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Reflectindo a deciso editorial tomada no incio da srie, o livro rene trabalhos de investigadores permanentes e associados do IESE e contribuies

de outros autores de reconhecido mrito, numa construo nica, mas rica de


diferentes experincias, abordagens e posies sobre algumas das grandes
questes que a sociedade moambicana enfrenta ou deve enfrentar. Assim, so
tratados temas como a descentralizao, os desafios do financiamento do Estado e da economia, a economia poltica das opes econmicas em contexto
de dependncia da ajuda externa, a proteco social, o HIV-SIDA, o papel
das economias emergentes no sector agrcola, economia poltica da ajuda externa e a dinmica regional na construo da segurana pblica.
Existe um fio condutor que liga o conjunto dos artigos: o desafio da construo de um Estado democrtico. Naturalmente, o entendimento do que significa um Estado democrtico abre o campo para muitas posies diferentes e a identificao desse fio condutor no significa que sobre o assunto exista
no livro uma linha de pensamento e de anlise nica, partilhada por todos os
autores. Pelo contrrio, estamos perante uma diversidade de pressupostos tericos, de abordagens e de metodologias de anlise que, sobretudo, contribuem
para alimentar um debate aberto e plural sobre as escolhas e opes que caracterizam as polticas pblicas e que dependem dos interesses, por vezes contraditrios, que so inerentes vida social.

DESAFIOS PARA MOAMBIQUE 2011

O IESE uma instituio comprometida com investigao social e econmica pluralista, interdisciplinar e heterodoxa, com enfoque no rigor e qualidade acadmica e na relevncia e compromisso
social do seu trabalho, aberta colaborao e cooperao e dedicada a contribuir para o desenvolvimento de redes de investigadores e organizaes de
investigao associadas sobre Moambique e o seu
enquadramento na frica Austral e no Mundo.

DESAFIOS
PARA
MOAMBIQUE
2011
organizao
Lus de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Srgio Chichava | Antnio Francisco

AUTORES
Antnio Francisco
Aslak Orre
Carlos Muianga
Carlos Nuno Castel-Branco
Domingos do Rosrio
Fernanda Massarongo
Joo Paulo Borges Coelho
Jos scar Monteiro
Lus de Brito
Nelsa Massingue
Rogrio Ossemane
Rosimina Ali
Salvador Cadete Forquilha
Sandra Manuel
Srgio Chichava
Sofia Amarcy
Yasfir Ibraimo
Zaqueo Sande (1977-2010)

ISBN

www.iese.ac.mz

DESAFIOS
PARA
MOAMBIQUE

2011
organizao

Lus de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Srgio Chichava | Antnio Francisco

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DESAFIOS
PARA
MOAMBIQUE

2011
organizao

Lus de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Srgio Chichava | Antnio Francisco

www.iese.ac.mz

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TTULO
DESAFIOS PARA MOAMBIQUE, 2011
ORGANIZAO
LUS DE BRITO, CARLOS NUNO CASTEL-BRANCO, SRGIO CHICHAVA, ANTNIO FRANCISCO
EDIO
IESE
COORDENAO EDITORIAL
MARIMBIQUE CONTEDOS E PUBLICAES, LDA
EDITOR EXECUTIVO
NELSON SATE
DESIGN GRFICO
ATELIER 004
PAGINAO
ZOWONA - COMUNICAO E EVENTOS
FOTOGRAFIA DA CAPA
JOO COSTA (FUNCHO)
REVISO
OLGA PIRES
IMPRESSO E ACABAMENTO
NORPRINT
NMERO DE REGISTO
6922/RLINLD/2011
ISBN
978-989-8464-04-0
TIRAGEM
2500 EXEMPLARES
ENDEREO DO EDITOR
AVENIDA PATRICE LUMUMBA, N. 178, MAPUTO, MOAMBIQUE
IESE@IESE.AC.MZ
WWW.IESE.AC.MZ
TEL.: +258 21 328 894
FAX : + 258 21 328 895
MAPUTO, MARO DE 2011

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Este livro dedicado memria de Zaqueo Sande (1977-2010),


colega e amigo que nos deixou.

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O IESE AGRADECE O APOIO DE:


Agncia Sua de Cooperao para o Desenvolvimento (SDC)
Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Governo Britnico (DFID)
Embaixada Real da Dinamarca
Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Finlndia
Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Noruega
Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Irlanda (Cooperao Irlandesa)
Centro de Integridade Pblica (CIP)

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AUTORES
Antnio Francisco
Director de investigao do IESE e Professor Associado da Faculdade de Economia da
Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Demografia pela Universidade Nacional da Austrlia. antonio.francisco@iese.ac.mz
Aslak Orre
Investigador do Chr. Michelsen Institute (CMI), doutorado em Cincia Poltica pela
Universidade de Bergen, Noruega. As suas principais reas de pesquisa so partidos
polticos, processos de democratizao, descentralizao e governao local em Angola e
Moambique. aslak.orre@cmi.no
Carlos Muianga
Assistente de Investigao do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, licenciado em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa esto ligadas a recursos naturais, indstria extractiva e ligaes intersectoriais. carlos.muianga@iese.ac.mz
Carlos Nuno Castel-Branco
Director de investigao, Director do IESE e Professor Associado da Faculdade de Economia
da Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Economia (Economia Poltica da Industrializao e Poltica Industrial) pela Universidade de Londres. carlos.castel-branco@iese.ac.mz
Domingos do Rosrio
Investigador Associado do IESE e Professor Auxiliar da Faculdade de Letras e Cincias Sociais
da Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de
Bordeaux, Frana. sopito78@gmail.com
Fernanda Massarongo
Assistente de Investigao no IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, licenciada em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa so relativas a opes de financiamento ao
Estado, dinmicas do sector financeiro em Moambique e ligaes com a base produtiva. fernanda. massarongo@iese.ac.mz

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Joo Paulo Borges Coelho


Professor Associado da Faculdade de Letras e Cincias Sociais da Universidade Eduardo
Mondlane e Investigador do Centro de Estudos Sociais Aquino de Bragana (CESAB), doutorado em Histria Econmica e Social pela Universidade de Bradford.
Jos scar Monteiro
Membro do Comit de Peritos de Administrao Pblica das Naes Unidas de 2002 a 2008,
Professor na Universidade de Wits, Membro do Governo de Moambique de 1974 a 1991. Presidiu ao Comit de Direco do Relatrio Nacional de Desenvolvimento Humano e ao mesmo
Relatrio Regional para a frica Austral.
Lus de Brito
Director de investigao do IESE e Professor Associado da Universidade Eduardo Mondlane,
doutorado em Antropologia (Antropologia e Sociologia da Poltica) pela Universidade de
Paris VIII. luis.brito@iese.ac.mz
Nelsa Massingue
Assistente de investigao do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, licenciada em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa esto ligadas a ajuda externa, indstria extractiva
e desenvolvimento rural. nelsa.massingue@iese.ac.mz
Rogrio Ossemane
Investigador do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade Eduardo
Mondlane, mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade de Londres. A sua
rea de investigao : comrcio e finanas internacionais. rogerio.ossemane@iese.ac.mz
Rosimina Ali
Assistente de investigao do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, licenciada em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa so: desigualdade, pobreza, proteco social,
desenvolvimento rural e desenvolvimento econmico. rosimina.ali@iese.ac.mz

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Salvador Cadete Forquilha


Investigador associado do IESE e Oficial do Programa de Governao da Agncia Sua para
Desenvolvimento e Cooperao, doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de Bordeaux, Frana. As suas reas de pesquisa so: processos de democratizao, descentralizao e
governao local. salvador.forquilha@sdc.net
Sandra Manuel
Doutoranda em Antropologia na School of Oriental and African Studies, Universidade de Londres. Docente e pesquisadora no Departamento de Arqueologia e Antropologia da Universidade Eduardo Mondlane. Efectua pesquisa nas reas de sexualidade, juventude e antropologia
urbana. sandra.manuel@uem.mz
Srgio Chichava
Investigador do IESE, doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de Bordeaux, Frana.
As suas reas de pesquisa so: processos de democratizao, governao e relaes entre a
China e a frica lusfona.. sergio.chichava@iese.ac.mz
Sofia Amarcy
Investigadora do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade Eduardo
Mondlane, mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade de Londres. A sua
rea de investigao : dinmicas de expanso do sector financeiro em Moambique e ligao
com a base produtiva. sofia.amarcy@iese.ac.mz
Yasfir Ibraimo
Assistente de investigao do IESE, licenciado em Economia pela Faculdade de Economia
da Universidade Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa so: mercado de trabalho, emprego, pobreza e proteco social. yasfir.ibraimo@iese.ac.mz
Zaqueo Sande (1977-2010)
Investigador do IESE data do seu falecimento prematuro em Dezembro de 2010, tinha
obtido o Mestrado em Economia (2008) pela Universidade de Stellenbosch (frica do Sul).
Era coordenador do projecto de partilha de informao sobre governao e monitoria e
trabalhava na investigao da problemtica das finanas locais.

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NDICE
INTRODUO
Lus de Brito

15

21

ESTADO, DESCENTRALIZAO E CIDADANIA


EQUAO POSSVEL OU IMPERATIVA?
Jos scar Monteiro

23

TRANSFORMAES SEM MUDANAS?


OS CONSELHOS LOCAIS E O DESAFIO DA INSTITUCIONALIZAO
DEMOCRTICA EM MOAMBIQUE
Salvador Cadete Forquilha | Aslak Orre

35

DESCENTRALIZAO EM CONTEXTO DE PARTIDO DOMINANTE


O CASO DO MUNICPIO DE NACALA PORTO
Domingos do Rosrio

55

PARTE I POLTICA

REVISO DA LEGISLAO ELEITORAL


ALGUMAS PROPOSTAS PARA O DEBATE

Lus de Brito

PARTE II ECONOMIA

91
109

DESAFIOS DA MOBILIZAO DE RECURSOS DOMSTICOS


REVISO CRTICA DO DEBATE
Carlos Nuno Castel-Branco

111

DESAFIOS DE EXPANSO DAS RECEITAS FISCAIS EM MOAMBIQUE


Rogrio Ossemane

133

FINANCIAMENTO DO ESTADO COM RECURSO DVIDA


PROBLEMAS E DESAFIOS
Fernanda Massarongo | Carlos Muianga

161

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DESAFIOS DA EXPANSO DE SERVIOS FINANCEIROS EM MOAMBIQUE


Sofia Amarcy | Nelsa Massingue

7 MILHES
REVISO DO DEBATE E DESAFIOS PARA DIVERSIFICAO DA BASE PRODUTIVA

Zaqueo Sande

207

PARTE III SOCIEDADE

229

185

TER MUITOS FILHOS, PRINCIPAL FORMA DE PROTECO SOCIAL NUMA


TRANSIO DEMOGRFICA INCIPIENTE
O CASO DE MOAMBIQUE
Antnio Francisco

231

PROTECO SOCIAL FINANCEIRA E DEMOGRFICA


DESAFIOS PARA UMA SEGURANA HUMANA DIGNA EM MOAMBIQUE
Antnio Francisco | Rosimina Ali | Yasfir Ibraimo

283

POLTICAS DE HIV E SIDA E DINMICAS SOCIOCULTURAIS EM MOAMBIQUE


NOTAS PARA REFLEXO

Sandra Manuel

333

PARTE IV MOAMBIQUE NO MUNDO

353

SADC
COOPERAO E SEGURANA PBLICA
Joo Paulo Borges Coelho

355

AS ECONOMIAS EMERGENTES NO SECTOR AGRCOLA MOAMBICANO


LEITURAS, IMPLICAES E DESAFIOS
Srgio Chichava

371

DEPENDNCIA DE AJUDA EXTERNA, ACUMULAO E OWNERSHIP


CONTRIBUIO PARA UM DEBATE DE ECONOMIA POLTICA
Carlos Nuno Castel-Branco

401

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INTRODUO

Este o segundo nmero da srie Desafios para Moambique, iniciada pelo


IESE no ano de 2010, e que tem como objectivo primeiro contribuir para o debate
pblico sobre temas relevantes da vida do pas. Reflectindo a deciso editorial tomada no incio da srie, este livro rene trabalhos de investigadores permanentes
e associados do IESE e contribuies de outros autores de reconhecido mrito,
numa construo nica, mas rica, de diferentes experincias, abordagens e posies
sobre algumas das grandes questes que a sociedade moambicana enfrenta, ou
deve enfrentar. Na sua introduo ao volume inicial da srie, Carlos Nuno Castel-Branco sublinhava que o desafio ser tornar o debate to abrangente, inclusivo,
pluralista, multidisciplinar, heterodoxo, inovador e til quanto possvel e conclua
afirmando que tal um dos papis fundamentais dos intelectuais e investigadores
na luta pela conquista, construo e exerccio da cidadania em Moambique. A
forma como foi acolhida a publicao e o interesse que despertou, nomeadamente
entre jovens universitrios de Maputo e de algumas provncias onde houve a oportunidade de fazer a sua apresentao, foi tanto mais encorajadora quanto constitui
ainda uma realidade balbuciante na jovem democracia moambicana a tradio de
discusso aberta e de aceitao da diversidade de opinies, que deve caracterizar
uma sociedade aberta, uma sociedade de liberdade e responsabilidade, ainda
apenas uma realidade balbuciante na jovem democracia moambicana. As numerosas intervenes registadas nessas ocasies mostraram que, particularmente no
seio dos jovens, a preocupao com os problemas do pas alimenta o esprito de
cidadania, no obstante um aparente desinteresse pela coisa pblica.
A recente onda de revoltas cvicas que se vem desenvolvendo a partir de
alguns pases da frica do Norte, mas tambm as chamadas revoltas do po
que antes atingiram muitos outros pases africanos e no pouparam Moambique,
mostram que os cidados esperam e, sobretudo, comeam a exigir que os EstaDesafios para Moambique 2011

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dos e as suas lideranas polticas respondam s necessidades do conjunto da sociedade e no apenas aos interesses de um pequeno grupo. Evidentemente, isso no
possvel a no ser dentro de um quadro de real responsabilidade democrtica.
O Estado e o poder que lhe est associado ocupam, pois, um lugar central
na vida das sociedades e enfrentam hoje desafios acrescidos naquelas que, por diferentes razes histricas, incluem vastos sectores da populao excludos dos benefcios do desenvolvimento. Os artigos que formam a primeira parte deste livro,
dedicada poltica, abordam alguns destes aspectos. O primeiro artigo, partindo
de uma breve reflexo sobre a artificialidade histrica da construo estatal em
frica, essencialmente resultante da imposio externa de poderes centrais - os
coloniais, mas no s - sobre as sociedades locais, frequentemente juntando grupos que viviam separados e separando outros que estavam juntos, interessa-se pela
descentralizao numa perspectiva nova, a do empoderamento das comunidades
locais, como forma de avanar para uma construo do Estado, de alguma forma,
a partir de baixo e tendo o cidado como centro do processo, no sentido de uma
refundao do Estado, nos termos do autor. A este artigo, que se desenvolve
em forma de reflexo e propostas, seguem-se dois outros que analisam aspectos
concretos da experincia de descentralizao, dos seus problemas, limitaes e,
consequentemente, desafios. Um analisa a formao do sistema de partido dominante depois da introduo do multipartidarismo e algumas das suas consequncias em termos de participao no quadro dos conselhos locais. O estudo suscita
duas questes principais: como evitar que esses conselhos sejam meros rgos de
consulta e fazer com que se tornem efectivamente espaos de participao cidad,
e como responder ao desafio de incluso num ambiente de partido dominante. O
outro analisa a luta pelo poder municipal em Nacala Porto, mostrando, por um
lado, uma Frelimo com dificuldade em aceitar a alternncia poltica no municpio
e, por outro, como a Renamo, no obstante uma tentativa inicial de governao
tecnocrtica e relativamente aberta, acabou por se inscrever numa lgica poltica
clientelista. O artigo conclui que, num contexto de partido dominante, o papel do
governo central decisivo em relao governao local e tem sido um obstculo
ao desenvolvimento do pluralismo poltico. O ltimo artigo uma contribuio
para o actual processo de reviso da legislao eleitoral e apresenta algumas propostas em relao a quatro aspectos centrais: a composio e o processo de formao da Comisso Nacional de Eleies, o recenseamento eleitoral, as assembleias
de voto e a votao e a contagem e apuramento de resultados.
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Desafios para Moambique 2011

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A segunda parte do livro, dedicada economia, apresenta cinco artigos que


prolongam a discusso sobre a construo do Estado, que era a linha condutora
da primeira parte, para o terreno das opes econmicas a diferentes nveis, num
contexto de grande dependncia da ajuda externa. Um contexto em que a deciso
sobre polticas no independente do financiamento externo, quando no mesmo directamente condicionada, o que provoca uma alienao da cidadania. Cria-se, assim, uma situao em que o governo tende a ser mais reactivo e prestador
de contas comunidade doadora que aos seus cidados e, consequentemente,
o Estado refora, perante a sociedade, a sua tradio histrica de exterioridade.
O conjunto dos artigos mostra que, no que se refere a questes de desenvolvimento, no se trata nunca de uma simples procura de solues tcnicas
capazes de resolver problemas, mas da confrontao de opes de poltica, que
respondem a e reflectem diferentemente interesses de grupos sociais. Daqui a
importncia do debate aberto sobre os assuntos que afectam a vida dos cidados,
por um lado, e, por outro, a responsabilidade do Estado de promover as condies
apropriadas para o estabelecimento de um amplo consenso social, que, embora
sendo sujeito a permanente negociao, pode evitar situaes crticas de destabilizao ou violncia social.
Um dos principais tpicos desenvolvidos nesta parte do livro refere-se, pois,
problemtica do financiamento do Estado. Para alm do artigo inicial que faz uma
sntese do debate sobre a questo das diversas alternativas de mobilizao de recursos domsticos, o segundo artigo, depois de analisar comparativamente o contributo
e o potencial de vrios impostos para as receitas fiscais, mostra que a tributao
dos rendimentos do capital, em especial das grandes empresas que beneficiam de
significativos privilgios fiscais, a via mais lgica na situao actual para aumentar
as receitas do Estado. O terceiro artigo concentra-se numa outra alternativa para o
financiamento do Estado, que o recurso ao endividamento. So aqui estudados os
desafios que diferentes tipos de endividamento implicam, seja o recurso a emprstimos concessionais, a emprstimos no-concessionais, ou dvida interna mobiliria.
O quarto artigo traz uma reflexo sobre a expanso do sistema financeiro no pas,
caracterizando-a em termos de abrangncia territorial, de profundidade financeira
e de meticalizao da economia. O ltimo artigo desta parte interessa-se por um
dos aspectos mais comentados actualmente no que diz respeito actuao do Estado: os chamados 7 milhes, um fundo que tem sido questionado politicamente,
apontado como instrumento de construo de uma rede clientelista destinada a
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promover uma aliana entre o partido no poder e as elites locais e, representando


apenas uma parte nfima do oramento do Estado, considerado inadequado para
dinamizar as economias locais de maneira consistente. O autor identifica e analisa
criticamente, no seu texto, as principais abordagens desenvolvidas em relao ao
assunto e questiona sobre o papel deste fundo na diversificao, articulao e alargamento da base produtiva.
A terceira parte do livro, composta por trs artigos, consagrada s questes de sociedade. Os dois primeiros tratam da problemtica da proteco
social. Mais uma vez, aqui o que est em questo a natureza do Estado, a sua
capacidade e vontade de criar as condies mnimas para uma vida digna para
todos os cidados. Uma das linhas de argumentao aqui desenvolvidas chama
a ateno para um aspecto que tem sido ignorado na formulao de polticas
de proteco social, o factor demogrfico. Em Moambique, pas que apenas
iniciou a sua transio demogrfica, as redes sociais familiares e comunitrias,
bem como outras formas de entreajuda, configuram uma importante forma de
proteco social que os autores designam de demogrfica. esta que, de alguma maneira, colmata o vazio resultante do tipo de interveno do Estado, praticamente confinada ao sector formal. Para os autores, importante tornar visvel o domnio da proteco social associado aos componentes demogrficos e
reprodutivos, a fim de mostrar como ele socialmente mais relevante do que os
mecanismos de proteco social assentes nos sistemas financeiros. Este seria um
ponto de partida realista para discutir as perspectivas da proteco social clssica que, nas actuais condies econmicas do pas, apenas abrange um pequeno
grupo de beneficirios, no podendo ser devidamente expandida sob pena de se
tornar insustentvel. Da que, na ptica dos autores, a discusso deva tambm
incidir sobre a natureza da economia nacional e o modelo de desenvolvimento
e as transformaes que a esse nvel se impem. O terceiro artigo aborda um
dos mais prementes problemas de sade pblica no pas, o HIV-SIDA. A autora
sustenta que as polticas e estratgias que tm sido adoptadas na luta contra este
flagelo vem a sua eficcia reduzida por no serem devidamente adaptadas
diversidade sociocultural do pas e nota que, no plano estratgico que agora se
inicia, esta orientao j est presente, ficando como desafio conseguir que esta
nova abordagem seja devidamente implementada.
A ltima parte do livro, sobre Moambique no mundo, tem trs artigos.
No texto inicial, o autor explora alguns aspectos relativos ao desenvolvimento, ao
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estado actual e s perspectivas da cooperao em segurana pblica na regio da


SADC. O autor destaca o papel de uma organizao semi-autnoma, a Organizao de Coordenao dos Chefes de Polcia da Regio da frica Austral (SARPCCO), como a primeira semente de uma verdadeira cooperao regional no domnio da segurana pblica e aponta a necessidade de reforma e capacitao de
foras policiais que, em muitos casos, ainda se caracterizam pela falta de transparncia, uso desproporcionado da fora e desrespeito pelos direitos humanos, num
processo que se apoie tambm na participao de organizaes da sociedade civil,
especialmente nas que tm como misso actuar no domnio dos direitos humanos.
O segundo artigo faz uma abordagem do tema da cooperao entre alguns
pases emergentes (neste caso a China, a ndia e o Brasil) e Moambique no domnio da agricultura, procurando caracterizar as semelhanas e diferenas da ajuda
e dos investimentos desses pases neste sector. O autor constata que, embora a
agricultura seja uma rea prioritria para a cooperao destes pases com a frica,
na realidade, em Moambique, e at ao momento, os seus investimentos esto
principalmente direccionados para a indstria extractiva e a construo.
O ltimo texto discute o campo do debate que coloca a questo da dependncia da ajuda externa e ownership, primeiro em termos gerais e depois usando
como terreno de reflexo o caso moambicano, e conclui levantando alguns pontos sobre as implicaes deste debate para a anlise de polticas. A tese defendida
no artigo que para reduzir e, eventualmente, eliminar a dependncia de ajuda
externa, ela prpria teria de ser usada de forma a criar capacidades produtivas internas diversificadas, articuladas e sustentveis, capazes de alimentar a economia
e satisfazer as necessidades objectivas do consumo social, cabendo ao Estado um
papel de direco estratgica do processo. Ora, a soluo para este desafio no
evidente, pois o modelo de economia dependente da ajuda, numa certa medida,
resulta e reproduz-se - num contexto em que grupos de interesse nacionais dele
tiram dividendos e, portanto, podem no estar prioritariamente interessados na
mudana.
Como se pode perceber atravs da rpida apresentao do contedo das
quatro partes do livro, existe um fio condutor que liga o conjunto dos artigos: o
desafio da construo de um Estado democrtico. Naturalmente, o entendimento
do que significa um Estado democrtico abre o campo para muitas posies
diferentes e a identificao desse fio condutor no significa que sobre o assunto
exista no livro uma linha de pensamento e de anlise nica, partilhada por todos
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os autores. Pelo contrrio, estamos perante uma diversidade de pressupostos tericos, de abordagens e de metodologias de anlise, que, sobretudo, contribuem para
alimentar um debate aberto e plural sobre as escolhas e opes que caracterizam
as polticas pblicas e que dependem dos interesses, por vezes contraditrios, que
so inerentes vida social.
Lus de Brito

Fevereiro de 2011

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Desafios para Moambique 2011

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PARTE I
POLTICA

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ESTADO, DESCENTRALIZAO E
CIDADANIA
EQUAO POSSVEL OU IMPERATIVA?
Jos scar Monteiro
Nos finais do ano de 2010, um navio moambicano foi sequestrado no Canal de

Moambique por piratas somalis. O fenmeno da pirataria somali tem dado lugar a

notcias sobre vrios assuntos (a frota anti-pirataria, as negociaes sobre resgates, as


ameaas ao comrcio internacional, incluindo em reas vitais como o aprovisionamento

energtico, as cumplicidades locais, etc.). Mas pouco abordam o que est por detrs,
que o colapso do Estado somali que dura h mais de dcada e meia.

No entanto, a tese dos Estados fracassados (failed states) tem sido uma constante

nas anlises de questes africanas. E o nmero de conflitos em frica parece corroborar


esta assero. Seja de notar que a proliferao destas questes, de que o exemplo mais

vivo o da Cte dIvoire, tem menos a ver com ideologia e mais com a questo da
construo da nao. E poderemos discutir se o modelo de Estado em frica, com
fronteiras que no correspondem a etnias, no tem o seu peso nesta questo.

O caso da Somlia vem chamar a ateno sobre um outro ponto que o da

necessidade ou da importncia do Estado como regulador social e garantia de


condutas, papel de onde decorrem outros efeitos como a tica das relaes com
os outros, a noo de legtimo e do ilegtimo, a manuteno da ordem pblica, a
segurana nacional e agora internacional.

A Somlia era um dos poucos Estados africanos que possua unidade tnica e

lingustica. Portanto, o colapso do Estado somali no tem a ver com a etnia. Por um

momento pareceu que a Somlia iria sobreviver sem Estado, pelo menos em parte.
Ora a pirataria amanh ser outra coisa! demonstra que os pases continuam

a ter necessidade de uma forma de organizao que garanta o respeito das regras

de conduta. Mais, que ignorar a no ordem interna j no possvel porque tem


efeitos imediatos, fulminantes nas relaes mundiais. velocidade das lanchas
rpidas dos piratas.

Estado, Descentralizao e Cidadania Desafios para Moambique 2011

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O que tem isto a ver com o nosso tema, a descentralizao?


A histria de frica uma histria particular. Os Estados ora existentes so
uma realidade imposta do exterior. No demais repeti-lo, porque os esforos
estrnuos que exigiram e continuam a exigir a manuteno e funcionamento desse
Estado exterior tendem a fazer esquecer a realidade que lhe subjaz. Criados de
cima para baixo, incompletamente estendidos e imperfeitamente articulados com
as formas organizativas das populaes, os Estados e realidades jurdico-formais
africanas so, por um lado, muito superficiais: podiam subjugar no passado ou ser
respeitadas no presente, mas pouco penetram e sobretudo pouco se sustentam no
mago da sociedade.
So realidades muito diversas que ainda no foram conhecidas e integradas.
O prprio conceito de autoridade tradicional varivel, coexistindo ou no, ou
fundindo-se mesmo, com o poder mtico ou religioso, legtimo ou comprometido.
Sobre esta realidade existencial inseriram-se traumatismos como o das secesses
inspiradas do exterior que levaram ao que poderamos chamar o sndroma do Biafra e a reaces defensivas e excessivas segundo as quais todo o reconhecimento
de especificidade era um caminho para a fragmentao. Veja-se como foi preciso
chegar aos dias de hoje para se aceitar como natural que se constitusse desapaixonadamente o Estado independente do Sudo do Sul.
A desagregao da Somlia, com o Botswana, um dos dois Estados etnicamente unos em frica, mostra a importncia do problema do Estado, muito
tempo encoberto ou limitado apenas s questes do nation building: para alm
da construo da identidade nacional, a organizao da coisa pblica e da sua boa
gesto permanecem questes primordiais.
A questo que se continua a pr e quem o ignorar vai pagar o custo a
da construo do Estado, se vista do estreito ponto de vista do Estado moderno.
O esforo ingente que fizeram as primeiras geraes da independncia africana
para manter e depois fazer chegar o Estado para baixo por presso, no teve o
resultado esperado. As palhaadas de um Bokassa ou a corrupo de ditadores,
tolerada em troco da sua submisso servil s ex-potncias coloniais, tiveram o
inconveniente adicional de atribuir a estes factores os fracassos do Estado. Numa
segunda fase, coronis e generais formados nas academias coloniais foram apresentados como garantes da unidade nacional para, na maior parte dos casos, se
tornarem em instrumentos de ditadura pessoal e enriquecimento e opresso e, por
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sua, vez sarem de cena. Foi tambm o tempo de outras entidades morais extra
estatais, tais como personalidades e outras entidades morais ou espirituais, como
as igrejas. Talvez essa fase no tenha ainda terminado.
O que relevante que, em todos os casos, foi preciso recorrer a entidades nacionais externas ao Estado ou mesmo ao Pas, como as Naes Unidas, para escorar
a legitimidade dos Estados africanos, como se eles prprios, no seu sentido amplo de
coisa pblica, de res publica, no possussem, dentro de si, capacidade de reconstruo e regenerao. Como se no houvesse capital social sob forma de preocupaes
com a gesto pblica, aces locais, experincias de governao no pas capazes de
inspirar e refundar a construo do Estado, quer as mais antigas quer as mais recentes, obscurecidas pela visibilidade encandeante das aces do Estado.
E as solues no geral consistiram em erigir processos eleitorais que, em
grande parte, tiveram o condo de aquietar os espritos e definir um processo de
escolha legitimado. Reentrada do povo na histria, pois, por via da legitimao
das escolhas maioritrias! Mas as maiorias numricas no resolvem outros problemas, nomeadamente o da gesto e coexistncia de outras afirmaes identitrias.
Por outras palavras, os processos eleitorais supem um grau de coeso todos
partem da noo de nao que nem sempre existe. Ainda antes da vaga multipartidria de 1990, lembremos como, no caso do Zimbabwe, as eleies criaram
uma maioria mas no resolveram os problemas tnicos subjacentes com o ciclo de
reaco e contra-reaco que tragicamente se seguiram no Matabeleland.
O conceito de descentralizao tem uma conotao favorvel. Evoca diferena, florescimento, multiplicidade, participao. Em contrapartida, centralizao palavra partida carregada de sentidos negativos, evoca autocracia, no
consulta, dirigentes distantes, desligados dos problemas reais. O debate sobre a
descentralizao tem esta dimenso psicolgica.
Nos tempos modernos, e mais especificamente no quadro do consenso de
Washington, a descentralizao fez parte da panplia crtica dos poderes excessivos do Estado, da sua interveno despropositada na economia, ao lado da privatizao, e da terciarizao de servios. Como acontece em movimentos globais
deste gnero, estas ideias - cada uma delas em si acertada - utilizadas de forma
crescente na gesto privada com bons resultados e, diramos, todas elas j praticadas, foram transformadas num pacote e foram dogmatizadas. Como todos os
dogmas, o princpio comea a prevalecer sobre a realidade. Legies de peritos
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armados destas ideias simples desceram como nuvens sobre os novos Estados
para espalhar a boa nova.
Descentralizao tambm transformao de estilo de governao: quem
descentraliza passa a exercer a sua autoridade de forma indirecta, atravs de normas, metodologias, formao e inspeco, o que pode ser difcil para quem se habituou ao decisionismo central. preciso que o processo prepare os intervenientes
para um novo estilo de direco.
Finalmente, a descentralizao tambm geradora de receios de fragmentao. Mecanismos de habituao e certificao tm de ser pensados para que o
processo siga uma marcha sustentada, mesmo se por vezes mais lenta. O pas no
vai fugir, disse algum.
Uma linha de pensamento bastante difundida identifica descentralizao
com autarcizao. Esta a forma acabada da descentralizao na medida em que
consagra poderes locais.1 uma descentralizao democrtica electiva. E certamente h bons argumentos nesse sentido: a autarcizao atribui competncias especficas em regra sobre os chamados assuntos de vizinhana,2 define um territrio,
consagra poderes prprios e, sobretudo, define processos de escolha de dirigentes
por uma populao determinada por um processo independente de outra entidade. O corolrio lgico desse raciocnio so avaliaes quantitativas e mensurveis:
assim, o nvel de cometimento pela descentralizao depende do ritmo de criao
das autarquias. Moambique comeou com um nmero limitado de autarquias e
o seu nmero vem crescendo de forma sincopada.
Criar um quadro constitucional-legal para a organizao dessa vontade
funo constitucional do Estado. No nosso caso, as balizas constitucionais so
claras: as autarquias so de dois tipos, os municpios nas cidades e vilas e as povoaes nas sedes dos postos administrativos.3

A expresso poderes, emprestada de outras prticas, um pouco forada, reconhea-se, num pas
como Moambique em que as autarquias no reconhecem poderes existentes mas constituem
uma mera atribuio de funes por desgnio e no formato decidido pelo centro. Se queremos falar em poderes, ou pelo menos em formas naturais, endgenas de organizao, devemos
procur-los fora do quadro formal moderno e urbano, nas comunidades locais.
2
Acessos, servios bsicos, gesto de resduos, regras de convivncia
3
No confundir com a povoao/unidade territorial, inferior localidade, consagrada com o mesmo nome que a povoao/autarquia, qui por distraco.
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At hoje temos 43 autarquias locais. Para preencher o quadro constitucional


faltam 99 que so sedes distritais e simultaneamente postos administrativos-sede
e 266 que so simplesmente sedes de postos administrativos. Como avanar na
ingente tarefa de criar as 365 autarquias que faltam?
Neste momento, o processo iniciado pelo Governo e negociado em sede
parlamentar. um processo que vem de cima para baixo e um sistema comprovado. Mas ser o nico? Ser a vontade do Estado o factor determinante na constituio das autarquias? Porque no dar maior relevo vontade popular dentro dos
marcos constitucionais?
Se assim for, o principal factor para determinar o ritmo da descentralizao
ser a maior ou menor vontade dos cidados de se organizarem para tomarem
conta dos seus assuntos.
Como faz-lo? Ser possvel encorajar os cidados a tomarem a iniciativa do
processo e acolher as demandas populares para a autarcizao formuladas pelos
prprios residentes?
Se respondermos positivamente a esta questo, considerando que existe um
direito constitucional autarcizao, direito dos residentes de gerir os assuntos da
vida quotidiana que lhes dizem respeito, coloca-se uma segunda questo. Bastar
a simples demanda? Existe o risco de multiplicar instituies que apenas servem
para criar mais titulares de rgos autrquicos que iro exigir remuneraes e instalaes, mas mortas nascena.
A essncia da autarcizao a vontade dos cidados de se organizarem para resolver os seus problemas. O direito autarcizao tem de ser ganho. Isto implica que a
autarcizao s garantida queles cidados que demonstrem a sua vontade genuna
de se organizar para resolver os seus problemas. Esta capacidade pode ser avaliada
pelas actividades de carcter comunitrio j empreendidas como gesto de resduos,
reparao de estradas, criao de escolas comunitrias. Tal constituiria uma garantia
de que a nova autarquia nasce com uma base sustentada, vai ajudar a resolver problemas e no representa apenas uma despesa ou a mera satisfao de orgulhos locais.
Por outro lado, pode acontecer que os cidados de uma determinada comunidade sejam capazes ou estejam dispostos a exercer algumas, mas no todas,
funes que competem s autarquias. Ser que deveremos ater-nos sempre ao
modelo acabado de autarquia previsto na lei ou no deveremos admitir formas
autrquicas em que os cidados apenas exercem as funes para as quais se sentem habilitados? Ou seja, uma descentralizao parcial, do ponto de vista material.
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At aqui estamos a falar da totalidade do territrio das autarquias previstas


constitucionalmente. Mas pode acontecer que certos bairros, ou conjuntos de bairros, j estejam motivados e organizados do ponto de vista cvico, mas no a totalidade do territrio autrquico. Ser possvel conceber uma autarcizao parcial do
ponto de vista territorial como passo para a sua extenso para o territrio atravs do
efeito de contgio? Claro que, nesse caso, ser necessria toda a cautela para evitar
que a autarcizao seja uma forma de agudizar diferenas de estatutos de riqueza.
Isto conduz a ver a autarcizao - e veremos mais adiante a descentralizao
no seu conjunto - como um processo simultneo de gesto assumida crescentemente pelos cidados e crescentemente reconhecido pelo Estado que, atravs de
um processo objectivo e cuidadoso, lhes transfere meios crescentes, forma e habilita, empodera (em suma) estas pr-autarquias.
Esta questo do voluntariado e da participao chama uma outra que a
da participao dos cidados na vida das autarquias. Existe o perigo, sobretudo
nas grandes aglomeraes, de que a participao cvica se reduza largamente ao
momento das eleies. A partir da, tudo resolvido nas sesses dos rgos competentes. Que as decises tenham de vir desse nvel macro est bem entendido
porque solues globais por vezes so inviveis a nvel inferior. Mas atravs de
escales mais prximos dos utentes/cidados que se podem resolver muitos problemas: o que coloca os problemas das chamadas sub-autarquias nos grandes municpios como instncias mais prximas dos cidados e encarregadas de resolver
um certo nvel de problemas (como manuteno de estradas, jardins, colecta local
de resduos slidos). Experincias existem.
Uma autarcizao de horizontes largos dirige-se mais aos cidados enquanto
pessoas com interesses locais boa recolha do lixo, boas estradas, ambiente so,
escolas sem vcios como a droga, entre outras do que a grandes filosofias e ideologias. A legislao j acolhe candidaturas independentes. Mas importa distinguir
independentes, que tambm so polticos, e cidados interessados em contribuir
para resolver os problemas dos seus vizinhos. Os autarcas no so polticos em
regime de destacamento, so bons cidados que se empenham na vida colectiva.
So estes que importa ganhar para a gesto autrquica de modo a alargar a base
social das nossas instituies, educar na cidadania, inovar no desenvolvimento.
No se trata de uma contradio, mas antes de uma complementaridade: alguns
destes homens bons podero evoluir para a poltica partidria. Mas esse deve
ser um ponto de chegada e no de partida, um caminho para o rejuvenescimento
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constante da classe poltica. A partidarizao total das eleies locais responde


lgica dos partidos, mas tem o risco de no trazer superfcie os melhores dirigentes dos assuntos locais. Os partidos, por um lado, e os independentes, por outro,
tm de ser rigorosos nas suas escolhas, privilegiando quem melhor sabe gerir,
participativamente, as autarquias. H exemplos.
Mas que dizer das zonas de populao dispersa ou de pequenas aglomeraes? A prtica j mostrou que a que reside o espantoso capital social das
sociedades africanas e da sociedade moambicana em particular. A experincia
prematuramente encerrada das assembleias do povo mostrou o potencial de participao e deciso dos cidados. Como capitalizar estes talentos na gesto dos
assuntos pblicos?
Existe a tendncia para considerar que apenas a descentralizao autrquica
descentralizao. Tudo o que envolve gesto pelo Estado excludo do campo
da descentralizao. Talvez tenhamos contribudo para isso quando reproduzimos
a distino da teoria administrativa francesa entre descentralizao e desconcentrao. Importa uma clarificao preliminar. H uma forma de desconcentrao burocrtica, mera transferncia de competncias entre escales territoriais, que no
constitui descentralizao: quando, por exemplo, se concede a um Governador
Provincial ou Administrador de Distrito competncia para nomear funcionrios.
J diferente quando a desconcentrao, sem ser electiva, porque os dirigentes so nomeados, , no entanto, largamente participativa. Ela pode assumir
diferentes formas e os crescentes poderes dos conselhos consultivos (ou conselhos
locais) representam um caminho prometedor. Para tal, muito contribuiu o precedente criado pela legislao progressista adoptada em matria de terras, florestas
e fauna bravia, pescas, minas e meio ambiente, que consagram o papel das comunidades na gesto dos seus recursos. Assim, importa desdobrar o conceito de
desconcentrao em dois sub-conceitos: desconcentrao burocrtica e descentralizao administrativa participada.
No se trata de mero exerccio semntico: que, enquanto a desconcentrao burocrtica visa melhorar a eficincia da administrao enquanto tal, a descentralizao administrativa participada um exerccio de cidadania. Em ltima
anlise, o caminho para a democracia com todos os seus contedos. Primeiro,
participao associada competncia crescente; numa segunda fase, a escolha
democrtica electiva.
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Os Conselhos Consultivos j se tornaram em rgos com duas funes: consultivos nas matrias de competncia central e decisrios nas matrias que envolvem interesses prprios, como foi o caso das decises relativas aos 7 milhes.
Nada impede que o processo de escolha dos seus membros se desenvolva para
modalidades cada vez mais democrticas, incluindo as eleies, que no precisam
de ser custosas e podem ser feitas como, j se fez, em reunies abertas e salvaguardada a livre escolha como, por exemplo, o voto em urna.
A combinao de poderes com recursos torna eficaz a democracia local.
Sem entrar nos mritos do processo de alocao de prioridades dos 7 milhes,
possveis irregularidades na atribuio, pude constatar, numa visita que fiz a 33
lugares no Sul, Centro e Norte, que o poder de disposio de recursos teve dois
efeitos: dar um sentido de utilidade participao ter meios para implementar
decises vitaliza as organizaes; mais importante, identifica os cidados com o
Estado; os dinheiros pblicos so tambm para ns e no apenas para eles, para
a administrao! Esta forma de participao dos cidados na gesto pblica constitui tambm uma modalidade de descentralizao.
Uma palavra sobre a administrao de proximidade: o distrito apareceu durante um certo tempo como o salto necessrio, unidade-base da planificao territorial. Nada aconselha de momento uma modificao desta estratgia ainda por
implementar completamente. Mas urge ir mais alm.
O Posto Administrativo, concebido na gesto colonial como um momento de
controlo das populaes, foi redefinido como o ponto de contacto do Estado com as
populaes e de prestao de servios. Existem no pas pouco menos de 400 Postos
Administrativos (pese a infelicidade da designao!), o que daria uma mdia de 2 mil
quilmetros quadrados de territrio a gerir. Dadas as dificuldades de comunicao, parece dever ser este o escalo a privilegiar na execuo, mas tambm no entrosamento
dos cidados com o Estado. O controlo popular, o acompanhamento das decises do
Estado, a dinamizao da iniciativa local parecem ser mais eficazes a este nvel do que ao
nvel do distrito que tem um territrio mdio de 7300 km2. A estrutura do Posto Administrativo deveria seguir a natureza da sua rea, mas, como regra, a agricultura alimentar
(pescas, onde for o caso), os servios bsicos (escolas primrias e centros de sade)
deveriam ser dirigidos por quadros polivalentes evitando-se a tentao de se colocar
delegados sectoriais. Os chefes das localidades, para os quais acaba de ser aprovada uma
equipa de suporte, poderiam comear por ser, antes de mais, facilitadores de processos
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sociais com competncia especfica no desenvolvimento local, desde logo com uma formao de extensionistas. por fazer coisas concretas que se afirma e se legitima o poder.
At aqui estamos a falar de rgos, instituies do sistema formal de organizao
dos poderes pblicos. Ora, a descentralizao pode ser vista como mero exerccio de
transferncia de poderes dentro da mquina pblica, central e autrquica, despida da
sua carnalidade que so as pessoas. Essa uma viso possvel. Porm, se consideramos a descentralizao como um sistema que envolve autarquias, modalidades mais
abertas da sua criao, como as autarquias sob demanda e formas intermdias como
pr-autarquias, participao cidad nas decises dos rgos locais do Estado, imperativo olhar para as comunidades como a base originria do Estado enquanto res publica.

CAIXA 1 QUE MIL MUSSAPAS DESABROCHEM


Bem longe dos lugares onde vivo, no meio do distrito de Sussundenga, avisam-nos que estamos a chegar.
Olho espantado para campos geometricamente lavrados por bois, onde crescia uma planta desconhecida e
bem verde. cevada, dizem-me, produzida aqui e destinada produo das fbricas de cerveja. Foi feito um
contrato e a produo escoada regularmente. J entrada da aldeia de Mussapa, vejo direita um grupo de
camponeses, maioritariamente senhoras, sentado sob uma rvore a trabalhar descascando e desbastando e
vergando ao fogo troncos de uma madeira branca. Com eles, uma pessoa de pele clara que ensinava a preparar
o que nos apercebemos serem cangas de bois. Parmos. Era um membro de uma organizao americana, a
Tillers Association of America, lavradores organizados na modalidade, de que j ouvira falar, de capitalismo social. So empresas de agricultores e camponeses operando segundo as regras do mercado, mas distribuindo
os resultados entre os scios trabalhadores, prximas do modelo cooperativo, mas com inmeras modalidades. No conjunto dos Estados Unidos e Canad representariam cerca de 25% da economia. O seu ramo internacional destaca membros, muitos deles reformados, para trabalhar com camponeses de outros pases. Enquanto vamos para a sala de reunies, o grupo continua a trabalhar e no fim apresenta o resultado do trabalho.
Ao lado do local de reunies, que era a escola, vejo um monte de pedras e tijolos. So a contribuio da
populao para a construo de mais uma sala de aulas. Na reunio est presente um representante de
uma ONG. Originrio de Inhambane, veio trabalhar por conta da ONG e fixou-se no local. Os dirigentes locais tm uma preocupao: melhorar a vida da populao. O chefe da localidade tem uma motorizada que
usa para acompanhar a utilizao dos sete milhes que se faz em comunidades ainda distantes do local. O
professor, um enorme e escuro moceto, cheio de confiana e energia, fala dos planos e da confiana em
si prprios. O lder comunitrio diz que a divisa ali trabalhar: quem trabalha recebe ajuda, quem fica de
lado, fica. Wassala, wassala, dizia-se nas marchas longas durante a libertao. Quem fica, fica. Referem o
papel do senhor Gomes, um empresrio local., tambm presente na reunio.
O senhor Gomes, contam, j trabalhou em vrios locais da provncia, incluindo no Estado, e resolveu vir
melhorar a vida dos seus conterrneos. Em Mussapa existe um curso de gua de pequeno caudal mas permanente e com significativa diferena de nvel, quase uma cascata. Lembrou-se que havia numa antiga
empresa estatal abandonada, uma velha moagem sem motor, conta-nos a nosso pedido e com relutante
modstia. Decidiu utilizar a energia motriz da gua. Fez os desvios necessrios e instalou uma pequena
comporta manual que desvia a gua para a moagem. Cobra um tanto por quilo modo, mas quem no pode
pagar no paga. Depois veremos... No se queixam nem pedem nada. S mostram o que fizeram. O entusiasmo dos dirigentes to grande que nos contagia. L vamos, sacrificando o resto do programa do dia.
Corrijo, no sacrificando nada, aprendendo, j no ocaso da vida, uma lio, diria um curso completo de
cidadania e de gesto. A bondade e o amor pelos outros que h de mais nobre na cidadania, a solidariedade internacional, internacionalista dizamos outrora, o contar com as prprias foras, a solidariedade
da comunidade, a confiana no futuro.

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A Constituio de 2004 j lhes d enquadramento constitucional ao consagrar a noo de domnio pblico comunitrio. Estas autarquias naturais, repositrios evolutivos dos valores culturais e da prtica de participao da governao
moambicana, tm de ser reconhecidas, desenvolvidas e articuladas com o sistema
poltico nacional. Uma lei das Comunidades teria em conta o seu papel institucional, mas tambm o seu papel no desenvolvimento, na difuso dos cuidados
de sade primrios, na preveno das calamidades, mas tambm na melhoria da
produo agrcola, conhecimento dos mercados, geminao de sementes, traco
animal, conservao de alimentos, preparao da comercializao.
Temos, assim, que a descentralizao deve ser vista como um continuum que
vai desde as comunidades s autarquias, das representaes do Estado ao nvel da
localidade at ao nvel da provncia.
Finalmente algumas reflexes sobre o prprio processo de descentralizao:
1. A descentralizao, assim como a concebemos, como uma viso sistmica
que incorpora as prticas j em curso e lhes d coerncia e viso global,
acaba por constituir uma pea de uma paulatina refundao do Estado.
2. Pegar no conjunto da polity para a compreender, identificar as interaces,
buscar sinergias, aproveitar potencialidades ocultas um exerccio complexo, mais de entendimento do que de aco. Como no judo, o segredo est
em aproveitar a fora existente e ajud-la a canalizar (como se diz modernamente, steering not rowing, guiar o leme mais do que fazer fora a remar).
3. Tal constitui no essencial uma nova forma de fazer as coisas: enquanto a
forma tradicional de elaborar estratgias d nfase aos planos operacionais

e s metas, esta nova forma d mais nfase compreenso dos processos e


sua delicada conduo.

4. Do ponto de vista processual, significa lidar finamente com realidades muito


diversas, quer do ponto vista da mquina administrativa quer sobretudo da

sua base societal. Culturas diversas subjazem aparente uniformidade presente nas apresentaes formais e nas grandes reunies. Todos sabemos que a

verdadeira reunio se passa fora, nas vises, nas interpretaes certas e erradas
ou nas visitas s aldeias e comunidades, depois de os visitantes sarem.

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5. Isso implica um processo conduzido por administradores pblicos, conhecedores dos procedimentos e das leis mas abertos sobre a sociedade e dotados

dos instrumentos que, entre outras, a sociologia oferece para a compreenso


das sociedades e dos grupos. Uma gerao de novos quadros deve ser formada
a partir do existente, capaz de conduzir o processo. A garantia do seu sucesso
est mais na qualidade, na capacidade, no empenho, na sua compreenso das

sociedades e da busca da soluo vlida naquele lugar, do que apenas num


texto legal ou num guio. Vasto programa!

CAIXA 2 EM CHICOMO, OUVIR PARA GOVERNAR


O caminho da sede do Posto Administrativo de Chicomo no distrito de Massinga, ainda longo. Vamos
assistir elaborao do plano da localidade. A metodologia nasce num projecto financiado pela GTZ. Tomam a palavra os porta-vozes dos grupos. Alguns vm de longe. Fala o responsvel da agricultura, o da
ordem e segurana, o das escolas e hospitais, outros. Articulam eloquentemente e de forma pensada os
seus problemas, como s sabem fazer os camponeses que tm tempo para pesar e pensar.
E aqui duas surpresas: a primeira, os chefes dos grupos falam dos problemas e das solues que esto
a implementar. A segunda, os funcionrios, tomam nota e asseguram que todos os assuntos sejam tratados segundo uma lista de questes identificadas na reunio anterior. De vez em quando algum intervm
para recordar que determinado ponto referido em reunio anterior ainda no foi abordado. Os funcionrios escutam, tomam notas.
Em toda a reunio, os funcionrios que eu vira na sede do distrito atrs de secretrias pareciam transformados. Ouviam com respeito, quase ternura, e certificavam-se de que era bem isso que estava ser dito.
Para registar nas suas notas. No havia chefes a dar orientaes.
No fim, um balano geral. Todos ouvem as experincias dos outros. um curso. nesse momento que
os dirigentes do Estado comentam, apoiam, sugerem outros caminhos, recolhem ideias para os planos.
Era a descentralizao administrativa participada em aco, era o buscado papel facilitador do Estado,
era a articulao Estado/cidado. Moambique est a mudar.

Que desafios especficos enfrenta um processo de descentralizao:


O primeiro desafio passar a ver a descentralizao como processo que vai
para alm de mudanas entre escales no seio do aparelho administrativo, e
olhar para a administrao como algo que se insere nos cidados, com eles trabalha e nas comunidades se enraza.
O segundo desafio o superar os legtimos receios de fragmentao que
todas as descentralizaes implicam atravs de um pensamento criador e aco
ousada.
O terceiro desafio reside na capacidade das estruturas intermdias como os
Governos Provinciais de passar para uma funo de apoio, superviso e delegao
dos escales inferiores agora que no essencial realizaram a sua primeira misso
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histrica de preencher o vazio administrativo e manter a administrao em funcionamento. O mesmo se pode dizer das estruturas distritais.
O quarto e maior desafio saber se o discurso presidencial de empoderamento das comunidades por via dos mecanismos financeiros ser capaz de -- mesmo se gradualmente -- vencer o peso da mentalidade dirigista.
Finalmente, processos desta dimenso no podem ser encetados sem consensos, ambiente, meios e determinao.

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TRANSFORMAES SEM MUDANAS?


OS CONSELHOS LOCAIS E O DESAFIO DA
INSTITUCIONALIZAO DEMOCRTICA EM
MOAMBIQUE
Salvador Cadete Forquilha | Aslak Orre

INTRODUO1
As reformas polticas desencadeadas na maior parte dos pases da frica subsaariana nos finais dos anos 1980 e comeos dos anos 1990 podem ser vistas num
contexto mais vasto da chamada terceira vaga de democratizao (Huntington,
1991). Com efeito, entre os anos 1970 e 1990, assistiu-se a mudanas importantes
no que se refere a regimes polticos em diferentes partes do mundo, nomeadamente a queda de regimes autoritrios do Sul da Europa nos meados dos anos 1970, a
substituio das ditaduras militares por governos civis eleitos na Amrica Latina
a partir dos finais dos anos 1970 e meados dos anos 1980, o colapso dos regimes
comunistas da Europa do Leste nos finais dos anos 1980, a constituio de 15
repblicas ps-soviticas em 1991, na sequncia da queda da URSS, o declnio de
regimes de partido-nico na frica subsaariana e alguma tendncia de liberalizao de alguns pases do Mdio Oriente nos anos 1990 (Carothers, 2002: 5).
Relativamente a Moambique, essas reformas polticas foram marcadas essencialmente pela introduo da nova Constituio da Repblica em 1990 e pelo fim
da guerra civil em 1992, culminando com a realizao das primeiras eleies multipartidrias em 1994, o que permitiu a abertura do espao poltico e a criao de
novas instituies. Considerado como caso de sucesso, por ter conseguido fazer a
passagem no s da guerra para a paz como tambm de um regime de partido nico
para um regime multipartidrio, Moambique embarcou, desde os meados dos anos
1990, no processo de criao e consolidao de instituies democrticas. Mas, se
Este artigo foi essencialmente elaborado com base no trabalho de campo realizado no distrito de
Gorongosa em Abril de 2010, no contexto do projecto de investigao intitulado The political
economy of decentralization and local state building in Mozambique, sob a direco de Bernhard Weimer. Uma verso mais desenvolvida do artigo far parte do livro a ser publicado no
mbito do referido projecto.

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verdade que, no mbito do processo de transio e consolidao democrticas, o


pas conseguiu alguns avanos que permitiram a criao de espaos de participao para partidos polticos, organizaes da sociedade civil e cidados em geral,
tambm no menos verdade que os espaos criados no mbito do processo de
democratizao do pas parecem estar cada vez mais controlados e at asfixiados
pelo sistema de partido dominante. Esse controlo apresenta-se como um desafio
para o processo de consolidao democrtica, e consubstancia-se, entre outros
aspectos, nas sucessivas e sistemticas revises da lei eleitoral, na instabilidade
das instituies da administrao eleitoral, na transformao dos conselhos locais
distritais em meros espaos de consulta, na ausncia de uma poltica e estratgia
claras de descentralizao, no lento processo de municipalizao do pas, enfim,
numa aberta partidarizao do Estado e o consequente dfice de incluso poltica.
Este artigo procura analisar os desafios da institucionalizao democrtica em
Moambique, olhando para as dinmicas e lgicas de funcionamento dos espaos
de participao criados no mbito do processo de democratizao do pas, particularmente ao nvel dos distritos. O argumento principal do artigo sublinha a ideia
segundo a qual o funcionamento dos espaos criados na sequncia do processo de
democratizao estruturado pelas dinmicas do sistema de partido dominante. O
argumento desenvolvido em dois momentos. Num primeiro momento faz-se uma
anlise das dinmicas do processo de transio poltica dos anos 1990 em Moambique e o regime que resultou desse processo; num segundo momento o artigo procura olhar para a constituio e funcionamento dos espaos de participao criados
na sequncia do processo de democratizao, particularmente nos distritos.

TRANSIO POLTICA EM MOAMBIQUE: DINMICAS E


CONFIGURAO DO CAMPO POLTICO
Diferentemente do que aconteceu em muitos pases da frica subsaariana, a
transio poltica em Moambique nos finais dos anos 1980 e comeos dos anos
1990 esteve profundamente ligada ao fim da guerra civil. Com efeito, os acordos
de paz assinados pelo governo da Frelimo e pela Renamo em 1992 colocaram as
bases polticas e jurdicas que moldaram significativamente o contexto subsequente. Compostos por sete protocolos e quatro documentos (Lei 13/92), os acordos
de paz, na prtica, eram uma carta de transio poltica para Moambique, na
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medida em que tratavam no s de questes militares, tais como o cessar-fogo, a


desmilitarizao e a formao do novo exrcito, como tambm das bases do processo de democratizao do pas, nomeadamente os critrios e modalidades de
formao dos partidos polticos, as questes eleitorais e a garantia das liberdades
fundamentais sob o plano constitucional. Neste sentido, o processo de transio
poltica dependia, em grande medida, do sucesso da pacificao do pas, facto que
teve implicaes significativas na estruturao do campo poltico ps-transio,
marcado por uma forte bipolarizao poltica e por um lugar marginal para partidos polticos, cuja gnese no esteve directamente ligada guerra civil.
Assim, a transio poltica em Moambique foi, muitas vezes, confundida com a
gesto do processo de implementao dos acordos de paz. Alguns tericos das transies polticas sublinham que se pode considerar uma transio completa quando
existe um entendimento sobre procedimentos eleitorais, um governo que chega ao
poder como resultado de voto livre e popular, e tem autoridade para gerar polticas, e
quando o poder executivo, legislativo e judicial, sado da nova democracia, no partilha o poder de jure com outros rgos (Linz e Stepan, 1996a: 3). As primeiras eleies
e a formao e funcionamento das novas instituies so assim colocadas como elementos cruciais na efectivao de um processo de transio, o que no quer dizer que
sejam a condio suficiente. Alis, Linz e Stepan (1996b) reconhecem que, no perodo
ps-transio, antes que uma democracia possa ser considerada como consolidada,
ficam ainda muitas condies por estabelecer, muitos hbitos e atitudes por cultivar.
Para o caso de Moambique, o perodo ps-transio foi, neste sentido, elucidativo.
Com efeito, se as primeiras eleies multipartidrias, em 1994, e as instituies que delas resultaram constituram um aspecto fundamental do processo de transio poltica,
muito teve que ser feito depois, em termos de discusso, negociao e aprovao da
legislao adequada, para que as reformas levadas a cabo se tornassem efectivas (Brito,
2010). Foi o caso das sucessivas e sistemticas revises da lei eleitoral, a reviso constitucional de 2004, as mexidas na legislao autrquica, entre outros aspectos.

