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Presidencialismo y parlamentarismo

1 SEPTIEMBRE, 1995

Alejandro Hope y Luis Carlos Ugalde ( )


Fuente: http://www.nexos.com.mx/?p=7546
CUADERNO NEXOS

Alejandro Hope es historiador y politlogo. Luis Carlos Ugalde es


candidato a doctor en Ciencias Poltica por la Universidad de
colombia. Nueva York.
El debate sobre la transicin a la democracia todava no aborda, salvo
contadas excepciones, la discusin sobre el mejor sistema de
gobierno -presidencial, parlamentario o mixto- para garantizar la
consolidacin y la estabilidad futura de la democracia mexicana.(1)
(1) Por ejemplo, Crdenas, Jaime F. (1994), Transicin poltica y
reforma constitucional en Mxico (Mxico: Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM), captulo 4.
Muchos transitlogos han criticado el componente metaconstitucional y discrecional del presidencialismo mexicano, pero no
han analizado si un rgimen presidencial legal y acotado sera
compatible con una democracia estable. Hay quienes opinan que
incluso un presidencialismo de este tipo seguira siendo
intrnsecamente opuesto a la consolidacin de la democracia
mexicana, y que una variacin parlamentaria podra ser una forma de
gobierno ms propicia para tal fin.
El nuevo debate sobre el presidencialismo y el parlamentarismo,
iniciado a mediados de los ochenta, concluye en general que el
parlamentarismo es un mejor arreglo institucional que el
presidencialismo para la vida democrtica de un pas, ya que mientras

el primero promueve la cooperacin y la negociacin, el segundo


produce conflicto y juegos de suma cero.(2)
(2) Entre los participantes en este debate destacan: Lijphart, Arend
(1984), Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus
Government in Twenty-One Countries (New Haven: Yale University
Press); Juan Linz (1990), The Perils of Presidentialism, en Journal of
Democracy; Linz y Valenzuela (1994), The Failure of Presidential
Democracy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press); Giovanni
Sartori (1994). Comparative Constitutional Engineering (New York
University Press); Shugart, M. S. y J. M. Carey (1992), Presidents and
Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (New York:
Cambridge University Press).
Alejandro Hope es historiador y politlogo. Luis Carlos Ugalde es
candidato a doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Columbia,
Nueva York.
El presidencialismo
En la concepcin de Juan Linz (1994), los regmenes presidenciales
se distinguen por dos caractersticas fundamentales:
Rigidez temporal: El presidente y la legislatura son electos para
periodos fijos.
Legitimidad democrtica dual: Tanto el presidente como la legislatura
son electos por sufragio universal, gozan de legitimidad democrtica
propia y mantienen independencia recproca frente al otro: el
presidente no requiere de la confianza parlamentaria para mantenerse
en el poder y la legislatura no puede ser disuelta por decreto
presidencial.

Para los apologistas del presidencialismo, entre los que se cuentan la


mayora de los constitucionalistas norteamericanos, la legitimidad
democrtica dual y la independencia y divisin entre poderes son
virtudes indiscutibles: por un lado, el presidente es personalmente
responsable (accountable) frente al electorado y posee un liderazgo
legitimado; por el otro, se garantiza la separacin de poderes y la
fiscalizacin mutua entre ellos. Asimismo, la legitimidad propia del
presidente produce -segn estos tericos- una conduccin poltica
estable y con alcance nacional, ya que el jefe del Ejecutivo es ms
inmune a los intereses particulares y coyunturales, a veces
caprichosos, de una asamblea. Se contrasta en ese sentido la
estabilidad de los Estados Unidos con la crisis poltica permanente de
Italia o de la IV Repblica francesa, por ejemplo.
El parlamentarismo
En la trinchera del parlamentarismo, ocupada por politlogos como
Linz, Arend Lijphart o Arturo Valenzuela, las anteriores virtudes de los
sistemas presidenciales son en realidad recetas para la inestabilidad y
la ineficacia gubernamental. Por ejemplo, la legitimidad democrtica
dual en ocasiones conduce a conflictos entre el presidente y la
legislatura, sin que existan mecanismos institucionales para dirimir las
controversias. Ello puede llevar a la parlisis y al estancamiento
gubernamental (deadlock), ya sea porque el Congreso realice
estrategias de bloqueo a las iniciativas presidenciales, o bien porque el
presidente vete sistemticamente las iniciativas legislativas.
Por otro lado, argumentan los partidarios del parlamentarismo, los
sistemas presidenciales son mayoritarios y excluyentes (winner-takeall): un candidato puede ganar y llegar a la Presidencia slo con parte
del voto del electorado, incluso con menos del 50%, pero toma todas
las posiciones de gobierno, sin que haya regla constitucional que lo
obligue a compartir el poder con otros partidos.(3)

