Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

GOVERNANA E NEW PUBLIC

MANAGEMENT: CONVERGNCIAS

CONTRADIES NO CONTEXTO BRASILEIRO

Alketa Peci*
Octavio Penna Pieranti**
Silvia Rodrigues***

RESUMO

ABSTRACT

ste ensaio terico tem por objetivo revisar, criticamente, os princpios que embasam
as reformas da gesto pblica no nvel federal, mostrando a proximidade e a divergncia dos conceitos de governana e New Public Management, dois movimentos
consolidados nas duas ltimas dcadas. A anlise feita luz de reflexes constantes de outros trabalhos, alguns dos quais reputados como clssicos, com o intuito de
oferecer subsdios a futuras iniciativas semelhantes. Ao longo do artigo foram analisadas
cinco dicotomias bsicas entre: administrao e poltica; formulao e execuo de polticas pblicas; autonomia e dependncia; cidado e cliente; e transparncia e eficincia
defendidas com entusiasmo durante a Reforma do Aparelho de Estado de 1995. As concluses do trabalho enfatizam a prevalncia de princpios baseados na NPM em detrimento da
sua aplicabilidade na rede de governana em construo no Brasil da redemocratizao e
da ps-desestatizao, bem como apontam a necessidade de construo de modelos prprios de governana, baseados em diagnsticos locais.

he main purpose of the present paper is to critically analyze the principles of the
public management reform adopted at the Federal level, showing its proximity and/
or distance from the concepts sustained by governance perspective versus New
Public Management (NPM): two consolidated public administration movements of the
late decades. The analysis is based on classics of public administration and contemporary
researches on the reforms, aiming to subsidy future initiatives. The paper highlights five
dichotomies at the basis of the 1995 State Apparatus Reform: politics versus administration,
public policies formulation versus implementation, autonomy versus dependence, citizen
versus client; and transparency versus efficiency. The main conclusions of the paper point
out that, in the Brazilian context of re-democratization and post-privatization, is still possible
to observe the dominance of NPM principles, and a certain distance from a governance
network. The paper also recognizes the necessity to build up adequate models of governance,
adapted to Brazilian local peculiarities.

* Prof EBAPE/FGV
** Doutorando do curso de Administrao EBAPE/FGV
*** Mestre em Administrao Pblica EBAPE/FGV
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

39

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

Introduo

gesto pblica caracterizada atualmente pelo reconhecimento dos limites

da sua atuao. Num contexto de ps-privatizao e democratizao poltica, a gesto pblica mediada pelo poder e pela ao das empresas privadas e das organizaes no mbito da sociedade civil integrantes do chamado terceiro setor e doravante assim referidas neste artigo. Dessa forma, a
governana assume uma importncia cada vez maior e se refere s relaes complexas entre o Estado, o setor privado e a sociedade civil.
Trabalhar com o conceito da governana ideolgica e conceitualmente desafiador. A anlise da governana sob o prisma ideolgico requer um olhar histrico
sobre as transformaes, envolvendo Estado e sociedade em diferentes contextos nacionais, difcil de ser abordado no reduzido espao deste artigo.
Este artigo parte do pressuposto de que a relao do Estado com o setor
privado e com a sociedade civil modificou-se substancialmente ao longo das duas
ltimas dcadas e que essas modificaes demandam reflexes acerca de mudanas importantes no foco e no contedo da gesto pblica. No entanto, argumenta-se que os modus operandis da gesto pblica foram, em boa medida,
substanciados no movimento da New Public Management (NPM), cujo enfoque central estava direcionado adaptao e transferncia dos conhecimentos gerenciais
desenvolvidos no setor privado para o pblico. Pressupunha-se com tal mudana
a reduo do tamanho da mquina administrativa, o aumento de sua eficincia e a
criao de mecanismos voltados responsabilizao dos atores polticos.
Assim, este ensaio terico tem como principal objetivo analisar, de forma
crtica e em face da oposio entre governana e NPM, os princpios que embasaram
a Reforma do Aparelho de Estado de 1995, contribuindo para uma reflexo
aprofundada de suas conseqncias para o contexto atual da governana pblica
Nas prximas duas sees deste artigo sero debatidos os conceitos de governana
e NPM e, nas cinco sees seguintes, sero abordados confrontos ligados essncia da Reforma do Aparelho de Estado de 1995. Argumenta-se que os princpios
expostos anteriormente e debatidos ao longo deste trabalho j haviam sido discutidos pela literatura acadmica; em primeiro plano, pelo campo da Administrao e, a seguir, pelas Cincias Sociais como um todo. Os questionamentos desenvolvidos aqui tm, assim, razes histricas, percorrendo correntes e autores diversos. Optou-se por recorrer sempre que possvel, no sentido de dar maior
credibilidade ao debate e argumentao, a obras consideradas clssicas nos
seus campos originais de difuso, o que tem como mrito adicional o resgate de
autores, no raro, esquecidos pela pesquisa acadmica contempornea.

Governana versus New Public Management:

concepo terica e aplicao prtica
O termo governana entra no vocabulrio da gesto pblica nas duas ltimas dcadas, englobando conceitos contraditrios terica e ideologicamente. Segundo Peters & Pierre (1998), a governana uma contrapartida concepo
tradicional da administrao pblica. Seus principais focos de anlise so os limites da ao do governo, bem como as relaes estabelecidas entre governo e
setor privado. Para Prats i Catal (2006), a governana um movimento que se
faz presente nos anos noventa e se refere ao reconhecimento da importncia da
boa interao entre governo, sociedade civil e setor privado.
No contexto europeu e estadunidense, a governana se refere existncia
de alguns elementos que se materializam a partir das reformas neoliberais
implementadas em grande escala a partir dos anos setenta:
a) o domnio das redes em polticas pblicas: desde a concepo de Castells (1996)
sobre o Estado em rede at os dias de hoje, prevalece a idia de que as
redes, definidas stricto sensu como colees amorfas de atores pblicos, pri40

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

vados e sem fins lucrativos, dominam a esfera da administrao pblica (LOYOLA;

MOURA, 1996; MANDELL, 1999; MARSH; RHODES, 1992). Para alguns, as redes
so vistas como um processo natural decorrente da abertura econmica e
democratizao (MANDELL, 1999), enquanto para outros se referem ao domnio do setor privado sobre o setor pblico, decorrente do processo da perda
de legitimidade deste ltimo (PETER; PIERRE, 1998);
b) do controle influncia: geralmente, nessas redes de polticas pblicas, o governo perde seu poder central e a capacidade de controlar diretamente os
atores e os recursos e passa a usar mais a capacidade de influncia;
c) uso de recursos pblicos e privados: a existncia e a institucionalizao de parcerias formais e informais entre o setor pblico e o privado tornam possvel o
uso hbrido de recursos pblicos e privados;
d) criao de modelos organizacionais hbridos: em alguns casos, a mistura dos
recursos se d via organizaes hbridas do tipo quangos (Reino Unido), que
tornam possvel a operacionalizao do conceito da governana.
Simultaneamente, nas dcadas de 1980 e 1990, vrios movimentos, abrigados sob o guarda-chuva da New Public Management (NPM), especialmente nos pases anglo-saxes, propunham solues para a administrao pblica. Pontos centrais se referiam adaptao e transferncia dos conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o pblico, pressupondo a reduo do tamanho
da mquina administrativa, uma nfase crescente na competio e no aumento de
sua eficincia.
Ser, porm, que os conceitos e as prticas inspirados pelos movimentos de
NPM e governana so substancialmente diferentes? Para alguns autores (RHODES,
1997), o debate da governana foi impulsionado pelas condies criadas pela aplicao da filosofia gerencial de NPM. O quadro a seguir busca ressaltar as semelhanas e diferenas dos dois movimentos:
Quadro 1 - New Public Management X Governana

