. O estabelecimento de uma linha de pobreza monetria para diferenciar os pobres dos no pobres sempre comporta algum grau de
arbitrariedade. O enfoque monetrio, assim como outros, defronta-se com a questo
da unidade de referncia mais apropriada (indivduos ou famlias-domiclios) e com
problemas por agregar dimenses distintas.
Sem desconhecer a amplitude das controvrsias sobre a conceituao convencional de pobreza e o uso de indicadores monetrios, cabe uma observao sobre a
considerao conjunta das dimenses relativa e absoluta da pobreza. Como se sabe,
a pobreza relativa constitui uma dimenso da desigualdade social, relaciona pobreza com iniquidade e requer medidas contextualizadas, a comear pela prpria linha
de pobreza. A linha de pobreza remete pobreza absoluta e antiga discusso sobre o mnimo de subsistncia ou as chamadas necessidades bsicas. H indicadores
consagrados para aferir a satisfao dessas necessidades, porm, eles so igualmente
demandantes de contextualizao. Menos valorizado o papel da condio absoluta
dos pobres entre os determinantes das possibilidades de superar essa condio.
O segundo enfoque abordado por Stewart et al. (Idem) o hoje bastante difundido enfoque nas capacidades humanas lanado por Amartya Sen, no qual os recursos
monetrios ficam limitados ao seu papel instrumental. Definindo pobreza como privao de capacidade quer dizer, inadequao em lugar de insuficincia (de renda)
Sen chega conceituao de desenvolvimento como expanso das capacidades das
pessoas disporem de vrias combinaes de modos de existncia (de ser e de fazer)16.
No cerne do argumento encontram-se as diferenas fundamentais (incontornveis)
entre os indivduos a j referida diversidade humana que obrigam um enfoque
centrado na liberdade de escolher conferida pelas capacidades, mais do que na igualdade entre os seres humanos.
A liberdade de escolher e no a posse de uma cesta de bens seria o campo mais
adequado de avaliao dos resultados do desenvolvimento. de notar a importante
inverso da retrica utilitarista habitual em favor de uma tica dos direitos promovida
16
Koo & Perkins (1995) propuseram ampliar o uso da noo para capacidade social (social capability)
definida como o conjunto de instituies e recursos humanos que permitem a certas naes se desenvolverem
mais rpido que outras. Evans (2002) vai mais alm nessa direo ao sustentar que o poder de mercado ou
a centralizao do poder sobre os fluxos culturais constituem restries liberdade mais importantes que as
destacadas por Sen, requerendo estratgias institucionais para favorecer as capacidades coletivas.
64
por Sen, ao atribuir valor intrnseco liberdade independente do seu valor instrumental. De todo modo, cabe mencionar os cinco tipos de liberdades instrumentais
ressaltados pelo autor, a saber: (a) liberdades polticas; (b) facilidades econmicas; (c)
oportunidades sociais; (d) garantias de transparncia; (e) segurana protetora.
No sero aqui reproduzidas as vrias observaes feitas por Stewart et al. (Idem)
e por muitos outros comentaristas sobre a influente abordagem proposta por Sen.
Vrias delas se referem s dificuldades de operacionalizar a riqueza conceitual do enfoque nas capacidades, alm de enfrentar desafios similares aos do enfoque monetrio. Como seria de esperar, o popular IDH desenvolvido pelo PNUD com base nesse
enfoque no escapa das limitaes de mensurao, por maior que tenha sido sua
contribuio para a conceituao e medida do desenvolvimento. A propsito, cabe
reproduzir aqui o alerta feito em outro texto (Maluf, 2000) sobre a noo de desenvolvimento humano no ser plenamente intercambivel com a anterior e mais tradicional noo de desenvolvimento social. Ao contrrio, coloca-se o desafio de combinar
o movimento analtico de baixo para cima centrado no desenvolvimento humano,
com o enfoque de cima para baixo no desenvolvimento social, no qual ganham adequada considerao a equidade (ou iniquidade) entre os grupos sociais, a heterogeneidade entre eles e a prpria ao coletiva. Esse alerta ainda mais importante quando se trata do meio rural, como j antecipado nesse documento e retomado adiante.
O terceiro enfoque mencionado por Stewart et al. (2007) o da excluso social desenvolvido nos pases industrializados para descrever os processos de marginalizao
e privao que podem emergir em pases ricos com abrangente proviso de bemestar. Ele reflete a compreenso da pobreza como um fato e como um sentimento
de excluso (por exemplo, dos atributos da cidadania) implicando recurso complementar a indicadores objetivos e subjetivos. Mais do que nos enfoques anteriores, a
perspectiva social central (nfase em grupos sociais), ganhando relevo a anlise das
dinmicas ou mecanismos promotores de excluso social e, consequentemente, os
sistemas de proteo e promoo social.
Como lembram as autoras, a multidimensionalidade uma caracterstica intrnseca a esse enfoque. No caso, a concepo multidimensional da pobreza implica combinar as abordagens objetiva (bateria de indicadores materiais sobre necessidades no
satisfeitas, incluindo elementos no monetrios) e subjetiva (carncias sentidas pela
populao considerada pobre)17. Esse enfoque contribuiu tambm para incorporar
na conceituao de pobreza a dificuldade de acesso a bens e servios, avaliada em
relao ao nvel mdio de bem-estar e no por um nvel mnimo de sobrevivncia,
17
Claro que se pode correlacionar esse enfoque com o anterior das capacidades humanas que trata dos
indivduos levarem uma vida que tm razo para valorizar.
65
sendo sua superao buscada sob a referncia da coeso social (integrao). Pode-se
dizer que a excluso social caracteriza a negao ou o desrespeito a direitos sociais
(ou direitos associados cidadania) sem recorrer, diretamente, dimenso econmica
da pobreza18.
O enfoque da excluso social separa-se do enfoque liberal (pobreza como um fenmeno individual) ao buscar as causas da pobreza no funcionamento social e ressaltar o efeito poderoso da ruptura dos laos sociais para a profundidade, dinmica e
irreversibilidade da pobreza. Quatro sistemas de integrao ou de pertencimento so
destacados: sistema democrtico e jurdico; mercado de trabalho; sistema de seguridade e proteo social; famlia e comunidade. Se nos pases desenvolvidos o mercado
de trabalho colocado como principal instrumento de integrao, nos pases em
desenvolvimento outros devem ser acrescidos, particularmente, no caso da pobreza
rural, o familiar e comunitrio (de fato, territorial).
Stewart et al. (Idem) colocam como quarto enfoque de pobreza os mtodos participativos que pretendem evitar a alegada imposio externa de valores e medidas
atribuda aos demais enfoques, por meio do envolvimento direto das pessoas na conceituao e medida da sua prpria condio de pobres. Na origem desses mtodos
esteve a chamada avaliao rural participativa definida como uma famlia crescente
de abordagens e mtodos que permitem as pessoas do local compartilharem, fortalecerem e analisarem seu conhecimento da vida e das condies para planejar e
agir (Chambers, 1994 apud Stewart et al., 2007). A heterogeneidade no interior das
comunidades e sua influncia na capacidade de se fazer ouvir apontada como um
problema fundamental, ao que se acrescenta o fato de a avaliao ser conduzida pelas prprias pessoas para anlise por externos comunidade e a seletividade devida
presso por concluses polticas relevantes.
A escolha entre os enfoques reflete perspectivas diferentes sobre o que constitui
uma vida boa (ou o bem viver inscrito nas leis de alguns pases andinos) e uma sociedade justa, alm de depender da disponibilidade de dados. Essa escolha tambm
determina a nfase em determinados tipos de polticas pblicas. No menos importante verificar se a aplicao dos diferentes mtodos chega, grosso modo, s mesmas pessoas definidas como pobres. As autoras concluem que h pouca consistncia
tcnica entre as diferentes medidas nos pases, a ponto de baixos nveis de pobreza
numa medida serem compatveis com elevados nveis de pobreza em outra, num
mesmo pas. Um exemplo disso, com ocorrncia no incomum, um pas apresentar
baixo IDH em relao ao indicador de pobreza monetria. O Brasil e boa parte dos
pases latino-americanos apresentam esse tipo de disparidade.
18
O Conselho da Europa, em deliberao de 1994, definiu os excludos como ... grupos inteiros de pessoas
parcial ou totalmente fora do campo de aplicao efetiva dos direitos do homem.
66
Por fim, a perspectiva de aplicar os quatro enfoques numa pesquisa que analisa
as interfaces entre as polticas de desenvolvimento territorial e o enfrentamento da
pobreza rural, partiria do suposto de que, em princpio, qualquer um deles aplicvel
em escala territorial, nos limites da disponibilidade de informaes, principalmente,
dados estatsticos; supe-se que informaes de outra ordem so possveis de obter
por coleta direta (entrevistas, trabalhos analticos, documentos etc.). Alm da disponibilidade de dados, a escolha do enfoque pode refletir distintas concepes sobre
o que ser pobre (ou no pobre), sendo recomendvel algum tipo de combinao
entre os enfoques de modo a dar conta da multidimensionalidade da pobreza. Bonnal (2012), no primeiro captulo desse volume, parte de concepo semelhante para
sugerir diversos instrumentos para aferir as manifestaes de pobreza nos territrios
rurais. Imagina-se que o mtodo mais adequado seria o de uma combinao de enfoques e dos instrumentos correspondentes que faa sentido e seja aplicvel aos vrios
territrios estudados.
67
68
custo de vida no homogneo nas diversas regies, portanto, pessoas com uma
mesma renda monetria podem convert-las em cestas de bens distintas. Acrescentese que insuficincias na imputao de valores monetrios referentes produo
para autoconsumo e habitao no meio rural podem subestimar a renda monetria
atribuda s famlias rurais. Mais importante, mesmo logrando aperfeioamentos
metodolgicos na sua aferio, a renda monetria deixou, h tempos, de ser
considerada um indicador suficiente de pobreza (urbana e rural). Consideradas todas
essas ressalvas, nos debates durante o V Frum, concluiu-se que os domiclios rurais
extremamente pobres tm uma grande dependncia dos programas de transferncia
de renda, porm, esses programas no so suficientes para retirar as pessoas da
condio de pobreza em que se encontram.
Para alm dos dados de renda monetria, os mais variados indicadores revelam uma
situao ainda dramtica das condies de vida de parcela importante da populao
rural, principalmente, nas regies Norte e Nordeste do pas. Adiante veremos que o
PBSM estima que dos 16,2 milhes de brasileiros em extrema pobreza que o programa
pretende atingir, 7,2 milhes se encontram na rea rural, 66% deles no Nordeste e 20%
no Norte, ratificando a elevada concentrao espacial da pobreza no Brasil.
Vale dizer, o pas ainda tem um contingente significativo de sua populao rural
vivendo em extrema pobreza, apesar do processo em curso de reduo da pobreza
em geral, e da pobreza rural em particular, com mais fora a partir da primeira dcada
do sculo XXI. Nota-se que a experincia brasileira de reduo da pobreza demonstra
que ela no deve ser atribuda a um nico fator, nem mesmo ao crescimento
econmico buscado ativamente pelas polticas pblicas nesse perodo. Sem dvida
que o crescimento parte importante da explicao da expanso do emprego formal
e das oportunidades de trabalho em geral, mas a isso deve-se agregar a valorizao
do salrio-mnimo, o fortalecimento de vrias polticas de apoio aos agricultores
familiares e a ampliao dos programas de transferncia de renda.
Especialmente importante para a reduo da pobreza rural foi a instituio da
previdncia rural no incio da dcada de 1990 e a recente recomposio do valor
dos benefcios pagos, acompanhando o salrio-mnimo, cujo impacto anterior e
mais amplo que o do PBF, sem com isto subestimar a importncia deste ltimo. Alm
daqueles voltados para o trabalho e a renda, mencionem-se os programas promotores
do acesso energia eltrica e gua no meio rural.
2.1 Pobreza rural e desenvolvimento territorial sustentvel
Para finalizar a apresentao das referncias conceituais, resta articular o enfrentamento da pobreza e os processos de incluso socioprodutiva com a perspectiva
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gem entre si, porm, essa interao no unvoca e muito menos isenta de conflitos,
entre outras possibilidades, por coexistirem distintas identidades sociais no entorno
de uma identidade regional ou por pretenderem falar em nome dela. As regies Norte
e Nordeste (com seus territrios), onde mais se concentra a pobreza rural no Brasil, so
exemplos de leituras diferenciadas e mesmo contrastantes, das quais se originam
projetos para a regio expressando interesses conflitantes. Para ficar apenas no Nordeste rural, podem-se mencionar as leituras do combate seca com grandes obras,
da modernizao agrcola e da convivncia com o semirido.
Essa e outras questes antes apontadas vo na direo de destacar o papel dos
atores sociais, cujo mapeamento e caracterizao dos projetos coletivos que os movem se colocam como indispensveis. Essa perspectiva consistente tanto com a
viso que valoriza a dimenso de construo social presente nos territrios, quanto
com a reconhecida importncia dos atores sociais para o enfrentamento da pobreza. So muitos os exemplos que mostram o papel desempenhado pela sociedade
organizada para se obter melhor adequao das polticas pblicas, em particular, na
questo da pobreza em que h uma questo complexa de representao (e o risco de
tutela20) pelo fato de que os pobres nunca so representantes de si mesmos.
Cabe, aqui, uma observao adicional a propsito do papel desempenhado pelas
ideias e pelos atores e redes sociais que so portadores das mesmas, portanto, sobre
o processo poltico na definio da agenda de ao dos governos. A conformao
do meio rural e dos territrios que o compem, o desenvolvimento da agricultura
e as relaes com a natureza dependem das expectativas da sociedade em geral,
particularmente da parcela mais envolvida com a rea em questo, e suas respectivas
ideias ou leituras sobre a regio ou territrio21. Em linha com o enfoque cognitivo
das polticas pblicas, a construo social de referncias de ao pblica reflete as
compreenses dos grupos sociais sobre suas prprias condies e sobre a sociedade
em geral, bem como os caminhos para aperfeioar essas condies. Claro que tais
compreenses nem sempre so semelhantes, no raro so dspares e conflitantes,
portanto, requerem espaos de concertao social. A dependncia do caminho percorrido, por sua vez, nos alerta sobre os elementos de permanncia que sobrevivem
s inflexes verificadas em momentos crticos, e os limites por eles colocados quanto
amplitude das escolhas possveis.
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Para Berdegu et al. (2011), a formao de coalizes sociais inovadoras chave para se lograr crculos
virtuosos localizados com crescimento econmico, reduo de pobreza, melhor distribuio da renda e
sustentabilidade ambiental.
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Nota-se, hoje, no Brasil, vrias referncias em construo, para a qual tem contribudo, entre outros, o efeito de recrutamento das ideias mencionado por Hirschman22.
Isto reala a importncia de mapear as redes ou comunidades de poltica que se formam em torno delas, englobando setores de governo, redes sociais e, naturalmente,
a prpria comunidade cientfica. A taxa de sucesso dos programas pblicos aumenta
conforme o grau de conhecimento sobre eles por parte dos atores sociais.
Retomando a questo do desenvolvimento territorial, as abordagens territoriais
permitem valorizar a dinmica territorializada dos agentes econmicos e setores produtivos, vale dizer, a resultante espacial do processo territorial de um agente ou setor,
indo muito alm da considerao do fator espao (ou das vantagens locacionais) nas
equaes formuladas pela economia convencional. A mesma relao atores territrios, porm, olhada em sentido inverso valorizada pelos enfoques que ressaltam
serem situadas as atividades econmicas e relaes sociais. Esses so os casos, por
exemplo, dos enfoques em sistemas produtivos localizados no fenmeno da aglomerao (clustering), nos distritos industriais e arranjos produtivos locais. Ressalte-se,
porm, que a proximidade fsica no leva, necessariamente, construo de sinergias
entre as atividades e atores presentes numa dada unidade espacial ou territrio, as
quais dependem, sobretudo, de aes e polticas pblicas com esse intuito. As aes
promotoras de sinergias nos territrios costumam ser essenciais para os processos de
incluso produtiva dos mais pobres ou fragilizados.
Esse ltimo aspecto se encontra entre as justificativas para a territorializao das
polticas pblicas no Brasil e da prpria perspectiva do desenvolvimento territorial
sustentvel. Bonnal e Kato (2011) consideram a emergncia da governana territorial
como a etapa mais recente do processo de reforma da governana que foi posto
em marcha pela Constituio de 1988. Ampla anlise comparativa levou os autores a
identificar quatro grupos de polticas de acordo com sua relao com o territrio: (a)
desconcentradas, mantendo na esfera federal os atores com maior poder de deciso;
(b) descentralizadas, com efetiva repartio de poder entre as esferas de governo; (c)
polticas de fomento a projetos territoriais, com iniciativas no nvel local a partir de regras nacionais; (d) polticas concebidas no nvel territorial, diferenciando-se do grupo
anterior pela importncia da sociedade civil na concepo e operacionalizao dos
projetos territoriais.
Essa tipologia das polticas resulta em trs tipos de territrios: (a) territrios de
prestao de servios a todos ou parte dos que nele moram; (b) territrios de projetos
22
Hirschman (1996) sustenta que o efeito de recrutamento das ideias novas (seu efeito indireto) muito
mais importante que o efeito de persuaso (efeito direto) habitualmente considerado, desse modo conferindo
vida longa s inovaes sociais nutridas por ideias apropriadas e qui transformadas/ traduzidas pela sociedade.
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coletivos estimulados pelo Estado; (c) territrios-rede pelos quais a sociedade elabora
projetos autnomos pelo compartilhamento das ideias num mesmo territrio ou entre recortes territoriais que no se sobrepem.
Quanto aos dois programas que nos interessam de perto, os autores enquadram
o PRONAT no grupo de polticas de fomento a projetos territoriais. J o PTC no se enquadra em nenhum dos quatro grupos por ter uma concepo diferenciada visando
concentrar e articular polticas setoriais num mesmo espao geogrfico (um territrio
existente). Voltaremos a eles mais adiante.
Por fim, sustenta-se, aqui, que o reconhecimento da multifuncionalidade da
agricultura familiar e de sua estreita conexo com a perspectiva do desenvolvimento
territorial sustentvel, contribui para o delineamento de estratgias de enfrentamento
da pobreza rural, nelas includas a incluso socioprodutiva. No entanto, tanto as
anlises antes referidas sobre os espaos locais de participao (conselhos municipais
e colegiados territoriais), quanto os resultados das pesquisas registradas em Cazella
et al. (2009), revelam que as percepes sobre a agricultura familiar que predominam
nesses espaos e orientam os planos territoriais e municipais de desenvolvimento
focalizam, quase que exclusivamente, a dimenso produtiva das unidades familiares
rurais, deixando de fora (ou no enxergando) parcelas significativas das famlias
rurais fragilizadas na sua capacidade de produo. Contrariamente a essa viso
unidimensional, o enfoque da multifuncionalidade prope valorizar quatro funes da
agricultura familiar no Brasil que esto envolvidas, em diferentes graus, no tema que
nos ocupa. So elas: (a) reproduo socioeconmica das famlias rurais; (b) promoo
da segurana alimentar das prprias famlias rurais e da sociedade; (c) manuteno
do tecido social e cultural; (d) preservao dos recursos naturais e da paisagem rural
(Carneiro e Maluf, 2003).
bastante evidente a repercusso positiva do fortalecimento da agricultura de
base familiar para a reproduo das famlias rurais e a segurana alimentar delas
mesmas e da sociedade em geral. Muitos dos entraves a essa atividade integram os
fatores determinantes da pobreza rural. Contudo, Bonnal e Maluf (2007) ressaltam que,
num bom nmero de situaes, ao considerar a contribuio da agricultura familiar
na manuteno do tecido social e cultural no campo, emerge o entrelaamento, nos
territrios, das questes de pobreza e desenvolvimento rural. Retomaremos esse
ponto adiante.
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Para essa apresentao nos valemos de uma sntese de recente avaliao do PBSM
Ruralpromovida pelos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, em novembro de 2011 (MDA, 2011). Cabe esclarecer que
o destaque dado s aes do MDA e a coleta de informaes junto a esse Ministrio
se deve a sua maior proximidade com o objeto especfico da consultoria que so o
PTC e o PRONAT. Contudo, sabe-se que o MDS responde pela coordenao geral do
PBSM e tem papel proeminente na sua concepo e tambm na implementao de
dois dos principais programas com incidncia sobre o meio rural (PBF e PAA). Ao MDS
e MDA devem ser somados, ainda, o Ministrio do Meio Ambiente (Bolsa Verde) e o
da Educao (PNAE).
J mencionamos, na primeira parte do presente documento, que o universo de
referncia do PBSM composto de 16,2 milhes de pessoas em extrema pobreza,
das quais 7,2 milhes na rea rural, bastante concentradas nas regies Nordeste (66%)
e Norte (20%). Ressalta-se o reconhecimento, pelo PBSM, da multidimensionalidade
da pobreza que se expressa na conjuno de territrios com baixo dinamismo
econmico, baixa escolaridade e capacitao profissional e acesso precrio
infraestrutura e servios. Como se sabe, o PBSM compreende trs eixos de atuao
abordados a seguir.
O primeiro eixo corresponde transferncia de renda cuja meta incorporar, at
2013, mais 830 mil famlias no Programa Bolsa Famlia (PBF). Pelo procedimento de
busca ativa, o PBSM estabeleceu a meta de incluir 320 mil famlias no Cadastro nico
(Cadnico)26 em 2011, sendo importante notar que os grupos sociais prioritrios eram,
majoritariamente, rurais (extrativistas, acampados, indgenas e quilombolas), aos quais
se somavam catadores de resduos e populao em situao de rua. A incluso no
Cadnico, como se sabe, torna as famlias aptas a serem atendidas pelo PBF e outros
programas sociais. Os primeiros resultados apresentados ao final de 2011 indicavam
que a meta foi, praticamente, atingida com a incluso de 316 mil novas famlias no
Cadnico. Alm disso, o PBF teve aumentado o limite de concesso dos benefcios
de trs para cinco filhos, passou a adotar o benefcio varivel e a garantir o retorno ao
programa das famlias que voltaram condio de vulnerabilidade.
Especificamente para as famlias rurais, o critrio adotado pelo MDA (2011) no
mbito do PBSM foi identificar, entre as famlias inscritas no cadastro da Declarao
de Aptido ao PRONAF (DAP), aquelas com renda per capita mensal inferior a R$
70,00, portanto, aptas a receber os benefcios do PBF. A distribuio dessas famlias
26
O Cadnico para Programas Sociais do Governo Federal um instrumento que identifica e caracteriza as
famlias de baixa renda, entendidas como aquelas que tm renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa
ou renda mensal total de at trs salrios mnimos (cf. Captulo 6, Box 1).
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por estrato de rea do seu estabelecimento rural a seguinte: 12% at 3ha; 10% de
3-5ha, 22% de 5-10ha, 56% mais de 10ha. Constatou-se que 66% delas acessam o PBF,
portanto, cerca de um tero das famlias rurais portadoras de DAP e habilitadas pelo
critrio de renda no acessam o benefcio do programa. Os gestores do programa
reconhecem, ademais, que h importantes diferenas de gnero e tnico-raciais entre
a populao extremamente pobre.
O segundo eixo do PBSM trata do acesso a bens e servios. Na apresentao do
PBSM-Rural, realizada pelo MDA (2011), esse eixo aparece sob o sugestivo ttulo de
Estratgia Ampliada - Outras Polticas do BSM. Nela so destacados: gua para consumo
e gua para produo; energia eltrica; Programa Bolsa Famlia; aposentadoria rural;
Benefcios de Prestao Continuada; aes de sade e educao27. Sem se ater a
questes terminolgicas ou de forma, o qualificativo estratgia ampliada poderia
sugerir um tipo de insero setorializada do MDA no PBSM, assentada num foco
produtivo estrito que toma tudo mais como ampliao dele. As razes que justificam
esse tipo de alerta encontram-se nos pontos abordados a seguir.
As famlias rurais cadastradas na DAP so, em princpio, identificveis e esto
ao alcance da ao do MDA, portanto, em linha com a perspectiva de busca ativa
que orienta o PBSM. Contudo, h um contingente, provavelmente, expressivo de
famlias rurais que, por no estarem inscritas no cadastro da DAP (vale dizer, no so
pronafianas), ficam invisveis pelos critrios do MDA acima referidos e no figuram
entre as prioridades de ao ou no so facilmente alcanveis pelos instrumentos
habituais desse Ministrio28. Pode-se supor que a maioria delas composta de famlias
rurais extremamente pobres ou mais vulnerabilizadas que, no entanto, no perderam
a identidade social de agricultores/as e ainda se dedicam, com dificuldade, a essa
atividade, porm, no cumprem com o requisito de acesso ao crdito do PRONAF.
Apesar de rurais e, de algum modo, agricultoras, essas famlias requerem uma
tica ampliada e instrumentos de interveno que vo alm daqueles usualmente
manejados por um ministrio setorial como o MDA. Para serem alcanadas pela
poltica pblica e emergirem da sua condio atual, demandam uma agenda prpria
que envolve a coordenao com ministrios que atendam a pblicos diversos, como
os de Desenvolvimento Social, Educao e Sade.
27
Em debate recente sobre seguridade social, promovido pelo IBASE, um dos participantes fez importante
referncia sobre ser imprescindvel desmercantilizar o acesso a bens e servios (habitao, sade e educao),
na verdade, um dos produtos da viso de Estado mnimo.
28
Caberia uma verificao especfica sobre as aes que eventualmente atingem as famlias rurais sem DAP,
no apenas pelo MDA que sabidamente tem dificuldade de atend-las, mas tambm por outros Ministrios,
notadamente, o MDS.
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MDA, por um lado, no engajamento dos variados setores de governo presentes nos
TCs (alguns deles contribuindo com sua atuao junto ao universo das famlias rurais),
sensibilizando-os para as peculiaridades da incluso socioprodutiva em meio rural.
Por outro lado, o desempenho de papel anlogo por ambos seria necessrio para fazer dos colegiados territoriais dos TRIs plataformas de apoio a projetos coletivos rurais
com o concurso de atores para alm do crculo ainda limitado que os compem.
Vimos que as polticas de desenvolvimento rural-territorial sustentvel devem
conter metas claras para a erradicao da pobreza, porm, auxiliando na consolidao
da democracia, promovendo a cidadania e o desenvolvimento sustentvel. Perguntase qual seria o ncleo central da poltica de desenvolvimento rural sustentvel? Desde
logo, a fragmentao parece ser uma das caractersticas da apropriao da noo de
desenvolvimento sustentvel e, por via de consequncia, de desenvolvimento territorial sustentvel. Talvez a fragmentao seja mais do que um resultado de deficincias
na institucionalidade das polticas pblicas em razo da amplamente reconhecida
desarticulao entre os setores. Questes conceituais, heterogeneidade social crescente no meio rural, conflitos polticos e dificuldades objetivas mesclam-se entre os
determinantes da frgil articulao das polticas, mesmo as que incidem sobre um
mesmo territrio, ou de concepes distintas do que seja sustentabilidade e dos instrumentos para promov-la. No seria a fragmentao um reflexo da emergncia da
diversidade no meio rural, ou a incapacidade de formular modelos uma consequncia
da inexistncia de um nico modelo?
Subjacente ao anterior se encontra uma questo que se manifesta em distintas
discusses sobre o meio rural que saber qual a estratgia para o agronegcio em
geral e para aquele presente nos territrios em questo. Uma resposta possvel, no
plano mais geral, tomaria como ponto de partida a recuperao daquelas que seriam atribuies de Estado, no caso: (a) fiscalizar o cumprimento de normas e leis; (b)
regular os mercados; (c) controlar as relaes dos agentes privados com o prprio
aparelho de estado; e (d) cuidar da ocupao do espao rural.
Por fim, uma breve nota retomando o que foi dito sobre o papel aglutinador das
ideias. Os planos de desenvolvimento territorial sustentvel e mesmo as iniciativas de
incluso socioprodutiva se defrontam, no Brasil, com um ambiente de coexistncia,
nem sempre harmoniosa, de modelos distintos de agricultura com clara hegemonia da agricultura empresarial monocultora e de larga escala, combinada com outras
dinmicas econmicas inquas. O cumprimento dos seus propsitos coloca, forosamente, tais planos e iniciativas na condio de portadores de ideias ou de perspectivas aglutinadoras de dinmicas e processos contra-hegemnicos. Mais do que isso,
a prpria noo de desenvolvimento territorial sustentvel teria que ser suficientemente organizadora de ideias e atores para cumprir com o referido papel aglutinador.
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Os participantes do V Frum apontaram a consolidao de um Sistema de Proteo Social como uma importante contribuio para que as polticas sociais fossem
concebidas enquanto um direito de todos os cidados na forma expressa na Constituio de 1988, contemplando as mltiplas dimenses da pobreza para alm do
quesito renda monetria. Favoreceria indagar, tambm, sobre a adequao das estratgias para superar a extrema pobreza, como as do atual PBSM, e que tipo de projeto
nacional de desenvolvimento est subjacente a elas.
Combinar instrumentos e, para tanto, promover a articulao das aes governamentais e no governamentais nas diversas reas uma diretriz que, por um lado,
reflete uma concepo de pobreza como sendo um fenmeno multifacetado e multidimensional, cujo enfrentamento no se resume a um nico instrumento. Por outro
lado, ela aponta para a necessidade de adotar medidas de impacto imediato sobre as
privaes dos mais pobres junto com aes voltadas para a emancipao econmica
e social das famlias e indivduos em condio de pobreza. Particularmente desafiadora, em termos de coordenao de polticas, a articulao entre as reas econmica
e social visando ampliar as sinergias e evitar a sobreposio ou o paralelismo de programas e de aes nem sempre coincidentes em seus propsitos.
Sobre a concepo de direitos nas polticas sociais, vimos ser possvel atribuir uma
dimenso de preservao de direitos aos programas que buscam compensar os danos causados por dinmicas econmicas excludentes, como o caso das transferncias de renda e outras aes diretamente voltadas para aliviar a extrema pobreza.
No entanto, consenso que as famlias no podem permanecer indefinidamente na
dependncia desse tipo de auxlio, uma vez que so necessrias polticas universais
combinando diversos instrumentos que contribuam para sua emancipao econmica e ingresso na cidadania plena. Nessa direo poder ir o pacote atual de polticas
sociais de enfrentamento da pobreza combinando o objetivo de alvio imediato da
pobreza extrema, com a ampliao dos direitos sociais e das oportunidades de trabalho como mecanismos para superar a vulnerabilidade social. Para tanto, importam
no apenas as diretrizes gerais dos programas e aes, mas tambm o marco institucional que lhes d suporte.
Tratando das aes que comporiam a agenda de enfrentamento da pobreza rural
no Brasil, duas premissas principais so destacadas: a) reconhecimento do papel
central do Estado e sua capacitao para implementar programas em diversas reas;
b) integrao das polticas sociais numa estratgia de desenvolvimento territorial
sustentvel (Maluf e Mattei, 2011). Um conjunto diverso de aes em diferentes reas
foi proposto. Muitas delas dizem respeito ao enfrentamento da pobreza rural e no,
especificamente, a projetos especficos de incluso socioprodutiva em meio rural.
Ocorre, como vimos, que quase todas so imprescindveis, direta ou indiretamente,
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para o xito da incluso social e econmica dos mais pobres. Nesse sentido, a agenda
seria integrada por polticas universais que promovem a incluso social com uma
perspectiva de cidadania, o desenvolvimento das capacidades dos indivduos e das
organizaes sociais, a educao no campo e a universalizao do acesso a bens e
servios pblicos. As polticas que ampliem o acesso aos recursos naturais e terra
em particular, no correspondem a iniciativas especficas de incluso produtiva, mas
so essenciais para essas ltimas.
No caso especfico da incluso produtiva, as diretrizes ressaltadas foram: (a) o
desenvolvimento de atividades produtivas (agrcolas e no agrcolas) capazes de dar
sustentao s pessoas em suas inseres nos diferentes mercados; (b) a dinamizao
das reas rurais pelo estmulo diversificao das atividades econmicas nas reas
rurais; (c) a diversificao produtiva dos estabelecimentos agrcolas, e a produo
para autoconsumo; (d) tecnologias adequadas e servios de assistncia tcnica
de qualidade; (e) canais de comercializao para acesso aos mercados; e (f ) o
aproveitamento das oportunidades geradas pela explorao das energias renovveis.
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CAPTULO 3
POBREZA E POLTICA
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: NOES,
METODOLOGIAS DE
MENSURAO E ESTRATGIAS
DE ENFRENTAMENTO DO
PROBLEMA
Lauro Mattei
Professor da UFSC
Introduo
O tema da pobreza vem ocupando um lugar de destaque cada vez maior nas
agendas pblicas nacionais e internacionais. Desde a dcada de 1990 expandiramse programas e polticas de enfrentamento da pobreza, sobretudo nos organismos
e agncias de cooperao internacional, bem como em diversos pases. Para tanto,
alguns eventos foram decisivos para que o tema fosse alado condio de prioritrio no contexto atual, destacando-se a Conferncia de Copenhagen sobre Desenvolvimento Social (1995), a Aliana Mundial das Cidades Contra a Pobreza (1997) e a
Declarao das Metas do Milnio (2000).
Mesmo que conceitos sejam distintos, que indicadores variem e que as perspectivas de aes sejam heterogneas, inegvel nos dias atuais a centralidade do problema da pobreza enquanto um tema eminentemente poltico, fazendo com que ocorra
uma evoluo positiva no tratamento dessa temtica no cenrio mundial.
Nestes ltimos perodos houve tambm um conjunto de inovaes institucionais
e das prprias polticas pblicas, as quais passaram a desenvolver aes de forma mais
cooperada e a considerar os atores sociais como elementos-chave no processo de
enfrentamento da pobreza. Paralelamente a isso, nota-se, ainda, o estabelecimento
e consolidao da democracia na maioria dos pases, o que contribuiu para criar um
clima positivo que s veio a reforar a importncia das polticas pblicas de enfrentamento da pobreza.
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De um modo geral, esta concepo diz que as famlias podem ser consideradas
como pobres quando suas rendas no sejam suficientes para obter os bens materiais
necessrios para manter somente a sobrevivncia fsica. Algumas concesses foram
feitas sobre custos de roupas e outros bens, mas estas eram bem pequenas comparativamente aos gastos com a alimentao para manter a subsistncia fsica.
Muitas crticas foram feitas a esta viso limitada da pobreza. Dentre elas destacamse aquelas crticas que afirmam que as necessidades humanas no so meramente
fsicas, mas tambm sociais; que as pessoas no so simplesmente consumidoras de
mercadorias fsicas, mas tambm produtoras dessas mercadorias com expectativas
de ter um papel a desempenhar nas sociedades; e que o custo, tipo e quantidade dos
alimentos dependem do clima, do trabalho e dos costumes sociais. Em funo disso,
as necessidades materiais demonstram ser socialmente determinadas em diferentes
direes e perodos.
Ainda segundo o autor acima citado, a concepo das necessidades bsicas, que
emergiu nas dcadas de 1960 e 1970, agrega dois elementos centrais: o primeiro diz
respeito s necessidades mnimas de consumo das famlias relacionadas aos alimentos, vestimentas e habitao, bem como aos equipamentos das casas; enquanto o
segundo elemento est relacionado aos servios essenciais disponveis s comunidades, especialmente, gua, saneamento bsico, educao, sade, transportes e acesso
aos servios culturais. Especificamente em relao s populaes rurais agrega-se,
ainda, o acesso terra (e/ou recursos naturais) e aos equipamentos de trabalho.
De maneira geral, pode-se dizer que esta definio uma extenso da concepo
de subsistncia porque adiciona ao debate, alm da sobrevivncia fsica, o tema dos
servios essenciais s comunidades locais, no sentido de estabelecer regras e condies para as polticas voltadas promoo do desenvolvimento.
A ideia central que dentro do sistema de elementos e relaes que definem o
bem-estar de uma pessoa ou grupo de pessoas existem hierarquias que precisam ser
reconhecidas. Para tanto, prope-se uma classificao das necessidades dentre aquelas que so bsicas para a condio humana e aquelas que no so, ou seja, pode-se
denominar um conjunto de necessidades cuja privao levaria a uma condio definida como sendo de pobreza. Neste caso, a situao de pobreza no depende da
percepo objetiva dos envolvidos.
Finalmente, a concepo das privaes relativas desenvolvida mais no final do sculo XX sugere que a pobreza refere-se no apenas privao da renda, mas tambm
privao de outros recursos materiais, alm da privao aos servios sociais, especialmente nas reas de sade, educao, alimentao, nutrio e saneamento bsico.
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Isto porque se considera que as pessoas que vivem no presente no esto sujeitas
s mesmas leis, obrigaes e costumes aplicados nos perodos anteriores, o que, de
alguma forma, ajuda a entender porque o padro da pobreza se altera com as mudanas nas prprias sociedades.
Em funo desses aspectos inter-relacionados, o autor considera como pobre as
pessoas que so desprovidas de renda e de outros recursos necessrios para se manter
em condies de vida adequadas em termos de dieta alimentar, de acesso aos bens
materiais e aos servios sociais bsicos, alm de outras comodidades as quais permitem a essas mesmas pessoas participarem das sociedades, cumprirem suas obrigaes
e estabelecerem relaes sociais de acordo com os costumes vigentes em cada local.
Desta forma, Townsend (1985) vai sustentar que a pobreza pode ser definida de
forma consistente somente em termos do conceito de privao relativa, em que indivduos e famlias podem ser considerados em situao de pobreza somente quando
carecem dos recursos necessrios para obter as dietas necessrias, para participar das
atividades e para ter as condies de vida que so comuns ao conjunto da sociedade.