DOS ACORDOS DE PAZ AO SISTEMA DE PARTIDO DOMINANTE


Com a gesto dos acordos de paz e a trajectria poltica ps-independncia
como pano de fundo, o processo da transio poltica foi ditando a configurao
e correlao de foras no campo poltico. Aps dois processos eleitorais (1994 e
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1999) em que a Frelimo e a Renamo mantiveram um relativo equilbrio em termos


de resultados eleitorais, o cenrio mudou significativamente a partir das eleies de
2004, em que a Frelimo se foi afirmando cada vez mais como partido dominante e a
oposio foi tendo um espao cada vez mais reduzido. Vrios factores concorreram
para este cenrio, sendo, entre outros, a revitalizao das estruturas partidrias da
Frelimo no meio rural, particularmente com a chegada de Guebuza direco do
partido em 2002 (Brito, 2010), a construo e consolidao de alianas poltico-partidrias com seguimentos outrora favorveis Renamo como, por exemplo, os
chefes tradicionais, a utilizao da burocracia e recursos estatais para fins partidrios
por parte da Frelimo, implicando um Estado cada vez mais ao servio do partido
no governo. Todavia, estes factores no podem ser vistos de uma forma isolada, na
medida em que a predominncia da Frelimo e a reduo do espao para a oposio
poltica tm tambm a ver com a eroso interna das estruturas partidrias da prpria
Renamo, o maior partido da oposio, consubstanciada na fraca e quase inexistente
institucionalizao do partido e num acentuado autoritarismo e clientelismo na gesto partidria. Assim, num contexto de fraca separao entre o Estado e o partido
no poder, a chegada do Estado a zonas onde a Renamo, no passado, teve um apoio
considervel, traduziu-se igualmente na perda de alianas poltico-estratgicas por
parte da Renamo e na implantao e fortificao da Frelimo a nvel local.
Neste contexto, tal como o grfico 1 sugere, a Frelimo foi-se estabelecendo como
partido dominante. Existe, em cincia poltica, uma vasta literatura sobre sistemas de
partido dominante (Sartori, 1976; Carbone, 2007; Carbone, 2003; Ronning, 2010)
um dos aspectos caractersticos de alguns sistemas polticos na frica subsaariana,
no perodo ps-transio dos anos 1990. Tal como Ronning (2010) sublinha, sistema
de partido dominante significa um sistema em que, apesar de haver eleies mais ou
menos competitivas, o partido no poder domina e os partidos da oposio tendem a
enfraquecer de eleies em eleies e o partido no poder frequentemente comporta-se com um certo grau de auto-suficincia e arrogncia, o que contribui para a apatia
dos eleitores e a absteno (Ronning, 2010). Alm disso, o partido no poder tem uma
grande influncia sobre a comisso eleitoral, o que limita o campo de jogo eleitoral
e favorece fraudes eleitorais. Neste contexto, as eleies constituem um instrumento
de perpetuao de uma governao semi-autoritria (Ronning, 2010). Alguns autores
como Sartori (1976), Carbone (2007) consideram que importante distinguir partidos
dominantes de hegemnicos. Neste sentido, partido dominante aquele que conquista
consecutivamente o poder atravs de eleies genunas em que os partidos da oposio
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simplesmente no conseguem modificar a preferncia dos eleitores (Carbone, 2007).


Diferentemente do partido dominante, o hegemnico conquista o poder num contexto de fraca competio eleitoral e inexistente possibilidade de alternncia poltica.
Partido hegemnico , assim, tido como sinnimo de partido dominante autoritrio
(Carbone, 2007). Neste artigo, o conceito de sistema de partido dominante usado na
sua verso de dominante autoritrio, isto , como sinnimo de partido hegemnico.
GRFICO 1 MANDATOS NA ASSEMBLEIA DA REPBLICA DE 1994 A 2009

250

Nmero de Assentos

200

191
160

150

100

129
112

133
117
90
51

50
9
0
1994
FRELIMO

1999

2004

RENAMO

8
2009

Outros

Neste contexto, a Frelimo foi capturando cada vez mais o Estado atravs da
implantao/revitalizao das clulas do partido nas instituies pblicas, facto
reforado particularmente a partir do IX Congresso realizado em Novembro de
2006, em que a militncia activa nos locais de trabalho passou a ser obrigatria
para os membros, especialmente para aqueles que exercem algum cargo de chefia
nas instituies estatais a todos os nveis.

SISTEMA DE PARTIDO DOMINANTE E SUAS CONSEQUNCIAS


O sistema de partido dominante no s sufoca a competio eleitoral como
tambm enfraquece os poderes legislativo e judicirio, como resultado, por um lado,
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de um forte presidencialismo e, por outro lado, de um controlo do parlamento e


dos tribunais atravs da maioria parlamentar e da nomeao dos juzes. Por conseguinte, o sistema de partido dominante tende a acentuar a intolerncia e a excluso
polticas e a manter o funcionamento das instituies refm da agenda poltica do
partido no poder, facto que dificulta sobremaneira o processo da institucionalizao
da democracia. Neste sentido, pode-se considerar que, em Moambique, as transformaes polticas no mbito da transio democrtica no foram capazes de
trazer mudanas significativas nas lgicas de funcionamento das novas instituies.
Em muitos casos, a hegemonia poltica da Frelimo retira transparncia, abertura e
incluso no funcionamento das instituies pblicas, tornando-as, em muitos aspectos, semelhantes ao que eram durante a vigncia do regime de partido nico, com
consequncias para a participao poltica em geral. Como Brito (2010) sublinha
na sua anlise sobre a transio poltica em Moambique: depois de quase duas
dcadas de transio democrtica, a situao de Moambique pode-se resumir assim: uma participao eleitoral inferior a 50% nas duas ltimas eleies gerais, uma
maioria qualificada de mais de dois teros para a Frelimo, partido no poder desde
a independncia, a residncia do chefe da Renamo, principal partido da oposio,
cercada pela polcia, na sequncia do anncio das manifestaes (Brito, 2010: 6).
A transio poltica em Moambique resultou, pois, no que alguns autores qualificam de anocracia, caracterizada pela concentrao e ausncia de separao de
poderes, corrupo endmica, clientelismo exacerbado, vazio de programas polticos,
anemia dos aparelhos administrativos, fraudes eleitorais repetidas, fraca legitimidade
das instituies (Prouse de Montclos, 2010: 11). Todavia, importante referir que
cenrio semelhante se verifica igualmente em outros pases da frica subsaariana que
desencadearam processos de transio poltica nos anos 1990. Assim como Prouse
de Montclos afirma, as transies democrticas na maior parte dos pases da frica
subsaariana resultaram hoje em anocracias (Prouse de Montclos, 2010). No dizer
do autor, no resto do continente, assiste-se mais consolidao de regimes que no
so nem verdadeiramente ditaduras militares, nem verdadeiramente democracias parlamentares. Relativamente a Moambique, embora existam elementos importantes de
um regime democrtico, como por exemplo, um espao poltico para os partidos da
oposio, uma sociedade civil relativamente independente, continuao de reformas
polticas, bem como eleies regulares e uma constituio impregnada de princpios
e valores democrticos, o pas parece apresentar ainda um srio dfice democrtico
cristalizado numa fraca representao dos interesses dos cidados, baixos nveis de
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participao poltica, baixo nvel de confiana dos cidados nas instituies do Estado,
particularmente nas instituies da administrao eleitoral e de justia.
O que interessante verificar nesses pases a maneira como a trajectria
scio-poltica de cada contexto estruturou a natureza das instituies criadas no
mbito do processo da transio poltica. Para o caso de Moambique, por exemplo, o funcionamento dos governos e parlamentos sados das sucessivas eleies,
desde 1994, foi em grande medida influenciado pelo contexto poltico precedente
de partido nico e de correlao de foras no mbito da guerra civil. Por conseguinte, notou-se, em muitas dessas instituies, pouca abertura, pouco dilogo e
fraca incluso poltica. No que se refere ao parlamento, por exemplo, as lgicas do
passado de confrontao militar entre os ex-beligerantes, muitas vezes, persistiram
na maneira como a prpria instituio foi funcionando. O mesmo se diga dos rgos da administrao eleitoral, nomeadamente, a Comisso Nacional de Eleies
e o Secretariado Tcnico da Administrao Eleitoral.
A nvel local, a trajectria scio-poltica, associada ao sistema de partido
dominante, tornou os espaos criados no mbito do processo da descentralizao
administrativa, nomeadamente os conselhos locais, menos abertos ao dilogo e
incluso poltica, o que, de alguma forma, reflecte o fraco grau de institucionalizao da democracia. Por institucionalizao da democracia entende-se aqui o
processo pelo qual as instituies, as normas, os procedimentos criados no mbito
da transio democrtica se transformam em atitudes, hbitos e prticas que
estruturam o agir dos actores do jogo poltico no seu dia-a-dia (Schedler, 1997;
Schmitter, 1995). Esta realidade torna-se mais perceptvel quando se analisa as
dinmicas da constituio e o funcionamento dos conselhos locais.

CONSULTA E PARTICIPAO NUM CONTEXTO DE SISTEMA DE


PARTIDO DOMINANTE: O CASO DOS CONSELHOS LOCAIS
Um dos aspectos mais marcantes das reformas polticas a nvel local nos
ltimos anos em Moambique foi a constituio e institucionalizao dos chamados conselhos consultivos.2 Inicialmente associados s experincias de planificao participativa na regio norte do pas, nos finais dos anos 1990, os conselhos
2

Neste artigo, usamos os termos conselhos consultivos, conselhos locais e IPCCs como sinnimos.
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consultivos vieram a ter mais tarde um enquadramento jurdico-legal, no mbito


da Lei dos rgos Locais do Estado (LOLE) aprovada em 2003 (Lei 8/2003).
Apesar disso, na maior parte dos casos, a constituio dos conselhos locais data
apenas de 2006, num processo muito ligado ao Oramento de Investimento de
Iniciativa Local (OIIL), hoje conhecido por Fundo de Desenvolvimento Distrital
(FDD). Tidos como espaos de participao e consulta comunitrias, os conselhos locais foram constitudos e desenvolveram-se num contexto poltico profundamente marcado pelo sistema de partido dominante, que condicionou no s
o processo da sua constituio como tambm o seu funcionamento e natureza.
Este contexto, consequentemente, tem implicaes no alargamento da base de
participao a nvel local, na medida em que esta ltima fica muito circunscrita
dinmica de implantao das bases do partido dominante. Este facto torna-se
mais evidente quando se analisa no s as dinmicas de representatividade como
tambm o prprio processo de participao dentro dos conselhos locais.

REPRESENTATIVIDADE DOS CONSELHOS LOCAIS: O DESAFIO


DA INCLUSO POLTICA A NVEL LOCAL
Apresentados no discurso poltico como a ilustrao de espaos de consulta
e participao comunitrias, os conselhos locais so supostamente constitudos
na base de uma representatividade que procura reflectir o pluralismo a nvel local.
Alis, a LOLE e o seu respectivo regulamento so explcitos a este respeito ao
sublinhar que integram os conselhos locais as autoridades comunitrias, os representantes de grupos de interesse de natureza econmica, social e cultural escolhidos pelos conselhos locais ou frum de escalo inferior em proporo da populao de cada escalo territorial O dirigente de cada rgo local pode convidar
personalidades influentes da sociedade civil a integrar o conselho local, de forma a
assegurar a representao dos diversos actores e sectores (Decreto 11/2005). Esta
ideia retomada pelo guio sobre organizao e funcionamento dos conselhos
locais nos seguintes termos: os membros dos conselhos locais representam os
vrios segmentos da populao, quer numa base geogrfica das vrias localidades,
quer numa base social dos vrios grupos populacionais e de interesse (MAE/
MPD, 2008). Neste sentido, a representatividade assumida como um princpio
da constituio dos prprios conselhos locais.
42

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Tal como se pode constatar, quer no regulamento da LOLE, quer no guio


sobre organizao e funcionamento dos conselhos locais, no se faz nenhuma
meno representao de diferentes sensibilidades polticas dentro dos conselhos locais. Pretende-se com isso sublinhar a ideia segundo a qual os conselhos
locais no so espaos de representao de interesses de partidos polticos. Alis,
o anterior guio para organizao e funcionamento dos conselhos locais punha
claramente esta ideia nos seguintes termos: nenhum elemento ser seleccionado
para representar algum partido poltico; contudo, ser membro de um partido poltico no pode ser critrio para excluso de uma pessoa seleccionada por outros
critrios (MAE/MADER/MPF, 2003: 17).
Embora os dispositivos legais vigentes sobre os conselhos locais faam transparecer a inexistncia de interesses poltico-partidrios dentro destes espaos de
consulta e de participao comunitrias, na prtica possvel identificar aspectos
importantes que cristalizam as lgicas de ocupao de espao poltico dentro dos
conselhos locais. Um estudo sobre experincias de participao e consulta comunitria na planificao distrital, levado a cabo em sete provncias de Moambique em
2009, identifica quatro categorias de representantes no seio dos conselhos locais,
nomeadamente governo, autoridades comunitrias, secretrios do partido Frelimo,
sociedade civil no geral incluindo camponeses e pescadores, trabalhadores de sade,
educao, indivduos influentes, lderes religiosos, representantes do sector privado,
membros da OMM3, OJM4, ex-combatentes e outros (SALCDS e Massala, 2009:
16). Se se tomar em considerao que a OMM, a OJM e a associao dos antigos
combatentes so agremiaes de carcter poltico-partidrio, na medida em que
se trata de organizaes filiadas ao partido Frelimo, pode-se dizer que a questo
da representao de grupos poltico-partidrios dentro dos conselhos locais uma
realidade. Embora a filiao partidria no seja um critrio legalmente reconhecido
para a seleco de membros dos conselhos locais, na prtica, acaba jogando um
papel de extrema importncia, particularmente no que se refere representao de
grupos especficos, nomeadamente mulheres ou jovens. Relativamente s mulheres,
por exemplo, alguns casos sugerem que a filiao partidria um elemento crucial.
A este propsito, falando sobre a composio do conselho local do distrito de Gorongosa, por exemplo, F. V., membro da OMM e do conselho local, dizia:

3
4

Organizao da Mulher Moambicana.


Organizao da Juventude Moambicana.
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() quando a guerra comeou, estive aqui em Gorongosa mas, quando as coisas comearam
a aquecer, fui para Beira como deslocada nessa altura, na vila de Gorongosa, s havia
sofrimento, as pessoas sofriam muito as pessoas no podiam ir s machambas porque era
perigoso por causa da guerra. Voltei para Gorongosa quando a guerra terminou. Quando
voltei, alguns anos depois, comecei de novo as minhas actividades de OMM. Eu sou filha da
Frelimo. Entrei na OMM logo depois da independncia. Foi o secretrio da Frelimo aqui em
Gorongosa que me puxou para a OMM depois eu puxei tambm outras mulheres. Hoje
somos muitas aqui em Gorongosa mesmo as mulheres que esto nos conselhos consultivos
aqui do posto administrativo de Nhamazi e do distrito so todas da OMM. Por exemplo, no
conselho consultivo do Posto Administrativo somos 6 mulheres, todas da OMM. No existem
mulheres de outros partidos polticos nem no conselho consultivo do posto, nem do distrito.5

Em alguns casos, representantes de associaes nos conselhos locais so tambm membros da Frelimo. Na percepo destes representantes, a sua condio de
membro do partido no poder foi um factor determinante para a sua escolha para
o conselho local. Este o caso, por exemplo, de C. H., membro da Associao
de Camponeses e Criadores de Gado Bovino e Caprino no distrito de Gorongosa:
Eu sou membro do conselho consultivo do distrito e do frum local de Tambarara, aqui
na vila sede. Sou membro desde o ano passado de 2009 sou membro activo da Frelimo e isso ajudou muito para eu ser escolhido para ser membro do conselho consultivo e
do frum aqui em Gorongosa, a Frelimo est a ganhar muitos membros mesmo a
populao do mato est a passar para a Frelimo. Na seleco dos membros dos conselhos
consultivos no era a populao a escolher e por isso so todos membros da Frelimo
mas agora, parece que as coisas vo mudar esto a dizer para pormos mais membros
da populao.6

O processo de constituio dos conselhos locais , assim, em grande medida,


estruturado pela dinmica do sistema de partido dominante, em que a ligao
com o partido no poder se transforma num elemento importante para a seleco
dos membros. A este propsito, interessante verificar como a ligao que as
lideranas de duas associaes de camponeses no distrito de Gorongosa tm com
a Frelimo condiciona a representao de cada uma das associaes dentro dos
conselhos consultivos do Posto Administrativo e do Distrito. Trata-se da associao dos camponeses de Nhabirira e da associao dos camponeses de Nhauranga.
Embora as duas associaes se localizem num e noutro lado da serra da Gorongosa, elas tm trajectrias scio-histricas diferentes. A primeira associao dos
camponeses de Nhabirira composta maioritariamente por ex-guerrilheiros da Re5
6

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Entrevista com F. V., Gorongosa, 14 de Abril de 2010.


Entrevista com C. H. J., Gorongosa, 15 de Abril de 2010.

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namo, que cultivam a terra que esteve durante vrios anos sob o controlo da Renamo.
A segunda associao a associao de Nhauranga composta maioritariamente por
pessoas que durante a guerra civil estiveram nos centros urbanos da regio, tais como
Beira, Dondo, Chimoio e Tete, na condio de deslocados. Diferentemente dos seus
pares da associao dos camponeses de Nhabirira, que estiveram nas matas durante a
guerra civil e, por isso mesmo, distantes do Estado durante vrios anos, os membros da
associao de Nhauranga nunca perderam o contacto com o Estado e muitos deles so,
de facto, membros da Frelimo. As duas associaes gerem dois sistemas de regadios e
cultivam extensas reas agrcolas nas encostas da serra da Gorongosa. Com 58 membros cultivando uma rea de cerca de 64 hectares, a associao de Nhabirira no tem
representante em nenhum escalo dos conselhos consultivos do distrito de Gorongosa.
Contrariamente, a outra associao de Nhauranga que conta com 28 membros
est representada no conselho consultivo distrital, atravs do seu presidente, ele prprio
antigo combatente e membro da Frelimo, tal como mencionou nas suas palavras:
() eu nasci aqui em Gorongosa e tenho 63 anos. Durante a guerra estive no Chimoio e regressei para Gorongosa em 1994. Sou antigo combatente, membro da Frelimo dois anos
depois do meu regresso do Chimoio, eu e outros camponeses fundmos esta associao e,
em 2003, com a ajuda da FAO, foi construdo o nosso regadio. Sobre o conselho local, eu
sou membro desde 2003 isso aconteceu assim: naquele ano [2003] eu estava em Tete
e fui escolhido pelo administrador para ser membro do conselho consultivo do distrito
quando voltei de Tete, disseram-me que fui escolhido para ser membro do conselho consultivo lembro-me que, naquela altura, muitos foram escolhidos pelo administrador. Hoje a
nossa associao funciona bem e at j apresentmos um projecto que foi financiado pelos
7 milhes. A associao recebeu 125 mil meticais o projecto foi aprovado pelo conselho
consultivo do distrito ().7

A dinmica da constituio dos conselhos locais est tambm ligada maneira como os actores locais, nomeadamente os administradores distritais, se
apropriam e interpretam a legislao referente governao local. Assim, por
exemplo, no que se refere representatividade da mulher (mnimo 30%), pouco
ou quase nunca se questiona sobre o grupo de provenincia dessas mulheres, facto
que muitas vezes resulta na quase exclusiva presena de mulheres provenientes
da OMM, tal como ilustra o caso de Gorongosa acima mencionado. Em outros
casos, nota-se um esforo em incluir nos conselhos locais representantes religiosos, particularmente das igrejas presentes a nvel local. Mas, mesmo nestes casos,

Entrevista com D. N., Gorongosa 14 de Abril de 2010.


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interessante verificar a maneira como a seleco desses representantes condicionada pelas lgicas de sistema de partido dominante. No caso de Gorongosa,
os dois pastores seleccionados para o conselho local do distrito so membros do
partido Frelimo e disseram terem sido chamados para fazerem parte do conselho
local pelo prprio administrador distrital, tal como um deles contou:
() sou pastor da Igreja F dos Apstolos de Moambique desde 1969. Quando a independncia chegou em 1975, eu estava aqui em Gorongosa. At 1976, estava tudo bem, mas
a confuso comeou em 1977 quando a Frelimo comeou a fechar as igrejas. Ns tivemos
que ir rezar muito longe, cerca de 12 km fora de Gorongosa. Nunca abandonei Gorongosa,
mesmo durante a guerra, fiquei sempre aqui e nunca deixei de ser pastor e nunca aceitei ser
membro da Frelimo mas as coisas mudaram em 2002. Em 2002, chamaram-me l no
partido [sede do partido Frelimo] e disseram-me: ento, pastor, o senhor. presidente do
Encontro Fraternal [associao das Igrejas a nvel local], no acha melhor ser membro do
partido [Frelimo]? Nessa altura eles [Frelimo] estavam a desconfiar que eu estava para me
filiar Renamo Ento, eu aceitei ser membro da Frelimo, porque eu achei melhor assim
para mim e para os crentes da minha Igreja. E os crentes disseram-me: pastor, foi melhor
assim porque isso vai facilitar a nossa vida com o partido [Frelimo] e com o governo. E em
2007, fui escolhido pelo administrador para ser membro do conselho consultivo do distrito.
Nessa altura, ele disse-me: como o pastor colabora bem com a Frelimo e presidente do
Encontro Fraternal [associao das Igrejas a nvel local], o senhor. vai passar a ser membro
do conselho consultivo do distrito e eu aceitei ().8

Como se pode constatar a partir do extracto de entrevista acima citado, a


presena do pastor no conselho consultivo surge como estando associada, por um
lado, lgica de reforo de influncia da Frelimo sobre diferentes grupos a nvel
local e, por outro lado, legitimao da ideia de representatividade de diversos
segmentos sociais dentro dos conselhos locais. Com efeito, no estando ligado a
nenhuma Instituio de Participao e Consulta Comunitrias (IPCC) dos nveis
inferiores (localidade ou posto administrativo), o pastor aparece dentro do conselho local do distrito como resultado da vontade do prprio administrador no
mbito da sua prerrogativa de propor personalidades influentes da sociedade civil
de forma a assegurar a representatividade dos diversos sectores (MAE/MPD,
2008). Mas, a representatividade dos diversos sectores a nvel local , neste contexto, filtrada pela dinmica poltico-partidria. Assim, no caso acima mencionado, por exemplo, a ligao do pastor com o partido no poder surge como um
aspecto fundamental, que condicionou o seu convite pelo administrador para ser
membro do conselho local do distrito. Neste contexto, a influncia do partido no
8

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Entrevista com F. A., Gorongosa, 15 de Abril de 2010.

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poder sobre a constituio dos conselhos locais parece bvia, facto que faz com
que os partidos da oposio, particularmente a Renamo, considerem os conselhos
locais como espaos controlados pela Frelimo. A este propsito, o presidente da
liga juvenil da Renamo ao nvel do distrito de Gorongosa dizia:
() ns nunca conseguimos ter algum da Renamo nos conselhos consultivos. O governo diz que os conselhos consultivos so para fazer toda a gente participar na vida do
distrito, mas eles [governo] no aceitam ter nossos membros l s aceitam pessoas que
so membros da Frelimo. Por isso, para ns [Renamo] estes conselhos consultivos so
todos da Frelimo ().9

Em muitos casos, a predominncia de membros da Frelimo no seio dos conselhos locais pode ser entendida como o resultado de diferentes factores, particularmente do sistema de partido dominante e da centralizao do processo de institucionalizao das IPCCs na figura dos administradores. Assim, existem relatos
de diferentes pontos de Moambique dando conta do processo de indicao dos
membros para os conselhos locais, em que os administradores desempenharam
um papel determinante no perfil dos membros seleccionados (PNGL - Centro
2007). Isto aconteceu sobretudo com os conselhos consultivos que surgiram a
partir de 2006, no mbito da implementao da LOLE e muito associados ao
processo de uso do OIIL. Algumas actas das sesses dos conselhos consultivos
distritais mostram claramente como os presidentes dos rgos (administradores)
procuram fazer passar mensagens poltico-partidrias. Por exemplo, numa das actas das sesses do conselho consultivo pode-se ler o seguinte:
Nos diversos, a senhora presidente da sesso [a administradora do distrito] exortou aos
participantes da necessidade de mobilizar a populao para acompanhar as crianas a
vacinao. Ainda na sua interveno agradeceu a todos que directa ou indirectamente tudo fizeram
para a vitria da Frelimo e Camarada Presidente Armando Guebuza (Distrito de Marracuene,
2009, s/p.) (sublinhado nosso).

A dinmica do processo da constituio dos conselhos locais mostra, assim,


uma certa influncia e controlo do partido no poder sobre estas instituies, enquanto espaos de participao, facto que se tem traduzido no reforo da excluso poltica. Essa influncia e controlo consubstanciam-se sobretudo na maneira
como os prprios membros das IPCCs so seleccionados, o que traz implicaes
9

Entrevista com I. Z. M., Gorongosa, 17 de Abril de 2010.


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em termos de alargamento da base de participao a nvel local. Neste contexto,


semelhana do que acontecia no perodo do regime monopartidrio, a Frelimo
continua a ser um vector fundamental de participao no espao pblico a nvel
local, na medida em que o acesso dos diferentes grupos locais (jovens, mulheres,
associaes, igrejas) representao nos conselhos locais est associado ligao
com a Frelimo. Alm disso, a participao local foi sendo cada vez mais reduzida
a uma simples consulta.

QUANDO PARTICIPAO SE RESUME A UMA SIMPLES CONSULTA:


O DESAFIO DA TRANSFORMAO DOS CONSELHOS LOCAIS EM
INSTRUMENTOS DE GOVERNAO LOCAL
Um levantamento de base levado a cabo pelo Ministrio de Planificao e
Desenvolvimento (MPD), em 2009, no mbito do Programa Nacional de Planificao e Finanas Descentralizadas (PPFD) sublinha que, numa amostra de 121
distritos, os conselhos locais foram estabelecidos a todos os nveis em cerca de
86% dos distritos (MPD, 2010). Inicialmente circunscrito a algumas provncias,
nomeadamente Nampula, Cabo Delgado, Sofala e Manica, o processo de estabelecimento dos conselhos locais acelerou-se com a aprovao da Lei dos rgos
Locais do Estado e o seu regulamento em 2003 e 2005, respectivamente (Lei
8/2003; Decreto 11/2005), e estendeu-se para todo o pas com a introduo do
Oramento de Investimento de Iniciativa Local, a partir de 2006.
Desde as primeiras experincias de planificao distrital, que datam dos finais
dos anos 1990, os conselhos locais foram associados ao processo de tomada de
decises a nvel local. Com a aprovao da legislao sobre os rgos Locais do
Estado, a ideia da participao dos conselhos locais no processo de desenvolvimento distrital passou a ser recorrente. Assim, quer no primeiro quer no segundo
guio sobre a organizao e funcionamento dos conselhos locais, a participao
aparece como um dos princpios fundamentais de funcionamento das IPCCs. No
mbito da LOLE, essa participao consubstancia-se no envolvimento dos conselhos locais no processo de elaborao e aprovao dos planos distritais, nomeadamente estratgicos e anuais (Decreto 11/2005).
Todavia, quando se olha para experincias de diferentes distritos, constata-se
nveis diferentes do envolvimento dos conselhos locais na elaborao e aprovao
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dos planos distritais. Relativamente aos Planos Estratgicos de Desenvolvimento


Distrital (PEDDs), por exemplo, um estudo recente realizado em 14 distritos do
pas mostra que, em alguns distritos, houve pouco envolvimento dos conselhos locais na elaborao e aprovao dos PEDDs (SAL-CDS e Massala Consult, 2009,
40). Quanto aos Planos Econmicos Sociais e Oramentos Distritais (PESODs),
existe igualmente uma variao, ao longo do pas, na maneira como os conselhos
locais participam no processo da sua elaborao. Com efeito, embora a tendncia
geral aponte para o envolvimento dos conselhos locais na elaborao dos PESODs (MPD, 2010), ainda h distritos onde os membros das IPCCs no esto convencidos da sua participao efectiva no processo da formulao dos PESODs,
identificando, nestes casos, as Equipas Tcnicas Distritais (ETDs) como sendo os
autores dos planos (SAL-CDS and Massala Consult, 2009: 44).
No que se refere aprovao dos planos, o envolvimento dos conselhos
locais tambm varia bastante. Em muitos casos trata-se mais de validao dos
PESODs do que propriamente da sua aprovao. Mesmo assim, nem todos os
PESODs so validados pelos conselhos locais distritais em todos os distritos. Por
exemplo, no levantamento de base acima referido feito pelo MPD, constata-se
que, numa amostra de 125 distritos, 105 distritos (84%) indicaram que tiveram o
PESOD-2008 validado pelo CCD (MPD, 2010, p. 47).
Se verdade que a questo da participao est muito associada ao papel dos
conselhos locais no processo de governao local, tambm no menos verdade
que a dinmica da institucionalizao e funcionamento das IPCCs tem vindo a
mostrar uma cada vez maior reduo da participao a uma simples consulta.
Alis, a este propsito, interessante verificar a maneira como se foi passando
de conselhos locais de natureza mais deliberativa (particularmente no mbito das
primeiras experincias de planificao distrital participativa) para conselhos locais
fundamentalmente de carcter consultivo. Com efeito, se no mbito do regulamento da Lei dos rgos Locais do Estado os conselhos locais ainda tinham
espao para a aprovao de algumas matrias a nvel distrital, nomeadamente do
plano de actividades e do respectivo relatrio de prestao de contas da gerncia
do desenvolvimento distrital (Decreto 11/2005), curiosamente, no guio sobre organizao e funcionamento dos conselhos locais, recentemente aprovado, a nica
matria sobre a qual os conselhos locais tm realmente poder de deciso so os
pedidos de concesso de financiamento de projectos de iniciativa local, que os
conselhos locais podem ou no aprovar. Quanto a outras matrias, como, por
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exemplo, o PESOD, o plano de actividades e o respectivo relatrio de prestao


de contas da gerncia, os conselhos locais podem apenas apreciar e dar parecer ao
governo distrital (MAE/MPD, 2008).
Como se pode constatar, a participao dos conselhos locais no processo de
tomada de decises em assuntos de extrema importncia para a vida do distrito,
como por exemplo a aprovao dos PESODs e dos relatrios das actividades
dos governos distritais, resume-se sobretudo a um exerccio de consulta. Isso tem
implicaes no s na maneira como os prprios conselhos locais olham para o
PESOD, como tambm no papel do PESOD no processo de governao local.
Com efeito, embora o balano dos planos distritais, particularmente os PESODs,
esteja previsto na legislao (Art. 120, Decreto 11/2005), na prtica, a discusso do
processo de implementao dos PESODs parece um assunto marginal nas sesses
dos conselhos locais. Por exemplo, uma anlise das actas das sesses dos conselhos locais, feita com base em 223 actas, referentes a 2007, correspondentes a 75
distritos, mostra que apenas em 36% das actas analisadas, o PESOD aparece como
tema discutido nos conselhos locais (Gonalves, 2008: 10). Na maior parte dos
casos, o assunto mais discutido pelos conselhos locais o OIIL, aparecendo como
tema discutido em cerca de 77% das actas analisadas (Gonalves, 2008: 10). Alis,
isso reflecte-se tambm em algumas entrevistas feitas a membros do conselho
local distrital de Gorongosa. Assim, por exemplo, perguntado sobre as actividades
do conselho local distrital, um dos membros respondeu nos seguintes termos:
Quando estamos nas reunies do conselho consultivo, o que fazemos muitas vezes
aprovar os projectos [do OIIL]. O presidente da mesa [o administrador] l projecto por
projecto e pergunta-nos se conhecemos o dono do projecto e ns dizemos se o dono
srio ou no. assim que ns trabalhamos nas reunies do conselho consultivo Alm
de aprovar os projectos, o conselho consultivo no tem outras tarefas ().10

Assim, com base nos elementos acima apresentados, pode-se considerar que,
em muitos casos, os conselhos locais tm um papel marginal no s no que se refere elaborao dos PESODs como tambm no processo da sua execuo e fiscalizao. Este facto uma das consequncias do sistema de partido dominante a
nvel local, consubstanciado na tendncia cada vez mais centralizadora do Estado.
As limitaes que o guio sobre a organizao e funcionamento dos conselhos
locais traz, em termos de participao efectiva no processo deliberativo, cristalizam
10

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Entrevista com F. A., Gorongosa, 15 de Abril de 2010.

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essa tendncia centralizadora do Estado e contribuem, igualmente, para que os conselhos locais tenham um papel marginal no processo de tomada de decises.

CONCLUSO
Embora as reformas polticas ocorridas em Moambique nos anos 1990 tenham criado novas instituies a todos os nveis, elas no trouxeram necessariamente mudanas significativas em termos de funcionamento dessas instituies.
Com efeito, a estruturao do campo poltico sado do processo da transio poltica conduziu constituio de um sistema de partido dominante, cristalizado
numa cada vez maior captura do Estado pelo partido no poder, um enfraquecimento contnuo dos partidos da oposio e uma espcie de fechamento dos
espaos de participao poltica a todos os nveis.
Olhando para os espaos de participao local criados a nvel dos distritos, constata-se que a sua dinmica de funcionamento estruturada pelo sistema
de partido dominante. Assim, a representatividade dentro dos conselhos locais
filtrada pela ligao partidria que se tem com o partido no poder. semelhana do tempo de partido nico, a Frelimo continua sendo o vector principal de
participao no espao pblico a nvel distrital, facto que acentua a excluso e a
intolerncia polticas e afunila a base de participao local. Alm disso, a tendncia
centralizadora do Estado, muito ligada s lgicas e dinmicas do sistema de partido dominante, faz com que os espaos criados no mbito da democratizao do
pas, nomeadamente os conselhos locais tenham um papel marginal no processo
de tomada de decises a nvel local e, por conseguinte, sejam menos usados como
um verdadeiro instrumento de governao local inclusiva e participativa.

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DESCENTRALIZAO EM CONTEXTO DE
PARTIDO DOMINANTE
O CASO DO MUNICPIO DE NACALA PORTO
DOMINGOS DO ROSRIO

INTRODUO
O dia 19 de Novembro de 2008, data da realizao das terceiras eleies
municipais, marca o regresso do status quo na governao local em Moambique.
Esta data constitui um revs poltico para a Renamo que, em 2003, tinha marcado
a histria poltica do pas ao infligir uma primeira derrota eleitoral Frelimo nos
municpios da Beira (em Sofala, no centro do pas)1 e de Angoche, Ilha de Moambique e Nacala Porto (municpios situados na regio costeira de Nampula, habitat
de duas velhas elites islmico-crioulas e portuguesas, onde se desenvolveu um
sentimento identitrio diferente do das elites sulistas da Frelimo, inteiramente modeladas segundo caractersticas do colonialismo portugus urbano do sculo XX)2.
Este artigo tem como objectivo principal mostrar que, num sistema de partido dominante e de municpios de penria, sem base econmica e tributria, o sucesso da governao local depende altamente da vontade do poder central. Numa
primeira parte analisaremos o processo poltico que conduziu adopo da Lei
2/97 e realizao das primeiras eleies autrquicas de 1998. Mostraremos que
os resultados eleitorais obtidos pela Renamo nas eleies de 1994 jogaram um
papel determinante para a no implementao da Lei 3/94 e na adopo de uma
nova lei sobre as autarquias locais, a Lei 2/97. No municpio de Nacala Porto,
objecto do nosso estudo, a ausncia da Renamo do processo eleitoral de 1998 culminou com o surgimento de uma organizao da sociedade civil local (OCINA)
Em Marromeu, as eleies locais de 2003 produziram uma coabitao: a Renamo elegeu o Presidente do Conselho Municipal, Joo Germano, com 50,01 % dos votos, e a Frelimo ganhou uma
maioria na Assembleia Municipal, com 50,22% dos votos.
2
Para um estudo aprofundado da vitria da Renamo nos municpios da regio costeira da Provncia de Nampula, vide: D. M. do Rosrio, Les mairies des autres: Une analyse politique, scio-historique et culturelle des trajectoires locales. Les cas dAngoche, de lle de Moambique et de Nacala
Porto, Tese de Doutoramento em Cincia Poltica, Instituto de Estudos Polticos de Bordeaux,
Bordeaux, Abril 2009.
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que, embora tenha sido utilizada pela populao para mostrar o seu descontentamento em relao ao Estado-Frelimo, no conseguiu capitalizar este potencial,
tendo sido capturada pela rede clientelista instalada no municpio, o que no lhe
permitiu jogar um papel democratizador.
Numa segunda parte analisaremos a gesto municipal da Frelimo durante o
primeiro mandato (1998-2003), os factores que, numa eleio competitiva, explicam a vitria da Renamo nas segundas eleies locais e as estratgias que foram
depois adoptadas pelo Estado-Frelimo para recuperar, segundo Manuel Tom,
ento Secretrio-Geral do partido Frelimo, o municpio que estava sob gesto ruinosa e danosa por parte de pessoas que no tm instrumentos para fazer poltica
(Notcias, 13 de Fevereiro de 2009).

DA CONTROVERSA LEI 3/94 S AUTARQUIAS LOCAIS


A partir de 1991, a questo da descentralizao tomou dimenso e a reforma
dos rgos locais do governo foi debatida depois de uma deciso do Conselho de
Ministros em Maio de 1992. A adopo de uma poltica de descentralizao, que
se esboou com a aprovao da Lei 3/94, era necessria porque as Assembleias do
Povo (de nvel distrital e provincial) que existiam sob o regime do partido nico tinham perdido o seu papel com a assinatura dos acordos de paz (1992) que previam a
realizao de eleies pluralistas. Assim, no havia, desde ento, nenhum rgo intermedirio eleito que servisse de ponte entre o cidado e o Estado. E as eleies gerais
de 1994 apenas reforavam o peso da capital, no obstante o facto de os deputados
dos diferentes crculos eleitorais serem, em princpio, residentes nas suas provncias.
A primeira fase do projecto de descentralizao, marcada pela Lei 3/94 que
criava os distritos municipais, comea em 1994 com a elaborao pelo governo do
Programa da Reforma dos rgos Locais (PROL) com o objectivo de reformular
o sistema administrativo centralizado, pouco eficiente e desequilibrado, ento em
vigor. A perspectiva era estabelecer 23 distritos municipais urbanos (as principais
cidades e vilas do pas) e 128 distritos municipais rurais. Esta lei foi aprovada por
unanimidade no fim da ltima sesso da assembleia monopartidria, no ms de
Setembro de 1994. Mas foi uma unanimidade no consensual porque havia suscitado grandes objeces oriundas de vrios quadrantes, preocupados no s com
uma possvel fragmentao do Estado, mas tambm com uma eventual perda do
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controlo sobre os rendimentos econmicos. A autonomia na gesto de recursos


locais podia intensificar a competio entre as estruturas do partido ao nvel central e as elites do poder local.
Do ponto de vista da diviso administrativa, os distritos municipais coincidiriam com os distritos existentes, evitando assim um novo desenho do territrio. O
mais importante nesta lei era que tanto as zonas rurais quanto as urbanas recebiam,
atravs da criao dos distritos municipais urbanos e rurais, o mesmo tratamento e a
mesma aplicao da lei e deviam, no exerccio de seu poder, manter o respeito e estabelecer boas relaes com as autoridades tradicionais existentes nos seus territrios.
No plano das finanas locais, os distritos municipais beneficiariam de um
regime financeiro e patrimonial prprio. Disporiam de seu prprio oramento e
as suas receitas seriam provenientes dos impostos municipais, taxas, tarifas e servios municipais, ou de rendimentos do seu capital, em termos de bens mobilirios
ou imobilirios, de participao financeira, da venda de bens patrimoniais. Este
artigo parecia paradoxal, na medida em que, depois da guerra, muitos dos futuros
distritos municipais estavam completamente destrudos e no tinham sequer instalaes para os rgos municipais.
Entretanto, antes que este projecto tivesse avanado para a sua concretizao, uma nova fase se abriu em 1996 com a Lei 9/96, que introduziu modificaes na Constituio no que diz respeito ao poder local, e com a Lei 2/97, que
anulava a Lei 3/94 e que previa agora, no lugar dos distritos municipais, a criao
de autarquias locais, fundamentalmente nas cidades e vilas e de forma gradual.

O EFEITO POLTICO DAS ELEIES GERAIS DE 1994


Nas eleies de 1994, verifica-se uma bipolarizao do espao poltico: a
Frelimo obteve 44%3 dos votos, contra 38%4 da Renamo. Alm da demarcao
regional, tambm se registou uma dicotomia rural e urbana nestas eleies. As
populaes das cidades tinham, na sua maioria, votado pela Frelimo (59%) contra
(29%) da Renamo. Embora no to marcadamente, o voto das populaes das
zonas rurais era favorvel Renamo - 41% contra 40% da Frelimo. Ento, foi no
A Frelimo ganha as eleies em todas as provncias do sul do pas, Maputo, Maputo-Provncia,
Gaza e Inhambane, com mais de 80% dos votos e igualmente nas do extremo Norte, nomeadamente Niassa (47%) e Cabo Delgado (58%).
4
A Renamo imps-se em todas as provncias do centro e Este do pas, nomeadamente: Sofala
(79%), Manica (42%), Tete (35%), Zambzia (53%) e Nampula (41%).
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parlamento que a batalha entre os dois antigos inimigos prosseguiu, durante


quatro anos (1994-1998), sobre a reforma municipal e sobre a promulgao das
leis eleitorais, devido s divergncias profundas entre os dois principais partidos
com a mudana do estilo de descentralizao e a adopo de um sistema gradual.
Em suma, o que aconteceu entre essas duas leis de descentralizao e que estiveram na base da brusca alterao verificada foram as eleies cujos resultados mostravam a grande probabilidade de a Renamo poder vir a controlar os rgos eleitos
num grande nmero de distritos municipais. Ora, como a Frelimo tinha obtido uma
maioria absoluta na Assembleia da Repblica, estava em condies de conduzir as
necessrias mudanas legais para que tal no acontecesse e foi isso que fez.

MUNICIPALIZAO GRADUAL, OU GRADUALISMO PRODUTOR DE


DIFERENCIAES SOCIAIS?
Revogando a Lei 3/94 sobre os distritos municipais (rurais e urbanos), foi
aprovada a Lei 2/97. Esta lei designava como circunscrio territorial municipal no
o distrito, mas as cidades, vilas e povoaes sede de postos administrativos, excluindo assim uma parte do territrio rural e a sua populao. Os cidados passam a estar
divididos em duas categorias: uma primeira, constituda por aqueles que tinham direito de ser eleitos ou eleger seus representantes locais, e a segunda, constituda por
um grande nmero de habitantes das reas rurais que se viam privados do direito
de voto em eleies regulares e democrticas para a escolha de seus representantes locais. Assim, fcil de compreender a reivindicao de certos segmentos da
populao que, tendo votado em 1994, se queixavam de ter sido definitivamente
excludos de eleger os seus representantes locais. O facto de uns terem direito e outros no foi interpretado como sendo o regresso ao sistema centralizado de partido
nico, onde certas categorias, como por exemplo os lderes religiosos ou os chefes
das chefaturas, no podiam votar nem ser eleitos. Ao mesmo tempo foi introduzido
o princpio de gradualismo na criao dos municpios, em funo da existncia de
uma srie de critrios que seriam avaliados pelo governo antes de qualquer deciso.
A Renamo, que era favorvel Lei 3/94, considerava que as modificaes introduzidas por esta lei eram inaceitveis e exigia a realizao de eleies em todo o pas.
Para a Renamo, a aplicao gradual e progressiva da lei municipal era uma estratgia da
Frelimo para ganhar eleies nas suas bases urbanas. Era injustificvel que as eleies
tivessem apenas lugar em algumas partes do pas. Reclamava pois que fossem organizadas, no em ordem dispersa, como pretendia o governo da Frelimo, mas no mesmo dia
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em todo o territrio nacional, quer dizer, nas 23 cidades e 128 distritos do pas. Por seu
lado, o governo estimava que era impossvel organizar as eleies municipais em todo
o territrio, devido ao estado de destruio em que se encontrava a maior parte dos
distritos e mostrava tambm o quanto era ilusrio atribuir autonomia e competncias a
municpios que no teriam nenhuma capacidade administrativa e financeira para exerc-las. Para o Estado-Frelimo, tambm era impossvel realizar eleies em todo o territrio, porque os recursos financeiros disponveis eram insuficientes no s para cobrir o
custo das operaes eleitorais, mas tambm para instalar os cerca de 5 000 membros das
assembleias municipais e seus presidentes em to pouco tempo (Lachartre, 2000: 326).
A Renamo recusa as propostas do Governo e este recusa as da Renamo, o
que levou ao boicote, pela Renamo, do procedimento parlamentar e aprovao da nova Lei municipal 2/97, sem consenso, mas pela maioria da Frelimo e
pela Unio Democrtica. Apesar da aprovao da lei, faltava ainda tomar medidas
complementares para torn-la operacional.
As contradies entre a Renamo e a Frelimo alargavam-se questo da legislao
complementar para o processo eleitoral, nomeadamente a criao de uma Comisso
Nacional de Eleies (CNE) e a sistematizao/actualizao do recenseamento eleitoral, mas tambm definio do regime de tutela administrativa e financeira do Estado,
ao sistema de finanas locais e do patrimnio das autarquias locais. No seu conjunto, os
debates em torno destes assuntos no parlamento foram marcados pela grande intensidade dos confrontos entre os dois partidos e culminaram com a ameaa, que se viria a
concretizar, da Renamo de no participar nas primeiras eleies municipais. Foi neste
ambiente de tenso que a data das primeiras eleies autrquicas foi marcada, sem ou
com a presena da Renamo e sem ou com apoio da comunidade internacional.

AS ELEIES LOCAIS DE 1998 EM NACALA PORTO:


A EMERGNCIA DA SOCIEDADE CIVIL?
Sem acordo entre os dois principais partidos, a data das eleies foi fixada inicialmente para o dia 27 de Dezembro de 1997, em pleno perodo das festas do fim do
ano, acabando por ser adiadas para 29 de Maio de 1998. Manuel Tom dizia ento:
Mas se a Renamo mantiver sua vontade de no participar, ns vamos aceitar sua escolha. a Renamo que vai perder ainda mais de sua credibilidade e as eleies tero na
mesma lugar, no haver deficit democrtico nenhum provocado pela ausncia duma
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formao poltica nas eleies mas pode haver um deficit democrtico se o povo no
participar nas eleies e isto no vai acontecer (Notcias, 2 de Maro de 1998).

E, num outro contexto, Joaquim Chissano, ento Presidente da Repblica,


tambm insistia no mesmo ponto:
A credibilidade das eleies seria ditada pelos resultados se pouca gente participasse, podia-se questionar a credibilidade das eleies, mas se a vontade do povo fosse bem manifesta,
as eleies iam ganhar credibilidade. Por isso, esperava que o povo tivesse bem compreendido
que o processo guiado duma forma transparente, com o desejo de construir um processo
democrtico baseado nas leis, nas estruturas e instituies, e por isso o povo iria participar nas
eleies e vai se dirigir as urnas para dizer o que quer (Notcias, 14 de Maro de 1998)

reivindicao da Renamo e da maioria dos pequenos partidos extraparlamentares sobre o processo eleitoral juntava-se tambm o protesto dos muulmanos, pelo facto de a data fixada pelo Conselho de Ministros para a realizao de
eleies municipais ser uma sexta-feira, o dia da reza mais importante dos muulmanos. Estes acusavam o governo de faltar ao respeito sua religio ao fixar a data
das eleies locais num dia considerado por eles como o mais sagrado.

A ORGANIZAO DAS CANDIDATURAS INDEPENDENTES DE NACALA NA


OPOSIO EM NACALA PORTO
Apesar do afastamento da Renamo e dos pequenos partidos, as primeiras eleies autrquicas tiveram finalmente lugar no dia 30 de Junho de 1998. A Frelimo
conseguiu maiorias absolutas nas assembleias municipais e elegeu todos os seus candidatos presidncia dos municpios. No entanto, em Nacala Porto - a OCINA (Organizao das Candidaturas Independentes de Nacala), dirigida por Joo Baptista
Mussa, antigo delegado distrital da Renamo, que tinha abandonado esta formao
poltica em funo da deciso tomada ao nvel central de no participar nas eleies,
conseguiu eleger 11 dos 39 membros da Assembleia Municipal local.
Quarenta e cinco dias depois da publicao dos resultados oficiais pela Comisso Nacional de Eleies, e durante o processo de homologao pelo Tribunal
Supremo,5 foram detectados erros considerados muito graves.6 Segundo o Tribunal
Entre os sete juzes conselheiros do Tribunal Supremo que analisaram o processo eleitoral municipal de 1998 para sua homologao, dois abstiveram-se e pediram a realizao de um inqurito
ao processo eleitoral.
6
No tinham sido contabilizados 580 eleitores em Monapo, 871 em Nampula, 847 em Pemba e
488 em Quelimane.
5

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Supremo, em Nacala Porto, para alm das acentuadas diferenas entre o nmero
de votantes e os votos expressos, os resultados de quatro mesas de voto tinham
sido transferidos de um partido para o outro. De facto, os resultados intermedirios, resultantes da contagem feita ao nvel local, confirmam a transposio dos
votos da OCINA a favor da Frelimo (CMCN, 1998a). Ora, como os votos eram
da OCINA, isto podia inverter o resultado das eleies e esta teria de facto algumas centenas de votos mais do que a Frelimo, dando-lhe a maioria na Assembleia
Municipal.
Se houve fraude deliberada nunca saberemos, mas o importante politicamente compreender que os dirigentes e as estruturas eleitorais ao nvel local, uma
grande parte do eleitorado e alguns quadros da Frelimo ao nvel local (Matsimbe,
2004) sabiam que a OCINA eventualmente teria ganho as eleies e que a Frelimo se
tinha mantido no poder em Nacala Porto atravs da fraude. A Frelimo tinha-se
aproveitado do seu estatuto hegemnico e da influncia que exerce sobre e nas
instituies eleitorais a todos os nveis para inverter os resultados eleitorais. No
obstante, a sociedade civil tinha emergido, tinha-se politizado e institucionalizado
de forma a jogar o seu papel democratizador (Otayek, 2002).
Mas a OCINA acabou sendo uma oposio efmera porque o presidente
desta organizao foi nomeado vereador, uma estratgia das autoridades municipais que serviu para desagregar esse contrapoder associativo. A OCINA expulsa
o seu presidente, acusando-o de trabalhar para a Frelimo e filiar-se a um partido
poltico (Notcias, 6 de Maro de 1999).
As relaes entre a Assembleia e o Conselho Municipal no eram cordiais. O
ponto da discrdia residia no no facto de o presidente do Conselho Municipal assumir um duplo papel (era responsvel pela gesto municipal e Representante do Estado ao nvel local), mas e esse era o problema fundamental - na desigual distribuio
da renda entre os membros da Assembleia e do Conselho Municipal (Notcias, 27
de Outubro de 1999). Segundo a Lei 2/97, as remuneraes dos membros das assembleias municipais eram calculadas a partir do salrio do presidente, dependente
do volume de receitas cobradas no municpio. Para a OCINA, nada justificava que
numa cidade como Nacala, onde existia um dos portos mais importantes do pas,
o oramento para o funcionamento do municpio dependesse das subvenes do
governo central. Para a OCINA, as receitas provenientes do porto deviam ser utilizadas localmente. Isso daria uma verdadeira autonomia financeira e administrativa,
livrando-se assim o municpio das coaes centrais e tornando-se Nacala Porto numa
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verdadeira unidade descentralizada (CMCN, 1999). A dependncia de fundos do


governo central tornava o governo municipal de Nacala Porto uma extenso sua. Isto
resultava do facto de a ideia de descentralizao no ter sido ainda assumida pelos
dirigentes da Frelimo ao nvel central, que viam nela o fim da sua autoridade. Para
eles a descentralizao confundia-se com a desconcentrao.

A FRELIMO NO PODER EM NACALA: O DUPLO PAPEL DO PRESIDENTE DO


CONSELHO MUNICIPAL E A GESTO CLIENTELISTA DO PODER
Durante todo o primeiro mandato dos rgos locais (1998-2003), o presidente
do Conselho Municipal de Nacala Porto era responsvel pela gesto municipal e, ao
mesmo tempo, representante do Estado. Exercia um duplo papel e era submetido a
um fenmeno de exterioridade provocado pela sua subordinao ao governo central.
O exerccio deste duplo papel criava conflitos entre as diferentes instituies no seu
domnio de competncias.7 A oposio (OCINA) e os membros da Frelimo na Assembleia Municipal acusavam o Presidente de servir mais os interesses do governo
central e seus prprios interesses do que os do municpio. Por exemplo, muitos pedidos feitos pelos responsveis das unidades administrativas autrquicas perifricas para
a construo de infra-estruturas sociais, como hospitais e escolas, eram completamente ignoradas, por falta de dinheiro e porque no constituam prioridade de momento
(Entrevista com Cetade Juma, 16 de Agosto de 2006). O discurso de um membro da
bancada da Frelimo na Assembleia Municipal testemunha esta tendncia:
H lixo em todas as ruas, o conselho municipal deve fazer alguma coisa para resolver o
problema Os problemas de gua, de electricidade, de estradas, a falta de escolas e de
postos de sade nos bairros rurais da cidade esto longe de ser resolvidos, contrariamente
s promessas feitas durante a campanha eleitoral (CMCN, 2001).

De facto, os recursos transferidos pelo Estado para o municpio eram geridos


por uma rede clientelista instalada no municpio e que tinha ramificaes na sede
do partido ao nvel local e usados para o pagamento de prendas e para reforar a
posio poltica do presidente como figura consensual do partido no seio dos notveis locais. O Presidente do Conselho Municipal de Nacala tinha percebido que,
mesmo com o aparecimento de uma nova classe poltica local, a permanncia e
o papel dos notveis e a sua capacidade de mobilizar uma memria autctone,
7

62

Os responsveis dos servios locais do Estado (Sade, Educao, Polcia, etc.) tinham a obrigao de participar (com direito a palavra) nas sesses do Conselho e da Assembleia Municipal.

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para uma longa durao poltica (Abls, 1989: 13-14) afigurava-se capital, ainda
mais porque testemunhava o peso particular do passado sobre as configuraes
colocadas pelas condies de acesso e de exerccio do poder no plano local. J.F.
Bayart (1989: 265) escreve a propsito:
Estas organizaes polticas associam as novas elites chefes e notveis locais cuja autoridade resulta de posies sociais anteriormente adquiridas, ou conquistadas segundo
procedimentos antigos, ou ainda oferecem aos notveis o acesso a novos recursos e
ocasies de demonstrar o poder.

Assim, o territrio do municpio de Nacala Porto jogava, por excelncia, o


papel de lugar de inscrio territorial de carreiras polticas (Mabileau, 1994: 53).
O presidente oferecia vantagens particulares, atribuindo terrenos aos notveis e a
alguns membros do partido que, por sua vez, os vendiam por altas somas e retribuam dando-lhe apoio poltico. por isso que, para as eleies de 2003 em Nampula, entre os cinco antigos presidentes dos conselhos municipais, o nico que reunia
consenso por parte dos membros do partido Frelimo ao nvel local e central era
o de Nacala Porto. Geraldo de Brito Caetano foi, na eleio interna, eleito com
99% dos votos. Os outros, da Ilha de Moambique, Monapo, Angoche e Nampula
eram acusados de serem tecnocratas e no verdadeiros homens polticos, porque
no conseguiam gerir bem os recursos financeiros atribudos pelo governo central
de forma a conquistar novos simpatizantes.

ELEIES MUNICIPAIS DE 2003: QUEM VOTA POR QUEM?