Fonte: Elaborao dos autores, baseado em Peters & Pierre (1998) e Prats i Catal (2006).
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

41

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

Mesmo que os mecanismos utilizados pela NPM criem a base material para a
proliferao de instrumentos de governana, existem diferenas conceituais entre
os dois movimentos (PETERS; PIERRE, 1998; PRATS I CATAL, 2006):
a) Governana um conceito essencialmente democrtico: a reduo do Estado
como conseqncia das reformas neoliberais pode ter diminudo seu peso e
transformado seu papel, mas o aumento das parcerias com o setor privado e
com o terceiro setor tambm impulsionado pela crescente presso da sociedade. A NPM ideologicamente marcada pelo neoliberalismo e busca tornar as
organizaes pblicas similares s privadas, reconhecendo apenas a diferena no produto a ser entregue. A governana reconhece a importncia das organizaes pblicas na rede de articulao com o privado.
b) Governana tem foco inter-organizacional: diferentemente da NPM, cujo principal
foco so as prticas intraorganizacionais, a governana estimula as redes
interorganizacionais como formas alternativas para o alcance do interesse
pblico. O setor pblico responsvel pelo controle poltico e pelo desenvolvimento de estratgias que sustentam a capacidade de ao do governo. A NPM
busca mudar o setor pblico, tornando-o prximo ao privado.
c) Governana sustenta-se em bases ideolgicas diferenciadas da NPM: a governana
malevel em diferentes contextos ideolgicos ou culturais. De fato, redes
interorganizacionais, intersetoriais e gesto integrada podem ser
implementadas gradativamente, em diversos contextos scio-culturais, adaptando-se s suas caractersticas. J a NPM sustenta-se pela ideologia neoliberal
e busca a penetrao das foras do mercado no setor pblico.
d) No existe um modelo nico de governana: diferentemente do modelo burocrtico, a governana no pretende ser um modelo organizativo e funcional de validade universal. A governana multifacetada e plural, busca eficincia adaptativa
e exige flexibilidade, experimentao e aprendizagem via prova e erro.
Resumindo, a governana deriva da cultura poltica do pas onde se insere,
enquanto a NPM no demonstra essa sensibilidade contextual e ideolgica. Dessa
forma, de se esperar que os desenhos institucionais da governana sejam diferentes, dependendo do contexto onde so aplicados. De forma mais ampla, o
conceito de governana pode ser utilizado na teoria de administrao pblica para
qualificar as relaes que o Estado (domnio dos polticos e burocratas) desenvolve com o setor privado (domnio das empresas e consumidores) e o terceiro setor
(domnio da cidadania organizada em torno dos seus interesses).

O Contexto Brasileiro: a rede de governana

e os instrumentos de gesto pblica
Qual o modelo que mais representa as transformaes do papel do Estado e da administrao pblica brasileira ao longo dessas duas dcadas? De forma
geral, possvel afirmar que processos de desestatizao e democratizao
implementados ao longo desse perodo consolidaram uma rede de governana
baseada nas relaes do setor pblico com o setor privado e o terceiro setor.
A desestatizao modificou substancialmente a economia brasileira e o papel desempenhado pelo Estado, que deixou de privilegiar uma economia mista,
tornando-se uma economia privada de mercado, cujo eixo dinmico do padro de
produo e acumulao foi definitivamente transferido para o setor privado
(ABRANCHES, 1999). Conceitos como concesso, regulao e parcerias pblicoprivadas concretizam um novo modelo de Estado, baseado em relaes contratuais
com o setor privado e responsvel por definir objetivos de polticas pblicas a
serem implementadas com a parceria do privado. Simultaneamente, esse mesmo
movimento se faz presente na relao do Estado com o terceiro setor. Conceitos
como Organizaes Sociais, OSCIPs, Servios Sociais Autnomos e outros materializam uma srie de relaes pblico-privadas em reas como sade, educao e
42

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

cultura, uma conseqncia de movimentos de democratizao. O termo de parceria tambm entra em cena como instrumento de contratualizao das relaes do
Estado com o terceiro setor.
A configurao atual dessa rede de governana se manifesta nos conceitos
recentemente utilizados para se referir ao novo papel do Estado como catalisador,
articulador e facilitador do mercado e da sociedade civil. No por acaso que conceitos como concertao (a exemplo do Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social) e regulao (a exemplo da proliferao de agncias reguladoras) tm sido
to usualmente incorporados e utilizados pela agenda poltica mos ltimos anos.
Mas ser que essa mudana do quadro conceitual de operao do papel do
Estado - mais prxima a uma rede de governana - tem sido acompanhada por
modificaes substanciais na administrao pblica? Este ensaio compartilha o
pressuposto de que os princpios transformadores da dinmica da gesto pblica
ao longo desses anos apresentam-se na agenda poltica de forma fragmentada
(MARTINS, 2004). No entanto, possvel analisar algumas tendncias gerais, consideradas pelo Plano Diretor da Reforma de Aparelho do Estado, elaborado em
1995, e que ainda encontra respaldo em vrias reformas administrativas concebidas e implementadas em nvel estadual.

Administrao versus Poltica

Lynn Jr. (2001) e Lustosa da Costa (2006) chamam ateno para o monocrdio
do discurso das reformas originadas nas ltimas dcadas com base na NPM. Para
o primeiro autor, a Administrao Pblica passou a ser repetidamente taxada de
locus no qual uma burocracia nos moldes weberianos luta para se manter viva,
justificando suas aes com base na tecnocracia e no modo considerado correto
pela Cincia da Administrao. Fatos deveriam ser separados de valores, o mesmo ocorrendo entre poltica e administrao e entre formulao e implementao
de polticas pblicas. A administrao tradicional, conclui o autor, passou a ser
vista como rgida, centralizadora, insulada, preocupada em se auto-defender e
profundamente antidemocrtica. Bresser Pereira, em sua proposta de reforma,
tambm se mostrou favorvel dicotomia entre polticos e administradores:
a governana ser alcanada e a reforma do Estado ser bem sucedida quando
o Estado se tornar mais forte embora menor: (...) (c) mais forte estrategicamente, dotado de elites polticas capazes de tomar as decises polticas e econmicas necessrias; e (d) administrativamente forte, contando com uma alta burocracia tecnicamente capaz e motivada (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 44).