No limite, a definio de Townsend (1985) pode se tornar um problema sem soluo, uma vez que uma pessoa poderia ser considerada pobre por apresentar uma
pior condio que as demais e, desta forma, a pobreza nunca seria erradicada. Ou ao
contrrio, somente uma sociedade com um padro de vida perfeitamente igualitrio
poderia conviver sem condies de pobreza.
exatamente nesta direo que Sen (1984) estabelece suas crticas a essa viso,
considerando ser inconsistente tomar a questo da pobreza somente em termos relativos. Isto porque a pobreza apenas uma medida de desigualdade social, porm, no
sendo o mesmo que desigualdade social, uma vez que se pode eliminar a pobreza
sem que essa desigualdade tambm seja eliminada. Alm disso, polticas de enfrentamento da pobreza podem ser implementadas em sociedades cujas condies materiais e estruturais acabam aprofundando suas desigualdades.
Assim,
a pobreza deve ser vista como privaes de capacidades bsicas em vez de meramente como baixo nvel de renda, que
o critrio tradicional de identificao da pobreza. A perspectiva
da pobreza como privao de capacidades no envolve nenhuma negao da ideia sensata de que a renda baixa claramente
uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode
ser uma razo primordial da privao de capacidades de uma
pessoa (Sen, 2000: 109).
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A partir da Sen desenvolver sua noo de pobreza assentada na ideia do capability approach, que na essncia tratar da conciliao entre o contedo relativo e absoluto do fenmeno da pobreza. Segundo esse autor, a situao de uma pessoa privada em termos absolutos em relao a suas capacidades se vincula com a escassez
relativa em termos de renda, de bens e dos demais recursos. Neste sentido, relativo e
absoluto no estariam em conflito, mas se tornam complementares.
Na essncia, essa definio de Sen conduz ideia da pobreza enquanto um
fenmeno multidimensional que est vinculado aos resultados de uma pessoa
(achievements) que vive e atua em um determinado contexto (doing). Desta forma,
o autor distingue os resultados das pessoas em termos de seu prprio bem-estar
(well-being achievements) daqueles resultados obtidos como agente social (agency
achievements)31.
Assim, para avaliar as capacidades e resultados das pessoas torna-se necessrio
avaliar tambm suas aes e no somente uma situao esttica no tempo e no espao. Para o autor, esses resultados devem ser ponderados por aquilo que ele denomina
de funcionamento (functioning) das pessoas, que nada mais do que a variedade de
coisas que as pessoas manejam e controlam durante as suas vidas.
Em sntese, pode-se dizer que a noo das capacitaes humanas pressupe que
cada pessoa est provida de uma determinada dotao de recursos (endowments),
que define os ttulos (entitlements) que ela poder intercambiar. Assim, as pessoas
possuidoras desses entitlements estaro aptas a obter determinados bens alcanveis,
ou que possam ser adquiridos. Da decorre a ideia de privaes, uma vez que a partir
do efetivo vetor de funcionamento que so estabelecidos os nveis de bem-estar e de
pobreza do conjunto da sociedade.
Dessa forma,
o que a perspectiva da capacidade faz na anlise da pobreza
melhorar o entendimento da natureza e das causas da pobreza e
privao desviando a ateno principal dos meios (e de um meio
especfico que geralmente recebe ateno exclusiva, ou seja, a
renda) para os fins que as pessoas tm razo para buscar e, correspondentemente, para as liberdades de poder alcanar esses fins.
As privaes so vistas em um nvel fundamental mais prximo
das demandas informacionais da justia social. Da a relevncia da
perspectiva da pobreza baseada na capacidade (Sen, 2000: 112).
31
Em funo desta definio, Sen acaba distinguindo trs noes: padro de vida (standard of living), bemestar (well-being) e qualidade de vida (quality of life).
94
O prprio autor ressalta que as duas perspectivas (pobreza como baixo nvel de
renda e pobreza como inadequao de capacidades) no deixam de estar vinculadas,
uma vez que a primeira noo (renda) um importante instrumento para se obter
a segunda (capacitao). Porm, as relaes so inversas, uma vez que uma pessoa
com maiores capacidades aumenta seu potencial produtivo e, consequentemente,
seu potencial futuro de conseguir melhores nveis de renda. Isto porque o aumento
das capacidades humanas essencial para a expanso da produtividade das pessoas
e de suas capacidades de auferir renda.
Mas o autor chama ateno tambm que nas relaes entre as duas perspectivas
anteriores
importante no perder de vista o fato fundamental de que a
reduo da pobreza de renda no pode, em si, ser a motivao
suprema de polticas de combate pobreza. perigoso ver a
pobreza segundo a perspectiva limitada da privao de renda
e a partir da justificar investimentos em educao, servios de
sade etc. com o argumento de que so bons meios para atingir
o fim da reduo da pobreza da renda. Isso seria confundir os
fins com os meios (Sen, 2000:114).
95
usadas, inclusive, por diversos pases para definir suas polticas pblicas voltadas ao
enfrentamento da pobreza.
Segundo Srinivasan (2004), indicadores de pobreza servem para trs diferentes
propsitos. O primeiro descrever a extenso do problema da pobreza e o perfil socioeconmico dos pobres no tempo em uma determinada regio, pas ou no mbito
mundial. Esses elementos ajudam os governos e as agncias internacionais a monitorar os resultados das aes voltadas reduo da pobreza. O segundo que esses
indicadores so fundamentais para se definir polticas que visam, direta ou indiretamente, aliviar o problema da pobreza. Finalmente, o terceiro propsito que esses
indicadores ajudam a mobilizar recursos e apoios na esfera internacional para as polticas de reduo da pobreza.
Para esse autor, indicadores monetrios como dollar-a-day so importantes para
chamar ateno da comunidade internacional sobre o problema. Todavia, ele entende que os aspectos no monetrios da pobreza so mais importantes, tais como as
privaes em sade, educao, emprego, direitos etc. Isto porque essas privaes no
podem ser combinadas com medidas de consumo para se definir adequadamente
os nveis de pobreza. Por exemplo, a expectativa de vida uma medida que se altera
lentamente e no longo prazo, tornando-se um indicador pouco til para se monitorar
o progresso das polticas de reduo da pobreza. Por isso, ele defende que qualquer
indicador que pretende identificar os indivduos pobres precisa ser multidimensional.
2.1 O mtodo dollar-a-day do Banco Mundial
O primeiro e mais difundido mtodo o da linha de pobreza um dlar ao dia,
estabelecido e adotado pelo Banco Mundial a partir do ano de 1990. Esse mtodo
agrega ao valor da cesta de alimentos os custos das despesas no alimentares (vesturio, moradia, sade, educao), calculadas como proporo dos gastos alimentares.
A partir da faz-se uma atualizao monetria dos valores e calcula-se a proporo
de pessoas que fica abaixo destas linhas de renda. Este mtodo ganhou relevncia
em 1990 quando foi adotado pela primeira vez pelo Banco Mundial em seu relatrio
sobre Desenvolvimento Humano. Nesse relatrio se estabeleceu o parmetro de US$
1.00, por dia, como linha de pobreza, por ser a linha encontrada nos pases mais
pobres do mundo. Esta linha ajustada pela Paridade do Poder de Compra (PPC)32 representa um padro internacional mnimo da pobreza, segundo o qual uma pessoa
considerada pobre em qualquer parte do mundo.
32
De modo geral, pode-se dizer que a PPC diz respeito ao nmero de unidades monetrias de um pas
necessrio para comprar a mesma quantidade de mercadorias e servios naquele pas, que seria comprada por
um dlar nos EUA. Ou seja, a taxa de converso nada mais do que o custo de vida nos pases. Este leva em conta
os preos locais das mercadorias e servios que no so comercializados internacionalmente, mas que se torna
possvel atravs do ajuste s diferenas nos custos de vida dos outros pases.
96
Em 1990 esta linha foi construda tomando-se como referncia a paridade de poder de compra de 1985. A despeito de que este indicador tenha sido conveniente
para se adotar medidas prticas no curto prazo, ele no representa um valor contnuo.
Mesmo assumindo-se que o valor da linha de pobreza aos preos de 1985 representasse o valor nacional da pobreza, no seria correto afirmar que o padro internacional
da pobreza aos preos de 1985 fosse representativo das linhas de pobreza nacionais,
sobretudo no prprio ano-base dos dados.
Em 2000 o Banco Mundial apresentou um novo valor para a linha de pobreza, com
base na PPC de 1993 construda pelo Programa de Comparaes Internacionais, o
qual passou a cobrir um nmero bem maior de pases, comparativamente aos dados
de 1985. A partir da o Banco Mundial construiu o novo valor da linha de pobreza de
US$ 1.08, o qual continuou sendo chamado de um dlar ao dia. O valor desta linha
correspondia mediana das dez linhas de pobreza nacionais per capita mais baixas do
mundo, todas pertencentes aos pases da frica e sia.
Deve-se registrar que a linha de pobreza original baseada nos preos de 1985 continha apenas os dez pases com as rendas mais baixas. J a nova linha de pobreza de
2000, baseada nos preos de 1993, no continha necessariamente apenas pases com
as rendas mais baixas, uma vez que dentre os dez pases com as mais baixas linhas
de pobreza estavam includos Indonsia, Tailndia e Tunsia, pases com consumo per
capita ao redor de US$ 8.00/dia ao poder de compra de 1993.
Com isso, o nmero de pobres apresentado pelo Banco Mundial em 2000, tomando-se como referncia a nova linha de pobreza de US$ 1.08 ao dia, atingiu 1,1 bilho
de pessoas. No entanto, dados do IPC/ONU, considerando a inflao dos EUA no perodo entre 1985 e 1993, revelam que o valor da nova linha de pobreza deveria ser
de US$ 1.50 ao dia. Com isso, o nmero de pobres em 2000 atingiria 1,9 bilho, cifra
muito diferente daquela usada pelo Banco Mundial, a qual acaba interferindo nas polticas pblicas, tanto no mbito dos pases como no mbito internacional. Apenas a
ttulo de esclarecimento, cita-se que as metas do Milnio, definidas pela ONU no ano
de 2000, tomaram esses dados de pobreza produzidos pelo Banco Mundial como
referncia.
Finalmente, em 2008, o Banco Mundial reconheceu que havia bem mais pobres
no mundo, comparativamente aos seus nmeros indicados pela linha de pobreza
definida aos preos de 1993. Assim, os indicadores da pobreza mundial para a srie
histrica j aparecem recalculados a partir de uma nova linha baseada nos preos de
2005, sendo que o novo valor (US$ 1.25) representava a linha de pobreza dos quinze
pases mais pobres do mundo, todos eles localizados novamente na frica e sia.
Com isso, o Banco Mundial calculou que existia no ano de 2008, aproximadamente,
97
Para maiores detalhes sobre essa metodologia, ver CEPAL (1991) e CEPAL (2003).
98
forma, classifica-se como pobre as pessoas cuja renda per capita do domiclio inferior ao valor da linha de pobreza, ou seja, inferior ao montante mnimo necessrio
para atender s necessidades bsicas (com alimentos, bens e servios).
A partir da a CEPAL estabeleceu a linha de indigncia e de pobreza para cada pas
da Amrica Latina. Dados de 2008 revelaram que os equivalentes mensais em dlares
das linhas de pobreza variavam entre 57 e 175 dlares por pessoa nas reas urbanas,
enquanto que nas reas rurais esta variao ficou entre 39 e 101 dlares. J para as
linhas de indigncia os valores para as reas urbanas variavam entre 29 e 93 dlares,
enquanto que para as reas rurais ficavam entre 22 e 58 dlares.
Segundo a CEPAL, dentre as razes que justificam o uso destes indicadores, comparativamente linha do Banco Mundial, destacam-se:
a) As linhas de indigncia nacional representam o custo de se adquirir uma cesta bsica de alimentos, tendo seu valor uma clara aderncia realidade nacional, fato que permite uma anlise mais objetiva do problema. A crtica que
a linha internacional no faz este tipo de correlao de maneira adequada;
b) O uso de ndices de paridade de poder de compra para medir a pobreza tem
sido objeto de crticas frequentes porque estes ndices, ao refletir estruturas
de consumo, j que nem sempre representam a realidade dos domiclios pobres de cada pas;
c) Embora a incidncia da pobreza de cada pas no necessariamente deva estar
vinculada ao seu produto por habitante, possvel esperar, no longo prazo,
certa congruncia entre o desenvolvimento econmico e as condies de
vida. Neste caso, chama ateno o fato de que a linha de pobreza de um
dlar ao dia apresente uma baixa correspondncia com o PIB per capita dos
pases, originando-se alguns resultados totalmente deslocados da realidade.
Em sntese, segundo a CEPAL (2003), o uso das linhas de pobreza nacional e de
indigncia representa melhor a situao social de cada pas da regio, sendo mais pertinente utiliz-las para identificar os grupos populacionais mais afetados. Em funo
disso, o uso desta metodologia revela que a pobreza extrema no continente latinoamericano bem mais expressiva comparativamente aos indicadores apresentados
pela metodologia da linha um dlar ao dia do Banco Mundial.
2.3 O mtodo da pobreza multidimensional
Esta metodologia foi desenvolvida a partir das contribuies tericas de Amartya
Sen e de sua tese das capacitaes humanas, conforme mencionamos na seo an-
99
terior. Assim, desde os primrdios do sculo XXI ganharam notoriedade as metodologias desenvolvidas para mensurar a pobreza numa perspectiva multidimensional, a
qual pressupe a construo de indicadores de pobreza a partir de uma perspectiva
humana.
Esta metodologia est fortemente ancorada nas concepes de desenvolvimento
de Sen elaboradas ainda nos anos finais do sculo XX e tendo a questo das privaes
como elemento central. Para esse autor fundamental entender que as diferentes formas de privaes afetam as condies de vida das pessoas, causando efeitos diretos
sobre a situao de pobreza. Por isso, esse autor sempre defendeu a necessidade da
incorporao da viso multidimensional desse fenmeno nos instrumentos de mensurao do mesmo.
Nesta perspectiva, foram desenvolvidas metodologias em diferentes centros de
estudos34 para mensurar a pobreza do ponto de vista multidimensional (Alkire 2008;
Alkire & Foster 2008; Foster 2007; Bourguignon & Chakravarty, 2003; Thorbecke 2008;
Sen, 2004). O fio condutor desses diferentes trabalhos a construo de um indicador geral de pobreza multidimensional, uma vez que os axiomas unidimensionais de
mensurao da pobreza j esto bem estabelecidos.
Segundo Alkire & Foster (2008), atualmente existem trs enfoques principais para
identificar os pobres num contexto multidimensional. O primeiro enfoque combina
diferentes indicadores de bem-estar em somente uma varivel agregada, sendo que
as pessoas so identificadas como sendo pobres quando essa varivel cai abaixo de
uma determinada linha de corte. De acordo com esses autores, apesar de levar em
considerao algumas privaes, esse mtodo contm uma margem mnima para
incorporar as privaes dimensionais em si mesmas, passo fundamental para caracterizar a pobreza multidimensional.
O segundo enfoque conhecido como enfoque da unio considera como pobreza multidimensional as pessoas que sofrem apenas privaes em uma nica dimenso. Segundo os autores anteriormente citados, este enfoque acaba se tornando
unidimensional, podendo inclusive levar a estimaes exageradas da pobreza.
Finalmente, o terceiro enfoque o mtodo da interseo, o qual exige que uma
pessoa para ser enquadrada como pobre deve sofrer privaes em todas as dimenses. Para os autores citados, este enfoque acaba se tornando um pouco restritivo,
podendo levar subestimao da pobreza.
34
Neste caso especfico, destacam-se os trabalhos desenvolvidos desde 2007 no OPHI (Oxford Poverty &
Human Development Initiative), da Universidade de Oxford.
100
Assim, concluem que, apesar dos avanos obtidos nos ltimos anos em termos da
construo de uma metodologia que seja capaz de identificar com maior preciso a
dimenso da pobreza na perspectiva multidimensional, ainda no se tem uma metodologia inteiramente aceitvel para esta concepo.
Foi trilhando este caminho que Alkire & Santos (2010) construram o Multidimensional Poverty Index (MPI) para 104 pases em desenvolvimento. Partindo da metodologia discutida e desenvolvida no OPHI-Oxford sob a liderana de Alkire & Foster,
as autoras construram esse ndice a partir das privaes sofridas pelas pessoas de
104 pases do mundo nas esferas de servios e de funcionamento das condies humanas. Mesmo com a forte limitao de informaes, concluiu-se que o MPI revelou
um padro diferente de pobreza, comparativamente aos mtodos que identificam a
pobreza com base unicamente na renda.
Observa-se que o MPI constitudo por dez indicadores relativos a trs dimenses:
sade, educao e padro das condies de vida. Na rea de sade os dois indicadores considerados foram a taxa de mortalidade infantil e as condies nutricionais das
famlias. J na esfera da educao tambm foram adotados dois indicadores: quantidade de anos de estudo dos membros das famlias e o nmero de crianas em idade
escolar que se encontravam fora das escolas. Finalmente, para o padro de vida foram
considerados indicadores relativos eletricidade, gua tratada, ao saneamento, s
condies da habitao, ao uso de material para cozinhar e presena de diversos
equipamentos no lar.
Desta forma, o MPI apresenta um conjunto de privaes que cada domiclio sofre ao mesmo tempo, sendo que cada uma das trs dimenses tem peso idntico
na composio do ndice geral. Assim, os domiclios so identificados como sendo
multidimensionalmente pobres se, e somente se, eles forem privados em algumas
combinaes de indicadores cujo peso for 30% ou mais do peso da dimenso.
De maneira geral, pode-se dizer que o MPI produto de dois nmeros: a porcentagem de pessoas que so pobres e a mdia da intensidade de privaes, a qual
reflete a proporo das dimenses de privaes de cada domiclio. Para tanto, o MPI
conta com uma sofisticada metodologia matemtica, cujas explanaes fogem aos
objetivos deste texto.
Apenas registra-se que Amartya Sen argumenta que a escolha das dimenses para
construir metodologias de mensurao da pobreza um julgamento de valor mais do
que simples exerccios tcnicos de matemtica. Por isso, algumas metodologias sobre
pobreza multidimensional so flexveis no sentido de permitir que sejam adaptveis a
diferentes realidades e contextos socioeconmicos.
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problema da pobreza. Para tanto, necessrio que se tenha uma metodologia compatvel para que se possa quantificar adequadamente o nmero de pobres e, a partir
desse nmero, desenhar um conjunto de aes governamentais mais eficazes. Isso
fica mais claro quando se analisam as distintas estratgias de polticas, assunto da
seo seguinte.
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do tempo, foi sendo tomado por interesses particulares e clientelistas, com impactos
negativos sobre os prprios resultados das polticas sociais.
Esse modelo de interveno estatal comeou a se esgotar na dcada de 1980.
Contriburam para isso a crise financeira internacional, que teve fortes repercusses
no pas, e o esgotamento do regime militar. Segundo Fagnani (1999), o agravamento
da crise econmica na dcada de 1980 potencializou as demandas sociais, ao mesmo tempo em que restringiu o espao das aes governamentais. Com o retorno do
pas normalidade poltica, permitiu-se que demandas sociais voltassem agenda
pblica, especialmente entre 1986 e 1998, quando foi elaborada a atual Constituio
do pas.
A Constituio Federal de 1988 contm um captulo especfico sobre a Seguridade
Social, compreendendo aes relativas sade, previdncia e assistncia social, ficando sob responsabilidade do Estado a organizao do referido sistema. Alm disso,
definiram-se como princpios orientadores do mesmo a universalidade da cobertura,
a equivalncia dos benefcios e dos servios s populaes urbanas e rurais, a diversidade das formas de financiamento e a introduo de mecanismos democrticos de
gesto.
Especificamente na esfera financeira, definiram-se como fontes de financiamento
do sistema nacional de seguridade social as contribuies dos empregados e dos
empregadores, o Fundo de Investimento Social (Finsocial)36, a parcela dos lucros lquidos das empresas37, a receita percentual de jogos, alm das parcelas dos impostos
arrecadados pelos governos federal, estaduais e municipais.
Todavia, o processo de implantao deste novo sistema de seguridade social foi
marcado pela fragmentao poltica da Aliana Democrtica38, pelo clientelismo poltico e pela corrupo. O somatrio desses fatores teve efeitos diretos sobre a eficcia
das polticas sociais adotadas posteriormente Constituio de 1988, uma vez que
seus resultados no perodo continuaram sendo bastante limitados. Este fato, somado
continuidade da crise econmica, corroborou para que a excluso social e a pobreza
atingissem ndices elevadssimos no incio da dcada de 1990.
36
A partir de 1991 o Finsocial desaparece e em seu lugar criou-se a Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (COFINS).
37
Na Constituio de 1988 isto foi denominado de Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).
38
Coalizo de foras polticas que deram sustentao ao Governo Sarney (maro de 1985 a maro de 1990),
o qual implementou as primeiras polticas sociais oriundas da nova Constituio.
108
Tal dcada inicia com o Governo Collor (1990-1992)39, o qual concentra seu ataque
presena do Estado na vida econmica e social. o neoliberalismo la brasileira
sendo implementado a partir das foras polticas conservadoras e de falsas promessas
s massas de excludos socialmente40. Na rea social, criaram-se obstculos ao funcionamento dos direitos sociais outorgados pela Constituio de 1988, ao mesmo
tempo em que se procurou adiar a implementao da legislao complementar que
garantisse aqueles direitos sociais.
Alm disso, conforme afirma Marques (1992), leis como a n 8.213/1991, que dispe sobre os planos de benefcio da previdncia social, acabaram gerando distores
no sistema de financiamento da seguridade social, uma vez que se permitiu que recursos desta rubrica passassem a ser mais uma fonte de custeio do Estado brasileiro,
ou seja, recursos da seguridade passaram a financiar despesas oramentrias diversas
do Governo Federal.
A estabilidade econmica obtida durante o Governo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) esteve fortemente ancorada nos preceitos do ajuste econmico proposto pelo Consenso de Washington, em que a desregulamentao dos mercados, a
liberalizao comercial e a reforma do Estado figuravam como elementos centrais. A
partir da estavam dadas as condies para as reformas nos programas de seguridade
social, uma vez que a retomada do crescimento econmico e as mudanas no papel
do Estado foram consideradas essenciais para se obter melhorias na esfera social.
Registra-se que nessa lgica apareceu, ainda em 1995, a contradio central na
definio das polticas sociais, uma vez que passaram a se confrontar duas posies
antagnicas. Por um lado, a concepo embasada na tradio universal que consagra
os direitos sade, educao, previdncia e assistncia social como direitos inalienveis dos cidados tendo o Estado como portador desses benefcios e, por outro, a
concepo neoliberal que enfatiza os princpios da seletividade e da focalizao dos
gastos pblicos junto s camadas mais necessitadas da populao.
neste contexto que o Governo FHC lanou, em 1996, o programa de desenvolvimento social para o pas. Nele nota-se a existncia de um grupo de polticas que
visava introduzir polticas focalizadas para enfrentar a situao aguda de fome e de
misria. Para tanto, as polticas de combate pobreza deveriam focalizar suas aes
com base em critrios tcnicos de necessidades e de eficcia, visando descentralizao e articulao entre as diferentes esferas governamentais (federal, estadual,
municipal).
39
40
Um dos slogans do Governo Collor era a defesa dos descamisados (leia-se dos pobres).
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41
No Brasil, o Senador Eduardo Suplicy (PT) o principal expoente desta corrente, tendo escrito um livro
clssico sobre o assunto: Renda Bsica de Cidadania: a sada pela porta (2002). Alm disso, esse senador
conseguiu aprovar, em 2004, um projeto de sua autoria que instituiu no pas a RBC.
110
Na esfera do Governo Federal os primeiros programas de transferncia de renda surgem em 1997 no mbito do programa Comunidade Solidria42, o qual procurou promover reformas na poltica social (sade, educao, previdncia, habitao e
assistncia social), visando focalizar o gasto pblico e aumentar sua eficincia, num
ambiente de ajustes macroeconmicos que se opunham expanso do gasto governamental na rea social.
Todavia, o ambiente macroeconmico do perodo imps restries ao do governo no mbito das polticas sociais. Assim, entre 1995-1998, enquanto as despesas
financeiras da Unio (juros, encargos e amortizaes da dvida pblica interna e externa) aumentaram de 37% para 58%, os gastos sociais passaram de 25,5% para 26%
(Fagnani,1999). Este fato ajudou a consolidar ainda mais a viso da focalizao das
aes e dos gastos governamentais na esfera social43.
Segundo esse autor, o modelo institucional e operacional deste tipo de poltica social foi inspirado em experincias de outros pases que tambm adotaram programas
sociais compensatrios para minimizar os efeitos negativos das polticas de ajuste macroeconmico e de reforma do Estado que foram implementadas a partir dos anos de
1990, especialmente na Amrica Latina.
Desta forma, o Brasil, juntamente com o Mxico, foi o pas da Amrica Latina que
rapidamente passou a fazer uso das polticas focalizadas de transferncia de renda
como mecanismo de combate pobreza no bojo das reformas dos programas sociais. Isto explica o fato de esse pas deter a maior cobertura de beneficirios e um dos
maiores percentuais de gasto em toda a regio.
Em 2001, ainda no Governo FHC, comearam a funcionar os programas Bolsa Escola vinculado ao Ministrio da Educao , o Bolsa Alimentao vinculado ao
Ministrio da Sade , e o Auxlio Gs vinculado ao Ministrio de Minas e Energia44.
Os dois primeiros programas tinham as seguintes contrapartidas: crianas entre 6 a
15 anos deviam ter frequncia mnima de 85% nas escolas; as vacinaes das crianas
deviam estar atualizadas; e as mes deviam frequentar os postos de sade fazendo
todos os exames e tratamentos necessrios.
42
O programa Comunidade Solidria era o nome do programa guarda-chuva que englobava todas as aes
do Governo FHC na rea social. Uma correlao pode ser feita ao programa Fome Zero do Governo Lula, do qual
o Bolsa Famlia uma das principais aes.
43
Registra-se que no primeiro perodo do Governo FHC foram aprovadas as Leis de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB); aprimorado o Sistema nico de Sade (SUS); e implementada a Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS), j aprovada em 1993. Alm disso, foi realizada a primeira fase da reforma do sistema
previdencirio.
44
Na verdade, o Auxlio Gs era apenas um benefcio financeiro s famlias com renda inferior a meio salrio
mnimo, no tendo nenhuma condicionalidade.
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ganismos das Naes Unidas, os quais buscam superar a viso dominante ao propor
mudanas estruturais, bem como a adoo e o fortalecimento de polticas sociais
inclusivas, na perspectiva de conformao de sistemas de proteo social que sejam
capazes, ao mesmo tempo, de ampliar a cobertura das aes dessas polticas e reduzir os ndices de excluso social. Todavia, para que isso seja obtido, necessria uma
atuao cada vez mais efetiva do Estado.
Este ltimo aspecto revela a existncia de distintas estratgias de ao que possam ser adotadas pelos governos visando erradicar o problema da pobreza. Por isso,
destacamos em sees anteriores que, embora os programas de transferncia de renda estejam desempenhando importante papel, nota-se que existe uma baixa complementaridade de aes e uma reduzida intersetorialidade das polticas pblicas, o
que contribui para que a efetividade dessas polticas no seja to elevada como era
de se esperar. Esse aspecto revela que aes neste campo podero ter maiores possibilidades de sucessos quando diferentes dimenses, para alm daquela meramente
econmica, sejam consideradas nas polticas planejadas e implementadas.
neste contexto que podemos considerar as possveis interfaces entre a poltica
de desenvolvimento territorial e as diferentes estratgias de enfrentamento da pobreza. Isto porque este um fenmeno que exige aes sistmicas que sejam capazes de integrar as diferentes dimenses, especialmente no campo econmico, social,
poltico e institucional. Alm disso, as solues para o problema tambm passam por
uma estratgia que leve em considerao as caractersticas especficas do pas e, em
particular, das regies onde a incidncia da pobreza seja mais acentuada.
Uma das vantagens de se utilizar a poltica de desenvolvimento territorial para
enfrentar o problema da pobreza que este tipo de poltica permite concentrar esforos e recursos financeiros em um determinado espao geogrfico, gerando-se efeitos cumulativos e irradiadores que possam potencializar a articulao e os prprios
resultados dos distintos programas implementados. Em grande medida, isso se deve
possibilidade de se articular, ao mesmo tempo, diversas aes capazes de atacar as
diferentes dimenses do fenmeno da pobreza.
Mas deve-se mencionar, tambm, que as polticas pblicas de enfrentamento da
pobreza ancoradas na abordagem territorial, mesmo contribuindo para identificar a
esfera mais adequada de tratamento desse fenmeno, dependem de diversos fatores.
Para Bonnal (2012), dentre esses fatores destacam-se: a) a maneira como se adequam os
instrumentos de polticas pblicas mobilizados com respeito expresso da pobreza no
territrio; b) as modalidades de coordenao e articulao das polticas para criar efeitos
sinrgicos capazes de combater as diversas dimenses da pobreza; c) a capacidade de
criao de instituies e mecanismos duradouros de preveno da pobreza.
118
Alm disso, deve-se registrar que aps a Constituio Federal de 1988, com a descentralizao das polticas pblicas, aumentaram as possibilidades concretas de maior
envolvimento da sociedade, seja por meio das novas formas de institucionalidades
criadas, seja via participao nas prprias aes que passaram a ser implementadas
nas diversas regies do pas. Esse duplo movimento ampliou a capacidade de interveno da sociedade civil nas polticas pblicas, especialmente naquelas destinadas
a reverter uma determinada situao, como o caso da pobreza. Nesse contexto,
ressalta-se a importncia dos arranjos institucionais que passaram a ser construdos
no mbito da poltica de desenvolvimento territorial, os quais podem ser extremamente teis no sentido de construir novos caminhos que sejam capazes de romper
com uma trajetria histrica de produo e recriao da pobreza.
Paralelamente a isso, verifica-se que a adoo da abordagem territorial do desenvolvimento ressalta a importncia cada vez maior da articulao e governana das
polticas pblicas, visando harmonizar diferentes grupos de interesses que se explicitam e so confrontados nos momentos de elaborao e execuo dos programas de
desenvolvimento territorial. Por isso, um dos principais desafios das polticas pblicas
de enfrentamento da pobreza embasadas na abordagem territorial diz respeito articulao de aes transversais (setoriais) com aes de carter coletivo que atinjam o
conjunto da populao do territrio.
Mas o sucesso das polticas de enfrentamento da pobreza na lgica acima exposta
tambm depende dos instrumentos adotados no sentido de aproximar o poder pblico e os beneficirios diretos dessas polticas pblicas. Decorre da a necessidade de
que esses instrumentos sejam condizentes com os problemas que se deseja resolver,
ou seja, no caso da pobreza, os mesmos precisam considerar as preocupaes e aspiraes da populao classificada como pobre.
Tendo presente esses elementos, a pesquisa atual, da qual este estudo apenas
uma parte, procurou analisar as relaes entre a poltica de desenvolvimento territorial e o enfrentamento da pobreza, em particular nas reas rurais do pas. Registra-se
que esse um processo que est em curso no Brasil desde 2003, quando comeou a
ser implantada oficialmente a poltica de desenvolvimento territorial. Esse movimento
foi reforado a partir do ano de 2008, quando o governo federal lanou o Programa
Territrios da Cidadania (PTC), cujos eixos centrais eram a superao da pobreza e a
gerao de emprego e de renda, por intermdio da incluso produtiva e da universalizao dos programas bsicos de cidadania.
Outros produtos da pesquisa fizeram uma atualizao das polticas de desenvolvimento territorial, com foco no PRONAT, iniciado no ano de 2003, e no PTC. Naqueles documentos ficou claro que as aes e polticas implementadas por esses dois
119
120
taria de Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA), uma vez que sua prioridade era a
articulao das diferentes polticas implementadas pelos distintos ministrios, com o
objetivo de potencializar as aes do Governo Federal. Ou seja, buscava-se articular
o conjunto de polticas setoriais fragmentadas e dispersas num mesmo espao geogrfico (territrio). Isso gerou um nvel de tenso entre as distintas instncias, com
efeitos diretos sobre o funcionamento dos prprios colegiados territoriais criados no
perodo anterior.
Esse mesmo processo veio a se repetir no ano de 2011, quando tiveram incio as
atividades do PBSM. Este aspecto destacado pela pesquisa, uma vez que a entrada
em cena do PBSM tensionou particularmente a execuo dos programas territoriais,
rebatendo em rearranjos institucionais e redefinio de estratgias por parte dos setores comprometidos com a abordagem territorial. De alguma forma, esses aspectos revelam certo distanciamento e/ou descolamento entre as estratgias da poltica
territorial assentada em institucionalidades, que garantiriam uma gesto social das
polticas e as prprias polticas de enfrentamento da pobreza rural.
Um segundo aspecto a ser destacado diz respeito gesto social das polticas pblicas. Aqui novamente a comparao entre a trajetria do PRONAT e PTC revela certo
distanciamento entre as duas estratgias, uma vez que a lgica do PTC articulao
das diferentes polticas ministeriais visando ao enfrentamento da pobreza nem sempre primou pelo empoderamento dos atores locais na perspectiva de implantao de
aes do tipo bottom-up. bem provvel que este ponto sequer fazia parte das preocupaes de muitos gestores governamentais, particularmente daqueles oriundos
de estruturas governamentais que desconheciam a concepo de desenvolvimento
territorial que estava em curso.
Um terceiro aspecto diz respeito s diferentes estratgias de enfrentamento da
pobreza. Enquanto o PRONAT cujas aes no visavam diretamente o problema da
pobreza procura fortalecer mecanismos de decises coletivas atravs das novas institucionalidades e do estmulo participao social, o PTC procura implementar um
conjunto articulado de aes que visam potencializar os resultados governamentais
no sentido de ampliar a esfera socioeconmica da populao menos favorecida, cuja
escolha obedeceu aos critrios do IDH. E, mais recentemente, o PBSM procura erradicar a pobreza extrema atravs de uma estratgia permeada pelo iderio da focalizao. Decorre da o foco nas famlias e a reduo do papel das organizaes sociais
na implantao do programa. Ou seja, pelo desenho genrico do programa, as aes
decorrentes dos arranjos institucionais so pouco relevantes, uma vez que as estratgias so definidas no mbito do comit gestor ministerial, em Braslia, e as aes
implementadas pelos tcnicos da ATER iro fazer acompanhamento caso a caso.
121
Diante deste cenrio, importante recuperar duas questes centrais j trabalhadas preliminarmente nos produtos anteriores. A primeira delas procura entender
quais as potencialidades e obstculos que a abordagem territorial possa trazer para
a poltica de enfrentamento da pobreza. Obviamente que se situarmos o tema da
pobreza na perspectiva do desenvolvimento do pas, a abordagem territorial teria um
papel crucial a desempenhar, especialmente porque ela tenderia a enfrentar aspectos
histricos e estruturais do modelo de desenvolvimento que, em parte, esto ausentes
nos diagnsticos dos programas considerados. Dessa forma, infere-se que a potencialidade da estratgia territorial fica comprometida em termos de contribuio ao
enfrentamento da pobreza, mesmo que participaes pontuais e limitadas venham
a ocorrer. Nesse caso, no a poltica de desenvolvimento territorial o obstculo, mas
sim as concepes e os mecanismos que permeiam os prprios programas governamentais.
Uma segunda questo diz respeito ao lugar e papel dos colegiados territoriais
no mbito dos programas de enfrentamento da pobreza, em especial do PBSM. A
resposta a esse questionamento, ainda que preliminar, remete concepo desse
programa, a qual nos permite afirmar que estamos diante de uma tpica poltica pblica que na literatura especializada seria classificada como top-down. Isto porque
as definies centrais (concepo, objetivos, metas e estratgias de ao), alm de
no passarem pelos arranjos institucionais intermedirios (conselhos e colegiados
territoriais), so tomadas pelo comit gestor central, que composto pela representao de alguns rgos governamentais e est sob coordenao de dois ministrios: MDS e MDA. Assim, quando esse comit define sua estratgia focalizada
nas famlias (cada tcnico da ATER ter de identific-las e a partir da desenvolver
algumas aes junto a elas), fica claramente delimitado que o papel dos arranjos
institucionais da poltica territorial representados pelos colegiados ser praticamente suprfluo. Registra-se que isso no representa nenhuma novidade, pois se repete
a mesma estratgia adotada pelo PTC.
Do ponto de vista da espacialidade, verifica-se situao semelhante, uma vez
que os interlocutores privilegiados pelo PBSM so as administraes municipais
(identificar a famlia, distribuir sementes, organizar a distribuio da Bolsa Verde etc.)
e no os colegiados territoriais, cujas aes, obviamente, no se limitam apenas ao
PBSM. Mesmo a hiptese de que os colegiados poderiam vir a fazer o controle social
do programa parece pouco provvel, uma vez que o Governo Federal busca uma
interveno direta, ou seja, focalizar mais ainda a poltica.
Entendemos que esses elementos colocam alguns desafios para a poltica de
desenvolvimento territorial na perspectiva do enfrentamento da pobreza, tanto de
forma direta como indireta. Um desses desafios auxiliar na melhor caracterizao
122
123
124
PARTE 2
POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL E PROJETOS
ESTRATGICOS: REVISITANDO O
PRONAT E O PTC
Nelson Delgado
Sergio Pereira Leite
Ctia Grisa
Silvia Zimmermann
Andria Tecchio
CAPTULO 4
ATUALIZAO DAS POLTICAS
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL NO MEIO RURAL
BRASILEIRO
Nelson Delgado
Introduo
Durante a ltima dcada do sculo XX ocorreram diversas mudanas, tanto em
termos das interpretaes do mundo rural brasileiro como das prprias polticas pblicas de desenvolvimento rural que foram implementadas. Este processo foi fortemente impulsionado pelas demandas dos movimentos sociais, especialmente do sindicalismo rural e dos movimentos ligados questo agrria. a partir deste contexto
que pela primeira vez na histria do pas a agricultura familiar recebe, por parte do
Estado brasileiro, um tratamento diferenciado por meio de uma poltica prpria, o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
125
Nesse debate comeou a surgir, inicialmente no meio acadmico e posteriormente em suas ramificaes com organizaes rurais e rgos governamentais, a nova
concepo de desenvolvimento rural embasada na dinmica territorial. Todavia, diante da gravidade da situao em que se encontrava a maioria da populao rural naquele momento, o tema do desenvolvimento territorial no foi incorporado agenda
pblica46.