Do ponto de vista poltico, as eleies locais de 19 de Novembro de 2003
confirmaram, apesar da taxa de absteno de 76%,8 a hegemonia do partido Frelimo em quase todo o territrio. Mas, em Nacala Porto, a Renamo conseguiu uma
maioria na Assembleia Municipal e elegeu o Presidente do Conselho Municipal.
Mas por que que as populaes da Cidade de Nacala Porto se comportaram
desta maneira? Em Nacala, dos 39 assentos em disputa na Assembleia Municipal, a
Renamo ganhou 23 contra 15 da Frelimo e 1 da OCINA. A Renamo, aproveitando-se da descentralizao e utilizando o discurso segundo o qual com ela no poder, os
habitantes de Nacala Porto iriam recuperar o que tinham perdido, iriam comer como antes,
teriam emprego, e melhorariam suas condies de vida,consegue vencer as eleies locais
8

Quase a mesma do primeiro processo eleitoral autrquico, mas desta vez com a participao de
todos os partidos polticos e grupos de cidados independentes.
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e tomar um poder que escapava s elites locais desde sempre. Mas ser que a Renamo seria capaz de responder grande esperana dos habitantes de Nacala Porto?
No seria ela vtima do seu prprio discurso, em municpios de penria, sem base
fiscal nem tributria, e altamente dependentes do Estado central? A Frelimo, apesar
de detentora de um poder hegemnico, justificou a derrota eleitoral no municpio
de Nacala Porto como sendo resultado da fraude orquestrada pela Renamo.
TABELA 1 RESULTADOS DAS ELEIES MUNICIPAIS DE 2003 - NACALA PORTO
Eleio assembleia municipal
Total de votos expressos

28.798 Total de votos expressos

% da absteno
Partidos/G. cidados

Eleio presidente do conselho municipal

70,18 % da absteno
Votos
obtidos

Candidatos

PT

230

0,86 Cesar Gabriel

OCINA

858

PIMO

531

70,06
Votos
obtidos

1.304

5,0

3,19 M. Santos

15.096

57,0

1,98 G. Caetano

10.106

38,0

26.506

100,0

Renamo

15.425

Frelimo

9.818

36,55

26.862

100

Total

28.914

57,42 Total

FONTE STAE, 2006.

FRELIMO ACUSA RENAMO DE FRAUDE!


O primeiro secretrio do partido Frelimo na provncia de Nampula explicou,
durante a realizao da terceira sesso ordinria do Comit Central do partido, que
a derrota eleitoral tinha sido causada por dois tipos de factores: a) o primeiro, de ordem interna, ligado anarquia de certos camaradas que no tinham suficientemente trabalhado para ajudar seus camaradas candidatos a ganhar as eleies (Savana,
4 de Dezembro de 2003); o segundo, relativo ao papel jogado pelo ento candidato
da Renamo e antigo director das guas de Nacala Porto, que interrompeu o fornecimento de gua cidade trs dias antes das eleies, o que levou a maioria dos simpatizantes da Frelimo a ir suportar as longas filas em busca de gua em lugar de se
dirigir s assembleias para votar (Domingo, 30 de Novembro 2003) pelo seu partido.
Por sua vez, Geraldo de Brito Caetano, candidato e antigo Presidente do
Conselho Municipal, numa entrevista concedida Televiso de Moambique
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(TVM) em Dezembro de 2003, justificou a derrota a partir da fraude organizada


pela Renamo, que tinha mobilizado eleitores dos distritos vizinhos para votarem
em Nacala Porto, e afirma:
Os resultados foram planificados muito antes das eleies. Quando algumas pessoas
anunciam a vitria antes do jogo, isso quer dizer que existiam planos concretos no terreno Se a Renamo ganhou em Nacala Porto porque ela fez vir pessoas de Memba,
de Nacala-a-Velha, Itoculo e de Mossuril Os dados da nossa contagem paralela so
muito diferentes dos resultados oficiais anunciados pela comisso distrital de eleies. Os
nmeros constantes nos editais em nossa disposio so completamente diferentes dos
resultados oficiais, ningum compreende o que se passou.

Se considerarmos vlida a hiptese de fraude evocada pela Frelimo, a questo


que se coloca saber como que, num sistema de poder dominante9, o Estado-Frelimo no pde impedir essa fraude? De facto, a Frelimo domina e monopoliza
todas as instituies polticas e administrativas, incluindo as comisses eleitorais
a todos os nveis.
Mas se o municpio de Nacala Porto tinha sido considerado pelas autoridades
centrais como um dos exemplos de sucesso do primeiro processo de municipalizao em Moambique (1998-2003), o que explica a mudana de comportamento
e orientao de voto neste municpio, desta vez em favor da Renamo? Ter sido o
papel exercido pela campanha eleitoral? Ou as trajectrias scio-polticas econmicas e as relaes estabelecidas ente o Estado-Frelimo e as populaes e elites locais?

PORQU VOTAR NA RENAMO?


EFEITOS DA CAMPANHA ELEITORAL?
Como que se desenrolou a campanha eleitoral da Renamo, esse momento
privilegiado, onde podemos observar uma mobilizao significativa de recursos
polticos? As campanhas so ocasies para medir a importncia dada aos temas
e argumentos nacionais/locais e onde a oferta poltica que feita aos eleitores
comporta uma boa dose de solicitaes deslocalizadas - momentos fortes da vida
9

Por poder dominante Carothers (2002) entende um poder fundamentalmente caracterizado


pela dificuldade de se distinguir o Estado do partido no poder. Nesse sistema, o Estado, enquanto
fonte de recursos financeiros, de empregos, de servios de informao pblica e com o controlo
que exerce sobre a polcia, gradualmente posto ao servio do partido no poder. Sobre o regresso
ao partido-Estado Frelimo, veja-se a carta pastoral dos padres catlicos de Moambique em
http//oficina de sociologia.blogspot.com/2008/06/bispos-denunciam-partidarizaao-do-Estado.html (acedido a 26 de Junho de 2008).
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poltica onde vemos os homens polticos implementar todos os seus recursos na


batalha, mesmo os que a priori no fazem parte do seu modo provvel (Lacam,
1998). Tudo se passa como se os eleitores estivessem dispostos a trocar os seus
votos por um produto (programa, promessa, etc.) uniformizado e desligado das
continncias locais (Mabileau, 1993: 171).
Em Nacala Porto, enquanto a Frelimo e seu candidato Geraldo de Brito Caetano, que detinham o poder local, convencidos da sua experincia de governao,
recorreriam ao visvel fazendo referncia s suas anteriores realizaes,
Estruturamos e organizamos o Municpio. Levamos a cabo um estudo municipal de forma a comprometer os residentes. No geral para a consolidao do processo de descentralizao e em particular para o desenvolvimento do Municpio. A problemtica de
gua, o combate a eroso, o sistema de drenagem e de alcatroamento de estradas da zona
alta da cidade e das zonas perifricas so situaes que foram resolvidas Olhando o
Municpio de Nacala Porto em 1998 e sua trajectria de desenvolvimento at ao presente
momento, podemos sem hesitar, dizer com muito orgulho, que conseguimos com sucesso
cumprir com o mandato histrico do primeiro processo de descentralizao. O nvel
de organizao e desenvolvimento institucional, o nvel de servios prestados ao pblico,
incluindo nos domnios da Sade, Educao, abastecimento de gua e electricidade conheceram um progresso muito considervel (Savana, 25 de Abril de 2003).

e acrescentando outros argumentos como recurso poltico para se fazer reeleger:


Os residentes do Municpio esto connosco. Os cinco ltimos anos deixaram grandes
esperanas e nos engajamos a prosseguir o trabalho que comeou. No tenho nada de
novo, ainda mais porque o primeiro mandato serviu para adquirir experincia de forma a
encontrar mecanismos para desenvolver ainda mais o municpio . Nada pode ser posto
em causa em Nacala Porto. Aquele que quer ver a dinmica do desenvolvimento deve se
aproximar de ns e ver o trabalho que fizemos No escondemos nada. Nossos planos
de aco so visveis em todo o lado Sou um candidato de consenso de todos os partidos perifricos. Os outros partidos, como a Renamo vo apresentar suas candidaturas
apenas para pr presso, ainda mais porque tm medo de algum que apresentou uma
melhor estratgia para o desenvolvimento da regio Nacala Porto no bastio da Renamo. O bastio da Renamo Marngu O lder da Renamo veio aqui s para influenciar largamente nossa vitria Ganharemos bem estas eleies porque o partido Frelimo
o nico que assegura o desenvolvimento da regio (Savana, 25 de Abril de 2003).10

10

66

Num Relatrio intitulado Balano da Governao Municipal-1998-2003 escrito pelo PADEM (Programa de AJuda Descentralizao em Moambique) e pela Fundao Friedrich
Ebert sobre o primeiro processo de municipalizao, Nacala-Porto constitua um dos exemplos
de gesto do solo urbano, gesto financeira, participao popular no pagamento de impostos,
melhoria das condies de vida dos habitantes, etc.

Desafios para Moambique 2011 Descentralizao em Contexto de Partido Dominante

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Por seu turno, a Renamo engajavase a melhorar as condies de vida das popu-

laes prometendo baixar as taxas dos vendedores informais nos principais mercados
de Nacala (Savana, 2 de Abril 2004), resolver o problema de gua potvel, um proble-

ma estrutural ligado ao crescimento rpido da populao em Nacala devido ao porto

e no acompanhado pelo correspondente crescimento de infra-estruturas sociais, um


problema que data da poca colonial (Tempo, 18 de Fevereiro de 1973), dar emprego s

populaes e resolver o problema da ocupao do espao e do solo urbano na cidade, indicando que as zonas no ocupadas e sob risco de eroso eram resultado de uma m po-

ltica de gesto do solo urbano pelo governo da Frelimo (Savana, 5 de Maro de 2004).
Mas o feito mais espectacular da campanha eleitoral da Renamo foi o seu

investimento nas mesquitas que, segundo Manuel dos Santos, ento candidato da
Renamo, no serviam somente para a reza, mas tambm para fazer poltica porque
se analisava todo o comportamento dos dirigentes (Entrevista a Manuel dos Santos,
31 de Outubro de 2006). A Renamo instrumentaliza a religio, metaforiza e
transforma a linguagem religiosa em linguagem poltica: inspirando-se no Coro,
nomeadamente no conflito que opunha o Fara e o enviado de Allah11 (Entrevista
com Joo B. Mussa, 12 de Setembro de 2007), a Renamo explica aos fiis que a
atitude do Estado-Frelimo, que consistia em perseguir o Islo durante os primeiros
anos da Independncia, era comparvel de Fara.12 O secretrio da Frelimo em
Mahelene conta como os simpatizantes da Renamo instrumentalizavam os fiis
nas mesquitas:
Este mtodo encontrado no sistema de Fara-Frauna-Frelimo, inimigo do profeta
Muhammad. Com este sistema, o Fara-Frauna-Frelimo acreditava que era Deus e os
outros escravos. No acreditava em Deus, transforma as mesquitas em armazns e escolas
, interditava o ensinamento do Coro s crianas, proibia o uso do cofi nas cidades. O
chefe do Frauna [Samora Machel] entrou na mesquita de botas na Ilha de Moambique

Fara era o adversrio que se ops ao projecto de Deus at ao fim. Recusa categoricamente
obedecer ordem de Mussa. Este no categrico inscreve-se no seguimento de uma poltica de
opresso j existente e livremente assumida, evocando claramente a autonomia de Fara. ele
que se ope ao projecto de Deus e que se declara inimigo do povo de Deus, e como corolrio
inimigo de Allah.
12
Num meio social muito islamizado, onde a maioria das pessoas viveu abusos e a perseguio de
que o Islo foi vtima ao nvel local durante os primeiros anos da revoluo, onde as crianas
seguem o ensinamento do alcoro nas Madrassas, e onde, por todo o lado, desde a sua infncia,
o conflito entre Fara e Allah insistentemente renovado nas crianas, a probabilidade de estas
mensagens ganharem um eco muito forte maior. Durante as minhas entrevistas em Nacala
Porto, fui interpelado por uma criana de quase 9 anos, acusando-me de ser cristo e, portanto,
inimigo do profeta Muhammad e dos muulmanos.
11

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Sem guias de marcha e cartes de abastecimento dados pelo Frauna-Frelimo, no


podamos circular nem comer. Para ns, os muulmanos, era o chikiri [pecado grave].
Allah perdoa todos os pecados, menos o chikiri. Por isso os muulmanos devem dizer
lailahu ilalamhu, quer dizer, ns amamos Allah e detestamos Frauna-Frelimo (Entrevista com Cetade Juma, 16 de Agosto de 2006).

De facto, a poltica do governo da Frelimo, durante o seu perodo radical


marxista-leninista, tinha alienado toda a simpatia dos muulmanos e criado uma
oposio religiosa aberta ou latente contra o Estado-Frelimo. Era ento necessrio fugir e ir ao encontro de Rehma-Renamo - a lua, o libertador, o sinal da
abundncia e do bem-estar, da boa sorte e da misso divina. Segundo os membros
da Rehma-Renamo em Nacala Porto, a misso da Renamo era divina. O sinal
mais evidente era que, apesar das manobras da Frelimo para acabar com este
partido, ele continuava a existir e a difundir a boa nova, e tinha sido ele a libertar
o povo das injustias do Fara-Frauna-Frelimo (Entrevista com Sheikh Cepha,
15 de Agosto de 2006; Entrevista com Sheikh Tarubia, 3 de Novembro de 2006).
Para libertar o povo da priso do Fara-Fauna-Frelimo era necessrio fazer a guerra e ela
foi conduzida pela Rehma-Renamo. Se a Renamo no tivesse existido, nem Abdul Razaq,
nem Chissano viriam aqui para fazer o que quer que seja. Ontem, quando a Renamo
no existia, os dirigentes da Frelimo vinham aqui apenas para gozar convosco e com a
religio e vos impedir de rezar. J se esqueceram do que Samora Machel veio fazer aqui?
(Entrevista com Silvestre Omar, 6 de Novembro de 2006).

A metaforizao do discurso no se limitou apenas a aspectos religiosos, mas


atingiu outro domnio mais sensvel ainda, o da sade. De facto, numa zona onde a
gua quase que no existia e onde o risco de epidemias de clera muito elevado,
sobretudo durante a poca das chuvas, o governo leva a cabo campanhas de preveno explicando s populaes sobre a necessidade de utilizar o cloro para purificar
a gua potvel, de forma a evitar a doena (DPSN, 1999). Apesar dos esforos do
Governo, esta doena provoca todos os anos centenas de mortes, sobretudo nos
distritos do litoral Norte de Moambique. Em 1999, na provncia de Nampula, 83%
da populao no tinha nem usava latrina (Notcias, 28 de Agosto de 1999).
A reunio realizada por um Sheikh local no bairro Ribau refora esta ideia.
De facto, aquando da gesto municipal da Frelimo, os Sheikhs da cidade de Nacala Porto foram convidados a participar numa reunio no Conselho Municipal. O
objectivo era informar os lderes sobre o perigo que a clera representava e distribuir cloro de forma a purificar a gua e reduzir o risco de contaminao nos seus
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bairros. O Sheikh em referncia, chegado ao Bairro Ribau, chamou a populao


com o objectivo de lhes comunicar os resultados da reunio com o Presidente do
Conselho Municipal. Afirmou que o Governo da Frelimo o tinha recebido bem,
que lhe tinha dado dinheiro para apanhar o chapa 100 para voltar para casa e lhe
tinha dado tambm clera para meter na gua para a populao beber (Entrevista com Joo B. Mussa, 12 de Setembro de 2007). Na dico emacua, separam-se as
consoantes e cloro e clera pronunciam-se quase da mesma forma.
Foi tambm a confuso entre as palavras cloro e clera que a Renamo
utilizou para envenenar o Estado-Frelimo junto s populaes:
Como que a Frelimo sabe que esta doena vai chegar? Os secretrios de bairro13 da Frelimo distribuem-vos sempre clera [cloro] para vos matar. Como que possvel? Existe
algum entre vocs que apanhou esta doena durante o tempo colonial? Esta doena uma
inveno da Frelimo para vos matar porque vocs so favorveis Renamo. por isso que
vos distribuem garrafas com clera (cloro) Vocs vo votar em algum que sempre quis e
continua a querer vos matar? (Entrevista com Cetade Juma, 16 de Agosto de 2006).

A Renamo explorava abertamente estas crenas suscitando uma formidvel


campanha baseada sobre o quotidiano e sobre o religioso. Investido nas estratgias
de controlo social, o religioso tanto mais funcional quanto o seu discurso vai no
sentido da justificao da ideologia do poder (Otayek, 2002: 815). Para algumas
pessoas, o facto de a Renamo ter feito uma campanha discreta,14 centrada nas mesquitas em Nacala Porto, cuja populao maioritariamente muulmana, mostrava
que este partido respeitava a religio muulmana, ao contrrio do Estado-Frelimo,
que tinha marcado a campanha eleitoral para o perodo do Ramadan. verdade
que a campanha eleitoral pode ter jogado um papel importante na explicao do
voto das populaes deste municpio a favor da Renamo, mas explicar o comportamento eleitoral destas populaes somente pela via da campanha eleitoral
seria cair num reducionismo imprprio e excluir um conjunto de outros factores,
nomeadamente as relaes historicamente estabelecidas entre as elites locais, as
populaes e o Estado-Frelimo.

Antigos secretrios dos Grupos Dinamizadores, formalmente abolidos como rgos do partido
Frelimo, mas que sobreviveram graas ao exerccio de funes poltico-administrativas ao nvel
da base. Os secretrios dos Grupos Dinamizadores eram responsveis pelo enquadramento ideolgico das comunidades vivendo nas aldeias e bairros durante o perodo socialista.
14
Este procedimento contrasta com a atitude normal da Renamo durante os perodos eleitorais
que de fazer comcios e campanha de rua.
13

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TRAJECTRIAS SOCIOPOLTICAS, RELIGIOSAS E TNICAS EM NACALA PORTO


Para melhor compreender o voto dos habitantes de Nacala Porto a favor
da Renamo nas eleies municipais de 2003, necessrio analisar as trajectrias
sociopolticas, econmicas, religiosas locais.
O SENTIMENTO DE EXCLUSO
Os habitantes de Nacala Porto viam a Frelimo como o nico responsvel
pela situao de desemprego e de pobreza em que se encontravam:
Muitas pessoas tinham emprego durante o perodo colonial na Socaj, Mogs, Cimentos
de Moambique, Cicomo, mas com a chegada da Frelimo e a instalao das comisses de
gesto, tudo foi destrudo e fechado Fomos dispensados do Porto. Diziam que queriam
jovens com formao mais elevada que a nossa, olha, nossos filhos tm formao mais
avanada, mas no conseguem trabalhar no porto e nas alfndegas. So os landins que
ocupam os postos, roubam dinheiro do Estado e saem com nossas filhas O porto de
Nacala participa grandemente no oramento nacional, mas no vimos nada aqui (Entrevista com Pedro Y. Bonga, 4 de Novembro de 2006).

Trata-se aqui de uma das consequncias dos desequilbrios sociais, escolares


e tnicos herdados da colonizao, mantidos pela Frelimo durante a fase radical, e
de novo agravados pelo neoliberalismo.
A Socaj, que empregava quase 4 000 pessoas, foi fechada. O Estado-Frelimo dizia que
era devido falta de matria-prima, mas vamos grandes quantidades de castanha de
caj que saam pelo porto para abastecer as empresas do sul A partir desse momento
nunca mais samos da misria. Tnhamos coisas para comer e para alimentar as nossas
famlias, mas agora no temos mais nada, perdemos tudo. Se quiserem podem nos matar,
mas estaremos sempre ao lado da Renamo (Entrevista com Manuel A. Ibrahimo, 13 de
Agosto de 2006).

O descontentamento dos habitantes de Nacala Porto, sobretudo dos antigos


trabalhadores das fbricas e do porto, foi um dos factores determinantes para o
voto, ainda mais porque constituam a maioria dos habitantes da cidade. Eles
acusavam o Estado-Frelimo de os excluir de duas formas: primeiro recusava-se a
pagar as suas indemnizaes e, nos casos em que pagava, utilizava critrios obscuros no clculo dessas indemnizaes. Para eles, os trabalhadores do Sul que
exerciam a mesma actividade na mesma companhia, no Sul do pas, recebiam
mais dinheiro:

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At hoje os antigos trabalhadores da Companhia Industrial da Matola e Cimentos de


Moambique no receberam suas indemnizaes. Para aqueles que j receberam, nomeadamente os trabalhadores dos Caminhos de Ferro do Norte, s chorar e lamentar pela
desproporcionalidade das indemnizaes15 Um trabalhador no Sul de Moambique,
com as mesmos anos de trabalho, recebeu entre cinco a dez vezes mais que ns. Qual
o critrio que foi utilizado para calcular as indemnizaes? (Entrevista com Carlos C.
Abacar, 1 de Novembro de 2006).

A GESTO AUTORITRIA DO TERRITRIO


O segundo tipo de queixas tinha a ver com a gesto autoritria do territrio
operada pelas estruturas urbanas de Nacala, durante os anos 1990, nos bairros perifricos de Tringulo, Mocone e Tielela. Nesses bairros, muitas famlias de antigos
residentes imigrantes vindos dos diferentes distritos vizinhos de Memba, Nacala-a-Velha, Monapo e Namapa, cuja maioria trabalhava nas fbricas de caju, na Cicomo e
no porto e no caminho-de-ferro e possua casas de alvenaria, tinham sido deslocados
e colocados no bairro perifrico de Mathapw. Este um bairro que se situa muito
longe da cidade, sem transporte pblico que permitisse aos novos residentes deslocarem-se facilmente cidade para trabalhar. Muitos perderam os seus empregos por
no terem dinheiro para custear as despesas dirias de transporte de casa cidade.
Para alm disso, a maior parte destas famlias encontrava-se, com este deslocamento,
numa situao de dependncia em relao aos filhos dessas terras, os pequenos
proprietrios das terras onde tinham sido instalados. Estes ltimos queixavam-se
tambm porque tinham perdido as suas machambas, confiscadas pelas autoridades
municipais para a instalao das famlias recm-chegadas das aldeias e bairros comunitrios (Populao da Aldeia Comunal de Murrupelana, 1984). Tinham, portanto,
perdido, nessa ocasio, as suas principais fontes de rendimento que resultavam da colheita da castanha de caju que entrava no circuito comercial desde a poca colonial.
Durante o perodo colonial apanhvamos a castanha de caju e vendamos aos comerciantes monhs [indianos muulmanos] que nos davam em troca capulanas e tecidos
e outros produtos industriais. A Frelimo chegou e levou tudo: a terra e os cajueiros para
instalar as aldeias comunais. Diziam que a terra pertencia ao povo, mas que povo? Ns
no fazamos parte do povo? A partir da no tnhamos mais nada a trocar com os comerciantes, que de sua parte no tinham nada tambm nas suas lojas mesmo os tecidos
que eram muito importantes para ns muulmanos ramos obrigados a enterrar nossos
mortos embrulhados com esteiras ou com nossos casacos. Era humilhante! (Entrevista
com Sheikh Sumaliji, 4 de Novembro de 2006).

15

Para perceber as razes dos clculos desproporcionais das indemnizaes, verXitimela, publicao semestral dos CFM, Junho de 2001, n10.
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O FACTOR RELIGIOSO
Contudo, a humilhao mais dura a que foram submetidos os Muulmanos
de Nacala Porto comeou, segundo os Sheikhs Amade Jamal Tarubia e Chepa, nos
primeiros anos da independncia com o discurso de Samora Machel e continuou
com as aces de perseguio religiosa na regio. De facto, em 1977, o presidente
da Frelimo, acompanhado pelo ento governador de Nampula, Amrico Mpfumo,
na sua viagem a Nacala Porto por ocasio da preparao do segundo aniversrio
da Independncia Nacional e na presena de cerca de 40 mil pessoas16 convocadas para presenciar o discurso, criticou os muulmanos, o islo e suas prticas:
() vou ferir a populao de Nacala Porto. Mas a verdade deve ser dita, no!? visitei
muitos pases e cada pas tem caractersticas particulares que podem servir de exemplo.
Tomemos o exemplo da religio: encontrei catlicos, protestantes, ortodoxos. Mas
encontrei tambm muulmanos que existem em todos os cantos do mundo Temos
muulmanos tambm em Moambique. Os muulmanos comem gado, no ? Mas
existe uma parte do mundo onde seus habitantes no comem o gado. Por exemplo na
ndia, a maioria da populao no come mas criam 400 milhes de cabeas de gado.
Porqu? Porque o gado constitui uma fonte de riqueza, fonte de divisas para o pas que
obtido atravs da venda de carne de gado, da sua pele e do leite que alimenta milhares e
milhares de crianas portanto esta populao cria o gado Noutros pases encontrei
Muulmanos. Vocs sabem o que eles comem? No sabem? o porco, no? Alis, aqui
me parece que o porco Deus, no ? Mas quando esto bbados comem o porco.
Vocs todos j comeram carne de porco comeram carne de porco, morreram? Ficaram
doentes? No mas ao contrrio ficaram gordos e mais fortes Nos pases por onde
passei e encontrei muulmanos, encontrei-lhes a criar muitos porcos e no vi nenhum
muulmano que tenha morrido, ou ficado maluco por ter tocado um porco, mas vi um
pas que exporta 500 mil toneladas de carne de porco Essa quantidade suficiente
para desenvolver toda a provncia de Nampula. Gostaria que seguissem o exemplo dessa
gente a que mais muulmana que vocs. Isto no apenas vlido para Nacala, mas para
toda a provncia de Nampula. Vos peo a carne de porco para exportar Temos aqui
um porto muito bonito para exportar essa carne. O porco um animal fcil de criar e
de se reproduzir. No vo morrer, pelo contrrio, tero dinheiro para construir hospitais,
escolas, fbricas e assim desenvolver Nacala e vosso porto completa ignorncia ter
medo do porco. Essa ignorncia provocada pelo vosso obscurantismo Gosto da carne de porco para vend-la. Portanto, vou-me associar a vocs para que possamos criar o
porco. a religio o nosso primeiro inimigo. Vamos resolver essa contradio entre ns
e esse inimigo (Notcias da Beira, 9 de Julho de 1977).

Para os lderes muulmanos locais, este discurso foi considerado como uma
heresia e como um atentado sua liberdade de praticar o Islo. Isto gerou um con16

72

Era boa parte da populao adulta de Nacala Porto e vinda dos distritos vizinhos de Nacala-a-velha e Mossuril. Toda a populao era obrigada a participar neste tipo de eventos, sob pena de
ser considerada inimiga do povo.

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flito de longa durao, opondo a Frelimo e alguns segmentos da populao muulmana, o que constituiu tambm um factor determinante do voto a favor da Renamo.
Os resultados das eleies municipais de 2003 mostram que a governao
municipal exemplar da Frelimo em Nacala Porto, consubstanciada na participao
popular, no pagamento de impostos, na gesto do solo urbano, mas tambm na
manipulao das elites locais atravs da oferta de prendas e numa gesto clientelista, no podiam por si s garantir a renovao do mandato. Ao contrrio, os
recursos polticos utilizados pelo partido Renamo durante a campanha eleitoral
pesaram fortemente na escolha dos eleitores. E, com esta vitria, a Renamo contribuiu para a integrao poltica de camadas sociais historicamente desfavorecidas e tradicionalmente excludas do jogo poltico.

A SUPER DEPENDNCIA DA PERIFERIA EM RELAO AO


CENTRO (2003-2008)
Numa situao de Municpios de penria, sem nenhuma base econmica e
fiscal, dependendo exclusivamente das subvenes do Estado Central, a vontade e
capacidade da Renamo de produzir mudanas polticas, desenvolver as suas prprias competncias e promover a boa governao dependia exclusivamente dos
resultados das eleies legislativas e presidenciais de 2004. Se a Renamo ganhasse
as eleies de 2004, o que no era uma hiptese a descurar devido aos altos scores
obtidos em 1999,17 teria o apoio estatal ao nvel central para implementar a sua poltica municipal. No caso de a Frelimo ganhar as eleies, mantendo assim o poder
poltico, econmico e administrativo, decisivo para a governao local, nenhum
municpio da oposio conseguiria implementar a sua poltica. Ora, as eleies
gerais que se realizaram 8 meses depois da investidura da Renamo nos municpios
deram a vitria Frelimo, tendo-se depois assistido a uma poltica de boicote.
Apesar de a Frelimo ter prometido uma oposio responsvel nos municpios onde ela no estava no poder e deixar governar se os interesses supremos
do povo fossem respeitados (Notcias, 23 de Dezembro de 2003), comeou a
bloquear o exerccio do poder pela Renamo. Para a Frelimo, nos municpios da
17

Afonso Dhlakama tinha obtido 48%, realizando uma progresso de 15% de votos em relao a

1994.

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Ilha de Moambique, Nacala Porto e Angoche, os interesses supremos do povo


no estavam a ser respeitados porque a situao em que se encontravam era lastimvel e no se podia esperar grande coisa (Notcias, 9 Maro de 2004). Portanto,
comeou a mobilizar todos os recursos sua disposio para bloquear a gesto
municipal da Renamo atravs do poder de tutela administrativa e financeira do
Estado, porque a Frelimo tinha a responsabilidade histrica na direco da nao
moambicana (Notcias, 16 de Fevereiro de 2004).

A REPRESENTAO DO ESTADO COMO INSTRUMENTO DE BLOQUEIO POLTICO


Durante o primeiro mandato (1998-2003) nos municpios da Ilha de Moambique, Nacala Porto e Maxixe (Inhambane), municpios cujos limites administrativos
coincidem com os limites do distrito, os servios locais do Estado estavam sob responsabilidade do presidente do Conselho Municipal. A situao manteve-se at ao momento em que a Renamo ganhou as eleies locais, em dois dos trs municpios. Ento,
atravs do Decreto 65/2003 de 31 de Dezembro de 2003, foram indicados os representantes do Estado nos Municpios da Ilha de Moambique e Nacala Porto. Porm,
no municpio da Maxixe, nenhum representante do Estado foi nomeado e a explicao
que a Maxixe continuava, depois das eleies de 2003, nas mos do Estado-Frelimo.
O representante do Estado em Nacala Porto, Jos Carlos Amade, foi apresentado s populaes pelo primeiro secretrio do partido Frelimo ao nvel local
como sendo o novo administrador, sem o conhecimento das estruturas municipais
Renamo (CMCN, 2005d). Este procedimento mostra bem a vontade poltica do
Estado-Frelimo em dificultar a gesto da Renamo.
Uma vez instalada, a administrao do distrito de Nacala Porto confiscou
um acampamento de habitaes (CMCN, 2004b) construdo no mbito do projecto integrado de Nacala, co-financiado pelo governo Finlands e Moambicano,
cuja gesto estava a cargo do Conselho Municipal de Nacala. O representante do
Estado visitou todos os bairros do municpio e nomeou quarenta secretrios de
bairro ligados ao Partido Frelimo, argumentando querer restabelecer a ordem social perturbada pela administrao municipal da Renamo aquando da demisso
das antigas autoridades comunitrias da Frelimo, em violao do Decreto 15/2000.
Um outro exemplo da actuao do Estado-Frelimo foi a forma como tentou
neutralizar a estao de rdio e de televiso comunitria pertencente ao Conselho
Municipal de Nacala Porto, que foi considerada ilegal, tendo um contingente policial tomado de assalto no dia 15 de Novembro de 2004 as suas instalaes.
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Esta estao de rdio e televiso tinha sido concedida ao municpio pelo


Instituto de Comunicao Social e inaugurada em Novembro de 1999 por altos
responsveis do governo, nomeadamente o Governador da Provncia, o Director
do Instituto de Comunicao Social e o antigo Presidente Conselho Municipal de
Nacala Porto. P. Machado, antigo director desta rdio afirma:
Muitos polcias estavam presentes nas instalaes da rdio e televiso comunitria de
Nacala, fortemente armados como se se tratasse duma tentativa de assalto de uma antiga
base militar da Renamo na altura da guerra civil. preocupante porque a criminalidade
est a subir aqui em Nacala e nunca vimos a polcia a tomar medidas para terminar com
ela (CMCN, 2005b).

O ATRASO NAS TRANSFERNCIAS DOS FUNDOS DO GOVERNO


Outra estratgia consistiu no atraso do envio das subvenes do governo
central ao municpio de Nacala Porto. Referindo-se a este assunto, o Presidente do
Municpio de Nacala Porto afirma:
O governo da Frelimo toma todas as medidas em sua disposio para nos destruir, com a
inteno de deixar perceber s populaes que no trabalhamos, no nos do os valores
que temos direito, ou ento condiciona a sua concesso. Por exemplo, o dinheiro do oramento do Estado para o combate eroso. Para conseguir este dinheiro somos obrigados
a recorrer a manobras; e o mais grave que esse dinheiro gerido pela Secretaria Provincial. Estamos no fim do ano, mas s nos deram apenas a metade do dinheiro, quer dizer
que no teremos a outra metade. Me parece que gastaram o dinheiro noutras actividades
Apesar do esforo que desenvolvemos para fazer um trabalho visvel, me parece que
h uma vontade poltica de bloquear nossa governao (Magazine Independente, 19 de
Setembro de 2007).

De facto, com este atraso, o investimento local, nomeadamente para a construo de fontenrios pblicos e poos para o abastecimento de gua s populaes,
uma das principais promessas feitas pela Renamo durante a campanha eleitoral,
ficou comprometido. O secretrio do distrito do partido Frelimo, Aisse Sumana,
referindo-se a este incumprimento da promessa eleitoral pela Renamo afirma:
Durante a campanha eleitoral para as eleies locais, a Renamo tinha prometido resolver
o problema de gua nos bairros da cidade enganaram a populao e, at agora, nada foi
feito. Pelo contrrio, as pessoas que compraram a bomba de gua para dar gua populao
foram os empresrios Gulamo Moti e Gulamo Raju Ussene, membros do partido Frelimo
O presidente do Municpio foi a Naherenque e encontrou uma bomba a funcionar e disse
s populaes que era o resultado do cumprimento das suas promessas eleitorais e iria continuar a inaugurar outros sistemas de abastecimento de gua noutros bairros (Zambeze, 25
de Novembro de 2004).
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Em Nacala Porto a problemtica de gua potvel, que ultrapassava largamente as capacidades das estruturas municipais, era uma questo cuja resoluo
dependia exclusivamente da vontade das autoridades centrais.

NACALA PORTO: A GUA COMO RECURSO POLTICO CAPITAL


De facto, o governo central, atravs da Direco Nacional de guas do Ministrio das Obras Pblicas e Habitao, em coordenao com o representante do
Estado em Nacala Porto, tinham, aproveitando do perodo das eleies gerais de
2004, aberto um concurso avaliado em 45 milhes de Meticais para a construo
de trs subsistemas de abastecimento de gua em MTuzi, Mpago e Naherenque.
Definidos como de emergncia, estes projectos deviam ser executados em cinco
meses. Mas a derrota eleitoral da Frelimo ao nvel local nas eleies de 2004 levou ao
adiamento do incio do projecto para Outubro de 2005. O governador da provncia e
o representante do Estado justificaram o adiamento por razes de ordem financeira.
Os trabalhos dos subsistemas de fornecimento de gua de Mtuzi, Mpago e Naherenque no
terminaram no prazo de cinco meses inicialmente previsto porque o governo central no tinha
dinheiro para pagar a parte restante aos empreiteiros (Zambeze, 28 de Dezembro de 2005).

A falta de dinheiro evocada pelo governo central uma possibilidade a no excluir, ainda mais porque o dinheiro podia ter sido desviado para financiar a campanha
eleitoral do partido Frelimo para as eleies de 2004. Mas a perspectiva da realizao
das eleies provinciais durante o ano de 2007 tambm pode ter sido um motivo para
o Estado-Frelimo adiar o fim do projecto para o incio desse ano e tirar vantagens da
inaugurao desses projectos. O presidente do municpio de Nacala dizia:
A problemtica de gua constitui uma aco premeditada para fazer sofrer as populaes
que depositaram confiana no nosso partido, e por via de consequncia desacreditar a Renamo O problema de gua muito mais poltico que financeiro A falta de gua ser
catastrfica para a populao se a chuva no cair este ano aqui em Nacala A reserva de
gua da barragem sobre o rio Mecula est a secar (Entrevista com Manuel dos Santos, 16
de Setembro de 2007).

Construda durante os anos 1960 para uma populao de cerca de 30.000


habitantes, a barragem estava longe de assegurar o abastecimento de gua s cerca
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de 207.894 pessoas que habitam Nacala Porto. E a seca que no poupava a regio Norte desde 2003 tinha originado interpretaes de ordem mgico-religiosa,
associadas a tentativas de manipulao poltica por parte de polticos locais em
torno da questo da gua. Segundo os secretrios dos bairros do partido Frelimo,
a chuva no caa mais em Nacala, porque os espritos dos antepassados estavam
zangados contra a populao por ter votado na Renamo (Zambeze, 26 de Maio
2005). De facto a Renamo, depois da sua vitria eleitoral, no tinha ido agradecer
rainha local, considerada a proprietria de todos os recursos naturais de gua
e detentora de um poder mgico-religioso capaz de parar ou de pedir a chuva:
Durante nosso mandato fomos oferecer a esta senhora capulanas e arroz. Contente, ela
ajoelhou, espalhou farinha e no dia seguinte a chuva caiu abundantemente. A barragem
encheu e durante alguns meses o problema de gua estava sob controlo, at que ela fechou de novo a chuva (Domingo, 19 de Maro de 2006).

Os secretrios de bairro da Frelimo instrumentalizavam assim os espritos dos


antepassados, o que era uma prtica surpreendente porque, ao longo de toda a sua
trajectria, a Frelimo tinha combatido fortemente tais prticas, ditas obscurantistas
e feudais, prticas estranhas elite dirigente. Mas, para a Renamo, a questo de
gua em Nacala Porto no era uma questo espiritual, nem financeira, mas poltica, e que dependia exclusivamente da vontade do Estado-Frelimo ao nvel central.

A GOVERNAO MUNICIPAL DA RENAMO EM NACALA PORTO


Ao instalar-se no municpio de Nacala Porto, a Renamo queria mostrar que
tinha uma poltica municipal original, cuja implementao serviria de espelho para
uma futura governao nacional.18 E, para fazer esquecer a m governao da
Frelimo desde 1975, caracterizada pelo nepotismo, corrupo, anarquia e excluso de certas categorias sociais, a Renamo prometeu instalar uma linha telefnica
aberta para receber queixas, reclamaes e sugestes dos habitantes (Notcias, 6
de Janeiro 2004) sobre o funcionamento da administrao municipal. A Renamo
tinha como objectivo tornar os presidentes dos conselhos municipais responsveis
18

necessrio no esquecer que as eleies municipais de 2003 tiveram lugar um ano antes das
eleies gerais de 2004. Ora, uma possvel boa governao da Renamo ia dar a impresso de que
ela poderia melhor governar o pas e de uma forma diferente da Frelimo.
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perante os cidados. Era uma tentativa de promoo da boa governao pela


descentralizao prefigurando a gesto Renamo a nvel nacional. O porta-voz da
Renamo, Fernando Mazanga, afirma a esse propsito:
Seremos implacveis, no vamos admitir brincadeiras. Os funcionrios ou mesmo o Presidente do Conselho Municipal que vai tentar roubar o dinheiro do tesouro pblico atribudo aos municpios ou dos contribuintes locais ser preso. Nossos municpios serviro
de trampolim para o futuro governo do pas (Notcias, 6 de Janeiro 2004).

E apesar da grande tenso existente entre o Estado-Frelimo e a Renamo ao


nvel local em torno da delimitao territorial, da nomeao de um representante
do Estado na cidade cujas fronteiras coincidiam com as do municpio, do bloqueio
administrativo e financeiro e da questo da gua, a primeira grande medida tomada
pelo Presidente do Conselho Municipal da Renamo alguns dias depois da sua investidura foi a nomeao de quatro membros do partido Frelimo, que tinham ocupado
postos de direco na antiga estrutura municipal, durante o primeiro mandato (19982003), uma deciso que agitou no s a Frelimo, mas tambm a prpria Renamo.
Para os dirigentes da Renamo, o procedimento do presidente do conselho
municipal era inadmissvel, ainda mais porque em Nacala Porto e em outros lugares, nomeadamente em Nampula, o grau de partidarizao19 da administrao
pblica era to visvel que, pelo simples facto de ser membro da Renamo ou de um
outro partido poltico, era suficiente para ser afastado do aparelho do Estado e de
todo o circuito econmico local. No compreendiam porque que o presidente tinha nomeado quadros da Frelimo, enquanto na Renamo existiam muitos quadros
no desemprego, esperanados em ter emprego no municpio como funcionrios.
O conflito entre o presidente do Conselho Municipal e o seu partido era
portanto inevitvel. O partido pediu-lhe para se demitir e solicitar ao governo central a convocao de eleies antecipadas. O presidente do Conselho Municipal
recusou a proposta do partido, dizendo que tinha sido eleito pelo povo e que iria
continuar a trabalhar pelo povo:
Nunca pensei em me demitir devido a problemas no seio do meu partido vou continuar
at ao fim do meu mandato, porque fui eleito pelo povo. E as pessoas que me escolheram
querem ainda trabalhar comigo, porque estou a fazer um bom trabalho (Notcias, 15 de
Fevereiro de 2005).
19

78

Ver a carta pastoral dos bispos catlicos de Moambique, in http//oficinadesociologia.blogspot.


com/2008/06/bisposdenunciam-partidarizao-do-estado.html (acedido a 9 de Setembro de 2009).

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Para o presidente do conselho Municipal de Nacala Porto, a incluso dos


membros da Frelimo na estrutura municipal tinha de ser analisada fora das questes polticas, apenas numa perspectiva de reforo administrativo do municpio
(Notcias, 21 de Agosto 2004).
Eu lhes pedi para vir nos ajudar porque so tcnicos que tm qualidades excepcionais
na rea administrativa O conselho Municipal no a sede de meu partido, nem da
Renamo. Quando venho aqui no encontro a bandeira da Frelimo nem da Renamo, mas
a bandeira da Repblica, por isso no vejo a razo para estas todas inquietaes (Notcias,
13 de Maro de 2004).

O presidente do Municpio de Nacala Porto, seguindo o principio de profissionalizao, talvez em resposta advertncia do seu antecessor segundo a qual o Municpio... no era fcil de gerir devido a grandes problemas de eroso, que no se resolviam
com manobras polticas, mas atravs de estudos, de aces de planificao e da boa
gesto de quadros... (Zambeze, 18 de Dezembro de 2003), nomeou Gimo Mandede
para conservar o posto de Director de Construo, Urbanizao e Saneamento (funes que havia exercido durante o mandato anterior), Pedro Machado, Director de Administrao e Finanas, Henriques Nhanombe, antigo vereador do Desenvolvimento
Institucional, da Administrao e do Patrimnio, para o posto de Director do Departamento dos Servios Tcnicos e do Cadastro, e Herculano Miguel Matsimbe, antigo
Director-Geral, para o posto de Conselheiro Administrativo. Era tambm uma forma
de mostrar ao partido Frelimo que a Renamo separava a poltica da administrao.
Mas a Frelimo tinha outra concepo. Pressionou os quatro funcionrios que
tinham aceitado trabalhar com a administrao da Renamo e tomou medidas de
ordem disciplinar que culminaram com a sua suspenso do partido.
Um funcionrio do Conselho Municipal dizia a este respeito:
Uma coisa que contribuiu para a derrota eleitoral do antigo presidente do conselho municipal Geraldo de Brito Caetano [da Frelimo] est a voltar a acontecer e ser determinante nas
prximas eleies municipais um problema que vai pesar nas prximas eleies municipais a poltica do camaleo. Existem aqui em Nacala polticos que mudam de cor
todos os dias e todo o tempo (Entrevista com Mussa Amade, 7 de Novembro de 2006).20

20 Por exemplo, o antigo representante do Estado e candidato da Frelimo nas eleies municipais
de 2008, Chale Ossufo, e o antigo Secretrio Permanente do distrito-cidade de Nacala Porto
pertenciam ao mesmo tempo Renamo e Frelimo. Ver Municpio de Nacala Porto: Candidato
da Frelimo membro da Renamo, in http://www.canalmoz.com/default.jsp?file (acedido a 11
de Setembro de 2009).
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O presidente do Conselho Municipal conseguiu resistir presso vinda da


direco da Renamo, mantendo os funcionrios da Frelimo em suas posies (Savana, 2 de Abril de 2004).
Tive problemas com meus camaradas do partido, contudo persisti. Mesmo o presidente do
partido Afonso Dhlakama quis saber porque que mantinha esses homens da Frelimo, eu
lhe expliquei (Magazine Independente, 19 de Setembro de 2007).

Mas no tinha capacidade estrutural para fazer face presso vinda de baixo, nomeadamente dos membros influentes residentes nos bairros que queriam
tambm ser integrados na rede do municpio. De facto, a implementao de uma
poltica municipal da Renamo em Nacala Porto dependia exclusivamente da extenso da rede municipal nos bairros. Sempre com o mesmo esprito de profissionalizao da administrao, o presidente do Conselho Municipal demitiu dois
chefes das unidades administrativas autrquicas de Mutiva e Muanona e vinte e
dois secretrios de quarteires, acusados de exercer actividades polticas a favor
do partido Frelimo, e nomeou membros do seu partido para ocuparem essas posies: Queremos trabalhar com pessoas que representam interesses da sociedade
civil, e no com os que representam interesses de partidos polticos. (Notcias, 3
de Junho de 2005).
Os secretrios de bairro so a interface local do poder administrativo. Adquirem as suas posies graas confiana que os residentes do bairro depositam em
si. Mas a sua funo controlada pelas autoridades municipais, que os nomeiam
oficialmente e lhes pagam um salrio de 600 meticais por ms. Exercem funes
de proximidade que os tornam no primeiro interlocutor entre as populaes do
bairro e as estruturas administrativas. Em Nacala Porto, a Renamo tinha necessidade de trabalhar com as suas autoridades comunitrias, nomeadas e legitimadas
pelo Decreto 80/2004, porque iriam jogar no somente um papel administrativo,
mas tambm poltico, de mobilizao e de difuso da sua poltica municipal.
A mesma medida de expulso foi estendida aos cobradores de taxas e impostos nos mercados locais, que eram acusados pelo presidente do Municpio de
serem responsveis pela baixa de receitas constatada durante os primeiros meses
da gesto da Renamo (CMCN, 2005c).
Durante os primeiros meses as receitas provenientes das taxas dos mercados locais tinham tendncia a baixar Mais da metade das receitas cobradas nos trs mercados no
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eram canalizadas aos cofres do municpio Identificmos os indivduos que faziam parte
desse esquema fraudulento. Foram acusados e expulsos do municpio Agora triplicmos as receitas, chegando mesmo a 12, 000 meticais. Esta subida o resultado das novas
medidas tomadas, duma nova estrutura, da responsabilizao e do controlo que exercido sobre as pessoas directamente ligadas cobrana de taxas e de impostos (Savana, 2
de Abril de 2004).

A reduo da receita em Nacala no estava s ligada aos desvios praticados


pelos cobradores-Frelimo mas tambm s promessas eleitoralistas feitas pela Renamo durante a campanha eleitoral, pois durante a campanha eleitoral a Renamo
tinha prometido aos residentes de Nacala Porto que, em caso de vitria, muitas
taxas, nomeadamente dos mercados, iriam baixar. E, como a Renamo tinha ganho
as eleies, as populaes, cuja maioria estava empregue no sector informal, devido falta de emprego no sector formal, recusavam - ou se esqueciam de - pagar
essas taxas porque tinham votado pela Renamo nas eleies.
No sistema municipal moambicano, as receitas locais constituem a base
da capacidade local de auto-financiamento porque com elas que o municpio
financia as diferentes despesas dos rgos municipais, incluindo os salrios dos
funcionrios e os subsdios dos membros das assembleias municipais. A baixa de
receitas reduz a margem de manobra do Conselho Municipal em relao a uma
Assembleia Municipal constituda por membros que estavam no desemprego e
dependiam exclusivamente dos subsdios do municpio para sobreviver.
De facto, durante a realizao da 4 sesso da Assembleia Municipal, o conflito
entre o Conselho Municipal e a assembleia eclodiu. Os membros da assembleia
pelo grupo da Frelimo, Renamo e OCINA ameaaram boicotar o Conselho Municipal se os valores dos seus subsdios de transporte e das senhas de presena no
aumentassem (CMCN, 2004c). A ameaa dos membros da assembleia foi tomada
com seriedade pelo Conselho Municipal e, para evitar uma paralisia institucional, o
presidente comeou a integrar os membros da assembleia num sistema clientelista.
O Conselho Municipal fez arranjos administrativos, com a aprovao por
unanimidade dos membros da assembleia, de uma resoluo (14/2004) que lhes
atribua terrenos e iseno do pagamento de taxas de utilizao do solo urbano
(CMCN, 2004a). E aprovou tambm outra resoluo (3/2005) que recomendava o
aumento dos subsdios de transporte e atribua motorizadas a todos os membros da
assembleia (CMCN, 2005a). Um dos grandes conflitos que tinha oposto o presidente do municpio e os membros da assembleia (do mesmo partido, a Frelimo), duranDescentralizao em Contexto de Partido Dominante Desafios para Moambique 2011

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te a primeira legislatura (1998-2003), tinha sido, por um lado, o excessivo apego


lei municipal e, por outro, a diferena das mordomias oferecidas s duas instituies.
O Conselho Municipal, uma vez resolvido o problema do estmago vazio
da estrutura municipal, incluindo dos membros e secretrios dos bairros, devia-se
preocupar em satisfazer as populaes atravs do cumprimento das promessas
eleitorais via implementao da poltica municipal. Mas, para conseguir os seus intentos, o Conselho Municipal tinha de fazer face a um Estado-Frelimo altamente
nervoso, no s devido perda do poder no municpio, mas tambm devido ao
comportamento dos quatro funcionrios que tinham aceitado integrar a administrao municipal da Renamo.
O desenvolvimento de Nacala Porto condicionado ao processo poltico. Tudo adiado
para as prximas eleies autrquicas de 2008, mesmo a resoluo do problema de gua
Fui contactado por muitos investidores para a instalao de uma refinaria de petrleo, de
uma linha de montagem de viaturas e motas, mas tudo foi ignorado porque a Renamo
que governa o municpio Apesar de sermos ofuscados e impedidos de trabalhar pelo
Estado-Frelimo, at agora utilizmos a nossa inteligncia para implementar o nosso programa de governo, mas sempre com barreiras olhem o que se passa em Mahalene com
a escola e o posto de sade (Magazine Independente, 19 de Setembro de 2007).

De facto, na implementao da sua poltica municipal, a Renamo privilegiava


as zonas rurais do municpio, l onde a Frelimo, durante toda a sua governao,
incluindo o primeiro mandato municipal, no tinha construdo nenhuma infra-estrutura social nem econmica, sob pretexto dessas zonas no serem prioritrias.
O Presidente do Municpio diz que o municpio no podia construir escolas nem poos
de gua nos bairros de Mahelene e de Lille, porque eram zonas no prioritrias e por isso
nenhum oramento tinha sido previsto para o ano 2000 (CMCN, 1999).

Com fundos provenientes do governo e dos impostos locais, a Renamo escolheu o bairro de Mahalene para construir uma escola primria e um posto de
sade.21 O comeo da construo destas duas infra-estruturas provocou uma dupla
agitao social: de um lado, era a primeira vez que o bairro iria beneficiar de tais

21

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A escola e o posto de sade tinham sido pedidos pelos habitantes deste bairro Renamo aquando da campanha eleitoral. Para receber cuidados mdicos, os habitantes de Mahelene caminhavam cerca de 25 km at ao centro da cidade, enquanto as crianas percorriam cerca de 12 km por
dia (ida e volta) para ir escola situada no Bairro de Quissimajulo. Entrevista com Cetade Juma,
secretrio do partido Frelimo em Mahelene, realizada no dia 16 de Agosto de 2006.

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infra-estruturas, e, de outro, s os membros e simpatizantes da Renamo eram


recrutados para trabalhar para essas obras (Entrevista com Cetade Juma, 16 de
Agosto de 2006).
Entretanto, a representao do Estado-Frelimo, que tinha sido instalada alguns meses antes com a ajuda do governo provincial e central, mobilizou fundos
junto da World Vision e da Save the Children, duas organizaes internacionais com
sede em Maputo, mas que exerciam as suas actividades na regio no mbito do financiamento de projectos de desenvolvimento locais.22 Assim, dois meses depois,
os trabalhos de construo de uma escola primria comearam a 500 metros do
local onde o municpio Renamo construa a sua escola. O resultado foi que, no fim
do ano 2006, existiam no mesmo bairro duas escolas primrias: uma da Renamo e
outra da Frelimo, mas as duas sem alunos. Os estudantes continuavam a ter aulas
em baixo das rvores, porque, por um lado, os pais no queriam mandar os seus
filhos para uma escola construda pela Frelimo, e, por outro, porque a escola e o
posto de sade da Renamo no funcionavam, devido falta de autorizao do
poder central.
Em grande nmero na regio, os membros da Renamo recusavam-se a enviar as suas crianas a uma escola construda pelo Estado-Frelimo e serem ensinadas por professores exteriores ao seu meio social local:
Enviaram professores que nem sequer conhecem os nossos hbitos culturais o que
que vo ensinar s nossas crianas? A doutrina da Frelimo? Nunca mandaremos as
nossas crianas a essa escola A Frelimo deve autorizar a Renamo a abrir a sua escola
e escolher os seus professores seno vamos continuar a mandar as nossas crianas
Madrassa, como fazemos at agora (Entrevista com M. Aiuba, 16 de Agosto de 2006).

Perguntavam-se porque que a Frelimo no poder desde a independncia


no tinha at ao momento construdo nenhuma infra-estrutura social, e porque
s neste momento em que a Renamo estava no poder o fazia? Se no comeo no
ano 2008 o problema das escolas Frelimo e Renamo se encontrava resolvido, o
O papel das ONGs internacionais no apoio ao Estado-Frelimo de relaar. No foi apenas em
Nacala Porto que se registaram exemplos de alinhamento com o partido no poder a nvel nacional em detrimento do local. Por exemplo, em Angoche, municpio que tambm estava sob gesto
da Renamo, o presidente do Conselho Municipal tambm se queixava da SNV, organizao
holandesa para o desenvolvimento, que, depois de ter financiado programas e desenvolvimento
durante o mandato da Frelimo (1998-2003), se retirou quando a Renamo tomou o poder nos
finais de 2003 (Entrevista com Alberto Omar, 25 de Outubro de 2006).

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posto de Sade construdo pela Renamo, para minimizar o sofrimento das famlias
locais, continuava desde 2006 fechado espera de autorizao.
Graas ao domnio que exerce sobre o aparelho do Estado, a Frelimo canalizou
todos os recursos sua disposio para bloquear em Nacala Porto a institucionalizao da Renamo e para asfixiar a sua gesto, de forma a recuperar e conservar o poder
em todos os escales do Estado. O discurso de um dos quadros seniores da Frelimo
e antigo Ministro do Interior e da Segurana, Mariano Matsinha, ilustra essa vontade:
A oposio, no nosso pas, no deve desaparecer, mas o partido Frelimo, no poder, deve
prosseguir os seus esforos de forma a reduzir a oposio mais estrita insignificncia
Faremos tudo o que for necessrio de modo que a Frelimo continue sempre no poder e
que continue a melhorar a sua aco Milhares de partidos podem ser criados e participar em todas as eleies, mas a Frelimo continuar no poder neste pas Queremos que
dentro de alguns anos a oposio no entre mais no parlamento; dito de outra forma, no
futuro, todos os assentos no parlamento devem ser ocupados pelos nossos deputados
No sou a favor do desaparecimento da oposio, mas ela deve permanecer insignificante(Notcias, 28 de Abril de 2007).

O REGRESSO DO PARTIDO NICO


Uma vez a Renamo no poder em Nacala Porto, a Frelimo mobilizou e implementou todos os recursos sua disposio, incluindo a fraude (Awepa, 2008;
Canal de Moambique, 2008; O Pas, 27 de Janeiro de 2007), pararecuparar o
poder no municpio de Nacala Porto, mas tambm para consolidar o poder que
detinha noutros municpios e para alargar o seu poder aos novos municpios que
em funo do gradualismo, seriam criados.
Os resultados das terceiras eleies municipais de Novembro de 2008 testemunham essa vontade do Estado-Frelimo de acabar com a oposio em todos os
escales do Estado. Com uma taxa de participao de 46%, mais alta do que a das
eleies locais de 2003 (28%) e das eleies Legislativas e presidenciais de 2004
(43%), a Frelimo ganhou as eleies em quarenta e dois dos quarenta e trs municpios em jogo e elegeu, logo na primeira volta, quarenta e um presidentes.23 Em
Nacala Porto, o candidato da Frelimo, Chale Ossufo, foi eleito na segunda volta, a
23

84

Na cidade da Beira (Sofala), foi o antigo presidente (ex-Renamo) que, expulso do partido, se
apresentou como independente e ganhou o escrutnio com 62% dos votos expressos. O candidato da Frelimo, Loureno Bulha, obteve 34% dos votos e o candidato oficial da Renamo, Manuel
Pereira, 3%.

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11 de Fevereiro de 2009. Na primeira volta, o candidato da Frelimo tinha obtido


49,84% dos votos contra 47,81% do candidato da Renamo, Manuel dos Santos.
A reaco do lder da Renamo aos resultados no se fez esperar. Numa entrevista Televiso de Moambique (TVM), Afonso Dhlakama acusou a Frelimo
e o seu presidente, Armando Guebuza, de ter praticado um crime eleitoral (O
Pas, 13 de Janeiro de 2009). Ameaou no entregar os municpios sob a gesto da
Renamo (Notcias, 15 de Janeiro de 2009) e exigiu o comeo de negociaes para
a partilha do poder nos quarenta e dois municpios e, correndo o risco de incitar
o povo desobedincia civil, declarou:
Para salvar a democracia e evitar violncia poltica ps-eleitoral semelhante quela que
teve lugar no Kenya e no Zimbabwe, a Renamo deve ignorar os resultados oficiais e
negociar com o Presidente da Frelimo, Armando Guebuza, a partilha do poder nos municpios No queremos guerra. Condenamos estas eleies. Foi um crime eleitoral
Queremos negociar com o Chefe do Estado para preservar a democracia O povo foi
roubado Gostaria que o presidente Guebuza reconhecesse o crime eleitoral que foi
cometido Devemos negociar a partilha do poder nos municpios para evitar o que se
passou no Kenya(O Pas, 13 de Janeiro de 2009).