A distino entre polticos e administradores fez-se presente ao longo da

Reforma do Aparelho de Estado de 1995. As propostas de Bresser Pereira encaixavam-se em um contexto de profunda reformulao do Estado no Brasil durante
o governo de Fernando Henrique Cardoso, em que se criticava frequentemente o
tamanho da mquina pblica. Essa crtica deu ensejo reduo dos concursos
pblicos, a programas de demisso voluntria e privatizao de diversas empresas estatais. Fernando Henrique Cardoso (1994) j havia sintetizado as mudanas vindouras em sua despedida do Senado Federal, antes de assumir a Presidncia da Repblica. O ento Senador afirmou que restava, ainda, um pedao do
nosso passado poltico que atravancava o presente e retardava o avano da sociedade. Referia-se ao legado da Era Vargas, ou seja, ao seu modelo de desenvolvimento autrquico e ao seu Estado intervencionista.
O legado da Era Vargas no s era composto pelo desenvolvimento
autrquico e pelo intervencionismo estatal, como, tambm, adotava como bandeira o profissionalismo da Administrao Pblica, por meio de sua racionalizao e
de seu treinamento tcnico, de acordo com Keinert (1994). Em suma, objetivavase formar a burocracia tecnicamente capaz e motivada, a qual aludiu, mais de
cinco dcadas depois, Bresser Pereira.
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

43

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

A recorrncia ao passado, nesse caso, ocorreu de forma acrtica, ignorando

o debate tradicional no campo da Administrao Pblica h mais de um sculo.
Desde seu nascimento, como lembra Kettl (2000), a Administrao Pblica est
ligada Cincia Poltica: em um primeiro momento, essa era o campo de debate
natural acerca daquela. O reconhecimento da primeira como campo especfico de
estudos deu-se, em parte, graas a uma conferncia, em 1887, de Woodrow Wilson (2002), que viria a assumir o posto de maior projeo poltica dos Estados
Unidos o de Presidente da Repblica. O autor (2002, p. 14) que conferiu liberdade ao campo da Administrao o mesmo que o atrelou ao governo, ao afirmar
que administrao a parte mais bvia do governo; o governo em ao; a
execuo, a operao, a parte mais visvel do governo e, claro, to antiga quanto
o prprio governo.
A partir do reconhecimento do novo campo, tornou-se possvel a formao
de pessoal especfico, os administradores, em um movimento iniciado aps a Primeira Guerra Mundial (WALDO, 1948). Cabe apontar que a existncia de um profissional, ao mesmo tempo, generalista (por ter uma formao que percorre temas
diversos) e especializado (por ser fruto de um campo de estudos) representou um
contraponto figura do poltico. Este no necessariamente dispe de conhecimentos tcnicos, ascende na carreira de forma diferenciada (normalmente pelo
voto) e nem sempre est preocupado com o dia-a-dia da mquina pblica.
A dicotomia no entre os profissionais, mas entre suas atividades j havia
sido apontada por Wilson (2002, p. 20) de forma taxativa: Questes administrativas no so questes polticas. Apesar de a poltica determinar as diretrizes da
administrao, ela no deve ser capaz de manipular suas atividades. A princpio
negando, Wilson acabava por reconhecer a ligao clara entre as duas. Lynn Jr.(2001)
e Overeem (2005) lembram que a oposio explcita entre administrao e poltica
no um postulado terico, e, sim, um princpio a ser perseguido na prtica.
A dicotomia inicial ensaiada por Wilson foi duramente criticada ao longo do
sculo XX. Desde 1948, Dwight Waldo argumentava que: a) poltica e administrao so dois aspectos intimamente relacionados do mesmo processo; b) governar
um processo contnuo, cujas fases, mesmo conceitualmente distintas, tornamse indistinguveis na prtica; c) a dicotomia demonstra-se falsa quando observada
a atividade diria dos funcionrios pblicos, os quais apresentam poder discricionrio, em menor ou maior grau, e no se concentram apenas no fazer (WALDO,
1948). A seguir, entra na anlise uma terceira varivel as polticas pblicas. Para
Vieg (1959), a Administrao Pblica est ligada a toda rea e atividade inerente
s polticas pblicas, servindo aos seus fins. Dez anos antes, Long (1949, p. 259)
j havia sido mais taxativo: A performance de agncias e departamentos est
relacionada s tarefas de construo, manuteno e aumento do seu suporte
poltico.
A ligao entre poltica e administrao j havia se tornado consensual ainda na dcada de 1950 (KETTL, 2000). Sem que se duvidasse mais desse fato, a
NPM resgatou a dicotomia, dessa vez ligando-a questo da eficincia, abordada
adiante. Exemplo desse novo embate a defesa de Overeem (2005, p. 312), para
quem a neutralidade poltica dos administradores no pode ser defendida, como
muitos tentam, sem resgatar a dicotomia. De forma confusa, o autor termina por
dar dicotomia inicial um carter mais restrito, ao associar a neutralidade a no
participao de administradores em controvrsias polticas.
Esse resgate da discusso no d nova fora dicotomia, ainda mais se
levados em considerao antigos pilares da realidade brasileira. No cabe uma
anlise ampla da formao do Estado brasileiro, mas vale lembrar que prticas
desveladas em diversas anlises do contexto brasileiro, como o coronelismo de
Leal (1997) e o patronato de Faoro (2001), ainda se fazem presentes, constituindo-se em bice para a separao plena entre administrao e poltica. Assim, prticas como clientelismo, nepotismo, mandonismo e sobreposio dos interesses
privados em relao aos pblicos resistiram s dcadas que separam o presente
da data original de publicao daquelas obras. Exemplo dessa situao a rea
44

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

de Comunicaes, na qual, como lembra Pieranti (2007), as injunes polticas se

fazem sempre presentes.
Se, para os tericos anglo-saxes, a dicotomia entre administrao e poltica j sofria tantas crticas, no Brasil, dada a correlao de foras no mbito do
Estado, essa oposio plena s seria possvel mediante uma reforma muito mais
ampla que se props em 1995. No h indcios de que o efeito da separao
poltica-administrao apregoada pela NPM e conscientemente adotada pelo plano de reforma no mais se apresente como um obstculo complementaridade
entre Estado (administradores e polticos), empresariado e sociedade civil, necessria rede da governana em construo. Conceitual e empiricamente refutada
desde os anos cinqenta (WALDO, 1948) (mesmo que resgatada de forma tmida
posteriormente), a dicotomia falha na sustentao da rede de governana. No
bastasse a fraqueza do alicerce, a dicotomia foi transposta para uma realidade, a
brasileira, sem maiores preocupaes com sua adaptao contextual.