O tema somente voltou a figurar na agenda a partir do processo eleitoral de 2002,
quando o projeto poltico em curso, representado pelo Governo FHC, foi derrotado.
Em seu lugar assumiu o Governo Lula, com um plano baseado nas organizaes sociais e em partidos polticos ideologicamente esquerda do espectro poltico nacional. Isso significou o incio de mudanas na rota de interveno do Estado, bem como
das polticas pblicas em vrias esferas, em particular na rea rural47.
Desde 2003, o governo brasileiro vem adotando o recorte territorial como o lcus
para a implementao e a articulao de algumas polticas pblicas destinadas ao
meio rural, seja visando promover o protagonismo dos atores sociais para a construo e a governana do desenvolvimento de seus territrios, seja para potencializar os
resultados e os impactos das polticas pblicas. O PRONAT e o PTC so os principais
exemplos de polticas pblicas nesta direo. Desde a criao destes programas vrios
estudos foram realizados, analisando principalmente as potencialidades, limitaes e
desafios polticos, econmicos e institucionais do enfoque territorial na implementao de polticas pblicas brasileiras (Delgado e Leite, 2011; Medeiros e Dias, 2011;
Perico, Perafn e Pinilha, 2011; Favareto et al., 2010; Bacelar et al., 2009).
Procurando contribuir e avanar o debate, neste captulo pretende-se atualizar a
anlise das aes que vm sendo executadas e planejadas para o desenvolvimento
dos territrios e sua articulao ao desenho de um Plano de Desenvolvimento para
o Brasil Rural, no sentido de permitir ao leitor uma viso de conjunto desse processo
de operacionalizao das polticas territoriais48. Alm disso, visto que a partir de 2011
entrou em cena o PBSM, e sua verso rural o PBSM-Rural pareceu-nos oportuno
registrar os mecanismos a formulados e sua possvel interface com os programas territoriais. Dessa forma, o captulo dedica sua primeira parte a esses ltimos programas
46
Uma resenha da trajetria, ainda que parcial, do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil
encontra-se em Favareto (2010).
47
Registra-se que a poltica de desenvolvimento regional implementada no Brasil a partir da dcada de
1990 dispensava uma nova dimenso aos programas de desenvolvimento, mesmo sem fazer referncia
abordagem territorial.
48
No prximo captulo busca-se, adicionalmente, evidenciar as reas e os temas que tm sido privilegiados
nos projetos estratgicos e nas aes para o desenvolvimento territorial, o que no havia sido feito com detalhe
nos estudos anteriores resultantes da cooperao entre OPPA/CPDA/UFRRJ, IICA e MDA (Leite e Delgado, 2011).
126
49
Esse item recupera e atualiza investidas anteriores no tema realizadas pelos autores. Ver Leite e Delgado
(2011).
127
128
A inteno dos programas garantir que os processos de desenvolvimento envolvam mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada maneira
para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica, a sociocultural,
a poltico-institucional e a ambiental.
Entre os critrios utilizados pela SDT para identificar os Territrios Rurais esto: i)
conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) conjunto de municpios com
densidade populacional menor que 80 habitantes/km2; iii) maior concentrao do
pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma
agrria, agricultores beneficirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o
que caracteriza maior intensidade de demanda social); iv) conjunto de municpios j
organizados em territrios rurais de identidade; v) conjunto de municpios integrados
com os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregies, do Ministrio da Integrao Nacional.
At o presente momento foram identificados 165 Territrios Rurais (ver Figura 1),
que so vinculados ao MDA por intermdio da SDT. Propostas de novos territrios
ou modificao de territrios j estabelecidos podem surgir em instncias locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CEDRS) para fins de anlise e manifestao, que posteriormente as encaminha SDT.
Tambm nesse sentido, os projetos de desenvolvimento para os territrios rurais surgem nos fruns locais, CODETERs, e so apoiados pela SDT, por meio do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF).
Durante o processo de identificao dos Territrios Rurais, entendeu-se que alguns territrios apresentavam-se economicamente mais fragilizados que outros, e,
com isso, necessitavam de uma ateno emergencial com aes ainda mais articuladas. Foi a partir dessa percepo que surgiu o Programa Territrios da Cidadania, lanado em 2008, que tem o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais sendo
amparado tambm pela mesma Portaria, mas com uma gesto bem mais complexa.
Resumidamente, e de forma geral, foi entre o conjunto de Territrios Rurais que foram selecionados os TC. A prioridade era atender territrios que apresentavam baixo
acesso aos servios bsicos, ndices de estagnao na gerao de renda e carncia de
polticas integradas e sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo.
O Programa Territrios da Cidadania uma das aes propostas pela Agenda Social do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades. Seu objetivo a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente, o programa visa
promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do
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133
homens e 48% so mulheres, sendo que da renda obtida pelas mulheres apenas 5%
renda agrcola, enquanto 85% da renda dos homens tm esta origem (MDA, 2011).
O objetivo geral do PBSM promover a incluso social e produtiva da populao
extremamente pobre, tornando residual o percentual dos que vivem abaixo da linha
da pobreza (MDS, 2011b). O programa visa atingir seu objetivo geral de superao
da misria no pas, atravs da consecuo de trs objetivos especficos: (1) a elevao
da renda per capita; (2) a ampliao do acesso aos servios pblicos, s aes de cidadania e de bem-estar social; e (3) a intensificao do acesso s oportunidades de
ocupao e renda atravs de aes de incluso produtiva nos meios urbano e rural. A
operacionalizao do plano est organizada em torno desses trs objetivos especficos, que so considerados os eixos de atuao do PBSM.
Em relao ao meio rural, o PBSM define o que chama de Brasil Sem Misria no
Campo ou Rural (BSMR), estruturado de acordo com os trs eixos de atuao acima
mencionados, mas com destaque particular s aes de incluso produtiva, tendo
como prioridade o aumento da produo dos agricultores familiares que se enquadram nos grupos de extrema pobreza existentes no campo51.
No eixo de garantia de renda, so destacados dois instrumentos principais: (1) a
Busca Ativa, que contm um conjunto de diversas aes para incluir no Cadastro nico as famlias que esto fora das redes de proteo e de promoo social; e (2) o PBF,
que ser ampliado para aumentar o nmero de beneficirios (mais 800 mil famlias) e
para elevar o limite dos benefcios de trs para cinco filhos, buscando incluir no programa 1,3 milho de crianas e de adolescentes at 15 anos52. O plano BSMR cria uma
transferncia adicional de recursos financeiros para famlias em extrema pobreza que
faam parte do PBF, que denominada Bolsa Verde. Trata-se de um pagamento trimestral de R$ 300,00 destinado conservao de ativos ambientais, acessvel apenas
a famlias em situao de pobreza extrema que vivam ou trabalhem em (i) florestas
nacionais, reservas extrativistas e de desenvolvimento sustentvel federais e (ii) projetos de assentamento ambientalmente diferenciados. Representa, portanto, aparentemente, uma tentativa de associar os objetivos tradicionais do Bolsa Famlia com um
estmulo conservao do meio ambiente por parte de famlias em extrema pobreza
51
Embora bem mais timidamente, o BSMR tambm faz meno aos assalariados rurais, que, em muitas
regies, representam parcelas no desprezveis dos grupamentos extremamente pobres no meio rural
(especialmente entre os trabalhadores temporrios). A timidez do tratamento proposto transparece nos dois
tipos de ao sugeridos: (1) fomentar acordos tripartites (Estado, trabalhadores rurais e empregadores) nas
cadeias produtivas que empregam mais mo de obra no meio rural, garantindo a melhoria das condies de
trabalho, o estmulo formalizao, ampliao da qualificao profissional e dos nveis de escolaridade e (2)
fiscalizao das condies de trabalho (MDS, 2011b).
52
Os dados do MDS indicam que as crianas de at 14 anos representam 41% das pessoas em extrema
pobreza no meio rural brasileiro (MDS, 2011a).
134
135
agricultores dapianos com renda menor do que R$ 70,00, pois j esto identificados pelo MDA (por meio da DAP) e habilitados a receber servios de
ATER; e
famlias que j possuem gua para produo, de acordo com dados do MDS;
famlias com renda mensal per capita menor do que R$ 70,00 tambm no
Cad-nico;
136
137
s estratgias de incluso produtiva do BSMR. Ademais, h um reconhecimento aparente de que a poltica territorial no se reduz ao BSMR e que a articulao com outras aes e polticas territoriais pode somar e ser importante
para a consecuo dos objetivos do plano. Neste sentido, como observou o
coordenador do plano na SAF, o territrio a unidade de convergncia do
conjunto de polticas existentes;
(5) Construo de um sistema de gesto e de acompanhamento especfico do
plano BSMR, em funo de sua opo metodolgica fundamental de mudar
o foco tradicional de monitoramento das polticas rurais, centrando-o na famlia como unidade de acompanhamento e de avaliao das aes. A partir
desta opo, a pretenso monitorar e avaliar os resultados do plano para
cada famlia beneficiada e, ademais, sistematizar as demandas por polticas
pblicas e os efeitos das aes sobre a reduo das desigualdades de gnero, raa, gerao e etnia, de uma tica que tem como ponto de partida as
diferentes unidades familiares beneficiadas e a agregao das informaes
compiladas para o conjunto de famlias selecionadas.
Ademais das estratgias de incluso produtiva rural, so mencionadas, nos instrumentos de divulgao do BSMR que estamos utilizando, duas estratgias ampliadas do plano, uma relacionada com o MDA/INCRA e outra com polticas relacionadas
no PBSM. Na estratgia ampliada do MDA/INCRA figuram: fornecimento de servios
de documentao associados ao PNDTR (Programa Nacional de Documentao da
Trabalhadora Rural); aes prioritrias de apoio comercializao, que incluem PAA,
PNAE, supermercados (ABRAS) e as Bases de Servio; poltica de garantia de safra (no
semirido nordestino); aes fundirias (de ampliao e de regularizao); e investimentos coletivos nos territrios (PAC-2 e PROINF)54. Na estratgia ampliada por meio
da considerao de outras polticas do PBSM aparecem como de atendimento prioritrio: fornecimento de gua para consumo e para produo; energia eltrica; PBF;
aposentadoria rural; benefcio de prestao continuada; e aes de sade e de educao (MDA, 2011a).
Os instrumentos especficos utilizados pelo eixo de incluso produtiva do plano
so os seguintes (MDA, 2011b):
54
Note-se que as aes fundirias so um dos instrumentos mencionados de forma extremamente tmida
pelo BSMR (reproduzindo aquilo que se constatou para os PTDRSs, conforme Grisa, 2012), o que surpreendente
e tem sido muito criticado, pois, no caso dos agricultores familiares, 41% do total classificado pelo BSMR como
extremamente pobre no possuem terras prprias, sendo parceiros, arrendatrios e comodatrios, como
indicado neste captulo.
138
1 Visita - Diagnstico da unidade familiar: cadastro da famlia; mapa de carncias sociais; diagnstico produtivo e fundirio. Linha de base: indicadores de
qualidade de vida e de renda. Atividade Coletiva - Reunio com grupos de 20
famlias para apresentao das aes do BSMR, especialmente de fomento e
de comercializao, e para orientao sobre acesso a polticas e documentos.
3 Visita - Acompanhamento do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar. Atividade Coletiva - Curso para orientao sobre o uso de tecnologias adequadas realidade da famlia e do territrio qual pertence.
4 Visita - Acompanhamento do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar. Atualizao do diagnstico e monitoramento dos indicadores de
qualidade de vida e de renda.
55
Por outro lado, este desafio pode representar uma oportunidade e uma urgncia para que o MDA retome
a discusso sobre a reformulao institucional, operacional e de contedo dos servios de ATER para o meio
rural, levando especialmente em conta a enorme heterogeneidade do pblico que o Ministrio pretende apoiar.
139
5 Visita - Acompanhamento do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar. Atividade Coletiva - Reunio com grupos de famlias para tratar
dos temas: organizao social, associativismo e sindicalismo, cooperativas e
organizao coletiva da produo.
6 Visita - Acompanhamento do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar. Atualizao do diagnstico e monitoramento dos indicadores de
qualidade de vida e de renda.
7 Visita - Acompanhamento do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar. Atividade Coletiva - Avaliao dos resultados obtidos pelos agricultores. Atualizao do diagnstico e monitoramento dos indicadores de
qualidade de vida e de renda.
Duas observaes merecem destaque acerca de passos especficos previstos neste modelo de sequncia de atividades: (1) a adeso da famlia ao programa de fomento do BSMR (que ser apresentado abaixo) vai ser consagrada atravs da assinatura do
responsvel da unidade familiar a um termo de adeso (um contrato), por meio do
qual a famlia se compromete com a realizao das atividades previstas no projeto de
estruturao produtiva elaborado para a unidade familiar; e (2) aps a elaborao do
projeto de estruturao produtiva, as visitas dos tcnicos s unidades familiares resultaro na elaborao de laudos de acompanhamento do projeto que sero postados
pelos tcnicos no sistema e que indicaro o engajamento das famlias no desenvolvimento do projeto, o uso dos recursos do fomento desembolsados, e a convenincia e
possibilidade de as famlias receberem as parcelas seguintes do fomento.
(2) Distribuio de sementes de milho (10 kg) e de feijo (5 kg) e de um kit de sementes de hortalias, tendo em vista a melhoria da produo e das condies
de alimentao das famlias. Esta distribuio de sementes no est vinculada
existncia do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar acima
referido: busca ter um efeito principal de legitimao do programa. O BSMR
estabelece que as sementes sero entregues em um determinado municpio
do territrio. Seu transporte para outros municpios e para sua distribuio
entre as famlias ficar a cargo da delegacia do MDA em parceria com a empresa ou agncia de ATER contratada e com outros atores interessados, como
as prefeituras.
(3) Programa de fomento s atividades produtivas. Consiste num recurso financeiro no reembolsvel, no valor de at R$ 2.400,00, transferido em trs parcelas diretamente para a famlia assistida, num perodo de at dois anos. Esclarecimentos importantes acerca deste instrumento: (a) o dinheiro destinado
140
3. Problematizando o exerccio das polticas e suas possveis interfaces: inquietaes e consideraes a respeito dos programas sociais e da poltica territorial
Algumas entrevistas realizadas no MDA sugeriram que durante o Governo Lula
esse Ministrio desenvolveu um conjunto de aes estratgicas que, numa tica
prxima perspectiva do que atualmente caracterizado como incluso produtiva,
poderia ser agrupado em dois eixos estratgicos principais: a poltica agrcola para
141
a agricultura familiar e a poltica agrria. Parece razovel observar que, apesar das
insuficincias existentes para o semirido nordestino e para a Amaznia, os avanos
na poltica agrcola foram muito mais significativos do que os ocorridos na poltica
agrria, onde as tentativas de mudana do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA) e da prpria estrutura institucional do ministrio foram, de
modo geral, relativamente frustradas. poltica agrcola para a agricultura familiar,
implementada pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), foi acrescida uma
poltica de desenvolvimento territorial concebida e operacionalizada, como j
antecipamos, pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial, atravs do Programa
de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais e implementada por meio
da criao de territrios rurais de identidade em todas as regies do pas e de
uma institucionalidade complexa para esses territrios com o objetivo de gerir
socialmente a poltica territorial, articular atores sociais e polticas pblicas e promover
a governana territorial56.
Como esperamos ter ficado claro em tpico anterior, a poltica territorial foi engrossada pelo surgimento do Programa Territrios de Cidadania, em 2008, ligado Casa
Civil da Presidncia da Repblica, visando superao da pobreza e das desigualdades
sociais no meio rural, inclusive as de gnero, raa e etnia, por meio de estratgia de
desenvolvimento territorial sustentvel. Suas ideias-fora principais so o conceito de
territrio e a abordagem do desenvolvimento territorial sustentvel, alm da proposta
de articulao de todas as polticas do Governo Federal destinadas aos territrios (envolvendo 22 ministrios na poca). Segundo a Mensagem ao Congresso Nacional 2009,
este programa era considerado a principal estratgia do Governo para reduo das desigualdades no meio rural, por meio de integrao de polticas pblicas.
A base conceitual dos territrios de cidadania foi dada pelos territrios rurais de
identidade, de modo que na grande maioria dos casos os territrios de cidadania so
territrios rurais de identidade com ndices de desigualdade econmica e social mais
significativos: foram criados at hoje 165 territrios rurais de identidade e 120 territrios de cidadania em todo o pas. No entanto, como disse um dos entrevistados, apesar do PTC ter sido uma afirmao do rural e da abordagem territorial na agenda do
Governo Federal, extrapolava a institucionalidade e a poltica de desenvolvimento ter56
Note-se que a poltica territorial rural, no obstante o predomnio dos projetos produtivos para a agricultura
familiar, representa uma inovao institucional importante no sentido de incorporar as demandas dos diferentes
povos e populaes tradicionais existentes no meio rural na poltica pblica do Governo Federal. Como disse um
dos entrevistados, o fundamental da abordagem territorial foi a tentativa de consolidar a democracia, construir
uma nova cultura poltica no meio rural e aumentar a autonomia de agricultores familiares, assentados da reforma
agrria e povos e populaes tradicionais. Para uma anlise das caractersticas, componentes, potencialidades e
obstculos da poltica de desenvolvimento territorial rural implantada no Governo Lula, por meio da SDT/MDA,
veja-se Leite e Delgado (2011).
142
Que na opinio deste entrevistado representava uma institucionalidade sem instrumentos de poltica.
58
No obstante as similaridades entre eles, como exemplificam os trs eixos bsicos do BSMR que, no fundo,
so os mesmos do PTC. H, no entanto, uma aparente divergncia metodolgica importante entre ambos: no
PTC o foco de gesto est centrado na articulao de polticas e de aes pblicas, enquanto no BSM (e no
BSMR) o foco de gesto est centralizado no acompanhamento das famlias atendidas.
59
Como observou um dos entrevistados, h, como relativo consenso, um subdimensionamento do
rural no Governo Federal e na sociedade brasileira, o que se reflete na prpria comunicao governamental.
Entretanto, as aes governamentais voltadas para o rural so muito concretas, ocorrem em geral em pequenos
municpios, podem ser expressas em nmero de famlias beneficiadas, e so mais facilmente passveis de
avaliao, ao contrrio das aes voltadas para o meio urbano, que atingem cidades maiores e metrpoles e
so mais fludas. Da que o espao do rural na agenda politicamente importante e muito dificilmente pode ser
reduzido, tanto na perspectiva do Governo Federal como dos governos estaduais.
143
poltica territorial, e o PTC foi reativado por meio de medidas recentes (novembro de
2011) do Governo Federal, que o mantm localizado na Casa Civil com um total agora
de 24 ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica participantes do Grupo
Interministerial de Execuo e Acompanhamento do programa (com a incluso da
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica)60.
Na opinio dos entrevistados, a incorporao do PBSM no MDA, atravs do
PBSM-Rural, no ocorreu para substituir as polticas tradicionalmente formuladas e
implementadas pelo Ministrio, tais como as polticas agrcolas e agrrias e as polticas de desenvolvimento territorial, nem representa um risco do BSMR tornar-se o
organizador de todas as polticas executadas pelo MDA. No obstante, veio acompanhada por algumas adaptaes na estrutura institucional do Ministrio, tais como
a criao da Coordenao Geral do Programa Brasil Sem Misria Rural no MDA, localizada no Gabinete do Ministro e ocupada pelo Secretrio Executivo Adjunto, da
Coordenao do Programa BSMR na SAF e do Departamento de Incluso Produtiva
na SDT.
As expectativas e as tenses que surgem em torno da relao entre a poltica
territorial e a implementao do BSMR levantam questes importantes para a pesquisa e que podem ser sumarizadas, tentativamente, da seguinte maneira: quais so
as potencialidades e os ganhos, por um lado, e as dificuldades e os obstculos, por
outro, que a abordagem territorial pode trazer para a implementao dos objetivos
e metas do plano no meio rural? Quais so as possibilidades e as oportunidades
que se abrem com o plano BSMR para que a abordagem territorial e as polticas do
MDA avancem qualitativamente, consolidem-se e ganhem espao na agenda de
polticas pblicas do Governo Federal?
Entrevistas realizadas na SDT sugerem que a atualizao da poltica da Secretaria
provocada pela incorporao do plano BSMR se expressa principalmente por meio:
60
de um foco na famlia, de uma abordagem casa a casa, famlia a famlia, reduzindo a importncia da mediao das organizaes sociais e aumentando
significativamente a relevncia do acompanhamento tcnico das famlias
individuais por intermdio de equipes de ATER, como porta de chegada s
famlias;
144
de um provvel reflexo sobre os colegiados territoriais (e suas cmaras tcnicas), ainda no muito claro, alm do que se pode esperar em termos das
tradicionais aes de capacitao de seus membros na concepo e na operacionalizao do plano.
Uma pergunta inquietante nesta direo a seguinte: quais so o lugar e o papel dos colegiados territoriais na abordagem atual do BSMR? E a resposta aparente
que talvez sejam muito reduzidos ou inexistentes, neste sentido aproximando-se
da experincia anterior do PTC, no qual a participao dos colegiados territoriais nas
decises do programa foi praticamente nula. No caso do BSMR, os instrumentos do
plano tambm no passam pelos colegiados. Alm de que os municpios e as prefeituras parecem ganhar relevo em alguns aspectos da operacionalizao do mesmo
(identificao dos beneficirios, distribuio de sementes etc).
Isso, obviamente, no anula a importncia dos colegiados territoriais na poltica
de desenvolvimento territorial da SDT, que vai alm do BSMR, como reafirmado por
todos, mas pode, sem dvida, aumentar as tenses existentes na relao entre MDA
e colegiados territoriais. Na viso de alguns entrevistados, as expectativas so de que
os colegiados possam vir a ser instrumentos de controle social do monitoramento do
BSMR, especialmente por meio de cmaras tcnicas criadas para tal. De qualquer forma, como disse um entrevistado, isto uma expectativa: na prtica, provvel que o
papel de controle social dos colegiados seja muito limitado, podendo realizar-se mais
no nvel do estmulo do que da norma.
Na viso do diretor do Departamento de Incluso Produtiva da SDT, as possibilidades de sucesso da abordagem da incluso produtiva para agricultores familiares,
assentados da reforma agrria e povos e populaes tradicionais dependem de requisitos de polticas pblicas essenciais: atualizao das polticas agrcolas e agrrias do
MDA para o semirido e para a Amaznia, acesso a servios de infraestrutura (como
energia, gua e estradas) e acesso a servios pblicos no meio rural (sade, educao,
saneamento, documentao etc.), o que significa, de alguma maneira, a combinao
das chamadas aes de incluso econmica e social (ver anlise dos PTDRS no prximo captulo). Em termos da instrumentalizao da incluso produtiva na estratgia da
SDT, destaca a constituio do departamento com um olhar complementar ao da SAF,
em relao s polticas agrcolas, e sublinhando os seguintes instrumentos:
-
145
a atualizao do papel do cooperativismo e da economia solidria para o pblico prioritrio do MDA, tendo em vista a formulao de uma poltica de cooperativismo, em especial para a agricultura familiar, com nfase nas questes
de microfinanas (cooperativas de crdito) e no dilogo das redes existentes
no Sul do pas com as do Nordeste, e na consolidao de cooperativas de
organizao da produo, de comercializao e de prestao de servios;
o estabelecimento de parcerias (por exemplo, com o SEBRAE) para o acompanhamento dos projetos estratgicos do PRONAF e do PROINF nos territrios.
146
da sequncia de visitas das 10 mil famlias identificadas nos trs TCs indicados; (ii) as sementes de feijo, milho e hortalias produzidas pela Embrapa j
comearam a ser distribudas entre esses agricultores; (iii) os diagnsticos das
unidades familiares j esto sendo realizados, buscando identificar suas prioridades em termos de demandas por polticas pblicas; e (iv) estavam previstas
para dezembro de 2011 as contrataes de mais 80 tcnicos (por meio de
chamadas pblicas) para o acompanhamento de cerca de 5,5 mil famlias de
comunidades quilombolas localizadas em Minas Gerais, Esprito Santo, Par,
Pernambuco, Bahia e Maranho.
(2) Informaes suplementares sugerem que: (i) em relao segunda chamada de ATER, j foram capacitados 204 tcnicos para o acompanhamento das
cerca de 15 mil famlias beneficirias nos 10 territrios de cidadania adicionais
arrolados no quadro abaixo; (ii) em torno de 9 mil assentados que vivem em
assentamentos ambientalmente diferenciados na Amaznia Legal comearam a receber em 2011 o Bolsa Verde (R$ 2.400,00 em parcelas trimestrais de
R$ 300,00 durante 2 anos); e (iii) mais 6 mil assentados da reforma agrria, de
assentamentos recentes no Norte e Nordeste, seriam incorporados ao BSMR,
ainda em 2011.
Quadro 1 - Chamadas Pblicas de ATER para Agricultura Familiar 2011
Territrio de Cidadania
1 Etapa
Irec
Velho Chico
Serra Geral
Subtotal 1 Etapa
2 Etapa
Serto do Araripe
Baixo Parnaba
Cocais
Vale do Guaribas
Cariri
Inhamuns Crates
Borborema
Agreste
Alto Oeste
Alto Serto
Subtotal 2 Etapa
Total 2011
UF
N de Municpios
N de Famlias Beneficiadas
BA
BA
MG
2
19
15
13
47
4.480
3.920
1.600
10.000
PE
MA
MA
PI
CE
CE
PB
AL
RN
SE
8
10
10
11
12
22
20
16
12
11
11
6
131
178
2.160
2.080
1.840
1.840
1.680
1.520
1.200
1.120
880
720
15.040
25.040
147
Est em aberto, no entanto, uma melhor articulao entre as os programas territoriais e a poltica social do plano BSMR. Como vimos, a entrada em cena do PBSM
tensionou particularmente a execuo dos programas territoriais, rebatendo em rearranjos institucionais e redefinio de estratgias por parte dos setores comprometidos com a abordagem territorial. Algumas dessas iniciativas estavam em gestao
no perodo anterior, mas parecem ter sido aceleradas diante da nova poltica social.
Dessa forma, e muito resumidamente, pareceu-nos que ao longo de 2011 houve um
esforo de pensar a incluso e/ou articulao do pblico-alvo do PBSM nas atividades-fim da poltica territorial, mesmo sabendo que estas ltimas no se esgotam ou
se restringem s populaes pobres.
Como nos foi relatado em entrevista, os espaos institucionais de articulao construdos pelas polticas territoriais apresentam-se como loci importantes para o exerccio da PBSM, particularmente na sua dimenso rural. Exemplos disso so os prprios
Colegiados Territoriais e os Comits de Articulao Estadual (CAEs), que integram representantes dos rgos pblicos das esferas federal, estadual e municipal em cada
uma das unidades da federao. Na mesma direo, a modificao da estrutura administrativa da prpria SDT (algo que no responde somente ao PBSM, visto que d
continuidade aos esforos anteriores de tratar a dimenso econmico-produtiva da
poltica territorial) parece facilitar os canais de articulao e dilogo entre a poltica
territorial e os objetivos de erradicao da misria propostos pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Essas iniciativas, portanto, merecem um exame mais cuidadoso, que extrapolam
os objetivos desse captulo. Por ora, seria bom mencionar que a continuidade dos
programas territoriais assenta-se numa armao institucional ainda frgil, sustentada
por setores do Governo Federal que acreditam na capacidade de resposta diferenciada (por atuar via instncias que contornam em parte os esquemas de poder local e
por articular polticas de setores diversos) dessa poltica e por segmentos sociais na
base dos territrios, oriundos de um acmulo (ou de um capital social, para ficarmos
numa terminologia muito usada na dcada passada) de experincias e aprendizados
que se mobilizaram e se capitalizaram ao longo da construo dessas novas institucionalidades. No entanto, a fraca performance do PTC ao longo de 2011 e do primeiro
semestre de 2012 e as descontinuidades (financeiras, de pessoal etc.) observadas, podem colocar em risco a consolidao da poltica ou mesmo sua aderncia ao PBSMR
de uma forma que no signifique seu total encapsulamento pelo programa social.
148
CAPTULO 5
PROJETOS ESTRATGICOS
E AES PARA O
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: UMA ANLISE
DO PRONAT E DO PROGRAMA
TERRITRIOS DA CIDADANIA
Catia Grisa
Introduo
No incio dos anos 2000, o Governo Federal adotou o enfoque territorial do desenvolvimento para a implementao e articulao de algumas polticas pblicas, visando promover o protagonismo dos atores sociais para a construo e governana
dos seus territrios, e potencializar os resultados e impactos das polticas pblicas. Os
principais exemplos de aes de cunho territorial so o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e o Programa Territrios da Cidadania
(PTC), os quais sero abordados neste captulo.
Conforme recomenda a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), vinculada ao Governo Federal, preciso conceber que os processos de desenvolvimento
envolvem mltiplos atores, setores e dimenses (econmicas, socioculturais, polticoinstitucionais e ambientais), os quais cada qual contribui de uma determinada maneira para o futuro de um territrio (Brasil, SDT, 2005). As aes efetuadas nos territrios
devem resultar do dilogo e de acordos realizados entre a diversidade de instituies,
organizaes e segmentos sociais e produtivos ali existentes, os quais so construtores e portadores de ideias e interesses distintos e atuantes em diferentes setores e
temas (Brasil, SDT, 2010a).
Diante disso, este artigo analisa as dimenses e o foco de atuao dos projetos e
aes que vm sendo executadas nos territrios no sentido de verificar se os mesmos contemplam o desenvolvimento do territrio como um todo. Conforme ressalta Echeverri (2009, p.27), o projeto estratgico territorial tem uma condio clara de
multidimensionalidade, de integrao, no a cobertura total, no exaustivo, mas
149
Dada a importncia deste instrumento para o desenvolvimento territorial, algumas medidas so recomendadas para a elaborao do mesmo, as quais so sinalizadas abaixo, sendo a principal delas referente garantia de participao de todos os
segmentos sociais do territrio na construo do PTDRS e incluso de suas demandas no mesmo:
a) deve ser assegurada a participao dos integrantes do colegiado e dos demais atores sociais de todos os municpios; b) o
PTDRS no deve ser somente o espelho do setor mais organizado da sociedade ou dos gestores pblicos, devendo ser primordialmente um documento/instrumento de negociao e concertao da diversidade de pensamentos, interesses, prticas e
sonhos existentes no territrio; c) o PTDRS deve constituir-se
150
como a manifestao da realidade do territrio, com diagnstico, viso de futuro, eixos de desenvolvimento, programas e
projetos. Ao mesmo tempo deve ser um instrumento que possibilite cada vez mais o acesso qualificado s polticas pblicas;
d) os assessores e assessoras de elaborao e qualificao do
PTDRS devem garantir procedimentos para identificar e incluir
na redao de suas snteses os produtos da anlise dos diversos
pblicos existentes nos territrios (indgenas, pescadores artesos, comunidades tradicionais, ribeirinhos, povos extrativistas,
mulheres, jovens, sistemas alternativos de produo, experincias culturais e educacionais dentre outros); e) entende-se que
o PTDRS ganhar mais sentido se o colegiado tiver as condies de elabor-lo de forma crtica e criativa, aperfeioando-o
continuamente. O colegiado deve tambm desenvolver as capacidades para implement-lo. Isso significa dizer que o plano
somente se concretizar a partir da consecuo de todas as estratgias que possam mobilizar os recursos disponveis no territrio (humanos, financeiros e materiais), visualizando a sua insero sustentvel nos ambientes internos e externos; f ) devem
ser valorizados todos os momentos de elaborao, qualificao
e implementao do plano, assim como tambm de cada um
dos seus componentes: diagnstico territorial, viso de futuro,
diretrizes, valores, estratgias, eixos, programas e projetos e gesto; g) a extenso ou tamanho ideal de um plano deve ser aquela que contemple todos os atores territoriais e seus respectivos
projetos e capacidade de implementao. Ou seja, o tamanho
real determinado pela priorizao dos grandes eixos de desenvolvimento, dos projetos territoriais e da capacidade de gesto
para de fato ser implementado; h) o plano deve possibilitar as
condies necessrias para a ampliao e o fortalecimento da
coeso dos territrios; i) devem ser valorizados, estimulados e
priorizados a voz, as aes e os projetos relacionados ao desenvolvimento sustentvel que se referem emancipao de mulheres (Brasil, SDT, 2010b, p.21).
151
(2) viso de futuro para o territrio ou um ideal a ser alcanado num universo
temporal a ser estabelecido pelo grupo;
(3) objetivos estratgicos visando materializao da viso de futuro;
(4) valores e princpios;
(5) diretrizes principais ou grandes linhas mestras que orientam o processo de
desenvolvimento sustentvel, como, por exemplo, a reduo das desigualdades sociais e regionais;
(6) eixos de desenvolvimento, entendidos como atividades norteadoras do desenvolvimento sustentvel no territrio (por exemplo, fortalecimento da cadeia produtiva da caprinocultura);
(7) programas territoriais, e;
(8) projetos estratgicos, compreendidos como atividades (sociais, produtivas,
culturais ou educacionais) identificadas pelo diagnstico territorial que, dado
o seu carter frequente, sua espacialidade, capacidade de integrar, incluir,
estruturar e se articular com outras atividades, possam de fato promover o
desenvolvimento sustentvel do territrio. (Brasil, SDT, 2010b, p. 28). Em outras palavras, os projetos estratgicos constituem um conjunto de atividades
que fazem parte do programa territorial e que foram elencadas para serem
desenvolvidas pela sua importncia para o desenvolvimento sustentvel do
territrio.
Tabela 1 - Nmero e porcentagem de territrios rurais no Brasil e analisados,
nmero e porcentagem de projetos estratgicos investigados e mdia de projetos
estratgicos por territrio, segundo as regies brasileiras
Regio
N de
territrios
rurais
N de territrios
rurais
analisados
N de projetos
estratgicos
Mdia de
projetos/
territrio
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
17
69
30
26
22
164
10,37
42,07
18,29
15,85
13,41
100,00
10
48
18
5
7
88
11,36
54,54
20,45
5,68
7,95
100
539
3.897
2.205
367
422
7.385
6,7
52,8
29,9
5,0
5,7
100
53,9
81,2
122,5
73,4
60,28
83,92
152
153
Analisando o comportamento das regies brasileiras, observa-se que, comparativamente, a dimenso socioeconmica recebeu maior expressividade na regio Sul
(57,3% do total de projetos da regio) e menor importncia relativa na regio Norte
(42,8% dos projetos regionais). Em relao dimenso sociocultural-educacional, a regio Nordeste apresentou a maior porcentagem de projetos nesta dimenso (27,6%),
enquanto o Sul foi a regio relativamente menos expressiva neste aspecto (15,4%
dos projetos regionais). Quanto dimenso poltico-institucional, a regio Norte foi
a relativamente mais importante (19,3% dos projetos regionais) e a Centro-Oeste a
menos importante (8,9%). Por fim, na dimenso ambiental, as regies com maior expresso numrica em termos de projetos na temtica foram a Centro Oeste (13%) e
154
155
11,5
8,7
6,5
5,5
5,2
3,4
Aes fundirias
2,6
1,9
0,9
0,7
0,3
Total
47,2
156
Analisando a frequncia de projetos nas subcategorias da dimenso socioeconmica (Anexo 1), Guimares (2011) observou que a subcategoria qualificao social
e profissional de trabalhadores, produtores e assentados (pertencente categoria
servios de assistncia tcnica e extenso rural Tabela 2) foi a mais assdua entre
o conjunto das subcategorias nas regies Centro-Oeste, Nordeste e Sudeste. Na regio Norte, os projetos enquadrados nesta subcategoria e naquela relativa ao apoio
biodiversidade e aos sistemas agroflorestais foram os mais recorrentes. Na regio Sul
prevaleceram os projetos pertencentes subcategoria apoio criao e estruturao
de grupos, associaes, cooperativas e redes.
1.2 Dimenso sociocultural-educacional
A maior parte dos projetos estratgicos que enfatizaram a dimenso sociocultural-educacional foi dedicada ao desenvolvimento comunitrio (6,8%), garantia de
servios e infraestruturas de sade (5,6%) e criao e preservao do patrimnio
cultural material e imaterial (5,0%) (Tabela 3).
Os projetos de desenvolvimento comunitrio contemplaram, sobretudo, aes de
promoo de lazer, esporte, educao e desenvolvimento comunitrio (144 projetos);
de incentivo comunicao comunitria, incluso digital e produo de multimdia
nos territrios (93 projetos); de apoio comunidade e servios sociais (CRAS, CREAS,
COSE, PETI62, Projovem Rural, Projovem Urbano etc.) (79 projetos); criao de casas
digitais e telecentros (64 projetos); e profissionalizao e requalificao de jovens e
adultos por meio de cursos e oficinas (Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria - PRONERA, Projovem Rural, Saberes da Terra e Brasil Alfabetizado) (43 projetos) (Guimares, 2011).
Os projetos para a garantia e a oferta de servios e de infraestrutura de sade visaram, notadamente, aes de ampliao, construo e manuteno de unidades e servios hospitalares, centros e postos de sade (161 projetos); apoio sade da famlia
(87); sade preventiva (74); farmcias populares e fitoterpicas (32); e capacitao de
profissionais da sade (32) (Guimares, 2011).
Por fim, os projetos com interferncia no patrimnio cultural material e imaterial
integraram basicamente aes relacionadas criao, manuteno e reforma de museus, teatros, cinemas, bibliotecas, centros e espaos culturais (131 projetos); ao mapeamento, gesto e proteo do patrimnio cultural material e imaterial (82 projetos);
valorizao do patrimnio cultural material e imaterial (68); promoo de eventos
62
Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social (CREAS), Centros de Orientao Socioeducativa (COSE) e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI).