E, em outro momento, em Nampula, Afonso Dhlakama acrescentou:


Vou dirigir uma campanha de instabilidade poltica Vou, dentro de alguns dias, investir
os candidatos da Renamo nos postos de Presidentes dos Conselhos Municipais onde
fomos roubados pela Frelimo nas eleies de 2008 Vamos instalar as administraes
municipais paralelas, onde os Presidentes da Renamo vo tambm nomear vereadores
para gerir o poder local (O Pas, 27 de Janeiro de 2009).

O desejo de instalar uma administrao municipal paralela da Renamo pode


ser compreendido luz do procedimento operado pelo Estado-Frelimo aquando
da perda de alguns municpios nas eleies municipais de 2003. Mas esta pretenso da Renamo afigurava-se impossvel, ainda mais porque, como dizia o Ministro
da Administrao Estatal, se a Renamo tentar materializar a sua pretenso, o
Estado dispe de meios de coero para reprimir aces consideradas ilegais. (O
Pas, 27 de Janeiro de 2009).
Mas necessrio sublinhar que as reclamaes da Renamo em relao
forma como as eleies foram conduzidas no eram totalmente desprovidas de
sentido. De facto, o governo, ao invs de decretar tolerncia de ponto no dia das
eleies apenas nos quarenta e trs municpios onde haveria votao, estendeu
esta medida a todo o territrio e, segundo a Renamo, esta medida teria permitido
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Frelimo deslocar simpatizantes seus, que habitam nos distritos vizinhos, para
irem votar em alguns municpios24 onde a Renamo era politicamente forte. A acusao feita pela Renamo fundava-se igualmente no facto de a CNE ter aprovado
uma deliberao (125/CNE/2008, de 12 de Novembre de 2008) que abria a possibilidade de voto a cidados que no figuravam nas listas eleitorais.25
verdade que o Estado-Frelimo recorreu a manobras eleitorais diversificadas
para ganhar as eleies municipais de Novembro de 2008. Mas reduzir a vitria da
Frelimo a estas manobras seria ignorar todo um trabalho de mobilizao e reorganizao operado desde a chegada de Guebuza liderana do partido. Com Guebuza,
uma ateno especial foi prestada s clulas de base e aos administradores de distrito,
que constituam historicamente um lao fundamental de controlo do territrio e da
populao26. Em contrapartida, a Renamo, por um lado, mal organizada e abalada
por conflitos internos opondo os seus membros a propsito da partilha dos recursos
dos municpios onde exerciam o poder desde 2003, e, por outro lado, com a sua estrutura ainda militarizada, no civilizada, com um claro corte entre a direco central
e as bases, encontrava dificuldades para apresentar uma alternativa credvel, capaz de
fazer frente Frelimo no que diz respeito gesto municipal. O perodo da campanha
eleitoral para as eleies municipais de Novembro 2008 confirmou esta fraqueza. Enquanto a Frelimo conduzia a sua campanha eleitoral com inmeras iniciativas locais,
os candidatos da Renamo esperavam simplesmente a chegada de material proveniente da sua direco central, instalada na capital (Notcias, 6 de Novembro 2008).
No que diz respeito a Nacala Porto, objecto desta discusso, a Renamo no
conseguiu renovar seu mandato. A Frelimo dominou a assembleia municipal com
49,19% dos votos, seguida pela Renamo com 48,57%, e finalmente o PDD e a
A utilizao deste procedimento pela Frelimo est documentada em vrios casos. Por exemplo,
em 2005, aquando das eleies intercalares em Mocimboa da Praia, convocadas devido morte do presidente do Conselho Municipal, pessoas vivendo em Nampula, Pemba, Montepuez e
outros distritos vizinhos foram transportadas em camies e autocarros alugados pelo Partido
Frelimo para votar no seu candidato no Municpio de Mocmboa. Ver: Observatrio Eleitoral,
Relatrio preliminar do processo de observao e recolha de apuramentos parciais. Eleio Intercalar:
Mocimboa da Praia 2005, Maputo, Junho de 2005.
25
De facto, a deliberao foi anulada nas vsperas da votao, mas provvel que a deciso no
tenha chegado a tempo ao conhecimento de todas as mesas de voto.
26
No ms de Junho de 2004, teve lugar em Nampula uma conferncia nacional de quadros do
partido Frelimo na qual participaram tambm os administradores de distritos, sem que isso
levantasse um escndalo, com o objectivo de preparar a campanha eleitoral. Nesta reunio, Armando Guebuza desenvolveu um discurso nacionalista, voluntarista e de ruptura com as prticas
da antiga direco. Criticou o deixa andar e engajou-se a combater a pobreza.
24

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OCINA com 1, 13% e 1,11%, respectivamente. Principal organizao da oposio em Nacala Porto durante o primeiro mandato dos rgos municipais (19982003), medida que o processo de descentralizao se consolidou, a OCINA foi
progressivamente afastada da representao local. No concernente eleio do
presidente do Conselho Municipal, o candidato da Frelimo, Chale Ossufo, que
era j o representante do Estado em Nacala Porto, ganhou as eleies na segunda
volta com 55% dos sufrgios contra 45% do candidato da Renamo, Manuel dos
Santos (Notcias, 23 de Fevereiro de 2009). Na primeira volta, Chale Ossufo obteve 49,84 % dos votos contra 47,81% do antigo Presidente do Conselho Municipal.
Os candidatos da OCINA e do PDD, Csar Gabriel e Julio Cipriano, obtiveram,
respectivamente, 1,2% e 1,1% dos votos (Notcias, 4 de Fevereiro de 2009).
Em Nacala Porto, apesar de o presidente do Conselho Municipal da Renamo
parecer estar a gerir bem o municpio, parece que os bloqueios administrativos e financeiros, a instalao do representante do Estado que exercia um poder paralelo, sobretudo nas zonas rurais da cidade, de forte domnio da Renamo (Mahelene, Janga, Lille,
Naherenque, Mathapw, etc) e a utilizao da gua como recurso poltico, surtiram os
efeitos desejados. O Estado-Frelimo, que tinha adiado desde 2004 a inaugurao dos
projectos de abastecimento de gua de MTuzi, MPago e Naherenque (Zambeze, 28
de Dezembro de 2006) por falta de recursos financeiros (Savana, 13 de Abril de 2007),
do Centro de Sade de Mahelene, construdo pela Renamo, por falta de pessoal e de
equipamento (Notcias, 11 de Setembro de 2008), o tenha vindo a fazer justamente
depois da vitria da Frelimo e da posio de destaque que o seu candidato ocupava
depois da primeira volta eleitoral nas eleies municipais de 2008 (Notcias, 14 de
Fevereiro de 2009). O jornal Notcias pro-governamental, escrevia:
Curiosamente, ontem, dia do anncio dos resultados eleitorais, todas as torneiras da cidade jorravam gua com abundncia o que no acontecia desde h muitos anos, o que
foi visto pelos habitantes da cidade de Nacala como um bom pressgio para a gesto
municipal de Chale Ossufo (Notcias, 18 de Fevereiro de 2009).

A inaugurao destes projectos constituiu uma estratgia para obter dividendos polticos e recuperar uma cidade que, segundo Manuel Tom, estava a ser
gerida de forma desastrosa, ruinosa e catastrfica, por pessoas que no tm instrumentos para fazer poltica (Notcias, 13 de Fevereiro de 2009).

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CONCLUSO
A Renamo, na gesto municipal, entrou em contradio com ela mesma. A
ideia de bem governar anunciada pelos seus dirigentes na altura da investidura
no municpio de Nacala Porto no foi implementada. Ela reproduziu, na gesto
local, as prticas institucionais do Estado neopatrimonial, nomeadamente a corrupo, o nepotismo e o clientelismo, prticas do funcionamento da administrao pblica directamente ligadas influncia e trajectria do Estado-Frelimo.
A resistncia da Renamo a esse neopatrimonialismo consistiu na construo e desenvolvimento do seu prprio modelo, mas um modelo perdedor, porque
se tratava de um neopatrimonialismo pobre. No representava nenhuma alternativa que seria, por exemplo, a mobilizao democrtica dos habitantes por estruturas democrticas participativas, na escolha dos secretrios de bairros ou ainda
na constituio de cooperativas urbanas para retomar as fbricas de caju, de produo de sal, de pesca artesanal, que eram potencialidades econmicas da regio.
Em Nacala Porto, durante a gesto do municpio pela Renamo, vimos, por um
lado, a metdica asfixia econmica organizada pelo governo central, com o envio
tardio de fundos destinados gesto municipal, e, por outro, uma vontade manifesta
de paralisia institucional, ligada resistncia de ordem mental, cultural e comportamental s mudanas operadas por parte dos rgos desconcentrados ligados ao
Estado-Frelimo. Estes ltimos procuravam, a todo o custo, modificar, retardar e
boicotar o trabalho dos seus rivais, utilizando, pelo menos parcialmente, o voto na
Assembleia Municipal, de forma a impedir a implementao da poltica da Renamo.
Esta constatao leva-nos a concluir no s que a Frelimo no quer, de forma
alguma, a consolidao de outras legitimidades polticas, mas tambm que no
est preparada para estar na oposio, mesmo a nvel local, e que a descentralizao no est a conseguir criar uma situao de pluralismo poltico na medida
em que o partido dominante consegue, atravs do controlo que exerce sobre o
Estado, instrumentalizar os recursos para fortificar as suas bases locais.

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REFERNCIAS
LIVROS, RELATRIOS E ARTIGOS
Abls, M., 1989. Jours tranquilles en 89. Ethnologie politique dun dpartement franais. Paris: O. Jacob.
Bayart, J.-F., 1989. Ltat en Afrique, Paris: Fayard.
Carothers, Th., 2002. The end of the transition paradigm. Journal of Democracy, 13
(1), pp. 5-21.
Lacam, J.-P., 1988. Le politicien investisseur. Un modle dinterprtation de la
gestion des ressources politiques. Revue franaise de science politique, 38 (1),
pp. 23-47.
Lachartre, B., 2000. Enjeux urbains au Mozambique: de Loureno Marques Maputo,
Paris: Karthala.
Mabileau, A., 1993. A la recherche du local, Paris: lHarmattan.
Mabileau, A., 1994. Le systme local en France, Paris: Montchrestien.
Observatrio Eleitoral, 2005. Relatrio preliminar do processo de observao e recolha
de apuramentos parciais. Eleio Intercalar - Mocmboa da Praia 2005, Maputo:
CEDE.
Otayek, R., 2002. Vu dAfrique. Socit civile et dmocratie. De lutilit du regard
dcentr. Revue internationale de politique compare, 9 (2), pp. 193-212.
STAE (Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral), 2006. Eleies Autrquicas 2003. Maputo: STAE.

LEGISLAO
Decreto 65/2003, de 31 de Dezembro de 2003. Boletim da Repblica, I Srie, n53,
2 Suplemento.
Lei 2/97, de 18 de Fevereiro de 1997. Boletim da Repblica, I Srie, n7, 2 Suplemento.
Lei 3/94, de 13 de Setembro de 1994. Boletim da Repblica, I Srie, n37, 2 Suplemento.
Resoluo n 3/81, de 2 de Setembro de 1981. Boletim da Repblica, I serie, n35,
2 Suplemento.

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DOCUMENTOS DE ARQUIVO
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 1998a. Assunto: Envio de dados
eleitorais parciais, Nacala, 8 de Julho.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 1998b. Acta da II Sesso da assembleia municipal, Nacala, 5 de Dezembro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 1999. Acta da VIII sesso ordinria
da Assembleia Municipal, Nacala, 15 de Dezembro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2001. Acta da XV sesso ordinria
da Assembleia Municipal de Nacala Porto, Nacala, 18 de Maro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2004a. Acta da VI Sesso ordinria
do Conselho municipal Nacala, 18 de Agosto.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2004b. Acta da XXX sesso ordinria do Conselho municipal, Nacala, 29 de Outubro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2004c. Acta da IV sesso ordinria
da Assembleia municipal, Nacala, 15 de Novembro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005a. Acta da VIII Sesso ordinria do Conselho municipal, Nacala, 2 de Maro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005b. Acta da VI Sesso ordinria
da Assembleia municipal, Nacala, 24 de Maro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005c. Informe trimestral do Presidente do Conselho Municipal na Assembleia municipal: Janeiro-Maro, Nacala,
13 de Abril.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005d. Informe sua Excelncia o
Governador da Provncia de Nampula, senhor Filipe Chimoio Paunde, por ocasio
da sua primeira visita de trabalho ao Municpio de Nacala na qualidade de chefe
de governo da provncia, Nacala, 20 de Abril.
DPSN (Direco Provincial de Sade de Nampula), 1999. Relatrio do seminrio
provincial de divulgao da poltica da populao, Nampula, 26 Agosto.
Matsimbe, H., 2004. Carta sua (s) Excelncia (S) Governador da Provncia de Nampula, Ministro da Administrao Estatal e ao Secretrio-Geral do Partido Frelimo,
Nacala, 23 de Julho.
Populao da Aldeia Comunal de Murrupelana, 1984. Informao ao senhor Governador da Provncia de Nampula, Nacala, 19 de Fevereiro.

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Reviso da Legislao Eleitoral


Algumas propostas para o debate
Lus de Brito

INTRODUO
Os levantamentos populares de Fevereiro de 2008 e de Setembro de 2010
mostraram que, apesar dos vrios escales de governo e de toda a mquina administrativa que cobre o pas at ao nvel dos bairros e quarteires, acompanhada
de uma estrutura paralela de rgos partidrios da Frelimo,1 no existem canais
funcionais e eficientes de negociao e concertao na sociedade moambicana,
que o governo conhece mal a realidade da vida das camadas sociais mais desfavorecidas e que nenhum dos partidos polticos com representao parlamentar
parece assumir de facto a representao dos interesses dos pobres. De alguma
maneira, isto reflecte-se no divrcio da maioria dos cidados em relao poltica,
traduzido no alto nvel de absteno acima de 50% - que se registou nas duas
ltimas eleies legislativas e presidenciais moambicanas. Embora este seja um
aspecto que os responsveis polticos preferem ignorar, uma absteno muito elevada fragiliza o poder e reduz a legitimidade da governao.2
As razes que levam um grande nmero de cidados a desinteressarem-se
pela poltica podem ser muito variadas. Certamente, a no realizao de expectativas criadas com o fim da guerra civil e o estabelecimento da democracia multipartidria, aliada ao insuficiente cumprimento de promessas eleitorais pelos governantes, so factores que contribuem para essa situao, mas no so os nicos.
Os problemas e conflitos que tm marcado os processos eleitorais desde 1994
tambm contribuem para a desafeio dos cidados em relao aos assuntos
polticos e de governao. Embora o melhoramento do processo eleitoral no seja
Dos restantes partidos com representao na Assembleia da Repblica, nas assembleias provinciais e nas assembleias municipais, apenas a Renamo tem uma organizao relativamente importante, com delegaes em todas as provncias e na maioria dos distritos, mas a sua abrangncia e
presena no terreno no pode ser, de maneira nenhuma, comparada da Frelimo.
2
O conceito de governao muito mais abrangente do que governo e, contrariamente a uma
opinio bastante generalizada, deve ser, neste caso, entendido que a falta de legitimidade se aplica
a todas as organizaes e instituies polticas, sem excepo.
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necessariamente remdio suficiente para combater a absteno e o desinteresse


dos cidados, pois h outros factores que contribuem para tal, pode ter um contributo significativo na dignificao da vida poltica e na promoo dos valores da
liberdade e da democracia no seio da sociedade.
A legislao eleitoral moambicana em geral considerada relativamente
boa, mas a sua aplicao tem-se revelado muito deficiente, marcada por interpretaes discutveis, influenciadas por interesses do partido no poder, ou, pelo
menos, em benefcio desse partido. Se evidente que a reviso da legislao eleitoral pode contribuir para melhorar o ambiente e as prticas eleitorais, tornando-as mais conformes aos princpios que devem reger as eleies democrticas,
igualmente evidente que isso depende, em grande medida, dos rgos que tm a
responsabilidade de organizar e dirigir os processos eleitorais, no caso moambicano em especial a Comisso Nacional de Eleies (CNE). Pela sua importncia
capital, e porque a questo da CNE e do Secretariado Tcnico de Administrao
Eleitoral (STAE) tm sido dos assuntos que no processo eleitoral mais tm suscitado um aceso debate pblico, a questo dos rgos de gesto eleitoral a primeira
abordada no presente texto. So igualmente abordadas algumas questes relativas
ao recenseamento eleitoral, que o elemento de base sobre o qual se edifica o processo da escolha dos representantes polticos, s assembleias de voto e votao
e, finalmente, contagem e apuramento de resultados.
Em geral, so aqui retomadas ideias que foram sendo apresentadas em vrios
textos e intervenes durante os ltimos anos e que reflectem, para alm da experincia prpria, algumas recomendaes feitas em diversos relatrios de grupos de observadores eleitorais que tm acompanhado a realizao das eleies em Moambique.

SOBRE OS RGOS DE GESTO ELEITORAL


De acordo com o seu modo de formao, a sua composio e a articulao
com as estruturas governamentais, os rgos de gesto eleitoral so geralmente
classificados em trs modelos: governamental, independente e misto. No caso do
modelo governamental, a organizao e conduo das eleies feita sob a responsabilidade de rgos do executivo, em geral atravs do Ministrio do Interior,
da Administrao Territorial, ou equivalente, frequentemente em colaborao com
as autoridades locais/municipais; no caso do modelo independente, os processos
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Desafios para Moambique 2011 Reviso da Legislao Eleitoral

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eleitorais so organizados e dirigidos por um rgo especfico, uma comisso de


eleies, composta por membros que no fazem parte do governo (podendo ser
personalidades provenientes da sociedade civil, ou de partidos polticos), que dispe de um oramento prprio, de servios tcnicos e autnoma em relao ao
executivo; no caso do modelo misto, como o seu nome indica, trata-se de uma
frmula que inclui elementos das duas primeiras, normalmente acrescentando ao
sistema do modelo governamental uma comisso independente de superviso e
controlo. Naturalmente, existem inmeras variantes destes modelos, sendo a soluo adoptada por cada pas o reflexo das suas condies polticas e contexto
histrico particulares.
Em Moambique, para as primeiras eleies multipartidrias, foram criados
dois rgos de gesto eleitoral: a Comisso Nacional de Eleies e o Secretariado
Tcnico da Administrao Eleitoral. Na ptica da classificao acima apontada,
no obstante vrias mudanas em certos aspectos da CNE e do STAE ao longo
do tempo, a opo moambicana enquadra-se no mbito do modelo independente, assentando inicialmente numa comisso eleitoral formada essencialmente por
representantes dos partidos e, na sua forma actual, por representantes dos partidos
e membros da sociedade civil.3
A CNE, criada por ocasio das primeiras eleies em 1994 (Lei 4/93), tinha
uma composio relativamente equilibrada entre o partido no poder e os partidos
da oposio.4 Com efeito, dos vinte e um membros que a compunham, dez eram
escolhidos pelo governo (ou seja, pelo partido no poder), outros dez escolhidos
pelos partidos da oposio (sendo sete indicados pela Renamo e os restantes pelos
outros partidos da oposio) e, finalmente, uma personalidade era indicada pelos
membros da comisso e nomeada pelo Presidente da Repblica para a funo de
presidente da comisso.5 Para alm disso, a CNE disporia de dois vice-presidentes,
sendo um indicado pela Renamo e outro pelos restantes partidos polticos (de
facto, a Frelimo). Ao mesmo tempo, a mesma lei estabeleceu a formao do Se Num certo momento, com a dupla subordinao do STAE CNE e ao executivo, esboava-se a
adopo de um modelo misto. No entanto, com a subordinao permanente do STAE CNE,
actualmente em vigor, voltou-se para o modelo independente.
4
Este aspecto decorre dos termos do Acordo Geral de Paz (AGP) assinado em Roma a 4 de
Outubro de 1992 (Lei 13/92). O AGP estabelecia que a Renamo apresentaria um tero dos
membros a designar na referida Comisso (ponto IV. 3a do Protocolo III).
5
No caso de no haver uma proposta consensual dos membros da comisso para a figura do presidente da mesma, estes deveriam submeter ao Presidente da Repblica uma lista de cinco nomes
dentre os quais ele faria a sua escolha.
3

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cretariado Tcnico de Administrao Eleitoral como rgo de apoio subordinado


CNE (art. 19). Conforme o estabelecido no Decreto 6/94, o STAE tambm foi
estruturado reservando uma srie de postos, incluindo de direco, Renamo e
a outros partidos da oposio, para alm de integrar membros apresentados pela
Organizao das Naes Unidas (ONU).6 Assim, a composio do STAE central
era constituda por cinquenta tcnicos, sendo vinte e cinco apresentados pelo governo, treze pela Renamo e restantes partidos polticos e doze pela ONU (art. 8
do decreto 6/94); para alm disso, a Renamo, por um lado, e os restantes partidos,
por outro, tinham o direito de indicar um director-adjunto para os gabinetes provinciais e distritais do STAE (arts. 10 e 12 do Decreto 6/94).
A lei eleitoral de 1993 (4/93) aplicava-se especificamente s primeiras eleies gerais multipartidrias (art. 1), terminando a CNE o seu mandato com a
apresentao do relatrio final, cento e vinte dias aps a publicao do mapa oficial das eleies (art. 18). Por consequncia, tanto os princpios adoptados para a
formao da CNE como a prpria comisso esgotavam-se no termo desse primeiro processo eleitoral. Isto significava que uma nova legislao eleitoral teria de ser
adoptada para os processos eleitorais seguintes. De facto, desde ento, tem sido
produzida nova legislao eleitoral praticamente para cada ciclo eleitoral, sem que
um verdadeiro consenso entre as foras polticas se tenha estabelecido,7 o que cria
um ambiente permanente de conflito e contestao entre os partidos polticos.
Entre outros efeitos, esse ambiente conflituoso, acompanhado de ameaas mais
ou menos veladas de retorno guerra, tem seguramente levado muitos eleitores a
decidir pela no participao nos actos eleitorais.
Curiosamente, o objectivo de equilbrio, objectividade e independncia em
relao a todos os partidos polticos enunciado no AGP para a CNE (ponto
IV. 3a do Protocolo III), que (considerando que os membros da comisso eram
indicados pelos prprios partidos) s poderia ser atingido atravs de uma composio equitativa entre a parte governamental e a oposio foi abandonado na
A ONU estava presente no processo moambicano atravs de uma operao especial designada
ONUMOZ.
7
Com excepo da ltima legislao eleitoral, que se aplicou s eleies presidenciais e legislativas
de 2009, aprovada apenas pela bancada da Frelimo, toda a restante legislao foi sempre formalmente aprovada por unanimidade na Assembleia da Repblica. No entanto, essa unanimidade era
na realidade falsa na sua essncia pois foi sempre resultado de negociaes de ltima hora (apenas
a alguns meses da data das eleies) e de presses vrias da comunidade internacional sobre os
partidos, depois de as comisses de reviso da legislao eleitoral terem trabalhado durante longos
meses, por vezes anos, sem atingirem um consenso.
6

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legislao subsequente em favor de uma representao partidria na CNE, mas


agora seguindo como critrio o peso de cada formao poltica na representao
parlamentar.
Depois de um breve perodo em que a inteno do governo era passar a direco
e organizao das eleies integralmente para o STAE, ou seja, adoptar um modelo
estritamente governamental de gesto dos processos eleitorais, a resistncia da Renamo a essa ideia levou a que fosse de novo instituda a figura da CNE como rgo de
direco das eleies. Porm, a concesso feita Renamo foi limitada, pois a Frelimo no cedeu sobre um aspecto central: uma composio que lhe garantia presena
maioritria na nova CNE. Foi assim que a comisso formada em 1997 para institucionalizar a organizao e o funcionamento de um rgo de direco de processos
eleitorais (Lei 4/97, introduo) passou a ser composta por nove membros escolhidos da seguinte forma: a) um presidente... designado pelo Presidente da Repblica; b)
sete membros eleitos pela Assembleia da Repblica, respeitando a proporcionalidade
da representao parlamentar; c) um membro designado pelo Conselho de Ministros
(art. 5). Deixaram tambm, nesta nova verso da comisso, de existir os cargos de
vice-presidentes, anteriormente divididos entre a Renamo e a Frelimo. Por seu lado,
o STAE passava a ser uma administrao pblica que, nos termos da lei, se subordinava exclusivamente Comisso Nacional de Eleies apenas no perodo eleitoral (art.
17). Finalmente, o princpio que determinava em 1993 que as deliberaes da CNE
seriam obrigatoriamente tomadas por consenso (Lei 4/93, art. 22) foi substitudo pelo
princpio do voto maioritrio (Lei 4/97, art. 15). Consagrava-se assim o predomnio e
controlo total dos rgos eleitorais pelo partido governamental, a Frelimo, que desde
as primeiras eleies multipartidrias sempre disps de uma maioria absoluta no parlamento. Esse controlo manteve-se de facto at aos dias de hoje, no obstante, como se
ver adiante, uma aparente entrega (em 2007) da maioria dos lugares e da presidncia
da CNE a representantes da sociedade civil.
Em 1999, a CNE passou a ser constituda por dezassete membros (Lei 4/99,
alterada pela Lei 8/99), sendo quinze apresentados pelos partidos polticos com
assento na Assembleia da Repblica e eleitos por esta, de acordo com o princpio
da representatividade parlamentar (art. 5), isto , cada partido indicando um nmero de membros correspondente percentagem da sua representao no parlamento, sendo os dois restantes indicados pelo governo. O presidente da comisso
era, de acordo com essa lei, nomeado pelo Presidente da Repblica, depois de
escolhido pelos respectivos membros, no seu seio (art. 5).
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Entretanto, depois de mais uma reviso da legislao eleitoral, em 2002, a


composio da CNE foi de novo alterada (Lei 20/02), passando esta a ser composta por dezanove membros e, de novo, por um presidente e dois vice-presidentes
(art. 4). Neste caso, o presidente da CNE passava a ser designado por proposta da
sociedade civil e eleito pelos restantes membros da comisso (art. 5), apresentados
pelos partidos polticos ou coligaes de partidos com assento na Assembleia da
Repblica, de acordo com o princpio da representatividade parlamentar. (art. 5).
A lei era omissa em relao ao procedimento de escolha dos dois vice-presidentes,
mas foi mantida a tradio de reservar uma das vice-presidncias para a Renamo,
o que, na ausncia de responsabilidades especficas reservadas aos vice-presidentes,
nunca foi mais do que um aspecto meramente simblico. A partir de 2002, o STAE
passou a ficar permanentemente subordinado CNE (art. 28), fechando-se assim
um ciclo em que a governamentalizao da gesto dos processos eleitorais sempre
esteve presente como uma potencialidade em benefcio de uma soluo que se situa
formalmente no mbito de um modelo de gesto eleitoral independente.
Os permanentes conflitos e o fraco desempenho das sucessivas comisses
eleitorais levaram a uma crescente presso para transformar esse rgo numa instituio efectivamente independente dos partidos. Para tal, a soluo apontada
depois das eleies de 2004 era que os seus membros fossem escolhidos pela
sociedade civil. Um compromisso foi alcanado nos termos do qual os partidos
manteriam uma representao atravs de membros nomeados por si, mas a maioria deveria ser proposta pelas organizaes da sociedade civil. Na base desse entendimento, a CNE, em conformidade com a Lei 8/07, passou a ser formada por
treze membros, dos quais cinco so eleitos pela Assembleia da Repblica, sempre
obedecendo ao critrio de representao proporcional representao parlamentar (art. 5), sendo os oito restantes escolhidos pelos membros designados pelos
partidos atravs da Assembleia da Repblica, dentre listas de candidatos submetidos por organizaes da sociedade civil (art. 5). No actual figurino, o presidente da
CNE eleito pelos seus pares dentre os membros sados das listas da sociedade civil e posteriormente nomeado e empossado pelo Presidente da Repblica (art. 5).
Este modelo, que aparentemente poderia permitir ultrapassar a permanente
desconfiana e conflito volta da CNE e facilitar a realizao de eleies efectivamente livres, justas e transparentes, falhou nos seus objectivos. De facto, a soluo encontrada tem vrias debilidades: em primeiro lugar, porque mantm como
base da comisso uma estrutura partidria assente na proporo da representao
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parlamentar dos partidos, o que, dada a regra das decises poderem ser tomadas
por maioria, significa em termos prticos a predominncia do partido no poder,
forte da sua maioria parlamentar; em segundo lugar, porque o mecanismo final
de escolha dos membros da sociedade civil, tal como est definido, de facto um
mecanismo de cooptao que evidentemente usado pelos membros pertencentes ao partido no poder para escolherem apenas candidatos que lhes sejam prximos. Foi assim que uma srie de candidatos submetidos por um grupo de ONGs,
depois de um longo processo de consultas, concertao e debates pblicos nas
provncias, foram preteridos em favor de candidatos simplesmente apresentados
por organizaes prximas da Frelimo.
evidente que a prpria natureza da sociedade civil, que na prtica no
existe como uma unidade que possa ser representada enquanto tal, mas apenas
e s no que diz respeito sua componente organizada como uma coleco de
organizaes diferentes e independentes entre si, conduz a que, na ausncia de
uma clara vontade poltica da parte de quem tem o poder de deciso, o processo
de escolha seja orientado pelos interesses imediatos da parte mais forte e, como
tal, considerado pelas outras como uma forma de manipulao. Ora, a dificuldade
de negociar e chegar a solues efectivamente consensuais entre os dois principais
protagonistas do processo poltico moambicano, a Frelimo e a Renamo, tem sido
uma caracterstica essencial e permanente desde a celebrao do Acordo Geral de
Paz8 e no constituiu grande surpresa a forma como a escolha dos membros da
CNE representantes da sociedade civil acabou sendo feita.
A permanente alterao da composio da CNE e da forma de designao dos
seus membros e direco mostram quatro coisas: em primeiro lugar, que a questo da
direco dos processos eleitorais sempre foi um problema, cuja soluo ainda no foi
encontrada; em segundo lugar, que a presena de membros da oposio neste rgo
de gesto eleitoral depois de 1994 apenas simblica e praticamente no tem nenhum efeito; em terceiro lugar, que embora se tenha procurado introduzir um sistema
que garantisse um funcionamento independente e imparcial em relao aos partidos,
atravs de representantes da sociedade civil, o mecanismo de seleco impediu que o
8

O prprio Acordo Geral de Paz, cuja negociao levou mais de dois anos, no obstante ser amplamente celebrado como um sucesso (o que inegvel do ponto de vista da soluo do conflito
armado e da instalao no pas de um clima de paz duradoura), pode ser visto mais como uma
rendio negociada da Renamo, do que como uma verdadeira soluo consensual do conflito, o
que no indiferente no que diz respeito forma e limitaes que assumiu o posterior processo de democratizao.
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resultado desejado fosse atingido; em quarto lugar, que a partir das primeiras eleies
multipartidrias o controlo da Frelimo sobre os rgos eleitorais foi uma constante.
A actuao da CNE nas eleies presidenciais e legislativas de 2009 deu
lugar a uma srie de conflitos, crticas e grande polmica pblica, no s por parte
dos partidos de oposio e cidados, mas tambm por parte de alguns doadores,
sendo de destacar os que se encontram agrupados no chamado G 19 e os Estados Unidos da Amrica, que por vrias vezes expressaram a sua preocupao e
desagrado em relao forma como o processo eleitoral estava a ser conduzido, o
que levou a uma grande crispao com o governo. assim que, num comunicado
de 17 de Setembro de 2009, o G 19 dizia que o compromisso de Moambique
realizar processos [eleitorais] livres, credveis e democrticos um dos fundamentos mais importantes para a nossa cooperao de longo prazo e parceria no
desenvolvimento. por isso que estamos preocupados com as recentes decises
que tiveram impacto na participao de muitos candidatos nas vrias eleies e
terminava declarando: como amigos e parceiros de Moambique, instamos a que
esta situao seja resolvida urgentemente para possibilitar a continuao da campanha sem desconfiana, medo de conflito nem violncia.
As crticas e acusaes mais frequentes em relao actuao da CNE em
2009 incluem: a interpretao restritiva, e em alguns casos abusiva, de normas legais em desfavor das candidaturas da oposio, o tratamento diferenciado dessas
candidaturas, o no cumprimento de prazos e de alguns outros preceitos legais e,
em geral, a ausncia de transparncia e imparcialidade na sua actuao.
A experincia mostrou que, com base nas actuais normas de seleco dos candidatos estabelecidas na lei da CNE, praticamente impossvel formar uma comisso
imparcial e equidistante dos partidos, ainda que seja de facto composta maioritariamente por personalidades provenientes da sociedade civil. Tambm parece evidente
que, no estgio actual do processo de democratizao em Moambique, ainda caracterizado por um alto nvel de desconfiana entre os dois principais partidos, estes
dificilmente aceitam renunciar sua presena na CNE. Nestas condies, uma via
possvel para se chegar formao de uma CNE capaz de desenvolver as suas actividades de forma mais respeitadora dos princpios essenciais que devem caracterizar a
actuao dos rgos de gesto eleitoral numa democracia pluralista, ou seja, o respeito
da lei, a transparncia e a imparcialidade, mas sem excluir os partidos, seria adoptar
um processo em trs etapas: em primeiro lugar, cada partido com representao na
Assembleia da Repblica, nas assembleias provinciais e nas assembleias municipais
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designaria um delegado para a CNE; em segundo lugar, os membros designados


pelos partidos escolheriam cinco personalidades dentre os candidatos propostos pelas
organizaes da sociedade civil, por consenso;9 em terceiro lugar, seria eleito o presidente da comisso, dentre os membros provenientes da sociedade civil. Um tal processo de formao da CNE permitiria, por outro lado, pela composio da resultante,
um maior controlo, mas tambm mais confiana, em relao ao trabalho do STAE,
tornando desnecessria a sua partidarizao, como tem sido advogado pela Renamo.10
Para alm dos rgos de gesto eleitoral, h alguns outros aspectos crticos
do processo eleitoral que poderiam ser melhorados, contribuindo assim para a
realizao de eleies mais transparentes e justas, cujos resultados sejam credveis
e aceites pelo conjunto dos actores polticos, tanto partidos, como cidados. As
seces seguintes tratam desses temas de uma forma breve.

SOBRE O RECENSEAMENTO ELEITORAL


Tal como acontece com a legislao relativa CNE, tambm o recenseamento
eleitoral tem sido regido por diferentes leis.11 A Lei 5/97 definia que o recenseamento efectuado ao abrigo da Lei 4/93 se mantinha vlido (art. 58) e estabelecia que a
validade do recenseamento seria permanente e que este seria actualizado anualmente
(art. 6). Porm, as dificuldades tcnicas da sua actualizao e a exigncia da Renamo
levaram a que a Lei 9/99 estabelecesse a realizao de um novo recenseamento (dito
de raiz) para as eleies desse ano (art. 58). A Lei 18/02 manteve ainda, em termos
de mbito temporal, a disposio segundo a qual a validade do recenseamento seria
permanente e que o mesmo seria actualizado anualmente (art. 7). Assim, o processo
eleitoral de 2004 foi realizado com base no recenseamento de 1999 e em actualiza Dada a falta de tradio de negociao entre os partidos, o recurso regra do consenso pode
significar alguma dificuldade inicial na obteno de um acordo entre todas as partes, mas permite
depois uma maior legitimidade e eficincia na gesto do processo eleitoral, na medida em que
impede que as escolhas sejam feitas apenas com base em interesses estritamente partidrios.
10
Na actual situao, semelhana da CNE, toda a actividade do STAE suspeita de ser influenciada pelos interesses da Frelimo. Por outro lado, em processos eleitorais anteriores, a incluso
de representantes da oposio no STAE, prevista na lei para garantir uma maior transparncia e
confiana no processo, apenas teve como resultado inmeras situaes de tenso e dificuldades
no seu funcionamento.
11
Inicialmente regido pela lei eleitoral (Lei 4/93), passou desde 1997 a ser tratado numa lei especfica, a Lei 5/97, mais tarde substituda pela 9/99, a que se seguiram as leis 18/02 e 9/07.
9

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es, no anuais como estabelecido pela lei, mas feitas para as eleies autrquicas
de 2003 e para as prprias eleies de 2004. Verificou-se ento que, por dificuldades
tcnicas, mas provavelmente tambm decorrentes da prpria concepo do modelo
de recenseamento, o nmero de eleitores apurado e oficialmente usado era muito
superior realidade. Isto aconteceu basicamente porque, para alm de no existir um
mecanismo adequado para eliminar os registos dos eleitores que morrem, tambm
no tinham sido eliminadas muitas inscries repetidas, resultantes de mudana de
endereo dos eleitores e, provavelmente tambm, da simples emisso de segundas
vias do carto de eleitor.12 De novo em 2007, j na preparao do novo ciclo eleitoral
(autrquicas de 2008 e presidenciais, legislativas e provinciais de 2009), a lei sobre o recenseamento foi alterada. A nova lei (9/07) procura resolver os problemas detectados
estabelecendo que a validade do recenseamento eleitoral passa a ser para cada ciclo
eleitoral e que o mesmo ser actualizado nos anos de eleies (art. 7).13
O recenseamento eleitoral um dos elementos fundamentais do processo eleitoral, pois serve, em primeiro lugar, para definir a lista dos cidados com direito de voto,
ou seja, dos eleitores, sendo-lhes assim garantido o direito de escolher os seus representantes, que uma das bases dos regimes democrticos. Os cadernos eleitorais que
resultam do recenseamento servem no s para identificar os cidados que podero
exercer o direito de voto e facilitar o exerccio desse direito, como tambm para facilitar o controlo sobre eventuais irregularidades e fraudes na votao e contagem dos votos, pelo que constituem um elemento central no desenrolar das eleies. Quando os
dados so devidamente divulgados, o recenseamento permite ainda que os partidos e
candidatos possam organizar de forma mais eficaz as suas campanhas de mobilizao
do eleitorado, que as organizaes da sociedade civil e tambm os prprios rgos de
gesto eleitoral possam preparar melhor as suas intervenes no mbito da educao
eleitoral.14 Nesta perspectiva, o facto de o recenseamento e de os cadernos eleitorais
que dele resultam serem contestados pela oposio um aspecto que contribui para
enfraquecer o processo eleitoral e, como tal, merece reflexo.
A maior parte das crticas registadas ao processo eleitoral, no que se refere
ao recenseamento, resultam de uma insuficincia de confiana nos rgos de
por esta razo que o valor oficial da absteno nestas eleies (64%) est inflacionado. Na
verdade, a absteno ter sido apenas ligeiramente superior a 50%.
13
Em princpio, h em cada ciclo dois anos eleitorais, sendo um para as presidenciais, legislativas e
provinciais e o outro para as autrquicas.
14
Dentre outras funes, pode-se salientar que o recenseamento, no sistema eleitoral moambicano, serve tambm para definir o nmero de mandatos para cada crculo eleitoral.
12

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gesto eleitoral e na falta de transparncia. Apesar de ter sido apontada pelo


Conselho Constitucional (CC), na sua deliberao de validao e proclamao
dos resultados eleitorais de 2004 (Deliberao n 5/CC/05), a necessidade de
transparncia, esta recomendao ainda no surtiu efeito. Na verdade, essa e
outras recomendaes do CC foram ignoradas na reviso da legislao eleitoral
que se seguiu. Assim, embora a Lei 9/07 estabelea, como lgico e desejvel,
que o recenseamento eleitoral deve corresponder, com actualidade, ao universo
eleitoral (art. 4), ela no estabelece mecanismos adequados de verificao.
A Renamo tem acusado o STAE de no fazer devidamente o recenseamento
eleitoral em zonas onde tem grande influncia e de usar o processo de informatizao
dos cadernos eleitorais para os manipular.15 Este tipo de acusaes muito difcil de
provar, mas h indcios suficientes de parcialidade na actuao dos rgos de gesto
eleitoral16 para justificar a adopo de novas medidas que aumentem a transparncia
no processo. Isto tanto mais justificado quanto a orientao geral que a lei estabelece
ao afirmar que a CNE tem a responsabilidade de garantir que os recenseamentos e
os processos eleitorais se organizem e se desenvolvam com tica e em condies de
plena liberdade, justia e transparncia (Lei 8/07, art. 7) no parece suficiente.
Dentre as medidas que devem ser tomadas para prevenir e resolver problemas relativos ao recenseamento eleitoral, destaca-se, em primeiro lugar, a integrao na legislao dos aspectos relativos observao eleitoral que esto actualmente remetidos para a responsabilidade regulamentar da CNE (Lei 7/07, art. 9
e Lei 9/07, art. 18). A aprovao tardia do regulamento de observao e algumas
das suas disposies tm dificultado o exerccio do direito de observao pelas organizaes interessadas. Alm disso, a sua incorporao na lei poderia ser ocasio
A utilizao de computadores no processo eleitoral sempre suscitou a oposio da Renamo,
quer para as operaes de recenseamento eleitoral, quer para o apuramento dos resultados. Esta
oposio expressa uma desconfiana exagerada, mas que se pode compreender dado o controlo
que a Frelimo exerce sobre o processo e alguns problemas observados no uso de computadores
e programas, como aconteceu, por exemplo, com os programas informticos de apuramento dos
resultados. Nestas condies, e dado que a informatizao tem o potencial de facilitar e melhorar significativamente o processo eleitoral, a soluo parece passar pela instituio de rgos de
gesto reconhecidos por todas as partes como efectivamente independentes e imparciais, capazes
de estabelecer mecanismos de transparncia total em relao a todas as suas actividades, fazendo
assim com que a desconfiana em relao a este tipo de soluo tcnica desaparea.
16
Note-se, no entanto, que muitos dos problemas que afectam a qualidade do desempenho dos rgos de gesto eleitoral resultam simplesmente da marcao tardia da data das eleies, que, entre
outras dificuldades, obriga a um trabalho sob presso extrema do tempo e tem provocado sobreposies inevitveis de alguns prazos legais com todos os efeitos perversos que da decorrem.
15

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de clarificao de uma srie de aspectos relativos aos direitos dos observadores e


ao seu acesso informao numa ptica de aumentar a transparncia.17
Toda a informao relativa ao recenseamento eleitoral deve ser de livre acesso, devendo a base de dados do registo ser colocada, em formato digital, atempadamente disposio de todos os candidatos, mas tambm dos cidados e organizaes da sociedade civil interessados.18 O acesso lista eleitoral permitiria que os
partidos, candidatos, observadores, ou outros cidados interessados conhecessem
no s a distribuio do eleitorado pelo territrio, mas permitir-lhes-ia tambm
testar e verificar a qualidade do registo, quer no que se refere a inscries mltiplas
de eleitores, quer a eleitores recenseados mas que no aparecem nos registos, ou
presena de eleitores falecidos.19

SOBRE AS ASSEMBLEIAS DE VOTO E A VOTAO


As questes relativas s assembleias de voto e ao processo de votao so
tratadas nas leis 7/07 (eleio do Presidente da Repblica e dos deputados
Assembleia da Repblica), 10/07 (eleio das assembleias provinciais) e 18/07
(eleio dos rgos das autarquias). Embora a maior parte das disposies estabelecidas nestas leis no ponham problema, h alguns aspectos que podem ser
consideravelmente melhorados para garantir uma maior transparncia e reduzir a
conflitualidade que se tem verificado.
Actualmente, a lei do recenseamento (Lei 9/07) estabelece que o local de funcionamento da assembleia de voto coincide, sempre que possvel, com o posto de
recenseamento eleitoral (art.11). No parece que haja razes suficientemente fortes

Embora sempre tenham sido registados problemas com a observao eleitoral, depois das eleies de 1994, houve momentos particularmente tensos envolvendo a observao internacional
em 2004. Naturalmente, a observao deve ser no s facilitada para reforar a confiana e a
credibilidade dos resultados, como deve abranger todas as fases e actos do processo eleitoral, sem
excepo, e a nica razo de incluir esta proposta a propsito do recenseamento eleitoral porque
este constitui o primeiro momento desse processo.
18
Quando se diz formato digital, entende-se um formato que possibilite o tratamento e anlise
da informao e no apenas a sua consulta.
19
Em geral, os rgos de gesto eleitoral moambicanos devem ter a preocupao, semelhana do
que acontece na maior parte dos pases, de desenvolver e manter um website onde divulgam uma
grande variedade de materiais relativos s eleies, desde a legislao e regulamentos, a materiais
de educao eleitoral, passando por estudos e resultados de inquritos, resultados eleitorais e uma
grande variedade de dados estatsticos.
17

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para admitir excepes regra de coincidncia entre o local de voto e o local de recenseamento e, para evitar eventuais confuses e reduzir a probabilidade de erros e
trocas de cadernos (o que tem acontecido com uma certa frequncia em determinadas
reas), seria prefervel adoptar a obrigatoriedade das assembleias de voto funcionarem nos respectivos locais de recenseamento, o que permitiria ao eleitor saber, sem
margem para dvida, onde iria votar. Esta opo significa, por outro lado, que no
deve haver recurso a brigadas mveis de recenseamento, a no ser que haja condies para instalar uma assembleia de voto em cada local onde elas efectuam registos.
Finalmente, do ponto de vista logstico, esta medida teria a vantagem de permitir que
se conhecesse, desde o momento do recenseamento, a lista das assembleias de voto,
que nas condies actuais apenas divulgada trinta dias antes da votao.20 Este tipo
de medida simples poderia evitar que se criem situaes, frequentemente denunciadas
pela oposio, de grandes distncias a percorrer pelos eleitores em zonas onde ela
tradicionalmente mais forte do que o partido no poder.21
O segundo ponto central no que diz respeito s assembleias de voto a composio das respectivas mesas. A parcialidade das mesas de voto tem sido uma reclamao
constante da oposio e um dos pontos cruciais que deve ser encarado o facto de
muitos presidentes de mesa recusarem receber as reclamaes dos fiscais dos partidos
de oposio, impossibilitando, desta maneira, que a oposio possa submeter as suas
reclamaes nos termos da lei e, por conseguinte, que estas tenham o tratamento
devido aos vrios nveis de administrao da justia eleitoral. A soluo encontrada
por alguns pases para este tipo de problema foi, em primeiro lugar, o de organizar
um sistema de recrutamento dos membros das mesas aberto e partilhado por todos
os partidos concorrentes, e, em segundo lugar, o de fazer a formao das equipas e sua
distribuio pelas mesas atravs de um sorteio.
Este tipo de procedimento poderia facilmente ser adoptado pela legislao
eleitoral moambicana, eliminando assim um importante foco de tenso e contestao, tanto mais que nestas condies fica igualmente no s reduzida a probabilidade de acontecer a excluso indevida de fiscais da oposio em determinadas mesas
de voto, como tem acontecido com frequncia em algumas zonas, como tambm
De facto, no s a divulgao pela CNE do nmero e localizao das assembleias de voto tem
sido tardia, como tem sido incompleta: apenas locais de votao, sem indicao dos cdigos das
assembleias, desrespeitando o que est estipulado na lei.
21
Estas afirmaes nunca foram sistematicamente documentadas de maneira a confirmar, sem
margem de dvida, a acusao, apesar de haver tambm registo de alguns testemunhos nesse
sentido de alguns observadores eleitorais.
20

Reviso da Legislao Eleitoral Desafios para Moambique 2011

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significativamente diminuda a possibilidade de fraude por enchimento de urnas, ou


viciao das actas e editais, que, nas duas ltimas eleies, foi detectada num nmero preocupante de assembleias de voto, onde se registaram nveis de participao
obviamente falsos, em alguns casos mesmo superiores a 100%. Uma outra prtica
registada com frequncia, que poderia ser evitada com essa forma de recrutamento
e formao das mesas de voto, a inutilizao de votos favorveis oposio.22
No que se refere votao, a lei deveria prever a possibilidade de utilizao,
ainda que inicialmente a ttulo experimental e restrito, do voto electrnico. Dentre os
vrios modelos existentes, o utilizado nas eleies indianas provavelmente o mais
adaptado s condies de Moambique, dada a sua configurao tecnolgica simples
e o facto de funcionar com bateria e no precisar de estar ligado em rede. Este sistema
que, embora tenha alguns inconvenientes,23 tem proporcionado resultados excelentes
em eleies que mobilizam cerca de setecentos milhes de eleitores, incluindo um
grande nmero de analfabetos. Ele composto por uma unidade de controlo, que
fica na mesa de voto e permite abrir e fechar o terminal de voto para cada eleitor, e a
unidade de voto, que tem a mesma configurao dos boletins de voto que so usados
em Moambique e onde o eleitor faz a sua escolha simplesmente carregando no local
que corresponde ao quadrado onde se marca a escolha num boletim de papel.24 Dentre as vantagens que a adopo desta soluo para o voto traria, podem-se destacar as
seguintes: grande simplificao e rapidez das operaes nas mesas de voto; eliminao
de motivos de contestao e conflito volta da validade e da contagem dos votos;
rapidez e rigor no apuramento dos resultados finais; significativa reduo dos custos
das eleies; virtual impossibilidade de fraude nos resultados.

SOBRE A CONTAGEM E APURAMENTO DE RESULTADOS


A introduo de um sistema electrnico de votao teria como consequncia a facilitao do processo de contagem e apuramento dos resultados eleitorais.
Porm, a sua eventual adopo teria sempre que ser precedida de um perodo de

Infelizmente, at hoje nenhuma sano foi aplicada aos autores de tais prticas, mesmo em casos
perfeitamente documentados.
23
O maior dos quais parece ser o de no deixar um trao fsico dos votos individuais.
24
Para uma apresentao pormenorizada do sistema, ver http://eci.nic.in/eci_main/Audio_VideoClips/presentation.asp.
22

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testagem, pelo que se mantm a necessidade de proceder a melhoramentos na


legislao actual que rege o processo.
Tal como est legalmente instituda, a contagem e apuramento de resultados
constitui um processo complexo e longo, definido pelas leis 7/07 (eleio do Presidente da Repblica e dos deputados Assembleia da Repblica), 10/07 (eleio
das assembleias provinciais) e 18/07 (eleio dos rgos das autarquias).
Um dos aspectos mais crticos da actual legislao o facto de estabelecer prazos desnecessariamente longos para a CNE anunciar os resultados (quinze dias para
o anncio de resultados nacionais), mesmo assim, sistematicamente desrespeitados.
Ora, sendo a contagem e apuramento dos resultados um elemento crucial do processo eleitoral, quanto mais demorado for o anncio dos resultados, mais probabilidades
existem de haver desconfiana em relao sua credibilidade. A razo principal para
os atrasos na divulgao de resultados eleitorais parece decorrer da maneira como
o processo tem sido levado a cabo pelos rgos de gesto eleitoral, baseado no processamento dos editais das mesas a nvel provincial e nacional, o que no parece ser
exactamente o que est estipulado na legislao. De facto, o processamento de actas
e editais das mesas de voto s deveria ser feito ao nvel dos distritos e cidades (e a
que deve ser usado o programa informtico de apuramento), baseando-se depois,
aos nveis provincial e nacional, o processo nas actas e editais do nvel imediatamente
inferior, ou seja dos distritos ou cidades, para o processamento provincial (Lei 7/07,
art. 106), e das provncias para o processamento nacional (Lei 7/07, art. 116).
Com a aplicao estrita do dispositivo estabelecido pela lei para a contagem
e apuramento de resultados, nem as Comisses Provinciais de Eleies, nem a
CNE, necessitariam de mais de um dia para realizarem a centralizao dos resultados. Assim, seria possvel anunciar os resultados provisrios, ainda sujeitos a reviso por reclamaes e requalificao de votos nulos, num prazo de trs dias, como
acontece na maioria dos pases. No que se refere ao uso de um programa informtico no tratamento dos resultados, a lei deveria estabelecer regras que inclussem:
um prazo de aprovao do programa definido com a antecedncia necessria para
permitir a sua inspeco e verificao atempadas;25 a obrigao de auditoria por
especialistas independentes de todos os sistemas informticos usados no processo
eleitoral e a divulgao dos respectivos relatrios; a possibilidade de inspeco
25

A aprovao tardia e os erros e falhas detectadas em cima da hora nos programas informticos
aprovados pela CNE para o tratamento dos resultados tem estado na origem de grandes desconfianas e fortes crticas por parte dos partidos da oposio.
Reviso da Legislao Eleitoral Desafios para Moambique 2011

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efectuada por especialistas mandatados por partidos concorrentes, ou candidatos,


quando por estes requerida. Estas medidas seriam um importante contributo para
aumentar a to necessria confiana ao processo eleitoral.
Para alm dos aspectos mais gerais relativos ao apuramento de resultados, existe uma disposio na lei que deve absolutamente ser revista. Trata-se do artigo que
determina: Em caso de discrepncia entre o nmero de boletins de voto existentes
nas urnas e o nmero de votantes, vale, para efeitos de apuramento, o nmero de
boletins de voto existentes nas urnas, se no for maior que o nmero de eleitores inscritos (Lei 7/07, art. 85, alnea 1). Tal como est redigido, este artigo permite aceitar
votos resultantes do enchimento das urnas, em vez de simplesmente permitir aceitar
pequenas divergncias que podem resultar de erros menores, como parece ser o seu
esprito. Para evitar sucessivas recontagens injustificadas e eventuais anulaes de
votaes devido a pequenas diferenas, o artigo deveria especificar qual a margem
de erro (diferena entre o nmero de votantes assinalados e o nmero de votos na
urna) aceitvel, para alm da qual a votao seria anulada.26

NOTA FINAL
Infelizmente, a forma como as sucessivas revises da legislao eleitoral tm
sido feitas, fundamentalmente usando o mtodo de discutir para cada artigo isoladamente a sua manuteno, reformulao ou eliminao, sem uma perspectiva
global e sem um debate pblico amplo capaz de fazer ultrapassar os interesses mais
imediatos dos partidos, tem levado a que tais revises acabem por ter um efeito
praticamente nulo. assim que, j depois das eleies de 2004, o relatrio de uma
prestigiada organizao internacional fazia notar que as revises da legislao que
regeu as eleies de 2004 no parecem ter sido baseadas numa viso estratgica
do que deve ser um sistema eleitoral; pelo contrrio, as mudanas parecem mais
uma vez ter sido feitas numa base ad-hoc, com base em problemas observados nas
eleies de 1999 e de 2003 e nas relaes entre a Frelimo e a Renamo.27 Depois da
Recorde-se que a contagem nas mesas feita noite em condies pouco favorveis, destacando-se
o cansao dos membros da mesa depois de um longo dia de trabalho, as condies de iluminao
frequentemente pouco adequadas, e em alguns casos o baixo nvel acadmico dos responsveis
pelas operaes de contagem que tambm favorece a ocorrncia de erros.
27
Traduzido pelo autor de Observing the 2004 Mozambique Elections, The Carter
Center, Special Report Series, October 2005, p. 23.
26

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crise diplomtica que se seguiu s eleies de 2009, regidas por uma legislao
apenas aprovada pela bancada da Frelimo, espera-se que um real e amplo debate
pblico tenha lugar para sustentar uma efectiva e adequada reviso da legislao
eleitoral e nesse sentido que se deve entender a presente contribuio.