Formulao versus Execuo de Polticas Pblicas

Depois de separar administrao de poltica, outro princpio da reforma proposta por Bresser Pereira (1999, p. 6), em sintonia com a NPM, era a separao
entre a formulao de polticas e sua execuo. Essa distino clara e inequvoca
estaria relacionada redefinio dos setores existentes na mquina pblica, ora
divididos em quatro: o primeiro era o ncleo estratgico, composto pelos Poderes
tradicionais, no qual deveriam ser definidas as polticas ou seja, seu processo de
formulao; o segundo envolvia as atividades exclusivas do Estado, a devendo
operar, por exemplo, as agncias autnomas; o terceiro setor, os servios no
exclusivos do Estado, no qual figuravam, por exemplo, hospitais e universidades;
e, por fim, a produo de bens e servios para o mercado, rea na qual estavam
as empresas que deveriam ser privatizadas.
A distino explcita e estanque entre formulao e execuo (ou elaborao
e implementao) de polticas tem sido amplamente condenada pela literatura do
campo da Administrao. Para Oliveira (2006), esta , inclusive, uma das razes
para as falhas nos resultados das polticas. Segundo o autor, a importncia da formulao j tem sido ressaltada h tempos por diversas escolas, em um sentido
evolutivo no que se refere incorporao da implementao no debate: uma primeira corrente apontava o planejamento como essencialmente ligado formulao
de planos; uma segunda passou a reconhecer a implementao como importante,
porm, ainda acreditava na formulao como pea-chave; e, por fim, passou-se a
associar formulao e implementao em um mesmo processo j na dcada de
1970, quando tericos passaram a se dedicar s questes relativas segunda.
Na mesma linha seguem Fesler e Kettl (1996). Os dois autores ressaltam
que a funo dos administradores inicia-se, ainda, nas discusses do mbito poltico (e da formulao de polticas), estendendo-se at a execuo das decises
tomadas ali (a implementao de polticas), visto que cabe Administrao Pblica, de acordo com Fesler e Kettl (1996, p. 15), converter palavras em ao, forma
em substncia. Se na implementao a funo dos administradores clara, na
formulao ela no menos importante e est relacionada informao detida
pelos experts nos diversos temas e pelos rgos governamentais.
Passada uma dcada do incio da reforma, Cavalcanti e Peci (2005, p. 39)
notaram uma confuso envolvendo a distino inicial entre formulao e
implementao de polticas: A reforma gerencial baseou-se numa concepo que
alienou o processo de formulao de polticas pblicas de suas fontes, confundindo-o com o processo de sua implementao. De fato, a ausncia de uma poltica
que orientasse a atuao das agncias reguladoras e o fato de que essa lacuna
vinha sendo ocupada, de forma anmala, pelas prprias agncias, j tinham sido
constados pelo Tribunal de Contas da Unio em auditorias na Aneel e na ANP. Isso
evidenciou a necessidade de atuao efetiva do Conselho Nacional de Poltica
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

45

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

Energtica (CNPE), institudo pela Lei no 9.478 de 1997, e efetivamente implantado em novembro de 2002. Para os autores, a formulao das polticas ficou prejudicada pela fragilidade das instncias que seriam responsveis por essa atividade, destacando-se principalmente os conselhos, os quais no dispunham de pessoal e condies adequadas para esse fim. J as estruturas criadas para
implementar essas polticas tiveram que exercer os dois papis, visto que foram
fortalecidas. As agncias reguladoras, por exemplo, incorporaram funcionrios
qualificados e oriundos dos ministrios, somando-se a eles profissionais contratados como temporrios. Apenas no governo Lula as agncias comearam a receber
servidores contratados por meio de concursos e, em tese, comprometidos com
uma atividade exclusiva de Estado. Note-se que a considerao de Cavalcanti e
Peci (2005), dita de outra forma, implica no reconhecimento de que, durante o
processo de reforma, o setor de atividades exclusivas do Estado foi fortalecido
mediante o enfraquecimento do ncleo estratgico um contra-senso evidente
no que se refere Administrao Pblica e aos projetos de desenvolvimento de
qualquer nao. Esta anlise parece corroborar aquela realizada por Fesler (1959),
com relao s agncias independentes americanas. O autor defende que as agncias reguladoras so um exemplo vivo da inconcretude do ideal desta diviso e
nascem como conseqncia das falhas do sistema tripartite dos poderes governamentais.
Ao sugerir a criao de novas estruturas e o esvaziamento de outras, Bresser
Pereira ope-se estrutura de poder vigente, tendo que enfrentar a resistncia
da burocracia. Como lembra Long (1949), esta se preocupa sempre com sua sobrevivncia e, por conseguinte, com a manuteno das estruturas nas quais est
habituada a operar. No contexto brasileiro, a resistncia em questo est naturalmente ligada com mais fora ao quarto setor, visto que seus profissionais, depois
das privatizaes, deixariam o mbito do Estado e passariam a ser submetidos
lgica da iniciativa privada. Mesmo assim, no se pode ignorar a resistncia da
burocracia nos outros setores do modelo proposto pelo ex-ministro.
Bresser Pereira (2005) anteviu o problema, ao reconhecer como crucial o
apoio da alta burocracia. Para ele, esse apoio j vinha se manifestando, graas ao
reconhecimento da prpria burocracia de que o modelo em voga era insustentvel
e o previsto na Constituio Federal de 1988, irreal. Pode-se questionar o real
apoio da alta burocracia Reforma do Aparelho de Estado de 1995, mas a crtica
central refere-se certeza de que somente o respaldo da cpula da Administrao Pblica j seria suficiente para o sucesso da empreitada.
Nascimento (1967, p. 49) j questionara, quase trs dcadas antes do incio
da reforma de Bresser, as tentativas de mudana que se afastavam dos nveis
hierarquicamente mais baixos da burocracia: Liderana por cooptao. A estratgia da reforma administrativa deve abster-se de qualquer orientao elitista, de
que resulte uma progressiva insulao do grupo de reforma, em relao estrutura de liderana do servio pblico. De acordo com o autor, a opo por uma reforma baseada em uma elite implica na formao de uma frente nica de resistncia por parte dos excludos desse grupo. Como se viu nos desdobramentos da
Reforma do Aparelho de Estado de 1995, essa resistncia coordenada teve papel
fundamental, principalmente, durante os processos de privatizao, retirando dessa
pauta governamental, inclusive, empresas cujo destino previsto era a passagem
para a iniciativa privada.
A proposta de separao entre formulao e implementao de polticas
pblicas torna mais frgil o princpio de governana, segundo o qual a coalizo
com outros atores sempre importante. Essa distino implica naturalmente na
fragilidade do que poderia ser considerado, dentro desse modelo, o centro de
inteligncia do Estado. Alm disso, imaginou-se que, de forma elitista, seria possvel avanar no planejamento inicial e que o grupo convencido dos propsitos da
reforma conseguiria transmitir sua importncia aos seus subordinados. A rede de
governana pluralista, reconhece as relaes de interdependncia e baseia-se
na cooperao de vrios atores, dentro e fora da esfera do governo. Ao se defen46

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

der a separao entre administradores e polticos, formuladores e executores,

descartam-se ensinamentos relativos ao conflito entre autonomia e dependncia,
que marca a Administrao Pblica.