157
e produo cultural (festas, feiras tradicionais e de artesanato, eventos artstico-culturais, festejos tradicionais, eventos religiosos etc.) (41); e capacitao em cultura de
agentes culturais e educadores (16) (Guimares, 2011).
Tabela 3 - Categorias contempladas e porcentagem de projetos estratgicos que
enfatizaram a dimenso sociocultural-educacional para o conjunto dos territrios
rurais analisados
Categorias na dimenso sociocultural educacional*
Desenvolvimento comunitrio
6,8
5,6
5,0
3,3
1,8
Ensino superior
1,7
1,0
Ensino mdio
0,8
Total
26,0
Comparando as regies brasileiras, no Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste prevaleceram os projetos estratgicos visando ao desenvolvimento comunitrio; no Norte, os
projetos para a garantia de servios e infraestrutura de sade foram mais recorrentes;
e no Sul foram mais frequentes os projetos de gesto de projeto poltico-pedaggico
(Guimares, 2011).
No que concerne assiduidade entre as subcategorias da dimenso socioculturaleducacional (Anexo 1), no Centro-Oeste preponderaram os projetos de ampliao e
de implantao de escolas no campo; no Nordeste os projetos de ampliao, construo e manuteno de unidades e servios hospitalares, centros e postos de sade apresentaram-se em maior nmero; no Norte sobressaram os projetos visando
promoo do lazer, esporte, educao e desenvolvimento comunitrio; no Sudeste
foram mais recorrentes os projetos relativos comunicao comunitria; e no Sul predominaram os projetos na subcategoria projeto poltico-pedaggico de educao
do/no campo (aes do PRONERA, ensino superior, mdio, tcnico, fundamental e
pr-escolar) (Guimares, 2011).
158
159
11,8
2,7
Total
14,5
Analisando comparativamente as regies, Guimares (2011) observou que os projetos visando gesto social do desenvolvimento territorial foram predominantes nas
regies Centro-Oeste, Nordeste e Sul, enquanto nas demais regies (Sudeste e Norte)
prevaleceram os projetos de gesto de servios pblicos.
Em termos de distribuio dos projetos entre as subcategorias nesta dimenso
(Anexo 1), no Centro-Oeste, Norte e Sudeste foram mais recorrentes os projetos de
apoio s negociaes institucionais de formulao, integrao, implementao e
fiscalizao de polticas pblicas; no Nordeste, esta subcategoria e o apoio estruturao legal e organizativa dos conselhos, colegiados, comits e fruns estaduais
e municipais foram mais recorrentes; e no Sul prevaleceram os projetos visando ao
planejamento e gesto social (Guimares, 2011).
1.4 Dimenso ambiental
Finalmente, em relao dimenso ambiental os projetos estratgicos responderam s demandas de gesto ambiental (7,2%) e de saneamento bsico (5,1%) (cf.
Tabela 5).
Quanto s aes de gesto ambiental, foram mais recorrentes os projetos de recomposio e adequao ambiental (186 projetos); monitoramento, fiscalizao, vigilncia e regulamentao ambiental (150 projetos); educao ambiental e agricultura
familiar (134); pagamento por servios ambientais (21); e zoneamento ecolgico-econmico dos territrios (21) (Guimares, 2011).
Nas aes de saneamento bsico, foram mais assduos os projetos visando ao saneamento e ao abastecimento de gua (167 projetos); coleta seletiva e reciclagem
do lixo (100); ao tratamento de esgoto e drenagem urbana (58); construo de aterros sanitrios (30); e ao tratamento de resduos slidos (24) (Guimares, 2011).
160
Gesto ambiental
7,2
5,1
Total
12,3
161
63
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), Ministrio da Fazenda (MF), Ministrio da Sade (MS), Ministrio das Cidades (MCid), Ministrio
da Educao (MEC), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA), Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio da Cincia e
Tecnologia (MCT), Ministrio da Justia (MJ), Ministrio das Comunicaes (MC), Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE)
64
De acordo com Leite e Wesz Junior (2011), o MDS era o ministrio com participao mais expressiva na
previso de recursos a serem aplicados no PTC em 2008 (38,8%), 2009 (37,9%) e 2010 (41,4%).
65
Cabe notar que, de acordo com o Relatrio de Execuo do PTC de 2010 (Brasil, s.d.), o Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE) no executou nenhuma das aes previstas e o mesmo praticamente aconteceu com
o Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), o qual de 17 aes previstas executou apenas duas (Anexo 2).
162
Ao analisar as aes que receberam mais recursos em 2010 (Anexo 2), observa-se
que o Programa Bolsa Famlia (MDS) perfez 27,8% dos recursos totais aplicados no
PTC, em 2010, seguido por: Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social
Pessoa com Deficincia (MDS) (15,85%), Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) (MDA) (11,66%), Benefcio de Prestao Continuada da
Assistncia Social Pessoa Idosa (MDS) (11,24%) e Programa Cresce Nordeste (MF)
(8,09%). Estes cinco programas responderam por 75% dos recursos do PTC, sendo trs
destes operados pelo MDS.
A Figura 3 apresenta a distribuio dos recursos aplicados no PTC em 2010 de
acordo com os sete temas que o Programa busca contemplar: direito e desenvolvimento social; organizao sustentvel da produo; sade, saneamento e acesso
gua; infraestrutura; educao e cultura; aes fundirias; e apoio gesto territorial.
Conforme pode ser observado, 56,28% dos recursos totais foram aplicados no tema
direito e desenvolvimento social em proporo superior prevista para o ano (de
40,32%) (Leite e Wesz Junior, 2011). A importncia deste tema deve-se, alm das caractersticas dos territrios rurais j mencionadas, nfase no combate pobreza e
conquista da cidadania presente no PTC, uma das diferenas em relao ao PRONAT.
Ainda quanto Figura 03, observa-se que trs temas direito e desenvolvimento
social (56,28%), organizao sustentvel da produo (24,15%), e sade, saneamento
e acesso gua (10,6%) responderam por 91,03% dos recursos totais aplicados em
2010. Chama bastante ateno a pequena proporo de recursos aplicados no apoio
gesto territorial (0,15%) e, de modo similar ao PRONAT, em aes fundirias (0,43%).
163
Consideraes finais
Como observado acima, as dimenses e os temas mais contemplados nos projetos estratgicos dos PTDRS e no PTC so, respectivamente, desenvolvimento socioeconmico e direito e desenvolvimento social. A predominncia de projetos e
aes com estes enfoques expresso das caractersticas dos prprios territrios os
quais concentram municpios com baixo dinamismo econmico e apresentam elevada proporo da populao em extrema pobreza e, no caso do PTC, tambm das
prioridades do programa. Aes de fomento produtivo s atividades rurais, apoio ao
desenvolvimento de infraestruturas e a implementao de polticas sociais so essenciais para o desenvolvimento destes territrios.
Todavia, chama ateno no PRONAT a pequena proporo de projetos dedicados
especificadamente a determinados pblicos, como assentados da reforma agrria,
quilombolas, indgenas, populaes tradicionais, jovens e mulheres, segmentos sociais cuja presena nos territrios rurais expressiva e, no raro, encontram-se em
situao de pobreza mais acentuada66. Como sugerimos, possvel que no PRONAT
as demandas tradicionais (principalmente as mais produtivistas) dos agricultores familiares encontrem maior guarida nos projetos estratgicos construdos, refletindo
seu maior peso poltico e econmico e sua melhor capacidade de representao nos
colegiados territoriais.
66
As informaes disponveis para este trabalho no permitem verificar se estes segmentos sociais so
contemplados em outros projetos ou aes que beneficiam populaes mais amplas e no apenas grupos
sociais especficos.
164
165
166
CATEGORIA
Agrobiodiversidade com
enfoque orgnico e
agroecologia
Organizao, melhoria e
fomento aos arranjos
produtivos locais e
s cadeias produtivas
Socioeconmica
Desenvolvimento do turismo
rural
Fomento e desenvolvimento do
cooperativismo e
associativismo
Desenvolvimento para as
mulheres
Desenvolvimento para a
juventude
Desenvolvimento para
comunidades tradicionais,
indgenas e quilombolas
Aes fundirias
SUBCATEGORIA
Produo e comercializao de produtos agroecolgicos e orgnicos
Apoio Agrobiodiversidade e aos Sistemas Agroflorestais
Produo orgnica e agroecolgica de plantas medicinais e fitoterpicas (farmcia viva)
Pecuria
Caprino-ovinocultura
Pesca e aquicultura
Suinocultura
Apicultura e meliponicultura
Aves
Abatedouro
Floricultura
Fruticultura
Horticultura
Pinho
Cana de acar
Tubrculos
Sisal
Mamona
Gros e cereais
Viveiros de mudas e banco de sementes
Silagem e feno
Minrios
Produo artesanal
Crdito rural
Apoio ao comrcio, transporte e armazenamento de mercadorias
Planejamento, assessoramento tcnico e comercial aos empreendimentos
Pesquisa, desenvolvimento e distribuio de material gentico
Feiras, mercados e eventos
Aquisio de alimentos da agricultura familiar, formao de estoques e distrib. de
alimentos
Implantao, ampliao e manuteno de agroindstrias
Equipamentos e mquinas
Qualificao social e profissional de trabalhadores
Fortalecimento e melhoria dos servios de assistncia tcnica e extenso rural
Projetos de unidade demonstrativa
Programa de biodiesel
Energia (Programa Luz para Todos)
Telecomunicaes
Habitao rural e urbanismo
Infraestrutura de transportes
Infraestrutura viria
Construo de hidreltrica
Irrigao
Construo e manuteno de poos e cisternas
Construo e manuteno de barragens
Construo e ampliao de audes
Mapeamento, projetos, rotas e divulgao do turismo
Infraestrutura para turismo
Fomento cadeia produtiva do turismo e ecoturismo
Qualificao e capacitao em associativismo e cooperativismo
Cooperativas e redes de crdito, produo, comercializao e servios solidrios
Apoio criao e estruturao de grupos, associaes, cooperativas e redes
Crdito rural para as mulheres agricultoras
Mulher empreendedora do campo
Assistncia tcnica para as mulheres do campo
Capacitao em produo rural e desenvolvimento sustentvel para as mulheres
Crdito rural para os jovens agricultores
Projetos produtivos sustentveis e solidrios para os jovens agricultores
Capacitao em produo rural e agroecologia para os jovens
Projetos produtivos, sustentveis e solidrios das comunidades tradicionais, quilombolas
e indgenas
Infraestruturas bsicas de uso comunitrio em projetos de assentamento (estradas,
energia e abastecimento de gua)
Regularizao fundiria
Crdito instalao de projetos de assentamento
Demarcao de terras indgenas e das comunidades tradicionais e quilombolas
Obteno de terras
167
Gesto ambiental
Ambiental
Saneamento bsico
Desenvolvimento comunitrio
Ensino superior
Sociocultural educacional
Ensino mdio
Ensino fundamental e educao infantil
Servios e infraestrutura de
sade
Infraestrutura e servios de
segurana pblica
168
Apoio s negociaes institucionais de formulao, integrao, implementao, fiscalizao e avaliao de polticas pblicas
Financiamento do desenvolvimento territorial rural
Implantao de sistemas nacionais, estaduais e municipais
Fortalecimento e estruturao de organizaes governamentais e no governamentais
Apoio estruturao legal e organizativa dos Conselhos, Colegiados, Comits e Fruns
estaduais e municipais
Gesto social do desenvolvimento territorial
Poltico
institucional
169
Ao
%
0,00002
0,004
0,00
MAPA
MCT
MEC
MEC e
BNDES
0,003
0,442
0,005
0,0003
0,01
0,003
0,011
0,001
0,001
0,001
0,004
0,086
0,079
Brasil Alfabetizado
0,291
0,00
0,00
0,00
Escola Ativa
0,054
0,770
0,053
0,426
Proinfncia
0,269
0,284
0,000
0,004
Caminho da Escola
0,763
170
MF
MI
MJ
Cresce Nordeste
8,096
Nordeste Territorial
2,432
0,017
0,002
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,001
0,000
0,000
0,264
0,018
0,000
0,172
0,008
0,016
0,011
0,000
0,000
0,034
0,000
0,009
0,002
0,000
0,000
0,000
0,007
171
MPA
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,002
0,014
172
MS
Mcid
Ampliao da Cobertura do Trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade Populao dos Territrios
da Cidadania
3,386
0,000
1,054
Ampliao do Acesso da Populao aos Medicamentos Essenciais por meio da Farmcia Popular do
Brasil
0,072
Ampliao do Acesso da Populao Brasileira Ateno Bsica por meio dos Ncleos de Apoio Sade
da Famlia - NASF
0,429
Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios Ateno Bsica por meio da Estratgia Sade da
Famlia
4,577
Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios da Cidadania Ateno Sade Mental por meio
da Implantao dos Centros de Ateno Psicossocial - CAPS
0,005
Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios da Cidadania aos Servios de Atendimento Mvel
de Urgncia - SAMU 192
0,000
Ampliao dos Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs) - Programa Brasil Sorridente nos
municpios dos Territrios da Cidadania que cumpram os critrios para os Centros de Ateno Especializada em Odontologia
0,093
0,000
0,023
0,061
Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Rurais e reas Especiais Quilombolas
0,003
0,028
0,037
0,089
0,053
Qualidade da gua
0,002
0,000
FNHIS - Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social (contrataes 2007 e 2008)
0,001
0,382
0,014
0,294
1,473
0,839
173
MC
MME
MDA
Capacitao de Multiplicadores
Implantao de Telecentros para Acesso a Servios Pblicos
Operao do Sistema de Acesso Banda Larga
Programa Luz Para Todos
Apoio a Empreendimentos Cooperativos e Associativos
Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas
Apoio ao Fortalecimento da Gesto Social nos Territrios
Articulao para Implantao das Casas Digitais Rurais
Assistncia Social, Tcnica e Jurdica s Famlias Acampadas
Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) para Mulheres Rurais
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) Quilombolas
ATER/Agricultores Familiares
Biodiesel
Capacitao e Formao Profissional de Nvel Mdio e Superior para a Reforma Agrria
Concesso de Bolsas de Capacitao e Formao Profissional em Assistncia Tcnica, Pedaggica e
Social
Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas
Crdito Pronaf
Demarcao Topogrfica em Projetos de Assentamento
Disponibilizao de Insumos para a Agricultura Familiar
Formao de Agentes de Desenvolvimento
Garantia Safra
Georreferenciamento da Malha Fundiria Nacional
Implantao e Recuperao de Infraestrutura de Projetos deAssentamento
Infraestrutura e Servios nos Territrios Rurais
Licenciamento Ambiental de Assentamentos da Reforma Agrria
Manejo de Recursos Naturais em Projetos de Assentamento da Reforma Agrria
Obteno de Terras para Assentamento de Trabalhadores Rurais
Organizao Produtiva das Mulheres Trabalhadoras Rurais
Pagamento de Indenizao aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes
Quilombolas
Programa Arca das Letras
Programa de Aquisio de Alimentos PAA
Programa Nacional de Crdito Fundirio
Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural (PNDTR)
Projeto Dom Helder Cmara
Reconhecimento, Demarcao e Titulao de reas Remanescentes de Quilombos
Regularizao Fundiria de Imveis Rurais
Terra Legal - Regularizao Fundiria de Imveis Rurais na Amaznia Legal
Terra Legal - Regularizao Fundiria de Ncleos Urbanos na Amaznia Legal
Terra Sol
174
0,000
0,000
0,031
2,002
0,095
0,002
0,075
0,000
0,000
0,076
0,000
0,000
0,000
0,042
0,003
0,000
0,287
11,668
0,001
0,000
0,050
0,185
0,000
0,024
0,028
0,003
0,000
0,383
0,000
0,000
0,001
0,080
0,000
0,021
0,039
0,002
0,000
0,034
0,000
0,008
MDS
MMA
MTE
Total
0,004
15,852
11,242
0,201
0,618
27,810
0,466
Programa Cisternas
0,222
0,188
0,355
0,298
0,001
0,000
0,002
0,008
0,000
Capacitao em Ecoturismo
0,000
0,000
0,000
0,000
0,003
0,003
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
100,000
175
176
CAPTULO 6
PROCEDIMENTOS
METODOLGICOS EMPREGADOS
NA DEFINIO DOS ESTUDOS DE
CASO DA PESQUISA
Silvia A. Zimmermann
Ps-Doutoranda FAPERJ OPPA/CPDA
Andria Tecchio
Doutoranda CPDA
Introduo
O meio rural brasileiro, ao lado da periferia das grandes metrpoles, ainda concentra parcela significativa da populao em situao de alta vulnerabilidade "social" . A
perspectiva adotada nesse estudo, ver em que medida as polticas de desenvolvimento territorial e sua potencial interface com as polticas sociais tem facultado resultados concretos no enfrentamento da pobreza nas regies definidas como territrios
e objeto de ao das polticas pblicas. Isso passa, antes de tudo, pelos mecanismos
de articulao de polticas pblicas, em especial quando se trata do Programa Territrios da Cidadania, conjugando aes de distintos ministrios. Todavia, essa no uma
tarefa fcil, como de resto a prpria articulao de atores, no interior do ambiente
territorial.
Tendo em vista os objetivos desta pesquisa procurou-se sistematizar dados secundrios que nos auxiliassem na visualizao de indicadores territoriais, subsidiando
posteriormente a escolha dos estudos de caso, apresentados no segundo volume.
Esse movimento est exposto detalhadamente nos prximos tpicos.
Para a definio dos Territrios da Cidadania (TC) que foram objeto de estudo de
campo na presente pesquisa, analisamos dados secundrios obtidos no Portal da Cidadania (stio Territrios da Cidadania) e dados do Cadastro nico, rgo vinculado
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS). Estes ltimos foram extrados do Cadastro do Programa
Bolsa Famlia, no dia 31 agosto de 2010, e conforme a Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania no houve modificaes significativas para estes dados para o ano de 2011.
Os dados trabalhados aqui esto disponveis no Anexo do captulo.
177
Tendo em vista os objetivos desse estudo, os valores do ndice do Desenvolvimento Humano (IDH), do ano de 2000, os dados de acesso das famlias ao Programa Bolsa
Famlia (PBF) e daquelas cadastradas no Cadnico, referentes aos territrios existentes, constituem-se em informaes importantes para uma aproximao s situaes
de vulnerabilidade social nas regies, objeto da poltica territorial. Dessa forma, o levantamento e a sistematizao desses dados subsidiaram a definio dos estudos de
caso desta pesquisa. Esses trs conjuntos de indicadores encontram-se detalhados a
seguir.
178
No total, os 120 TC compreendem 1.850 municpios, que apresentam baixos valores de IDH. O IDH uma medida composta a partir de dados de expectativa de vida ao
nascer, educao e Produto Interno Bruto (PIB) per capita. Serve para comparar o grau
de desenvolvimento de pases, municpios, estados e regies e tem sido amplamente
empregado pela literatura especializada e rgos governamentais, embora sua capacidade de mensurar o desenvolvimento venha sendo questionada ultimamente,
especialmente nos documentos derivados da chamada Comisso Stiglitz. O IDH varia
de zero (0), em pases sem desenvolvimento humano, at um (1), em pases com desenvolvimento humano. Valores de IDH entre zero e 0,49 so considerados baixos. Valores de IDH entre 0,50 at 0,79 so considerados mdios e valores de IDH superiores
a 0,80 indicam pases com alto nvel de desenvolvimento.
Os valores de IDH dos TC esto disponveis no stio Territrios da Cidadania (MDA)
e representam a mdia dos IDH dos municpios que compem cada territrio. O menor IDH entre os TC o do Territrio Alto Juru (AM), no valor de 0,52, e o maior o do
Territrio das guas Emendadas DF/GO/MG, no valor de 0,83. O IDH mdio contabilizando o somatrio de todos os 120 TC de 0,67. O Quadro 1, a seguir, destaca os 17
TC com menor IDH (entre 0,52 e 0,59).
179
Territrios
IDH
AM
Alto Juru
0,52
MA
Baixo Parnaba
0,55
AL
Do Mdio Serto
0,56
MA
Lenis Maranhenses/Munim
0,57
MA
Vale Do Itapecuru
0,57
AL
Da Bacia Leiteira
0,58
AL
Do Alto Serto
0,58
AL
Do Litoral Norte
0,58
BA
Semirido Nordeste II
0,58
MA
0,58
PB
Curimata
0,58
PI
Cocais
0,58
SE
Alto Serto
0,58
AL
Mata Alagoana
0,59
AM
0,59
MA
Cocais
0,59
MA
Mdio Mearim
0,59
180
IDH
IDH Mdio
0,50-0,59
0,60-0,69
0,70-0,79
0,80-0,89
Total TC
Norte
0,67
16
27
Nordeste
0,62
15
37
56
Centro-Oeste
0,73
11
Sudeste
0,72
16
Sul
0,76
10
17 (14%)
62(52%)
37(31%)
4 (3%)
120
Total TC
A Figura 2 ilustra a distribuio dos TC conforme os valores de IDH. Nela constatamos que 97% dos TC apresentam valores de IDH considerados mdios, acima de 0,50.
Destes, a maioria representa Territrios com IDH entre 0,60-0,69.
Figura 2 - Territrios da Cidadania conforme agrupamento de IDH
Considerando a distribuio espacial dos TC entre os diferentes nveis de IDH apresentados, consta-se que os TC com valores mais baixos de IDH se concentram na regio
Nordeste e Norte do Brasil, enquanto que os TC com IDH acima de 0,80 esto na regio Sudeste e Sul (Figura 3).
181
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS).
182
UF
Territrios
IDH
Populao Geral TC
N Famlias
que acessam
o PBF
AM
Alto Juru
0,52
83.267
10.312
41.248
50%
MA
Baixo Parnaba
0,55
411.525
59.346
237.384
58%
AL
Do Mdio Serto
0,56
153.422
26.005
104.020
68%
MA
Lenis Maranhenses/
Munim
0,57
252.306
37.062
148.248
59%
MA
Vale Do Itapecuru
0,57
268.335
36.857
147.428
55%
AL
Da Bacia Leiteira
0,58
125.693
21.112
84.448
67%
AL
Do Alto Serto
0,58
169.107
27.111
108.444
64%
BA
Semirido Nordeste II
0,58
407.964
64.771
259.084
64%
AL
Do Litoral Norte
0,58
180.788
27.733
110.932
61%
PI
Cocais
0,58
374.139
56.671
226.684
61%
SE
Alto Serto
0,58
146.529
21.581
86.324
59%
PB
Curimatau
0,58
99.217
14.530
58.120
59%
MA
0,58
288.985
41.240
164.960
57%
AL
Mata Alagoana
0,59
321.674
51.831
207.324
64%
MA
Mdio Mearim
0,59
262.320
41.947
167.788
64%
MA
Cocais
0,59
767.787
114.236
456.944
60%
AM
0,59
224.068
23.318
93.272
42%
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA)..
183
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS).
Os dados indicam que nos TC a maioria da populao que acessa o PBF est localizada no meio rural, quando comparamos o local de domiclio das famlias que acessam sobre o total de famlias beneficirias do PBF (pop.rural+pop.urbana). A variao
observada vai desde 10%, no Territrio Zona da Mata Sul (PB), at 77%, no Territrio
Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos (RR).
Ao compararmos a populao do meio rural que acessa o PBF com a populao
geral desses territrios (o somatrio das populaes rural e urbana), encontramos
uma variao entre 1%, Territrio das guas Emendadas (DF/GO/MG) at 46%, Territrio da Serra da Capivara (PI). No Quadro 4 apresentamos os TC em que a populao
rural que acessa o PBF superior a 60%.
O Territrio do Sisal (BA) o territrio com maior nmero de famlias no meio
rural com acesso ao PBF, uma populao de 246.852 pessoas (equivalente a 61.713
famlias); seguido pelo Territrio do Cariri (CE), com uma populao de 224.752 pessoas (equivalente a 56.188 famlias) e; o Territrio Inhamuns Crates (CE), com a uma
populao de 199.840 pessoas (equivalente a 49.960 famlias). No entanto, nem todos
estes territrios apresentam o maior ndice de acesso ao PBF, quando relacionados ao
valor da populao total do municpio que acessa o programa e a populao geral do
territrio (Quadro 5).
184
Pop. Total
que acessa
o PBF
Pop. Rural
Pop. Rural que
que acessa o
acessa o PBF/
PBF/Pop.
Pop.
Total que
Geral TC
acessa o PBF
UF
Territrios
IDH
RR
Terra Indgena
Raposa Serra do
Sol e So Marcos
0,63
27.521
10.616
13.816
50%
39%
77%
0,60
582.331
246.852
367.792
63%
42%
67%
BA Do Sisal
PI
Da Serra da
Capivara
0,61
140.761
64.704
96.808
69%
46%
67%
RS
Mdio Alto
Uruguai
0,76
189.946
41.436
64.364
34%
22%
64%
PI
0,60
340.286
137.736
216.564
64%
40%
64%
0,57
252.306
93.824
148.248
59%
37%
63%
Chapada
Diamantina
0,63
376.467
136.332
218.124
58%
36%
63%
BA Velho Chico
0,62
370.102
136.860
220.080
59%
37%
62%
Semirido
Nordeste II
0,58
407.964
159.640
259.084
64%
39%
62%
Lenis
MA Maranhenses/
Munim
BA
BA
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA).
185
UF
Territrios
IDH
Pop. Geral
do TC
Pop. Rural
que
acessa o
PBF
Pop. Total
acessa o
PBF
Pop. Rural
Pop. Total
que acessa o que acessa o
PBF/Pop.
PBF/Pop.
Geral TC
Geral TC
BA
Do Sisal
0,60
582.331
246.852
367.792
63%
42%
67%
CE
Carir
0,66
892.558
224.752
499.716
56%
25%
45%
CE
Inhamuns
Crates
0,64
524.175
199.840
339.972
65%
38%
59%
AL
Do Agreste
0,60
578.296
188.052
345.596
60%
33%
54%
CE
Vales Caru
Aracatiau
0,63
571.045
185.188
321.920
56%
32%
58%
PA
Baixo Tocantins
0,68
739.881
174.884
312.592
42%
24%
56%
PE
Agreste
Meridional
0,60
587.086
169.112
324.776
55%
29%
52%
0,59
767.787
164.864
456.944
60%
21%
36%
MA Cocais
BA
Semirido
Nordeste II
0,58
407.964
159.640
259.084
64%
39%
62%
BA
Serto do S.
Francisco
0,64
494.624
143.220
282.672
57%
29%
51%
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA).
186
UF
Territrios
AM Alto Juru
IDH
Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa
o PBF
0,52
83.267
14.696
41.248
50%
18%
Pop. Rural
que acessa o
PBF/Pop.
Total que
acessa o PBF
36%
Pop. Total
acessa o
PBF
Pop. Total
que acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
MA
Baixo
Parnaba
0,55
411.525
136.608
237.384
58%
33%
58%
AL
Do Mdio
Serto
0,56
153.422
59.664
104.020
68%
39%
57%
Lenis
MA Maranhenses/ 0,57
Munim
252.306
93.824
148.248
59%
37%
63%
MA
Vale Do
Itapecuru
0,57
268.335
70.296
147.428
55%
26%
48%
BA
Semirido
Nordeste II
0,58
407.964
159.640
259.084
64%
39%
62%
PI
Cocais
0,58
374.139
117.452
226.684
61%
31%
52%
MA
Alto Turi e
Gurupi
0,58
288.985
61.380
164.960
57%
21%
37%
AL
169.107
60.968
108.444
64%
36%
56%
SE
Alto Serto
0,58
146.529
49.884
86.324
59%
34%
58%
AL
Da Bacia
Leiteira
0,58
125.693
43.656
84.448
67%
35%
52%
AL
Do Litoral
Norte
0,58
180.788
37.344
110.932
61%
21%
34%
PB
Curimatau
0,58
99.217
24.864
58.120
59%
25%
43%
0,59
767.787
164.864
456.944
60%
21%
36%
262.320
79.272
167.788
64%
30%
47%
MA Cocais
AL
Mata
Alagoana
0,59
321.674
67.412
207.324
64%
21%
33%
AM
Mesorregio
Alto Solimes
0,59
224.068
33.592
93.272
42%
15%
36%
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA).
187
Os dados de IDH mostram que nos TC com menor IDH, abaixo de 0,60, a populao rural a que mais acessa o PBF entre os beneficirios do programa (Quadro 6). No
Territrio do Alto Juru (AM), que apresenta o menor IDH entre os TC, 36% da populao que acessa o PBF est localizada no meio rural, enquanto que no Territrio Baixo
Parnaba (MA), segundo menor IDH entre os TC, 58% da populao que acessa o PBF
est localizada no meio rural.
Os dados do Cadastro nico indicam que as grandes regies brasileiras com menores IDH para os TC, regies Norte e Nordeste do Brasil, tambm so as regies mais
beneficiadas com o PBF. Nessas regies a populao rural a maior beneficiria (Quadro 7).
Quadro 7 - Grandes regies, Territrios da Cidadania selecionados
e populao que acessa o Programa Bolsa Famlia no Brasil
Pop .Total
Pop. Rural que
Pop .Total
Pop. Total que
Pop. Rural que
acessa o PBF/Pop.
(urb.+rural) (urb.+rural)
acessa o PBF/Pop. acessa o PBF/Pop.
Total que acessa
que acessa que acessa
Geral TC
Geral TC
o PBF
o PBF
o PBF
Grande
Regio
IDH
Mdio
dos TC
Pop. Geral
TC
Norte
0,67
9.090.218
1.205.692
3.164.848
35%
13%
38%
Nordeste
0,62
20.990.601
5.435.056
11.667.100
56%
26%
47%
CentroOeste
0,73
2.671.719
189.392
683.772
26%
7%
28%
Sudeste
0,72
8.239.407
703.324
1.939.072
24%
9%
36%
Sul
0,76
3.691.954
323.792
928.372
25%
9%
35%
Total
0,70
44.683.899
18.383.164
7.857.256
41%
18%
43%
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA).
188
Pop.
Total
Rural que
acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa
PBF/Pop.
Total que
acessa o
PBF
Pop.
Rural que
acessa o
PBF/Pop.
Rural TC
UF Territrios
IDH
Pop.Total
Pop.
que
Geral TC acessa o
PBF
CE
Inhamuns
Crates
0,64
524.175
339.972
235562
199.840
65%
38%
59%
85%
CE
Carir
0,66
892.558
499.716
266.418 224.752
56%
25%
45%
84%
BA Irec
0,61
403.070
250.592
155392
131.024
62%
33%
52%
84%
0,61
140.761
96.808
79.133
64.704
69%
46%
67%
82%
Serto do
BA So
Francisco
0,64
494.624
282.672
178.664 143.220
57%
29%
51%
80%
CE
Sobral
0,65
450.391
224.580
128.767 102.672
50%
23%
46%
80%
CE
Serto
Central
0,63
362.091
221.348
158.415 125.924
61%
35%
57%
79%
CE
Sertes do
Canind
0,62
195.314
124.312
86.314
68.572
64%
35%
55%
79%
PI
Do Canind
0,60
121.120
83.328
62.858
48.556
69%
40%
58%
77%
0,64
196.280
121.496
69.115
52.728
62%
27%
43%
76%
PI
Da Serra da
Capivara
RN Alto Oeste
Pop.
Rural
do TC
PI
Vale das
Guaribas
0,60
340.286
216.564
180.816 137.736
64%
40%
64%
76%
PE
Serto do
Paja
0,65
395.293
239.000
153673
60%
29%
49%
76%
116.472
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS)
e stio Territrios da Cidadania (MDA).
Para facilitar a visualizao da populao rural dos TC que acessa o PBF, agrupamos
os territrios conforme o nvel de acesso de suas populaes rurais ao PBF em comparao populao rural total desses territrios: 1) at 25%; 2) 26-50%; 3) 51-75%; 4)
acima de 76%. O resultado mostra que em 48% dos TC a populao rural que acessa o
PBF comparada populao rural total do territrio est entre 51-75%; 39% est entre
26-50%; 10% est acima de 76% e apenas 3% chega a 25% (Figura 5).
189
Figura 5 - Relao entre a populao rural que acessa o PBF nos Territrios da
Cidadania selecionados e a populao rural total destes territrios
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e dados da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania - Departamento do Cadastro nico (MDS).
Os dados fornecidos pelo Departamento do Cadastro nico do PBF indicam as condies dos beneficirios conforme a faixa de rendimento, separando aqueles considerados
em Extrema Pobreza (renda per capita at R$ 70,00); aqueles considerados na Pobreza
(renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00) e; aqueles considerados de Baixa Renda (renda per
capita acima de R$140,00 chegando at R$ 255,00). Conforme o Quadro 9 constata-se que
a maioria da populao rural brasileira beneficiria do PBF se encontra em condies de
Extrema Pobreza (85% no Brasil e 90% nos TC). A Figura 6 ilustra esta situao.
Quadro 9 - Territrios da Cidadania selecionados e anlises comparativas entre as
populaes que vivem nos territrios e as que acessam o PBF
Pobreza
Baixa Renda
(Renda per capita
(Renda per capita acima de R$
entre R$ 70,00 e R$
140,00)
140,00
Condies dos Beneficiados Rurais com o Programa Bolsa Famlia (n Famlias)
Extrema Pobreza
(Renda per capita at
R$ 70,00)
Total Rural
1.759.006
179.431
25.877
1.964.314
No Brasil
3.262.983
490.285
60.381
3.813.649
Condies dos Beneficiados Rurais com o Programa Bolsa Famlia (Populao - nFam. X 4)
Nos 120 Territrios
da Cidadania
7.036.024
717.724
103.508
7.857.256
No Brasil
13.051.932
1.961.140
241.524
15.254.596
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS).
A porcentagem de miserveis entre a populao rural que acessa o PBF tanto para
o Brasil quanto entre os TC muito parecida, variando de 85% para 90%.
190
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e dados da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania - Departamento do Cadastro nico (MDS).
191
Renda
per capita
at
R$ 70,00
Renda
per capita
entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Rural
Renda
per capita
acima de
R$ 140,00
Total
Urb+Rural
Renda
per capita
at
R$ 70,00
Renda
per capita
entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Renda
per capita
acima de
R$ 140,00
Total
Total
BA - Territrio
do Sisal
33.308
5.444
4.808
43.560
66.995
7.639
7.511
82.145
125.705
CE - Territrio
Cariri
67.123
18.734
11.990
97.847
58.335
8.643
9.729
76.707
174.554
CE - Territrio
Inhamuns Crates
35.978
7.064
10.168
53.210
51.435
6.508
9.657
67.600
120.810
CE - Territrio
Vales do Curu e
Aracatiau
35.585
8.665
7.413
51.663
49.616
7.107
6.087
62.810
114.473
AL - Territrio do
Agreste
40.398
9.051
4.503
53.952
49.037
6.413
4.707
60.157
114.109
PA - Territrio
Baixo Tocantis
40.795
5.962
2.863
49.620
51.224
5.002
2.107
58.333
107.953
PE - Territrio
Agreste
Meridional
41.185
8.843
7.319
57.347
46.602
5.299
5.197
57.098
114.445
BA - Territrio
Semirido
Nordeste II
28.408
3.188
3.902
35.498
44.922
3.856
4.210
52.988
88.486
MA - Territrio
Cocais
75.872
12.971
9.436
98.279
45.629
2.901
2.648
51.178
149.457
PA - Territrio
Nordeste
Paraense
46.853
12.461
7.858
67.172
41.359
4.949
3.445
49.753
116.925
BA - Territrio
Chapada
Diamantina
23.035
4.523
4.852
32.410
37.895
5.339
6.064
49.298
81.708
PI - Territrio Vale
do Guaribas
23.505
4.304
4.358
32.167
39.602
3.912
5.018
48.532
80.699
BA - Territrio
Velho Chico
22.586
4.341
4.400
31.327
36.425
4.831
6.373
47.629
78.956
BA - Territrio
Serto do So
Francisco
39.476
5.506
7.678
52.660
38.978
4.060
4.048
47.086
99.746
BA - Territrio
Irec
33.319
5.039
6.897
45.255
36.534
3.525
5.118
45.177
90.432
Total 120 TC
2.675.654
889.560
622.023
4.187.237
2.101.602
366.551
289.558
2.757.711
6.944.948
Brasil
8.119.531
4.103.714
2.670.922
14.894.167
3.925.396
937.782
652.706
5.515.884
20.410.051
192
Territrio
Total 120 TC
Quant. de
pessoas que
respond.
quest. AF
1.990.813 1.357.985
Arrendat.
Parceiro/
Meeiro
Comodat.
Assent.
pelo INCRA
Benef.
Banco da
Terra
Posseiro
541.178 311.726
257.250
99.807
80.145
6.446
61.433
Propriet.
MA - Territrio
Vale Do Itapecuru
191.314
125.702
33.300
43.103
20.511
14.421
5.605
961
7.801
CE - Territrio
Inhamuns Crates
169.961
114.155
11.064
42.475
45.559
9.729
3.653
169
1.506
CE - Territrio
Cariri
104.239
71.337
14.042
36.418
19.168
884
306
25
494
CE - Territrio
Sobral
83.433
53.806
6.862
26.827
7.658
9.143
1.254
59
2.003
BA - Territrio
do Sisal
58.717
53.272
47.016
210
5.112
592
75
263
193
CE - Territrio
Vales do Caru e
Aracatiau
68.258
49.072
8.223
23.457
10.109
2.981
2.409
112
1.781
PE - Territrio
Serto do Paja
58.903
35.648
16.992
8.937
5.770
1.531
625
32
1.761
PE - Territrio
Agreste
Meridional
52.891
34.355
20.966
711
4.610
5.596
1.472
11
989
PI - Territrio Vale
das Guaribas
39.604
31.098
10.695
5.595
8.411
3.988
108
17
2.284
PE - Territrio
Serto do Araripe
43.150
31.068
18.542
3.582
2.988
5.168
238
66
484
MA - Territrio
Mdio Mearim
44.002
28.876
5.991
10.076
3.416
602
6.056
486
2.249
PE - Territrio
Serto do So
Francisco
34.014
28.329
15.916
293
2.112
7.854
983
1.163
CE - Territrio
Sertes do
Canind
38.814
26.699
7.059
8.263
4.475
1.248
3.662
118
1.874
MA - Territrio
Campo e Lagos
46.126
26.605
4.417
11.915
5.379
512
3.181
55
1.146
Entre aqueles que responderam o questionrio da Agricultura Familiar nos 120 TC,
o Territrio Baixo Tocantins (PA) aquele que apresenta o maior nmero de quilombolas, 10.425 pessoas. Entre as 15.310 pessoas que responderam o questionrio da
agricultura familiar sobre acessar PBF e PRONAF, os trs territrios que apresentaram
valor acima de mil pessoas se encontram no Estado do Rio Grande do Sul: Territrio
Noroeste Colonial (1.342 pessoas), Territrio Mdio Alto Uruguai (1.206) e Territrio
Zona Sul do Estado (1.130 pessoas). O conjunto destes dados consta nas tabelas em
anexo.