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PARTE II
ECONOMIA

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DESAFIOS DA MOBILIZAO DE
RECURSOS DOMSTICOS
REVISO CRTICA DO DEBATE
Carlos Nuno Castel-Branco

CONTEXTO GERAL: DESAFIOS DE MOBILIZAO DE RECURSOS


DOMSTICOS
A literatura sobre a mobilizao de recursos domsticos est a expandir-se
rapidamente e a adquirir importncia crescente no debate sobre o financiamento
da despesa pblica e do investimento privado em frica (Di John, 2010; Ndikumana e Boyce, 2010; Oya e Pons-Vignon, 2010; Sachs. 2006; Easterly, 2007 e 2006;
Moyo, 2010), para referir apenas alguns autores).
De um modo geral, esta literatura concentrada no financiamento do Estado
e dominada por dois grandes temas, nomeadamente: razes para mobilizar recursos domsticos e modalidades prticas para o fazer.
So duas as razes geralmente apresentadas para reorientar a poltica pblica para a mobilizao de recursos domsticos. A primeira que a ajuda externa,
que tem dominado o financiamento do Estado nos pases africanos menos desenvolvidos nas ltimas duas dcadas, tende a estagnar ou diminuir. Alm disso,
a ajuda externa ineficaz e/ou prejudicial por causa dos condicionalismos econmicos e polticos que introduz, por permitir sustentar ambientes econmicos
no competitivos e por fomentar a corrupo (Moyo, 2010; Easterly 2007 e 2007;
Oya e Pons-Vignon, 2010; Di John, 2010; De Renzio e Hanlon, 2007). A segunda
que os governos dos pases dependentes de ajuda externa tendem a prestar
contas aos doadores e no aos cidados do pas receptor, porque so os doadores
e no os cidados quem financia o Estado. Por consequncia, tambm o debate e
a escolha de opes polticas e de poltica pblica tendem a envolver o governo
dependente e os doadores e a excluir os cidados. Logo, num ambiente de dependncia externa e no mobilizao de recursos domsticos para financiar o Estado,
a cidadania no se desenvolve (Di John, 2010; De Renzio e Hanlon, 2007; Oya e
Pons-Vignon, 2010).
Mobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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No que diz respeito a modalidades de mobilizao de recursos domsticos,


a mobilizao de receitas fiscais , geralmente, a preferida porque: (i) incentiva e/
ou fora a poupana; (ii) promove ligaes entre o Estado e os cidados; e (iii) nos
pases menos desenvolvidos, geralmente existe um grande potencial fiscal ocioso
derivado da fraqueza da administrao fiscal, da estrutura fiscal afunilada, e da
baixa tributao do Produto Interno Bruto (PIB) especialmente causada por benefcios fiscais atribudos ao grande capital internacional (McKinley, 2009; McKinley
e Kyrili, 2009; Di John, 2010; Ossemane, 2011).
Outra modalidade de financiamento do Estado a dvida pblica que pode
ser contrada com recurso a obrigaes do Tesouro (dvida com os cidados e empresas domsticas), crditos comerciais (dvida com o sistema bancrio nacional
e internacional) e parcerias pblico-privadas. Esta modalidade preferida quando
o espao de expanso fiscal reduzido, por motivos polticos e/ou econmicos,
e quando h garantias de que a dvida ser usada produtivamente no desenvolvimento da infra-estrutura econmica e social (Ndikumana e Boyce, 2010; Massarongo, 2010; Massarongo e Muianga, 2011).
De acordo com a literatura, estas duas modalidades de mobilizao de recursos domsticos (mobilizao de receita fiscal ou endividamento pblico) podem
compensar pela reduo dos fluxos de ajuda, mas apenas a tributao resolve
a questo da responsabilizao do Estado perante os cidados (Di John, 2010;
Ndikumana e Boyce, 2010) e da mobilizao e utilizao produtiva do potencial fiscal ocioso. Ambas podem afectar os fluxos de investimento privado, quer
competindo pelos mesmos recursos financeiros, quer criando incentivos para o
investimento privado a favor da especulao financeira ou, alternativamente, do
investimento produtivo articulado, diversificado e alargado (Ndikumana e Boyce,
2010; Massarongo, 2010; Massarongo e Muianga, 2011, Ossemane, 2011; Castel-Branco, 2010a). O financiamento do Estado com recurso dvida pode rapidamente resultar em crise fiscal, ou pode ser um complemento til do financiamento pblico, dependendo da magnitude relativa da dvida, do seu peso no total da
despesa pblica, das suas condies comerciais (perodo de pagamento e taxas de
juro), da relativa estabilidade dos mercados de capitais e da estratgia e prtica de
utilizao da dvida.

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Desafios para Moambique 2011 Mobilizao de Recursos Domsticos

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DEBATE EM MOAMBIQUE: ECONOMIA POLTICA DAS OPES


ECONMICAS
Como seria de prever, este debate est a desenvolver-se tambm em
Moambique (Amarcy e Massingue, 2011; Castel-Branco, 2010a e 2010b; CastelBranco, Sulemane et al, 2005; Ossemane, 2011; Massarongo, 2010; Massarongo e
Muianga, 2011; Sande, 2011; Bolnick, 2009; Byers, 2009; Kuegler, 2009).

MOTIVAES DO DEBATE EM MOAMBIQUE


No caso moambicano, as motivaes para este debate tm relao com seis
grandes questes.
Primeira substituio da ajuda externa: os fluxos de ajuda externa, que nas

ltimas duas dcadas financiou em mdia 55%-60% da despesa pblica, tendem a


estagnar e a contrair em termos reais. Apesar da ambiguidade dos principais doadores do oramento do Estado no que diz respeito estrutura e nveis de ajuda,
de prever que a Ajuda Geral ao Oramento reduza mais acentuadamente do que
os nveis agregados de ajuda externa ao Pas. Portanto, previsvel que o financiamento geral do oramento do Estado seja mais afectado do que o financiamento
sectorial e de projectos.
Segunda reduo de interferncia poltica: a relao prolongada e profunda de

dependncia externa envolve um alto grau de interferncia poltica dos doadores


nos assuntos de poltica pblica nacional (Macamo, 2006; De Renzio e Hanlon,

2007). Esta relao poltica desconfortvel entre o governo de Moambique e os doadores s pode ser ultrapassada com a emergncia de alternativas de financiamento
do oramento do Estado e consequente reduo drstica da dependncia de ajuda
externa (Castel-Branco, 2011a, 2010a e 2010b; De Renzio e Hanlon, 2007).
Terceira aumento da receita e mudana da estrutura fiscal: as receitas fiscais

representam menos de 15% do PIB, financiam apenas 45% da despesa pblica e,


semelhana de outros Pases da frica subsaariana, crescem em torno de uma estrutura afunilada (concentrada em torno de impostos indirectos) e como resultado
de aperfeioamentos na administrao fiscal (o que permite apenas crescimentos
marginais) (Ossemane, 2011). A receita fiscal per capita inferior a US$ 55 claramente abaixo da mdia na frica subsaariana, que se aproxima dos US$ 70 per capita (McKinley, 2009; McKinley e Kyrili, 2009) dos quais apenas US$ 18 provm
Mobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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de impostos directos (impostos sobre os rendimentos do capital e do trablho) e


somente US$ 9 provm de impostos sobre os rendimentos do capital. Os impostos
sobre as transaces de bens e servios totalizam aproximadamente US$ 35 per
capita (Castel-Branco, 2010a e 2010b; DNEAP, 2010; OECD, 2011; Ossemane,
2011).
Em Moambique, o PIB duplica em cada 10 anos e o PIB per capita duplica
em cada 15 anos (INE, vrios anos; DNEAP, 2010); o investimento privado estrangeiro dos mais altos na frica subsaariana e 50% do investimento privado
nos ltimos 10 anos concentrou-se em recursos naturais e intensivo em capital
(Castel-Branco, 2010a); menos de 10% da populao activa tem emprego formal e
o rendimento mdio dos cidados de um dlar por dia per capita (DNEAP, 2010;
INE, vrios anos). Como que possvel que, nestas condies, o contributo dos
impostos sobre o rendimento do trabalho e o contributo dos impostos sobre o
rendimento do capital sejam semelhantes? Qual o peso distributivo, nos vrios
grupos de rendimento, de uma estrutura fiscal assente em impostos indirectos
(sobre o consumo de bens e servios), e em que o esforo fiscal do trabalho pelo
menos 2,5 vezes superior ao do capital (Ossemane, 2011)?
, pois, bem provvel, que a estrutura fiscal no s beneficie desproporcionalmente a acumulao privada de capital com base em recursos naturais sem
contrapartidas reais para a economia nacional, como tambm penalize desproporcionalmente os grupos mais vulnerveis por causa dos efeitos combinados dos
impostos sobre o rendimento do trabalho e sobre o consumo de bens e servios
(mais investigao ser necessria para verificar esta hiptese). Alm disso, o peso
maior da carga fiscal sobre o capital recai sobre as pequenas e mdias empresas,
j que as empresas familiares e informais (geralmente chamadas microempresas)
e os grandes projectos de investimento beneficiam de isenes ficais massivas,
embora por razes diferentes (Ossemane, 2011; Castel-Branco, 2010a). Portanto, a
estrutura fiscal prevalecente afecta a produo e a gerao da riqueza promovendo
o grande capital internacional em prejuzo das pequenas e mdias empresas e do
trabalho.
Quarta eliminao de benefcios fiscais redundantes: a fragilidade e afunila-

mento da estrutura e da dinmica fiscal esto associados aos benefcios fiscais

redundantes para os grandes projectos de investimento estrangeiro relacionados


com o complexo mineral-energtico (Ossemane, 2011; Kugler, 2009; Byers, 2009;
Bolnick, 2009; Castel-Branco, 2010a).
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Desafios para Moambique 2011 Mobilizao de Recursos Domsticos

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Ossemane (2011) demonstra que, enquanto a proporo da remunerao do


capital no PIB duas vezes e meia superior do trabalho, o contributo da remunerao do trabalho para as receitas fiscais superior ao do capital. Na sua anlise, Ossemane argumenta que o peso das receitas fiscais recai sobre os impostos indirectos;
o peso das receitas do comrcio externo tende a diminuir por causa da liberalizao
comercial; o espao para aumentar receitas com base no IVA e outros impostos sobre as transaces limitado por causa dos efeitos distributivos negativos sobre uma
populao maioritariamente pobre; e os ganhos fiscais resultantes da melhoria da
administrao fiscal crescem a taxas marginais decrescentes. Alm disto, Ossemane
tambm mostra que os enormes incentivos fiscais de longa durao so a causa principal do baixo contributo fiscal do capital; e que estes incentivos incidem mais sobre,
e so maiores para, os grandes projectos de investimento estrangeiro concentrados
em recursos naturais. Logo, conclui Ossemane, a forma mais eficaz e eficiente para
aumentar a base fiscal a tributao dos rendimentos do capital, em especial das
grandes empresas multinacionais do sector energtico e mineiro, pois a ociosidade
fiscal criada pelos benefcios que estes projectos recebem o nico espao fiscal
substancial disponvel na economia nacional. Para Ossemane, a questo no se os
megaprojectos j fazem algum contributo para a economia nacional, mas que estes
projectos esto muito aqum de fazer o contributo que podem e devem.
Bolnick (2009) demonstra empiricamente que os incentivos fiscais aos grandes
projectos so geralmente redundantes pois no tm influncia nas decises de investimento. As concluses de Bolnick so consistentes com as previses da anlise
terica (Castel-Branco, 2002a e 2010a; O Pas, 2011b). Esta anlise argumenta que
a localizao de projectos de investimento estrangeiro de grande envergadura determinada por estratgias corporativas oligopolistas, pela presena de recursos, pela
regulamentao e pela facilidade de explorao dos recuros (extraco e logstica de
transporte, processamento e comercializao, bem como as condies econmicas
prevalecentes). Para estes projectos, os nicos incentivos fiscais que podem ter relevncia nos ciclos iniciais de investimento so a amortizao acelerada (que permite
acelerar a recuperao do capital investido) e a reduo ou eliminao de direitos
sobre a importao de bens e servios de investimento no disponveis na economia
em condies competitivas. Incentivos fiscais sobre o rendimento do capital tm
alguma relevncia apenas para projectos de pequena escala e de alta mobilidade
locacional (footlose), que no constituem uma base sustentvel e inovadora em torno
da qual se possam desenvolver as capacidades produtivas do Pas.
Mobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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Os incentivos fiscais geralmente beneficiam as empresas apenas quando estas


comeam a ter lucros isto , quando comeam a produzir matria tributvel. Para
a maior parte das empresas, principalmente as pequenas e mdias, a grande dificuldade reside em sobreviver e chegar ao ponto de gerar lucros. Logo, os incentivos
que elas necessitam no so os fiscais mas os que reduzem os custos de investimento
e de transaco e aumentam as probabilidades de sucesso (capacidade de coordenao de investimento complementar e competitivo; infra-estrutura dedicadas e
especializadas, provavelmente fornecidas com base em clusters industriais; sistemas
de formao, de informao, de aprendizagem e inovao, de promoo, estandardizao e controlo da qualidade, de aquisio de adaptao de tecnologias; logstica
produtiva, comercial e financeira; acesso a terra, energia e gua, etc.). Os incentivos
fiscais no podem compensar pelos custos adicionais que resultam da fraqueza da
base produtiva social, pois (i) estes custos diminuem lucros e, portanto, a matria
tributvel, o que reduz o valor dos incentivos fiscais; e (ii) os incentivos fiscais so
uma promessa para o futuro e no um apoio para o ciclo inicial de negcio.
Portanto, os incentivos fiscais impem constrangimentos macroeconmicos
fundamentais e so fundamentalmente redundantes no que diz respeito s decises
de investimento, e a tributao do grande capital multinacional parece ser a reserva
fiscal mais importante do Pas. Kuegler (2009) mostra que a receita fiscal potencial
da Mozal (fundio de alumnio) perdida anualmente por causa dos incentivos fiscais massivos atinge os US$ 128 milhes (aproximadamente 7% do Oramento do
Estado). Castel-Branco (2011b), com base no relatrio dos auditores sobre a indstria extractiva em Moambique (Boas & Associates, 2011) argumenta que as receitas fiscais (directas, dos lucros, dos rendimentos dos trabalhadores e das royalties
destas empresas; e indirectas) provenientes de seis projectos do complexo mineral-energtico totalizaram, em 2008, apenas US$ 11,6 milhes. Sem benefcios fiscais
especficos, a tributao do rendimento lquido de somente um desses seis projectos
poderia ter atingido US$ 60 milhes por ano. Se esses seis projectos mineiros e a
Mozal no beneficiassem de incentivos fiscais especficos, o Estado poderia colectar
anualmente um montante adicional equivalente ao montante actual da ajuda geral
ao Oramento do Estado. Estes recursos permitiriam, a curto prazo, aumentar o
Oramento do Estado em cerca de 25%-30% em termos reais e reduzir a sua dependncia da ajuda externa de quase 50% para cerca de 36%.
A aquisio da companhia mineira Riversdale, concessionria do carvo de
Benga, em Tete, pela grande companhia multinacional Rio Tinto, por cerca de US$
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Desafios para Moambique 2011 Mobilizao de Recursos Domsticos

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3,8 bilies, no foi acompanhada, controlada, avaliada ou tributada pelo Estado moambicano. A Riversdale era uma companhia muito pequena, que foi substancialmente valorizada pela aquisio da concesso de carvo de Benga (provncia de
Tete). Assumindo, portanto, que pelo menos metade do valor da transaco correspondeu valorizao das aces da Riversale por causa dos activos da concesso
de Benga, o Estado moambicano poderia ter recebido em impostos sobre ganhos
de capital cerca US$ 400- US$ 450 milhes com esta transaco. Este montante
equivalente a cerca de um ano de ajuda geral ao Oramento do Estado equivalente
construo de 100 escolas secundrias; ou ao subsdio do po para 10 anos; ou ao
subsdio do combustvel para 4 anos; ou a um fundo de apoio ao desenvolvimento
tecnolgico e comercial de pequenas e mdias empresas 100 vezes superior ao que
recentemente foi institudo pelo governo; ou ao montante de investimento necessrio para formar cerca de 100 pequenas e mdias empresas industriais com a logstica
necessria, capazes de empregar 40 mil trabalhadores, de alargar e articular a base
produtiva, alimentar a economia e os cidados e diversificar as exportaes.
Logo, no surpreendente que a contestao dos incentivos e facilidades fiscais dadas ao grande capital multinacional esteja crescendo em Moambique (Canal de Moambique, 2011; Notcias, 2011; O Pas, 2011a, 2011b, 2011c e 2001d;
Savana, 2011; Vieira, 2011, s para citar exemplos mais recentes).
Quinta o que fazer com os recursos naturais?: a propriedade e o controlo dos

recursos minerais e energticos, assim como dos recursos naturais (terra, gua
e florestas) e das infra-estruturas (estradas, pontes, comunicaes, linhas frreas, energia, gua, etc.) associados ao complexo mineral-energtico, esto ficando
concentrados em grandes empresas multinacionais e suas associadas domsticas.
As estratgias e planos de desenvolvimento industrial e espacial do governo de
Moambique esto concebidos em funo de plos de desenvolvimento assentes
nos grandes corredores ferro e rodovirios ligados aos grandes portos, focados na
extraco e exportao de recursos minerais, e contemplando uma viso integrada
da infra-estrutura para servir essa economia extractiva. As Zonas Econmicas Especiais e as Zonas Francas Industriais so vectores desta estratgia extractiva para
a economia nacional.1 A recente compra da companhia mineira Riversdale, con1

Ver, por exemplo, o dossier de apresentaes feitas no decurso do seminrio sobre Os desafios de
crescimento econmico e do emprego em Moambique, organizado pelo governo de Moambique em colaborao com o DFID, o Banco Mundial e o FMI, e que decorreu em Maputo de
9 a 11 de Fevereiro de 2011.
Mobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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cessionria do carvo de Benga, em Tete, pela Rio Tinto sem qualquer controlo,
participao ou ganho pelo Estado moambicano, despoletou um debate que j
vem de longe (Castel-Branco, 2002b, 2002c, 2004, 2008a, 2008b, 2009, 2010a; Selemane, 2009; Vieira, 2011), sobre a estratgia de explorao dos recursos naturais
de Moambique. Por exemplo, no seu artigo, Vieira (2011) sugere que o Estado
deveria controlar a maioria das aces ou tributar fortemente as receitas destes
projectos em defesa do interesse nacional e do projecto de libertao nacional
iniciado h mais de meio sculo; enquanto Castel-Branco (2010a) argumenta a
favor de uma matriz macroeconmica que faa a explorao dos recursos naturais
responder a uma viso estratgica nacional de desenvolvimento.
Castel-Branco (2011b e 2010a) e Boas & Associates (2011) questionam o
sistema de valorizao dos recursos minerais concessionados, sobre a qual as taxas
so aplicadas. Portanto, a questo no s das taxas fiscais e outras que se aplicam
sobre estes recursos e os resultados da sua explorao, mas tambm da definio
do valor destes recursos e da sua explorao sobre o qual se aplicam estas taxas.
O relatrio sobre a indstria extractiva (Boas & Associates, 2011) constatou que o
GdM no tem informao detalhada, atempada e independente sobre a qualidade
dos minerais, as quantidades extradas e vendidas, os preos de venda (em especial em mercados futuros), os custos operacionais das empresas extractivas (que
so deduzidos aos rendimentos, para definir a matria tributvel), a acumulao
de custos no processo anterior ao incio da produo (que so determinantes na
definio das taxas e montantes de amortizao, que reduz a matria tributvel), o
tamanho das concesses, entre outros. A informao que existe fornecida pelas
empresas apenas, sem que haja nenhum mecanismo de verificao independente.
A experincia internacional mostra que as empresas tendem a inflacionar custos
e deflacionar ganhos para minimizar lucros e custos fiscais. Dado o peso da explorao dos recursos minerais no investimento e no crescimento da economia
nacional, e o seu enorme potencial estabilizador ou destabilizador da economia,
a inadequao do sistema de informao e valorizao dos recursos minerais e da
sua explorao um problema extremamente grave.
Mais geralmente, a experincia recente da concesso e explorao dos recursos naturais em Moambique parece estar orientada exclusivamente para facilitar e acelerar o processo de acumulao privada primitiva das classes capitalistas
emergentes, que usam o seu acesso privilegiado e barato a tais recursos para atrair
e negociar alianas com o grande capital multinacional (Castel-Branco, 2010a).
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Nesta perspectiva, os processos dominantes de acumulao privada tm uma natureza extractiva, so caracteristicamente porosos, so determinados pelos interesses e objectivos do capital internacional e sacrificam a acumulao de rendas pelo
Estado para favorecer a acumulao de rendas privadas (Castel-Branco, 2010a,
2010b e 2011b). A economia que daqui emerge meramente extractiva, porosa e
afunilada virada para a exportao de produtos e servios primrios em bruto,
incapaz de produzir para alimentar os cidados e os processos produtivos e de
absorver a riqueza gerada, e inadequada para alargar os benefcios do crescimento
econmico.
No popular blog Dirio de um Socilogo (2011), o articulista da srie Dos
megaprojectos s mega ideias argumenta que a discusso sobre megaprojectos tem
sido simplisticamente colocada do seguinte modo: taxa os megaprojectos e a vida
vai melhorar. O seu argumento vai mais longe, criticando o tipo de economia
rendeira, de servios e de negcios de curto prazo que se est construindo, bem
como criticando o debate que se centra em torno de apropriao das rendas e no
da produo. A este tipo de capitalismo, ele chama capitalismo de chapa.
Estes argumentos so interessantes e, em alguns aspectos, so semelhantes
crtica sistemtica e detalhada que tem vindo a ser feita s caractersticas e natureza do padro de acumulao em Moambique (Castel-Branco, 2010a, 2002a,
2002b, 2002c e 2002d; OECD, 2011; UNCTAD, 2010). No entanto, o argumento
no citado blog perde a perspectiva da relevncia da questo da tributao. Primeiro,
seis ou sete megaprojectos j esto instalados em Moambique e o seu potencial
fiscal combinado, tornado ocioso por benefcios fiscais massivos e redundantes,
aproxima-se de um montante equivalente a um tero do Oramento do Estado.
Numa economia dependente de recursos externos, em que a ajuda externa tende
a diminuir e a ser substituda por endividamento pblico, recolher estas rendas,
por via fiscal, fundamental para as opes de desenvolvimento futuro. Segundo,
o posicionamento sobre a tributao do capital vital para definir quem ganha
e quem paga as mudanas e o desenvolvimento econmico em Moambique, e
que tipo de desenvolvimento pode ocorrer. Terceiro, a tributao do capital pode
financiar estratgias econmicas e polticas de transformao do padro de acumulao. Portanto, no h necessariamente um conflito entre apropriar rendas
e mudar o padro de acumulao, nem existe uma relao automtica e directa
entre apropriar rendas e criar uma economia rendeira. Tambm a relao entre a
apropriao social das rendas e a diversificao, alargamento e articulao da base
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produtiva no automtica para que acontea, necessrio que a estratgia de


uso dos recursos para isso seja orientada.
Apropriar as rendas dos recursos naturais j concessionados, e que o venham
a ser, vital, mas no uma panaceia (soluo automtica para tudo) o que acontecer com a economia, se permanecer rendeira ou no, depender do uso social
feito das rendas. Esta discusso detalhadamente desenvolvida em Castel-Branco
(2010a e 2008b) e retomada em Ossemane (2011), Massarongo e Muianga (2011).
Rendeira ser a economia que vive de recolher rendas e assim permanece; a
que recolhe as rendas para criar uma base produtiva diversificada, alargada e articulada deixar de ser rendeira. A diferena histrica entre as duas uma questo
de economia poltica.
A explorao dos recursos naturais de forma a contribuir para gerar uma
economia mais dinmica, sustentvel, articulada e diversificada requer uma viso
macroeconmica para a integrao desses recursos numa perspectiva mais ampla
de desenvolvimento. Isto , requer uma concepo rigorosa e sistemtica sobre a
integrao dos recursos naturais numa viso e numa estratgia de desenvolvimento de base alargada, diversifica e articulada. Este quadro deve permitir estabelecer
os diferentes objectivos macroeconmicos da explorao de recursos naturais especficos em momentos determinados; construir um sistema de prioridades e de
valorizao dos recursos; estabelecer os ganhos fiscais e as ligaes produtivas a
montante e jusante; definir a partilha da riqueza a diferentes nveis entre sectores, entre prioridades, entre grandes temas estratgicos (crescimento, consumo,
sustentabilidade ambiental), entre o governo central e comunidades locais; e desenvolver estratgias industriais que transformem as rendas dos recursos naturais
num instrumento de diversificao e articulao da base produtiva, gerao de
emprego e produo competitiva e em grande de bens bsicos de consumo a
baixo preo e de qualidade.
Neste contexto, no basta renegociar os contratos com os mega-projectos e
colectar os impostos. Se estas receitas adicionais forem apenas gastas a construir
as condies necessrias para os megaprojectos serem mais rentveis, a despesa
pblica contribuir para consolidar a estrutura afunilada e concentrada de produo, as vulnerabilidades macroeconmicas e a instabilidade e volatilidade fiscal. As
receitas fiscais adicionais devem servir para financiar o alargamento, diversificao
e articulao da base produtiva e comercial, fornecendo os servios produtivos,
as capacidades tecnolgicas e financeiras e a logstica necessrias ao desenvolvi120

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mento da base produtiva, assim reduzindo as vulnerabilidades e diversificando e


alargando a base fiscal. Portanto, a estratgia de despesa pblica to importante
como a mobilizao de mais recursos domsticos.
Sexta perigos e desafios do endividamento pblico: a alternativa de financia-

mento do Estado, que simultaneamente reduza a dependncia da ajuda externa


e evite a necessidade do rpido crescimento da base fiscal por via da tributao
do capital, o endividamento pblico (Massarongo, 2010; Massarongo e Muianga, 2011; Castel-Branco, 2010a e 2010b; Ossemane, 2011). H cinco problemas
bvios relacionados com o financiamento do Estado por via da dvida pblica. O
primeiro problema a capacidade de gesto da dvida dentro de parmetros de
sustentabilidade aceitveis e recomendveis este problema est relacionado com
capacidade, mtodo e organizao, mas tambm com as possibilidades e presses
reais da economia. O segundo problema reside na presso que o servio da dvida
pe sobre os restantes recursos do Estado e sobre a estrutura da despesa pblica. O terceiro problema consiste na competio por recursos financeiros entre o
Estado e o capital privado, que afecta os custos do capital financeiro para todos
e, em especial, encarece o investimento para o alargamento, diversificao e articulao da base produtiva. O quarto problema o incentivo ao sistema financeiro
para que este se concentre na transaco e especulao com activos financeiros e
com a gesto e lucros da dvida pblica, preterindo o investimento em actividades produtivas directas. O quinto problema derivado da tendncia da despesa
pblica se concentrar em projectos de alto retorno financeiro a curto prazo, e/ou
projectos virados para o suporte dos megaprojectos minerais, energticos e de outras actividades extractivas de grande escala (como, por exemplo, as florestas), em
detrimento do desenvolvimento mais alargado da base social produtiva nacional.
As modalidades de financiamento do Estado so determinantes fundamentais das opes e prioridades de despesa pblica. Dependendo da magnitude do
dfice fiscal, da proporo deste dfice que financiado com recurso a dvida comercial, e das condies comerciais do servio da dvida (taxas de juro e perodo
de maturao do crdito), as prioridades do investimento pblico sero certamente afectadas. Assim, enquanto o financiamento do Estado por via da tributao do
capital possibilita a adopo de uma estratgia de despesa pblica para alargar,
diversificar e articular a base produtiva; o financiamento do Estado por via da
dvida poder forar o Estado a optar por investir em projectos de alto retorno financeiro de curto prazo, concentrando-se nas zonas de maior dinmica e concenMobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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trao econmica e em torno dos grandes projectos de investimento estrangeiro


no sector mineral-energtico (Massarongo, 2010; Massarongo e Muianga, 2011;
Singh, 1992; Castel-Branco, 2002a, 2010a, 2010b e 2011b; Jornal Notcias, 2011).

ECONOMIA POLTICA DO DEBATE EM MOAMBIQUE


Portanto, do ponto de vista da construo de uma economia diversificada e
articulada, a tributao do capital parece ser a melhor opo para mobilizar recursos domsticos que reduzam a dependncia externa, para reter uma proporo
cada vez maior da riqueza produzida com os recursos nacionais e para utilizar
essa riqueza para diversificar e articular a base produtiva de modo a satisfazer as
necessidades do investimento e do consumo, isto , de modo a alimentar a economia e os cidados. Para aproveitar a enorme reserva fiscal ociosa que resulta dos
benefcios fiscais, preciso comear por renegociar os contratos com os megaprojectos e alterar a estrutura de incentivos produo de modo a que incentivos de
reduo de custos de investimento, de produo e de transaco (infra-estruturas,
instituies de aprendizagem e formao, coordenao de investimento, sistemas
de informao, sistemas logsticos, financeiros e de aprovisionamento e comercializao, etc.) se tornem na norma, e os incentivos fiscais se tornem na excepo.
Ento, por que que ainda existe um debate acerca desta questo? Se a questo
to clara, quais so as dvidas que persistem? Por que que o governo de Moambique resiste to tenazmente a considerar este assunto? Toda a investigao social
aponta para a necessidade de entrarmos neste processo de reviso dos objectivos e
renegociao dos contratos com os megaprojectos por que que os resultados da
anlise no so adoptados na anlise e desenvolvimento de poltica pblica?
Por um lado, certamente que h dvidas sobre as formas prticas de implementao: como se faz a negociao? Ser possvel negociar com multinacionais?
Quem j o fez? Teve sucesso? Qual ser a tarifa fiscal ptima? Como determinar
o que tributar e o que subsidiar, por quanto, quando e com que contrapartidas?
Como determinar quando que o mais importante para a economia a tributao
ou as ligaes a montante e jusante? Estas, e outras, questes so genunas, tm
que ser respondidas e requerem um quadro/matriz macroeconmico de explorao dos recursos nacionais e uma estratgia industrial e de investimento especfica.
Mas as dvidas existem no apenas ao nvel de questes prticas de implementao. Se estas questes prticas fossem a essncia das dvidas, j poderiam
h muito ter sido resolvidas.
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A razes da opo pela no tributao dos megaprojectos (ou pela resistncia renegociao dos seus contratos) tem a mesma base social e poltica da
opo pelo endividamento pblico como via alternativa para o financiamento do
Estado a funo principal do Estado moambicano na fase actual facilitar o
processo de acumulao de capital das classes capitalistas emergentes em estreita
relao e, geralmente, na completa dependncia, das dinmicas e interesses do
capital multinacional, atravs da expropriao e controlo dos recursos naturais a
baixo custo para o capital.
A no tributao do capital mantm estvel a relao entre as elites econmicas e polticas nacionais e o capital multinacional, mesmo que, a mdio prazo,
esta opo perigue as relaes polticas e a estabilidade social domstica. A no
tributao do capital multinacional permite que a totalidade das rendas dos recursos naturais seja apropriada pelo capital privado, multinacional e domstico,
associado ao complexo mineral-energtico.
Por sua vez, o funcionamento do Estado e da sua funo provedora de servios pblicos ficam na dependncia da ajuda externa (que tende a estagnar ou
reduzir em termos reais); ou do envolvimento privado no fornecimento desses
servios e infra-estruturas, atravs das parcerias pblico-privadas, o que expande
as oportunidades e garantias de negcio privado.
A opo do Estado pelo endividamento pblico tem grandes atractivos para
as elites econmicas e polticas nacionais. Por um lado, reduz o poder de interferncia e de negociao dos doadores, quer por de facto reduzir a dependncia externa, se os crditos comerciais e as parecerias pblico-privadas se concretizarem
na magnitude e condies projectadas; quer por ameaar reduzir a dependncia
externa (ou, por outras palavras, sugerir a existncia de alternativas para negociao de recursos financeiros fora do quadro clssico da ajuda externa). A maneira
de fazer isto optar por aceitar a ligao directa entre poltica de cooperao e
interesses comerciais, e tentar tirar proveito dessa ligao. Este o modelo de cooperao das potncias econmicas emergentes da sia (China e ndia), Amrica
Latina (Brasil), da Europa (Rssia), entre outras. Para gerar esta opo, reduzir
a dependncia externa e criar alternativas de negociao e de negcio, preciso
aceitar este quadro absolutamente comercial de cooperao. Por outro lado, esta
modalidade evita ter de recorrer a uma rpida alterao do quadro fiscal e permite
ter uma soluo interina enquanto a reserva fiscal ociosa no entra em operao.
Finalmente, este modelo fortalece as parcerias pblico-privadas, custa da socieMobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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dade e do errio pblico, que permitem ao capital nacional emergente tirar maior
proveito das ligaes com o grande capital multinacional investido no complexo
mineral-energtico e a infra-estruturas associadas (Castel-Branco, 2010a).
A resistncia, ou crtica, agenda de renegociao dos contratos com o grande capital tem sido justificada com quatro argumentos principais:
Os megaprojectos j contribuem para a economia por via do investimento, ex-

portaes e emprego argumento que reflecte confuso entre benefcios finan-

ceiros e privados e benefcios econmicos e pblicos. Por exemplo, a receita de


exportao s pertence economia a partir do momento em que paga impos-

tos, reinvestida na economia, compra bens e servios em grande quantidade


dentro da economia e gera empregos e salrios em grande escala, o que no

o caso dos megaprojectos. Dados do Banco de Moambique mostram que

dois megaprojectos em 2008 tiveram um saldo comercial (exportaes menos


importaes) superior a US$ 1 bilio, mas apenas US$ 300 milhes foram ab-

sorvidos na economia nacional para pagar os custos operacionais dos projectos


(excluindo lucros). Mais de US$ 700 milhes foram repatriados (Castel-Bran-

co, 2010a). Estas transferncias foram a segunda causa mais importante para o

agravamento da conta corrente de Moambique nesse ano. Se estes projectos


no beneficiassem de incentivos fiscais especiais, a economia moambicana teria retido uma adicional superior a US$ 200 milhes para financiar o dfice

fiscal, e o dfice da conta corrente teria sido reduzido em mais de US$ 200

milhes. Comparem-se estes nmeros com o que foi declarado pago, em 2008,
por seis empresas US$ 11,6 milhes. Alm disto, como argumenta Ossemane

(2011), a questo no se os megaprojectos j contribuem para a economia,


mas que esse contributo est muito longe do que poderia e deveria ser.

Outro argumento sugere que os incentivos fiscais so para compensar as empresas pelo investimento em infra-estruturas. De facto, o investimento em

infra-estruturas deduzido da matria tributvel no coberta pelos benefcios

fiscais. Alm disso, as infra-estruturas criadas pelos mega-projectos so geralmente usadas para satisfazer as necessidades desses projectos e praticamente
no adicionam nada s capacidades mais gerais da economia.

, ainda, argumentado que sem os incentivos fiscais as empresas no investiriam em Moambique ou sairiam, se j tivessem investido. Como j foi discu-

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tido acima, incentivos fiscais so geralmente redundantes e no tm impacto


nos ciclos iniciais de negcios.

Finalmente, argumentado que estabilidade legal a condio mais importante


para a estabilidade do investimento, e que a renegociao dos contratos por em

causa esta estabilidade, arriscando-se Moambique a perder bilies de dlares

de investimento no futuro em troca de alguns milhes de dlares a curto prazo.


Este argumento construdo sobre premissas falas e exageradas. Primeira, estabilidade legal no tem nenhum sentido ou valor prtico sem estabilidade do
sistema poltico jurdico que lhe d forma e legitimidade, e a estabilidade deste

sistema poltico e jurdico dada pela estabilidade econmica, social e poltica

da sociedade para a qual os contratos actuais dos megaprojectos no contribuem.


Segundo, a perca anual de uma oportunidade de expandir o oramento o Estado

em 25%-30% com uma base fiscal sustentvel no um desperdcio pequeno.


O articulista da estabilidade legal exemplifica os perigos da renegociao dos

contratos em Moambique referindo-se aos exemplos de nacionalizao da in-

dstria extractiva na Venezuela e outros pases latino-americanos. Renegociao


dos contratos quer dizer voltar a negociar entre as partes; no quer dizer nacionalizao. Como que renegociar entre as partes cria perigos para investimento no futuro? Pelo contrrio, quanto mais tempo se continuar a recusar o
incio da renegociao, mais perto ficar o Pas do nvel de instabilidade e presso
econmica, social e poltica que, levada s ltimas consequncias, pode terminar
em nacionalizao.

Se a explorao de recursos naturais s rentvel se a economia nacional e


a maioria dos cidados forem marginalizados dos seus ganhos potenciais, ento
no vale a pena explorar esses recursos, especialmente no caso de recursos no
renovveis, pelo menos por enquanto.
Portanto, as opes em disputa so econmicas e polticas pois afectam a
propriedade, o controlo, a organizao da produo, a apropriao e distribuio
da riqueza e, por conseguinte, as relaes de poder. Logo, o debate sobre as opes de financiamento do Estado , de facto, sobre a economia poltica dos padres de apropriao de rendas, acumulao e reproduo social, e sobre o papel
do Estado na reproduo ou transformao desses padres polticos, econmicos
e sociais. Por outras palavras, um debate acerca dos interesses e presses ecoMobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011

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nmicos e sociais que predominam nas escolhas de opes de poltica pblica e


sobre as ligaes entre o financiamento pblico e a reproduo desses interesses
e presses, isto , sobre quem beneficia e quem paga o processo de acumulao
social (Castel-Branco, 2010a e 2010b).

FINANCIAMENTO DO ESTADO E PADRES DE ACUMULAO ECONMICA


Ndikumana e Boyce (2010) argumentam que a questo central do endividamento pblico reside na utilizao da dvida para projectos produtivos (em infra-estruturas econmicas e sociais) ou improdutivos (em investimento de prestgio,
despesas de luxo, ou corrupo). Este quadro analtico permite-lhes discutir a fuga
de capitais como uma funo no s dos influxos de capitais mas tambm do tipo
de utilizao (produtiva ou improdutiva) feita desses capitais. No entanto, a sua
anlise no permite distinguir entre diferentes opes de investimento e acumulao, e estas opes so determinantes da sustentabilidade econmica e fiscal da
despesa pblica e do padro de crescimento.
Esta discusso conduz a um novo ponto crucial: os padres econmicos e
sociais da despesa pblica (incluindo o seu financiamento) afectam o padro de
investimento privado e de crescimento econmico (incluindo o padro de mobilizao de recursos financeiros privados) (Castel-Branco, 2010a e 2010b; Castel-Branco, Sulemane et al, 2005; Massarongo e Muianga, 2011).
No caso moambicano, so trs os mecanismos bsicos de ligao. Primeiro,
a despesa pblica e as suas modalidades de financiamento tm impacto macroeconmico directo nos nveis e padres de consumo e de investimento, na competio
por recursos financeiros e nos incentivos para o sistema financeiro. Por exemplo,
o recurso sistemtico dvida interna mobiliria como forma de financiamento do
dfice desencoraja investimento produtivo diversificado e articulado e encoraja a
competio por rendas financeiras e pela oportunidade de especulao (Castel-Branco, 2010a; Amarcy e Massingue, 2011; Massarongo e Muianga, 2011).
Segundo, o padro de mobilizao de recursos pblicos e a estratgia de
despesa pblica tm implicaes directas para as opes de investimento produtivo enfrentadas pelas empresas. Por exemplo, o recurso dvida comercial para
financiar a despesa pblica pode limitar recursos financeiros disponveis e torn-los mais caros, mas tambm pode encorajar concentrao da despesa pblica
em actividades de alto retorno financeiro de curto prazo, restringindo as possibilidades, opes e incentivos reais para o investimento privado reproduo dos
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padres concentrados e extractivos de produo e comrcio. Se a despesa pblica


for financiada com a mobilizao da potencial base fiscal ociosa representada pela
massa tributvel, mas no tributa, do grande capital, novos recursos financeiros, a
mais baixo custo, sero disponibilizados para aplicao na economia e, dependendo da estratgia industrial, podero ser usados para diversificar e articular a produo e balancear o consumo e o investimento. Esta segunda opo poder criar
mais opes e possibilidades de desenvolvimento, para alm dos focos tradicionais de explorao extractiva dos recursos naturais (Castel-Branco, 2010a); poder
promover a expanso da actividade financeira em linha com a diversificao da
base produtiva e comercial (Amarcy e Massingue, 2011; Sande, 2011; Massarongo
e Muianga, 2011; Ossemane, 2011); e gerar uma base fiscal mais diversificada,
alargada e dinmica, directamente relacionada com o crescimento econmico e
menos dependente e menos concentrada nos recursos naturais o que a tornar
menos voltil e vulnervel.
Terceiro, o modelo de mobilizao de recursos e de despesa pblica afecta
a distribuio e, naturalmente, o conflito social e as direces de interveno financeira do Estado. Por exemplo, em paralelo com o subsdio implcito ao capital multinacional mineral-energtico por via dos incentivos fiscais, que impede a
mobilizao de recursos para diversificar a base produtiva e comercial, o Estado
intervm por via do OIIL, vulgo 7 milhes, para minimizar o conflito social
com elites locais excludas do processo de acumulao dominante, sem resolver
nenhum problema fundamental da estrutura e dinmica econmica. O OIIL representa apenas 2% do Oramento do Estado e 0,5% do PIB, est desenquadrado
de qualquer estratgia de investimento e, naturalmente, o seu papel fundamental
reside na mobilizao de elites locais e minimizao do conflito entre os interesses dessas elites e o padro dominante de acumulao, extractivo e concentrado
(Sande, 2011).

CONCLUSES
A reviso da literatura e dos debates acerca da mobilizao de recursos domsticos mostram que existe uma forte relao entre as opes de financiamento
da despesa pblica e os padres de consumo e investimento pblico e privado.
Esta ligao construda por via do impacto macroeconmico directo das formas
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de financiamento da despesa pblica, das presses econmicas que constrangem


as opes de estratgia pblica de investimento, e da reaco do Estado tendncia de crise e conflito social. Portanto, o debate sobre opes de financiamento
do Estado tambm sobre opes e padres de acumulao e reproduo social.
Em suma, a deciso sobre como financiar o Estado crtica do ponto de vista da
economia poltica do desenvolvimento em Moambique.

REFERNCIAS
LIVROS E ARTIGOS
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oficinadesociologia.blogspot.com/ (acedido a 01 e a 02-03-2011).
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Desafios para Moambique 2011 Mobilizao de Recursos Domsticos

Desafios.indb 132

3/29/11 4:53 PM

DESAFIOS DE EXPANSO DAS RECEITAS


FISCAIS EM MOAMBIQUE
Rogrio Ossemane

INTRODUO
As receitas fiscais representaram, no perodo de 1999 a 2008, cerca de 86%
do total das receitas internas do pas, constituindo, no entanto, menos de metade
do Oramento do Estado. Como proporo do PIB, as receitas fiscais atingiram o
pico deste perodo em 2008, situando-se em 14.2%. Apesar deste crescimento, as
receitas mantm-se a um nvel baixo relativamente mdia da frica Austral que
ronda os 28% (Bolnick e Byiers, 2009), e bastante abaixo do seu potencial estimado em cerca de 22% do PIB (Varsano et al, 2005; Schenone, 2004).
O crescimento das receitas fiscais como proporo das despesas do Estado e
do PIB constitui pois um dos principais desafios que o pas enfrenta, como forma
de garantir uma maior capacidade domstica de financiar o seu desenvolvimento e, por essa via, de expanso das receitas internas a longo prazo. Este desafio
tem sido central na definio do contedo das vrias reformas do sistema tributrio realizadas no pas. Actualmente, vrios estudos (Bolnick e Byiers, 2009; IMF,
2005) consideram que o sistema tributrio em vigor no pas encontra-se em grande medida alinhado com as melhores prticas internacionais para pases de baixo
rendimento. No entanto, estes e outros estudos (Kuegler, 2009; Castro et al, 2009;
Varsano et al, 2006) apontam como principais problemas prevalecentes a eficcia
e eficincia do sistema tributrio e o excesso de benefcios fiscais que so concedidos. Estes benefcios no s reduzem substancialmente e desnecessariamente
(Bolnick, 2009; Castel-Branco, 2008; Castel-Branco e Cavadias, 2009; Macamo,
2000) o nvel de arrecadao de receitas, como constrangem os esforos de melhoria da auditoria e cumprimento fiscal por tornarem o sistema excessivamente
complexo, absorvendo recursos que poderiam ser melhor empregues na melhoria
da eficcia do sistema de colecta fiscal.
Este artigo discute os desafios de expanso das receitas fiscais a curto prazo,
sem constranger os objectivos de crescimento econmico e das receitas a longo
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 133

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prazo, focando a sua anlise no espao que existe para a reduo dos benefcios
fiscais. A discusso mostra que o valo dos benefcios tem crescido a um ritmo
superior e supera o valor dos benefcios concedidos por via de outros impostos.
Adicionalmente, o aumento da respectiva massa tributvel (lucros) tem sido mais
acelerado. Estes aspectos fazem com que a reduo dos benefcios ao IRPC apresente o maior potencial de expanso das receitas fiscais. Mais importante ainda,
dado o nvel de redundncia dos benefcios concedidos por via do IRPC nas decises de investimento, a sua substancial reduo no apresenta sinais preocupantes
para os nveis de actividade econmica.
O artigo est estruturado em quatro seces principais. A primeira procede a
uma descrio sumria das cinco principais categorias de impostos, nomeadamente: o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o Imposto sobre o Rendimento
de Pessoas Singulares (IRPS), o IRPC, os Direitos Aduaneiros (DA) e o Imposto
sobre o Consumo Especfico (ICE). Para cada um destes impostos feita uma
comparao dos respectivos pacotes fiscais em vigor em 2002 e em 2009 (anos
de entrada em vigor de novos cdigos de benefcios fiscais). Segue-se, na mesma
seco, a anlise do contributo potencial de cada categoria de imposto atravs
da anlise da evoluo dos custos dos benefcios fiscais, da massa tributvel e da
carga fiscal mdia por categoria de imposto. Identificada a reduo dos benefcios
sobre os rendimentos do capital como os que apresentam maior potencial para
expanso das receitas fiscais, a segunda seco procede a uma reviso de literatura
que discute a relevncia destes incentivos na atraco de investimento. A ltima
seco apresenta os desafios para a mobilizao de receitas fiscais e para investigao futura.

ANLISE COMPARATIVA DO CONTRIBUTO POTENCIAL DE CADA


IMPOSTO PARA AS RECEITAS FISCAIS
Esta seco analisa que categoria de imposto oferece melhores oportunidades de expanso das receitas fiscais por via de uma reduo de benefcios fiscais.
Para tal, a seco comea por apresentar sumariamente cada uma das cinco categorias de impostos mais importantes, nomeadamente o IRPS, o IRPC, os DA,
o IVA e o ICE. Com efeito, estes cinco impostos representaram, em conjunto,
87% do total das receitas fiscais no perodo de 1999 a 2008, distribudos da se134

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

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guinte maneira: IVA (40%), IRPS (15%), DA (15%), IRPC (11%) e ICE (5%). Esta
apresentao foca no grupo de incidncia, na taxa de imposto e, sobretudo, no
pacote de benefcios fiscais. Segue-se uma anlise quantitativa do potencial de
arrecadao fiscal por via de alguns destes impostos. Esta anlise feita olhando
para o custo dos incentivos fiscais, a carga fiscal mdia e a evoluo da matria
potencialmente tributvel.
O artigo adopta 2002-2008 como perodo de anlise deste trabalho pelo facto de ter sido no ano de 2002 em que foram introduzidas as reformas nos impostos
directos, o que depois da reforma dos impostos indirectos em 1998, representou,
em grande medida, o culminar do desenho do actual sistema de impostos. 2002 foi
igualmente o ano em que entrou em vigor o primeiro Cdigo de Benefcios Fiscais
(CBF) que sintetizou os diferentes benefcios espalhados por uma multiplicidade
de documentos legais, tendo vigorado at 2008. Para ajudar a pensar na evoluo
futura das receitas fiscais, a seco compara o pacote fiscal vigente neste perodo
com o vigente a partir de 2009, data em que entrou em vigor o segundo CBF. Esta
comparao foca sobretudo nos incentivos fiscais que onde residem as principais
diferenas entre os pacotes fiscais em vigor nestes perodos.

DESCRIO COMPARATIVA DO PACOTE FISCAL POR IMPOSTO EM 2002 E EM 2009


O IMPOSTO DO RENDIMENTO DE PESSOAS COLECTIVAS
O IRPC incide sobre o rendimento das empresas e substituiu, sobretudo, o
antigo imposto de contribuio industrial. O imposto cobrado a uma taxa de
32%, sendo que, para as empresas sem contabilidade organizada, e com volume de
negcios anual entre 100.000Mt e 1.500.000Mt, estava disponvel um regime simplificado que previa o pagamento de uma taxa de 20% do valor das vendas determinado pelas entidades tributrias com base em indicadores tcnico-cientficos.
Este regime foi substitudo em 2009 pelo Imposto Simplificado para os Pequenos
Contribuintes (ISPC), que corresponde a uma taxa de 3% aplicvel s vendas brutas das empresas com volumes de negcios inferiores a 2.500.000Mt e superiores
a 750.000Mt (o ISPC substituiu igualmente o regime simplificado do IVA). As
empresas com vendas inferiores a 100.000Mt (750.000Mt a partir de 2009) esto
isentas do IRPC. O quadro 1 lista os principais benefcios fiscais concedidos por
via da reduo da taxa ou do valor (no caso do Crdito Fiscal por Investimento
CFI) do IRPC a ser pago.
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

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QUADRO 1 BENEFCIOS FISCAIS POR VIA DE REDUES NA TAXA DO IRPC E NO VALOR DO IRPC A SER PAGO
SECTOR

2002

2009

POR PROVNCIAS

CFI que garante durante 5 anos um


desconto no IRPC de 15% do valor do
investimento realizado nas prov. de C.
Delgado, Inhambane e Niassa, 10% em
Gaza, Sofala, Tete e Zambzia e 5% em
Maputo, Nampula e Manica.

CFI que garante durante 5 anos fiscais


um desconto no IRPC de 5% do valor total do investimento realizado na cidade
de Maputo e de 10% para as restantes
provncias.

AGRICULTURA (E
AQUACULTURA EM 2009)

Desconto de 80% na taxa do IRPC at


2012

Desconto na taxa do IRPC de 80% at


2015; 50% entre 2016 at 2025.

HOTELARIA E TURISMO

O pacote por do CFI por provncias reforado em 3 pontos percentuais.

Sujeito aos benefcios gerais e outros


especficos aplicveis.

ZONAS FRANCAS
INDUSTRIAIS (ZFIs)

Desconto de 60% na taxa do IRPC durante os primeiros 10 anos.

Iseno total nos primeiros 10 anos;


desconto de 50% entre o 11 e o 15
ano; 25% no restante tempo de vida do
projecto.

ZONAS DE
DESENVOLVIMENTO
RPIDO (ZDRs)

CFI que garante durante 5 anos fiscais


um desconto no valor do IRPC de 20%
do valor total do investimento.

CFI que garante durante 5 anos fiscais


um desconto no valor do IRPC de 20% do
valor total do investimento.

ZONAS ECONMICAS
ESPECIAIS (ZEEs)

Operadores Iseno total na taxa do


IRPC nos primeiros 5 anos, 50% entre o
6 e o 10 ano, 25% no restante tempo
de vida do projecto.
Empresas iseno total nos primeiros
3 anos, 50% do 4 ao 10 ano, 25% do
11 ao 15 ano.
n.a.

Empresas de ZEEs de servios reduo


de 50% nos primeiros 3 anos.

Desconto de 80% na taxa do IRPC nos


primeiros 5 anos, 60% do 6-10 ano e
25% do 11-15 ano.

n.a.

Iseno total nos primeiros 5 anos, 60%


do 6-10 ano e 25% do 11-15.

PROJECTOS DE GRANDE
DIMENSO*

O pacote do CFI por provncias duplicado. Beneficiam ainda de descontos


excepcionais concedidos pelo Conselho
de Ministros.

Sujeito aos benefcios gerais e outros


especficos aplicveis.

MINAS E PETRLEOS

Minas desconto de 25% na taxa do


IRPC durante os primeiros 5 anos de
produo para investimentos acima
de US$ 500.000.

Eliminadas (com efeitos para projectos


aprovados a partir de 2010)

INFRA-ESTRUTURAS
PBLICAS PELO SECTOR
PRIVADO OU POR PPPS
PARQUES DE CINCIA E
TECNOLOGIA

Petrleos Desconto de 25% na taxa


do IRPC durante os primeiros 8 anos.
FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009
NOTA
N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo cbf.
(*) Investimento mnimo no valor de US$ 500.000.

136

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

Desafios.indb 136

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preciso notar que, a par dos incentivos por via de descontos na taxa do
IRPC, existem outros benefcios que so aplicados sobre o rendimento do capital,
por via da reduo da massa tributvel. O quadro 2 sumariza estes benefcios.
QUADRO 2 BENEFCIOS FISCAIS AO CAPITAL POR VIA DE REDUES NA MASSA COLECTVEL
SECTOR

2002

2009

CRDITO FISCAL POR Infra-estruturas Pblicas pelo secINVESTIMENTO tor privado ou por Parcerias Pblico-Privadas (PPPs): Descontos at
150% na matria colectvel (120%
para investimentos realizados na
cidade de Maputo) durante 10 anos.

Infra-estruturas Pblicas pelo sector privado ou por PPPs: Descontos de 120% na matria colectvel
(110% para cidade de Maputo) durante 5 anos.

DEPRECIAO ACELERADA Aplicao de taxas de depreciao Aplicao de taxas de depreciao


o dobro das taxas normais. Para 1.5 vezes superior s taxas normais.
investimentos realizados nos sectores de hotelaria e turismo a taxa
triplicada.
MODERNIZAO E INTRODUO Desconto de 15% da matria colec- Desconto de 10% da matria colecDE NOVAS TECNOLOGIAS tvel.
tvel.
FORMAO/TREINAMENTO Durante cinco anos, desconto at 5%
PROFISSIONAL da matria colectvel (10% no caso
de treinamento para uso de tecnologia de ponta).

Durante cinco anos, desconto at 5%


da matria colectvel (10% no caso
de treinamento para uso de tecnologia de ponta).

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.

A reviso do CBF 2009 mostra uma imagem mista em termos de reduo


e reforo dos benefcios fiscais. Do lado das redues destacam-se quatro grupos principais. Primeiro, os benefcios concedidos por via do Crdito Fiscal por
Investimento (CFI) reduziu para as provncias de Cabo Delgado, Inhambane e
Niassa, que viram o valor recupervel reduzir em 5%. Para os projectos de grande
dimenso e para os sectores de hotelaria e turismo, foram retirados os reforos de
100% e de 3 pontos percentuais respectivamente, tendo passado a estar sujeitos
aos mesmos benefcios gerais do CFI em vigor a partir de 2009.
Segundo, os projectos de grande dimenso viram igualmente retiradas as
possibilidades de gozarem os benefcios excepcionais.1 No entanto, no evidente
que isto se ir traduzir numa reduo dos benefcios fiscais aos megaprojectos,
1

Por exemplo, a Mozal obteve o benefcio excepcional de substituir o pagamento do IRPC taxa
de 32% pelo pagamento de um valor correspondente a 1% das vendas brutas. De acordo com
Kuegler (2009), isto representou em 2006 um desconto de cerca de 90% na taxa do IRPC.
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

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uma vez que tal ir depender do pacote de benefcios aplicvel a cada mega-projecto abrangido pela CBF 2009. Terceiro, os sectores de minas e petrleos
perderam os benefcios especficos. O sector mineiro beneficiava de uma reduo
de 25% durante os primeiros cinco anos de produo para investimentos acima
de US$ 500.000 e o sector petrolfero beneficiava da mesma taxa durante os primeiros oito anos de produo. Estas redues foram eliminadas na reviso do
quadro legal que regula as contribuies fiscais das empresas dos sectores mineiro
e petrolfero lei 13/2007. Por ltimo, os benefcios aplicados por via da reduo
da matria colectvel foram reduzidos, excepo dos incentivos para formao
e treinamento profissional.
Os reforos dos incentivos em 2009 fizeram-se sentir para as ZFIs, sectores
da agricultura e aquacultura, no CFI para 2 provncias, para empresas abrangidas
pelo regime simplificado, Zonas Econmicas Especiais (ZEEs), parques de cincia
e tecnologia, e para os investimentos privados e Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
em infra-estruturas pblicas.
Para as Zonas Francas Industriais (ZFIs), o CBF 2009 reforou o incentivo
de reduo da taxa do IRPC em 60% durante 10 anos ao conceder iseno total
durante os primeiros 10 anos, reduo de 50%, do dcimo primeiro ao dcimo
quinto ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. O sector
agrcola beneficiou de uma extenso do desconto de 80% da taxa do IRPC para
o sector agrcola de 2012 para 2015, e para 50% entre 2016 e 2025 (estes mesmos
benefcios foram estendidos ao sector da aquacultura). O CFI foi reforado em 5%
para as provncias de Nampula e Manica e as empresas em regime simplificado
passaram a estar sujeitas a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas no lugar de 20%.
Os parques de cincia e tecnologia, as ZEEs e os investimentos em infra-estruturas pblicas passaram a fazer parte dos sectores com benefcios especficos.
Os primeiros passaram a beneficiar de isenes nos primeiros cinco anos, 60% do
sexto ao dcimo ano e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. No caso
das ZEEs, os pacotes de incentivos fiscais so divididos em trs tipos de acordo
com o tipo de actividade, nomeadamente, operadores e empresas. Para os operadores atribuda iseno total do pagamento do IRPC para os primeiros 5 anos,
50% do sexto ao dcimo ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. Para as empresas, a iseno total cobre os primeiros trs anos de actividade,
reduo de 50% do quarto ao dcimo ano e de 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. As empresas de ZEEs de servios beneficiam de uma reduo de
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Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

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50% nos primeiros trs anos. No caso do investimento em infra-estruturas pblicas


pelo sector privado ou pelas PPPs, a reviso de 2009 oferece redues de 80% na
taxa do imposto do IRPC nos primeiros cinco anos, 60% do sexto ao dcimo ano
e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano.
O IMPOSTO DO RENDIMENTO DE PESSOAS SINGULARES
O IRPS incide sobre o rendimento do trabalho (independentemente da fonte
de rendimento e contrariamente ao imposto do trabalho substitudo) e inclui 5 escales de rendimento sujeitos a taxas progressivas de 10%, 15%, 20%, 25% e 32%.
Estas taxas podem variar para cada escalo de rendimento de acordo com outros
critrios como o estado civil e o nmero de dependentes. Beneficiam de iseno
os rendimentos anuais inferiores a 36 salrios mnimos, do salrio mnimo mais
elevado em 31 de Dezembro do ano a que dizem respeito os rendimentos, ficando
o excedente sujeito ao imposto. Os incentivos fiscais atribudos s empresas beneficiam igualmente da segunda categoria do IRPS que abrange os rendimentos de
trabalhadores por conta prpria, profissionais e empresas individuais.
O IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO
O IVA entrou em vigor em 1999 em substituio do imposto de circulao
e do imposto de consumo, visando eliminar o efeito cascata destes impostos. Este
imposto incide sobre o consumo final (uma vez que o IVA pago em consumo intermdio recupervel) tanto dos produtos produzidos em territrio nacional bem
como sobre os produtos importados. O IVA cobrado a uma taxa de 17% para as
empresas com vendas anuais superiores a 250.000Mt e a uma taxa de 5% sobre as
vendas brutas para empresas com volume de negcios inferiores a 250.000Mt e
superiores a 100.000Mt que so abrangidas pelo regime simplificado (substitudo
em 2009 pelo ISPC correspondente a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas das
empresas com volume de negcios entre 750.000Mt e 2.500.000Mt). As empresas
com vendas inferiores a 100.000Mt (750.000Mt em 2009) esto isentas. O quadro 3
lista os principais benefcios concedidos por via de isenes no pagamento do IVA.
A comparao entre os benefcios fiscais concedidos por via do IVA em 2002
e 2009 mostra que os sectores de minas e petrleos viram o perodo de iseno no
pagamento do IVA sobre importaes ser reduzido para cinco anos e os bens isentos
limitados classe K, para o caso das minas, e, no caso dos petrleos, limitados
classe K e uma lista designada de produtos (de acordo com a lei 13/2007).
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 139

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QUADRO 3 BENEFCIOS FISCAIS NO PAGAMENTO DO IVA


SECTOR

CBF 2002

CBF 2009

GERAL Importaes de bens de equipamento Importaes de bens de equipamento


classificados na classe K da PA.
classificados na classe K da PA incluindo respectivos acessrios e peas
sobressalentes.
HOTELARIA E TURISMO Sujeito aos benefcios gerais e outros adicionada uma lista de bens consiespecficos aplicveis.
derados indispensveis para o desenvolvimento da actividade.
ZFIS Importaes necessrias para implan- Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas
tao e funcionamento das empresas
ZEES n.a

Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas

PARQUES DE CINCIA E n.a


TECNOLOGIA

Iseno na importao de material e


equipamento cientifico, didctico e de
laboratrio.