Autonomia versus Dependncia

Ao analisar relatrios e documentos publicados pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), Smullen (2003) notou que o termo
autonomia usado para descrever uma lista de solues a serem adotadas pelo
setor pblico. Nesses documentos, o termo foi apresentado como um novo paradigma
para a administrao pblica, adquirindo inequvoco carter positivo e sendo descrito como fundamental para desenvolver uma cultura orientada para o desempenho.
Os conceitos de autonomia e independncia, nos receiturios das reformas
das ltimas dcadas, sempre correram em paralelo. A flexibilidade oramentria e
administrativa, fruto da autonomia, depende da independncia que esses mesmos agentes devem ter na tomada de decises, no influenciados, por exemplo,
por atores polticos. Trata-se de conjuno de princpios que corrobora a dicotomia
entre administrao e poltica. O binmio autonomia/independncia deve ser perseguido, claro, apenas para algumas organizaes pblicas, como as agncias
reguladoras. A aceitao plena desse binmio, contudo, nati-morta. Claro est
que h uma gradao nesse conceito: no h autonomia total; sempre h alguma
dependncia, sempre h influncia externa.
No caso brasileiro, at 1995, o setor pblico, de acordo com Rezende (2004,
p. 29), havia crescido consideravelmente, mas sem os necessrios ajustes na matriz institucional e sob uma perspectiva mais ampla, nos seus mecanismos de controle. O setor pblico se encontrava dominado por organizaes centralizadas, em
um contexto mundial cada vez mais dinmico, aberto e competitivo. De acordo com
o receiturio de reformas administrativas mundiais, a autonomia era vista como
uma espcie de panacia que, de acordo com Osborne e Gaebler (1997), foi associada ruptura com a burocracia e hierarquia, submetendo os empregados a menos regras e dando-lhes maior flexibilidade para atender as demandas do pblico.
No Brasil, cclico o embate entre descentralizao e centralizao das reformas brasileiras como condicionante natural do grau de autonomia a ser concedido pelo Estado. A um perodo altamente centralizado, segue-se uma iniciativa
de descentralizao, a qual se segue outro perodo de centralizao. No foi diferente com a Reforma do Aparelho de Estado de 1995, que apresentou propostas
em que a autonomia era ponto central. Ela foi resposta centralizao promovida
pela Constituio Federal de 1988, dependendo, para sua efetivao, da aprovao de emendas Carta. Ponto extremo observado por Marcelino (2003, p.
651), para quem a autonomia financeira das autarquias, fundaes pblicas e
empresas estatais, foi to restringida que hoje, principalmente na gesto de meios
e recursos, h muito pouca diferena entre as denominadas administraes direta
e indireta. Em um pas marcado pela ingerncia da poltica na administrao e
pela sobreposio dos interesses privados aos pblicos, como lembram Leal (1997)
e Faoro (2001), no era de se esperar que algo diferente acontecesse.
De acordo com Rezende (1998), cerne das iniciativas de descentralizao
o dilema do controle: como dar autonomia e controlar as organizaes autnomas. A descentralizao vista como perda de controle, pois ameaa a ordem
burocrtica, uma vez que modifica a estrutura de importncia e prestgio profissional e poltico. O autor ressalta, ainda, a contradio entre o ajuste fiscal (necessidade de maior controle por parte da burocracia para reduzir gastos) e a mudana institucional (menos controle para flexibilizar as atividades estatais). Essa contradio central dificuldade de cooperao simultnea e de coalizo, apregoadas como princpio da governana.
A autonomia passa, no raro, de conceito positivo para organizaes internacionais, como a OCDE, para princpio indesejado e motivador de resistncia ino &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

47

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

terna nas prprias organizaes pblicas, que a percebem como uma retirada do
Estado de uma srie de funes sociais, havendo a perda de proteo e de status,
alm da diminuio no oramento, em contraposio queles setores que permanecem sob a proteo garantida do Estado. Por essa lgica, em uma burocracia
direcionada para os meios e no para os resultados, tal como interpretado no iderio
reformista, o ganho de autonomia no compensava os riscos, sendo a dependncia
mais segura. Hiptese factvel para alguns dos descaminhos da Reforma do Aparelho de Estado de 1995, nesse sentido, a resistncia interna nas prprias organizaes a mudanas vindas de cima e j mencionadas anteriormente:
As reformas administrativas tendem a falhar pelo fato de que projetam a realizao de ambiciosas mudanas em padres de comportamento e ao altamente institucionalizados. (...) A questo que, em contextos democrticos, a poltica se organiza e funciona no curto prazo, e por tal razo, no de se esperar
que compromissos dessa natureza tendam a perdurar entre governos. O resultado mais provvel a se esperar a resistncia das instituies s reformas,
sobretudo em contextos democrticos (REZENDE, 2004, p. 36).

Quanto aos critrios de avaliao e desempenho, que so essenciais a uma

administrao pblica pautada pela autonomia, Lustosa da Costa (1998, p. 211)
chama a ateno para a precariedade at dos mais sofisticados mecanismos de
avaliao de desempenho que, ao se mostrarem incapazes de medir o impacto
das aes empreendidas, tendem a privilegiar a mensurao da eficincia, deixando de lado qualquer esforo para avaliar a real eficcia social das iniciativas. O
estabelecimento de mecanismos condizentes, na opinio de Kettl (1998), projeto para dcadas, no apenas para meses sujeitos a interrupes, tal como ocorrido em 1995. Por exemplo, no caso das agncias reguladoras, auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio apontam a existncia de diversos e, por
vezes, conflitantes mecanismos de autonomia e avaliao de desempenho. No
caso da Aneel, o primeiro contrato de gesto foi assinado em 2 de maro de 1998,
teve vigncia at 31 de dezembro de 2000 e foi objeto de auditorias pela Secretaria Federal de Controle durante os exerccios 1998 e 1999, quando foi verificado
um desempenho satisfatrio. Na auditoria realizada na Aneel, exerccio 2000, pelo
Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2001), os auditores constataram que as metas
da agncia, estipuladas no contrato de gesto, foram agrupadas em dois grandes
programas contemplados no PPA, fazendo com que o contrato assumisse um carter formal, uma funo redundante em relao a outros instrumentos de planejamento e oramento.

Cidado + Cliente = Cidado-Cliente?

Ao se referir aos indivduos, Bresser Pereira, em seus trabalhos aqui analisados, fez uso indistinto dos termos cidados-clientes, clientes-cidados, somente clientes ou, raras vezes, cidados. Tentando elucidar o conceito, afirma:
Pode-se descentralizar, controlar por resultados, incentivar a competio administrada, colocar o foco no cliente, mas a descentralizao envolve o controle
democrtico, os resultados desejados devem ser decididos politicamente, quase-mercados no so mercados, o cliente no apenas cliente mas um clientecidado revestido de poderes que vo alm dos direitos do cliente ou do consumidor (BRESSER PEREIRA, 1999, p. 8).

A proposio confusa no que se refere aos limites da separao entre as

esferas pblica e privada, que ser tratada adiante nesta seo. No que diz respeito ao papel dos indivduos e ao seu reconhecimento como clientes, cidados ou
uma figura hbrida envolvendo os dois, prevalece a mistura de conceitos com um
enfoque distorcido. A preocupao de uma reforma no deve se concentrar no
poder alm dos direitos do consumidor; deve, sim, preocupar-se com os direitos
inerentes cidadania.
48