Consideraes finais
Considerando-se o exposto acima, e como ficar claro no segundo volume, o estudo definiu a escolha dos TC pesquisados levando-se em considerao os seguintes
critrios:
a) distribuio geogrfica: buscando incorporar um TC de cada uma das cinco
grandes regies geogrficas do pas, tratando de observar diferenas regionais importantes, especialmente tendo em vista a prpria atuao da poltica
e a caracterizao socioeconmica da populao (em especial a rural);
194
b) IDH: tratando de incorporar reas com baixo IDH, mas tambm visualizando
a permanncia de populaes pobres nos TC com maior ndice e aparentemente forte dinamizao econmica, como foi o caso selecionado para o
estudo piloto;
c) incidncia do PBF: tendo em vista que o corte adotado pelo PBF indica a presena de famlia pobres e extremamente pobres, a incidncia do programa
parece ser um indicador importante para a definio dos casos e o acesso s
famlias. Nessa mesma direo estivemos atentos presena de populaes
e/ou comunidades especficas nos territrios, tais como quilombolas, indgenas e assentados de reforma agrria.
d) presena das bases de servios do MDA, articulando os instrumentos do
Programa Brasil Sem Misria Rural (PBSMR) com as polticas de abordagem
territorial (PTC e PRONAT): essa interface importante para o processo de articulao de polticas e parece-nos estratgico examinar uma situao onde
esses mecanismos convergem.
e) existncia prvia de estudos sobre os territrios.
Assim foram definidos seis estudos de caso, a saber: os territrios do Meio Oeste
do Contestado (SC), de Irec (BA), da Terra Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos
(RR), do Serto Ocidental (SE), da Serra Geral (MG) e do Sudeste Paraense (PA). Uma
apresentao detalhada dos casos encontra-se disponvel no volume 2. Nos captulos
a seguir sero tratados os eixos temticos transversais aos territrios visitados, buscando enfatizar dimenses relativas aos temas do combate pobreza, das institucionalidades e polticas vigentes nessas regies.
195
33.308
67.123
35.978
35.585
40.398
40.795
41.185
28.408
75.872
46.853
23.035
23.505
22.586
39.476
33.319
30.878
29.025
CE - Cariri
CE - Inhamuns Crates
AL - Agreste
PA - Baixo Tocantis
PE - Agreste Meridional
BA - Semirido Nordeste II
MA - Cocais
PA - Nordeste Paraense
BA - Chapada Diamantina
PI - Vale do Guaribas
BA - Velho Chico
BA - Serto do So Francisco
BA - Irec
MA - Baixo Parnaba
SE - Serto Ocidental
At R$ 70
BA - Sisal
Territrio
196
6.857
2.251
5.039
5.506
4.341
4.304
4.523
12.461
12.971
3.188
8.843
5.962
9.051
8.665
7.064
18.734
4.953
2.215
6.897
7.678
4.400
4.358
4.852
7.858
9.436
3.902
7.319
2.863
4.503
7.413
10.168
11.990
40.835
35.344
45.255
52.660
31.327
32.167
32.410
67.172
98.279
35.498
57.347
49.620
53.952
51.663
53.210
97.847
34.631
40.681
36.534
38.978
36.425
39.602
37.895
41.359
45.629
44.922
46.602
51.224
49.037
49.616
51.435
58.335
5.921
2.172
3.525
4.060
4.831
3.912
5.339
4.949
2.901
3.856
5.299
5.002
6.413
7.107
6.508
8.643
4.347
2.277
5.118
4.048
6.373
5.018
6.064
3.445
2.648
4.210
5.197
2.107
4.707
6.087
9.657
9.729
44.899
45.130
45.177
47.086
47.629
48.532
49.298
49.753
51.178
52.988
57.098
58.333
60.157
62.810
67.600
76.707
Quantidade de Famlias Cadastradas CADnico localidade do domiclio conforme Renda per capta
Urbano
Rural
Entre
Acima de
Entre
Acima de
Total
At R$ 70
Total
R$ 70 -140
R$ 140
R$ 70-140
R$ 140
5.444
4.808
43.560
66.995
7.639
7.511
82.145
Anexo 1 Quantidade de famlias no Cadastro nico conforme situao de domiclio e renda per capita, 2010
Anexos do Captulo 6
85.734
80.474
90.432
99.746
78.956
80.699
81.708
116.925
149.457
88.486
114.445
107.953
114.109
114.473
120.810
174.554
125.705
Total
Urb.+Rural
24.633
33.693
30.837
25.310
30.286
87.233
25.220
23.779
31.827
25.869
24.920
49.641
16.518
117.378
49.111
27.897
23.697
16.774
18.062
19.854
85.199
16.474
PE - Serto do So Francisco
PE - Serto do Paje
MA - Baixada Ocidental
CE - Serto Central
PA - Baixo Amazonas
PI - Entre Rios
MA - Campo e Lagos
PE - Serto do Araripe
PI - Cocais
PA - Maraj
CE - Sobral
PB - Borborema
MA - Lenis Maranhenses/Munin
AM - Manaus e Entorno
197
PE - Mata Sul
MG - Vale do Mucuri
BA - Baixo Sul
MG - Mdio Jequitinhonha
SE - Sul Sergipano
MG - Serra Geral
BA - Litoral Sul
SP - Vale do Ribeira
11.853
20.317
5.780
4.444
5.924
4.912
13.048
9.256
39.452
2.039
16.006
11.813
3.593
4.580
3.913
1.489
29.352
10.961
5.386
2.596
6.528
9.388
7.321
12.295
5.061
3.001
5.722
2.900
11.227
5.676
21.355
1.535
9.130
9.653
2.032
3.267
5.313
1.179
13.051
4.312
5.290
2.344
7.856
8.253
35.648
117.811
30.695
25.507
28.420
31.509
52.172
64.043
178.185
20.092
74.777
46.386
31.494
39.674
33.005
27.888
129.636
45.559
35.986
35.777
48.077
42.274
13.760
22.446
19.534
22.424
18.980
24.869
20.014
24.222
25.408
28.215
25.314
24.227
31.720
32.926
29.698
36.931
32.595
32.896
32.938
37.437
33.028
28.520
8.472
2.935
4.038
3.226
5.457
3.544
5.858
4.145
4.059
2.447
5.161
5.438
2.422
2.987
3.939
1.488
4.299
5.117
4.640
2.368
4.235
7.952
3.705
1.157
4.263
2.324
5.330
1.720
4.477
2.117
2.081
1.812
3.549
5.431
1.116
2.730
5.385
1.172
3.053
2.149
4.331
2.552
5.112
7.257
25.937
26.538
27.835
27.974
29.767
30.133
30.349
30.484
31.548
32.474
34.024
35.096
35.258
38.643
39.022
39.591
39.947
40.162
41.909
42.357
42.375
43.729
61.585
144.349
58.530
53.481
58.187
61.642
82.521
94.527
209.733
52.566
108.801
81.482
66.752
78.317
72.027
67.479
169.583
85.721
77.895
78.134
90.452
86.003
25.349
37.451
24.236
12.106
23.606
31.997
15.155
15.620
22.661
8.952
21.157
85.480
26.524
32.575
13.655
19.014
12.696
11.833
27.960
10.295
11.393
10.600
MA - Mdio Mearim
BA - Itaparica-BA/PE
MG - Alto Jequitinhonha
ES - Norte
PA - Sudeste Paraense
CE - Sertes de Canind
RN - Mato Grande
RJ - Norte
PI - Serra da Capivara
MA - Vale do Itapecuru
GO - guas Emendadas
RN - Au-Mossor
198
AL - Mata Alagoana
PI - Carnaubais
RN - Alto Oeste
PR - Paran Centro
AL - Alto Serto
AL - Mdio Serto
SE - Alto Serto
1.854
1.495
4.012
2.735
1.989
8.670
3.328
2.477
8.760
12.906
67.875
2.322
1.500
19.789
3.425
2.709
14.733
11.943
7.330
5.771
10.037
3.703
1.901
1.452
3.197
2.475
1.404
3.680
5.561
2.039
4.813
8.230
38.775
1.648
2.117
12.494
2.659
2.463
10.324
11.092
5.258
5.200
5.661
3.609
14.355
14.340
17.504
33.170
15.226
25.046
27.903
18.171
46.148
47.660
192.130
25.127
12.569
54.944
21.704
20.327
57.054
46.641
24.694
35.207
53.149
32.661
14.789
15.487
13.281
16.640
15.701
12.160
14.188
16.618
16.402
13.607
11.360
19.835
17.742
10.726
17.267
18.044
18.214
12.974
14.168
18.905
18.095
22.164
1.947
1.440
2.908
1.314
1.710
4.769
1.959
1.799
3.081
4.018
7.109
1.176
1.548
7.669
3.215
2.515
3.297
6.315
5.210
2.597
3.924
1.737
1.739
1.549
2.311
909
1.453
2.370
3.213
1.719
1.435
3.728
3.094
894
2.768
3.956
2.380
2.483
1.573
3.863
3.900
2.508
2.328
1.441
18.475
18.476
18.500
18.863
18.864
19.299
19.360
20.136
20.918
21.353
21.563
21.905
22.058
22.351
22.862
23.042
23.084
23.152
23.278
24.010
24.347
25.342
32.830
32.816
36.004
52.033
34.090
44.345
47.263
38.307
67.066
69.013
213.693
47.032
34.627
77.295
44.566
43.369
80.138
69.793
47.972
59.217
77.496
58.003
18.117
12.992
37.687
28.038
20.682
9.897
8.524
5.265
15.983
16.349
26.715
22.518
10.440
12.647
12.532
13.415
77.701
17.595
10.456
10.628
16.966
5.745
PA - Transamaznica
RO - Central
RN - Serid
PI - Vale do Canind
PR - Cantuquiriguau
RN - Serto do Apodi
AM - Baixo Amazonas
PB - Mdio Serto
RS - Regio Central
AL - Bacia Leiteira
RS - Noroeste Colonial
199
PB - Cariri Ocidental
MG - Noroeste de Minas
AL - Litoral Norte
PR - Norte Pioneiro
SE - Baixo So Francisco
TO - Bico do Papagaio
ES - Capara
4.217
4.296
1.713
12.387
5.079
23.271
12.030
2.252
8.368
1.656
15.079
3.121
3.400
3.409
2.687
5.751
1.544
9.742
7.098
25.618
9.118
4.172
2.612
4.443
1.585
10.128
2.909
9.423
7.646
3.629
7.974
1.833
7.543
4.496
2.732
4.303
2.387
3.938
2.208
6.864
7.053
10.047
4.883
2.346
12.574
25.705
13.926
32.971
25.583
110.395
33.091
18.413
28.989
13.929
45.140
34.332
22.481
23.695
10.339
18.213
13.649
37.288
42.189
73.352
26.993
24.635
6.843
9.208
9.899
5.304
8.965
10.083
7.545
9.585
7.628
11.525
7.156
10.903
12.460
11.182
10.320
9.814
13.377
12.140
12.557
9.424
11.441
15.444
3.799
1.650
1.436
4.985
2.661
2.033
3.925
1.639
3.417
1.135
4.123
1.561
1.270
1.911
3.171
4.259
1.321
3.076
2.428
5.275
3.731
1.720
1.294
1.287
1.034
2.628
1.327
963
2.187
2.487
2.847
1.266
2.815
2.023
1.343
2.566
3.067
2.623
2.095
2.245
2.542
2.870
2.645
1.028
11.936
12.145
12.369
12.917
12.953
13.079
13.657
13.711
13.892
13.926
14.094
14.487
15.073
15.659
16.558
16.696
16.793
17.461
17.527
17.569
17.817
18.192
24.510
37.850
26.295
45.888
38.536
123.474
46.748
32.124
42.881
27.855
59.234
48.819
37.554
39.354
26.897
34.909
30.442
54.749
59.716
90.921
44.810
42.827
29.675
15.002
7.488
19.830
12.934
26.367
10.676
7.794
9.962
12.012
6.570
4.210
6.528
18.296
7.949
8.031
9.645
9.680
4.615
8.736
6.863
3.577
MT - Baixada Cuiabana
SP - Sudoeste Paulista
RO - Vale do Jamari
MG - Baixo Jequitinhonha
PA - BR 163
RO - Madeira Mamor
RJ - Noroeste
MT - Portal da Amaznia
PB - Curimata
MG - Serto de Minas
SC - Planalto Norte
RN - Potengi
200
SP - Pontal do Paranapanema
AC - Vale do Juru
MS - Grande Dourados
AM - Madeira
MS - Reforma
PR - Vale do Ribeira
TO - Sudeste
GO - Vale do Paran
MT - Noroeste
3.034
2.871
3.793
4.167
5.161
2.281
8.257
1.643
17.524
1.684
5.586
7.640
8.519
1.343
7.588
11.270
6.701
2.942
3.658
5.127
11.150
29.939
1.888
2.019
3.669
1.759
3.262
2.238
5.957
554
13.164
2.307
5.824
4.675
5.028
2.103
5.058
6.215
2.196
2.463
4.462
2.684
7.733
15.656
8.499
11.753
16.198
10.541
18.103
14.164
22.245
10.146
48.984
10.519
15.620
18.885
25.559
13.408
20.440
28.161
35.264
18.339
27.950
15.299
33.885
75.270
3.998
4.508
4.580
3.800
4.562
6.458
4.478
7.447
3.821
6.287
3.953
3.420
5.135
7.459
4.619
4.511
7.728
8.636
8.037
7.617
5.745
7.886
1.218
1.090
1.124
2.155
1.713
696
2.118
732
2.980
1.023
2.748
3.272
2.692
716
3.196
3.595
1.560
1.305
1.273
2.284
3.873
2.831
663
840
1.071
827
754
656
1.367
234
1.667
1.262
2.040
2.248
1.240
1.047
1.649
1.399
419
865
1.532
1.174
2.098
1.048
5.879
6.438
6.775
6.782
7.029
7.810
7.963
8.413
8.468
8.572
8.741
8.940
9.067
9.222
9.464
9.505
9.707
10.806
10.842
11.075
11.716
11.765
14.378
18.191
22.973
17.323
25.132
21.974
30.208
18.559
57.452
19.091
24.361
27.825
34.626
22.630
29.904
37.666
44.971
29.145
38.792
26.374
45.601
87.035
201
8.119.531
4.103.714
889.560
326
593
750
491
1.883
738
3.567
1.360
2.670.922
622.023
90
239
772
388
141
476
3.036
240
2.225
510
3.697
655
5.743
2.477
14.894.167
4.187.237
2.117
2.670
3.544
8.558
1.312
5.411
19.202
8.057
8.582
6.814
12.729
5.777
16.244
10.615
3.925.396
2.101.602
956
1.278
1.540
2.268
2.731
3.821
2.817
4.159
2.728
3.857
2.923
3.781
1.886
3.000
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS).
Brasil
7.025
2.675.654
897
Total 120 TC
4.541
1.701
11.830
AP - Lagos
7.326
AM - Alto Juru
1.838
1.145
4.474
AP - Centro Oeste
274
5.566
RR - Sul de Roraima
2.022
394
5.465
MS - Cone Sul
TO - Jalapo
4.336
3.762
5.317
5.184
MS - Vale do Ivinhema
3.303
4.835
MT - Baixo Araguaria
289.558
652.706
937.782
44
135
249
73
96
142
424
47
871
174
688
279
1.241
833
366.551
133
287
373
137
179
143
978
125
746
364
959
643
1.774
1.429
5.515.884
2.757.711
1.133
1.700
2.162
2.478
3.006
4.106
4.219
4.331
4.345
4.395
4.570
4.703
4.901
5.262
20.410.051
6.944.948
3.250
4.370
5.706
11.036
4.318
9.517
23.421
12.388
12.927
11.209
17.299
10.480
21.145
15.877
15.226
25.583
14.340
AL - Alto Serto
AL - Litoral Norte
AL - Mdio Serto
18.476
12.953
18.864
60.157
202
31.548
4.106
1.700
14.164
178.185
5.411
2.670
2.117
8.558
31.509
32.410
43.560
AM - Madeira
AM - Manaus e Entorno
AM - Rio Negro da Cidadania
Indgena
AP - Centro Oeste
AP - Lagos
AP - Sul do Amap
BA - Baixo Sul
BA - Chapada Diamantina
BA - Sisal
82.145
49.298
30.133
2.478
1.133
7.810
15.073
8.057
22.481
AM - Alto Juru
AM - Baixo Amazonas
4.331
53.952
AL - Agreste
13.926
20.918
13.929
AL - Bacia Leiteira
8.413
4.703
Total Rural
46.148
10.146
AC - Vale do Juru
AL - Mata Alagoana
5.777
Total Urb.
Territrio
125.705
81.708
61.642
11.036
3.250
4.370
9.517
209.733
21.974
37.554
12.388
67.066
32.816
38.536
34.090
114.109
27.855
18.559
10.480
Total Fam.
Cadnico
91.948
54.531
46.925
6.922
2.212
1.907
7.878
140.118
16.246
26.604
10.312
51.831
26.005
27.733
27.111
86.399
21.112
12.081
6.066
Fam. Benef.
PBF
73%
67%
76%
63%
68%
44%
83%
67%
74%
71%
83%
77%
79%
72%
80%
76%
76%
65%
58%
% Fam. PBF em
relao ao valor de
Fam. no CAD nico
582.331
376.467
336.624
69.280
24.223
37.779
81.148
2.159.393
165.027
242.180
83.267
321.674
153.422
180.788
169.107
578.296
125.693
131.396
67.465
Pop. TC
145.583
94.117
84.156
17.320
6.056
9.445
20.287
539.848
41.257
60.545
20.817
80.419
38.356
45.197
42.277
144.574
31.423
32.849
16.866
Fam.
(Pop. do TC /4 )
63%
58%
56%
40%
37%
20%
39%
26%
39%
44%
50%
64%
68%
61%
64%
60%
67%
37%
36%
% PBF em relao
pop. TC (Fam.
PBF/Fam.Pop.total)
Anexo 2 - Anlises sobre a abrangncia do Cadastro nico, famlias dos 120 TC e as famlias que acessam o Programa Bolsa Famlia
203
35.344
27.888
MA - Baixo Parnaba
MA - Campo e Lagos
18.863
33.170
35.777
MA - Baixada Ocidental
4.219
19.202
39.591
45.130
42.357
6.438
21.563
4.345
8.582
23.152
11.753
46.641
ES - Norte
11.936
GO - Vale do Paran
12.574
ES - Capara
62.810
192.130
51.663
35.096
23.042
76.707
47.629
47.086
52.988
26.538
GO - guas Emendadas
46.386
53.210
CE - Inhamuns Crates
CE - Sobral
41.909
97.847
CE - Cariri
35.986
31.327
BA - Velho Chico
20.327
52.660
BA - Serto do So Francisco
CE - Serto Central
35.498
BA - Semirido Nordeste II
CE - Sertes de Canind
67.600
117.811
BA - Litoral Sul
24.010
35.207
BA - Itaparica-BA/PE
45.177
45.255
BA - Irec
67.479
80.474
78.134
52.033
23.421
18.191
213.693
12.927
69.793
24.510
114.473
81.482
43.369
77.895
120.810
174.554
78.956
99.746
88.486
144.349
59.217
90.432
51.591
59.346
62.268
41.240
13.291
11.947
50.262
7.504
39.742
16.487
80.480
56.145
31.078
55.337
84.993
124.929
55.020
70.668
64.771
101.916
40.199
62.648
76%
74%
80%
79%
57%
66%
24%
58%
57%
67%
70%
69%
72%
71%
70%
72%
70%
71%
73%
71%
68%
69%
319.761
411.525
388.861
288.985
156.393
107.305
2.898.988
62.656
440.148
179.622
571.045
450.391
195.314
362.091
524.175
892.558
370.102
494.624
407.964
772.694
301.355
403.070
79.940
102.881
97.215
72.246
39.098
26.826
724.747
15.664
110.037
44.906
142.761
112.598
48.829
90.523
131.044
223.140
92.526
123.656
101.991
193.174
75.339
100.768
65%
58%
64%
57%
34%
45%
7%
48%
36%
37%
56%
50%
64%
61%
65%
56%
59%
57%
64%
53%
53%
62%
204
45.559
49.620
PA - Baixo Tocantis
20.440
MT - Portal da Amaznia
PA - Baixo Amazonas
16.244
MS - Vale do Ivinhema
8.499
22.245
MS - Grande Dourados
MT - Noroeste
18.103
MS - Reforma
75.270
12.729
MS - Cone Sul
10.615
52.172
MG - Vale do Mucuri
MT - Baixada Cuiabana
25.559
MG - Serto de Minas
MT - Baixo Araguaria
30.695
27.950
MG - Baixo Jequitinhonha
MG - Serra Geral
17.504
28.420
24.694
MG - Alto Jequitinhonha
33.091
25.127
MA - Vale do Itapecuru
MG - Mdio Jequitinhonha
25.342
32.661
MG - Noroeste de Minas
32.474
20.092
58.333
40.162
5.879
5.262
11.765
9.464
4.901
7.963
7.029
4.570
30.349
9.067
27.835
13.657
29.767
10.842
18.500
23.278
21.905
51.178
98.279
MA - Cocais
MA - Lencis Maranhenses/
Munin
MA - Mdio Mearim
107.953
85.721
14.378
15.877
87.035
29.904
21.145
30.208
25.132
17.299
82.521
34.626
58.530
46.748
58.187
38.792
36.004
47.972
47.032
58.003
52.566
149.457
78.148
57.638
9.580
9.648
51.420
17.354
9.156
15.728
15.964
9.351
45.730
20.485
35.076
25.959
34.280
23.357
22.539
28.709
36.857
41.947
37.062
114.236
72%
67%
67%
61%
59%
58%
43%
52%
64%
54%
55%
59%
60%
56%
59%
60%
63%
60%
78%
72%
71%
76%
739.881
678.936
122.256
125.127
976.064
258.013
143.895
352.056
230.739
137.215
438.247
247.546
285.678
313.495
287.396
179.711
192.118
270.516
268.335
262.320
252.306
767.787
184.970
169.734
30.564
31.282
244.016
64.503
35.974
88.014
57.685
34.304
109.562
61.887
71.420
78.374
71.849
44.928
48.030
67.629
67.084
65.580
63.077
191.947
42%
34%
31%
31%
21%
27%
25%
18%
28%
27%
42%
33%
49%
33%
48%
52%
47%
42%
55%
64%
59%
60%
13.711
9.222
67.172
57.054
37.288
24.635
74.777
18.413
PA - Nordeste Paraense
PA - Sudeste Paraense
PA - Transamaznica
PB - Borborema
PB - Cariri Ocidental
205
13.649
18.171
PI - Carnaubais
PI - Vale do Canind
42.274
PE - Serto do So Francisco
12.569
48.077
PE - Serto do Paje
PI - Serra da Capivara
38.643
33.005
PE - Serto do Araripe
39.674
64.043
PE - Mata Sul
129.636
57.347
PE - Agreste MerIdional
PI - Cocais
110.395
PI - Entre Rios
20.136
53.149
16.793
22.058
39.947
43.729
42.375
39.022
30.484
57.098
13.079
24.347
14.487
13.408
34.332
PB - Curimata
PB - Mdio Serto
34.024
18.192
17.461
23.084
49.753
35.258
31.494
PA - Maraj
10.806
18.339
PA - BR 163
30.442
34.627
169.583
78.317
38.307
86.003
90.452
72.027
94.527
114.445
123.474
77.496
48.819
22.630
32.124
108.801
42.827
54.749
80.138
116.925
66.752
29.145
20.832
24.202
119.145
56.671
27.435
50.939
59.750
48.332
72.556
81.194
90.538
53.836
30.040
14.530
18.256
71.922
32.351
36.639
51.491
77.513
49.601
22.296
68%
70%
70%
72%
72%
59%
66%
67%
77%
71%
73%
69%
62%
64%
57%
66%
76%
67%
64%
66%
74%
77%
121.120
140.761
1.159.041
374.139
168.037
434.835
395.293
307.658
468.853
587.086
990.875
431.170
232.614
99.217
121.544
671.244
340.056
473.042
634.707
734.545
487.161
209.209
30.280
35.190
289.760
93.535
42.009
108.709
98.823
76.915
117.213
146.772
247.719
107.793
58.154
24.804
30.386
167.811
85.014
118.261
158.677
183.636
121.790
52.302
69%
69%
41%
61%
65%
47%
60%
63%
62%
55%
37%
50%
52%
59%
60%
43%
38%
31%
32%
42%
41%
43%
206
16.558
10.339
28.989
45.140
73.352
RS - Noroeste Colonial
RS - Regio Central
17.569
14.094
13.892
11.075
9.707
17.817
3.006
26.993
RO - Central
15.659
1.312
23.695
RN - Serto do Apodi
17.527
4.395
42.189
RN - Serid
8.572
6.814
10.519
RN - Potengi
22.862
RR - Sul de Roraima
RR - Terra Ind. Raposa Ser.do
Sol e S.Marcos
RS - Mdio Alto Uruguai
21.704
RN - Mato Grande
19.360
35.264
27.903
RN - Alto Oeste
21.353
15.299
47.660
RN - Au-Mossor
22.351
RO - Madeira Mamor
54.944
RJ - Norte
9.505
6.782
19.299
12.917
16.696
48.532
RO - Vale do Jamari
10.541
25.046
PR - Paran Centro
28.161
32.971
PR - Norte Pioneiro
PR - Vale do Ribeira
18.213
PR - Cantuquiriguau
RJ - Noroeste
32.167
PI - Vale do Guaribas
90.921
59.234
42.881
26.897
4.318
11.209
26.374
44.971
44.810
39.354
59.716
19.091
44.566
47.263
69.013
77.295
37.666
17.323
44.345
45.888
34.909
80.699
51.311
35.225
22.670
16.091
3.454
8.400
18.300
31.194
26.674
25.056
38.725
12.599
29.302
30.374
43.304
43.552
18.723
10.821
29.647
21.294
21.354
54.141
56%
59%
53%
60%
80%
75%
69%
69%
60%
64%
65%
66%
66%
64%
63%
56%
50%
62%
67%
46%
61%
67%
863.956
647.823
373.369
189.946
27.521
65.613
222.665
519.099
321.719
157.247
295.748
82.277
223.761
196.280
455.589
849.302
317.476
100.880
341.696
312.660
232.546
340.286
215.989
161.956
93.342
47.487
6.880
16.403
55.666
129.775
80.430
39.312
73.937
20.569
55.940
49.070
113.897
212.326
79.369
25.220
85.424
78.165
58.137
85.072
24%
22%
24%
34%
50%
51%
33%
24%
33%
64%
52%
61%
52%
62%
38%
21%
24%
43%
35%
27%
37%
64%
207
16.198
4.181.460
14.894.167
TO - Sudeste
Total 120 TC
Brasil
5.515.884
2.753.008
6.775
2.162
12.145
8.468
27.974
44.899
12.369
18.475
20.410.051
6.934.468
22.973
5.706
37.850
61.585
45.601
57.452
53.481
85.734
26.295
32.830
27.825
24.361
12.676.843
4.566.407
14.700
3.919
25.230
33.579
22.938
23.350
38.129
59.127
17.933
21.581
13.402
10.278
62%
66%
64%
69%
67%
55%
50%
41%
71%
69%
68%
66%
48%
42%
47.683.174
190.732.694
30.951
7.661
49.097
110.831
78.018
145.942
69.754
113.881
31.298
36.632
89.271
67.999
11.098.092
123.805
30.644
196.389
443.325
312.073
583.766
279.015
455.524
125.193
146.529
357.082
271.996
44.392.366
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS).
3.544
33.885
SP - Sudoeste Paulista
TO - Jalapo
25.937
48.984
SP - Pontal do Paranapanema
35.648
25.507
SE - Sul Sergipano
25.705
40.835
SE - Serto Ocidental
SP - Vale do Ribeira
13.926
SE - Baixo So Francisco
TO - Bico do Papagaio
11.716
14.355
SE - Alto Serto
8.940
18.885
SC - Planalto Norte
8.741
15.620
27%
41%
47%
51%
51%
30%
29%
16%
55%
52%
57%
59%
15%
15%
Total geral
Famlias PBF
e PRONAF
1.990.813
112.199
15.310
53.177
10.425
95
41.078
7.774
16
191.314
6.880
953
13.240
5.327
120
9.289
4.922
31.842
4.829
272
4.873
4.704
32.725
4.010
28
26.956
3.882
252
16.363
3.723
757
3.526
3.345
16
44.002
3.120
22
39.604
3.024
222
2.829
2.750
3.353
2.702
15
6.455
2.092
147
24.273
1.960
315
8.580
1.908
35
6.251
1.788
52.891
1.717
162
46.126
1.693
358
2.824
1.486
21
AL - Territrio do Agreste
22.773
1.457
842
PI - Territrio do Canind
8.484
1.390
221
5.224
1.376
78
15.087
1.236
13
2.544
1.232
39
5.826
1.151
61
15.996
1.083
114
17.721
1.027
450
208
6.379
1.013
400
21.338
990
1.130
14.659
923
15
PI - Territrio Cocais
23.589
912
77
169.961
901
220
ES - Territrio Norte
7.076
854
90
2.286
843
84
10.257
828
23
BA - Territrio do Sisal
58.717
799
25
6.060
718
114
26.071
718
3.851
660
75
16.156
623
27
21.183
619
190
11.648
524
38
MA - Territrio Cocais
32.274
487
21
2.830
481
15
3.721
435
162
34.014
434
16
4.427
391
48
19.287
381
204
4.809
277
26
39.654
256
125
1.934
253
TO - Territrio Sudeste
4.690
235
107
634
229
22
PB - Territrio Borborema
16.960
201
25
PI - Territrio Carnaubais
18.980
195
78
24.645
165
46
2.310
163
22
760
156
402
136
10
58.903
135
43
2.573
127
43
RN - Territrio Serid
209
CE - Territrio Cariri
104.239
93
295
6.954
92
57
7.428
90
473
1.407
89
14
CE - Territrio Sobral
83.433
84
74
11.041
71
PR - Territrio Cantuquiriguau
12.291
70
286
38.814
63
24
4.613
61
68.258
59
36
15.090
57
818
48
41
7.929
44
42
AM - Territrio Madeira
10.662
41
43.150
39
21
ES - Territrio Capara
4.038
33
36
2.836
18
4.434
13
14
6.575
10
68
2.740
181
20.637
1.342
8.763
347
MT - Territrio Noroeste
4.942
208
4.393
185
3.416
359
4.335
51
RO - Territrio Central
6.034
50
1.666
11
5.311
921
1.482
22.071
1.206
4.934
200
2.743
166
TO - Territrio Jalapo
PB - Territrio Cariri Ocidental
210
RN - Territrio Au-Mossor
1.516
148
1.413
34
2.122
31
233
20
1.921
17
153
13
GO - DF/GO/MG
230
11
2.276
179
RJ - Territrio Noroeste
MS - Territrio da Reforma
PB - Territrio Curimatau
RN - Territrio Potengi
GO - Territrio Vale do Rio Vermelho
14
1.140
PA - Territrio Trasnsamaznica
5.641
711
34
378
5.747
PA - Territrio BR 163
6.814
2.444
580
RJ - Territrio Norte
RO - Territrio Madeira Mamor
53
545
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS).
211
212
PARTE 3
POBREZA, NOVAS
INSTITUCIONALIDADES,
MECANISMOS DE
GOVERNANA E O PROGRAMA
DE AES TERRITORIALIZADAS:
ANLISE A PARTIR DOS
ESTUDOS DE CASO
Lauro Mattei
Andria Tecchio
Nelson Delgado
Ctia Grisa
Ademir Cazella
Silvia Zimmermann
Sergio Pereira Leite
CAPTULO 7
CARACTERIZAO E EVOLUO
DA POBREZA NOS SEIS
TERRITRIOS DA CIDADANIA
SELECIONADOS
Lauro Mattei
Professor da UFSC
Andria Tecchio
Doutoranda do CPDA/UFRRJ
Introduo
Ao inaugurar um novo estgio das polticas de desenvolvimento rural do pas, com
a incorporao da abordagem territorial do desenvolvimento, abriram-se possibilidades para se analisar as interfaces entre essa nova poltica e o problema da existncia
da pobreza, bem como as estratgias de enfrentamento do mesmo. neste contexto
que as anlises deste captulo foram elaboradas, procurando discutir e analisar historicamente a evoluo da pobreza nos seis Territrios da Cidadania selecionados para
este estudo: Meio Oeste Contestado (SC), Serra Geral (MG), Irec (BA), Serto Ocidental (SE), Sudeste Paraense (PA) e Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos
213
214
215
216
A concepo de pobreza adotada neste estudo, embasada na abordagem das privaes, nos remete necessidade de entender as origens histricas desse fenmeno.
Para tanto, sero resgatadas aqui, brevemente, algumas das principais caractersticas
socioeconmicas dos estudos de caso realizados nos Territrios de Cidadania mencionados anteriormente.
O contexto histrico de formao desses espaos geogrficos remete a alguns
elementos estruturais que atuaram e/ou ainda atuam no sentido de manter a pobreza
em nveis elevados, comparativamente a outras regies do pas. Situados em quatro
grandes regies geogrficas por brasileiras, os territrios estudados apresentam algumas caractersticas comuns relacionadas ao tema da pobreza.
Nesse sentido, um dos primeiros aspectos que sobressai na perspectiva das privaes a dificuldade histrica de amplas camadas da populao residente nesses
territrios de ter acesso terra. Ficou claro nos cinco territrios67 pesquisados a limitao do acesso terra enquanto caracterstica predominante da estrutura agrria. Obviamente que esse fator limitador produz um resultado comum presente em todos os
territrios: os elevados ndices de concentrao da posse da terra.
Uma das primeiras consequncias desse processo histrico a grande quantidade
de conflitos agrrios presentes nestes espaos geogrficos. Tomemos dois deles como
exemplo. O primeiro conflito de grandes propores ocorreu no incio do sculo XX,
no Territrio Meio Oeste Contestado, onde parte da terra foi tomada das populaes
tradicionais (ndios, caboclos e mestios) para ser destinada s grandes companhias
colonizadoras e s empresas que construram a estrada de ferro So Paulo Rio Grande do Sul. O segundo conflito recente e diz respeito ao processo de ocupao do
territrio Sudeste Paraense, onde se instauraram disputas massivas entre populaes
tradicionais e os novos empreendedores vinculados, principalmente, aos grandes
projetos de minerao. No temos dvida que desses problemas fundirios derivam
parcelas expressivas das populaes pobres.
Assim, observa-se que historicamente a propriedade privada da terra foi um elemento
determinante das relaes sociais agrrias e das prprias condies de vida degradantes
no espao rural. Este fato aliado produo monocultora em vastas reas processo caracterstico desde o passado colonial determinante na gerao da pobreza estrutural.
No por menos que estudo recente (IICA, 2011) mostrou que justamente nas reas de
grandes latifndios monocultores que a pobreza bem mais expressiva.
Decorrente desse modelo agrrio, e ainda de acordo com a abordagem das privaes, verifica-se tambm que o prprio processo de produo agrcola do pas aca67
O sexto territrio, Raposa Serra do Sol e So Marcos, merecer um comentrio especfico nesta mesma seo.
217
218
Outro aspecto relevante e que pode estar interferindo indiretamente nos nveis
de pobreza verificados nesses territrios diz respeito aos grandes projetos em curso
em praticamente todos os casos estudados (pecuria extensiva, fruticultura irrigada,
monocultura de eucalipto, minerao, grandes agroindstrias etc.). Alm de bastante
seletivos em termos de incorporao das populaes locais pobres, em geral esses
projetos produtivos dinamizam pouco as economias locais, restringindo com isso as
possibilidades de uma maior integrao social das camadas populacionais submetidas condio de pobreza.
Por fim, mas no menos importante, registra-se que a trajetria poltica nesses territrios tambm um fator determinante da pobreza, uma vez que sob o manto dos
coronis se perpetuou uma casta poltica que estabeleceu uma dinmica societria
assentada nos privilgios de pequenas minorias, ao mesmo tempo em que se manteve subalterna a essa lgica expressivas camadas da populao que sobrevivem em
condies sociais extremamente desfavorveis.
Especificamente em relao ao Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, deve-se mencionar que a concepo de pobreza por parte dos povos indgenas
muito distinta daquela adotada pelas demais etnias. Para os indgenas daquele Territrio este fenmeno vinculado existncia ou no da fome, isto porque na concepo deles existe uma relao muito forte entre a terra e o tema da pobreza. Segundo
eles, a terra a garantia da produo para a autossustentao e, portanto, a possibilidade concreta de erradicao da pobreza. Assim, a terra o elemento articulador da
existncia fsica e espiritual das comunidades indgenas.
Segundo as lideranas indgenas entrevistadas pelos pesquisadores, a vida em comunidade faz com que existam fortes laos de solidariedade e de reciprocidade, os
quais atuam no sentido de amenizar a fome. Todavia, informaes obtidas junto aos
tcnicos dos servios de sade que atuam no Territrio revelam que, embora no
ocorra falta de alimentos (fome), existem deficincias de nutrientes fundamentais que
podem levar a situaes de desnutrio, fato j observado em outras comunidades
indgenas do pas.