PROJECTOS DE GRANDE Sujeito aos benefcios gerais e outros Bens destinados a implantao e prosDIMENSO especficos aplicveis.
secuo da actividade
MINAS E PETRLEOS Importao de equipamentos, apare- Minas: importaes de bens da classe
lhos, materiais e sobressalentes por K durante 5 anos.
tempo indeterminado.
Petrleos: Importaes de bens da
classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos.
PRODUTOS Farinha de milho, arroz, po, medicamentos, insumos agrcolas, bens para
o sector da sade e educao, servios
financeiros e produtos de exportao.

Em relao a 2002 adicionada uma


lista de outros bens considerados fundamentais para o desenvolvimento das
actividades do comrcio e indstria
rural.

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.
NOTAS
Classe K refere-se a classe de bens de capital.
n.a.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF.

Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens


da classe K para incluir os respectivos acessrios e peas sobressalentes. Os sectores de hotelaria e turismo, comrcio rural e indstria rural viram adicionada uma
extensa lista de bens considerados indispensveis para as actividades destes sectores.
Os projectos de grande dimenso viram as isenes restritas importao de bens
da classe K a serem estendidas para bens necessrios implantao e funcionamento das empresas, benefcio igualmente extensivo s empresas em ZEEs e em
parques de cincia e tecnologia. Os pequenos contribuintes beneficiaram de uma
reduo de 2 pontos percentuais na taxa incidente sobre as vendas brutas.
140

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

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OS DIREITOS ADUANEIROS (DA)


Os direitos aduaneiros dizem respeito s tarifas a que esto sujeitas as importaes do pas. As taxas prevalecentes encontram-se discriminadas na pauta aduaneira
do pas. Esta componente tem tendncia decrescente em grande parte devido aos
acordos de liberalizao do comrcio adoptados pelo pas no mbito da SADC,
da OMC e de outros acordos que conduzem a maior liberalizao do comrcio.
O quadro 4 sumariza os principais benefcios fiscais em vigor em 2002 e em 2009.
QUADRO 4 BENEFCIOS NO PAGAMENTO DE DA
SECTOR
GERAL

CBF 2002
Bens da classe K.

CBF 2009
Bens da classe K, respectivos acessrios e peas sobressalentes.

INDUSTRIAS
TRANSFORMADORAS E DE
MONTAGEM

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Iseno na importao de mattros especficos aplicveis.
rias-primas para empresas com
facturao anual no inferior a
3.000.000Mt e com valor acrescentado mnimo de 20%.

HOTELARIA E TURISMO

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Aos benefcios gerais adicionada


tros especficos aplicveis.
uma lista de bens considerados
indispensveis para o desenvolvimento da actividade.

PARQUES DE CINCIA E
TECNOLOGIA

n.a.

Iseno na importao de material


e equipamento cientifico, didctico
e de laboratrio.

ZFIs

Bens necessrios para implantao Bens necessrios para implantao


e funcionamento das empresas.
e funcionamento das empresas

ZDRs

Bens das classes K e I da PA du- Bens necessrios para implantao


rante os primeiros 3 anos da imple- e funcionamento das empresas.
mentao do projecto.

ZEEs

n.a.

PROJECTOS DE GRANDE
DIMENSO
MINAS E PETRLEOS

Bens necessrios para implantao


e funcionamento das empresas.

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Bens destinados a implantao e


tros especficos aplicveis.
prossecuo da actividade
Importao de equipamentos, aparelhos, materiais e sobressalentes
por tempo indeterminado.

Minas: importaes de bens da


classe K durante 5 anos.
Petrleos: Importaes de bens da
classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos.

PRODUTOS

O mesmo para o IVA

O mesmo para o IVA

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.
NOTA
N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF

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A comparao entre os benefcios fiscais concedidos em 2002 e 2009 mostra


que os sectores de minas e petrleos viram o perodo de iseno no pagamento de
DA sobre as importaes reduzido para cinco anos e os bens isentos limitados
classe K para o caso das minas e, no caso dos petrleos, limitados classe K e
a uma lista designada de produtos (na lei 13/2007).
Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens
da classe K para incluir os respectivos acessrios e peas sobressalentes. Os sectores
de hotelaria e turismo, comrcio rural e indstria rural viram adicionada uma extensa
lista de bens considerados indispensveis para as actividades destes sectores. Os projectos de grande dimenso viram as isenes restritas importao de bens da classe
K serem estendidas para bens necessrios implantao e funcionamento das empresas, benefcio igualmente extensivo s empresas em ZEEs e em parques de cincia
e tecnologia. As empresas manufactureiras e de montagem com um nvel de facturao no inferior a trs milhes de meticais e valor adicionado mnimo de 20 passaram
a estar isentas de direitos na importao de matria--prima. Os mesmos produtos que
passaram a beneficiar de isenes no pagamento do IVA nas importaes passaram
igualmente a beneficiar de iseno no pagamento de DA na importao.
O IMPOSTO SOBRE O CONSUMO ESPECFICO
O ICE incide sobre bens considerados de consumo suprfluo (por exemplo,
jias), prejudiciais sade e ao ambiente (como, por exemplo, bebidas alcolicas,
cigarros, e motores de veculos) a taxas que vo de 15% a 65%. O CBF no providencia a lista especfica de bens que beneficiam de isenes por via do ICE. Estas
podem ser encontradas nas isenes especficas por produtos e por sectores (por
exemplo, a iseno na importao de veculos motorizados para transporte de
bens ou outros bens necessrios para o desenvolvimento das actividades das empresas no caso das empresas em ZFIs e, no caso do CBF 2009, iates importados
pelos sectores de hotelaria e turismo).
A comparao entre os benefcios fiscais em vigor no incio de 2002 e a
partir de 2009 mostra que, em relao ao pagamento do IVA, dos DA e do ICE, a
quantidade de sectores gozando de benefcios especficos e a quantidade de bens
isentos foram claramente aumentados. Apenas os sectores de minas e petrleos
viram os seus benefcios reduzidos, tendo esta reduo incidido na limitao aos
bens da classe K e a uma lista adicional de equipamentos necessrios para o
desenvolvimento da actividade e na reduo do perodo de tempo de iseno que
142

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

Desafios.indb 142

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foi limitado a cinco anos. No entanto, sendo que o grosso das importaes deste
tipo de bens de capital e equipamento , em geral, efectuado dentro dos primeiros
cinco anos de actividade, o impacto da limitao temporal tender a ser limitado.
No que diz respeito ao IRPC (e a segunda categoria do IRPS), a grande diversidade de sectores sofrendo redues de benefcios, ou beneficiando de reforos e
outros ainda beneficiando de redues e reforos simultaneamente, torna o balano
um pouco mais complicado de avaliar. Este balano vai depender igualmente da
hierarquia dos benefcios aplicveis. Por exemplo, um projecto de grande dimenso
ou um projecto de hotelaria e turismo localizados numa ZFI podero beneficiar dos
incentivos mais generosos concedidos s ZFIs? Apesar de deixar claro que os benefcios no so cumulveis, o CBF no deixa clara a hierarquia dos benefcios fiscais.
Se os projectos puderem optar pelo pacote mais generoso, tal ir contribuir para
um aumento dos custos dos benefcios (medido pelo custo dos benefcios como
proporo da receita arrecadada). No final, os custos dependero do padro do investimento a ser realizado no pas abrangido pelo CBF 2009. Por exemplo, projectos
aprovados a partir de 2010 nos sectores de minas e petrleos devero contribuir
para a reduo do custo dos benefcios uma vez que estes foram reduzidos. Os
outros investimentos realizados em ZFIs, ZEEs e Parques de cincia e tecnologia
e que beneficiem dos incentivos especficos para estas reas iro contribuir para o
aumento dos custos, uma vez que os benefcios aumentaram.
O generoso e complexo pacote de incentivos fiscais prevalecente e a expanso
dos benefcios concedidos s ZFIs e s ZEEs sob o argumento de atrair investimento levantam quatro preocupaes principais. Primeiro, entra em contradio com
algumas das caractersticas desejveis do sistema tributrio e, mais especificamente,
de vrias das boas prticas definidas no quadro da reforma fiscal em Moambique.
Com efeito, (i) quando os benefcios fiscais so irrelevantes nas decises de investimento (o que se tem revelado a regra) entram em contradio com os objectivos de
alargamento da base tributria e constrangem a possibilidade de reduo da carga
fiscal geral, tornando-a mais atractiva para o investimento em geral (exceptuando
os benefcios concedidos a microempresas cuja massa tributvel muitas vezes no
justifica o esforo da administrao fiscal); (ii) o pacote de incentivos fiscais, ao
beneficiar os grandes investimentos em detrimento das pequenas e mdias empresas (Byiers, 2009), confere alguma regressividade tributao das empresas; (iii) as
motivaes para o tipo de mudanas geradas no so claras. Por exemplo, qual a
vantagem em reduzir os benefcios por via do CFI paralelamente a um reforo das
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isenes no IRPC, como no caso dos investimentos em infra-estruturas pblicas


(exactamente em oposio aos argumentos que, de acordo com Bolnick (2004), so
avanados por grande parte de especialistas em fiscalidade que apresentam o CFI
como sendo a modalidade de incentivo fiscal mais custo-efectiva, transparente e
simples); (v) tornam o sistema fiscal excessivamente complexo para as capacidades
existentes devido enormidade e complexidade dos benefcios fiscais concedidos,
desviando recursos dos esforos de tributao.
Segundo, dado o grande foco da estratgia de desenvolvimento industrial nas
ZFIs e ZEEs, o seu crescimento ser feito com um alto custo dos benefcios fiscais
relativamente arrecadao fiscal, sobretudo se estes no forem determinantes na
atraco dos investimentos. Adicionalmente, no est excluda a possibilidade dos
incentivos fiscais poderem eventualmente causar desinvestimento nas empresas que
deles no beneficiam quer por via da distoro do ambiente de competio quer pela
limitao dos gastos pblicos (em virtude do aumento das receitas fiscais abdicadas
para isenes) em bens e servios que promovam a actividade econmica das pequenas e mdias empresas que so as que mais necessitam da interveno do Estado.
Terceiro, na medida em que revelam uma postura do governo cada vez mais
benevolente em relao abdicao de receita fiscal por via de isenes fiscais, reduzem a fora do argumento para renegociao dos excessivos benefcios concedidos
aos megaprojectos com um potencial significativo de aumento do espao fiscal.

EVOLUO DOS CUSTOS DOS INCENTIVOS FISCAIS, DA MASSA TRIBUTVEL E


DA CARGA FISCAL POR CATEGORIA DE IMPOSTO
Esta seco foca a sua anlise no custo dos benefcios fiscais, na evoluo da
massa tributvel e da carga fiscal por cada categoria de imposto. No entanto, no que
diz respeito ao IVA e ao ICE, a anlise refere-se apenas parte que incide sobre as
importaes. Isto deve-se ao facto de os dados disponveis atravs da Conta Geral
do Estado (CGE) no considerarem o custo dos benefcios concedidos em produtos
adquiridos no mercado domstico o que, em grande parte, pode ser explicado pelo
maior peso dos valores arrecadados e, sobretudo, dos benefcios fiscais concedidos
por via das importaes. Em relao aos valores dos incentivos fiscais por via do
IRPC apresentados pela CGE, fica a ideia de que estes no incluem pelo menos os
incentivos concedidos Mozal. Com efeito, uma comparao dos dados apresentados pela CGE com estimativas feitas por Kuegler (2009) sobre os custos dos benefcios fiscais concedidos Mozal por via da tributao dos rendimentos do capital em
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2006 mostra que estes superam os dados apresentados pela CGE em cerca de 500%.
Portanto, a excluso da Mozal conduz a uma enorme subestimao dos custos dos
benefcios fiscais (mais particularmente dos concedidos por via do IRPC).
Comeando pela anlise da evoluo dos custos dos incentivos fiscais, constata-se que, de acordo com a tabela 1, entre 2002 e 2008, o custo dos benefcios
fiscais anuais concedidos por via do IRPC cresceu em 3 273%, seguido do ICE
(755%), do IVA (708%) e dos direitos aduaneiros (674%). Em termos proporcionais, os benefcios fiscais sobre o IRPC representaram, em 2008, 73% do custo
total dos benefcios fiscais, seguido do IVA (16%), dos DA (9%) e do ICE (2%).
TABELA 1 EVOLUO DOS BENEFCIOS FISCAIS, 2002-2008

CATEGORIA DE
IMPOSTO
IRPC (*)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

MILHES DE METICAIS

VARIAO,
2002-08
(%)

PESO EM
2008
(%)

172

622

345

342

517

3.967

5.835

3.273

73

173

Direitos Aduan.

92

85

351

438

823

923

712

674

ICE
(importaes)

22

46

60

272

113

188

755

IVA
(importaes)

160

133

414

670

1.534

1.857

1.292

708

16

Total

446

847

1.157

1.683

3.147

6.861

8.027

1.696

100

IRPS

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos).


NOTA
(*)
Para 2002 e 2003 os dados da CGE referem-se a contribuio industrial.

Este peso considervel de benefcios fiscais concedidos por via do IRPC


reflecte-se num baixo contributo fiscal do rendimento do capital, chegando a ser
inferior ao contributo do rendimento do trabalho para todo o perodo em anlise
(representando em mdia 72% deste no mesmo perodo) ver grfico 1.
Este contributo do capital inferior ao do trabalho torna-se mais evidente
quando se compara o potencial da massa tributvel. Ou seja, comparando os lucros com as remuneraes dos trabalhadores, constata-se que os primeiros superam largamente os segundos. Este artigo usa os dados do Inqurito Anual s Empresas (IAE) do Instituto Nacional de Estatstica (INE) para obter uma estimativa
da proporo dos lucros em relao s remuneraes do trabalho. De acordo com
o IAE 2007 nico ano para o qual os dados necessrios esto disponveis , a
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remunerao total dos trabalhadores em 2007 foi de 17 354 milhes de meticais.


Os lucros das empresas (calculado como a diferena entre os proveitos totais e
os custos totais) foram de 43 383 milhes de meticais. Estes dados sugerem uma
massa tributvel por via do IRPC 250% superior massa tributvel por via do
IRPS. Sendo que no mesmo ano os montantes arrecadados pelo IRPC representaram 90% dos montantes arrecadados pelo IRPS, isto sugere que a carga fiscal
mdia sobre o trabalho foi, em 2007, 280% superior carga fiscal mdia sobre o
capital. Para o mesmo ano, a carga fiscal mdia do conjunto de impostos sobre as
importaes (IVA, DA e ICE) foi 120% superior carga fiscal do IRPC.
GRFICO 1 EVOLUO DO IPRS E DO IRPC, 2002-2008 (EM MILHES DE METICAIS A PREOS CORRENTES)
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

2002
IRPS

2003

2004

2005

2006

2007

2008

IRPC E TAXA LIBERATRIA DAS ZONAS FRANCAS


FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

Embora no tenha sido possvel obter os dados sobre a evoluo da massa


tributvel, o artigo usa a combinao de algumas variveis para obter uma aproximao do comportamento desta varivel. Se considerarmos uma taxa de imposto
constante (o que se pode considerar uma assumpo razovel para o perodo em
anlise exceptuando no caso dos DA), teremos que o somatrio dos montantes
absorvidos pelos impostos e pelas isenes representam uma proporo fixa da
respectiva massa tributvel. Assim, podemos usar a evoluo do somatrio das
receitas arrecadadas e das isenes fiscais como proxy para evoluo da massa
tributvel identificada pelo sistema tributrio.
146

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Adicionalmente, podemos assumir que a massa tributvel identificada pelo


sistema tributrio representativa da massa tributria gerada pela economia. A
grande limitao deste procedimento a de assumir um impacto nulo da variao da eficcia do sistema de colecta de impostos (na identificao da massa
tributvel, sua tributao e concesso das devidas isenes) nos montantes de
impostos arrecadados e de isenes. Isto , assume que as variaes no somatrio destes montantes so determinadas apenas pelas variaes dos volumes de
actividade econmica. Embora esta seja uma assumpo rgida, o procedimento
permite a melhor aproximao possvel do comportamento das massas tributveis com base nos dados disponveis. Obviamente, os resultados e anlises que
deles derivam devem ser tomados como hipteses, sendo que os resultados e
a sua interpretao merecem ser revistos medida que os dados necessrios
se forem tornando disponveis. A relevncia destas hipteses e do raciocnio
derivado reforada pelo facto de o foco da anlise residir na comparao das
variveis analisadas e no tanto nos nmeros absolutos, sendo que as diferenas
significativas encontradas nestas comparaes conferem uma margem de verificao das hipteses desenvolvidas sem necessidade de que os pressupostos
adoptados se verifiquem a 100%.
Dito isto, podemos proceder anlise da evoluo da massa tributvel, da
carga fiscal e da relao entre o crescimento da massa tributvel e do rcio Receitas Fiscais/Produto Interno Bruto (RF/PIB). Usando a taxa de crescimento do
somatrio dos montantes arrecadados e das isenes (parciais ou totais) como
proxy do crescimento da massa tributvel, verificamos que a massa tributvel por
via do IRPC a que cresce mais rpido (a uma taxa mdia anual de 54%), seguido
do IRPS (29%), ICE (23%), IVA (21%) e DA (14%). Isto fez com que a massa tributvel por via do IRPC se tornasse a maior nos ltimos 2 anos, seguida, em ordem
decrescente, pelo IVA, IRPS, DA e ICE ver grfico 2. Desta forma, fica claro que,
considerando a evoluo da massa tributvel, o maior potencial de crescimento da
receita fiscal reside na tributao aos rendimentos das empresas.
Pode-se obter uma aproximao da evoluo da carga fiscal atravs da
evoluo do rcio receitas arrecadas/massa tributvel. Os dados sugerem que,
entre 2002 e 2008, a carga fiscal mdia do IRPC foi a que mais reduziu (-31
pontos percentuais), depois dos DA (-12 p.p.), IVA (-9 p.p.), ICE (-9 p.p.) e
IRPS (0 p.p.).

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GRFICO 2 EVOLUO DA MASSA TRIBUTVEL DE ACORDO COM A CATEGORIA DE IMPOSTO, 2004-2008


(EM MILHES DE METICAIS)
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0

2002
IRPC +ISENES

2003

2004
IVA + ISENES

2005

2006

IRPS + ISENES

2007

DA+ISENES

2008
ICE+ISENES

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

O grfico 3 d-nos uma ideia do comportamento anual da carga fiscal mdia,


ao mesmo tempo que nos mostra como evolui o custo das isenes em proporo
das receitas arrecadadas (o aumento do rcio isenes/receitas arrecadas sugere
uma reduo da carga fiscal mdia e uma reduo do mesmo rcio sugere o inverso). Para todo o perodo em anlise, excepo de 2006, o peso dos incentivos em
relao arrecadao foi maior para o IRPC quando comparado com os outros
impostos, sendo que, em 2008, os custos dos benefcios fiscais superaram os montantes arrecadados. No caso do IVA, o peso mximo dos benefcios fiscais relativamente aos montantes arrecadados foi de 40%, do ICE (39%) e dos DA (16%). O
grfico 4 agrega os impostos que incidem sobre as importaes (IVA, DA e ICE)
para facilitar a comparao visual. Pelo grfico fica evidente a ideia de uma carga
fiscal substancialmente menor para o caso do IRPC, e que se reduz vertiginosamente nos ltimos 2 anos. A carga fiscal mdia sobre as importaes atravs do
IVA, dos DA e do ICE reduziu ao longo do perodo em anlise (mas a um ritmo
mdio anual inferior ao da reduo da carga fiscal sobre os lucros) excepo do
ltimo ano em que aumentou.

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GRFICO 3 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS
POR IMPOSTO, 2002-2008 (%)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2002
IRPC

2003

2004

Direitos Aduaneiros

2005

2006

ICE (importaes)

2007

2008

IVA (importaes)

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

GRFICO 4 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS POR VIA DO
IRPC E DOS IMPOSTOS SOBRE IMPORTAES (IVA, DA e ICE), 2002-2008 (%)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2002
IRPC

2003

2004

2005

Impostos sobre importaes

2006

2007

2008

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

Este crescimento do rcio benefcios/arrecadao significa que os ganhos de


eficcia na colecta fiscal e/ou que o crescimento dos lucros na economia esto a ser
maioritariamente absorvidos pelas isenes (e em propores crescentes nos ltimos dois anos). Embora o primeiro cenrio seja igualmente problemtico por
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

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revelar uma decrescente capacidade de transformar a eficcia da colecta fiscal


em receitas fiscais, a hiptese deste crescimento ser tambm reflexo do segundo
cenrio ainda mais preocupante por dois motivos principais.
Primeiro, sendo que a carga fiscal mdia sobre o capital se encontra a nveis
baixos (por exemplo, comparativamente carga sobre o trabalho), esta reduo
de questionar. preciso realar que esta reduo no se deve reduo da taxa
de imposto sobre o capital mas sim ao aumento de projectos beneficiando de
isenes. Este aspecto distorce o ambiente de competio, colocando as empresas
que no beneficiam de isenes maioritariamente as pequenas e mdias em
situao cada vez mais desfavorvel relativamente ao resto das empresas. Adicionalmente, conforme discutido na seco seguinte, estes benefcios so em geral redundantes nas decises de investimento das empresas que deles beneficiam e no
estando excluda a possibilidade de produzirem um efeito de desinvestimento nas
decises das empresas que deles no beneficiam por via da distoro do ambiente
de competio ou por via da limitao dos gastos pblicos como consequncia da
limitao do espao fiscal do governo.
O segundo motivo est ligado sustentabilidade do crescimento das receitas
fiscais como proporo do PIB. Quando a taxa de impostos no varia, o crescimento das receitas fiscais determinado pela variao da taxa e estrutura de
crescimento da economia, e por uma maior eficcia no sistema de colecta fiscal.
Sendo que os ganhos de receita adicional por via da melhoria do sistema de colecta fiscal tendem a reduzir medida que o sistema melhora (porque o peso das
receitas que escapa ao sistema vai reduzindo), a sustentabilidade do crescimento
das receitas fiscais (em proporo do PIB) fica cada vez mais dependente da elasticidade das receitas fiscais em relao ao PIB. Ou seja, dependente da ligao entre
este crescimento das receitas fiscais e as dinmicas de crescimento da economia
(velocidade e estrutura). Por exemplo, qual o contributo do crescimento do sector
da agricultura ou qual o contributo do aumento do consumo ou qual o contributo
do aumento dos lucros para o aumento do rcio RF/PIB?
Em relao ao contributo do aumento dos lucros, verifica-se que, se a carga
fiscal mdia sobre o capital reduz perante uma taxa de imposto fixa isto explica-se
pela variao da estrutura dos sectores contribuintes para o lucro total, onde o peso
dos sectores beneficiando de incentivos fiscais aumenta a proporo total dos benefcios relativamente aos valores arrecadados e o peso dos lucros no PIB (21% de
acordo com os dados do IAE 2007 e das contas nacionais e, em princpio, subvalo150

Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

Desafios.indb 150

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rizado pelo facto de o valor dos lucros corresponderem a uma amostra) for superior
ao peso do IRPC nas receitas fiscais (13% em 2007) significa que, ceteris paribus, o
aumento dos lucros tem contribudo para a reduo do rcio RF/PIB. Isto ocorre
mesmo quando o aumento dos lucros eleva os rcios IRPC/PIB e IRPC/RF.
Desta forma, uma reduo da capacidade de absoro dos lucros adicionais
gerados pela economia sugere um crescente desfasamento entre as dinmicas de
crescimento da economia e do crescimento das receitas fiscais como proporo
do PIB por via dos ganhos do capital. Por outras palavras, o crescimento econmico que se traduz no crescimento dos lucros na economia tem contribudo
negativamente para o objectivo de aumento das receitas fiscais como proporo
do PIB. Este aspecto levanta preocupaes em relao sustentabilidade do crescimento das receitas fiscais como proporo do PIB, o que, conforme referido
anteriormente, ir depender tambm do padro do investimento e da sua relao
com o pacote de benefcios fiscais.
Como contra-argumento ao exposto acima, podem ser apresentados os possveis efeitos multiplicadores da reduo da carga fiscal sobre o capital sobre outras
fontes de receita. Por exemplo, se os benefcios fiscais sobre o IRPC promovem
investimento adicional, ento as receitas fiscais podero expandir por via de outras
categorias de impostos impulsionados pelas ligaes geradas por esse aumento do
investimento (por exemplo, aumento do IVA por via do aumento do consumo,
aumento dos DA por via do aumento das importaes, aumento do IRPS por via
do aumento do emprego, etc.). Para alm do facto de estes benefcios em geral serem redundantes (ver seco seguinte), tal teria de ser sustentado por um aumento
da carga fiscal mdia nessas outras categorias de impostos.2 No entanto, o facto
de os investimentos que beneficiam de incentivos fiscais no pagamento do IRPC
em geral beneficiarem de isenes no pagamento de IVA, de DA e outros reduz a
possibilidade da ocorrncia desses efeitos multiplicadores positivos sobre as receitas fiscais. Por outro lado, preciso notar que as isenes do pagamento do IVA,
do ICE e de outros impostos que reduzem os custos das empresas e aumentam
os lucros, que posteriormente beneficiam de isenes no pagamento do IRPC,
contribuem para o aumento da disperso entre os lucros e a arrecadao do IRPC
e, como tal, para a reduo do rcio RF/PIB.
2

No caso das importaes, porque estas no adicionam ao PIB, o seu aumento no contribui
para reduo do rcio RF/PIB e qualquer aumento no valor das receitas arrecadas por via das
importaes contribui para o aumento do rcio RF/PIB.
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 151

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Em resumo, de acordo com a anlise desenvolvida nesta seco, os factores


que sustentam a preferncia pela opo de expanso das receitas fiscais por via da
reduo dos benefcios fiscais concedidos por via do IRPC so:
O peso e a taxa de crescimento significativamente maiores do custo dos
benefcios fiscais concedidos por via do IRPC relativamente aos custos por
via de outros impostos;
O crescimento da massa tributvel por via do IRPC (lucros) mais rpido do
que as massas tributveis das outras categorias de impostos;
A carga fiscal mdia comparativamente baixa sobre o rendimento do capital e distribuda de forma bastante desigual entre as empresas beneficirias
e no beneficirias de incentivos fiscais, em que as pequenas e mdias empresas aparecem como as mais desfavorecidas;
O declnio mais acelerado da carga fiscal sobre os lucros relativamente
carga fiscal sobre os outros grandes beneficirios de incentivos fiscais;
O facto de a estrutura de incentivos fazer com que o crescimento dos lucros
gerados pela economia contribua, ceteris paribus, para a reduo do rcio
RF/PIB;
Dois aspectos adicionais reforam o argumento:
A arrecadao de direitos aduaneiros tem uma tendncia declinante em
virtude dos vrios acordos conducentes liberalizao do comrcio a que
o pas aderiu (SADC, OMC, APEs, etc.) e, portanto, oferecerem menor
possibilidade de arrecadao de receita adicional;
O facto de as isenes do IVA se destinarem a suavizar o custo de vida das

camadas mais vulnerveis e aumentar a competitividade das empresas. O primeiro aspecto de especial relevncia dados os elevados nveis de pobreza pre-

valecentes e o carcter regressivo dos impostos indirectos refora o argumento


para as isenes no IVA para produtos de primeira necessidade. Quanto ao

estmulo s empresas, e perante a necessidade de reduo de benefcios fiscais,


a discusso deve focar a questo sobre qual a forma mais efectiva de estimular
as empresas: se por via das isenes sobre o IVA, os DA e o ICE pago em bens

de investimento e operacionais ou por via de isenes sobre o rendimento


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final. Trs aspectos fazem a balana pender para a reduo das isenes sobre

o IRPC: (i) o facto de o IRPC incidir sobre rendimentos positivos; (ii) o facto

de existir uma srie de outros benefcios fiscais que incidem indirectamente


sobre o rendimento do capital reduzindo a massa tributvel tais como o

crdito do imposto ao investimento (defendido por especialistas como sendo


um instrumento mais custo-efectivo, transparente e simples Bolnick (2004))
e a depreciao acelerada; (iii) o reduzido efeito da reduo da carga fiscal so-

bre o capital por via das isenes fiscais sobre o IRPC como impulsionador da
actividade econmica discutido em detalhe na seco seguinte.

A RELEVNCIA DOS INCENTIVOS FISCAIS NO RENDIMENTO DO


CAPITAL
Dado o relativamente maior potencial de aumento das receitas fiscais por
via do IRPC, mais concretamente atravs da reduo dos benefcios fiscais concedidos por esta via, torna-se necessrio analisar a relevncia destes incentivos na
prossecuo dos objectivos que nortearam a sua concesso. Os incentivos fiscais
so vistos primeiramente como uma forma de promover investimento no pas
(para uma discusso mais detalhada dos argumentos a favor e contra incentivos
fiscais veja Bolnick (2009 e 2004). Por esta via espera-se que uma srie de outros
objectivos sejam alcanados, tais como a promoo de ligaes produtivas, tecnolgicas e pecunirias, a promoo do emprego, a diversificao da base produtiva,
o crescimento econmico, a reduo da pobreza e por a em diante. Obviamente
que, para que os incentivos fiscais sejam considerados determinantes no alcance
destes ltimos objectivos, necessrio que, em primeiro lugar, tenham sido determinantes na promoo do investimento.
Existem duas linhas principais de anlise do impacto dos incentivos fiscais
nas decises de investimento, ambas convergentes para indicao da redundncia
dos incentivos fiscais. A primeira baseia-se sobretudo na anlise das caractersticas
dos projectos implementados no pas, focando nos megaprojectos, e relacionando-as com as teorias econmicas que explicam as decises de investimento e de
localizao de projectos desta natureza. A segunda assenta sobretudo numa avaliao emprica baseando-se na anlise de inquritos visando medir a relevncia
dos incentivos fiscais nas decises de investimento no pas.
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O primeiro tipo de anlise tem sido patente em vrios estudos desenvolvidos


por Castel-Branco, sintetizados em Castel-Branco (2008) e Castel-Branco e Cavadias (2009), e podem ser resumidos nos seguintes pontos:
Os megaprojectos tm custos de insucesso (ou sunk costs) muito altos por
causa da dimenso e complexidade destes investimentos. Deste modo, estes
empreendimentos so pouco sensveis a incentivos de curto prazo ou de
ocasio, e muito sensveis s estratgias corporativas globais, dinmicas dos
mercados, condies logsticas e de infra-estruturas, acesso barato e seguro a
recursos produtivos e custos do capital. Em Moambique estes projectos so
orientados para mercados externos maiores e com acordos futuros, investem
massivamente na infra-estrutura e logstica de que necessitam, exigem livre
repatriamento de capitais, negoceiam preos baixos para as matrias-primas
e outros principais insumos locais e isenes de direitos nas importaes de
equipamentos e matrias-primas. Na essncia, as decises de investimento e
a sua localizao, expanso, escolha de mercados e tecnologia so o resultado da combinao de estratgias corporativas num ambiente oligopolista, em
vez de respostas de curto e mdio prazo a incentivos no estruturais.
Por outro lado, estes so projectos com interesses estratgicos localizados, quer
por serem centrados na explorao de recursos naturais no renovveis (energticos e minerais) com localizao bem definida, quer por serem guiados por
estratgias corporativas oligopolistas que determinam a escolha de localizao. Por causa disto, estes projectos no tm interesse em circular procura de
incentivos marginais, pois as suas decises locacionais so sempre estratgicas.
No caso especfico da Mozal, a sua deciso locacional foi determinada pelos
seguintes factores: um subsdio da ESKOM sobre a energia (principal custo
da fundio) para incentivar a Mozal a estabelecer-se em Moambique de
modo a justificar a interveno da ESKOM na rede de energia Moambicana;
e a disponibilidade do Porto da Matola para as importaes e exportaes da
Mozal (mais de metade da actividade deste Porto est associada ao comrcio
externo da Mozal). Nos restantes casos, a existncia de um recurso natural
no renovvel (gs, areias minerais, carvo, etc.) um factor determinante nas
decises de localizao do investimento que faz sentido dentro de um quadro
estratgico corporativo de controlo e explorao dos recursos.
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Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

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A segunda linha de anlise baseada em inquritos foi desenvolvida por Macamo (2000) e Bolnick (2004, 2009). Tirando ilaes a partir de um inqurito
realizado a 33 investidores, Macamo mostra que 76% destes teriam realizado os
seus investimentos mesmo na ausncia de incentivos fiscais.
A partir de um inqurito realizado a uma seleco aleatria de 60 empresas
que beneficiaram de incentivos fiscais no perodo de 2005 a 2007, Bolnick (2009)
analisa o impacto destes incentivos nas decises de investimento destas empresas.
O estudo procura avaliar o impacto dos incentivos fiscais nas decises de investimento, formulando vrias questes que permitem fazer uma verificao cruzada
da validade das respostas. As principais perguntas e resultados encontrados foram:
Solicitadas a listarem os 3 factores mais preponderantes na sua deciso de investimento, apenas uma das 60 empresas mencionou incentivos fiscais.

Quando perguntados sobre a importncia que atribuam aos incentivos fiscais,


16 respondentes (27%) consideraram como de importncia crtica o acesso a

importaes de bens de capital livres de direitos aduaneiros enquanto 10 (17%)


consideraram os incentivos fiscais relacionados com o rendimento como factor

crtico (em 7 casos, ambos os incentivos foram mencionados como crticos). Isto
sugere uma taxa de redundncia de 83% para incentivos relacionados com o ren-

dimento e 73% para incentivos relacionados com iseno de direitos aduaneiros.


Perguntados directamente se a empresa teria investido sem benefcios fiscais,
a redundncia em relao aos incentivos relativos ao rendimento subiu para

78% (47 empresas) e baixou em relao s isenes de direitos aduaneiros na


importao de bens de capital para 67% (40 empresas).

Muito poucos projectos que beneficiaram destes incentivos podem ser considerados footloose apenas 7 empresas (12%) consideraram outras opes para

alm de Moambique e destas nenhuma considerou incentivos fiscais como


relevantes.

Adicionalmente, conforme notado por Castro et al. (2009) e Kuegler (2009), no


caso do investimento estrangeiro preciso ter em conta que, se a tributao dos seus
retornos obedecem a um regime global de impostos sobre os lucros no qual concedido um crdito de imposto compensatrio pelos impostos pagos em Moambique,
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ento qualquer benefcio fiscal ao IRPC concedido pelo pas ir aumentar os impostos pagos no exterior, no representando qualquer incentivo ao investidor, e equivalendo apenas a uma transferncia de receita fiscal de Moambique para o exterior.
Para alm da evidncia de que o impacto dos incentivos fiscais nas decises
de investimento so marginais, igualmente til analisar que tipos de investimentos so estimulados por estes incentivos. Isto particularmente til em face
do reforo deste pacote para os investimentos realizados nas ZFIs e nas ZEEs,
paralelamente ao crescente foco que a estratgia industrial atribui a estas Zonas.
Uma anlise cruzada do pacote de incentivos fiscais com a informao microeconmica patente em Bolnick (2009) sugere que a estrutura de incentivos favorece
investimentos capital-intensivos com pouco impacto no aumento do emprego.

DESAFIOS
Com vista a atacar o objectivo de expanso das receitas internas do pas por
via das receitas fiscais, uma srie de desafios se apresentam.
Primeiro, preciso que esteja claro que os benefcios fiscais representam um
custo para o pas. O facto de um projecto trazer vrios benefcios lquidos para o pas
no justifica automaticamente a concesso de benefcios fiscais. S far sentido incorrer em custos fiscais se a obteno desses benefcios for dependente da concesso dos
benefcios fiscais. Num pas que apresenta dfices crnicos nas suas contas pblicas, a
concesso de incentivos fiscais no pode ser feita de nimo leve. Para que o pas esteja
em condies de analisar a relevncia dos incentivos fiscais, antes da sua concesso
necessrio desenvolver um conhecimento mais profundo da quantidade e qualidade
dos recursos que o pas possui, o seu valor de mercado (actual e tendncias futuras) e
os interesses e dificuldades dos potenciais investidores. Este conhecimento do valor
da riqueza do pas , em si, um factor de atraco do investimento, ao mesmo tempo
que permite o aumento do poder negocial do pas. Quando aliado a uma maior clareza do que o pas pretende e pode obter da explorao das suas riquezas ao longo
do tempo, permite simultaneamente expandir os benefcios da sua explorao (por
exemplo, usando a informao sobre as tendncias do valor da produo no mercado
para determinar o melhor momento para autorizar a explorao de determinados
recursos) e reduzir os custos fiscais (por exemplo, quanto mais rentvel for o produto
no mercado, menos relevante se torna a concesso de incentivos fiscais).
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Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

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Segundo, necessrio ter sempre presente que tanto as riquezas naturais do


pas como as receitas fiscais pertencem ao Estado (portanto, ao povo). Desta forma, a
concesso de incentivos fiscais bem como a concesso de direitos de explorao das
riquezas do pas deve ser feita de forma transparente para que os cidados do pas possam controlar o uso responsvel do que lhes pertence. Isto particularmente relevante
pelo facto de a concesso de benefcios fiscais e direitos de explorao das riquezas do
pas se apresentar como uma moeda de troca que pode ser usada por pessoas ligadas
ao poder poltico para vender as riquezas do povo a preos irrisrios em troca de
ganhos pessoais (trocando as isenes fiscais pelo direito de se tornarem accionistas
das empresas beneficirias, por valores monetrios, etc.). Para um controlo efectivo,
indispensvel que a transparncia abranja os critrios de atribuio destes incentivos, a
quantidade de riqueza gerada por estes projectos e o seu contributo para a economia.
Terceiro, os incentivos fiscais, mesmo que relevantes na atraco de investimento, no devem perder o seu foco nos objectivos estratgicos de promoo
de emprego, aumento e diversificao da produo e exportaes, formao da
mo-de-obra, desenvolvimento tecnolgico, etc. Para tal, no basta tomar a deciso da sua concesso num determinado momento. fundamental que o sistema
de concesso de incentivos fiscais esteja ligado a um sistema de monitoria de
desempenho determinante para a continuidade dos incentivos e os moldes da
sua concesso. Este sistema no s permitiria reduzir os custos fiscais para o pas
como funcionaria como um mecanismo para estimular impactos mais positivos
dos projectos em relao a indicadores estratgicos de desenvolvimento.
Neste mbito, e dado o enorme custo que os incentivos aos megaprojectos representam para o pas paralelamente s evidncias da sua irrelevncia, fundamental
que o governo aborde seriamente a possibilidade de renegociao dos contratos firmados. Muitas vezes, tem sido argumentado que a renegociao iria implicar a deteriorao da imagem do pas como destino para o investimento. Um dos problemas
com este argumento o facto de assumir que a reviso dos incentivos seria imposta
pelo pas aos investimentos em causa. Esta ideia entra em contradio com a noo do
termo renegociar. A renegociao significa que o resultado final um acordo atingido
com base em discusses entre as partes sem entrar num processo litigioso. Cabe ao
governo desenhar e levar avante uma estratgia de renegociao dos contratos com os
megaprojectos (incluindo a formao de alianas estratgicas) fortemente suportada
por informao credvel sobre os custos e rendimentos destes projectos e por experincias de renegociao de contratos que ocorreram com sucesso em outros pases.
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

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A eliminao/reduo dos benefcios fiscais deve abrir espao para avaliao


da possibilidade de uma reduo da carga fiscal geral sobre o rendimento das
empresas sobretudo abordando a questo da dupla tributao dos rendimentos
(lucros e dividendos) tornando-a mais atractiva para o investimento em geral e
menos discriminatria para as pequenas e mdias empresas, livrando-as da situao caricata de subsidiarem parte dos benefcios aos grandes projectos.
Finalmente, uma expanso das receitas fiscais que seja sustentvel a longo
prazo depende de como evolui a estrutura produtiva nacional. Desta forma,
fundamental que as receitas arrecadadas sejam melhor aplicadas na promoo de
dinmicas de expanso, diversificao e articulao da base produtiva.
Todos os desafios mencionados requerem uma base de informao extensa
e slida. Neste contexto, a investigao joga um papel fundamental na abordagem
destes desafios. Portanto, a investigao tambm enfrenta uma srie de desafios.
Em primeiro lugar, e mais directamente ligada discusso central feita neste
artigo, necessria a verificao dos resultados obtidos nesta anlise atravs da
obteno e uso dos dados primrios em substituio da informao usada como
proxy. Estes incluem, entre outros, a evoluo da massa tributvel na economia e
no sistema tributrio e a incluso dos montantes dos incentivos fiscais concedidos
Mozal (e a outros projectos que estejam eventualmente excludos e que em conjunto representem uma proporo significativa dos custos) na informao sobre o
custo dos incentivos fiscais.
necessrio desenvolver a anlise sobre o potencial de evoluo futura das
receitas fiscais tendo em conta as polticas fiscais e o padro de crescimento da
economia. Aqui particularmente relevante analisar em detalhe os possveis impactos da alterao do CBF nas receitas, sobretudo tendo em conta o aumento
dos benefcios fiscais atribudos s ZFIs e ZEEs que tm ocupado um espao
central nas estratgias de expanso da capacidade produtiva do pas. Neste mbito, relevante a extenso e reforo da anlise do impacto dos benefcios fiscais
em variveis para alm do impacto nas decises de investimento. Tais variveis
incluem a promoo de ligaes produtivas, tecnolgicas e pecunirias, a promoo do emprego e a diversificao da base produtiva. Para perceber e prever as
dinmicas de evoluo das receitas fiscais como proporo do PIB, igualmente
necessrio investigar a ligao entre o crescimento da economia e a evoluo das
receitas fiscais. Isto exige anlises a nvel sectorial do contributo do desempenho
econmico para o rcio RF/PIB. A execuo desta anlise requer um maior nvel
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de desagregao dos dados massa tributvel, volume de receitas e de benefcios


fiscais, etc., a nvel sectorial o que constitui em si um enorme desafio.
Para alm da reduo dos benefcios fiscais, importante explorar outras
fontes possveis de receitas fiscais e no fiscais. Por exemplo, os impostos sobre o
uso da terra ou, como avanado por Bucuane e Mulder (2009), os impostos sobre
o uso de energia, ou ainda a dvida domstica e externa e as parcerias pblico-privadas (analisadas no captulo a seguir).
Para um entendimento mais profundo do impacto do sistema fiscal na economia
e melhoria da sua concepo e implementao tornando-o mais efectivo no processo
de desenvolvimento, fundamental que seja estabelecida a sua ligao com o sistema
de despesas pblicas. Isto , como os incentivos fiscais e todo o pacote fiscal se conjuga com a promoo de investimento estratgico por via das despesas pblicas? O que
determina as diferentes opes de arrecadao fiscal e de despesas? Quais as oportunidades de tornar esta interaco mais benfica para o desenvolvimento? Este um
desafio complexo mas de relevncia extrema para compreender, de forma mais ampla
e integrada, como as vrias polticas e estratgias sectoriais, provinciais e nacionais se
fortalecem, anulam ou complementam para alcance dos objectivos de desenvolvimento nacional e as oportunidades e desafios que da emergem.

REFERNCIAS
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Mozambique. New York. Routledge.
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Fiscal Incentives. Preparado pela Nathan Associates, Inc. para o Projecto de
Comrcio e Investimento da USAID/Moambique.
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Bucuane, A. e Mulder, P., 2009. Prospects for an Electricity Tax. In Arndt, Ch. e
Tarp F. (eds.), Taxation in a Low-Income Economy: The Case of Mozambique.
New York. Routledge.
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011

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Schenone, O., 2004. Mozambique: A methodology for tax revenue estimation.
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Varsano R., Oliveira, M. R., Yackovlev I., 2006. Post-Reform Evaluation of the Tax
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Tanzania Tax Policy Issues and Reforms. IMF Fiscal Affairs Department.
December.

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Desafios para Moambique 2011 Expanso das Receitas Fiscais

Desafios.indb 160

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FINANCIAMENTO DO ESTADO
COM RECURSO DVIDA
PROBLEMAS E DESAFIOS

Fernanda Massarongo | Carlos Muianga

INTRODUO
Decorridos 35 anos de independncia e quase duas dcadas e meia aps a
implementao dos programas de estabilizao e ajustamento estrutural em Moambique, conduzidos pelo Banco Mundial (BM) e Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Estado moambicano tem vindo a registar dfices oramentais contnuos.
A eficcia do crescimento econmico no alargamento da base fiscal (capacidade do crescimento gerar receitas adicionais) tem sido bastante fraca, pelo que
as receitas fiscais e os donativos (principais fontes de financiamento da despesa
pblica) no so suficientes para cobrir as necessidades de financiamento do Oramento do Estado (OE), levando necessidade permanente de recorrer a formas
alternativas de mobilizao de recursos.
A fraca capacidade de reteno da riqueza gerada no pas, em consequncia
da estrutura dos padres de crescimento e de acumulao econmica, associada
ao elevado nvel de dependncia externa, resulta numa dinmica fiscal caracterizada por um crescimento lento das receitas fiscais (Castel-Branco, 2010a; Castel-Branco e Ossemane, 2009). Consequentemente, h uma limitada capacidade (e
compromisso) de, econmica, poltica e institucionalmente, o Estado decidir sobre a mobilizao e alocao produtiva e eficiente dos recursos para financiar a
diversificao da base produtiva nacional.
Portanto, diante de tal dinmica fiscal, o governo centra a sua estratgia em
medidas capazes de garantir estabilidade a curto prazo, com enfoque na mobilizao de ajuda e endividamento externo e interno. Consequentemente, estas medidas
tendem a alimentar o padro de acumulao vigente, limitando as possibilidades
de transformao e de diversificao econmica, capazes de gerar mais recursos.

Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

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Por seu turno, esta capacidade de mobilizar recursos alternativos suficientes


para o financiamento do OE num determinado perodo, e com foco na estabilidade
a curto prazo, conotada como sucesso atingido, marginalizando-se as implicaes
que tais formas de financiamento tm sobre a economia a mdio e longo prazos.
Adicionalmente, num perodo em que a crise da dvida pblica constitui um
dos principais problemas a nvel internacional, com efeitos sobre a estabilidade
econmica a nvel de vrios pases, algumas presses tm contribudo para tornar
o debate sobre o financiamento do Estado um assunto relevante:
A primeira a mais recente preocupao dos parceiros internacionais com
a estabilidade macroeconmica e gesto da dvida, em consequncia do
recurso a crditos no concessionais para financiar o investimento pblico,
e o possvel impacto sobre a estratgia de realizao da despesa pblica
(Castel-Branco, 2010a);
A segunda o questionamento sobre os indicadores de sustentabilidade da
dvida (e a sua qualidade de expressar a real capacidade de endividamento
do pas), com os quais o governo argumenta capacidade de endividamento sem riscos de insustentabilidade, num pas cujo padro de crescimento
reproduz elevados nveis de porosidade, com fracas, ou quase inexistentes,
ligaes intersectoriais (Ossemane, 2010);
A terceira que caminha-se para a terceira dcada em que a ajuda externa
(donativos e emprstimos externos concessionais) financia cerca de metade
da despesa pblica, o que coloca questes sobre at que ponto os recursos
da ajuda so usados para financiar projectos produtivos e capazes de gerar
retornos a curto e mdio prazos e com impacto estruturante nos padres
sociais de produo, comrcio e consumo.
E, por fim, ligado terceira, h probabilidade de estagnao ou declnio dos fluxos de ajuda externa a mdio e longo prazos, o que exige um maior foco na mobilizao de recursos fiscais (e no s), particularmente, por via da reduo dos
incentivos fiscais ao grande capital multinacional (Rosa, 2010; UNCTAD, 2010).

Neste contexto, o presente artigo procura reflectir sobre a problemtica e


os desafios do financiamento do Estado com recurso ao endividamento, com
162

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

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enfoque nos emprstimos concessionais (EC), emprstimos no-concessionais


(ENC) e dvida pblica interna mobiliria (DPIM), analisando as implicaes
econmicas e ligao com os padres e dinmicas de crescimento e acumulao
econmica e fiscal.1
Para alm desta seco introdutria, a segunda seco traz um breve olhar
sobre a evoluo do DO e suas fontes de financiamento. A terceira seco analisa
a problemtica do endividamento no financiamento do Estado. Por fim, a quarta
seco faz uma reflexo em volta dos desafios do financiamento do Estado no
contexto da ampliao, diversificao e articulao da base produtiva, comercial e
de investimento em Moambique.

DFICE ORAMENTAL E FONTES DE FINANCIAMENTO


H mais de duas dcadas que Moambique vem registando dfices contnuos
e mecanismos de financiamento excessivamente dependentes de ajuda externa
(donativos e EC).
Os grficos 1 e 2 mostram a evoluo do dfice oramental (DO) e suas
fontes de financiamento em milhes de meticais e em percentagem do Produto
Interno Bruto (PIB) entre 1985 e 2011.2 Em termos absolutos, o DO em Moambique evoluiu no sentido indutivo, isto , partindo de um ponto mnimo, foi-se
alargando ao longo do tempo e com aumentos rpidos nos trs ltimos anos. O
mesmo cenrio verifica-se com as principais fontes de financiamento que, depois
dos primeiros seis anos (1985-1990), foram crescendo em termos absolutos, dada
a necessidade de financiar um Estado cada vez mais deficitrio.
Importa referir que, neste artigo, o Oramento do Estado usado como proxy do financiamento
ao Estado, uma vez que este o instrumento bsico da actividade financeira do Estado e agrega
a maioria das transaces desta entidade. Claramente, necessrio ter em conta que a actividade
financeira do Estado inclui outras operaes que no so inscritas directamente no oramento
como o caso das chamadas despesas extra-oramentais, dos oramentos das empresas pblicas,
autarquias e outras instituies com autonomia administrativa e financeira.
2
Importa realar que a anlise feita em termos nominais e com base nos dados oficiais do
Instituto Nacional de Estatstica (INE) e da Conta Geral do Estado (CGE), o que, em si, e neste
contexto, constitui um problema devido variabilidade da estrutura de preos na economia ao
longo do perodo em anlise. Contudo, esforos foram feitos na tentativa de deflacionar os dados
e, com base nos dados reais do FMI, constatou-se um comportamento quase similar quando
comparados com os dados nominais usados no artigo. Portanto, estando numa fase inicial, h
que tomar mais em conta a anlise em termos de problemtica e desafios do financiamento do
Estado e do DO em particular.
1

Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

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GRFICO 1 DFICE ORAMENTAL E FONTES DE FINANCIAMENTO EM MILHES DE METICAIS (1985-2011)


40.000
30.000
20.000

Milhe de Meticais

10.000
0
-10.000
-20.000
-30.000
-40.000
-50.000

Dfice oramental

Emprstimos externos lquidos

Crditos internos lquidos

Donativos

2011*

2010*

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

-70.000

1985

-60.000

* Previso
FONTE INE (vrios anurios); Governo de Moambique (vrios anos); Repblica de Moambique 2010 e 2011

GRFICO 2 DFICE ORAMENTAL E FONTES DE FINANCIAMENTO EM PERCENTAGEM DO PIB (1985-2011)


20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%

Emprstimos externos lquidos

Crditos internos lquidos

Donativos

Dfice oramental

2011*

2010*

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

-30%

1985

-25%

* Previso

FONTE INE (vrios anurios); Governo de Moambique (vrios anos); Repblica de Moambique 2010 e 2011

Como proporo do PIB, o DO registou uma relativa oscilao durante o perodo em anlise, apresentando valores consideravelmente elevados nos primeiros
anos, abrandando nos anos intermdios e mostrando certa tendncia de voltar aos
164

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 164

3/29/11 4:53 PM

nveis iniciais nos ltimos anos. Tal como se pode verificar no grfico 2, de cerca
de 7,5% do PIB em 1985, o DO cresceu para cerca de 30% em 1990, baixando
acentuadamente para cerca de 13% em 1991, e mantendo-se volta deste valor
nos trs anos seguintes. Depois de atingir cerca de 19% em 1994, reduziu novamente, para cerca de 9% em 1996, tendo, em 2001 e 2002, aumentado para cerca
de 17,2% e voltando a reduzir para cerca de 10,8% em 2006. Desde ento, o DO
(em percentagem do PIB) tem vindo a crescer, prevendo-se que em 2010 e 2011
se situe em cerca de 21% e 19%, respectivamente.3
Importa referir que o elevado peso do DO sobre o PIB, nos finais dos anos
80 e princpios dos anos 90 (grfico 2), esteve ligado, de uma maneira geral, aos
seguintes factores: (i) as dificuldades enfrentadas pelo sector produtivo, que no
permitiam aumentar a sua participao nas receitas fiscais; (ii) a ineficincia na
cobrana de receitas, com efeitos sobre evases fiscais, e (iii) as presses sobre o
sector pblico para o alargamento do programa de investimentos, para fazer face
s necessidades de reconstruo nacional ps-conflito, bem como do funcionamento normal do aparelho do Estado e da necessidade de prover infra-estruturas
como forma de induzir o crescimento do sector privado (Gobe, 1994).
Por seu turno, do total do financiamento ao DO, os recursos externos (donativos e emprstimos externos) tm sido dominantes, financiando, em mdia, cerca
de 50% da despesa pblica total e 96,7% do DO ao longo do perodo em anlise
(grficos 2, 3 e 4).4 Este cenrio demonstra o excessivo grau de concentrao das
fontes de financiamento do DO, para alm da vulnerabilidade inerente dependncia externa no financiamento do Estado e da economia nacional.5
Olhando para o padro de financiamento da despesa pblica (grfico 4), pode-se notar a ausncia de uma tendncia clara de desenvolvimento de capacidades
de auto-financiamento por parte do Estado. O aumento do peso da receita pblica
no financiamento da despesa total no tem sido contnuo, mostrando oscilaes
ao longo do perodo em anlise. Por sua vez, nos anos de reduzido peso da ajuda
externa (derivado da reduo dos emprstimos externos), h uma complementaridade dos crditos internos.
3

A presente previso baseia-se nos dados da lei oramental, conciliados com a taxa de crescimento
de 6,5% (FMI, in Jornal a Verdade, 16 de Junho de 2010) do PIB para 2010.
Clculos baseados nos dados do INE (vrios anurios) e CGE (vrios anos).
Para alm de a ajuda externa financiar quase metade da despesa pblica total, os fluxos externos
de capital privado (IDE e Emprstimos) financiam cerca de 80% do investimento privado total
(Castel-Branco, 2010a).
Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 165

165

3/29/11 4:53 PM

GRFICO 3 FONTES DE FINANCIAMENTO DO DFICE ORAMENTAL (1985-2011)

120%

42%
6%
2%
3%
8%
10% 11%
42%
35%
23%
25% 13% 17% 31% 30% 42%
42% 34% 23% 16%
33% 43%
41% 39%
33%
35%

100%

2%

8%

29%
67%

20%
26%

0%

1%

41%

58% 65% 57%

75% 79% 77% 72% 76% 70% 71%


74% 74%
63% 64%

30%

38%

94%
54%

72%

58% 62%

81% 75%
71%

56% 60%

13%
-3%

-20%

-6%

-11% -13% -5%

-13%

-1%

-6%

-36%

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

-40%
1985

2%
14%

2011*

20%

1%

23% 29%

36%

45%

40%

32%

2010*

60%

1996

80%

1995

% do Dfice Oramental

140%

FONTE INE (vrios anurios);


Governo de Moambique (vrios anos);
Repblica de Moambique 2010 e 2011

Donativos (% do Dfice Oramental)


Emprstimos Externos Lquidos (% do Dfice Oramental)
crdito Interno Lquido (% do Dfice Oramental)
* Previso

GRFICO 4 FONTES DE FINANCIAMENTO DA DESPESA PBLICA (1985-2011)


140%
0%

4%

3%

59% 58% 56%


56% 52%
47% 49% 55%
46% 40% 40% 50% 52% 52%
43% 43% 45% 48% 43% 47% 43% 47% 37% 47% 51% 50%

Receitas Pblicas

Donativos

Emprstimos externos lquidos

Crdito Interno Lquido

2011*

2010*

2009

2008

2007

2006

2002

2001

2000

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

-40%

-1% -15% -5%

-3%

2005

-2% -3%
-6% -6% -2%

2004

0%
-20%

2003

63%

8%

1999

20%

0%

17%

1998

40%

18%

1997

60%

1%

17%
1% 1% 6% 6%
0%
0.5% 0% 7% 1%
13% 10% 15%
17%
18%
9% 19% 16% 20% 21% 18% 16% 13% 10%
17%
15%
21%
17% 38%
39% 34%
21%
33%
28% 31% 40%
27%
34%
35%
36%
40%
10%
30%
41%
40%
28%
37%
45%
29%
45%
32% 34% 33%
45%
11% 23%
32%
8%
13%

1996

80%

5%

11%

1995

100%

1994

% do Dfice Oramental

120%

FONTE INE (vrios anurios);


Governo de Moambique (vrios anos);
Repblica de Moambique 2010 e 2011

* Previso

Este padro de financiamento da despesa pblica liga-se s medidas que foram


sendo implementadas a partir de meados da dcada de 80. Como tal, a partir de
1987, com a implementao dos Programas de Ajustamento Estrutural, os donativos passaram a constituir prioridade no financiamento do DO. Ao mesmo tempo,
os EC, pela sua natureza de reembolso (taxas de juro abaixo das taxas de mercado e
perodos de reembolso relativamente longos), tambm foram ganhando espao no
financiamento do dfice, relegando para o terceiro plano o recurso a crditos internos. A partir de 1999, com a criao da Bolsa de Valores de Moambique (BVM), o
166

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 166

3/29/11 4:53 PM

recurso ao financiamento interno da despesa pblica ganhou impulso, por meio de


emisses de Bilhetes e Obrigaes de Tesouro junto dos agentes econmicos privados (sobretudo os bancos comerciais). Importa referir que, para alm destas fontes
financiamento ao OE, o pas ainda continua beneficiando de alvios de dvida, que
so uma espcie de ajuda ao oramento, na medida em que libertam recursos que
podem ser utilizados na realizao de outras despesas.
Por sua vez, a dependncia da despesa pblica em relao aos recursos externos (donativos e emprstimos externos) liga-se a uma dinmica fiscal caracterizada por (i) um crescimento lento das receitas pblicas (com tendncias peridicas
de estagnao), (ii) concentrao das fontes de recursos fiscais em impostos sobre
bens e servios importados e sobre rendimento pessoal, (iii) fraca capacidade de
captao de receitas dada a fraqueza da estrutura produtiva e comercial, (iv) limitaes administrativas e os benefcios fiscais redundantes concedidos aos megaprojectos (Byiers, 2005; Castel-Branco, 2010a; Castel-Branco e Ossemane, 2009).