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

Lustosa da Costa (2006) chama ateno para os diferentes direitos abrangidos pelo conceito de cidadania: direitos civis, polticos, sociais e difusos, reunindo aqueles que no se encaixam nas categorias anteriores. Com a
redemocratizao brasileira na dcada de 1980, foram alcanados os direitos polticos, sem que os civis j estivessem garantidos. A fragilidade destes prejudica a
existncia daqueles e, por extenso, a prpria democracia em um sentido que
ultrapassa o simples processo eleitoral. J os direitos sociais e difusos, na opinio
de Lustosa da Costa (2006), esto longe de serem assegurados. A construo da
cidadania no Brasil, assim, mostra-se incompleta, na medida em que os indivduos
no dispem ainda, de fato, das quatro categorias de direito.
H ntidos avanos, contudo. Para Fleury (2004), em dcadas anteriores na
Amrica Latina, prevalecia um Estado sem cidados, fruto do autoritarismo. O Estado encarregou-se, inclusive, de regular uma cidadania possvel por meio da insero do indivduo no mercado de trabalho ou de prticas assistencialistas
descontnuas. O modelo atual caracteriza-se pela limitao e pela redefinio do
papel do Estado, prevalecendo uma estrutura plural de autoridade que ameaa a
legitimidade central, fruto da redemocratizao e de crises econmicas que foraram a descentralizao do poder, em consonncia com princpios da governana j
expostos anteriormente. Fleury (2003) lembra a existncia de uma dimenso cvica da cidadania, que pressupe a incluso ativa dos cidados na comunidade
poltica, ou seja, eles passam a se relacionar com os poderes legalmente constitudos e com a sociedade, compondo um cenrio de novos direitos e deveres. A
transparncia, abordada na prxima seo deste artigo, um dos frutos dessa
nova relao.
Essa preocupao com a incluso do indivduo na dimenso pblica data, na
verdade, de antes do fim do regime militar no Brasil e refere-se, de forma limitada,
a setores diversos. Exemplo disso a proposta de Campos (1980, p. 29) de criao de novos modelos decisrios e de planejamento, voltados para uma estratgia alternativa de desenvolvimento: Para responder s necessidades do povo
devemos planejar com ele, e no para ele. Os planejadores no podem presumir
que so mais sbios e agir como se isso fosse verdade.
Retomando o argumento de Fleury (2003, p. 9), na dimenso pblica dos
indivduos, a cidadania est inserida em um modelo de integrao e sociabilidade
e transcende os interesses egostas do indivduo no mercado, na direo de uma
atitude generosa e solidria. justamente na lgica do mercado que o cliente
est inserido, ao contrrio do cidado.
No que mercado e sociedade sejam incompatveis, nem tampouco cidados e clientes, porm a associao dos dois implica em uma dupla interpretao:
em primeiro lugar, significa um retrocesso no que tange dimenso pblica, visto
que representa a supresso da ampla perspectiva dos direitos; em segundo, e
originando-se a partir do primeiro ponto, essa associao lgica privada das
relaes de mercado sobrepe-se pblica, perpetuando, no Brasil, a confuso
entre as duas dimenses, to presente na histria e j reconhecida por autores
diversos, dentre os quais os j citados Leal (1997) e Faoro (2001). Vale lembrar
que essa lgica de mistura entre pblico e privado foi um dos alvos centrais das
crticas de Bresser Pereira, ainda que contraditoriamente ele tenha oferecido subsdios sua manuteno.
Na NPM, porm, a relao entre pblico e privado ganha contornos positivos. Naturalmente no se est falando do cenrio brasileiro, mas sim das prticas
inerentes s administraes pblica e privada. na segunda, como j mencionado, que os tericos dessa corrente buscam inspirao para corrigir as falhas constatadas na primeira. Como lembra Abrucio (2005), a associao entre sociedade e
mercado chega a atingir um ponto extremo no New Public Management - o
consumerism, segundo o qual se firmava, entre Estado e sociedade, uma relao
de prestao de servios pblicos. Esta consumia os servios prestados por aquele, que, por sua vez, incorporava prticas comuns da administrao privada, como
o foco na qualidade, competio e demanda. Esse ltimo conceito, por exemplo,
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

49

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

implica na aceitao de presses de grupos mais organizados, no sentido de incluir determinados temas na agenda pblica, perdendo-se o enfoque em polticas
ditas de justia social.
O pluralismo dos modelos de governana faz com que o cidado possa ser
considerado e includo, quando for o caso, em redes de polticas pblicas enquanto cliente e enquanto cidado. Entretanto, os modelos adequados de participao
poltica devem levar em considerao os dficits institucionais e democrticos existentes e devem se perguntar se o tecido institucional possibilita ou limita a representao. A anlise sempre localmente circunscrita, e os modelos em construo
devem levar em considerao esses diagnsticos locais.

Transparncia versus Eficincia

O tema transparncia na administrao pblica, normalmente, contempla
duas vertentes complementares: aquela concernente disponibilidade de informaes e aquela ligada ao controle social pela populao. De acordo com Rezende
(2004), antes da reforma de 1995, os governos no apenas no dispunham de
nmeros a respeito da administrao pblica, como esses sequer eram elaborados de forma regular. No tinham, assim, um conhecimento efetivo acerca da administrao pblica federal, de sua dinmica e de seus processos. A partir dessa
reforma e, especificamente, devido aos esforos do MARE, deu-se incio ao processo de verificao e publicao desses nmeros, que se tornaram chave para melhor gerir e controlar os recursos. Nesse sentido, a tecnologia de gesto da informao permitiu a utilizao de uma srie de controles mais completos sobre os
sistemas internos da gesto federal.
Um dos pontos para o qual Bresser Pereira (1998), entre diversos outros
autores, chama ateno, a importncia da tecnologia da informao (TI) para
uma reforma desse porte. A internet vem cumprindo um papel essencial na disseminao de informaes e oferecimento de servios populao. Praticamente
todos os rgos do governo dispem de sites que fornecem informaes sobre
polticas, projetos e aes do governo, alm do oferecimento de uma gama de
servios ao cidado. Trata-se do e-governo, uma ferramenta para auxiliar a administrao pblica a desempenhar suas funes de forma integrada, eficiente e
transparente, garantindo-lhe um carter mais democrtico e orientado ao cidado. No entanto, a tecnologia da informao pode facilitar a transparncia e a
participao, mas ela no suprime o dficit democrtico, quando este existe.
Na vertente do controle social, Pimenta (1998) lembra a importncia da transparncia como elemento fundamental para a substituio dos controles burocrticos por outros sociais, ou seja, a sociedade, face a um processo de
desburocratizao e flexibilizao da administrao pblica, passa a desempenhar papel central na fiscalizao do uso dos recursos, no estmulo da concorrncia entre fornecedores e na tomada de deciso. A ao do Estado ganha, em tese,
mais legitimidade, por estar diretamente amparada pela sociedade.
Nos documentos relativos Reforma do Aparelho de Estado de 1995,
sempre citada a importncia da participao da populao na implementao e
manuteno das mudanas institucionais. Os meios de comunicao de massa e
outros canais de comunicao com o cidado so iniciativas que se orientam nesse sentido. Contudo, preciso observar certa ingenuidade por parte dos idelogos
da reforma quanto capacidade da populao de exercer um controle social efetivo sobre as instituies pblicas. A participao da sociedade em mecanismos de
fiscalizao da vida pblica ainda no est presente na cultura nacional, marcada
pelo paternalismo e pelo autoritarismo, ainda que, com a redemocratizao, discusses acerca da cidadania e suas implicaes tenham se feito mais presentes.
Uma das conseqncias do aumento da transparncia nas informaes e
aes do Estado foi o estmulo avaliao da eficincia das polticas pblicas e
dos atos do governo. Nas reformas intentadas anteriormente, o mote principal
era o ajuste fiscal a partir de mecanismos no obrigatoriamente relacionados
50