219
Mesmo com essas ressalvas, neste item apresentam-se algumas consideraes relativas renda obtidas pelos estudos de caso realizados nos territrios selecionados,
bem como pelas informaes estatsticas oficiais. Um primeiro aspecto a ser destacado a existncia de elevada concentrao de renda em praticamente todos os
locais pesquisados. Esse um indicador visvel do processo de excluso social de importantes camadas da sociedade, o qual normalmente est associado condio de
pobreza.
Um segundo elemento a ser destacado a situao comum encontrada em todos
os territrios pesquisados: a existncia de uma renda per capita extremamente baixa,
sendo que em muitos casos o rendimento mdio familiar no ultrapassa a meio salrio mnimo mensal. Isso faz com que um nmero expressivo de municpios que compem esses territrios figure entre aqueles com os menores nveis de renda mdia
familiar do pas. A consequncia disso o que o IDH passou a se situar num patamar
de mdio a baixo em praticamente todos os territrios.
Mesmo no se atendo aos cortes de renda que esto sendo utilizados pelo Governo Federal para definir o horizonte da populao pobre do pas, na Tabela 1 apresentamos as ltimas informaes disponveis por territrio de acordo com o Censo
Demogrfico do IBGE de 2010. Inicialmente verifica-se que, com exceo do territrio
Meio Oeste Contestado, todos os demais apresentam grande incidncia de domiclios
com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo. Nesse caso, chama ateno
o territrio de Irec, onde quase 60% dos domiclios tm renda mensal de at salrio mnimo. Pelo vis exclusivo da renda, este um importante indicador da condio
de pobreza de parcelas expressivas da populao que habita essas localidades.
Tabela 1 - Percentual dos domiclios particulares permanentes, por classes de
rendimento mensal nominal per capita em 2010, em salrios mnimos (s. m.)
At
s.m.
Mais de
1/2 a 1 s.m.
Irec/BA
58,4
25,2
6,9
1,3
16,2
31,2
32,3
9,4
Serra Geral/MG
51,2
31,2
9,4
Serto Ocidental/SE
51,5
31,1
Sudeste Paraense/PA
42,0
45,1
Nome Territrio
Mais de 1 a
2 s.m.
Mais de Mais de 3 a
2 a 3 s.m.
5 s.m.
Mais de
5 s.m.
Sem rend.
0,9
0,6
6,7
5,6
3,5
1,7
1,9
1,2
0,8
4,2
9,6
2,0
1,3
0,7
3,9
26,9
14,9
4,2
2,8
1,8
7,3
16,3
8,2
2,6
1,8
1,2
24,8
220
lios dos territrios passa a se enquadrar neste patamar de rendimentos. Se a essa classe agregarmos tambm os domiclios sem rendimentos, o cenrio fica mais sombrio
ainda, uma vez que, exceto no caso do territrio Meio Oeste Contestado, mais de 90%
dos domiclios desses territrios situam-se na faixa entre sem rendimento e/ou com
rendimento de at um salrio mnimo mensal.
Nas condies atuais do pas, sabe-se que o poder aquisitivo de uma famlia cuja
renda no ultrapasse a um salrio mnimo mensal extremamente baixo, sobretudo
se considerarmos que esse valor monetrio tem que ser distribudo para diversos gastos familiares correntes, especialmente para alimentao, moradia, sade, transportes
etc. Por a j podemos ter uma boa aproximao da situao de misria e pobreza que
se abate sobre essa parcela da populao. Mas o quadro se torna mais grave ainda
quando se analisa a condio de acesso a um conjunto de bens e servios, conforme
discutiremos na sequncia.
2.2 A pobreza enquanto privaes de acesso aos bens e servios
A partir de informaes dos Censos Demogrficos do IBGE de 2000 e 2010, bem
como de informaes do ltimo Censo Agropecurio de 2006 e do ndice FIRJAN
de Desenvolvimento Municipal (IFDM), ser feita uma anlise de diversos indicadores
econmicos e sociais, considerando-se a correlao existente entre esses indicadores
e o tema da pobreza nos seis territrios pesquisados.
Dinmica demogrfica nos territrios pesquisados
Nos estudos sobre a pobreza sempre recomendvel analisar conjuntamente o
comportamento demogrfico da populao-alvo, especialmente quando consideramos os aspectos geracionais do fenmeno da pobreza.
A Tabela 2 apresenta a populao total por situao domiciliar e taxa anual de
crescimento em cada um dos territrios pesquisados. Inicialmente, observa-se que
apenas no territrio Sudeste Paraense as taxas anuais de crescimento populacional
so bastante elevadas68. Esse aspecto tambm foi captado pelo estudo de caso, o
qual observou um movimento migratrio em direo a esse territrio e com concentrao nas cidades polos, especialmente em funo das perspectivas de emprego no
complexo industrial das mineraes. A inter-relao desse movimento com o tema
da pobreza est no fato de que a partir desse movimento migratrio passaram a se
constituir ocupaes urbanas irregulares nesse espao geogrfico que deram incio
formao dos bolses de misria urbana.
68
No ser abordado este tema para a rea indgena, considerando-se que as caractersticas desse espao
geogrfico so distintas das demais.
221
Populao total
Populao urbana
2010
tx.
a.a.
2000
2010
tx.
a.a.
247.300
1,0
157.871
155.528
-0,1
199.363
1,8
88.310
72.679
-1,9
160.184
180.437
1,2
115.732
105.188
-1,0
1,0
217.337
262.397
1,9
194.052
193.070
-0,1
634.891
3,2
287.134
455.034
4,6
174.674
179.857
0,3
27.748
3,8
4.785
7.963
5,1
14.145
19.785
3,4
2000
2010
tx.
a.a.
2000
Irec/BA
381.535
402.828
0,5
223.664
Meio Oeste
Contestado/SC
254.543
272.042
0,7
Serra Geral/MG
275.916
285.625
0,3
Serto
Ocidental/SE
411.389
455.467
Sudeste
Paraense/PA
461.808
18.930
UF
Brasil
Populao rural
169.799.170 190.755.799
1,2
166.233
Analisando a situao domiciliar, verifica-se uma tendncia nesses territrios comum ao conjunto do pas: concentrao da populao em reas urbanas paralelamente ao processo contnuo de reduo da participao relativa da populao rural
no total. Exceto no caso do territrio do Sudeste Paraense, todos os demais apresentaram taxas anuais negativas para a populao domiciliada em reas rurais.
Mas o que mais chama ateno a tendncia a uma concentrao cada vez maior
da populao em reas urbanas desses territrios. Assim, nota-se que o territrio Meio
Oeste Contestado apresentou, em 2010, a maior participao relativa da populao
urbana na populao total, ou seja, passou de 65%, em 2000, para 73% no ano de
2010. Para o territrio de Irec esses percentuais foram de 58% e 62%, respectivamente; para o territrio da Serra Geral os percentuais foram de 58% e 63%; e para o
territrio do Serto Ocidental os dados foram de 53% e 58%. Com isso, observa-se
que este territrio apresentou a menor taxa de urbanizao vis--vis os demais casos.
Finalmente, deve-se destacar o territrio Sudeste Paraense, que teve a maior taxa
anual de crescimento da populao urbana. Com isso, em 2010 aproximadamente
72% da populao total estava domiciliada em reas urbanas. Como relatado em passagens anteriores, o estudo de caso confirmou esse movimento, mostrando que o
222
deslocamento populacional em direo a essa regio, especialmente nas cidades polos, acaba ampliando a reproduo social de parte desse contingente populacional
em precrias condies.
Especificamente em relao ao Territrio Indgena, verifica-se que ocorreu uma
taxa anual de crescimento da populao da ordem de 3,8%. Todavia, devido enorme
dimenso desse territrio, a densidade populacional relativamente baixa quando
comparada a outras situaes similares no restante do pas. Alm disso, como as terras indgenas so reas contguas, a separao tradicional entre rural e urbano perde
sentido explicativo em termos de dinmica populacional. A pesquisa de campo tambm indicou que, aps a homologao do Territrio Indgena, muitos indgenas que
estavam em reas urbanas, retornaram para a rea do territrio, em grande parte,
considerada rea rural.
A dinmica agrria dos territrios e a privao do acesso terra
A pobreza existente nas reas rurais um fenmeno complexo e seus determinantes so diversos. No caso brasileiro, tem origens histricas estruturantes relacionadas
ao descobrimento, conquista e colonizao do pas por europeus (FIDA, 2000; MATTEI,
2012). Logo, para discutir a pobreza rural associada dinmica agrria dos territrios
pesquisados69, necessrio compreender um pouco a histria do Brasil relacionada s
reas rurais. Em seguida, com intuito de visualizar a privao do acesso terra a partir
das informaes do IBGE de 2006, ser elaborada uma anlise da estrutura agrria dos
territrios pesquisados, tratando este tema enquanto uma proxy de privao. Neste
caso, o baixo acesso terra ser considerado um indicador indireto de pobreza que,
correlacionado aos demais indicadores, poder auxiliar na qualificao do tema. Para
tanto, sero utilizadas tambm as informaes presentes nos estudos de caso, pois
so imprescindveis para a compreenso da estrutura agrria dos territrios pesquisados.
A tabela do Anexo 1, mostra que em quase todos os territrios pesquisados, a
proporo de estabelecimentos agropecurios familiares superior mdia nacional
(84,40%), exceto no caso do territrio Serra Geral (83,78%), que apresenta proporo
prxima da brasileira. Da mesma forma, este o nico territrio que possui, em nmero relativo, mais estabelecimentos no familiares (16,22%) do que o Brasil (15,60%). Em
relao rea ocupada pelos estabelecimentos agropecurios, a agricultura familiar
69
Esta anlise no contempla o Territrio da Cidadania Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, em
funo da sua especificidade de ser formado quase exclusivamente por uma populao indgena. De acordo
com IBGE (2006a) cada aldeia ou terra indgena considerada como um nico estabelecimento agropecurio.
Informaes a respeito desse territrio podem ser vistas em Rosar, Cazella e Zimmermann (2012) e no quinto
captulo do segundo volume desta coletnea.
223
224
225
Terras devolutas so aquelas que no possuam registros e nem produziam riquezas (GOULART, 2009).
226
do sculo XIX. A terceira, com incio nas primeiras dcadas do sculo XX, caracterizase pela colonizao por descendentes de imigrantes europeus vindos principalmente
das chamadas colnias velhas72 do Rio Grande do Sul .
Um aspecto que chama ateno o fato dessa microrregio apresentar um elevado dinamismo socioeconmico decorrente da existncia de agroindstrias com atuao em mercados regional, nacional e externo. Mesmo assim, muitas famlias rurais,
ao longo da histria, no se integraram nas principais cadeias produtivas agropecurias (TECCHIO, 2012). Segundo a mesma autora, a existncia de significativos bolses
de pobreza para as condies socioeconmicas do Territrio Meio Oeste Contestado
pode ser explicada pelo processo de ocupao da regio Oeste de Santa Catarina, em
que os indgenas e os caboclos sofreram rupturas nos seus modos de vida tradicional
e no conseguiram se inserir nas cadeias produtivas. Mattei (2012) associa a maior expresso do fenmeno da pobreza rural na regio Sul do Brasil, com a predominncia
de latifndios. Nesse sentido, o Territrio Meio Oeste Contestado possui significativa
proporo de agricultores familiares (85%), entretanto so os agricultores no familiares que concentram a maior proporo de terras, ou seja, 62,50% da rea total.
Essas informaes evidenciam a privao ao acesso terra por parte de um grande nmero de famlias de agricultores em todos os territrios pesquisados, sendo que
essa privao se d por no serem proprietrios ou no possurem quantidade suficiente de terra. Como a terra um dos principais meios de produo, bem provvel
que essas famlias vivam em condies de pobreza ou com dificuldades de assegurar
sua reproduo social.
O acesso aos servios de infraestrutura bsica nos territrios
Na perspectiva de caracterizao da pobreza enquanto privao ser analisada
neste item a situao do acesso infraestrutura bsica dos territrios pesquisados.
Para tanto, destacam-se as condies dos domiclios quanto ao acesso gua, energia eltrica, ao esgoto sanitrio, coleta de lixo e situao habitacional.
A Tabela 3 mostra a evoluo do acesso a diversos servios ao longo da primeira
dcada do sculo XXI. Inicialmente, observa-se um fato comum em todos os territrios estudados: houve uma ampliao do acesso a esses servios em todas as localidades, embora alguns quesitos ainda apresentem indicadores preocupantes.
O acesso energia eltrica merece destaque, uma vez que no ano de 2010, com
exceo do Territrio Indgena, os demais apresentaram taxa de acesso a este bem
72
So chamadas de colnias velhas as primeiras regies habitadas por imigrantes europeus no Rio Grande
do Sul.
227
entre 95% e 99%, o que pode ser considerado um percentual bastante elevado e
dentro dos padres internacionais. Chama ateno a grande expanso do acesso
energia eltrica que ocorreu no Territrio Sudeste Paraense, onde mais de 95% dos
domiclios passaram a contar com energia.
Mas essa realidade muito distinta quando se analisa o quesito acesso rede de
abastecimento de gua, uma vez que alm de percentuais bem menores, ocorrem
disparidades entre os territrios estudados. Assim, destaca-se o ndice elevado de
acesso nos territrios de Irec e Serra Geral, regies que fazem parte do polgono da
seca. Em sentido oposto, chama ateno o baixo acesso no Territrio Sudeste Paraense, uma vez que menos de 50% dos domiclios dos municpios que o integram tinham
acesso rede de abastecimento de gua.
Tabela 3 - Domiclios particulares permanentes por acesso
a servios pblicos em 2000 e 2010
Territrio
UF
Domiclios
particulares
permanentes com
energia eltrica
Domiclios particulares
permanentes com
acesso rede de
abastecimento de gua
Domiclios
particulares
permanentes
com acesso rede
de esgotamento
sanitrio
Domiclios
particulares
permanentes com
acesso coleta
de lixo
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
Irec/BA
84,5
96,9
73,6
85,8
9,0
12,6
43,4
68,6
95,8
99,4
67,6
70,7
52,3
58,5
70,2
82,7
Serra Geral/MG
89,3
97,9
72,9
81,0
5,5
12,7
45,8
61,3
Serto Ocidental/SE
89,4
98,8
60,5
75,1
30,0
38,4
59,1
76,6
Sudeste Paraense/PA
75,9
95,2
31,6
44,7
24,8
28,8
42,8
71,9
44,8
60,4
47,8
58,1
23,2
17,7
25,9
33,1
A coleta de lixo outro indicador que evolui, embora ainda existam casos, como se
verifica nos territrios de Irec e Serra Geral, em que esse indicador se situava abaixo de
70% no ano de 2010. Destaca-se a grande expanso do acesso a esse servio no territrio Sudeste Paraense, uma vez que quase 72% do total dos domiclios dos municpios
que fazem parte desse espao geogrfico apresentavam coleta de lixo no ano de 2010.
O quesito esgoto sanitrio revela a realidade do conjunto do pas, porm, mais enfaticamente, a situao dramtica das reas de concentrao da pobreza. Com exceo
do territrio Meio Oeste Contestado, onde um pouco mais da metade dos domiclios
possuem acesso rede de esgoto, em todos os demais territrios so precrias as condies de saneamento bsico nessas reas de concentrao da pobreza. Nesse caso,
228
destacam-se os territrios de Irec e Serra Geral, locais em que apenas 12% dos domiclios tm acesso rede de esgoto sanitrio. Chama ateno que mesmo nos territrios
onde esse quesito teve uma pequena melhora, a evoluo foi muito limitada, revelando
o grande desafio ainda a ser enfrentado pelas polticas pblicas nesta esfera.
Especificamente em relao ao Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, nota-se que um espao geogrfico ainda com baixa incidncia da energia eltrica, isto porque apenas 60% dos domiclios tm acesso a este servio pblico. J
os acessos rede de abastecimento de gua e coleta de lixo tambm podem ser
considerados limitados, uma vez que menos da metade dos domiclios acessam tais
servios. Por fim, e de maneira semelhante aos demais territrios estudados, o acesso
rede de esgoto sanitrio continua bastante precrio, sequer atingindo 18% dos domiclios do territrio.
Ainda no que tange a questo do acesso habitao, a Tabela 4 apresenta uma
projeo da demanda e do dficit habitacional no ano de 2010 para cada territrio,
tendo em vista a indisponibilidade de informaes oficiais atualizadas sobre a situao habitacional corrente do pas e, em particular, dos casos estudados. Exceto no
territrio Meio Oeste Contestado e no Territrio Indgena, o dficit habitacional bastante expressivo em todos os demais territrios estudados. Isso significa que o acesso
habitao adequada ainda um desafio para importantes parcelas pobres das populaes que vivem nestes espaos geogrficos.
No quesito dficit habitacional, verifica-se que este mais expressivo nos territrios de Irec e Serra Geral, sendo que ali se localizam tambm as maiores porcentagens de habitaes inadequadas. Apenas o territrio Meio Oeste Contestado apresentou uma situao relativamente confortvel, uma vez que o dficit pequeno e a
grande maioria das habitaes existentes foi considerada adequada.
Tabela 4 - Projeo da demanda de habitaes dos domiclios para o ano de 2010,
por dficit e condio das moradias
Nome Territrio
Irec/BA
Projeo da
Demanda
DEFICIT
INADEQ
ADEQ
120.917
36.765
30,40
70.910
58,64
13.242
10,95
87.871
8.821
10,04
27.739
31,57
51.311
58,39
Serra Geral/MG
94.814
35.586
37,53
52.256
55,11
6.971
7,35
Serto Ocidental/SE
130.941
24.372
18,61
49.085
37,49
57.485
43,90
Sudeste Paraense/PA
195.929
36.624
18,69
76.418
39,00
82.887
42,30
5.331
1.012
18,99
3.023
56,70
1.296
24,31
229
230
Total
Ano
Empregados
Irec/BA
Meio Oeste
Contestado/SC
Serra Geral/
MG
Serto
Ocidental/
SE
Sudeste
Paraense/
PA
Terra Ind.
Rap. S. do
Sol e S.
Marcos/RR
% com
carteira
sobre
empreg.
% Milit. e
func. Pbl.
Estatutrios
sobre empreg.
% outros
sem
carteira
sobre
empreg.
Conta EmpreNo
prpria gadores remun.
Produo
para o
prprio
consumo
2000
48,1
19,0
10,7
70,3
31,8
1,5
10,0
8,6
2010
56,0
21,9
6,7
71,4
28,3
0,9
3,8
11,1
2000
58,5
63,9
6,7
29,4
24,0
3,5
9,3
4,7
2010
66,0
75,4
5,7
18,9
24,7
3,0
2,3
3,9
2000
60,0
26,4
12,6
61,0
26,0
1,3
7,4
5,2
2010
65,1
34,7
11,0
54,2
20,0
1,2
2,6
11,2
2000
47,6
28,4
7,8
63,8
34,5
1,4
8,9
7,6
2010
54,9
37,0
6,7
56,3
31,5
1,2
2,4
9,9
2000
56,7
24,7
15,5
59,8
28,3
2,7
6,4
5,8
2010
65,3
47,9
11,0
41,2
24,2
1,1
2,3
7,0
2000
40,5
19,5
24,4
56,1
17,1
1,4
12,1
28,9
2010
40,1
25,8
22,0
52,3
12,3
0,4
5,5
41,7
231
rendimento revelam que mais de 80% da populao ocupada desses trs territrios
no apresenta um rendimento mensal superior a um salrio mnimo, o que sem dvida um indicador forte das difceis condies socioeconmicas enfrentadas pelos
habitantes dessas localidades.
Tabela 6 - Populao em idade ativa ocupada por classes
de rendimento nominal mensal em 2000 e 2010
Territrio
at 1 sm
mais de 1 a 2 sm
mais de
2 a 3 sm
mais de
3 a 10 sm
mais de 10 sm
Sem rend.
UF
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
Irec/BA
30,9
49,5
10,3
10,1
2,7
1,9
3,7
2,1
0,7
0,4
51,7
36,0
Meio Oeste
Contestado/SC
18,8
24,0
16,4
27,8
8,5
9,8
14,1
11,5
4,0
1,8
38,2
25,1
Serra Geral/MG
31,2
47,3
10,9
12,1
3,2
2,5
4,5
2,8
0,9
0,4
49,2
34,9
Serto
Ocidental/SE
34,4
49,7
12,7
11,9
3,3
2,6
4,2
3,0
0,7
0,4
44,6
32,3
Sudeste
Paraense/PA
19,9
30,4
13,1
15,5
4,6
5,2
7,8
6,4
2,0
1,0
52,6
41,5
12,1
24,2
7,7
9,0
2,9
3,1
6,7
3,6
1,2
0,6
69,4
59,5
232
Pessoas de 10 anos ou
mais de idade
2000
2010
2010
2000
2010
Irec/BA
296.582
330.441
231.273
271.301
77,98
82,10
204.830
233.571
188.612
219.512
92,08
93,98
Serra Geral/MG
214.588
239.408
165.170
195.209
76,97
81,54
Serto Ocidental/SE
320.349
380.467
223.877
288.299
69,89
75,78
Sudeste Paraense/PA
340.850
501.064
272.986
436.397
80,09
87,09
12.380
18.697
9.918
16.109
80,11
86,16
233
IFDM da UF
Mediana territrio
Mximo territrio
Mnimo territrio
2000
2009
2000
2009
2000
2009
2000
2009
Irec/BA
0,5063
0,6535
0,4407
0,5216
0,5177
0,6313
0,3492
0,4429
Meio Oeste
Contestado/SC
0,6383
0,7953
0,5876
0,6905
0,6727
0,7720
0,3439
0,5936
Serra Geral/MG
0,6319
0,7928
0,4206
0,6152
0,5015
0,6744
0,2951
0,5207
Serto
Ocidental/SE
0,5302
0,6709
0,4120
0,6150
0,5218
0,6916
0,3439
0,5648
Sudeste
Paraense/PA
0,5051
0,5966
0,4068
0,4971
0,5345
0,7586
0,3393
0,4330
0,5509
0,6538
0,5262
0,4144
0,5272
0,4835
0,2901
0,3753
234
Consideraes finais
Com base nas informaes analisadas nas sees anteriores possvel fazer algumas consideraes sobre a situao atual e as tendncias da pobreza nos territrios
pesquisados, registrando-se que na perspectiva analtica adotada no possvel apresentar nmeros precisos do fenmeno.
Ao longo do texto procuramos mostrar diferentes dimenses do problema da
pobreza, para alm da renda per capita familiar. No caso especfico da renda, duas
caractersticas comuns ao restante do pas tambm se sobressaem nos territrios estudados: por um lado, o nvel de concentrao elevado e, por outro, a renda familiar
se situa em um patamar extremamente baixo em quase todos os territrios.
235
Todavia, entendemos que a compreenso do fenmeno precisa ir alm desse indicador, procurando buscar explicaes estruturais para sua existncia e reproduo.
Por isso, destacamos que o processo histrico de ocupao e formao desses territrios continua marcando a situao atual de pobreza, uma vez que parte importante
dos elementos estruturais continua presente.
Tendo como balizador a questo da privao enquanto estrutura explicativa do
fenmeno, ressalta-se que as dificuldades de acesso aos bens naturais, especialmente
da terra e da gua, so determinantes na conformao do estado de pobreza das
populaes que habitam esses espaos geogrficos, especialmente daqueles localizados na grande regio do semirido do pas.
Paralelamente a isso, a privao do acesso a outros meios de produo, bem como
s polticas pblicas, tm contribudo de maneira decisiva para a expanso da pobreza. Como os territrios pesquisados possuem uma dinmica produtiva muito atrelada
s atividades agropecurias, importante registrar que o prprio modelo produtivo
monocultor imps uma segmentao e excluso social.
Esse fato, aliado falta de infraestrutura adequada (estradas, habitao, energia
etc.), potencializou o processo de xodo rural, mesmo que o movimento migratrio
seja um pouco diferente em cada rea pesquisada. Todavia sua resultante praticamente idntica, ou seja, a formao de bolses de misria e pobreza nas prprias
cidades-polo dos territrios. Estas cidades se urbanizam rapidamente, porm sem as
condies de infraestrutura bsica, especialmente nas reas de habitao e saneamento.
Nesse processo, novamente o tema da privao reaparece como central. Por um
lado, o acesso aos servios pblicos por parte das populaes em estado de pobreza,
especialmente nas reas de sade e educao, cada vez mais complexo. Por outro
lado, mesmo que algumas polticas sociais atinjam esse segmento da populao em
risco como o caso das transferncias de renda no se vislumbram grandes perspectivas para essa parte da populao historicamente excluda sair da condio em
que se encontra.
Assim, por mais que tenham sido observados avanos e melhorias em alguns indicadores neste primeiro decnio do sculo XXI, ainda h um longo caminho a ser
percorrido para a superao da pobreza no Brasil e, em particular, nos territrios estudados. Esse o grande desafio das polticas pblicas de desenvolvimento, as quais
precisam combinar fortemente aes pontuais com medidas estratgicas que venham a remover todos os obstculos histrico-estruturais que continuam retroalimentando a gerao do fenmeno da pobreza.
236
Anexos
Anexo 1 - Estabelecimentos, rea e percentuais
de agricultura familiar e no familiar em 2006
Estabelecimentos
Agricultura
Familiar
Territrios
Qtd
rea
Agricultura No
Familiar
Agricultura
Familiar
Qtd
rea
Total
Agricultura No
Familiar
%
rea
Qtd
rea
Irec/BA
41.011
91,51
3 804
8,49
44.815
1.207.817
Meio Oeste
Contestado/
SC
13.155
85,00
2.318
15,00
234.284 37,50
390.007 62,50
15.473
624.292
Serra
Geral /MG
19.357
83,78
3.748
16,22
401.304 33,67
790.559 66,33
23.105
1.191.863
Serto
Ocidental/SE
38.698
91,37
3.656
8,63
248.940 50,56
243.442 49,44
42.354
492.382
Sudeste
Paraense/PA
14.647
85,41
2 503
14,59
17.150
2.249.390
4. 367 902
84,40
807.587
15,60
75,68 5.175.489
329.941.393
Brasil
Total
Produtor
sem rea
At 10 ha
Qtd
Qtd
De 10 a 50 ha
%
Qtd
De 50 a 100 ha
De 100 a 500 ha
Mais de 500 ha
Qtd
Qtd
Qtd
Irec/ BA
44.815
124
0,28
30.254
67,51
11.106
24,78
1832
4,09
1.265
2,82
234
Meio Oeste
Contestado/
SC
15.473
181
1,20
4.300
27,8
9.184
59,4
986
6,4
683
4,40
139
0,9
Serra
Geral/MG
23.105
542
2,35
10.986
47,55
8.166
35,34
1.779
7,70
1.275
5,52
357
1,55
Serto
Ocidental/
SE
42.354
655
1,55
34.499
81,45
5.478
863
2,04
767
1,81
92
Sudeste
Paraense/
PA
17.150
38
0,22
2.136
12,45
9439
55,04
2.652
15,46
2.273
13,25
612
3,57
Brasil
5.175.489
255.024
4,93
2.477.071
47,87
1.580.703
30,55
390.874
7,55
371.114
7,17
100.703
1,95
237
12,93
0,52
0,22
Territrios
Proprietrios
Assentado sem
titulao
definitiva
Total
Total
Total geral
%
No proprietrio
Arrendatrio
Parceiro
Ocupante
Produtor sem
rea
Total
Total
Total
Total
Irec/BA
44.815
37.960
84,70
890
1,99
1.133
2,53
909
2,03
3.799
8,48
124
0,28
Meio Oeste
Contestado/
15.473
12.866
83,15
1.232
7,96
280
1,81
114
0,73
800
5,17
181
1,17
Serra
Geral/MG
23.105
19.326
83,64
697
3,02
169
0,73
151
0,65
2.220
9,61
542
2,35
Serto
Ocidental
/SE
42.354
36.751
86,77
367
0,87
785
1,85
243
0,57
3.553
8,39
655
1,55
Sudeste
Paraense/
PA
17.150
14.370
83,79
2.347
13,69
35
0,20
22
0,13
338
1,97
38
0,22
Brasil
5.175.489
3.946.276
3,66
230.110
255.024
4,93
SC
76,25 189.191
238
CAPTULO 8
INSTITUCIONALIDADES,
GOVERNANA E PROJETOS
TERRITORIAIS NA POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO RURAL NO
BRASIL
Nelson G. Delgado
Professor do CPDA/OPPA/UFRRJ
Catia Grisa
Introduo
Este captulo tem como ponto de partida os estudos de caso apresentados no
Volume 2 desta coletnea. Seu objetivo consiste em discutir as institucionalidades, a
governana e os projetos de desenvolvimento rural presentes nas polticas brasileiras
de desenvolvimento territorial e a relao destes com a superao da pobreza no
meio rural. Esta anlise utiliza o estudo comparativo dos seis territrios da cidadania
pesquisados: Territrio Irec, localizado na Bahia; Territrio Serto Ocidental, situado
em Sergipe; Territrio Serra Geral, em Minas Gerais; Territrio Raposa Serra do Sol e
So Marcos, em Roraima; Territrio Sudeste Paraense, no Par, e Territrio Meio Oeste
Contestado, em Santa Catarina. E considera dois programas territoriais: o Programa
de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT) (tambm conhecido
como Programa Territrios Rurais de Identidade PTRI), criado em 2003, e o Programa
Territrios da Cidadania (PTC), criado em 2008, pois so as principais polticas pblicas
idealizadas no Brasil a partir do enfoque territorial do desenvolvimento rural.
Da mesma forma que em Delgado e Leite (2011), o termo institucionalidades est
sendo utilizado para designar o conjunto de instituies (regras de funcionamento,
normas existentes explcitas e implcitas e organizaes colegiadas) criadas pelo
Governo Federal e pelos atores locais para conduzir a gesto social, a governana e a
escolha dos projetos estratgicos e das aes pblicas relevantes no mbito da poltica
territorial. Estas institucionalidades, ao mesmo tempo em que orientam e possibilitam
as aes dos atores nos territrios, constrangem e influenciam a sua atuao futura, em
um processo do tipo dependncia de caminho/trajetria (path dependency) (Mahoney
e Thelen, 2010; Mahoney, 2001). Como indica Flexor (2011, p. 368),
239
A existncia de regras e normas proporciona incentivos que orientam ao mesmo tempo os comportamentos dos atores e a dinmica de suas interaes, influenciando diretamente seus resultados
ou as polticas pblicas. Assim, as instituies no s estabilizam os
padres de interaes como constituem a possibilidade de ocorrncia de ao coletiva e pblica. Elas no determinam apenas as
decises presentes dos atores no jogo poltico como possuem
capacidade de constranger as escolhas futuras, na medida em
que determinam as opes que estaro disponveis para escolha
dos agentes, e, muitas vezes influenciam a determinao de quais
atores estaro legitimados a participar do jogo poltico.
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76
claro que o PRONAF Infraestrutura e Servios no era mais do que um componente ou uma linha de um
programa, o PRONAF voltado basicamente para a agricultura familiar. Ademais, este componente dispunha
de recursos muito limitados cerca de R$ 150 mil por ano, em mdia, durante quatro anos para serem
investidos em municpios considerados dos mais pobres. Nestas condies muito pouco podia ser feito em
termos de mobilizao de um espectro mais amplo de atores municipais (que muitas vezes nem sequer existia
no municpio). Quando, no entanto, o objetivo implementar uma poltica de desenvolvimento territorial, as
exigncias so outras e indispensvel ampliar a concepo de ruralidade e o conjunto de atores contemplados
no modelo da poltica.
245
Essa uma dificuldade fundamental, pois, como destaca Offe (2001), a experincia
histrica mostra que qualquer projeto de desenvolvimento, inclusive o territorial, que
queira ser democrtico e sustentvel, tem de tentar articular as trs esferas da sociedade
o Estado, o mercado e a sociedade civil em sua implementao. Isso no trivial,
pois qualquer composio possvel vai depender da poltica e do poder de barganha
dos atores de cada uma dessas esferas em cada territrio concreto, o que significa
que a intensidade dos conflitos entre, principalmente os atores da sociedade civil e do
mercado, pode inviabilizar a prpria possibilidade de construo de uma composio
sustentvel. Alm disso, no caso brasileiro, a relativa fragilidade poltica, e inclusive
de recursos da poltica de desenvolvimento territorial, faz com que, na maior parte
dos territrios, os representantes do mercado no tenham interesse em participar
na institucionalidade territorial criada pela SDT (Bonnal, Delgado e Cazella, 2011). Por
exemplo, no caso do Territrio Sudeste Paraense, a importncia da presena de grandes
empresas, como a Companhia Vale do Rio Doce, na determinao do futuro do territrio,
fragiliza consideravelmente a capacidade de interveno da institucionalidade territorial
existente.
Em todos os territrios considerados, observou-se a predominncia no colegiado
de segmentos vinculados ao rural, particularmente ao agrcola, e de atores com
melhor organizao social e com maior poder de barganha. Isso significa que uma
das vantagens anunciadas na literatura sobre desenvolvimento territorial no se
verifica: a criao do territrio, por seu vis estritamente rural ou mesmo agrcola, no
viabilizou uma institucionalidade na qual a multidimensionalidade e a intersetorialidade
pudessem constituir-se em componentes importantes para a gesto social (Echeverri,
2009b; Bacelar, 2009).
A criao do Programa Territrios da Cidadania, no qual a intersetorialidade uma
das caractersticas principais, viabilizou algumas tentativas de melhorar esta situao. No
entanto, o fato de que o CODETER influi muito pouco em sua implementao neutralizou os
potenciais efeitos benficos do programa sobre a composio do colegiado neste aspecto.
A inexistncia de intersetorialidade refora a viso restrita de ruralidade predominante nos
colegiados e impede que temas como sade, servios, educao, transporte etc. influenciem
as aes e projetos de desenvolvimento a propostos. Ademais, a participao mais vigorosa
dos atores sociais mais organizados e mais influentes no colegiado pode no contribuir
para o enfrentamento da pobreza rural e pode reproduzir as condies de vulnerabilidade
social no territrio, tendo em vista que os projetos e as aes aprovados no contemplam,
de modo geral, os grupos mais vulnerveis e so executados em favor dos grupos sociais
com maior poder de deciso.
Os membros da sociedade civil no CODETER consistem basicamente de
representantes de organizaes sindicais, como a CONTAG e a FETRAF, do MST, ONGs,
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250
deste espao: um oriundo dos CMDRs, cinco do poder pblico estadual, trs do poder
pblico municipal e quatro da sociedade civil. No segundo, a representao paritria,
mas no h um nmero pr-estabelecido de membros. No terceiro, existem quatro
membros, trs pertencentes organizao estadual de assistncia tcnica e extenso
rural e um pertencente ao movimento sindical. No Territrio Irec as atribuies deste
ncleo so responsabilidade do assessor territorial e no Territrio Sudeste Paraense
este papel desempenhado pelo ncleo dirigente.
As Cmaras Temticas so formadas a partir da iniciativa ou demanda do colegiado
para debater algum problema ou tema especfico de importncia/interesse para o
territrio. As Cmaras Setoriais, por sua vez,
so formadas de acordo com os grupos de identidade/afinidade
existentes no territrio, com o objetivo de fortalecer a articulao
dos segmentos sociais historicamente fragilizados ou grupos sociais diversos, que se renem para alm do Plenrio (jovens, mulheres, indgenas, quilombolas, extrativistas, grupos produtivos/
cadeias, entre outros) (Brasil, MDA, SDT, 2010a, 21).
251
No Territrio Sudeste Paraense foram criados, em 2011, seis Grupos de Trabalho (GT),
assim denominados pelos atores locais, sendo os GTs: mulheres; assistncia tcnica e
extenso rural e agroecologia; comercializao e economia solidria; gesto e captao
de recursos; fruticultura; e leite. No Territrio Meio Oeste Contestado, as cmaras tcnicas
de sade, educao, agricultura e assistncia social, criadas aps a insero no PTC,
funcionaram apenas um ano, sendo que atualmente encontram-se desativadas.
Conforme mencionado, tambm colaboram com as atividades do colegiado
profissionais com a funo nomeada de assessor (a) tcnico (a), e que at recentemente
era denominada articulador territorial. Estes profissionais devem assessorar
metodolgica, tcnica e operacionalmente o colegiado (Sartori, 2011). Contratado por
meio de edital pblico e sem a exigncia de ser membro do colegiado ou ter assento
no Plenrio, o assessor territorial deve
cuidar do processo de sensibilizao e mobilizao, de apoio
articulao de parcerias territoriais, de formao de agentes de
desenvolvimento, de gerao de dados e informaes territoriais,
de sistematizao de atividades; do processo de planejamento
e elaborao de projetos; da implementao de aes e projetos, entre outras atividades tcnicas demandadas pelo colegiado
(Sartori, 2011, p. 21).
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N de municpios PTRI
N de Municpios PTC
Irec
20
20
Serto Ocidental
11
19
Serra Geral
16
16
Sudeste Paraense
14
29
29
4 (1 TI)
4 (2 TI)
255
municpios, SEBRAE, sociedades de economia mista, cuja presidncia seja indicada pelo
poder pblico governamental, dentre outras (Brasil, MDA, SDT, 2010a).
Como salientam Delgado e Leite (2011, p. 110), o objetivo dessa mudana fazer
com que a presena do Estado seja, em princpio, maior do que nos territrios rurais de
identidade, e que se expresse por meio da participao mais intensa de representantes
das trs esferas de governo (federal, estadual e municipal). Com efeito, essa mudana
foi observada no colegiado dos territrios analisados, ainda que com graus variados,
dependendo principalmente das relaes poltico-partidrias estabelecidas entre os
representantes das diferentes escalas governamentais.