FINANCIAMENTO DO ESTADO COM RECURSO AO


ENDIVIDAMENTO E SUAS IMPLICAES ECONMICAS
A seco anterior descreveu at que ponto o DO em Moambique se vem
mantendo, sem mostrar uma tendncia clara de melhoria.
Estas constataes so, at certo ponto, o reflexo da concentrao do padro
de acumulao e crescimento econmico e da excessiva dependncia de fluxos externos de capitais (ajuda externa e investimento directo estrangeiro - IDE). Tais fluxos tendem a compensar a concesso de elevados benefcios fiscais que, para alm
de serem redundantes e inapropriados, reduzem a possibilidade de o Estado arrecadar mais receitas fiscais (Castel-Branco, 2010a; Castel-Branco e Ossemane, 2009).
Portanto, dadas as caractersticas da economia (limitada capacidade de reteno da
riqueza gerada), traduzidas no OE pela fragilidade na arrecadao de receitas, o endividamento externo (em regime de concessionalidade e no concessionalidade) e interno,
e em ligao com as PPPs6, surgem como alternativas aos donativos e receitas pblicas.
6

As PPPs tm sido normalmente privilegiadas na proviso, desenvolvimento e gesto de


infra-estruturas econmicas e sociais e servios associados Esta informao consistente
com o discurso do recentemente empossado presidente do concelho de administrao da
Administrao Nacional de Estradas (ANE). Segundo este, todas as estradas estratgicas do
Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 167

167

3/29/11 4:53 PM

A questo que se coloca at que ponto esta opo de financiamento do Estado


com base no endividamento se liga com o objectivo de criao de um espao fiscal mais
amplo e capaz de financiar parte considervel da despesa pblica e, ao mesmo tempo,
reduzir o impacto negativo que estas formas de financiamento tm sobre a economia?
Estas possibilidades, associadas concentrao da base produtiva da economia e a dificuldade em alargar o espao fiscal (por exemplo, a partir da reduo
dos incentivos fiscais aos megaprojectos) para financiar a despesa pblica, demonstram a vulnerabilidade inerente ao financiamento do Estado em Moambique, levando necessidade de uma reflexo sobre opes, problemas e os desafios.

A DVIDA PBLICA EXTERNA


A contraco de emprstimos externos junto das principais instituies multilaterais (FMI e BM) e parceiros bilaterais foi sempre uma das principais fontes
de financiamento do Estado, por via do oramento.
Com a introduo dos programas de ajustamento estrutural em meados da
dcada de 80, a poltica de endividamento em Moambique passou a dar prioridade contraco de EC, o que contribuiu para o crescimento da proporo da
dvida para com as principais instituies multilaterais, que eram os financiadores
do programa do governo (GMD, 2004).
Os EC, desde a sua introduo na poltica de endividamento do pas, passaram imediatamente a constituir a segunda principal fonte de financiamento do
DO, depois dos donativos. O seu peso no financiamento do dfice mostrou uma
certa oscilao ao longo do perodo em anlise, financiando em mdia cerca de
32% do DO e 16% da despesa pblica (grficos 3 e 4).
Em 1985, os emprstimos externos constituam cerca de 45% do financiamento
ao DO, tendo reduzido para cerca de 20% no ano seguinte, ponto a partir do qual
aumentaram para 36%, voltando a reduzir ligeiramente nos anos seguintes, chegando
a cerca de 13% em 1992 (valor mais baixo at ento registado). Posteriormente, o seu
peso variou entre os 30% e 40%, at atingir cerca de 23% e 16% em 2000 e 2001, respectivamente. Nos anos seguintes, os emprstimos externos voltaram a crescer, situando-se
entre os 35% e 42% entre 2002 e 2006, tendo, a partir de ento, reduzido para os 23% em
2008, com uma previso de 29% e 30% para 2009 e 2010, respectivamente (grfico 3).
pas sero concessionadas a privados de modo a garantir a sua manuteno peridica, o que
demonstra, de alguma forma, a incapacidade do Estado responder aos desafios que a rede infraestrutural coloca para o pas.
168

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 168

3/29/11 4:53 PM

Um importante aspecto que se deve notar destes perodos de oscilao uma


fraca relao com a evoluo das receitas, e uma relao comparativamente mais
notvel com a evoluo dos donativos. O ponto que os anos de queda dos emprstimos externos no reflectiram necessariamente aumentos na receita pblica, significando, em alguns momentos, aumento nos donativos e/ou emprstimos internos.
Este aspecto importante do ponto de vista analtico de finanas pblicas,
pois confirma a manuteno da dependncia ao longo do tempo, em que a presena ou no de donativos o principal determinante da contraco de emprstimos e no necessariamente o factor impulsionador da dinmica fiscal. Portanto, a
dependncia mantm no apenas a sua proporo ao longo do tempo (o que por
si s no constitui problema), mas tambm o seu padro, em que a variabilidade
continua a no ser determinada pela dinmica fiscal interna.
Por outro lado, em termos de valores absolutos, verifica-se uma clara tendncia de crescimento dos emprstimos externos,de cerca de 5 milhes de meticais
em 1985, para cerca de 7.125 milhes de meticais em 2008, prevendo-se para 2009
e 2010 cerca de 14.964 e 18.241 milhes de meticais, respectivamente (grfico 1).
Porm, contrariamente a este crescimento dos emprstimos externos, verifica-se uma tendncia de reduo da Dvida Pblica Externa (DPE) nos ltimos
anos, quer em valores absolutos, quer em proporo do PIB e das receitas pblicas
(grfico 5 e 6). Tal tendncia liga-se, principalmente, s iniciativas de perdo de
dvida de que o pas vem beneficiando e no necessariamente a uma melhoria da
performance macroeconmica. Este facto coloca o pas abaixo dos nveis de insustentabilidade da dvida definidos para pases de baixo rendimento7 (cerca de 36%
em proporo do PIB e 218% das receitas pblicas em 2008) (grfico 6).
Ligado ao aspecto da sustentabilidade, e face insuficincia das fontes tradicionais de financiamento ao OE, est o facto de, at 2013, o Governo de Moambique
(GdM) poder contrair emprstimos no concessionais (ENC) no valor de U$D 900
milhes junto a credores bilaterais.8 Segundo o GdM, este montante o mximo possvel para manter a estabilidade macroeconmica e servio da dvida externa e destina LIC DSF- Low Income Countries Debt Sustainability Framework. No que diz respeito aos
limites de sustentabilidade definidos pelo LIC DSF, os rcios valor actual da dvida sobre o PIB
e Receitas Pblicas devero ser menores ou iguais a 40% e 250%, respectivamente, e o servio da
dvida, em termos de receitas fiscais, dever situar-se nos 11%.
8
Deste montante, cerca de 300 milhes j foram concedidos pelo Brasil em 2010 e destinam-se
construo do aeroporto de Nacala (U$D 80 milhes) e modernizao do porto da Beira (U$D
220 milhes) (O Pas, 05/01/11).
7

Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 169

169

3/29/11 4:53 PM

-se ao financiamento dos vrios projectos de desenvolvimento scio-econmico, com


destaque para as infra-estruturas (gua, electricidade, estradas, pontes, portos, etc.).9

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

110.000
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0

1985

GRFICO 5 STOCK DA DPE EM MILHES DE METICAIS (1985-2008)

FONTE Banco de Moambique, 2010

DPE (milhes de Meticais)

GRFICO 6 STOCK DA DPE EM PERCENTAGEM DO PIB E DAS RECEITAS PBLICAS (1985-2008)


2.250%

1.750%
1.500%
1.250%
1.000%
750%
500%

Dvida Pblica Externa (% do PIB)


Dvida Pblica Externa (% das Receitas Pblicas Totais)

170

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

0%

1986

250%
1985

% do PIB e das Receitas Pblicas

2.000%

FONTE INE (vrios anurios);


Governo de Moambique (vrios anos)

Questionado se esta medida no iria agravar a dvida externa do pas, o ministro das Finanas, Manuel
Chang, disse que o recurso quele tipo de fontes de financiamento no tradicionais no iria representar
mais um agravamento da dvida externa moambicana, porque ser avaliado em funo das prioridades
para a realizao de projectos de investimento com taxas de retorno econmico e financeiro elevadas e
com capacidade de gerar rendimentos para sustentar a amortizao dos crditos contrados (Correio da
Manh, 15/06/10 e 16/06/10; Savana, 2010). Do ponto de vista poltico, este argumento faz sentido.
Contudo, do ponto de vista social, qual a relevncia dos projectos de investimento com altas taxas de
retorno, se os mesmos s podem gerar tal retorno se estiverem ligados aos grandes projectos de IDE
(com os j referidos problemas de porosidade da economia moambicana)?

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 170

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A DVIDA PBLICA INTERNA MOBILIRIA


A Dvida Pblica Interna Mobiliria (DPIM) corresponde emisso de ttulos de dvida por parte do governo aos agentes privados residentes, geralmente por
intermdio dos bancos comerciais. Em Moambique, os ttulos de dvida emitidos
subdividem-se em Obrigaes do Tesouro (OTs) e Bilhetes do Tesouro (BTs). As
OTs so ttulos de dvida de mdio e longo prazo, emitidos para financiar dfices
oramentais, e os BTs so ttulos de curto prazo, emitidos para financiar dfices
de tesouraria, resultantes do atraso de verbas para financiar as despesas planeadas
num determinado perodo.10 No conjunto da DPI, a DPIM a que financia directamente as despesas do Estado, sendo o restante constitudo pela dvida assumida
pelo Estado, ou seja, aquela em que este mero avalista de terceiros, a chamada
dvida garantida (Direco Nacional do Tesouro (DNT), 2009).
O financiamento mobilirio relativamente recente em Moambique, tendo
iniciado em 1999 (CGE, 1999) com a criao da BVM.11 Porm, constrangido pelas
presses que a emisso de ttulos de dvida pblica coloca sobre a economia, esta
fonte de financiamento foi sempre considerada terciria, relativamente aos emprstimos externos e donativos. Tais presses esto ligadas ao enxugamento de crdito na
economia, pois, dada a sua rentabilidade, estes ttulos tendem a ter elevada procura.
Consequentemente, h uma presso sobre as taxas de juro, levando ao encarecimento
do servio da prpria dvida, uma vez que esta indexada a taxas de juro de mercado.12
Ainda com tais constrangimentos, o uso da DPIM foi-se tornando frequente,
especificamente a partir do ano 2000, contrariando a inteno do governo de minimizar a recorrncia a esta fonte de financiamento. O grfico 9 mostra que o stock
DPIM foi crescendo rapidamente. De cerca de 60 milhes de meticais em 1999,
Governo de Moambique: Decreto no 22/2004 de 7 de Julho, sobre o Regime Jurdico dos
Bilhetes do Tesouro. Boletim da Repblica. I Srie, Nmero 27, Repblica de Moambique. 2004
11
O financiamento mobilirio nas modalidades actuais foi inicialmente feito em 1999. Porm, dados
das estatsticas oficiais (INE) indicam a existncia de stock de OTs no ano de 1990.
12
A presso para o aumento das taxas de juros ocorre porque a venda de ttulos pblicos representa a
procura de crdito pelo sector pblico. Assim, dado o aumento da procura por este recurso, e visto que
o seu preo a taxa de juro, esta tender a aumentar. Adicionalmente, o elevado nvel de rendibilidade
dos ttulos pblicos leva a que seja desviado crdito para a sua aquisio. Desta maneira sobra, ao sector
privado, uma menor proporo de recursos financeiros para os quais diferentes agentes competem para
financiar as suas actividades, colocando outro tipo de presso sobre o juro. De uma maneira clssica,
este mecanismo de transmisso explica-se pelo facto de a oferta de ttulos pblicos levar reduo
do seu preo, o que, por sua vez, tem relao inversa com a taxa de juro. Porm, a aplicabilidade deste
mecanismo discutvel, uma vez que, por natureza, os padres, as estruturas produtivas e as presses e
interesses sua volta no so homogneos.
10

Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 171

171

3/29/11 4:53 PM

passou para cerca de 6 mil milhes de meticais em 2004, prevendo-se que o stock se
aproxime dos 13 mil milhes de meticais em 2010, o que tambm contraria as previses da DNT de tendncia de decrscimo da dvida a partir de 2007 (DNT, 2008).
Este contraste, entre o desejo de emisso mnima de DPIM e a previso do
seu decrscimo (DNT, 2008), mostra uma certa vulnerabilidade das contas pblicas nacionais. O ponto que tais previses no estiveram alinhadas com uma estratgia de crescimento das receitas pblicas e, portanto, aumento de capacidade
de auto-financiamento do Estado, mas, sim, ligaram-se a uma estratgia de priorizao de donativos e EC. Assim, em perodos de no alocao de ajuda externa
suficiente ao OE, ou mesmo em caso de atraso de verbas, o recurso primrio tem
sido a dvida interna, via emisso de ttulos do tesouro.13
Dos factores por detrs da emisso da DPIM destaca-se a incapacidade de
mobilizao de recursos (externa e internamente) suficientes para financiar a recapitalizao dos bancos comerciais nos quais o Estado tinha participao, o que levou a emisso de OTs nos primeiros anos da dcada de 2000. At ao ano de 2002
foram emitidas OTs 2000, 2001 I srie, OTs BA (2001-II, 2002-I e III sries) e
OTs 2002-II srie, com valores, respectivamente de, 745, 234, 2.356 e 100 milhes
de meticais (DNT, 2009; Massarongo, 2010a e 2010b).
Destas obrigaes, as OTs 2000, com prazo de 10 anos, foram amortizadas antecipadamente, com a emisso de duas obrigaes nos anos de 2004 e 2005 (no valor
de 250 e 496 milhes de meticais respectivamente). O mesmo cenrio ocorreu com
as OTs BAU, e as OTs 2002-II srie. Para alm destes factores, a necessidade de recapitalizao do Banco de Moambique, por conta de prejuzos resultantes da flutuao
cambial, levou emisso de obrigaes entre 2005 e 2007, que totalizaram cerca de
4.500 milhes de meticais (DNT, 2009 e BVM, 2009, Massarongo, 2010a e 2010b).
Em 2005, o DO resultante da ausncia de recursos suficientes para financiar a
despesa pblica levou a que fossem emitidas obrigaes no valor de 1.667 milhes
de meticais. Parte destas obrigaes foi paga pela emisso de OTs no valor de 350
e 290 milhes de meticais em 2008 e 2009, respectivamente (DNT, 2009 e BVM,
2009). Para alm destas obrigaes, segundo o Relatrio sobre Anlise da Sustentabilidade da Dvida Pblica de Moambique de 2010, em 2009 foi emitida dvida
interna de curto prazo, com vista a fazer face aos efeitos da crise financeira global,
13

172

Esta prtica tem sido frequente nos pases da frica subsaariana que, com mercados de
capitais relativamente subdesenvolvidos, a nica alternativa falta de ajuda e crditos externos
concessionais tem sido a contraco de dvida internamente (Kahn, 2005).

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Desafios.indb 172

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elevando o stock da dvida para cerca de 14.429 milhes de meticais.14 Por sua vez,
foram previstas, para 2010, emisses de OTs no valor de cerca de 5 mil milhes de
meticais, o que constituiria a soma mais avultada de OTs at ento emitidas, com
vista a fazer face ao DO verificado aps a ajuda externa.15
Por seu turno, os BTs so, geralmente, emitidos para efeitos de poltica monetria, podendo o governo solicitar a sua emisso para fazer face a dfices de tesouraria, cabendo a este o pagamento do servio da dvida derivada (amortizao
de capital e pagamento de juros). Embora estes ttulos venham sendo emitidos
em alguns anos, geralmente no constam no stock da dvida, por serem de prazo
inferior a um ano, porm, o seu servio em termos de juros contabilizado.16
O grfico 7 mostra que a DPIM, para alm de ter registado uma tendncia crescente em valor absoluto, em quase todo o perodo em anlise, registou tambm uma
tendncia crescente quando medida em termos dos diferentes indicadores econmicos de sustentabilidade (em proporo das receitas pbicas e do PIB) nos primeiros
cinco anos. Embora entre 2005 e 2009 a DPIM tenha registado uma tendncia decrescente (de cerca de 39% das receitas pblicas para 15%, e de cerca de 4,9% do PIB para
2,7% entre 2004 e 2009), os dados mostram que a previso de emisso de OTs no valor de 5.000 milhes de meticais poderia reverter o peso do stock da dvida em termos
destes indicadores para cerca de 16% das receitas pblicas e 3,3% do PIB para 2010.
Portanto, o que se pode concluir da evoluo da DPIM ao longo do tempo
que o seu uso como fonte de financiamento ao OE, ainda com os j conhecidos impactos adversos sobre a economia (crowding-out do investimento privado
e elevado servio da dvida), consequncia da vulnerabilidade derivada da dependncia da ajuda externa para financiar a despesa pblica. Adicionalmente, o
prolongamento do stock desta dvida evidente, visto que, nos ltimos anos, houve
Pode-se ler no relatrio: No entanto, no houve emisso de dvida de curto prazo para efeitos
de poltica fiscal exceptuando as emisses ocorridas em 2009, motivadas pela necessidade de
estimular a recuperao da economia aps o efeito da crise financeira global que afectou a
demanda de exportaes em Moambique. (Ministrio das Finanas, 2010)
15
Deste valor, j foram apenas emitidas OTs no valor de 1.500 milhes de meticais em Agosto de
2010. Contudo, h um certo cepticismo relativamente emisso das restantes OTs, uma vez que,
at Novembro de 2010, a data para a emisso da segunda srie de OTs, que havia sido prevista
para o ms de Outubro de 2010, ainda no tinha sido determinada. As razes por detrs deste
cepticismo esto ligadas s elevadas taxas de juro e aos problemas de liquidez que vm sendo
sentidos no mercado nacional.
16
Este pode ser conotado como uma deficincia na prestao de contas pblicas, pois seria
prudente, do ponto de vista de partilha de informao com a sociedade civil, que esta informao
estivesse disponvel para o pblico.
14

Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 173

173

3/29/11 4:53 PM

uma tendncia para emisso de OTs com vista a amortizar a dvida mobiliria
previamente contrada.

40%

18.000

35%

16.000

30%

14.000
12.000

25%

10.000

20%

8.000

15%

6.000

10%

4.000

5%

2.000

0%

1999

2000

DPIM (% PIB)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

DPIM (% das Receitas Pblicas)

Stock da DPIM (milhes de Meticais)

* Previso

2007

2008

2009

2010*

Milhes de Meticais

% PIB e das Receitas Pblicas

GRFICO 7 STOCK DA DPIM EM MILHES DE METICAIS E EM PERCENTAGEM DO PIB E DAS RECEITAS PBLICAS

FONTE INE (vrios anurios);


Governo de Moambique (vrios anos);
Ministrio das Finanas, 2010

IMPLICAES
Alguns dos efeitos directos do uso do endividamento para financiar o oramento so os encargos pblicos resultantes, que implicam o desvio de recursos
que poderiam ser usados para a realizao de outras despesas, devido ao pagamento de juros e de capital da dvida (grficos 8 e 9). Por outro lado, h uma
possibilidade de reduo da flexibilidade de interveno do Estado para realizar
despesas. A questo que se coloca : diante das novas contraces de dvida comercial, at que ponto podero ser mantidos os nveis decrescentes de carga de
liquidez derivados do servio da dvida?
No caso do endividamento interno, dada a sua indexao s taxas de juro
de mercado, tem resultado em elevados encargos para o Estado. Isto , com o
aumento do stock da dvida, espera-se que os gastos com juros venham a crescer
significativamente. Estes juros, provavelmente, agravar-se-o ainda mais com as
medidas de aumento das taxas de juros e de reduo de liquidez que vm sendo
levadas a cabo pelo Banco de Moambique, com vista a conter as presses inflacionrias que a economia vem experimentando.17
17

174

Em 2010 o Banco de Moambique aumentou a taxa de incidncia das reservas obrigatrias por
duas vezes consecutivas, uma em Abril de 2010 em 0,5% e posteriormente em Setembro de 2010
em 0,25%, passando para 8,75%. Esta medida afectou, de alguma forma, a disponibilidade de

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 174

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No que respeita aos emprstimos externos, embora sejam ainda adquiridos em


regime concessional, h que considerar que representam um aumento da dvida e
tm juros a serem pagos. Assim, ainda que as taxas de juro sejam baixas, se estiverem a incidir sobre uma base mais alargada da dvida, o valor do seu servio ser
elevado. Porm, h que reconhecer que a incapacidade de gerar um nvel de retorno
que supere os custos altamente subsidiados dos EC mais um problema de gesto
da aplicao desses fundos e de estratgia de desenvolvimento do pas do que da
fonte em si. Alm disso, o servio da DPE vulnervel s flutuaes cambiais, de tal
maneira que o mesmo tende a elevar com a depreciao do metical.
Por sua vez, a contraco de ENC implica necessidades adicionais de financiamento, face aos encargos da resultantes (principalmente se os emprstimos
no gerarem retorno maior que o custo). Assim, partindo da anlise de Staines e
Nucifora (2010), possvel identificar trs cenrios:
Aumento substancial da Dvida Pblica Interna (DPI) e do custo de juros, o
que pode levar a outro financiamento adicional, incrementando o risco de
uma espiral da DPI e de presso sobre o crdito ao investimento, caso as
necessidades adicionais de financiamento geradas pelos ENC for por via de
contraco de crditos internos.
Aumento do valor actual lquido (VAL) da DPE para acima dos limiares de
sustentabilidade definidos, e do risco de a economia se tornar mais vulnervel a choques externos, visto que a dvida passa a ser altamente comercial.18
Reduo do dfice pblico, com vista a libertar recursos para fazer face aos
encargos da dvida. Isto requereria um aumento nas receitas e/ou um corte
na despesa pblica. Esta opo poder ter impacto na estratgia de realizao da despesa e, por via disso, no bem-estar econmico e social.
crdito economia. (O Pas, 29 de Setembro de 2010, p.14). Por seu turno, no presente ano, o
Banco central voltou a rever as taxas de referncia com vista a fazer face s presses inflacionrias.
Assim, a taxa de Facilidade Permanente de Cedncia de Liquidez aumentou de 15,5% para cerca
de 16.5%, a taxa de facilidade permanente de depsitos aumentou de 4% para 5% e o coeficiente
de reservas obrigatrias aumentou de 8,75% para 9% (Savana, 21 de Janeiro de 2011).
18
importante reforar que o presente artigo defende a questo levantada por Ossemane (2010)
sobre os ndices de sustentabilidade da dvida, devido s diversas limitaes em expressar a
sustentabilidade da dvida num contexto em que a economia altamente dependente de um
pequeno grupo de megaprojectos, focados na exportao de produtos primrios e com fracas
ligaes com o resto da economia.
Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

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175

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GRFICO 8 JUROS DA DVIDA PBLICA EM MILHES DE METICAIS (1985-2008)


3.000

Milhes de Meticais

2.500
2.000
1.500
1.000
500

Dvida Interna

Dvida Externa

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

FONTE INE (vrios anurios);


Governo de Moambique (vrios anos)

Total

GRFICO 9 SERVIO DA DVIDA TOTAL EM MILHES DE METICAIS (1998-2008)


4.500
4.000
Milhes de Meticais

3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0

1998

Juros

1999

2000

Capital

2001

2002

2003

Servio da Dvida Total

2004

2005

2006

2007

2008

FONTE INE (vrios anurios);


Governo de Moambique (vrios anos)

Para alm dos custos inerentes, o financiamento atravs de emprstimos comerciais tem implicaes sobre o tipo de despesa pblica a realizar. O ponto
que, dado o elevado custo do financiamento comercial, a despesa pblica tende a
concentrar-se em actividades com alto retorno financeiro em detrimento de despesas com retorno social mais amplo.
Um outro efeito da contraco de dvida, internamente, o desvio de recursos financeiros para actividades especulativas, no lugar de investimento direc176

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

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tamente produtivo, com implicaes para o produto e, portanto, sobre o padro


de acumulao da economia, no apenas em termos do valor da produo, mas
sobretudo em termos da sua composio.19 Obviamente que preciso olhar para
o tipo despesa pblica que os recursos obtidos por meio da DPIM permitem realizar, de modo a apurar at que ponto podem ser complementares ao investimento
privado, causando, portanto, crowding-in.

AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
Uma outra forma de endividamento pblico, que se vem destacando recentemente, so as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs). Em Moambique, o recurso a
PPPs para o financiamento das actividades do Estado tem sido, sobretudo, virado
para a construo e desenvolvimento de infra-estruturas econmicas e sociais,
financiamento aos funcionrios do Estado via acordos entre bancos comerciais e
instituies pblicas.
Em geral, as PPPs so acordos20 (normalmente de longo prazo) entre entidades do sector pblico e um ou mais grupos de entidades do sector privado (nacionais e/ou internacionais), atravs dos quais estes ltimos, com acompanhamento
e participao do sector pblico, conceptualizam, financiam, constroem, operam
e/ou fazem a gesto de activos e/ou servios pblicos associados, que tradicionalmente so de responsabilidade e domnio exclusivamente do Estado (OECD21,
2008, citado em Government of India, 2010, p.12; Scally, 2004).
Os projectos de investimentos em infra-estruturas com recurso a PPPs necessitam de crdito, adquirido sobretudo em moldes comerciais, o que pode exigir retornos
relativamente altos a curto e mdio prazos. Assim, dependendo dos moldes do acordo
firmado entre o Estado e os parceiros privados, as PPPs podem traduzir-se em endi Por exemplo, um dos principais determinantes da baixa disponibilidade de liquidez no
mercado nacional foi o facto de as OTs emitidas em Agosto de 2010 terem sido adquiridas,
quase na sua totalidade, por instituies financeiras (bancrias e no bancrias) acrescido
de outras medidas de restrio de liquidez que foram tomadas na economia (O Pas, 29 de
Setembro de 2010, p. 14).
20
O ponto central que tais acordos so feitos de tal forma que os objectivos do governo (de
proporcionar o bem-estar social atravs da proviso de infra-estruturas e servios bsicos para
as comunidades) estejam em linha com os objectivos de rentabilidade dos parceiros privados,
pela transferncia (ou partilha) parcial (ou completa) de riscos para (ou com) o sector privado
(Webb e Pulle, 2002; Cheston et al, 2006; Jamali, 2004; Asian Development Bank (ADB), 2006;
OECD, 2008, citado em Government of India, 2010, p.12).
21
Organization for Economic Cooperation and Development (em portugus: Organizao para a
Cooperao Econmica e Desenvolvimento).
19

Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

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177

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vidamento pblico e/ou publicamente assumido. De certa forma, este aspecto mostra
uma ligao do endividamento pblico com o investimento produtivo empresarial.
No contexto da economia moambicana, o alcance de tais retornos pode ser via
ligao dos projectos de investimento em infra-estruturas com o grande capital multinacional de explorao de recursos naturais (carvo, gs, areias pesadas, etc.). Desta forma,
at que ponto tal ligao, baseada em PPPs, no poder fortalecer o actual padro de
acumulao da economia, no lugar de diversificar e articular a base produtiva? At que
ponto as PPPs so uma forma eficaz de realizao de investimento pblico sem aumento da presso fiscal, estmulo da actividade econmica e melhoria da dinmica fiscal?
Portanto, isto implica que as PPP devem ser analisadas do ponto de vista de
economia poltica (como que diferentes presses, interesses e conflitos econmicos, polticos e sociais so articulados em PPPs) e de poltica industrial (como
as PPPs se relacionam com estratgias pblicas e dinmicas de industrializao e
desenvolvimento.

CONSIDERAES FINAIS
O presente artigo trouxe uma viso sobre a problemtica do endividamento
no financiamento do Estado. Dada a ineficcia do crescimento econmico em
alargar a base fiscal, a anlise parte do contexto da mobilizao de recursos para
diversificar e articular a base produtiva, comercial e de investimento. Especificamente, questiona-se a mobilizao de dvida pblica para financiar a despesa
pblica e suas implicaes, bem como a sua ligao com a diversificao e ampliao da base produtiva e fiscal, e a consequente melhoria da capacidade de auto-financiamento do Estado.
A anlise dos dados oficiais permite verificar: (i) dfices oramentais contnuos e formas de financiamento concentradas em volta da ajuda externa; (ii) fraca
evoluo da capacidade de auto-financiamento do Estado ao longo do tempo
(crescimento lento das receitas pblicas relativamente s despesas e ajuda externa
a financiar, em mdia, quase metade da despesa pblica); e (iii) gesto das formas
de financiamento volta do equilbrio oramental, em que o atraso e/ou insuficincia da ajuda externa, tende a ser compensado por dvida interna.
A complementar a anlise, demonstra-se a onerosidade do endividamento
pblico, quer em termos de desvio de recursos fiscais, para fazer face ao pagamen178

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

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to de juros da dvida e amortizao de capital, como em termos de competio


pelo uso de crdito pelo sector privado e os possveis cenrios.
Adicionalmente, verifica-se que a dependncia no apenas relativamente ao
financiamento do OE, mas tambm na manuteno dos nveis de sustentabilidade
da dvida (baseadas em iniciativas sucessivas de perdo da dvida).
As constataes feitas so, de algum modo, explicadas pela fraca capacidade
de gerar recursos prprios, ligada ao padro de acumulao e crescimento que
reproduz elevados ndices de porosidade na economia e da excessiva dependncia
em relao aos fluxos externos de capital (ajuda externa e IDE). Como que o
actual padro de financiamento do Estado (assente numa contnua dependncia
externa, com uma certa tendncia a manter-se ao longo do tempo) se liga a uma
estratgia de diversificao e articulao da base produtiva e fiscal?
No que diz respeito ao melhoramento da dinmica fiscal, em articulao
com a base produtiva, h que pensar, por um lado, numa estratgia de captao
de recursos fiscais adicionais, derivados da explorao de recursos naturais e do
contributo dos megaprojectos (visto que constituem a principal fonte potencial de
receita fiscal at ento existente) e identificar outras potenciais fontes de receitas.
Por outro lado, h que garantir a canalizao de tais receitas para outros sectores
da economia, estimulando diferentes tipos de actividades, de modo a diversificar
as fontes de recursos.
Sendo o endividamento pblico uma consequncia da incapacidade de o Estado fazer face s suas necessidades de financiamento num determinado perodo,
h uma necessidade de reflexo sobre a capacidade de endividamento do pas.
Neste contexto, importante realar que, pelo facto de a dvida pblica nacional
situar-se dentro dos limites de sustentabilidade (LIC DSF), tem sido argumentada
a existncia de espao para endividamento adicional, sobretudo em regime no
concessional. Assim, duas questes emergem: (i) at que ponto os critrios de
sustentabilidade da dvida pblica so fiveis, num contexto em que o padro de
acumulao e crescimento concentrado num pequeno grupo de megaprojectos
com fracas ligaes com o resto da economia? (ii) Se o alcance de tais nveis de
sustentabilidade se deve a iniciativas de perdo de dvida, no ser que se est a ter
em conta a continuao de uma dependncia de ajuda que se faz presente ao longo do tempo? Ou no ser que se est a ter em conta iniciativas futuras de perdo
de dvida? (iii) Se no estar a dvida pblica a pagar os subsdios s multinacionais
na forma de benefcios fiscais, crditos fiscais ao investimento (dentre outros via
Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

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depreciao acelerada), subsdios aos combustveis, subsdios indirectos ligados


s tarifas sobre terra. (iv) E se a dvida externa poder aumentar a porosidade da
economia, uma vez que a mesma implica sada de capitais por via de pagamento
de servio da dvida.22
No que respeita articulao entre endividamento pblico e PPPs, preciso
pensar em: (i) como que se relacionam e/ou se complementam do ponto de
vista de sustentabilidade econmica, social e poltica e de criao de um espao
fiscal mais amplo e integrado? e (ii) como que os recursos provenientes do endividamento e da cooperao pblico-privada so (ou podem ser) usados para
alargar, diversificar e articular a base produtiva, logstica e de financiamento da
economia nacional?
Portanto, estas e outras inquietaes constituem um desafio de pensar e analisar profundamente as opes de desenvolvimento de que o pas dispe, e como estas
opes se articulam com os recursos, as estratgias e abordagens e com os conflitos
e interesses econmicos, polticos e sociais que delas resultam e so determinadas.
Estes desafios tm um efeito multiplicador na medida em que transcendem
para outras vertentes de anlise. Sendo a investigao um processo dinmico e influenciado pelas condies histricas e institucionais, o grande desafio que emerge
o da futura investigao, tal como articular e analisar a informao existente com
a realidade econmica, poltica e social, criando condies para que a mesma se
circunscreva a outras reas e metodologias de anlise do assunto.

REFERNCIAS
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Banco de Moambique, 2010. Base de dados da Direco de Estudos Econmicos
(DEE). Maputo.
22

180

Este ponto baseia-se na apresentao feita por Castel-Branco (2010b), aquando do lanamento
do African Economic Outlook 2010.

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 180

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Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

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Financiamento do Estado Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 183

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184

Desafios para Moambique 2011 Financiamento do Estado

Desafios.indb 184

3/29/11 4:53 PM

DESAFIOS DA EXPANSO DE SERVIOS


FINANCEIROS EM MOAMBIQUE
Sofia Amarcy | Nelsa Massingue

INTRODUO
Em economias africanas em desenvolvimento, como Moambique, o debate sobre o alargamento da participao dos mercados financeiros na produo,
nas relaes de trabalho e no investimento tem merecido maior ateno por
parte de entidades reguladoras e agentes econmicos em geral. Em 2007, o Banco de Moambique (BdM), lanou uma estratgia de bancarizao da economia
com o objectivo de reduzir e controlar melhor a inflao e a estabilidade do
sistema financeiro (BdM, 2007b). Os problemas fundamentais que esta estratgia
levanta so a expanso territorial de produtos e servios financeiros, o aumento
de profundidade financeira e a valorizao do metical como meio de troca (meticalizao). Esta posio est em consonncia com o actual discurso poltico do
Governo de Moambique (GdM), que aborda sobre a necessidade do sistema
financeiro expandir territorialmente para cobrir mais reas do territrio nacional
(GdM, 2010 e 2005).
Recentemente, tem-se verificado um processo de expanso do sector financeiro. Segundo o BdM, houve um aumento na taxa de cobertura dos servios financeiros em 18 pontos percentuais, passando de 22% em 2007 para 40% em 2010
(O Pas, 01/02/2010). O nmero de distritos cobertos por rede bancria passou de
28, em Janeiro de 2007, para 51, em Fevereiro de 2010. Assim, o presente artigo
pretende perceber o que est a acontecer com a expanso do sector financeiro e
se as dinmicas de expanso bancria so favorveis ao processo de diversificao,
articulao e alargamento da base produtiva.
Em Moambique, o padro de acumulao caracterizado por uma economia de natureza extractiva com limitada diversificao e articulao da produo
e do comrcio (Castel-Branco e Ossemane, 2009). Sendo assim, o que se pode
esperar de um sistema financeiro que se integra dentro de uma economia que tem
tais caractersticas? No estar o sector financeiro a consolidar tais padres, uma
Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 185

185

3/29/11 4:53 PM

vez que o mesmo tem uma base social, econmica e poltica em torno da qual se
desenvolvem interesses, tenses, presses e conflitos?
Aps a introduo, o artigo est estruturado em duas seces. A seco seguinte introduz a reflexo volta do conceito de expanso do sistema financeiro
utilizado em Moambique, as limitaes associadas a este conceito e o tipo de
dinmicas e ligaes que esta expanso permite criar na economia. Para tal foi feita
uma caracterizao do tipo de expanso que est a ocorrer em Moambique, na
dimenso territorial, de profundidade financeira e de meticalizao. Esta caracterizao foi realizada revisitando os dados estatsticos oficiais do BdM e do Instituto
Nacional de Estatstica (INE). Houve necessidade de recorrer a fontes alternativas,
como relatrios dos bancos comerciais, porque o BdM apenas fornece informao
agregada dos bancos quando o objectivo da anlise visa mostrar os nveis de concentrao bancria no s de balces por provncia mas tambm por bancos e as
suas respectivas quotas de crditos e depsitos. No entanto, a informao desagregada no consistente com a do BdM pelo facto de alguns bancos no possurem
informao disponvel para alguns anos. E estes problemas de acesso a informao
vo requerer mais trabalho de pesquisa que ir depender da disponibilidade das
respectivas instituies fornecerem tal informao. E, na ltima seco, o artigo
apresenta reflexes crticas e desafios abordagem sobre a expanso de servios
financeiros em Moambique.

EXPANSO DOS SERVIOS FINANCEIROS: DIMENSO


TERRITORIAL, DIMENSO DE PROFUNDIDADE FINANCEIRA E
DE METICALIZAO
Esta seco pretende analisar o conceito de expanso de servios financeiros.
Em Moambique, a abordagem de expanso centra-se na bancarizao e meticalizao da economia.
A expanso de Servios Financeiros (SFs) definida como o alargamento
territorial de produtos e servios financeiros e o aumento da profundidade financeira, ou seja, a maior cobertura em termos de depsitos e crditos a economia
(Abreu, 2005; BdM, 2007a e 2007b; GdM, 2005; Gove, 2009 e 2010; Matabele,
2008). O governador do BdM, Ernesto Gove, no seu discurso de brinde do fim de
ano em 2009, afirmou que:
186

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 186

3/29/11 4:53 PM

() no quadro da nossa estratgia de alargamento de servios financeiros s zonas menos


favorecidas, voltmos a assistir contnua expanso da rede de balces de bancos para as
zonas rurais, concorrendo para que mais moambicanos tenham acesso a servios financeiros e possam canalizar as suas poupanas ao sistema bancrio. Nos ltimos 12 meses,
autorizmos a abertura de 57 novos balces de bancos em todas as provncias, passando,
deste modo, para um total de 398 balces autorizados, dos quais 340 j se encontram
em funcionamento, cobrindo todas as cidades capitais, vilas municipais e 44 dos 128
distritos do pas, nmero que poder aumentar brevemente para 53 distritos, assim que
terminarem as obras de instalao em curso. Adicionalmente, durante o ano autorizmos
a constituio de mais um banco, passando o total nacional para 16, uma Cooperativa
de Crdito e duas Casas de Cmbio e a inscrio de cinco Organizaes de Poupana e
Emprstimo e 23 operadores de Microcrdito. () Ser ainda possvel que os clientes do
sistema bancrio faam uso de servios de ATM ou POS em qualquer dos bancos a operar
no Pas () (Gove, 2009:7-8).

Alm da expanso na dimenso territorial e de servios, o BdM (2007b) inclui a meticalizao como indicador de expanso. Gove (2010) argumenta que a
meticalizao o processo de valorizao do metical e de maior utilizao de contas em meticais comparativamente s contas em divisas, o que permite canalizar
mais poupanas do pblico para o sector financeiro, a fim de multiplicar os apoios
s iniciativas de investimento.
Diferentes indicadores so usados para medir a expanso dos servios financeiros. Na dimenso territorial so usados o nmero de instituies financeiras, o
nmero de balces e o nmero de ATMs e de POS. Na dimenso de profundidade financeira os indicadores so o peso dos crditos e depsitos relativamente
ao Produto Interno Bruto (PIB). E, no caso da meticalizao, usado o peso dos
depsitos em moeda estrangeira com relao aos depsitos em moeda nacional.

DIMENSO TERRITORIAL
Esta subseco procura demonstrar, com recurso a estatstica descritiva, qual vem
sendo a evoluo do nmero de balces, ATMs e POS e a sua localizao, de maneira
a perceber o que est a acontecer com a expanso territorial em Moambique. O argumento central que a expanso dominantemente concentrada por bancos, balces
e por regies. E esta caracterstica vem-se verificando ao longo do perodo em anlise.
INSTITUIES DE CRDITO
As instituies de crdito em Moambique so constitudas por bancos comerciais e de investimento, cooperativas de crdito, micro-bancos, instituies de
locao financeira. Os bancos so maioritariamente de capital estrangeiro, sobreExpanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 187

187

3/29/11 4:53 PM

tudo portugueses e sul-africanos (FMI, 2010). Segundo Castel-Branco, Massingue


e Ali (2009), as instituies de crdito formais operam em apenas 40% dos distritos
rurais e urbanos do pas.
A tabela 1 mostra que, ao longo do perodo em anlise, os bancos comerciais
tm maior peso no total das instituies de crdito e tal est ligado ao facto de os
bancos constiturem a fonte mais importante da proviso dos SFs (USAID, 2007).
Segundo Carvalho e Souza (2009), em Dezembro de 2008, os bancos em Moambique acumulavam 89% do crdito do sistema e 91% dos depsitos.
TABELA 1 INSTITUIES DE CRDITO EM MOAMBIQUE (2000-2009)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Total de Instituies
de crdito* (n)

16

19

18

20

20

19

20

20

22

24

Bancos** (n)

11

13

12

13

12

12

12

12

14

14

Peso no total (%)

69

68

67

65

60

63

60

60

64

58

Cooperativas (n)

Peso no total (%)

19

16

17

20

25

26

30

30

27

25

Microbancos (n)

Peso no total (%)

13

Instituies de Locao Financeira (n)


Peso no total (%)

13

16

17

15

15

11

10

FONTE Calculado pelas autoras com base em BdM (2010a e 2010b)


NOTAS
(*) O nmero total de instituies de crdito apresentadas no inclui operadores de micro crdito
(**) Em 2001 fundem-se dois bancos o BCM e BIM actualmente conhecido por Millennium BIM e, em 2003 verifica-se a fuso de
mais dois bancos o BCI e o Fomento que actualmente conhecido por BCI.

A tabela 2 mostra que, apesar de haver um aumento do nmero de bancos, a


concentrao dos balces diminuiu no muito significativamente, sendo que mais
de 50% das agncias em funcionamento no pas so detidas pelos quatro maiores
bancos (Millennium BIM, BCI, Barclays e Standard Bank).

188

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 188

3/29/11 4:53 PM

TABELA 2 DISTRIBUIO DOS BALCES POR BANCOS, DE 2000 A 2009


Bancos

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Millennium BIM (n de balces)

76

76

76

86

101

117

Peso no total de balces (%)

39

38

38

36

34

33

Banco Comercial e de Investimentos (BCI)

23

23

23

32

32

35

38

42

50

71

Peso no total de balces (%)

45

43

43

50

16

17

19

18

17

20

Standard Bank*

27

27

27

27

27

27

23

26

29

32

Peso no total de balces (%)

53

51

51

42

14

13

11

11

10

Barclays

48

48

48

48

60

59

Peso no total de balces (%)

24

24

24

20

20

17

Mauritius Commercial Bank


(MCB)

Peso no total de balces (%)

First National Bank (FNB)

12

Peso no total de balces (%)

African Banking Corporation


(ABC)

Peso no total de balces (%)

Moza Bank

Peso no total de balces (%)

Banco Mercantil e de Investimentos (BMI)

Peso no total de balces (%)

Banco Internacional de Comrcio (ICB)

Peso no total de balces (%)

11

12

Banco Terra
Peso no total de balces (%)
Socremo
Peso no total de balces (%)
Banco Oportunidade
Peso no total de balces (%)

Banco Procredit
Peso no total de balces (%)
Total de balces**

12

19

21

51

53

53

64

197

201

202

238

296

351

FONTE KPMG, 2004-2008 e Relatrios anuais dos vrios bancos consultados nos respectivos websites
NOTAS
(*) At 2002 o Standard Bank chamava-se Standard Totta de Moambique;
(**) O nmero total de balces por ano na tabela acima difere dos totais nos relatrios do BdM porque nem todos os bancos tm
dados disponveis por ano e o BdM no publica os dados por banco.
Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 189

189

3/29/11 4:53 PM

BALCES DE BANCOS COMERCIAIS


O grfico 1 mostra um aumento contnuo no nmero de balces em Moambique, a partir de 2004. A reduo de nmero de balces verificada entre 2001 e
2004 resultado das fuses e aquisies de alguns bancos, o que causou o fecho
de algumas agncias bancrias. Por exemplo, em Novembro de 2001, a fuso de
dois bancos, nomeadamente o Banco Comercial de Moambique (BCM) e o Banco Internacional de Moambique (BIM) deu origem ao actual banco Millennium
BIM. Em Dezembro de 2003 foi formalizada a fuso entre o Banco Comercial
de Investimentos (BCI) e o Banco de Fomento, dando origem ao actual banco
designado BCI.
GRFICO 1 EVOLUO DO NMERO DE BALCES EM MOAMBIQUE (2000-09)
400
352

350
297

300
250

274
235

238
211

200

218
197

228

188

150
100
50
0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

FONTE BdM, 2010a

A tabela 3 mostra que esta tendncia de concentrao dos balces nestas


provncias (Maputo, Sofala e Nampula) j se vem verificando desde 2000. A economia contava, em 2009, com 352 balces, 38% dos quais encontram-se na Cidade de Maputo e os restantes distribudos pelas outras provncias. As provncias de
Niassa e Cabo Delgado so as que tm menos balces de agncias bancrias, com
apenas 3% do total de balces em funcionamento no pas (tabela 3).

190

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 190

3/29/11 4:53 PM

TABELA 3 DISTRIBUIO DOS BALCES DOS BANCOS (2000-2009)


Provncia
Maputo*
Peso no total de balces

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

89

91

101

104

102

114

121

147

158

167

38%

38%

48%

53%

54%

52%

53%

54%

53%

47%

Gaza

21

21

16

15

13

14

14

16

17

24

Peso no total de balces

9%

9%

8%

8%

7%

6%

6%

6%

6%

7%

Inhambane

12

13

10

10

12

13

16

18

27

Peso no total de balces

5%

5%

5%

5%

5%

6%

6%

6%

6%

8%

Manica

14

14

11

12

12

14

14

17

Peso no total de balces

6%

6%

5%

4%

4%

6%

5%

5%

5%

5%

Sofala

26

26

21

19

18

21

22

26

31

33

Peso no total de balces

11%

11%

10%

10%

10%

10%

10%

9%

10%

9%

Zambzia

14

14

13

10

10

10

10

11

16

Peso no total de balces

6%

6%

6%

5%

4%

5%

4%

4%

4%

5%

Tete

13

13

10

11

11

19

Peso no total de balces

6%

5%

5%

4%

4%

4%

4%

4%

4%

5%

Nampula
Peso no total de balces
Niassa
Peso no total de balces

24

24

17

16

15

16

17

22

24

31

10%

10%

8%

8%

8%

7%

7%

8%

8%

9%

4%

4%

2%

2%

1%

2%

2%

1%

2%

3%

Cabo Delgado

13

13

Peso no total de balces

6%

5%

4%

3%

3%

3%

3%

3%

2%

3%

Total

235

238

211

197

188

218

228

274

297

352

FONTE BdM, 2010a e BdM (vrios anos)


NOTA
(*) Os valores incluem provncia e cidade de Maputo

A tabela 4 mostra que, tanto em 2006 quanto em 2010, a zona Norte do pas
concentrava o grosso dos distritos no cobertos por rede bancria. Pese embora
o facto de todas as provncias estarem cobertas por agncias bancrias, em geral,
estas encontram-se localizadas maioritariamente nas respectivas capitais provinciais. Segundo o BdM (2007b), em 2006, as trs principais cidades, nomeadamente
Maputo, Beira e Nampula, possuam um total de 132 agncias (cerca de 58%
do total) 105 das quais (cerca de 78%) estavam situadas na Cidade de Maputo.
Castel-Branco, Ossemane e Massingue (2010) mostram que a cidade de Nampula
concentrava 48% dos balces de bancos da Provncia de Nampula e os restantes
balces encontravam-se distribudos pelos outros sete distritos.
Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 191

191

3/29/11 4:53 PM

A questo que se coloca : que factores so responsveis para que uns distritos
dentro da mesma provncia tenham balces de agncias bancrias e outros no? A
resposta a esta pergunta precisaria de uma anlise mais profunda, mas algumas hipteses podem ser adiantadas. Uma hiptese a de que estas regies tm maior dinamismo econmico do que outras regies da mesma provncia. A segunda hiptese
que o nvel de investimento que tem sido canalizado para tais regies pode justificar
a concentrao bancria. Mas, para responder a estas hipteses, precisaramos de
mais informao que s poder ser complementada com estudos de caso.
TABELA 4 COMPARAO DE DISTRITOS SEM AGNCIAS BANCRIAS EM 2006 E 2010

Provncia
Maputo a)

Total de
distritos

2006

2010

Distritos sem
agncias

Peso na
provncia

Peso no
Total

Distritos sem
agncias

Peso na
provncia

Peso no
total

29%

2%

0%

0%

Gaza

11

55%

6%

45%

9%

Inhambane

12

75%

9%

42%

9%

Manica

78%

7%

33%

6%

Sofala

12

10

83%

10%

67%

15%

Zambzia

16

12

75%

12%

12

75%

23%

Tete

12

10

83%

10%

33%

8%

Nampula

18

16

89%

16%

13

72%

25%

Niassa

15

14

93%

14%

11

73%

21%

16

13

81%

13%

14

88%

26%

128

99

77%

100%

53

41%

100%

Cabo Delgado
Total

FONTE Patel et al, 2007 e BdM, 2010c

As tabelas 5a e 5b mostram a densidade bancria por territrio e por populao. No perodo de 2000 a 2009, as provncias da Zambzia, Tete, Cabo Delgado e
Niassa apresentavam as maiores densidades bancrias por territrio quando a provncia de Maputo foi a que teve menor densidade bancria por territrio ao longo
do perodo. O cenrio no muito diferente quando se trata da cobertura bancria por habitante, onde as provncias da Zambzia, Tete, Cabo Delgado Niassa
e Nampula so as que tm menor distribuio quando a provncia de Maputo
tem uma maior distribuio. Isto deve-se essencialmente aos seguintes factores:
primeiro, Maputo a provncia com mais balces de bancos; segundo, Tete, Cabo
Delgado e Niassa so as provncias com menor nmero de agncias bancrias
192

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 192

3/29/11 4:53 PM

no pas; e as provncias da Zambzia e Nampula so as mais povoadas do pas.


Segundo o BdM (2010d), na Cidade de Maputo cada agncia cobria cerca de 7
mil habitantes; em Montepuez e Milange, essa cobertura abrangia 153 mil e 498
mil habitantes, respectivamente. Na ptica territorial, constata-se que, na Cidade
de Maputo, existe uma agncia para cada 2 quilmetros quadrados contra cerca
de 10 mil quilmetros quadrados em Milange e 15,8 mil quilmetros quadrados
em Montepuez. Em termos nacionais, a cobertura mdia de cada balco est para
cerca de 2 271 km e 57 mil habitantes.
Recentemente tm estado a surgir no pas os chamados balces corporativos
(mais conhecidos por agncias corporate). Estes so destinados ao atendimento
de Grandes e Mdias empresas moambicanas e estrangeiras com investimento
no pas, permitindo aconselhamento para o apoio instalao e gesto corrente,
bem como ao financiamento e planos de investimento. A tabela 6 mostra que,
actualmente em Moambique, temos dez balces corporativos detidos por quatro
bancos (BIM, BCI, Barclays e Standard Bank), sendo que 60% destes se localizam
na cidade de Maputo. Os balces corporativos encontram-se nas provncias de
Maputo, Sofala e Nampula. Mais uma vez, a questo que se coloca que motivaes esto por detrs de estes servios se estabelecerem nestas provncias.
TABELA 5A DENSIDADE BANCRIA POR TERRITRIO (2000-2009)
Provncia

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Maputo*

297

290

261

254

259

232

218

180

167

158

Gaza

3.597

3.597

4.721

5.036

5.811

5.396

5.396

4.721

4.443

3.147

Inhambane

5.718

5.278

6.862

6.862

7.624

5.718

5.278

4.288

3.812

2.541

Manica

4.404

4.404

5.606

8.809

7.708

5.138

5.138

4.404

4.404

3.627

Sofala

2.616

2.616

3.239

3.580

3.779

3.239

3.092

2.616

2.194

2.061

Zambzia

7.366

7.366

7.933

10.313

14.732

10.313

10.313

10.313

9.375

6.445

Tete

7.483

7.483

9.729

13.898

12.161

12.161

12.161

8.844

8.844

5.120

Nampula

3.258

3.258

4.600

4.887

5.213

4.887

4.600

3.554

3.258

2.522

Niassa

13.575

13.575

30.544

40.725

61.088

30.544

30.544

30.544

20.363

13.575

Cabo Delgado

5.990

5.990

9.733

12.978

12.978

11.124

11.124

9.733

11.124

8.652

Total

3.314

3.273

3.691

3.954

4.143

3.573

3.416

2.843

2.623

2.213

FONTE BdM, 2010a, BdM (vrios anos) e base de dados do website do INE acedida a 7 de Janeiro de 2011
NOTA
(*) Os valores incluem provncia e cidade de Maputo

Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 193

193

3/29/11 4:53 PM

TABELA 5B DENSIDADE BANCRIA POR POPULAO (2000-2009)


Provncia

2000

2001

2002

2003

Maputo a)

21.943

21.980

20.283

Gaza

57.300

58.778

79.152

104.678

99.308

81.246

83.709

Inhambane
Manica
Sofala

2004

2005

2006

2007

2008

2009

20.175

21.066

86.635

102.580

19.302

18.620

15.649

15.219

14.819

97.750

100.311

76.782

73.904

53.214

132.685

136.360

109.757

177.663

155.691

119.978

113.779

79.489

73.850

50.134

160.479

109.912

113.166

100.875

106.711

91.258

55.920

57.098

72.198

81.513

87.903

76.987

75.097

63.189

55.707

53.614

Zambzia

236.907

242.523

267.422

355.992

520.804

373.365

382.412

384.946

363.142

256.387

Tete

101.531

104.110

138.821

203.466

182.706

187.557

192.597

162.179

171.379

103.478

Nampula

136.077

139.044

200.597

217.839

237.548

227.734

219.244

181.164

174.634

138.748

96.727

99.236

229.168

313.732

483.290

248.191

254.955

292.696

209.971

145.430

112.734

115.018

190.704

259.465

264.790

231.653

236.476

200.821

238.010

188.717

73.380

74.194

85.709

94.027

100.944

89.167

87.350

73.921

71.414

61.946

Niassa
Cabo Delgado
Total

FONTE BdM (2010a), BdM (vrios anos) e base de dados da populao do website do INE acedida a 7 de Janeiro de 2011
NOTA
(*) os valores incluem provncia e cidade de Maputo

TABELA 6 DISTRIBUIO DE BALCES CORPORATIVOS POR BANCO E SUA LOCALIZAO


Banco

Localizao

Millennium BIM

Maputo-cidade e Beira

Banco Comercial e de Investimentos

Maputo-cidade (3) Nampula-cidade (1) Monapo (1)

Standard Bank

Maputo-cidade

Barclays Bank

Maputo-cidade, Beira, Nampula-cidade

FONTE Websites dos bancos acedidos a 28 de Dezembro de 2010

CAIXAS AUTOMTICAS E POSTOS DE VENDA


Os bancos, em Moambique, fornecem SFs mediante uma variedade de mecanismos, incluindo agncias bancrias, caixas automticas (ATMs), pontos de venda (POS),
banca por internet (e-banking), banca telefnica, banca celular e agncias mveis.
Os grficos 2a e 2b mostram a concentrao de ATMs e POS por provncia.
Daqui pode-se notar que a concentrao de ATMs e POS maior do que a de
agncias bancrias.