(3) El carcter mayoritario de los sistemas presidenciales es


particularmente agudo en sistemas multipardistas. Ver Mainwaring,
Scott (1993). Presidentialism, Multipartism and Democracy: The
Difficult Combination, en Comparative Political Studies, 26, 2.
Adicionalmente, la eleccin para periodo fijo del presidente y de la
legislatura condena a los regmenes presidenciales a la rigidez
estructural: el congreso no puede forzar la salida de un presidente
inepto o corrupto, por ejemplo, excepto mediante el largo y complejo
proceso de juicio poltico, desafuero o impeachment; y el jefe del
Ejecutivo no puede disolver a un congreso saboteador y convocar a
nuevas elecciones legislativas. En ese contexto, una dinmica de
conflicto puede llevar a la parlisis institucional y a la ruptura del orden
constitucional. La cada de Allende en Chile en 1973 o el autogolpe de
Fujimori en Per en 1992 son ejemplos de los riesgos del carcter
mayoritario, excluyente y rgido de los sistemas presidenciales.
En contraste, la virtud fundamental del parlamentarismo sera la
eliminacin de la rigidez estructural: un conflicto entre gobierno y
legislatura resulta en la cada del primero o en la disolucin de la
segunda, sin la intervencin de actores extra-institucionales (p.e., las
fuerzas armadas). Por ello, las crisis polticas son crisis de gobierno,
no de rgimen.
Para los defensores de la opcin parlamentaria, Estados Unidos es el
nico caso de una democracia presidencial estable y continua desde
su nacimiento, y ello se debe ms a caractersticas particulares de ese
pas (federalismo, bipartidismo, indisciplina partidista, pragmatismo
ideolgico) que a las virtudes intrnsecas del presidencialismo.(4) La
difcil reproduccin de estos rasgos en otros pases es causa, segn la
hiptesis parlamentaria, de la escasez de democracias presidenciales
estables, apenas cinco segn algunos conteos: Estados Unidos, Costa
Rica, Venezuela, Colombia y Chile, antes de 1973.

(4) Ver, Crdenas, Jaime (1994).


Es necesario notar que el buen funcionamiento del parlamentarismo
requiere de un sistema de partidos consolidado y de partidos con
suficiente cohesin y disciplina interna para garantizar mayoras
legislativas estables, condicin que no se reproduce con facilidad.
Como sugiere Giovanni Sartori (1994), un rgimen parlamentario sin
un sistema de partidos altamente estructurado puede conducir a un
gobierno que deba negociar voto por voto su supervivencia y eluda
tomar decisiones controversiales para evitar su cada. La catastrfica
inestabilidad de los ltimos aos (1930-1940) de la III Repblica
francesa ejemplifica los riesgos del modelo parlamentario puro.
La opcin intermedia (5)
(5) Ver Sartori (1994a, 1994b) y Shugart y Carey (1992).
Dadas las deficiencias de las versiones puras del presidencialismo y
del parlamentarismo, muchos pases han optado por sistemas mixtos.
Del lado parlamentario, se ha buscado introducir candados que eviten
la dispersin del voto y la conformacin de mayoras estrictamente
negativas: la democracia alemana es quizs el mejor ejemplo de este
tipo de ingeniera constitucional. Del otro lado, se han diseado
arreglos semi-presidenciales como el caso francs, donde coexisten
un presidente y un primer ministro, ambos con considerable influencia
y capacidad de decisin. (6) El objetivo es garantizar una conduccin
poltica estable y eficaz sin incurrir en los riesgos de la rigidez
presidencial.
(6) El semi-presidencialismo se ha popularizado en fechas recientes.
Rusia, Ucrania y, hasta cierto punto, Polonia y los pases blticos han
introducido elementos de molde francs a sus respectivos textos
constitucionales. Finlandia o la repblica alemana de Weimar son
ejemplos anteriores.

Conclusiones
El debate sobre la transicin a la democracia pasa necesariamente por
el diseo y la eleccin de la mejor forma de gobierno para garantizar
una democracia estable y perdurable. En los ltimos aos, diversos
pases latinoamericanos han discutido la conveniencia de introducir
sistemas parlamentarios o variaciones de ellos. As ha sucedido en
Brasil, Chile, Argentina y Bolivia, aunque ninguno ha optado an por
salidas parlamentarias.
En Mxico, el debate sobre los cambios al sistema presidencial, ms
all de disminuir sus atribuciones constitucionales y metaconstitucionales, ha sido escaso. Usar como referencia el debate
presidencialismo-parlamentarismo puede arrojar luz sobre algunos
cambios institucionales al sistema de gobierno mexicano que podran
contribuir a la consolidacin y a la estabilidad de la tenue democracia
mexicana. Ese ser el tema de un prximo artculo.