De modo geral, os estudos de caso relatam um maior interesse das prefeituras
em participar do PTC, embora com diferentes intensidades em relao ao colegiado
territorial. Este na verdade foi um dos objetivos do PTC, tentando reverter a hostilidade
ou desconfiana inicial dos prefeitos em relao poltica territorial. Tratando-se de um
programa federal com maior expresso poltica por estar vinculado diretamente
Casa Civil da Presidncia, e anunciando expressiva quantidade de recursos provenientes
de um grande nmero de ministrios a serem investidos nos territrios o PTC
demonstrou-se atrativo para os gestores municipais que criaram expectativas de, por
meio dele, acessarem mais recursos financeiros, aes e polticas pblicas para seus
municpios, seja via institucionalidades territoriais, seja diretamente por meio de suas
relaes polticas.
Embora grande parte dessa expectativa tenha sido frustrada, pois os investimentos
j vinham carimbados de cada Ministrio, sem possibilidade de interveno expressiva
por parte do colegiado e das prefeituras, foi possvel observar que, ao fazer parte do
PTC, os municpios passaram a receber uma espcie de selo PTC, que atrai agncias/
bancos governamentais que antes no tinham interesse pelo municpio e facilita melhor
acesso das prefeituras a recursos pblicos e a polticos, no tanto pelo que o programa
propicia em si, mas por seu prestgio poltico (o selo PTC), j que, no segundo Governo
Lula, quando foi lanado, passou a ser considerado tanto como o PAC para o rural
quanto como o programa mais importante de enfrentamento da pobreza rural no pas.
Em consequncia, observou-se um incremento na participao de atores
governamentais no colegiado territorial, vinculados a diferentes escalas de governo,
como, por exemplo, representantes da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(EMBRAPA), do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),
de Universidades, de Agncias de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, de bancos, de
secretarias de governos estaduais etc. Para alguns entrevistados governamentais, o
acesso a essas organizaes e atores, facilitado pelo selo PTC, foi a grande contribuio
trazida pelo programa para os territrios, pois, como destacamos, abriu novas
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Como poder ser observado no Anexo 1, quatro destes projetos ainda no foram
iniciados e os demais, segundo informaes da SDT, j foram concludos, mas alguns
enfrentam dificuldades de governana e de gesto (conflitos entre os atores sociais
do territrio, legalizao das organizaes, capacidade ociosa dos investimentos) (Lasa
e Delgado, 2012).
Oito projetos (41% dos recursos) foram propostos pela Prefeitura de Irec, quatro pela
Prefeitura de Lapo, dois pelo estado da Bahia e outros seis por diferentes prefeituras
ou outras organizaes, sempre na proporo de um projeto por organizao. Desse
modo, em um territrio com 20 municpios, observa-se uma concentrao de projetos
em apenas alguns deles. Conforme o Sistema de Informaes Territoriais (Brasil, MDA,
SIT, s.d), os municpios de Amrica Dourada e Gentio do Ouro eram aqueles que
apresentavam, em 2010, a maior proporo de pessoas em extrema pobreza, 38% e
35% respectivamente, no tendo qualquer projeto em execuo no territrio. Por sua
vez, Irec, que canalizou 41% dos recursos do PRONAT, o municpio que apresenta a
menor proporo de pessoas em situao de extrema pobreza (13%).
Quinze projetos foram destinados aquisio, construo ou aperfeioamento de
infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio de mquinas e equipamentos e
construo de instalaes), um foi direcionado educao (ainda no iniciado), um para
o fortalecimento da comercializao, outro para o setor de costura e bordados e mais
um para a aquisio de motocicletas. De acordo com Lasa e Delgado (2012), a grande
maioria destes projetos atende s demandas da agricultura familiar, categoria com maior
peso poltico no territrio e no colegiado, o que provoca tenses e conflitos com outros
membros vinculados a outros setores, como demandas sociais e educacionais. Segundo
os autores, o colegiado do Territrio Irec no aprovou nenhum projeto estruturante
de carter produtivo ou de infraestrutura social direcionado para os segmentos em
extrema pobreza do territrio, exceto o projeto de construo de um galpo para
beneficiamento de frutas nativas e aquisio de equipamentos e embalagens das frutas
nativas no municpio de Ibitit, em 2006 que seria utilizado e gerido pelo grupo de
mulheres da Associao Quilombola de Pedra Lisa. Todavia, isso no vem ocorrendo
devido s dificuldades de gesto criadas pela prefeitura do municpio, sendo a estrutura
utilizada por outros grupos sociais (Lasa e Delgado, 2012).
No perodo 2003-2011, o Territrio Serto Ocidental, em Sergipe, foi beneficiado
com 44 projetos territoriais, perfazendo um total de cerca de R$ 12,3 milhes. Segundo
informaes da SDT, sete projetos encontram-se em atraso, um paralisado e nove
no foram iniciados, sendo a quase totalidade de projetos nesta condio propostos
a partir de 2008 (cf. Anexo 1). Dos 19 municpios que conformam o territrio, 14
foram proponentes de projetos apoiados pelo PRONAT, sendo que Simo Dias e Poo
Verde foram os beneficirios mais assduos, com 11 e 09 projetos, respectivamente,
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263
torno de R$ 9,2 milhes, dos quais apenas um no foi iniciado e outro encontra-se
em atraso (Brasil, MDA, SGE, s.d.). Apenas 26 projetos e 25% dos recursos totais no
perodo estavam previstos para serem executados/destinados at o ano de 2007,
diferenciando este territrio dos demais. Dos 29 municpios que integram o territrio,
21 foram proponentes de algum projeto apoiado pelo programa, sendo os municpios
de Abelardo Luz, Coronel Martins, Galvo e gua Doce os favorecidos, com 11, 09, 05
e 04 projetos, respectivamente.
De acordo com Tecchio (2012), a prevalncia desses municpios est diretamente
relacionada presena de expressivas organizaes da sociedade civil e ao
relacionamento destas com as administraes municipais. Em Abelardo Luz, o MST
destaca-se como um ator coletivo com forte representao poltica, o que facilita seu
acesso ao programa; em Coronel Martins, as ltimas trs administraes municipais
mantm fortes vnculos e contam com o apoio de organizaes da agricultura familiar;
em Galvo, o sindicalismo rural progressista busca angariar projetos para o municpio;
e, em gua Doce, a presena ativa do MST tambm pode ser mencionada como um
dos fatores que contribuem para a sua elevada frequncia na proposio de projetos
(Tecchio, 2012). Ainda segundo a autora, os oito municpios no contemplados com
projetos so os que menos participam do colegiado territorial.
Mais da metade dos projetos apoiados buscaram a aquisio, construo ou
aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio de mquinas
e equipamentos e construo de instalaes) (cf. Anexo 1). Cerca de 10 projetos foram
encaminhados para o apoio comercializao dos produtos da agricultura familiar, seja
por meio da construo/reforma de centros de comercializao, seja pela aquisio de
veculos e equipamentos com esta finalidade. Existem alguns projetos voltados para a
rea da educao, apoiando as atividades de formao dos agricultores e a construo
e ampliao da Escola Casa Familiar Rural da Regional de Xaxim. Tambm observa-se
o apoio ao cooperativismo de crdito, por meio de projeto para a construo da sede
da Cooperativa de Crdito Rural com Interao Solidria (CRESOL) e da Cooperativa
de Produtores de Leite de Coronel Martins (COOPERCEL), em Coronel Martins. Como
nos demais territrios selecionados, a expressiva maioria dos projetos voltada para o
setor rural, notadamente agrcola, buscando fortalecer a agricultura familiar.
Conforme entrevistas realizadas por Tecchio (2012), um dos principais fatores que
explicam o destino dos recursos do PRONAT no Territrio Meio Oeste Contestado o
grau de organizao social dos grupos proponentes. Os grupos constitudos h mais
tempo tm maior tradio de discusso e de trabalho cooperado, o que contribui,
segundo os entrevistados, para a viabilidade do empreendimento. (Tecchio, 2012,
p. 101). Esta constatao tem implicaes para as contribuies da poltica territorial
no enfrentamento da pobreza rural, j que, em geral, os segmentos em situao de
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Consideraes finais
J faz quase 10 anos de implementao da poltica dos territrios rurais do PRONAT
e, com justia, um enorme esforo foi realizado e muitas conquistas foram obtidas a
partir desta proposta de enfrentar a complexidade de desafios do desenvolvimento
rural num pas com a diversidade, a heterogeneidade e a predominncia de uma cultura
poltica autoritria como o Brasil. Vamos destacar, em particular, duas destas conquistas.
(1) As entrevistas realizadas nos diferentes territrios selecionados sugerem que
o perodo que vai de 2004/2005 at 2008/2009 foi de intensa ebulio em torno da
criao e da implementao das institucionalidades propostas nos vrios territrios, a
qual foi particularmente viva entre as organizaes da sociedade civil participante. Ao
serem criados numa escala intermunicipal com menos influncia dos prefeitos que
resistiram inicialmente criao dos territrios, pela perda de poder que representava
para os mesmos e com menos riscos de tornarem-se prefeiturveis, os colegiados
territoriais representaram espaos pblicos mais complexos do que os CMDRs, que
estimularam uma grande mobilizao dos atores em torno da ideia inovadora de
considerar a formulao e o monitoramento das polticas de desenvolvimento rural
numa escala mais ampla do que o municpio e como resultado do envolvimento
conjunto embora conflitivo, tenso, desigual, tendo de ser construdo no exerccio da
implementao da institucionalidade de atores do Estado e da sociedade civil local,
dando continuidade ao que tinha sido a grande inovao institucional do PRONAF
Infraestrutura e Servios, embora concebido para o nvel municipal.
Alm de dar seguimento e avanar no processo de democratizao do Estado
brasileiro e das polticas pblicas, estas experincias representaram um considervel
aprendizado, embora sempre desigual, tanto para as organizaes da sociedade civil
como para as agncias estatais, na capacitao para o protagonismo social, para a
formulao e a operacionalizao de planos, propostas e projetos de desenvolvimento
rural nos territrios, para a construo de alianas, para a relao institucional entre
representantes dos diferentes nveis de governo (municipal, estadual, federal) e das
comunidades e movimentos sociais locais, em suma para a governana territorial.
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contratados pelo PRONAT tenham aumentado progressivamente no perodo 20042007 (uma fase de deslanche do programa), cerca de 150% entre os anos extremos, a
participao dos valores pagos sobre os contratados caiu continuamente, passando
de cerca de 80%, em 2004, para 60%, em 2007.
Para finalizar, cabe reafirmar que o Programa Territrios da Cidadania, lanado
em 2008, poderia ter desempenhado um papel importante no enfrentamento de
algumas das dificuldades da poltica territorial, acima mencionadas. Sua nfase na
intersetorialidade, sua fora poltica durante o Governo Lula, e o considervel volume
de recursos que anunciou mobilizar poderiam ter provocado importantes mudanas
e alavancado uma nova fase da poltica territorial brasileira, afastando-a do modelo
originado no PRONAF Infraestrutura e Servios. No entanto, sua excessiva caracterstica
top-down e sua postura operacional de reconhecer apenas as agncias estatais como
atores da poltica; seu descolamento total da institucionalidade e dos atores sociais
territoriais; e a ausncia de qualquer noo de ruralidade e de uma estratgia de
enfrentamento da pobreza em sua concepo foram fatores que criaram enormes
frustraes nos colegiados territoriais e impediram o programa de contribuir para o
avano da poltica territorial. Em nossa perspectiva, isto requer uma reconsiderao
de trs questes assinaladas acima: a formulao e a implementao de um modelo
de poltica de desenvolvimento rural que se afaste e supere o modelo originrio do
PRONAF Infraestrutura e Servios; o repensar da concepo de ruralidade dominante
na poltica territorial e o desenho de tipologias do rural mais adequado identificao
de sua diversidade e das potencialidades das inter-relaes urbano-rurais para o
desenvolvimento territorial; e a rediscusso do colegiado e da institucionalidade
territorial, tendo em vista os complexos desafios presentes nas duas funes, de
governana e de gesto social, atribudas ao colegiado, associados definio de
mecanismos que garantam maior transparncia das aes e das decises no mbito
da institucionalidade territorial.
273
Anexo
Ano, municpio proponente, objeto e valor dos projetos
destinados por meio do PRONAT aos territrios analisados
Ano
Proponente
Objeto
Valor do Projeto
(R$)
Situao do
Projeto
Territrio Irec
2003
Prefeitura Municipal
(PM) de Irec
125.076,28
concludo
2003
PM Lapo
539.819,40
concludo
2004
PM Irec
88.238,20
concludo
2004
PM Lapo
699.021,54
concludo
2005
PM Irec
479.092,07
concludo
2005
PM Irec
Aquisio de motocicletas
13.986,32
concludo
2005
PM Irec
173.166,05
concludo
2005
PM Lapo
112.045,55
concludo
2006
PM Ibitit
48.368,40
concludo
2007
PM Central
264.382,21
concludo
2007
PM Irec
Implantao de Matadouro
527.796,90
concludo
274
2007
PM Lapo
133.367,48
concludo
2007
Bahia SAG
214.386,90
concludo
2007
Estado da Bahia
92.589,29
no iniciado
2008
UNEB Salvador
330.000,00
no iniciado
2010
PM Irec
315.000,00
no iniciado
2010
PM Irec
335.332,52
concludo
2010
PM Uiba
201.600,00
concludo
2011
PM Presidente Dutra
258.000,00
no iniciado
N de Projetos 19
5.005.478,71
130.745,13
concludo
PM Poo Verde
142.967,92
concludo
2003
PM Simo Dias
314.110,00
atrasado
2004
PM So Domingos
139.943,94
concludo
2003
2003
275
2004
PM Poo Verde
108.579,08
concludo
2004
PM Simo Dias
415.554,15
atrasado
2004
PM Tobias Barreto
21.615,06
concludo
2005
PM Poo Verde
14.429,89
concludo
2005
PM de Carira
39.791.23
concludo
2005
PM Poo Verde
1.310.846,45
concludo
2005
PM Poo Verde
348.484,00
concludo
2005
PM Pinho
Aquisio de quatro computadores e impressoras, cinco motos, cinco carros e uma unidade de
comunicao via rdio
215.120,00
paralisado
2005
PM Simo Dias
33.461,22
concludo
2006
PM Itabaiana
8.078,99
concludo
2006
PM Simo Dias
42.366,16
concludo
2006
PM Macambira
89.843,13
concludo
2006
PM Poo Verde
296.840,00
normal
2006
PM Poo Verde
61.532,14
concludo
276
2006
PM Simo Dias
454.000,00
atrasado
2006
PM Tobias Barreto
141.079,53
concludo
2007
PM Itabaiana
94.767,89
concludo
2007
PM Poo Verde
647.167,16
concludo
2007
PM Simo Dias
220.000,00
no iniciado
2007
PM Simo Dias
421.500,00
atrasado
2007
PM Ribeirpolis
333.138,03
normal
2007
PM Ribeirpolis
Apoio comercializao
300.000,00
normal
2008
PM Ribeirpolis
358.857,00
concludo
2008
PM Frei Paulo
140.056,44
atrasado
2008
PM Simo Dias
Ampliao do Centro Municipal de Abastecimento e adaptao da estrutura para implantao do espao de comercializao da agricultura familiar
615.964,70
concludo
2009
PM Campo do Brito
659.178,78
normal
2009
PM Campo do Brito
Aquisio de trator
102.500,00
no iniciado
2009
PM Frei Paulo
461.623,83
concludo
277
2009
PM Poo Verde
234.270,00
normal
2009
PM Simo Dias
110.342,78
atrasado
2010
PM Carira
201.000,00
no iniciado
2010
PM Carira
150.000,00
no iniciado
2010
PM Lagarto
645.824,69
normal
2010
PM Ribeirpolis
512.000,00
no iniciado
2010
PM Simo Dias
685.000,00
no iniciado
2010
PM Simo Dias
100.500,00
normal
2010
PM Tobias Barreto
160.868,92
atrasado
2011
Secretaria do Estado
da Agricultura
153.500,00
no iniciado
2011
PM Macambira
438.750,00
no iniciado
2011
PM Malhador
212.000,00
no iniciado
N de projetos 44
12.288.198,24
PM Catuti
278
45.247,02
concludo
2003
PM Janaba
67.029,74
concludo
2003
PM Mato Verde
95.312,56
concludo
2003
PM Monte Azul
15.619,26
concludo
2003
PM Porteirinha
516.666,53
concludo
2003
PM Serranpolis de
Minas
72.565,60
concludo
2004
PM Janaba
696.382,66
concludo
2004
PM Mato Verde
100.000,00
concludo
2004
PM Pai Pedro
129.934,88
concludo
2005
PM Jaba
43.140,50
concludo
2005
PM Mamonas
20.946,58
concludo
2005
PM Manga
39.405,28
concludo
2005
PM Matias Cardoso
40.105,16
concludo
2005
PM Mato Verde
57.222,82
concludo
2005
PM Nova Porteirinha
Aquisio de equipamentos para beneficiamento, escoamento e comercializao da produo agrcola em Nova Porteirinha/MG
144.179,39
concludo
279
2005
PM Pai Pedro
40.370,85
concludo
2005
PM Porteirinha
Estruturao de agroindstria/construo de
galpo para fbrica de rao em Porteirinha/
MG
22.328,54
concludo
2005
PM Serranpolis de
Minas
26.058,13
concludo
2006
PM Catuti
73.538,99
concludo
2006
PM Espinosa
28.014,14
concludo
2006
PM Janaba
194.049,39
concludo
2006
PM Janaba
Melhoramento da qualidade de recursos hdricos, apoio ao beneficiamento de leite, ao fortalecimento, produo e preservao
293.038,26
concludo
2006
PM Monte Azul
25.856,67
concludo
2006
PM Porteirinha
89.631,11
concludo
2007
PM Catuti
44.726,00
concludo
2007
PM Espinosa
47.424,91
concludo
2007
PM Gameleiras
45.869,44
concludo
2007
PM Janaba
44.376,81
concludo
2007
PM Mamonas
41.961,99
concludo
280
2007
PM Manga
43.611,56
concludo
2007
PM Monte Azul
44.989,08
concludo
2007
PM Serranpolis de
Minas
42.576,44
concludo
2007
PM Verdelndia
46.246,47
concludo
2008
PM Catuti
126.251,87
concludo
2008
PM Monte Azul
124.882,09
concludo
2008
PM Porteirinha
335.309,77
concludo
2010
PM Janaba
315.712,80
no iniciado
N de projetos 37
4.180.583,29
PM Uiramuta
208.286,20
no iniciado
2009
PM Uiramuta
412.000,00
no iniciado
N de projetos 2
620.286,20
Secretaria de Estado
da Agricultura
281
561.246,30
paralisado
2006
49.000,00
no iniciado
2006
129.500,00
concludo
2006
PM Marab
225.505,23
paralisado
2006
Secretaria de Estado
da Agricultura
451.968,00
normal
2007
Secretaria de Estado
da Agricultura
365.656,00
normal
2009
Secretaria de Estado
da Agricultura
364.245,00
atrasado
2009
Secretaria de Estado
da Agricultura
262.200,00
normal
2010
PM Eldorado
172.860,00
no iniciado
2010
Secretaria de Estado
da Agricultura
100.000,00
no iniciado
2010
Secretaria de Estado
de Desenvolvimento,
Cincia e Tecnologia
Projeto complementar de aquisio de equipamentos para a unidade industrial - minilaticnio, no Projeto de Assentamento
370.716,00
no iniciado
2010
Secretaria de Estado
de Desenvolvimento,
Cincia e Tecnologia
230.428,00
no iniciado
N de projetos 12
3.283.324,53
2003
PM Abelardo Luz
282
470.691,33
concludo
2004
PM Abelardo Luz
55.687,59
concludo
2004
PM gua Doce
63.662,76
concludo
2004
PM Galvo
21.296,28
concludo
2004
PM Galvo
33.405,85
concludo
2004
PM Xanxer
142.616,28
concludo
2005
PM Abelardo Luz
105.632,85
concludo
2005
PM gua Doce
109.277,72
concludo
2005
PM Capinzal
28.189,25
concludo
2005
PM Catanduvas
87.149,26
concludo
2005
PM Coronel Martins
10.600,22
concludo
2005
PM Erval Velho
39.018,56
concludo
2005
PM Faxinal dos
Guedes
100.053,31
concludo
2005
PM Galvo
16.643,92
concludo
2005
PM Marema
103.962,60
concludo
283
2005
PM Xanxer
224.357,08
concludo
2006
PM Coronel Martins
43.913,86
concludo
2006
PM Coronel Martins
12.272,74
concludo
2006
PM Joaaba
89.197,31
concludo
2006
PM Treze Tlias
45.578,94
concludo
2007
PM gua Doce
94.512,90
concludo
2007
PM Coronel Martins
136.527,73
concludo
2007
PM Coronel Martins
57.216,19
concludo
2007
PM Joaaba
Apoio comercializao, com aquisio de mquinas e equipamentos para central de comercializao e aquisio de veculo
96.074,36
concludo
2007
PM Jupi
46.864,62
concludo
2007
PM Xanxer
Apoio comercializao com concluso do centro de comercializao dos produtos da agricultura familiar e aquisio de equipamentos
70.027,01
concludo
2008
PM Abelardo Luz
143.498,10
concludo
2008
PM Catanduvas
174.079,67
concludo
2008
PM Coronel Martins
283.610,37 2
concludo
284
2008
PM Faxinal dos
Guedes
125.519,80
concludo
2008
PM Ipuau
156.200,00
no iniciado
2008
PM Jupi
108.786,26
concludo
2008
PM Lageado Grande
140.000,00
concludo
2008
PM Ouro
146.904,91
concludo
2008
PM Passos Maia
102.276,20
concludo
2009
PM Abelardo Luz
204.262,73
concludo
2009
PM Abelardo Luz
165.558,53
concludo
2009
PM Abelardo Luz
326.165,32
normal
2009
PM Abelardo Luz
162.548,67
normal
2009
PM gua Doce
199.778,13
concludo
2009
PM Capinzal
165.106,24
concludo
2009
PM Capinzal
200.454,77
concludo
2009
PM Catanduvas
112.776,25
concludo
285
2009
PM Galvo
213.286,48
concludo
2009
PM So Domingos
239.000,00
concludo
2010
PM Abelardo Luz
233.422,09
concludo
2010
PM Coronel Martins
154.597,16
concludo
2010
PM Coronel Martins
156.391,32
concludo
2010
PM Galvo
112.279,03
concludo
2010
PM Ibicar
110.854,65
concludo
2010
PM Jupi
100.000,00
concludo
2010
PM Ouro
102.547,78
concludo
2010
PM So Domingos
208.000,00
concludo
2010
PM Vargeo
165.586,51
concludo
2010
PM Xaxim
261.845,99
atrasado
2011
PM Abelardo Luz
149.235,00
concludo
2011
PM Abelardo Luz
595.000,00
concludo
286
2011
PM Coronel Martins
375.000,00
concludo
2011
PM So Domingos
761.401,11
concludo
N de projetos 59
9.160.403,58
287
288
CAPTULO 9
AES E POLTICAS NO
PROCESSO DE GESTO DO
PROGRAMA TERRITRIOS DA
CIDADANIA: ANLISE A PARTIR
DOS ESTUDOS DE CASO
Silvia A. Zimmermann
Ps-Doutoranda FAPERJ OPPA/CPDA
Introduo
Este captulo tem por objetivo discutir o processo de gesto do Programa Territrios
da Cidadania (PTC) a partir de informaes disponveis na Matriz de Aes e no Relatrio
de Execuo relativo aos seis territrios que fizeram parte da pesquisa de campo: Irec
(BA), Serto Ocidental (SE), Serra Geral (MG), Sudeste Paraense (PA), Raposa Serra do Sol
e So Marcos (RR) e Meio Oeste Contestado (SC), todos eles objeto de apresentao
detalhada no segundo volume deste trabalho.
Para tanto, na primeira seo recuperado o quadro normativo que rege o processo de implementao das polticas no mbito do PTC, a partir do levantamento e
anlise de documentos especficos publicados pelos rgos competentes. Em seguida
so discutidas as principais polticas presentes na matriz de aes de cada territrio,
tomando por base aquelas que obtiveram os maiores montantes de recursos empenhados no Relatrio de Execuo80. Na sequncia, selecionamos alguns programas que
nos pareceram importantes na dinmica territorial para uma anlise mais detalhada
sobre as interfaces entre a institucionalidade territorial e as polticas pblicas direcionadas ao apoio da produo agropecuria, como o Programa Aquisio de Alimentos
(PAA), redistribuio de ativos fundirios, como a poltica de reforma agrria, e ao
atendimento de famlias em condies de vulnerabilidade social, como o Programa
Bolsa Famlia (PBF). Ao final, avanamos algumas consideraes sobre as inovaes no
processo de gesto territorializada de polticas pblicas presentes pela Matriz de Aes
80
Neste relatrio constam informaes sobre o oramento previsto na matriz de aes e os percentuais
empenhados e pagos por ao para cada territrio. Entre essas trs informaes se constatam, por vezes,
disparidades acentuadas. Um valor previsto pode no ter sido empenhado na sua totalidade ou ter sido
empenhado, mas sem que pagamentos tenham sido efetuados.
289
Quesitos
Quantidade
Municpios beneficiados
1.852
Populao total
42,4 milhes
Populao rural
13,1 milhes
Agricultores familiares
1,9 milho
Pescadores
210,5 mil
Comunidades quilombolas
810 comunidades
Terras indgenas
317 terras
81
A elaborao deste tpico est baseada em Oliveira (2011), Oliveira, Cazella e Tecchio (2012) e Tecchio
(2012). Esses estudos contaram com apoio de bolsa de iniciao cientfica do CNPq e de mestrado da CAPES,
bem como recursos do projeto Polticas pblicas de enfrentamento da pobreza e da desigualdade no meio rural: uma anlise a partir da experincia da poltica de desenvolvimento territorial, financiado no quadro do Edital
CNPq/CAPES/CHS - 2010, coordenado pelo prof. Srgio P. Leite (CPDA/UFRRJ).
290
82
Uma apresentao detalhada das estruturas de governana dos programas territoriais nas suas instncias
de atuao local e regional, em particular nos seis casos tratados no estudo, pode ser encontrada no captulo
anterior deste volume (Delgado e Grisa, 2012). Para uma leitura mais ampla das inovaes institucionais trazidas
pela poltica territorial no Brasil, ver Delgado e Leite (2011).
291
292
por iniciativa desse frum que se almeja a formulao de uma agenda de articulao
entre o colegiado territorial e as instncias governamentais para o atendimento de
necessidades especficas, a exemplo de contrapartidas a projetos da parte das administraes municipais.
A partir dessa agenda o passo seguinte a elaborao do Plano de Execuo,
base para o monitoramento e o controle social da realizao das aes pactuadas no
territrio. Por fim, o controle das aes do Plano de Execuo resultaria no Relatrio
de Execuo, com informaes sobre os estgios da execuo fsica, oramentria e
financeira, as restries, os riscos e as providncias adotadas para cada projeto apoiado
pelo PTC. Com o propsito de compreender melhor o mecanismo de funcionamento
desse programa analisamos na sequncia sua evoluo e principais aes previstas
nos seis casos estudados.
293
294
295
te pagos at dezembro de cada ano nos mostram que na metade dos seis territrios
o valor empenhado foi sempre superior ao valor indicado como pago (Irec, Raposa
Serra do Sol e Sudeste Paraense). Nos outros trs territrios, o valor que consta como
pago superior ao valor empenhado (Meio Oeste Contestado, Serra Geral e Serto
Ocidental). Esse descompasso entre os valores previstos, empenhados e pagos pode
ser melhor observado no Anexo 186.
curioso o fato de recursos no empenhados terem sido pagos, o que aparece,
exclusivamente, em aes executadas nos territrios estudados no ano de 2008. No
encontramos nenhuma explicao sobre esta questo nos Relatrios de Execuo, mas
possvel que tal situao fosse decorrente do ajuste dos territrios ao programa que
estava sendo instalado naquele ano.
Tabela 1 - Soma dos valores em R$ para os anos de
2008, 2009 e 2010 dos recursos alocados nos territrios estudados
Soma dos valores em R$ - 2008, 2009 e 2010
Territrio
Previsto
Empenhado
Pago
Irec-BA
427.570.236,75
333.265.187,38
311.612.180,37
523.241.462,77
367.584.560,22
451.142.401,57
77.555.216,89
47.599.039,21
39.103.991,81
Serra Geral-MG
775.734.294,79
411.102.421,91
541.243.255,60
Serto Ocidental-SE
705.786.286,23
656.546.432,43
724.693.314,16
Sud.Paraense-PA
778.139.943,24
537.371.216,82
435.455.949,37
3.288.027.440,67
2.353.468.857,96
2.503.251.092,88
Total geral
O Anexo 2 apresenta o nmero de aes e o valor de recursos pagos nos seis territrios estudados para o perodo de 2008 a 2010. Os territrios Irec e Raposa Serra do Sol
e So Marcos foram constitudos em 2009 e, portanto, no constam na Matriz de Aes
de 2008. A anlise dos dados dessa tabela revela que o nmero de aes variou de um
mnimo de 38 no territrio indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, em 2010, para
um mximo de 94 aes no territrio Serra Geral de Minas, em 2008. O Territrio Serto
Ocidental no Sergipe foi o recordista em 2010 no que se refere ao montante de recursos
pagos, com pouco mais de R$ 280 milhes de reais. O maior volume de recursos pagos
nos trs anos aqui analisados tambm foi neste mesmo territrio.
86
importante explicar que os valores empenhados e pagos que aparecem nas tabelas a seguir foram
estimados a partir das porcentagens indicadas nos relatrios sobre total empenhado e pago, tendo em vista o
valor previsto (em reais).
296
Serra de Minas MG
285.625
209.932.981,74
735,00
27.748
19.027.969,14
685,74
272.042
168.298.480,20
618,65
Serto Ocidental SE
455.467
280.722.414,13
616,34
Irec BA
402.828
159.875.612,11
396,88
Sudeste Paraense PA
634.891
136.489.952,52
214,98
2.078.601
974.347.409,84
468,75
Total
Fonte: Relatrio de Execuo do PTC de 2010.
297
Serto
Ocidental
Sudeste
Paraense
R. Serra do
Sol
M. O.
Contestado
Bolsa Famlia
75.436.462
71.753.128
41.383.749
44.022.195
6.756.794
10.505.036
BPC Deficincia
34.910.085
44.823.554
26.492.753
23.785.351
474.075
12.757.119
BPC Idoso
6.438.118
17.328.047
9.964.268
25.566.852
554.665
6.668.168
Ampliao da Cobertura
de Trabalho dos Agentes
Comunitrios de Sade s
Populaes dos Territrios da
Cidadania
6.922.343
7.723.074
5.454.106
2.822.638
2.358.918
4.462.871
Ampliao do Acesso da
Populao dos Territrios
Ateno Bsica por meio da
Estratgia Sade da Famlia
8.208.754
9.067.438
8.706.720
6.564.612
4.048.653
6.093.528
1.316.100
900.017
1.230.192
Aes/Territrios
Saneamento em reas
Indgenas
FNHIS - Habitao de Interesse
Social
Serra Geral
436.847
206.288
529.520
Cresce Nordeste
3.335.583
54.574.000
36.075.524
Nordeste Territorial
1.891.302
15.338.663
28.173.001
614.800
174.452
313.027
4.857.660
39.220.830
23.665.662
Assistncia tcnica a
agricultores assentados
Crdito PRONAF
Total
Valor Per capita (R$)
143.051.956 260.209.478
355,12
571,30
16.163.088
74.917 113.811.436
187,32
594,07
571,71
298
Esse ltimo programa consiste numa poltica do Banco do Nordeste que visa financiar, com recursos do Fundo Constitucional do Nordeste a juros subsidiados, projetos
econmicos nos trs setores da economia. O PRONAF se sobressai no Territrio Meio
Oeste Contestado, por se tratar de um territrio localizado numa regio com elevado
dinamismo econmico impresso por grandes e mdias agroindstrias, que mantm
contratos de parceria com agricultores familiares. Esse territrio participa do PTC por
concentrar no seu interior um nmero significativo de agricultores assentados pela
reforma agrria e de famlias indgenas, alm de validar a orientao mais geral de cada
estado ter, pelo menos, um territrio includo no programa87.
Tabela 4 - Principais aes voltadas produo agropecuria, segundo o volume de
recursos financeiros pagos em cada territrio em 2010, em R$ corrente
Aes/Territrios
Irec
Serto
Ocidental
Crdito PRONAF
4.857.660,38
39.220.830,13
PAA
1.498.931,33
2.186.982,66
4.106.168,12
ATER
614.800,00
174.452,00
313.027,62
1.102.279,62
157.136,00
1.231.679,22
2.074.424,59
1.768.344,04
276.911,74
Infraestrutura
e servios nos
territrios rurais
Garantia safra
Serra Geral
23.665.662,89 16.163.088,89
704.547,10
Sudeste
Paraense
14.962,36
157.136,00
512.169,77
R. Serra
do Sol
Meio O.
Contestado
74.917,08 113.811.436,65
1.982.095,28
Total
197.793.596,01
9.774.177,38
Crdito de
instalao
a famlias
assentadas
1.870.075,10
Obteno de
terras para
assentamentos
1.768.344,04
Regularizao
fundiria e Terra
Legal
7.675.938,81
45.235.646,28
402.828
455.467
285.625
634.891
27.748
272.042
2.078.601,00
19,06
99,32
100,12
26,46
2,70
425,65
103,04
Total
Populao
(habitantes)
Valor
per capita (R$)
204.349,49
276.911,74
28.597.028,41 16.801.486,12
74.917,08 115.793.531,92
214.178.548,61
299
300
Irec-BA
Serra
Geral-MG
Serto
Ocidental-SE
MDS
223.905.055
MDA
15.567.427
293.709.788
MF
14.218.807
MS
38.920.500
40.263.558
19.290.508
54.391.748
MME
2.488.386
5.485.338
MEC e BNDES
14.940.346
6.190.214
Int. Nacional
547.740
Cidades
Total geral
238.674.350 1.103.485.004
85.945.486 138.434.147
82.711.594
617.372.444
- 107.503.432 180.887.344
302.609.584
52.652.259
47.465.061
252.983.636
8.238.219
27.425.701
39.445.275
83.082.921
1.193.208
4.631.703
13.014.077
20.046.521
60.016.071
51.066.591
51.614.331
569.147
2.567.788
1.791.197
533.336
2.829.547
6.097.161
14.388.179
7.562.438
76.302
352.224
76.444
8.067.410
403.969
632.274
162.991
506.835
366.187
334.020
2.406.279
MJ
1.244.071
481.935
429.517
4.999
2.160.523
TEM
103.950
852.600
605.374
437.197
1.999.121
SEAP
1.828.290
1.828.290
MMA
50.800
309.450
8.092
162.369
48.260
103.323
682.294
60.000
285.000
150.000
60.000
555.000
311.612.180
451.142.401
773,56
1.658,36
MAPA
Comunicaes
Cultura
Total
Per capita (R$)
1.004.000
Sudeste
Paraense-PA
301
1.894,94
1.591,10
435.455.949 2.503.251.092
685,88
1.204,30
Tabela 6 - Aes desenvolvidas pelo MDS nos seis territrios estudados, conforme os
pagamentos efetuados nos anos de 2008, 2009 e 2010
MDS
557.934.455
51%
320.742.432
29%
155.688.312
14%
26.095.169
2%
13.145.052
1%
9.638.630
1%
8.371.329
1%
5.345.408
3.707.054
2.817.162
Total
1.103.485.005
302
303
550.190.499
45.039.432
8.954.833
2.469.723
2.166.961
Garantia Safra
1.933.717
1.475.909
1.344.059
Terra Sol
1.027.079
708.000
Biodiesel
578.316
409.848
276.147
247.030
223.825
129.171
67.790
65.948
61.432
2.714
Total
617.372.444
A anlise sobre os valores efetivamente pagos, considerando a populao existente em cada um dos seis territrios indica que, embora o Territrio Serto Ocidental
apresente o maior montante de recursos aplicados, cerca de R$ 725 milhes, o valor
304
per capita encontrado nessa regio igual a R$ 1.591,10, ficando em terceiro lugar
comparado aos demais territrios, sendo que o ranking liderado pelo Territrio da
Serra Geral, com R$ 1.894,94 por habitante. Os menores investimentos, em termos per
capita so observados nos territrios Sudeste Paraense (R$ 685,88) e Irec (R$ 773,56).
O Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos que apresenta o menor valor em termos
dos recursos efetivamente pagos, cerca de R$ 39 milhes, apresenta um valor per capita
de R$ 1.409,25, sendo o quarto colocado entre os seis territrios estudados.
305
Territrio
Estado
Assentamentos (N)
Famlias (N)
Assentamentos (N)
Famlias (N)
Irec/BA
18
1.576
638
41.669
Serra Geral/MG
35
1.863
318
15.551
Serto Ocidental/SE
36
1.344
211
9.544
Sudeste Paraense/PA
219
26.798
1.210
212.464
M. O. Contestado/ SC
51
2.160
156
5.267
66
15.652
Brasil
8.790
921.225
A regularizao fundiria tem sido um mecanismo de interveno do Governo Federal com forte incidncia, sobretudo, na regio amaznica. Sem entrar na polmica de se
tratar ou no de uma poltica de reforma agrria, o fato que esse tipo de interveno
beneficiou 20% das famlias assentadas e obteve 57% das reas de assentamentos
criados entre 1985 e 2009 "Santos (2010)". As aes de desapropriao de terras consideradas pelos movimentos sociais de luta pela terra como as mais condizentes com
os propsitos polticos da reforma agrria foram responsveis por 63% das famlias
beneficiadas e 31% das reas de assentamentos neste mesmo perodo (SANTOS, 2010).
Dentre os seis casos estudados, dois territrios apresentam percentuais significativos
de famlias beneficiadas por aes de regularizao fundiria em comparao com as
demais formas de obteno de terras pela poltica de reforma agrria executada pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA): "Serra Geral com 995
famlias e Sudeste Paraense com 7.131 famlias".