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

eficincia, como corte de pessoal e reestruturao administrativa. De acordo com

Wahrlich (1974), a eficincia, porm, via de regra, esteve presente nos discursos
reformadores brasileiros, inclusive como uma justificativa comum para as sstoles e
distoles da administrao pblica. Note-se que a eficincia se ligou, indistintamente, centralizao e descentralizao, a depender da diretriz de cada reforma.
O grau de eficincia a ser alcanado est ligado reduo de resistncias
internas e dissenses, linearidade do processo de mudanas e diminuio de
obstculos reforma. Sadas pactuadas podem ser custosas no plano econmico
e em dimenses no materiais, que levam em conta tempo, distncias e distribuio de cargos. No primeiro plano, vale lembrar que, apesar da idia geralmente
aceita de que o aumento da eficincia leva a menores custos, a verdade que
reformas administrativas so caras e, normalmente, no reduzem significativamente o gasto pblico, melhorando, quando muito, a qualidade e a eficincia do
gasto. A Reforma do Aparelho de Estado de 1995, alis, encontrou na falta de
recursos para investimento tanto um mote para seu incio, quanto uma das razes
pela qual no se completou.
Vale lembrar que pactuao, negociao e transparncia so inerentes
lgica democrtica e aos modelos de governana. Diversos autores, dentre os
quais Wilson (1887), ainda no sculo XIX, constataram que, em uma democracia, a
organizao da administrao pblica bem mais difcil que em contextos autoritrios. Tem-se, ento, que a busca da eficincia se contrape a princpios da democracia, regime do qual depende a transparncia.
Esse dilema implica, por conseguinte, a necessidade de uma busca pela
eficincia, condicionada ao princpio da transparncia e vigncia do regime democrtico. Essa busca deve levar em considerao especificidades prprias do
contexto brasileiro, como as j citadas marcas do autoritarismo e do paternalismo.
No caso da Reforma do Aparelho de Estado de 1995, Rezende (2004, p.113) lembra que as mudanas propostas foram do tipo one-size-fits-all, propondo alternativas diferenciadas apenas em termos das funes ou do papel do Estado, no se
envolvendo com problemas especficos de cada organizao pblica. Em um pas
grande, complexo e com realidades regionais dspares, essa anlise de Rezende
expe a padronizao das medidas sugeridas, ao invs de se utilizar o princpio
da flexibilidade, construdo a partir de diagnsticos locais.

Concluso
Este artigo buscou analisar cinco dicotomias introduzidas pela Reforma do
Aparelho do Estado, luz dos princpios que as embasaram, da literatura acadmica do campo da Administrao Pblica e da observao de seus resultados, face
ao embate entre NPM e governana. Mesmo que a reforma tenha apresentado
alcance limitado no nvel federal, sua fora retrica est presente nos esforos de
modernizao da administrao pblica estadual. Os modus operandi da rede de
governana em construo no Brasil da ps-desestatizao esto sendo, em grande medida, balizados por essas experincias.
De forma geral, possvel afirmar que os princpios da reforma empreendida
no Brasil, explicitamente a partir de 1995, com o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, so baseados e inspirados no NPM, cujo enfoque central
reside na adoo de instrumentos gerenciais privados no mbito do setor pblico.
Paradoxalmente, o Brasil encontra-se, de fato, inserido no modelo de governana,
como conseqncia de processos de desestatizao e democratizao que modificaram, substancialmente, a rede de relaes Estado-Sociedade. Dessa forma, o
artigo empreende uma crtica dupla: as dicotomias so avaliadas luz da literatura acadmica do campo da Administrao Pblica e luz das conseqncias da
sua aplicao sob o prisma da governana.
Ao longo deste artigo, observou-se que tantas outras consideraes de
trabalhos considerados clssicos no debate em Administrao e de princpios da
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

51

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

governana no foram levadas em considerao. Para a Reforma do Aparelho de

Estado de 1995, o simples exame dos clssicos teria representado um aporte
terico diferenciado e consagrado. Para a pesquisa em Administrao, acredita-se
ter demonstrado a importncia da recorrncia a autores consagrados e a trabalhos clssicos. Descuidar-se do passado pode representar um passo perigoso rumo
ao desconhecimento do presente e s possibilidades para o futuro.
Vale considerar que a contribuio de tericos clssicos e contemporneos de
administrao pblica no foi considerada na proposta da separao poltica-administrao e formulao-implementao de polticas pblicas. O modelo, criticado por
sua falta de sustentao terica e emprica, incorporou-se, por exemplo, na proliferao de agncias reguladoras. Os primeiros anos de funcionamento dessas agncias demonstraram a dificuldade de estabelecer a desejvel autonomia dos entes
implementadores de polticas pblicas. No entanto, sua existncia e sustentao
dificultam a projeo de desenhos alternativos de governana, mais pluralistas,
abrangentes e democrticos na incluso de atores pblicos e privados.
Alm da adoo acrtica do receiturio internacional em prol da NPM, no processo da Reforma do Aparelho de Estado de 1995, no foi recorrente a lembrana
de que todas as manifestaes semelhantes e anteriores buscaram, tambm, a
eficincia da administrao pblica cada qual, certo, ao seu modo, como reduo de gastos, diminuio ou criao de novas estruturas, descentralizao ou
centralizao. O conceito de eficincia, pois, pouco contribui para uma iniciativa de
reforma, j que impreciso. No se tem notcia de reforma feita com vistas
ineficincia da administrao pblica, porm nem todas as que empunharam a
bandeira da eficincia conseguiram, independentemente dos mtodos empregados, alcan-la em um grau aceitvel para os prprios governos.
Existe, no entanto, um outro desafio colocado pelo princpio da eficincia, o
qual est sendo ignorado na retrica e prtica da reforma da gesto pblica. Com
maior ou menor autonomia ou descentralizao, o fato que os modelos anteriores de reforma tratavam a eficincia sob a gide da burocracia. Considerava-se
que a forma de alcanar a eficincia era a hierarquia, via implantao do modelo
burocrtico - um modelo capaz de alinhar os objetivos da democracia com a
tecnicidade da eficincia.
O ponto que a governana, enquanto um novo modelo de gesto pblica,
requer a concepo de estruturas e processos prprios, que se diferenciam, se
que isto possvel, de concepes tradicionais da gesto pblica. A rede de
governana modifica substancialmente as relaes de poder entre o Estado e a
sociedade, tornando-as mais fluidas e deslocando-as, de fato, para o setor privado e o terceiro setor (por isso, a governana pode ser confundida com o
neoliberalismo e, de fato, as diferenas ideolgicas podem ser tnues). Assim,
novos modelos de gesto da governana devem partir de diagnsticos locais, que
levem em considerao a estruturao e a fora de outros atores, como o setor
privado e o terceiro setor.

Referncias
ABRANCHES, S. Privatizao, mudana estrutural e regulao. In: FRUM NACIONAL O DAY AFTER DA PRIVATIZAO DA INFRA-ESTRUTURA, 11., 1999.
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a
reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In:
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (orgs.). Reforma do estado e administrao pblica gerencial. So Paulo: FGV, 2005, 6 ed.
ALLISON, Graham T. Public and private management: are they fundamentally
alike in all unimportant respects? Proceedings of the Public Management Research
Conference, 19-20, nov., 1979, p. 27-38.