Outro territrio que chama a ateno pelo nmero de aes previstas na Matriz de
Aes correlacionadas ao tema fundirio o Serto Ocidental. Das nove aes discri-
306
307
2008 (R$)
2009 (R$)
2010 (R$)
MAPA/CONAB
6.702.916
776.850
7.479.767
MDA
1.143.842
105.012
227.056
1.475.910
MDS
11.609.548
4.938.499
9.547.122
26.095.169
Total geral
12.753.390
11.746.428
10.551.028
35.050.845
Neste perodo, o ministrio que mais aplicou recursos no PAA nos territrios estudados foi o MDS, com 75% (cerca de R$ 26 milhes); seguido pelo MAPA, com 21%
(cerca de R$ 7,4 milhes); e o MDA, com 4%, cerca de R$ 1,4 milho.92
Tabela10 - Valores pagos ao PAA, segundo ministrios executores nos seis territrios
estudados para os anos de 2008, 2009 e 2010 em R$ corrente
Ministrio
Irec-BA
Meio Oeste
Contestado - SC
Serra Geral-MG
Total geral
MAPA/CONAB
7.479.767
7.479.767
MDA
689.144
402.146
282.306
102.314
1.475.910
MDS
3.689.369
4.582.926
12.453.429
5.337.948
31.497
26.095.169
2.852.335
4.582.926
7.496.395
5.337.948
31.497
PAA
PAA-Leite
Total geral
837.034
4.957.034
3.689.369
12.751.837
12.855.574
5.620.254
133.811
35.050.845
92
importante ressaltar que o MAPA, nomeadamente a CONAB, no disponibiliza recursos para o PAA,
sendo de sua responsabilidade a execuo dos recursos repassados pelo MDA e MDS. No entanto, para esta
anlise, reproduzimos as informaes disponibilizadas nos relatrios de execuo do PTC, as quais apresentam
valores pagos conforme demonstrado na Tabela 9 e nas duas seguintes.
308
A grande maioria os recursos aplicados no PAA nos territrios estudados foi absorvida pelos territrios Serra Geral e Meio Oeste Contestado, que juntos somam 73%
(cerca de R$ 25, 6 milhes) dos recursos pagos a este programa. Em terceiro lugar est
o Territrio Serto Ocidental, seguido por Irec. Ao contrrio dos demais territrios, os
valores pagos ao PAA no Sudeste Paraense esto bem distantes da ordem de milhes,
correspondendo a cerca de R$ 31,5 mil. Situao menos expressiva ainda apresentada
pelo Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, que no registra recursos pagos para
este programa, conforme os Relatrios de Execuo.
Informaes coletadas no trabalho de campo nos esclarecem que neste territrio o
PAA executado via municpio de Boa Vista e, visto que este municpio no pertence
ao territrio, os recursos operados pelo PAA no figuram entre os dados aqui apresentados. As entrevistas de campo tambm informaram que esta poltica considerada
importante para a realidade da populao indgena, estimulando a produo local,
embora seja ainda pouco expressiva nesse universo e acessada por poucas famlias
(cf. Rosar et al., 2012).
Comparando os valores previstos para serem aplicados em projetos do PAA nestes
territrios e os valores efetivamente pagos entre 2008 e 2010, v-se que h, em alguns
momentos, diferenas significativas entre o que foi planejado e o que foi executado.
Em alguns casos, principalmente nas modalidades da poltica executadas pelo MDA,
como mostra a Tabela 11, os valores pagos so muito inferiores aos valores previstos
na proposta oramentria.
309
MAPA/CONAB
Irec-BA
115.190
5.470.971
7.479.767
Total
5.586.162
7.479.767
Irec-BA
1.614.891
5.259.543
689.144
148.496
Serra Geral-MG
2.987.872
402.146
Serto Ocidental-SE
4.290.156
282.306
Sud.Paraense-PA
2.197.773
102.314
16.498.731
1.475.910
Irec-BA
2.155.960
2.852.335
3.936.369
4.582.926
45.834
Serra Geral-MG
8.281.881
7.496.395
Serto Ocidental-SE
3.665.334
5.337.948
338.794
31.497
18.424.173
20.301.101
3.044.844
837.034
15.284.157
4.957.034
3.927.400
Total
22.256.401
5.794.068
Total geral
62.765.466
35.050.845
MDA
Total
MDS
PAA
Sud.Paraense-PA
Total
PAA LEITE
Irec-BA
Serra Geral-MG
Serto Ocidental-SE
310
O fato de existir valores planejados muito superiores ao que foi efetivamente pago nos
sugere um problema na execuo da poltica, nos mecanismos pelos quais ela operada.
O caso do PAA, que apresenta diferentes formatos de gerenciamento, nos mostra que
algumas modalidades desta poltica parecem ser mais efetivas que outras, considerando
os recursos planejados e o aplicado. Sabe-se que parte do PAA operada pela CONAB,
rgo vinculado ao MAPA. Este o caso da modalidade Compra Direta da Agricultura
Familiar (CDAF) e da Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (FE), ambas operadas
com recursos do MDA e do MDS. J a modalidade Compra para Doao Simultnea (DS)
utiliza recursos apenas do MDS, assim como o Incentivo Produo e Consumo do Leite,
conhecido como PAA Leite, que operado pelos estados da regio Nordeste e Minas
Gerais, com recursos do MDS (em torno de 85% do total aplicado) e dos prprios estados.
Dados mais detalhados da CONAB revelam que em 2011, entre os municpios que
compem os seis territrios estudados, a modalidade mais frequente a Compra para
Doao Simultnea, que apresenta 111 projetos cadastrados nos municpios dos territrios do estudo. Das organizaes proponentes destes projetos, 98 so cadastradas
nestes municpios, envolvendo 4.613 agricultores fornecedores vinculados tambm aos
mesmos municpios. Caso especfico aquele do municpio de Boa Vista, Roraima, que
inclumos na Tabela 12, tendo em vista que, conforme explicado, os projetos do PAA no
territrio Raposa Serra do Sol so executados neste municpio.
Tabela 12 - PAA Projetos, organizaes proponentes e fornecedores
conforme municpios da pesquisa para o ano de 2011
Organizaes
Proponentes
Projetos PAA
Fornecedores
DS
FE
Total
DS
FE
Total
CD
DS
FE
Total
BA Territrio Irec
19
19
19
19
792
799
MG
48
48
45
45
1795
55
1850
PA
91
91
RR
57
57
RR
Boa Vista
145
145
SC
17
18
12
13
1055
67
1122
SE
17
21
17
20
678
377
1055
Total
111
117
98
104
4613
499
5119
UF
Territrio
311
Irec-BA
Meio Oeste
Contestado
SC
137.652.571 29.132.305
Raposa
Serra do
Sol-RR
Serra
Geral-MG
Serto
Ocidental
SE
Sud.
Paraense-PA
Total geral
BPC - Assistncia
Social Pessoa 64.027.210
com Deficincia
32.345.381
820.401
69.581.905
94.851.884
59.115.651
320.742.432
BPC - Assistncia
Social Pessoa 11.954.410
Idosa
17.355.858
947.222
25.039.873
37.522.167
62.868.783
155.688.312
PBF IGD
2.411.518
807.901
143.248
1.895.133
2.747.704
1.633.125
9.638.630
Total geral
216.045.709 79.641.446
Populao
(habitantes)
402.828
272.042
27.748
285.625
455.467
634.891
2.078.601
536,32
292,75
515,38
715,77
644,64
371,66
502,26
312
Dados mais especficos da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Departamento do Cadastro nico do MDS para o ano de 2010, apresentam algumas caractersticas
das populaes beneficirias do PBF nos territrios estudados, como informaes sobre
a localizao dos beneficirios (urbana ou rural) e a discriminao conforme a renda
destas famlias (cf. Tabela 14).
Tabela 14 - Distribuio do nmero de famlias beneficirias do
Programa Bolsa Famlia, de acordo com o perfil - 2010
Famlias Beneficirias
Urbano
Renda
Rural
Renda
Entre
Acima de
R$ 70,00 e
R$140,00
R$ 140,00
Entre
R$70,00 Acima de
e
R$140,00
R$140,00
Territrio
At
R$ 70,00
Irec
Total
At
R$ 70,00
Total
Total Rural
e Urbano
27.255
2.209
428
29.892
30.917
1.407
432
32.756
62.648
643
129
28
800
2.514
121
19
2.654
3.454
Serra Geral
15.096
2.385
278
17.759
15.346
1.695
276
17.317
35.076
Serto
Ocidental
23.299
3.450
574
27.323
28.175
2.998
631
31.804
59.127
Sudeste
Paraense
25.081
9.107
1.142
35.330
14.096
1.884
181
16.161
51.491
Meio
Oeste
Contestado
2.715
2.823
393
5.931
2.861
1.326
160
4.347
10.278
Total 6 TC
94.089
20.103
2.843
117.035
93.909
9.431
1.699
105.039
222.074
6.407.610
2.223.707
490.285
60.381
Raposa
Serra do
Sol e So
Marcos
Brasil
3.813.649 12.676.843
Os dados mostram que entre as famlias beneficiadas pelo PBF nos territrios estudados no ano de 2010, a maioria situa-se no meio urbano, totalizando 117.035 mil famlias,
e 105.039 famlias beneficirias localizadas no meio rural. Esta situao observada
principalmente nos territrios Sudeste Paraense, Meio Oeste Contestado e Serra Geral.
Por outro lado, o nmero de famlias do meio rural que recebem o benefcio maior
do que do meio urbano nos territrios de Irec, Raposa Serra do Sol e So Marcos e
313
Serto Ocidental. Considerando o perfil de renda das famlias, aquelas que recebem
at R$ 70 so as mais beneficiadas com o programa, chegando ao mximo de 30.917
famlias beneficiadas no meio rural, em Irec, e ao mnimo de 643 famlias no urbano
do Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos.
Tabela 15 - Famlias beneficirias do PBF que se identificam como agricultor familiar,
conforme localidade do domiclio (urbano ou rural), nos territrios estudados - 2010
Famlias beneficirias que se identificam como agricultor familiar
Urbano
Territrio
Rural
At
R$ 70,00
Entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Acima de
R$ 140,00
2.034
102
18
2.154
4.801
194
44
5.039
7.193
Serra Geral
662
20
687
2.677
227
24
2.928
3.615
Serto
Ocidental
204
17
224
811
79
15
905
1.129
Sudeste
Paraense
309
14
324
519
53
580
904
Meio Oeste
Contestado
676
21
699
547
208
40
795
1.494
Total 6 TC
3.885
174
29
4.088
9.356
761
131
10.248
14.336
326.688
9.530
1.578 337.796
381.129
37.283
Irec
Raposa Serra
do Sol e S.
Marcos
Brasil
Entre
Acima de
R$ 70,00 e
R$ 140,00
R$ 140,00
At R$
70,00
Total
314
Total
Urbano
e Rural
Total
Territrios
Irec
Raposa Serra do
Sol So Marcos
Serra Geral
Serto
Ocidental
Sudeste
Paraense
Meio Oeste
Contestado
Total 6 TC
Brasil
Total
Fam.
CAD nico
Total de Fam.
Beneficiadas
PBF
% Cobertura
em relao ao
CAD nico
Total de
Fam. no
Territrio
% Cobertura
% Cobertura do
do PBF em
Cadnico em
relao ao Total
relao pop.
de Fam. no
total
Territrio
90.432
62.648
69%
100.707
62%
90%
4.318
3.454
80%
6.937
50%
62%
58.530
35.076
60%
71.406
49%
82%
85.734
59.127
69%
113.867
52%
75%
80.138
51.491
64%
158.723
32%
50%
24.361
10.278
42%
68.011
15%
36%
343.513
222.074
65%
519.650
43%
66%
20.410.051
12.676.843
62%
47.683.174
27%
43%
A Tabela 15 mostra que das 14.336 famlias do Cadastro nico beneficiadas pelo
PBF que se declararam agricultores familiares, 10.248 tem o domiclio localizado no
meio rural em contraposio de 4.088 famlias que tm domiclio no meio urbano..
Observando as duas tabelas (14 e 15) pode-se concluir que entre as famlias do Cadastro nico e beneficirias do PBF, do total de 222.074, 14.336 se reconhecem como
agricultor familiar, o que representa apenas 6% das famlias nos territrios estudados.
Estes dados mostram a importncia de as polticas sociais voltadas s populaes menos
favorecidas no se limitarem exclusivamente categoria do agricultor familiar. Este o
caso do Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, reconhecidamente um territrio
indgena, onde das 3.454 famlias beneficirias do PBF que vivem naquele territrio,
apenas uma se reconhece como agricultor familiar.
Alm das constataes diante das famlias beneficirias pelo PBF, o Cadastro nico
tambm nos permite observar a realidade da totalidade das famlias cadastradas no
conjunto dos seis territrios estudados, conforme ilustra a Tabela 16.
Conforme a Tabela 16, o territrio que mais apresenta famlias inscritas no Cadastro
nico Irec, com 90.432 famlias. Se dividirmos o valor da populao total do territrio por quatro (nmero mdio de membros por famlia), para se chegar a um valor
aproximado do nmero de famlias do territrio, constata-se que o Cadastro nico
315
Rural
Entre
R$70,00 Acima de
e
R$140,00
R$140,00
Total
At R$
70,00
Entre R$
70,00
e R$
140,00
Acima
de R$
140,00
Total
Total Rural
e Urbano
33.319
5.039
6.897
45.255
36.534
3.525
5.118
45.177
90.432
Raposa
Serra do Sol
So Marcos
897
274
141
1.312
2.731
179
96
3.006
4.318
Serra Geral
19.854
5.780
5.061
30.695
19.534
4.038
4.263
27.835
58.530
Serto
Ocidental
29.025
6.857
4.953
40.835
34.631
5.921
4.347
44.899
85.734
Sudeste
Paraense
31.997
14.733
10.324
57.054
18.214
3.297
1.573
23.084
80.138
4.210
5.586
5.824
15.620
3.953
2.748
2.040
8.741
24.361
Total 6 TC
119.302
38.269
33.200
190.771
115.597
19.708
17.437
152.742
343.513
Brasil
8.119.531
4.103.714
2.670.922
14.894.167
3.925.396
937.782
652.706
5.515.884
20.410.051
Meio Oeste
Contestado
316
Irec
Arrendat.
Parceiro
/ Meeiro
Comodat.
Assent.
pelo
INCRA
Benef.
Banco
Terra
Posseiro
Total
N
Pessoas que
responderam
Quest.
sobre AF
10.447
672
7.224
584
32
16
658
19.633
31.842
14
Serra Geral
8.294
303
1.456
707
104
64
10.932
16.363
Serto
Ocidental
2.242
667
98
289
62
26
3.384
5.826
Sudeste
Paraense
2.324
38
80
108
1.546
122
4.221
4.934
Meio Oeste
Contestado
2.536
470
186
70
2.932
150
16
6.360
6.954
Total geral
25.850
2.150
9.044
1.758
4.683
173
886
44.544
65.926
Raposa Serra
do Sol e SM
Entre outras informaes que podem ser identificadas nos dados do Cadastro nico
esto aquelas referentes s pessoas que se declararam quilombolas nos territrios. Os
dados indicam que esta categoria est presente em cinco dos seis territrios estudados,
sendo em maior proporo no territrio de Irec (4.829 pessoas), Serra Geral (3.723
pessoas), Serto Ocidental (1.151 pessoas) e Meio Oeste do Contestado (92 pessoas).
Ao todo, os territrios apresentam 9.795 quilombolas.
O Cadastro nico inclui um questionrio especfico para as famlias que se declaram
agricultores familiares. Neste questionrio, pode-se identificar a condio de posse e
uso da terra destas famlias. Embora os resultados no sejam absolutos, ou seja, no
correspondam integralidade dos agricultores familiares dos seis territrios estudados, mas sim ao nmero daquelas pessoas que ao preencherem o Cadastro nico se
identificaram como tal, eles permitem extrair algumas concluses, mesmo que aproximadas, da realidade encontrada nestes locais. Nesse sentido, a Tabela 18 mostra que
dos 65.926 agricultores que responderam o questionrio sobre a agricultura familiar,
44.544 indicaram serem residentes em reas rurais com diferentes formas de acesso
317
terra. A maioria diz ser proprietrio (25.850 pessoas), seguido pelas situaes de
parceiro/meeiro (9.044 pessoas), assentado pelo INCRA (4.683 pessoas), arrendatrio
(2.150 pessoas), comandatrio (1.758 pessoas) e posseiro (886 pessoas). A minoria, 173
pessoas, beneficiria do Banco da Terra.
Os dados do Cadastro nico de 2010 informam, ainda, o nmero de famlias que
se declararam acessar o PBF e o PRONAF. Ao todo, nos seis territrios estudados, 1.347
famlias acessaram estes dois programas, sendo que na Serra Geral onde se encontrava o maior nmero de famlias nestas condies (757 famlias), seguido por Irec (272
famlias), Sudeste Paraense (200 famlias), Serto Ocidental (61 famlias) e Meio Oeste
Contestado (57 famlias). O territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos no apresentou
em 2010 nenhuma famlia na condio de acesso aos dois programas.
Consideraes finais
As iniciativas de descentralizao das polticas pblicas de desenvolvimento rural
so relativamente recentes no Brasil. As aes nessa direo se devem, dentre outros
aspectos, constatao de que um nmero significativo de municpios brasileiros
apresenta caractersticas tipicamente rurais. Os dados do ltimo censo demogrfico
de 2010 revelam que dos 5.565 municpios, 4.958 (89,1%) possuem menos de 50 mil
habitantes. As classes de municpios com menos de 10 mil e de 10 a 50 mil hab.,
cuja maioria tem sua economia associada ao desempenho do setor agrcola, abrigam
33,6% da populao. Grosso modo, cerca de um tero da populao brasileira vive
em regies com caractersticas rurais. A nica classe de municpios que apresentou
decrscimo populacional foi aquela com menos de 10 mil habitantes, sugerindo que
parcela significativa dos municpios rurais se defronta com dificuldades para manter
e renovar sua populao.
As primeiras medidas de criao de uma linha de financiamento descentralizada
voltada para projetos que beneficiassem grupos de agricultores familiares comearam
em meados da dcada de 1990, com a criao do PRONAF Infraestrutura e Servios.
Essa linha do PRONAF adotou os municpios rurais como esfera de planejamento de
projetos tcnicos para grupos de agricultores familiares a serem financiados com recursos no reembolsveis.
O PRONAF Infraestrutura e Servios vigorou at 2003, quando se deu a criao da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial no interior do MDA. A partir de ento, a nfase
do planejamento do desenvolvimento rural deixou de ser os municpios e foi adotada a
escala intermunicipal, por meio dos Territrios Rurais de Identidade (cf. Delgado e Grisa,
2012; Leite e Delgado, 2011). A prioridade na definio dos territrios continuou sendo a
importncia da agricultura familiar, acrescida da presena de assentamentos da reforma
agrria e dos denominados povos tradicionais (indgenas, quilombolas, ribeirinhos etc.).
318
As aes desempenhadas at ento pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, responsveis por elaborar os Planos Municipais de Desenvolvimento Rural
e planejar a utilizao dos recursos do PROINF Infra-estrutura e Servios (cerca de R$
600 mil parcelados em quatro anos), passaram a ser desenvolvidas pelos Colegiados
Territoriais, cuja funo principal consiste em planejar a utilizao desses recursos do
PROINF. Os valores desse novo programa variam segundo o nmero de municpios que
compe o territrio e a natureza dos projetos elaborados. Nos casos aqui estudados,
em alguns anos no foi efetuado pagamento dos recursos para determinados territrios, em outros foram pagos valores irrisrios. A variao entre os valores pagos no
conjunto dos anos de 2008, 2009 e 2010 oscilou entre R$ 39 milhes a R$ 725 milhes,
conforme o territrio.
A passagem da escala municipal para aquela territorial pode ser explicada pela
baixa capacidade de planejamento dos pequenos municpios rurais e pela constatao
de que muitos empreendimentos podem beneficiar agricultores familiares de vrios
municpios, que apresentam caractersticas e problemas socioeconmicos semelhantes.
Com isso se teria a obteno de um ganho de escala que viabilizaria economicamente
os investimentos.
Essa conformao da poltica sofreu uma nova mudana em 2008, quando foi institudo o PTC. Tanto no primeiro programa, quanto no segundo, os atores sociais envolvidos foram, sobretudo, segmentos sociais ligados agricultura familiar e, de forma
especfica, aos agricultores assentados pela reforma agrria. A partir de 2008, o enfoque
deixou de ser exclusivamente o setor agrcola familiar com a incluso de iniciativas
de vrios ministrios, em especial daqueles com polticas orientadas s populaes
empobrecidas (sade, educao, assistncia social). Os Colegiados Territoriais foram
reestruturados com o propsito de incluir representantes dessas reas.
Em uma dcada e meia teve-se, portanto, trs fases distintas no processo de descentralizao das polticas de desenvolvimento rural, com reestruturaes significativas
que demandaram adaptaes importantes nos espaos locais. Essas mudanas no se
deram de forma linear, nem sem resistncias de segmentos ou setores que perderam
algumas vantagens, a exemplo das administraes municipais com o fim do PRONAF
Infraestrutura e Servios. Alm disso, algumas novas debilidades surgiram, a exemplo
das decorrentes da adeso de atores sem experincia com os processos de gesto
territorializados de determinadas polticas pblicas.
Como se procurou demonstrar neste captulo, tanto a Matriz de Aes quanto o
Relatrio de Execuo do PTC representam inovaes no que se refere governana
territorial de polticas pblicas. Esses dois instrumentos permitem que os membros dos
colegiados territoriais monitorem os graus de execuo de distintas polticas pblicas e
319
320
da poltica, como j foi apontado em captulos anteriores deste volume (Bonnal, 2012;
Delgado e Leite, 2011; Delgado e Grisa, 2012).
Essa constatao nos remete ao trabalho clssico de Putnam (1996) sobre o processo
de descentralizao poltico-administrativa do Estado. Uma das concluses do autor
de que em matria de desenvolvimento, o tempo deve ser medido em dcadas. Uma
abordagem semelhante pode ser encontrada na anlise que Bonnal (2007) realizou
sobre o tema da descentralizao dos processos de interveno do Estado, tomando
como referncia a experincia francesa. Sua concluso reafirma a relativa morosidade
desse processo, ao constatar que foram necessrias mais de duas dcadas para que o
Estado centralizado francs fosse aos poucos dando margens a diferentes estruturas de
gesto descentralizadas dos territrios e, por conseguinte, de diversas polticas pblicas.
A situao atual do PTC e da poltica territorial coordenada pelo MDA nitidamente
de crise e de relativo descrdito. Diversos profissionais que atuaram durante vrios anos
na sua implantao e execuo foram dispensados, o dinamismo da SDT verificado nos
seus primeiros anos de existncia deu lugar estagnao e a questionamentos sobre
a credibilidade do enfoque territorial. Os resultados pfios das tentativas de planejamento territorial, a morosidade na liberao de recursos e as incompreenses sobre
os objetivos do PTC resultaram no desgaste desse enfoque, tanto na escala territorial
quanto nas esferas estadual e federal.
Ao concluirmos esta anlise pretendemos, no entanto, colocar em questo esse
sentimento generalizado de que a poltica territorial no logrou xito, tpico de uma
fase de inflexo, que exige um balano minucioso dos seus pontos frgeis. Sem dvida, a formao de atores territoriais nos temas do planejamento descentralizado,
com capacidade para identificar de forma criteriosa os recursos territoriais (materiais
e imateriais) a serem valorizados; identificar e diagnosticar as situaes de pobreza;
utilizar os recm-criados instrumentos de gesto do PTC; apreender os meandros da
interveno junto a ministrios e rgo responsveis pela alocao de recursos financeiros, em especial, sobre os agentes financeiros; e a avaliar os resultados dos projetos
territoriais financiados representam aes que podem readequar, aprimorar e relanar
a poltica de desenvolvimento territorial em espaos rurais.
Ao mesmo tempo, a apropriao e uso dos instrumentos da poltica, como a Matriz
de Aes e os Planos de Execuo, podem contribuir para se obter melhores resultados
nas aes territoriais e na consolidao da territorializao das polticas pblicas, em
especial naquilo que se refere possibilidade de pensar o territrio como plataforma
para o exerccio articulado de programas de distintas naturezas, particularmente aqueles voltados ao combate pobreza.
321
322
3.206.317
7.660.939
115.204.056
252.034.290
Serto
Ocidental- 134.692.235
SE
234.868.095
747.183.797
Serra
Geral-MG
Sud.
ParaensePA
Total geral
552.723.747
159.439.608
111.226.872
165.028.541
117.028.727
Pago
1.204.455.816
255.943.548
302.148.022
247.176.066
33.516.857
173.724.676
191.946.648
Previsto
136.106.878
Raposa
Serra do
Sol-RR
10.035.566
Previsto
Meio Oeste
Contesta- 125.589.176
do-SC
Irec-BA
Territrio
2008
Empenhado
1.117.362.956
236.760.727
345.960.396
171.007.041
26.998.402
177.783.007
158.853.382
2009
Empenhado
Previsto
44.038.360
976.179.936
1.336.387.828
139.526.389 287.328.301
332.744.028 268.946.028
166.281.733 276.523.939
20.076.023
165.815.195 223.927.611
151.736.568 235.623.589
Pago
1.099.999.024
185.406.433
302.925.097
236.889.065
20.600.637
179.765.986
174.411.805
2010
Empenhado
974.347.410
136.489.953
280.722.414
209.932.982
19.027.969
168.298.480
159.875.612
Pago
3.288.027.441
778.139.943
705.786.286
775.734.295
77.555.217
523.241.463
427.570.237
Previsto
2.353.468.858
537.371.217
656.546.432
411.102.422
47.599.039
367.584.560
333.265.187
Total
Empenhado
2.503.251.093
435.455.949
724.693.314
541.243.256
39.103.992
451.142.402
311.612.180
Pago
Anexo 1 - Nmero de aes e montante de recursos financeiros pagos pelo PTC nos territrios estudados - 2008 a 2010
Anexos
323
94
68
70
Serra Geral-MG
Serto Ocidental-SE
Sudeste Paraense-PA
552.723.746,92
159.439.607,66
111.226.871,75
165.028.540,67
117.028.726,84
R$ Pago
306
74
Meio Oeste
Contestado-SC
Total
N Aes
com
recursos
previstos
Irec-BA
Territrio
2008
415
66
69
91
53
66
70
N Aes
com
recursos
previstos
139.526.389,20
332.744.028,28
166.281.733,18
20.076.022,67
165.815.194,53
151.736.568,25
R$ Pago
976.179.936,12
2009
324
51
56
63
38
54
62
N Aes
com
recursos
previstos
136.489.952,52
280.722.414,13
209.932.981,74
19.027.969,14
167.271.401,42
159.875.612,11
R$ Pago
973.320.331,07
2010
435.455.949,37
724.693.314,16
541.243.255,60
39.103.991,81
450.115.322,80
311.612.180,37
R$ Pago
1045 2.502.224.014,11
187
193
248
91
194
132
N Aes
com
recursos
previstos
Total
Anexo 2 - Nmero de aes e montante de recursos financeiros pagos pelo PTC nos territrios estudados - 2008 a 2010
324
90.967,85
1.420.452,01
55.552
625.032,81
27.444,49
75.437,72
2.456,00
2.956,00
26.743,62
137.177,80
1.066.194,72
7.668.798,20
35.404
868
10914
1.624
3.988
58
58
1.244
7.168
18.003
64.619
rea (ha)
1.482
N Famlias
92.044
1.438
7.288
995
2708
4
311
0
14.610
5.747
18
N Famlias
10.661.886,31
31.672,42
523.262,55
257,4
76.531,91
146.001,19
117,1
8.786,81
0
1.376.790,92
299.364,10
695,70
rea (ha)
Regularizao
55.801
938
1.507
100
0
1929
532
968
931
984
518
76
N Famlias
Outros
4.252.291,43
9.985,59
79.235,39
2.075,50
0,00
64194,92
7.981,67
16.787
62.453,67
64.909,67
14.203,04
3.468,11
rea (ha)
212.464
9.544
26.798
1.344
1.863
15.551
2.160
5.267
989
15.652
41.669
1.576
N Famlias
Total
22.582.975,94
178.835,80
1.668.693
27.377,66
132.083,90
835.228,54
35.543,26
101.011,53
64.909,67
1.444.700,60
1.734.019,15
95.131,66
rea (ha)
Casos de terras adquiridas por compras pelo Estado, doao e terras em em obteno.
Casos de discriminao, arrecadao, incorporao, cesso, reconhecimento de ttulo de posse, transferncia e reverso de domnio. Para uma definio de cada uma
dessas formas de obteno de terras e das razes de serem consideradas na categoria de regularizao fundiria consultar Coelho dos Santos (2010).
Alm de terras obtidas por desapropriao esto includos os casos de adjudicao (ato judicial atravs do qual a propriedade rural penhorada transmitida para um
credor devido a no quitao de dbitos) e confisco (decorrente do uso ilegal do solo, a exemplo do cultivo de plantas psicotrpicas).
Sudeste Paraense
Par
Serto Ocidental
Sergipe
RSSM
Roraima
Meio O. Contestado
Santa Catarina
Serra Geral
Mina Gerais
Irec
Bahia
Territrio/Estado
Desapropriao
325
3155
9.017
0
0
0
0
0
0
0
0
136
451
359.534
59.244
2.629
9.387
4.387
rea (ha)
160
N Famlias
Cdula da Terra
35.372
1.248
778
4.688
578
2.566
90
N Famlias
1.141.341
14.000
6.283
75.482
9.348
167.718
2.560
rea (ha)
Banco da Terra
Brasil
Sudeste Paraense
Par
Serto Ocidental
Sergipe
RSSSM
Roraima
Meio O. Contestado
Santa Catarina
Serra Geral
Minas Gerais
Irec
Bahia
Territrio/Estado
86.793
1.869
601
5.696
237
235
5.477
780
N Famlias
PNCF
1.453.682,16
22.195,65
7.039,45
55.276
2.446,23
5.073,88
96.498,28
15.063,78
rea (ha)
131.552
3.117
1.379
10.384
815
3.017
461
8.106
940
N Famlias
Total
2.954.557,00
36.196
13.322
130.758
11.830
176.735
10.789
155.742
19.451
rea (ha)
Anexo 4 - Nmero de famlias beneficiadas e reas adquiridas pelos programas de crdito fundirio, 2010
326
RECOMENDAES
DO ESTUDO
327
328
sabido que, com o PTC, houve um esforo por parte das institucionalidades da
poltica territorial para diversificar os atores, os setores e os temas em pauta nos colegiados territoriais, extrapolando os limites da agricultura familiar, do agrcola e do
rural. Em alguns territrios, foi possvel identificar iniciativas, por parte dos membros
do colegiado, para envolver outras categorias e setores econmicos com vistas a seu
engajamento no colegiado e na poltica territorial, mas, de modo geral, tais iniciativas
tiveram escasso sucesso. Cabe, portanto, um esforo mais amplo por parte do Governo
Federal, governos estaduais e administraes municipais, bem como das organizaes
e atores da sociedade civil local e regional, no sentido de fortalecer a perspectiva intersetorial, construindo estratgias que viabilizem sua promoo.
Como exposto ao longo do trabalho, apesar de todas as dificuldades existentes, no
mais possvel tentar implementar a poltica territorial com total ausncia dos atores
do mercado, tendo em vista sua posio privilegiada no controle, na distribuio e na
reproduo de um conjunto de recursos fundamentais para o desenvolvimento dos
territrios. No entanto, a abertura em direo intersetorialidade no se restringe
considerao dos atores do mercado. Facilitaria tambm a incluso de outros temas
atualmente fora, ou quase, da agenda dos colegiados, como, por exemplo, dos assalariados agrcolas e rurais, da pluriatividade da agricultura familiar, das relaes ruralurbano e do papel do urbano na reproduo social das famlias rurais, e dos diversos
desdobramentos da questo ambiental, praticamente ausentes nas discusses e nos
processos de elaborao de projetos de desenvolvimento rural. Alm disso, implicaria
em inserir e dar visibilidade aos segmentos mais vulnerveis do territrio, nem sempre
representados pelas organizaes da agricultura familiar.
A anlise de Grisa (2012) demonstra tambm o quanto os temas relativos s questes fundiria, ambiental, das mulheres rurais, dos jovens e dos povos e populaes
tradicionais esto pouco representados nas agendas dos colegiados territoriais.
importante destacar a proporo muito reduzida de projetos
dedicados a aes fundirias (2,6% - 192 projetos) e a aes de
329
Em relao questo fundiria, por mais que seja complexo integr-la nas aes
dos programas de desenvolvimento territorial, a sua quase ausncia nos planos e nos
projetos de desenvolvimento territorial , mesmo assim, injustificvel. Esses planos
deveriam conter diagnsticos qualificados das situaes dos agricultores sem acesso
terra nos territrios, identificando suas principais estratgias de reproduo social,
a exemplo do efetuado por Tecchio (2012) para o Territrio Meio Oeste Contestado
(SC). A existncia de diagnsticos qualificados, que no se restrinjam mera anlise
dos dados do censo agropecurio, forneceria subsdios para a formulao de projetos
inovadores, que contemplassem os temas da pluriatividade, reciprocidade, moradia
rural, contratos de arrendamento e parceria, acesso a polticas pblicas, expectativas
familiares para o futuro etc.
Alm disso, perceptvel uma profunda falta de integrao entre as aes coordenadas pela SDT e a Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA). As principais polticas
da SRA (crdito fundirio, cadastro de terras e regularizao fundiria) poderiam perfeitamente ser conduzidas segundo a lgica do desenvolvimento territorial, evitando, por
exemplo, que os beneficirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio passassem
pelo crivo quase exclusivo dos rgos de assistncia tcnica dos governos estaduais
e das prefeituras, ou que a regularizao fundiria contemplasse determinados municpios e no espaos intermunicipais com maior incidncia de posseiros. Existe aqui
um campo de interveno na esfera territorial ainda pouco explorado, que carece de
reflexes mais audaciosas, no sentido de conceber projetos inovadores que ainda no
compem o saber-fazer das organizaes rurais envolvidas com desenvolvimento rural.
J em relao aos demais aspectos deficitrios apontados por Grisa (2012) a adoo de cotas para o uso dos recursos do PRONAT de forma a contemplar as mulheres
rurais, povos indgenas e demais comunidades tradicionais com parcela dos recursos
do programa em cada territrio pode ter um efeito indutor a ser experimentado.
Esse mecanismo poderia ser acionado tambm para a incluso de atores rurais no
agrcolas e, especificamente, dos assalariados agrcolas.
Ainda sobre os projetos territoriais apoiados pelo PRONAT, cabe um olhar mais
atento eficcia e efetividade dos mesmos. Como visto acima, muitos projetos ainda
no foram iniciados (alguns aprovados ainda em 2006), vrios encontram-se em atraso,
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Chama a ateno que muitos dos principais atores envolvidos com a poltica territorial nos territrios desconheciam o modus operandi e at mesmo a existncia do PBSM,
mesmo naqueles territrios cujas aes do plano j estavam previstas para iniciar ou j
tinham iniciado. O colegiado territorial poderia ter um papel importante, por exemplo,
na identificao das pessoas em situao de extrema pobreza (para alm daquelas que
j dispem de DAP), na construo de projetos direcionados para estas e na promoo
do acesso a determinadas polticas pblicas, essenciais para a superao desta condio.
Nesse sentido, entende-se que os mecanismos de identificao das populaes
mais vulnerveis nos territrios devem perpassar a institucionalidade territorial dos
colegiados, alm de incorporar a noo de privao e multidimensionalidade da pobreza, debatida no relatrio geral da pesquisa. fundamental que haja a anlise de
diferentes instrumentos de cadastro para definio das populaes a serem priorizadas
nas aes territoriais, como ocorreu com o cruzamento do Cadnico e DAP no PBSM.
No entanto, estes devem ser acrescidos da avaliao dos atores territoriais. Isso porque,
embora o Cadnico seja um bom instrumento de identificao das populaes em
situao de pobreza no pas atualmente, tendo sido criado para esta finalidade inclusive,
sua aferio no necessariamente constante ( garantida a cada dois anos) e nem
sempre apreende a dinmica as quais estas populao esto submetidas (de mudanas
de localizao, conquista de emprego, ou mesmo, bito). O fato de os mecanismos de
identificao das populaes mais vulnerveis passar pelo crivo da institucionalidade
territorial, alm de potencializar a ao territorial, ainda compromete os atores sociais
territoriais nas aes de combate pobreza, assegurando maior legitimidade poltica.
No que tange ao PTC, considerando os estudos de caso observados (cf.captulo 9),
constatou-se que os investimentos direcionados a este programa no so em sua totalidade aplicados, existindo uma grande defasagem entre os valores previstos, aqueles
orados e os efetivamente pagos. Esse descompasso nos estgios da execuo da poltica pblica evidencia um problema substancialmente na interao da poltica com os
colegiados territoriais e com as administraes municipais. Muitos desses atores sociais
no dominam os mecanismos de funcionamento da poltica (desconhecem a Matriz
de Aes, por exemplo), o que dificulta a aplicao final dos investimentos pblicos.
Os trs anos de existncia desses instrumentos de gesto descentralizados de polticas
pblicas so insuficientes para que ocorra a sua apropriao pelos atores locais, o que
, em parte, acentuado pelo forte carter top-down da poltica, como j foi apontado
por Bonnal (2012), Delgado e Leite (2011) e Delgado e Grisa (2012).
Considerando a complexidade do PTC, que envolve inmeros ministrios e aes
polticas, e a dinmica burocrtica da administrao pblica, fundamental o estabelecimento de um mecanismo no gerenciamento do PTC que comprometa os colegiados e as municipalidades envolvidas a monitorar a Matriz de Aes do programa. O
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