52

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and policy
dialogue. Los Angeles: University of California Press, 2001.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do estado nos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Cadernos MARE da Reforma do Estado, v. 1, 1998.
________. Reflexes sobre a reforma gerencial brasileira de 1995. Revista do
Servio Pblico, 50(4), 1999, p. 5-30.
________. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (orgs.). Reforma do estado e administrao pblica
gerencial. So Paulo: FGV, 2005, 6 ed.
CAMPOS, Anna Maria. Um novo modelo de planejamento para uma nova estratgia de desenvolvimento. RAP, 14(3), jul.-set. 1980, p. 27-45.
CARDOSO, Fernando Henrique. Discurso de Despedida do Senado federal
Filosofia e Diretrizes de Governo. Braslia, DF: 14 dez. 1994. Disponvel em:
<https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/DESPED.HTM>. Acesso em: 18
dez. 2006.
CASTELLS, Manuel. La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura. La
sociedad red. Vol. 1. Madrid: Alianza Editorial, 1996.
CAVALCANTI, Bianor Scelza; PECI, Alketa. Alm da (re)forma do aparelho do
estado: para uma nova poltica de gesto pblica. In: CAVALCANTI, Bianor
Scelza; RUEDIGER, Marco Aurelio; SOBREIRA, Rogrio. Desenvolvimento e construo nacional: polticas pblicas. Rio de Janeiro: FGV, 2005.
DINIZ, Eli. Globalizao, reformas econmicas e elites empresariais: Brasil anos
1990. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000.
DOBEL, J. Patrick. Paradigms, traditions, and keeping the faith. Public
Administration Review, v. 61, n. 2, mar.-apr. 2001, p. 166-171.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro.
So Paulo: Globo, 2001.
FESLER, J.W. Independent regulatory agencies. In: MARX, F.M. (Org.) Elements of
public administration. N.J.:Prentice-Hall, 1959.
FESLER, James W.; KETTL, Donald F. The politics of the administrative process.
Chatham, NJ, EUA: Chatham House Publishers, 1996.
FLEURY, Sonia. La expansion de la ciudadania. In: Inclusin social e nuevas
ciudadanias: condies para la convivencia y seguridad democrticas. Colombia: Ed
Pontifcia Universidad Javeriana, 2003.
_______. Democracia, poder local y ciudadana en Brasil. In: GOM, Ricard;
JORDANA, Jacint (orgs.). Descentralizacin y polticas sociales en Amrica Latina.
Barcelona, Espanha: Fundacin CIDOB, 2004.
KEINERT, Tania Margarete Mezzomo. Os paradigmas da administrao pblica no
Brasil (1900-92). RAE, v. 34, n. 3, mai.-jun. 1994, p. 41-48.
KETTL, Donald F. Public administration at the Millennium: the state of the field.
Journal of Public Administration Research and Theory, 10 (1), 2000, p. 7-34.
________. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In:
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (orgs.). Reforma do estado e administrao pblica gerencial. So Paulo: FGV, 2005, 6 ed.
LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1997.
o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

53

Alketa Peci, Octavio Penna Pieranti & Silvia Rodrigues

LONG, Norton E. Power and administration. Public Administration Review, 9,

1949, p. 257-264.
LOYOLA, Elisabeth; MOURA, Suzana. Anlise de redes: uma contribuio aos
estudos organizacionais. In: FISCHER, Tnia (org.). Gesto estratgica: cidades
estratgicas e organizaes locais. Rio de Janeiro: Getulio Vargas, 1996.
LUSTOSA DA COSTA, Frederico. Programa de estudos e pesquisas em reforma do
estado e governana. A reforma do estado e as organizaes sociais. In: Revista
de Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, v. 32, n. 5, p.
209-213, 1998.
________. Condicionantes da reforma do estado no Brasil. In: MARTINS, Paulo
Emlio Matos; PIERANTI, Octavio Penna (orgs.). Estado e gesto pblica: vises do
Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: FGV, 2006.
LYNN JR., Laurence E. The myth of the bureaucratic paradigm: what traditional
public Administration really stood for. Public Administration Review, v. 61, n. 2,
mar.-apr. 2001, p. 144-160.
MANDELL, Myrna P. Community collaboration: working through network
structures. Policy Studies Review. Vol. 16, N. 1, p. 42-64, spring 1999.
MARCELINO, Gileno Fernandes. Em busca da flexibilidade do estado: o desafio
das reformas planejadas no Brasil. In: Revista de Administrao Pblica. Rio de
Janeiro : Fundao Getulio Vargas, v. 37, n.3, p. 641- 658, 2003.
MARTINS, H. F. Reforma do estado na era FHC: diversidade ou fragmentao da
agenda de polticas de gesto pblica. 2004. Tese em elaborao (Doutorado)
Ebape/FGV, Rio de Janeiro.
MARSH, D.; RHODES, R.A.W(org). Policy networks in British government. Oxford:
Clarendon Press. 1992.
MILWARD, Briton H.; PROVAN, Keith G. The hollow state: private provision of
public services. In: INGRAM, Helen; SMITH, Steven Rathbeg (Ed.). Public policy for
democracy. Washington D.C. : Brookings Institution, 1993.
NASCIMENTO, Kleber do. Reflexes sobre estratgia de reforma administrativa:
a experincia federal brasileira. RAP, 1(1), jan.-jul. 1967, p. 11-50.
OLIVEIRA, Jos Antnio Puppim de. Repensando polticas pblicas: por que
freqentemente falhamos no planejamento? In: MARTINS, Paulo Emlio Matos;
PIERANTI, Octavio Penna (orgs.). Estado e gesto pblica: vises do Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: FGV, 2006.
PETERS, Guy; PIERRE, John. Governance without governement? Rethinking public
administration. Journal of Public Administration Research and Theory. 8. (2).1998.
PIMENTA, Carlos Cesar. A reforma gerencial do estado brasileiro no contexto
das grandes tendencias mundiais/ Carlos Cesar Pimenta. In: Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro,v. 32, n. 5, p. 173-199, 1998.
PRATS I CATAL, Joan. Veinte aos de modernizacin administrativa em los
pases de la OCDE. Leciones aprendidas. In: ARGENTINA. Projeto de
Modernizacion del Estado. Seminrio Internacional sobre Modernizacion del Estado. Buenos Aires, 2006.
OSBORNE, David (David E.); GAEBLER, Ted. Reinventando o governo: como o
esprito empreendedor est transformando o setor pblico . 9. ed. Brasilia, D.F.:
MH Comunicao, 1997.
OTOOLE, Laurence J. Jr. Treting networks seriously: practical and researchbased agendas in public administration. Public Administration Review. V. 57, N.1,
p. 45-53, Jan/feb 1997.
54

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

Governana e New Public Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro

OVEREEM, Patrick. The value of the dichotomy: politics, administration, and the
political neutrality of administrators. Administrative Theory & Praxis, v. 27, n. 2,
2005, p. 311-329.
PIERANTI, Octavio Penna. Polticas pblicas para radiodifuso e imprensa. Rio de
Janeiro: Ed. FGV, 2007.
REZENDE, FLAVIO DA CUNHA. Por que falham as reformas administrativas? Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2004.
RHODES, R.A.W. Understanding governance: policy networks, governance,
reflexivity and accountability. Buckingham: Open University Press. 1997.
SHAFRITZ, Jay M.; HYDE, Albert C.; PARKES, Sandra J. Classics of public
administration. EUA: Thomson Wadsworth, 2004.
SMULLEN, Amanda. Autonomia, liberdade e independncia: a evoluo de uma
famlia de conceitos e seu advento arena da administrao pblica. In: Revista
de Administrao Pblica. Rio de Janeiro : Fundao Getulio Vargas, v. 37, n.3,
p.551-568, 2003.
TCU. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Auditoria: TC-005.793/2002-7. Braslia:
TCU, 2001.
VIEG, John A. The growth of public administration. In: MARX, Fritz Morstein (org.).
Elements of public administration. New Jersey: Prentice Hall, 1959.
WAHRLICH, Beatriz M. de Sousa. Reforma administrativa federal brasileira:
passado e presente. RAP, (8), abr.-jun. 1974, p. 27-75.
WALDO, Dwight. The Administrative state. New York: Ronald, 1948.a
WILSON, Woodrow. The study of administration. Political Science Quarterly, 2, jun.
1887.

o &s - v.15 - n.46 - Julho/Setembro - 2008

55