194

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 194

3/29/11 4:53 PM

GRFICO 2A DISTRIBUIO DE ATMS POR PROVNCIA EM 2006 E 2009


60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Maputo*

Gaza

ATMs 06

Inhambane

Manica

Sofala

Zambzia

Tete

Nampula

Niassa

Cabo-Delgado

FONTE BdM (vrios anos) e BdM, 2007b

ATMs 09

NOTA
(*)Maputo engloba Provncia e Cidade de Maputo

GRFICO 2B DISTRIBUIO DE POS POR PROVNCIA EM 2006 E 2009


80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Maputo*

Gaza

POS 06

Inhambane

Manica

POS 09

Sofala

Zambzia

Tete

Nampula

Niassa

Cabo-Delgado

FONTE BdM (vrios anos) e BdM, 2007b

NOTA
(*)Maputo engloba Provncia e Cidade de Maputo

DISTRIBUIO DE QUOTAS DE DEPSITOS E CRDITOS POR BANCO (2000-2009)


As tabelas 7a e 7b mostram as quotas de depsitos e de crditos, detidas pelos bancos em Moambique. Ao longo do perodo verifica-se uma concentrao
destas operaes em quatro bancos (Millennium BIM, BCI, Barclays e Standard
Bank). Nas operaes do passivo, tabela 6a, possvel verificar que, apesar de o
BIM continuar a ser o banco que detm maior peso nas operaes, este tem estaExpanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 195

195

3/29/11 4:53 PM

do a perder o seu peso. Por exemplo, o peso em 2008, quando comparado a 2001,
de 52% e 39%, respectivamente. E, o BCI teve o mesmo nvel de crescimento
que o Standard Bank ao longo do perodo.
TABELA 7A QUOTA DE DEPSITOS POR BANCO (EM PERCENTAGEM)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Banco Internacional de Moambique a)

22

52

45

45

46

43

41

38

39

Banco Comercial de Moambique

31

10

19

20

18

20

21

25

23

Banco Comercial e de Investimentos b)


Banco Fomento

Standard Bank

16

17

22

20

19

21

22

23

23

Barclays Bank

14

10

11

Sub-total

98

97

96

95

94

93

93

93

92

Outros bancos
Total

100

100

100

100

100

100

100

100

100

FONTE BdM (vrios anos) e KPMG, 2004-2008

TABELA 7B QUOTA DE CRDITO POR BANCO (EM PERCENTAGEM)


2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Banco Internacional de Moambique*

22

42

47

42

38

43

42

42

41

Banco Comercial de Moambique

23

Banco Comercial e de Investimentos**

11

12

26

30

32

27

31

28

31

Banco Fomento

10

Standard Bank

12

12

12

10

10

12

12

12

Barclays Bank

18

11

Sub-total

92

87

92

87

86

84

90

88

90

13

13

14

16

10

12

10

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Outros bancos
Total

FONTE BdM (vrios anos) e KPMG (vrios anos)


NOTA
(*) Em Dezembro de 2001 houve fuses dos bancos: BIM e BCM actualmente conhecido como Millennium BIM
(**) Em Dezembro de 2002 fundiram-se o Banco Comercial e de Investimentos e Banco Fomento passando a designar-se BCI-Fomento e, actualmente conhecido por BCI.

No caso das operaes activas, na tabela 6b, verifica-se que o BIM apresenta,
igualmente, maior peso ao longo do perodo. Verifica-se, ainda, que o BCI tem
196

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 196

3/29/11 4:53 PM

vindo a ganhar maior espao nas operaes activas e, em contrapartida, o Barclays


tem vindo a perder esse espao.
Resumindo, a expanso numrica e territorial de agncias e servios bancrios no tem tido impacto significativo nos nveis de distribuio, por provncia e
por banco, sendo que continuam a verificar-se altos nveis de concentrao bancria. Embora se verifique, ao longo do perodo em anlise, a expanso do nmero
de bancos, balces, ATMs e POS, mantm-se ainda a concentrao territorial e
bancria. No entanto, esta anlise no completamente conclusiva sobre a tipologia da expanso e concentrao bancria por se limitar a olhar para o nmero
de agncias.

PROFUNDIDADE FINANCEIRA E METICALIZAO


Tal como j foi referido, os indicadores de bancarizao incluem a profundidade financeira que consiste nos rcios tradicionais dos agregados financeiros
(crditos e depsitos) como a percentagem do PIB. A meticalizao definida
como a valorizao do metical medida atravs da proporo entre contas em
divisas e contas em meticais, sendo que o objectivo que as contas em meticais
cresam mais do que as em divisas para que haja mais divisas disponveis para a
cobertura de importaes e outros pagamentos no exterior.
DEPSITOS
O grfico 3 mostra que os depsitos totais em percentagem do PIB tem
vindo a aumentar ao longo do perodo. No entanto, mostra, igualmente, que os
depsitos a prazo so uma proporo muito pequena dos depsitos totais e que,
ao longo do perodo, h um certo nvel de mudana embora no muito significativa (grfico 4). Segundo Osman (2009), a expectativa de a bancarizao aumentar
as poupanas no vlida pois, embora haja espao para aumentar a bancarizao, este esforo no dever trazer grandes aumentos de depsitos a prazo pelas
seguintes razes: (i) tendo as pessoas rendimentos monetrios muito baixos, estas
sero, durante muito tempo, tomadoras lquidas de recursos, pois o excesso de
liquidez nos momentos de comercializao so rapidamente despendidos e no
chegam a constituir poupana (depsitos a prazo); (ii) alm disso, h uma concentrao de depsitos, tanto para empresas como para particulares, e muito possvel que 5% das contas individuais detenham mais de 95% do total dos depsitos
de particulares.
Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 197

197

3/29/11 4:53 PM

GRFICO 3 RCIO DOS DEPSITOS/PIB (EM PERCENTAGEM), 2000-2009


35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

FONTE BdM (2010a)

GRFICO 4 PROPORO DOS DEPSITOS A ORDEM E A PRAZO (VALORES EM PERCENTAGEM DO PIB)


100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2000

2001

2002

Depsitos a prazo % PIB

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Depsitos a ordem % PIB


FONTE BdM (2010a)

Os grficos 5a e 5b mostram a proporo dos depsitos a prazo em moeda nacional e em moeda estrangeira e depsitos ordem em moeda nacional
e estrangeira, respectivamente. O peso da moeda nacional comparado a moeda
198

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 198

3/29/11 4:53 PM

estrangeira tem uma tendncia a aumentar nos depsitos ordem, mas o mesmo
no se verifica quando se trata de depsitos a prazo que apresenta flutuaes ao
longo do perodo.
GRFICO 5A PROPORO DE DEPSITOS A ORDEM EM MOEDA NACIONAL E ESTRANGEIRA,
(VALORES EM PERCENTAGEM DO PIB)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2000

2001

2002

Moeda Estrangeira

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Moeda Nacional
FONTE BdM (2010a) e INE (vrios anos)

GRFICO 5B PROPORO DE DEPSITOS A PRAZO EM MOEDA NACIONAL E ESTRANGEIRA


(VALORES EM PERCENTAGEM DO PIB)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2000

2001

Moeda Estrangeira

2002

2003

2004

Moeda Nacional

2005

2006

2007

2008

2009

FONTE BdM (2010a) e INE (vrios anos)

Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 199

199

3/29/11 4:53 PM

CRDITOS
O grfico 6 mostra que, nos ltimos cinco anos, o crdito economia concedido pelo sistema bancrio cresceu. De 2001 a 2004 verifica-se uma reduo no
peso do crdito no PIB, como consequncia da reduo dos valores de crditos
economia devido s diferenas cambiais. Em 2009, o crdito economia expandiu
no como produto do aumento de agncias bancrias e/ou bancos mas sim para
fazer face crise financeira, pois as presses inflacionrias externas (preos de alimentos e petrleo) permitiam tal expanso. Portanto, neste caso, a expanso dos
crditos no tem relao directa com a poltica monetria.
GRFICO 6 RCIO CRDITOS/PIB (EM PERCENTAGEM), 2000-2009
25%

20%

15%

10%

5%

0%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

FONTE BdM (2010a) e INE (vrios anos)

A anlise de expanso feita, na ptica de profundidade financeira e da meticalizao, no permite derivar resultados conclusivos sobre as causas e consequncias da expanso dos SFs. Uma das principais razes o facto de estas estatsticas
tratarem de rcios e nada mais nos dizem sobre a natureza dessa expanso. Os dados so insuficientes e inadequados, no permitindo derivar que tipo de expanso
est de facto a ser feita (ser somente de balces, ou de servios, ou de produtos),
para onde est a ser feita (para cidades, distritos, zonas onde esto os grandes
investimentos, zonas onde h maior produo agrcola) e o que de facto est a
acontecer nas zonas para onde estes bancos se expandem.
Este tipo de anlise de expanso (na dimenso territorial, profundidade e meticalizao) responde a uma preocupao ligada cobertura territorial e estabilidade monetria, mas no responde preocupao fundamental que a de pensar
200

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 200

3/29/11 4:53 PM

como o sector financeiro participa na organizao da produo. Se, por um lado,


importante tomar em conta os indicadores clssicos de actividade financeira,
cobertura territorial, profundidade financeira e meticalizao, por outro, eles so
altamente insuficientes para se perceber a dinmica do sector financeiro. Portanto,
perceber o sector financeiro e a sua estratgia de expanso passa por um processo
de perceber qual a estratgia dos bancos, de que forma estes participam na actividade produtiva e com quem estes interagem, para onde so canalizados os seus
recursos financeiros, quais as suas motivaes, que tipo de transaces comerciais
esto a ocorrer, entre outros.

DESAFIOS DA EXPANSO DO SISTEMA FINANCEIRO EM


MOAMBIQUE
A definio de expanso do sistema bancrio com base na dimenso territorial, de profundidade e de meticalizao limitada porque, fundamentalmente,
no permite saber o que os bancos esto a fazer para alm de se estar a abrir
mais balces, conceder mais crdito, aumentar depsitos e estar a criar-se novos
bancos. A anlise da informao sobre o nmero de balces e sua localizao e
distribuio por banco, a densidade bancria, as quotas de crditos e de depsitos
sugerem que a expanso seja mais uma construo do sistema financeiro volta
das estruturas produtivas e dinmicas j existentes, portanto, altos nveis de concentrao da actividade.
Quando analisados os dados que so usados para sustentar o argumento de
expanso, verifica-se que, de facto, a natureza desta expanso de concentrao.
Tanto ao nvel do peso da rede bancria por bancos, como da cobertura bancria
por provncia, cobertura de servios por provncia, e dentro das provncias existe tendncia para concentrao nas cidades ou em zonas de grande actividade
econmica. A concentrao tambm verificada ao nvel dos bancos, tanto em
termos de nmero de balces detidos por cada um deles quanto pelas quotas de
crditos e depsitos.
Importa referir que o presente artigo apresenta uma anlise muito preliminar
sobre a temtica. Tal gera o desafio de construir uma abordagem, atravs de mais
investigao e uso de estatstica mais desagregada, com o objectivo de aprofundar
a percepo sobre as dinmicas do sistema financeiro em Moambique e a natureExpanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 201

201

3/29/11 4:53 PM

za da relao com o sector produtivo. Assim, h uma srie de questes que devem
ser analisadas, como por exemplo:
Que razes esto por detrs da expanso do crdito? Os dados sobre o
volume de crdito no nos fornecem nenhuma informao sobre que tipo
de expanso est a ocorrer. verdade que o aumento do volume de crdito
parte do processo de expanso. No entanto, esta expanso pode estar a
ocorrer devido entrada de grandes projectos concentrados nos minerais
energticos, e sem nenhum tipo de ligao com a base produtiva nem mesmo com o desenvolvimento de algum tipo de articulao e alargamento da
base produtiva comercial.
Qual a estrutura dos crditos e depsitos por provncia e sectores? A
informao sobre crdito deve ser desagregada por crdito por provncia e
depsitos por provncia para perceber a relao entre estes;
Qual a estrutura de investimentos? A estrutura de investimentos deve ser
analisada de forma a entender de onde vm os recursos desse investimento
e como estes se ligam actividade bancria em Moambique;
Por que razo a maior parte dos distritos do pas no dispe de uma nica
instituio bancria, ATM ou POS?
Porque apenas alguns bancos se expandem para determinadas zonas e outros no? Uma anlise detalhada sobre a estratgia dos bancos e do sistema
financeiro em geral permitiria perceber as motivaes de os bancos se localizarem numa determinada regio.
H outras questes a serem colocadas como, por exemplo, quais as tendncias econmicas que esto a emergir, a ser promovidas e/ou consolidadas com
este tipo de expanso. At que ponto o sector bancrio est a expandir e esta
expanso cria oportunidades de diversificao. Esta anlise dever ser ainda alargada outras estruturas como o sistema financeiro no formal e no bancrio para
perceber a sua relao com o sistema bancrio formal.

202

Desafios para Moambique 2011 Expanso de Servios Financeiros

Desafios.indb 202

3/29/11 4:53 PM

REFERNCIAS
Abreu, A., 2005. Moambique: sistema financeiro nos ltimos 20 anos realidades
e perspectivas - Tpicos para uma conversa com gestores bancrios e diferentes agentes econmicos no Instituto de Formao Bancria de Moambique. Maputo: IFBM.
BdM (Banco de Moambique), 2010a. Base de dados da Direco de Estudos
Econmicos (DEE). Maputo.
BdM (Banco de Moambique), 2010b. Sntese da Situao Financeira na Quinzena de 15 a 30 de Abril de 2010, comunicado n8/2010. Maputo, disponvel
em www.bancomoc.mz.
BdM (Banco de Moambique), 2010c. Sntese da Situao Financeira na Quinzena de 15 a 30 de Abril de 2010, comunicado n23/2010. Maputo, disponvel
em www.bancomoc.mz.
BdM (Banco de Moambique), 2010d. Discurso de sua excelncia o governador
do Banco de Moambique por ocasio da V conferncia nacional de microfinanas. Matola, disponvel em www.bancomoc.mz.
BdM (Banco de Moambique), vrios anos. Relatrios anuais. Maputo.
BdM (Banco de Moambique), 2007a. XXXIII Conselho Consultivo do Banco de
Moambique: Discurso de abertura do Governador do BdM. Nampula Disponvel em www.bancomoc.mz/FILES/DOI/XXXICCBMDiscGovSessaoAberta.pdf (acedido a 20 de Agosto de 2010).
BdM (Banco de Moambique), 2007b. XXXIII Conselho Consultivo do Banco
de Moambique: Bancarizao da Economia Extenso dos servios s zonas
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www.barclays.co.mz
www.bci.co.mz
www.ine.gov.mz
www.milleniumbim.co.mz
www.standardbank.co.mz

Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011

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7 MILHES

REVISO DO DEBATE E DESAFIOS PARA


DIVERSIFICAO DA BASE PRODUTIVA
Zaqueo Sande1

INTRODUO
Em 2006, O Governo de Moambique (GdM) introduziu o Oramento
de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) 2, popularmente conhecido por 7
Milhes,3 para contribuir para a reduo da pobreza atravs do financiamento de
projectos individuais de produo de comida e de gerao de emprego e de renda.
A implementao da iniciativa 7 Milhes criou um debate nacional sobre as motivaes, o contedo, direco, instrumentos e impacto de polticas e estratgias
pblicas. Os temas do debate so variados cobrindo reas como a justificao e
concepo da iniciativa, metodologias de anlise de impacto, a polmica sobre
a base estatstica gerada, problemas na implementao (especialmente as fracas
taxas de reembolsos e desvios de aplicao), aproveitamento poltico da iniciativa,

Este artigo publicado a ttulo pstumo, pois Zaqueo Sande faleceu vtima de acidente de
viao perto de Vilanculos, provncia de Inhambane, no dia 28 de Dezembro de 2010. Zaqueo
Sande j havia iniciado a reviso final deste artigo. Depois da sua morte, os seus colegas do
Grupo de Investigao de Economia e Desenvolvimento do IESE completaram as revises
que Zaqueo previa fazer para que o artigo pudesse ser includo nesta publicao, como estava
previsto.
2
O OIIL foi criado pela Lei n 12/2005, de 23 de Dezembro, que aprovou o oramento de
Estado para o ano 2006. Esta lei fixa um limite oramental de investimento pblico de iniciativa
privada cuja responsabilidade de execuo era delegada aos governos distritais. Esses projectos
deviam obedecer a um princpio que era o da produo de comida e gerao de renda e com
impacto junto s populaes locais. Contudo, preciso realar que o lanamento do OIIL foi
resultado de um longo processo e debate ideolgico de descentralizao em Moambique, cuja
operacionalizao mais agressiva est patente na Lei 08/2003 de 19 de Maio (Lei dos rgos
Locais de Estado, LOLE) e o Decreto do Conselho de Ministros n11/2005, de 10 de Junho,
que aprova o Regulamento da Lei dos rgos Locais do Estado (RELOLE).
3
O nome popular do OIIL, 7 milhes, derivado do facto de, nos seus primeiros anos, terem sido
atribudos 7 milhes de meticais a cada distrito rural, independentemente das caractersticas
econmicas, demogrficas e territoriais do distrito. Ao longo do tempo, os montantes monetrios
foram alterados significativamente e j no so idnticos para todos os distritos. Mas o nome
popular, sete milhes, prevaleceu.
1

7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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concorrncia (desleal) do Estado com instituies financeiras nacionais, entre outros (Forquilha, 2010; Chimbutane, 2010; Vaz, 2009).
Nos ltimos cinco anos, o Oramento do Estado (OE) desembolsou aproximadamente US$ 200 milhes, cerca de 2% do OE total e 0,5% do Produto Interno
Bruto (PIB), para 128 distritos e quatro outras regies administrativas.4 Apesar
de os fundos serem insignificantes, na maioria dos distritos, os 7 Milhes so
a principal instituio financeira com potencial, capacidade e oportunidade de
influenciar as dinmicas distritais de produo, investimento produtivo, comercializao e de contribuir para estruturar o sistema financeiro local e sua integrao
com o sistema financeiro nacional. Por isso, seria importante perceber, incluindo
com estudos de caso, a ligao entre os 7 Milhes e a base produtiva local.
Um dos traos dominantes do debate sobre os 7 Milhes o exagero nas
expectativas e anlise de impactos, tanto por parte do governo como de analistas independentes (O Pas Online, 16/12/2009). O excessivo espao que esta iniciativa ocupa
no discurso poltico moambicano limita o debate sobre a estratgia de reduo da pobreza e sobre a descentralizao aos 7 Milhes, o que apenas contribui para exagerar
as expectativas e politizar a anlise. Por fim, existe ainda demasiada crena nos mecanismos de transmisso automticos entre os fundos desembolsados e os impactos,
independentemente de todos os outros factores que possam influenciar as dinmicas
econmicas e sociais locais, ao nvel dos indivduos, das famlias e das comunidades.
As anlises sobre os 7 Milhes apresentam mtodos, perspectivas e resultados contraditrios. A informao inconsistente, dispersa e pouco detalhada para
permitir anlises rigorosas e profundas, e no permite perceber ou captar a relao
dinmica entre estruturas5, instituies6 e agentes econmicos e polticos (Metier,
2009; MPD, 2009a e 2009b).
Este artigo levanta algumas perguntas e hipteses de pesquisa sobre a questo de interveno estratgica do Estado na construo de um sistema financeiro
que esteja relacionado com o alargamento das opes de desenvolvimento no

208

A iniciativa contemplou quatro regies administrativas com caractersticas rurais, nomeadamente


Catembe e Inhaca (parte da cidade e Municpio de Maputo), Maxixe (Inhambane) e Nacala
Porto (Nampula), alm de 128 distritos rurais.
O que engloba a estrutura de produo, quanto, quando, onde, como e para quem produzido e
quais so as interligaes no processo produtivo.
Instituies significam as relaes econmicas e sociais; organizaes e estruturas, Estado e suas
polticas e legislao, mecanismos de consulta ou participao dos cidados e negociao poltica
das opes de desenvolvimento, etc.).

Desafios para Moambique 2011 7 Milhes

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pas. Quais so as abordagens principais em torno do debate sobre os 7 Milhes?


Quais so os problemas dessas abordagens? Quais so as questes fundamentais
que devem ser equacionadas para a construo de uma estratgia de financiamento de micro, pequenas e mdias empresas no contexto de reduo da pobreza em
massa? Em que medida os 7 Milhes servem os objectivos de diversificao,
articulao e alargamento da base produtiva?
Para responder a estas perguntas, o artigo foi estruturado em trs seces
adicionais. A prxima seco apresenta a evoluo histrica dos 7 Milhes. A
seco seguinte questiona os argumentos das abordagens dominantes em torno
dos 7 Milhes, usando a base emprica disponvel. A ltima seco sumariza o
debate e apresenta desafios de investigao.

GNESE E EVOLUO DOS 7 MILHES


As primeiras experincias-piloto de planificao e oramentao descentralizada
em Moambique com foco nos distritos foram implementadas entre 1998 e 2005 na
provncia de Nampula. Financiadas pelo fundo das Naes Unidas para o Desenvolvimento (UNCDF), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
e Embaixada da Holanda, estas experincias-pilotos inseriam-se no Programa de Planificao e Financiamento Descentralizado (PPFD)7 . Esta iniciativa fundamentava-se na crena de que o desenvolvimento local dependia do grau de descentralizao
e desconcentrao de responsabilidades e recursos e da participao comunitria na
planificao e implementao de actividades do sector pblico local. Estas actividades
tinham como foco o desenvolvimento de infra-estruturas, o fortalecimento da capacidade institucional e a articulao de objectivos e prioridades da planificao, no apenas o financiamento de actividades individuais (Castel-Branco, 2003 e 2010a: 47; Faria
e Chichava, 1999: 32). Para alm dos programas de investimento produtivo directo
estarem apoiados pelo financiamento na infra-estrutura e em alguns servios produtivos e administrativos necessrios, na poca os 21 distritos de Nampula recebiam, por
7

O PPFD tinha como objectivo principal contribuir para a reduo da pobreza atravs da
governao local melhorada. O seu objectivo imediato era aumentar o acesso pelas comunidades
rurais infra-estrutura bsica e servios pblicos, atravs de formas sustentveis e replicveis
de planificao, oramentao, financiamento e gesto pblica participativas e descentralizadas
(Ver Borowczak et al., 2004: ii).
7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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ano, quase o dobro dos fundos que os 128 distritos do Pas recebem por ano desde
o incio da implementao do OIIL (Castl-Branco, 2003; Borowczak et al., 2004).
Em 2006, o GdM iniciou a implementao do programa dos 7 Milhes
adstrita s administraes distritais sob a direco dos Conselhos Consultivos Distritais (CCD). A iniciativa visava generalizar a experincia de descentralizao dos
programas pilotos e concretizar a implementao da Lei dos rgos Locais de
Estado (LOLE) e o respectivo regulamento (RELOLE8) de 2003 e 2005 respectivamente. Estes documentos legais definem o distrito como a unidade territorial
base para planificao e oramentao (plo de desenvolvimento). Com efeito,
os CCD passaram a ter um papel preponderante nas decises distritais com o
surgimento dos 7 Milhes, pois antes disso eram apenas um mero instrumento
poltico sem poder de influenciar decises importantes no distrito.
De forma mais especfica, a iniciativa descrita pelas autoridades pblicas
como um dos instrumentos fundamentais de materializao dos planos quinquenais do governo, das estratgias de combate da pobreza, da Estratgia de Desenvolvimento Rural, da Revoluo Verde, do Plano de Aco de Produo de
Alimentos, reflectindo a preocupao do governo pela participao dos cidados,
redistribuio e partilha de recursos e poder entre o governo central e local, pela
afirmao, autonomia e empoderamento dos pobres nos distritos rurais, etc. (Guebuza, 2009; MPD, 2009a: 5; Val, 2010: 36)9.
A contribuio do OIIL para a reduo da pobreza rural (no distrito) concretizada por via da dinamizao da actividade produtiva rural levada a cabo,
maioritariamente, por pessoas pobres sem acesso ao crdito dos mercados financeiros formais, para alm de estimular a participao da comunidade e indivduos
no desenvolvimento local. Segundo Guebuza (2009), os 7 milhes so para a
populao que tem neste fundo a sua nica alternativa para gerar comida, emprego e renda, reduzindo, assim, o nvel de pobreza. A iniciativa, na sua forma original, no contemplava servios de apoio institucional, infra-estruturas e base logstica necessria
para tornar as actividades produtivas privadas viveis e sustentveis financeira e
economicamente.

8
9

210

RELOLE: Regulamento da Lei de rgos Locais de Estado.


Recentemente, no mbito do discurso oficial de combate pobreza urbana, o primeiro-ministro,
Aires Aly, anunciou que o Plano Econmico e Social (PES) de 2011 prev que os 7 Milhes
passaro a beneficiar tambm os distritos urbanos e, por isso, sero alocados perto de 140
milhes de meticais para 11 capitais provinciais (O Pas, 24/09/2010: 6).

Desafios para Moambique 2011 7 Milhes

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A filosofia, directrizes e motivao da iniciativa no estiveram sempre claras


para os beneficirios nem para os tcnicos e funcionrios seniores do Estado. Por
exemplo, em 2006, cada distrito usou os 7 Milhes para financiar a construo
de infra-estruturas distritais como postos policiais, casas de funcionrios pblicos nos distritos, pontes, unidades sanitrias, escolas, armazns, represas e diques
de irrigao, entre outras infra-estruturas pblicas, de acordo com as prioridades
distritais, em parte como forma de materializar o Plano Econmico e Social e o
Oramento Distrital (PESOD) (Rafael, 2008).
O uso dos 7 Milhes para a construo de infra-estruturas pblicas no
distrito gerou uma polmica no seio do governo, nos beneficirios e na sociedade
em geral. O governo central acusava as administraes distritais de terem feito um
desvio de fundos para financiar infra-estruturas pblicas em vez de actividades
produtivas privadas. Por outro lado, as administraes distritais argumentavam
que o foco do investimento em infra-estruturas pblicas era vital para a dinamizao dos distritos e para a reduo da pobreza e, por isso, prioritrio. Em adio,
os distritos argumentavam que as orientaes, instrues e directrizes sobre a utilizao dos fundos do 7 Milhes no estavam claras, o que dava espao para os
CCD e administradores distritais decidirem sobre as prioridades locais (Notcias,
17/04/2007; Forquilha, 2010).
De facto, a posio do governo nesta altura, que criticava o uso do OIIL para
financiar as iniciativas locais das administraes distritais (infra-estruturas sociais,
econmicas e pblicas) entrava em contradio com as Orientaes Metodolgicas
emitidas pelo Gabinete do Ministro das Finanas atravs do Ofcio n 101/GM/
MF/2006 datado de 12 de Maio de 2006, que ilustram parcialmente a fonte da confuso sobre a aplicao dos fundos. Este ofcio diz claramente que os fundos deviam
ser direccionados para: (i) infra-estruturas socioeconmicas de interesse pblico cuja
interveno pode em grande medida ter resposta ao nvel local privilegiando-se o envolvimento de empreiteiros e artesos locais e; (ii) actividades de promoo de desenvolvimento
local de impacto no combate pobreza. O mesmo ofcio indica os procedimentos
tcnicos para a execuo dos fundos. Isto sugere que, em princpio, era possvel usar
o dinheiro para infra-estruturas locais que, de acordo com a interpretao local, significava tambm infra-estruturas pblicas no geral tanto para viabilizar os projectos
individuais como para viabilizar econmica e socialmente o distrito no seu todo.
Em resposta s fraquezas conceptuais e conflito de orientaes acerca dos 7
Milhes, modificaes importantes foram introduzidas mesmo a partir de finais
7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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de 2006. Primeiro, foram estabelecidos critrios de diferenciao na alocao de


recursos aos distritos, a partir do OE de 2007, que se baseiam na (i) densidade populacional (com peso de 35%), (ii) ndice de pobreza distrital (com peso de 30%),
(iii) extenso territorial do distrito (com peso de 20%) e (iv) capacidade de colecta
de receitas fiscais (com peso de 15%) (MPD, 2009b). Por exemplo, por causa da
alterao dos critrios, de acordo com a Lei do OE em 2008, em Nampula os
fundos atribudos variavam entre cerca de 7,5 milhes de meticais na Ilha de Moambique e Lalaua e 8,9 milhes de meticais em Moma.
Segundo, foram clarificados os objectivos e tipos de aces e actividades que
devem ser financiados com os fundos dos 7 Milhes: produo de comida e gerao de renda em actividades de pequena escala levadas a cabo por famlias pobres,
individualmente ou em forma de associao. Como resultado disso, a partir do ano de
2007, a orientao era que a totalidade dos fundos deveria ser aplicada para a produo de comida, gerao de renda e criao de emprego. No ano anterior, na maioria
dos distritos, at 70% dos fundos foram aplicados para construo de infra-estruturas
pblicas, marginalizando as actividades produtivas privadas directas (MPD, 2009b).
Terceiro, o oramento distrital foi reforado em 2,3 milhes de meticais para
financiar investimento em infra-estruturas pblicas (desde 2009 o valor atingiu
cerca de 2,5 milhes de meticais). Parece que o objectivo destes fundos adicionais
para o investimento do distrito , em parte, reduzir a presso sobre os 7 Milhes
e evitar desvios de aplicao. Ao mesmo tempo, permite garantir que certas infra-estruturas bsicas sejam construdas para complementar os 7 Milhes e para
melhorar as condies de acesso a servios pblicos no geral.
Quarto, esto a ser criados continuamente instrumentos reguladores para
facilitar e institucionalizar os mecanismos de monitoria do processo de execuo
deste oramento. Em 2009, foi publicado o Guio sobre a organizao e funcionamento dos conselhos locais10 e as Direces Provinciais do Plano e Finanas
(DPPF) receberam os instrumentos reguladores, nomeadamente: (i) modelo de
contrato de emprstimo, (ii) modelo de ficha de identificao do projecto, (iii)
modelo de ficha de anlise do projecto, (iv) modelo de ficha de acompanhamento
do projecto e (v) modelo de ficha resumo/progresso do projecto11. Entretanto,
Diploma Ministerial n 67/2009 publicado em conjunto pelo Ministrio da Planificao e
Desenvolvimento e Ministrio das Finanas publicado em MPD (2009a).
11
Ver Circular n 002/MPD/GM/2009 do Ministrio da Planificao e Desenvolvimento
publicada em MPD (2009a).
10

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numa entrevista a um funcionrio snior da DPPF de Niassa, em finais de 2010,


este questionou a utilidade de tantos formulrios e revelou que o processo tem
decorrido sem o preenchimento dos mesmos.
Em finais de 2009, o OIIL foi transformado em Fundo Distrital de Desenvolvimento (FDD), com personalidade jurdica, autonomia administrativa e financeira, gerido localmente. O FDD tutelado pelo Governador provincial que
homologa os planos e relatrios de actividades, autoriza a recepo de donativos
e abertura de contas e realiza inspeces regulares. A execuo das actividades do
FDD da responsabilidade dos CCD. Assim, o FDD pode recorrer aos reembolsos, s subvenes do Estado, donativos e fundos comunitrios para dar crdito s
pessoas pobres (Conselho de Ministros, 2009).
De acordo com o regulamento do fundo, as actividades a serem financiadas,
adoptando juros bonificados, so aquelas que visam estimular o empreendedorismo local, actividades de produo e comercializao de alimentos, gerao de
emprego e renda e outras actividades relacionadas com actividades produtivas.
At que ponto o FDD representa, de facto, um avano significativo na concepo
e metodologia de trabalho dos 7 Milhes, esta uma questo que ainda no tem
resposta definitiva e clara.

ABORDAGENS SOBRE OS 7 MILHES


O foco desta seco olhar para as diferentes abordagens em torno da anlise sobre os 7 Milhes. A abordagem oficial baseia-se na ideia de que a reduo
da pobreza resultado da combinao de servios pblicos com factores culturais
e comportamentais individuais (definidos como capital social ou capital individual), tais como ter uma atitude individual adequada em relao produo e ao
trabalho e ter as qualificaes para transformar essa atitude empreendedora em
riqueza. Uma maneira de fazer isso os pobres abandonarem a sua postura de
auto-comiserao e libertarem a sua iniciativa e criatividade tornando-se, por isso,
empreendedores que contribuem quer para a reduo da sua prpria pobreza,
quer para ajudar outros a sair da pobreza atravs da gerao de empregos.
O debate crtico volta dos 7 milhes pode ser agrupado em trs temas
principais: (i) a abordagem do neopatrimonialismo, que aponta as limitaes desta
iniciativa em relao aos objectivos formalmente apresentados em face da promis7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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cuidade que ela propicia entre interesses partidrios e pblicos; (ii) a abordagem
de competio financeira que foca a ineficincia do Estado como financiador do
sector privado e dos efeitos distorcionrios que o OIIL gera no mercado financeiro; e (iii) as crticas s avaliaes oficiais de impacto da iniciativa baseadas em
informao incipiente e incoerente com outros dados oficiais.

ABORDAGEM DE POBREZA INDIVIDUALIZADA


A abordagem oficial em relao aos 7 Milhes pode ser rotulada de abordagem de pobreza individualizada pelo facto de responsabilizar o pobre pela sua
condio e recomendar o empreendorismo dos pobres como a sada imediata
da pobreza. Isto explica o foco em projectos individuais, na mudana de atitudes dos pobres em relao ao trabalho, auto-estima, responsabilidade individual,
assim como o desenvolvimento do capital individual, que, segundo esta abordagem, constituem os insumos fundamentais para a sada da pobreza, emancipao
e empoderamento dos pobres (Brito, 2010; Castel-Branco, 2010b; Chichava, 2010;
Guebuza, 2009).
Segundo o discurso oficial, os 7 Milhes tm foco nas pessoas pobres sem
capacidade de ter acesso a crdito no sector financeiro formal:
(...) 7 Milhes so direccionados aos nossos compatriotas pobres que atravs do reembolso permitem que outros pobres tenham acesso a estes recursos e, ao mesmo tempo,
aumentem a capacidade de emprstimo a mais pobres. So recursos que contribuem
para elevar a sua auto-estima e para combater a prtica da mo estendida. Por isso, seria
demaggico partilhar da opinio de que os muturios no devem devolver o emprstimo. Eles devem-no aos seus pares, tambm pobres, que querem libertar-se da pobreza
(Guebuza, 2009).

Armando Guebuza define a natureza dos beneficirios da iniciativa (compatriotas pobres) e torna claro que os fundos no so donativos mas emprstimos,
que devem ser reembolsados para que sejam usados em benefcio de outros pobres. E, a maneira vivel de usar os recursos que os pobres se transformem em
pequenos empreendedores locais usando a sua criatividade, iniciativa e recursos
naturais locais para gerar renda e emprego para si e para outros.
Numa perspectiva neoliberal, a nfase nos pequenos empresrios individuais
(ou pequenas e mdias empresas) ideologicamente justificvel porque polticas
pr-pequeno permitem gerar agentes econmicos sem o poder de influenciar as
condies de mercado ou exercer o poder de mercado, o que obriga competio
214

Desafios para Moambique 2011 7 Milhes

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livre e, por via desta, eficincia e eficcia individual e social12. Neste contexto,
as micro, pequenas e mdias empresas (PMEs) tm um papel importante nos 7
Milhes como sugere Val:
(...) uma aposta estratgica e decisiva nas PMEs a primeira grande mudana que se
impe As micro e PMEs so o motor da nossa economia, constituem uma das principais fontes das nossas exportaes, contribuem decisivamente para a criao da riqueza e
geram um elevado nmero de postos de trabalho (Val, 2009: 349).

Nesta abordagem, a funo do Estado de ser facilitadora da iniciativa privada (rural), intervindo para conceder emprstimo como forma de suprir uma falha
do mercado financeiro domstico e oferecer outros insumos (educao, assistncia
sanitria e infra-estrutura pblica) que reforam o capital humano dos pobres. Isto
, uma vez que o sistema financeiro formal no est estruturado para responder s
necessidades de financiamento de pessoas pobres e de micro, pequenas e mdias
empresas, torna-se funo do Estado desembolsar crdito queles que o mercado
no atinge, principalmente nas zonas rurais (MPD, 2009; Prodeza, 2010). Por um
lado, este modelo de reduo de pobreza advoga um estado interventivo at ao
ponto em que essa interveno refora o capital individual ou comunitrio. Por
outro lado, a interveno no deve impedir as pessoas de se tornarem mais empreendedoras. De acordo com Val (2009: 253) um Estado para uma situao como
a de Moambique rural deve ser razoavelmente interventivo desde que isso no ponha
em causa as liberdades fundamentais dos indivduos e no atrofie a iniciativa privada.
O discurso oficial apregoa o sucesso da iniciativa com base numa diversidade
de informao e dados estatsticos no sistematizados como, por exemplo, fundos
desembolsados, nmero de postos de trabalho gerados, reas cultivadas, produo
agrcola, etc. No entanto, o debate sobre os 7 milhes avana uma srie de aspectos crticos relativamente fragilidade dos critrios e do suporte emprico dos
resultados positivos atribudos iniciativa.

12

nessa perspectiva em que se enquadra a Estratgia de Desenvolvimento Rural, Estratgia de


Revoluo Verde, Programas de Promoo de Indstria Rural, Plano de Aco para Produo
de Alimentos (PAPA) e a Estratgia de Finanas Rurais. A preocupao no a criao de uma
base produtiva com agentes e ligaes historicamente e socialmente definidas, mas sim criar um
tipo de empresas, de certo tamanho, porque se acredita que reduzem a pobreza. No entanto, a
pobreza no reduzida por haver grande ou pequena empresa mas sim pela maneira como os
recursos so usados e os ganhos so distribudos entre os donos do capital e dos trabalhadores.
7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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NEOPATRIMONIALISMO DE ESTADO
As abordagens institucionalistas enfatizam a inadequao das instituies
para responder aos desafios dos 7 Milhes. Estas inadequaes incluem, por
exemplo, a corrupo, limitada expresso democrtica, fraca descentralizao em
relao ao desejvel, incapacidade inerente administrao pblica em relao ao
mercado. O neopatrimonialismo de Estado apenas uma das abordagens que ser
discutida com certo detalhe nesta seco.
O neopatrimonialismo enfatiza o carcter personalizado do sistema poltico
em volta do prncipe e a elite (a mquina burocrtica) sua volta, limitando o
acesso ao poder e recursos maioria da populao (Badie e Hermet, 2001: 21;
Bourmaud, 1997: 61-62). Quer dizer, o Estado no se legitima apenas por mrito
e capacidade de organizao e mobilizao das pessoas usando as regras formais
atravs da administrao burocrtica, procedimentos e regulamentos, mas sim, e
talvez consistentemente, recorrendo a relaes informais entre a elite e a populao ou grupos de populao. Esta abordagem patente em Forquilha (2010 e
2009) e Chichava (2010) quando analisam a natureza do Estado moambicano e
a sua relao com os cidados no contexto de adopo de polticas pblicas em
Moambique. Forquilha usa o conceito de neopatrimonialismo do Estado tanto
no contexto dos 7 Milhes como no processo de descentralizao em geral.
Para Forquilha (2010: 41-44), a iniciativa 7 Milhes um instrumento formal criado pelo Estado para atingir objectivos patentes em documentos estratgicos formais para a reduo da pobreza, reduo de assimetrias regionais, promover a participao activa dos cidados, etc. Entretanto, informalmente, os 7
Milhes so um instrumento na mo do governo, representado pelo partido no
poder, para conquistar espao poltico, redistribuir rendimentos para os membros,
indivduos e grupos de cidados leais ou que se identifiquem com a sua causa. E, as
consequncias de um Estado com essas caractersticas so a excluso social, econmica e poltica e o controlo do poder poltico e econmico e dos recursos pelas
elites e pelo partido no poder, pois o critrio de pertena ao partido o que mais
domina para a participao e emancipao dos cidados, quer politicamente quer
economicamente. Desse modo, criam-se as condies de um Estado legitimado
por alguns mas sem mrito, onde se promove o clientelismo, marginalizao da
maioria da populao, nepotismo, corrupo, etc.
Vaz (2009) corrobora com a natureza neopatrimonial do Estado moambicano. Vaz argumenta que os 7 Milhes, o propsito de tornar o distrito como o
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centro da planificao e oramentao e as presidncias abertas promovidas pelo


governo de Armando Guebuza, reflectem um esforo para beneficiar mais as elites
locais e servidores do Estado, ligadas ou no ao partido no poder, e aumentar o
poder e a legitimidade do Presidente Armando Guebuza para controlar e punir os
nveis mais baixos da pirmide de poder.
A discriminao no acesso aos fundos dos 7 Milhes, baseada na pertena
ao partido no poder, fomentada tanto pelos administradores dos distritos como
pelos membros dos conselhos consultivos dos distritos (CCD) e constantemente
denunciada no decurso da presidncia aberta atravs da imprensa. Ainda mais, o
fraco reembolso dos 7 Milhes ao nvel de todos os distritos, aliado ausncia
de mecanismos fiveis de cobrana dos muturios, sugere que a no cobrana
seja uma atitude deliberada e intencional do partido no poder. Em relao a isso,
alguns polticos da oposio dizem no ter dvidas que a atribuio do valor foi
concebida nica e exclusivamente para cimentar a hegemonia do partido no poder, a Frelimo, ao longo do pas, principalmente ao nvel das comunidades rurais
(Mediafax, 26.05.2010).
O funcionamento da iniciativa 7 Milhes coloca a nu as deficincias no
sistema de governao local. A presidncia aberta levada a cabo pelo Presidente
da Repblica tem mostrado continuamente o descontentamento dos cidados em
relao atitude e comportamento dos seus dirigentes ao nvel local sobre a gesto dos 7 Milhes. Alguns administradores e funcionrios, ligados directamente
gesto dos fundos, perderam os seus empregos e cargos pblicos. Ironicamente,
a presidncia aberta e os 7 Milhes foram capazes de mostrar o mau carcter
dos dirigentes ao nvel mais baixo da pirmide da funo pblica.
At que ponto o OIIL realmente reflecte a democratizao ao nvel local
ou descentralizao das decises e tomada de deciso? No ser esta iniciativa o
reflexo de populismo do governo? No ser apenas uma forma de mobilizao nacional de massas que estavam esquecidas no mapa poltico moambicano? Como
e at que ponto que a iniciativa tem contribudo para a melhoria do bem-estar
das populaes pobres? At que ponto os 7 Milhes e a descentralizao reflectem a partilha institucional/formal do poder? No ser uma forma de legitimao
do poder do governo?
A base emprica que sustenta a abordagem neopatrimonial do estado no contexto dos 7 Milhes ainda escassa mas ilustrativa. Forquilha usa um estudo de
caso (baseado em entrevistas) do distrito de Gorongosa para suportar o seu argu7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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mento. Primeiro, os administradores distritais tm tido muito poder de influncia


e controlo sobre os conselhos locais e na seleco dos respectivos membros. Por
exemplo, a composio do conselho distrital da Gorongosa mostra que mais de 60%
dos seus membros vm de grupos sob controlo do administrador (e da Frelimo), o
que pe em causa a representatividade no conselho local para tomar decises que
reflictam os interesses heterogneos da comunidade (Forquilha, 2010: 33-34).
Segundo, os projectos financiados pelos 7 Milhes no esto ligados ao
Plano Estratgico de Desenvolvimento Distrital (PEDD) em Gorongosa. Apenas
7% dos projectos aprovados e financiados esto relacionados com a agricultura
e o turismo, considerados como sectores prioritrios pelo PEDD, e os restantes
obedecem a lgicas informais. Os documentos formais tm pouca influncia na
tomada de decises e prevalecem as lgicas informais na tomada de decises.
Terceiro, h um claro controlo de processo de atribuio dos 7 Milhes
e uma fraca distino entre a esfera estatal e a partidria por parte da Frelimo
em Gorongosa, a avaliar pelo facto de que, em 2007, perto de 70% dos muturios
tinham declarado que eram membros da Frelimo e apenas 7% eram da Renamo.
No entanto, a percentagem de eleitores que votaram na Frelimo em 2004 em todo
o distrito era de 54%, contra 32% da Renamo. No distrito de Vanduzi, o foco do
estudo de Forquilha (2010), a proporo de votos para a Frelimo e para a Renamo
mais prxima (7% para a Frelimo e 43% para a Renamo). Portanto, a enorme
disparidade entre os votantes da Frelimo e os da Renamo no acesso a fundos do
OIIL no representativa do peso de cada partido no voto popular, o que sugere
haver discriminao activa na atribuio dos fundos. Para alm disso, entrevistas
feitas a cidados simpatizantes da Frelimo que tiveram acesso ao OIIL indicam
que uma parte considervel deles acredita que o facto de ser membro do partido
no poder facilitou tanto a aprovao como o financiamento do seu projecto.
Quarto, entre 1994 e 2004, o voto da Renamo na Gorongosa e em Vanduzi aumentou significativamente, passando de 18% para 32% (Gorongosa) e 12%
para 43% (Vanduzi). Consequentemente, se o peso do voto da Renamo aumentou
to significativamente, o peso do voto na Frelimo diminui (de 63% para 54% no
distrito da Gorongosa como um todo, e de 63% para 57% em Vanduzi). A reverso desta tendncia em 2009 poder ter sido tambm apoiada pela utilizao
neopatrimonial do OIIL. Se a percepo popular for que ser apoiante (membro
ou simpatizante) da Frelimo um critrio determinante para garantir o acesso
aos 7 milhes, ento (i) as pessoas no tm que receber os fundos para se torna218

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rem apoiantes e votantes da Frelimo, basta que pensem que apoiando a Frelimo
melhoram substancialmente a sua probabilidade de ter acesso aos fundos; e (ii)
esta percepo dever reflectir-se na consolidao do poder das elites locais e no
comportamento eleitoral da populao (como se reflectiu em 2009).
De todo o modo, embora os dados e o conhecimento das prticas informais
locais sugiram uma activa discriminao a favor do uso a OIIL para a consolidao do poder das elites dirigentes da Frelimo, preciso ajustar esta anlise para
dois factores importantes. Primeiro, apenas um pequeno nmero de membros
e apoiantes da Frelimo (a sua elite dirigente) beneficia do neopatrimonialismo
poltico. Segundo, num contexto em que tanto a pobreza como o combate pobreza so entendidos pelas elites polticas dirigentes do Estado como assuntos
individuais, muito mais provvel que as elites locais estabelecidas (comerciantes,
agricultores, operadores financeiros informais, etc.) tenham acesso ao grosso dos
recursos. Por razes histricas especficas de Moambique, estas elites tendem a
estar ligadas Frelimo. Mesmo controlando estes factores, a suspeita de que o
OIIL usado para fins polticos continua demasiado forte para ser descontada.

ABORDAGEM DE COMPETIO FINANCEIRA


Esta abordagem enfatiza que no cabe ao Estado conceder e gerir directamente o crdito aos agentes privados por vrias razes. Primeiro, j existem
instituies especializadas, e com experincia de gesto, para desempenhar a actividade creditcia. Isto , o crdito s faz sentido, por regra, se for concedido por
uma instituio financeira privada e o Estado pode definir as regras que devem
ser adoptadas para o tipo de crdito que quer conceder (Chimbutane, 2010). A
mesma posio partilhada por Antnio Souto:
Se estamos a falar de crdito, preciso termos instituies apropriadas para dar crdito.
As instituies das administraes locais no foram concebidas e no esto preparadas
para fazer isso. A observao no minha, de todas as pessoas que sabem como funciona o sistema financeiro. (Quando no se observam as regras) o resultado bvio: h
desvios e uma ineficiente aplicao (O Pas, 16/04/2009).

Segundo, o Estado devia retirar-se do sistema financeiro para evitar a concorrncia desleal com as instituies financeiras vocacionadas para o micro crdito nas zonas rurais ou com organizaes no governamentais.
Este argumento levanta trs questes interessantes. Primeira: se as instituies
e servios financeiros so fracos, em especial nas zonas rurais e destinadas aos gru7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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pos mais desfavorecidos, ser soluo criar um servio pblico administrado pelos
governos locais, sem qualquer tradio e experincia sobre o funcionamento do
sistema de crdito local? Ou ser prefervel corrigir, directamente, o que impede
as instituies financeiras de prestarem estes servios? Segunda: ser que os 11 milhes de moambicanos vivendo em pobreza severa podem resolver os seus problemas individualmente e com recurso a crdito? Estas duas questes so cruciais
para discutir e conceber sistemas de financiamento rural. Terceira: em que medida
que de facto h concorrncia e distoro provocada pelo OIIL se dois teros dos
distritos rurais em Moambique no so servidos por qualquer forma de instituio
financeira reconhecida? De toda a maneira, as duas primeiras questes so demasiado importantes para serem negligenciadas no debate sobre finanas rurais.

BASE EMPRICA DE AVALIAO DE IMPACTO


O que dizem os dados empricos e em que medida que ajudam a esclarecer
ou a obscurecer o debate?
A abordagem oficial no apresenta critrios claros para avaliao do impacto
do OIIL. Oficialmente, o critrio de avaliao da iniciativa d nfase ao desembolso dos fundos, execuo dos mesmos e foca anlises muito agregadas, baseadas
nas intenes de investimento. Existe uma dose elevada de crena de que, uma vez
que os fundos tenham sido desembolsos para os distritos, eles automaticamente
fluem para os mais pobres, e tudo o resto acontece automaticamente (mais emprego, mais produo, mais participao, etc.) como sugere um estudo encomendado
pelo MPD:
A falta de relatrios sistemticos de acompanhamento e de avaliaes de projectos, em
curso ou j realizados, faz com que a referncia aos impactos seja feita com um discurso
globalizado e com base em ndices como o aumento das reas cultivadas, a melhoria da
qualidade de habitao, a compra de equipamentos, etc. () as avaliaes de impacto
realizadas so feitas com base no que est dito na proposta de projecto, o que bastante
vago, e no com base no que de facto acontece (Metier, 2009: 54).

O discurso oficial defende que a produo agrcola, o controlo de recursos


pblicos pela administrao local e o emprego aumentaram significativamente
enquanto a pobreza foi fragilizada, mas este discurso no recorre a uma base estatstica slida e reconhecida. Por exemplo, o governo anunciou que, at Outubro
de 2010, haviam sido criados cerca de 261 mil empregos nos 49,4 mil projectos
financiados em todas as reas, com destaque para a agricultura e para a peque220

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na indstria (moageiras, prensas de leo, processadoras de vegetais e de frutas)


(Cuereneia, 2010). Isto significa que, em mdia, cinco pessoas foram empregues
em cada projecto. Em muitos casos, o emprego inclui o proprietrio e, noutros casos, contabilizam-se os membros das associaes beneficirias mas que j existiam
antes do OIIL, o que certamente inflaciona o volume de emprego criado. Alm
disso, as estatsticas no distinguem nem informam sobre a natureza do emprego:
ser ocasional/eventual ou mais permanente? Ser familiar ou no? Quais so as
condies desse emprego? Os dados tambm assumem que o emprego cumulativo, isto , os postos de trabalho criados num perodo acumulam sobre os postos
de trabalho criados no perodo anterior; postos de trabalho criados num projecto
acumulam sobre os postos de trabalho criados noutro projecto. Isto , o clculo
no contempla a possibilidade de os projectos falirem e de a fora de trabalho ser
suficientemente mvel para circular de um projecto ou regio para outro. Finalmente, estes dados so baseados em intenes, em vez de realizaes, e em
relatrios vagos e pouco criteriosos, em vez de em verificao directa.
Por outro lado, a discusso sobre o impacto feita pelo GdM no se reconcilia
com outras fontes oficiais e no oficiais que analisam tendncias de pobreza, produo e produtividade. A 3 avaliao da pobreza em Moambique mostrou que (i)
a percentagem da populao vivendo abaixo da linha da pobreza no diminuiu e
at aumentou nas zonas rurais; (ii) o nmero absoluto de pobres aumentou em dois
milhes; (iii) a severidade da pobreza aumentou ligeiramente; e (iv) a produo alimentar per capita e a produtividade agrcola diminuram (DNEAP, 2010; Cunguara
e Hanlon, 2010). Em casos extremos, como em Cuereneia (2010), o discurso oficial
sobre o sucesso do OIIL ignora completamente a estatstica oficial publicada.
Para esta abordagem, o centro da discusso deve ser como a iniciativa se articula com os objectivos de desenvolvimento mais gerais que passam pela expanso,
diversificao e articulao da base produtiva. Neste sentido, as vrias abordagens
apresentam vrias limitaes de carcter metodolgico e conceptual.
A abordagem oficial peca ao perceber a pobreza como um fenmeno eminentemente individual quando este um fenmeno social que resulta do padro
de acumulao dominante apoiado, tolerado e sustentado pelo governo e pelo
grande capital. Ao focar ideologicamente as micro e PMEs, ignora as dinmicas
da empresa capitalista cuja probabilidade de sucesso est relacionada com aquisio de poder, experincia, competncias e capacidades que precisam de ser construdas, assim como das condies institucionais e da base logstica criada (ou pelo
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Estado ou pelos privados) para facilitar e viabilizar os projectos individuais. Por


outro lado, esta anlise ignora as dinmicas actuais em que as polticas e as organizaes institucionais em Moambique so mais favorveis ao desenvolvimento
do grande capital internacional (Castel-Branco, 2010a).
O GdM argumenta que a iniciativa ajudou a aumentar a produo agrria assim como potenciou alguns empresrios locais (Cuereneia, 2010; Guebuza, 2009;
Val, 2010). Para alm do fraco suporte emprico destas constataes, mesmo nos
casos em que a produo e produtividade tenham aumentado, no existem estratgias para aproveitar, transformar, conservar e comercializar de forma sustentvel
a produo. Quo til reforar as capacidades dos distritos de produzir mais e
com mais produtividade quando depois no possvel comercializar, conservar e
processar? Onde esto, ou como que vo ser criados e desenvolvidos, os servios
e a base logstica de apoio produo, transformao, comercializao, transporte, controlo da qualidade, financiamento, formao, informao, etc?
O discurso oficial menciona emprego gerado, mas no discute a qualidade e
a dinmica do mesmo. Olha para evoluo da produo agrcola sem relacion-la com a expanso da populao. Enfatiza a criao de auto-emprego mas no
garante as condies infra-estruturais, institucionais, sociais e econmicas cruciais
para o sucesso de iniciativas privadas quer focadas em pobres quer no. A iniciativa promove alguns cursos de formao, capacitao em matrias de empreendedorismo, gesto financeira e de negcios, imposto simplificado de pequenos
contribuintes e licenciamento de negcios, mas essas formaes no substituem
a necessidade de construo de uma base infra-estrutural, institucional e servios
de apoio bsicos que garantem a sustentabilidade dos projectos individuais, nem
capacitam para produzir e organizar a produo, o aprovisionamento, a investigao, o financiamento e a comercializao com eficcia (DPPF, 2010).
Por outro lado, o volume dos fundos distribudos aos empreendedores nos
distritos demasiado pequeno para permitir alteraes profundas na vida das pessoas, tendo em conta as taxas de pobreza em Moambique. As 132 regies administrativas disputam US$ 40 milhes por ano, o que representa 2% do oramento
de Estado, 0,5% do PIB e cerca de 7% dos oramentos provinciais. Alm disto, o
OIIL maioritariamente financiado pela realocao de fundos dos Oramentos
dos Governos Provinciais; isto , no so novos recursos financeiros. Comparativamente, o PPFD de Nampula, na primeira metade dos anos 2000, alocava todos
os anos novos recursos financeiros aos distritos que equivaliam a cerca do dobro
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do que todos os distritos do Pas hoje recebem. No contexto de pobreza massiva,


quo significantes so esses fundos na reduo da pobreza? (Savana 08/10/2010).
Apesar de esses fundos representarem algum progresso na alocao de recursos
nos distritos, dada sua exiguidade, no faz sentido dar demasiada nfase iniciativa como se fosse substituto das estratgias mais globais de combate pobreza.
As evidncias para um ou outro argumento so ainda muito circunstanciais,
em vez de directas e no ambguas. Esta evidncia indica que (i) a base produtiva
comercial e com capacidade e potencial para construir economias de escala no se
est a desenvolver solidamente; (ii) as condies de criao e reproduo de nova
capacidade produtiva diversificada, articulada e que pode alimentar o consumo e
a economia ainda no esto a ser criadas numa base sistemtica e dinmica; (iii)
o carcter extractivo da economia est a ser reproduzido e generalizado (e no
por via do OILL, mas do grande investimento privado e pblico); (iv) o enfoque
em actividade artesanal de muito pequena escala, desarticulada e concentrada nos
estgios mais primrios (extractivos) da produo, impede a emergncia e consolidao de cadeias de produto e valor e a sua sofisticao. De facto, miserabilista
a viso que preside retrica de combate mentalidade miserabilista dos pobres.

DESAFIOS DOS 7 MILHES NO CONTEXTO DA


DIVERSIFICAO DA BASE PRODUTIVA
Os 7 Milhes em Moambique so o produto do argumento da descentralizao que destaca que os agentes locais (nos distritos) devem tanto participar na
tomada e implementao de decises que lhes dizem respeito como partilhar e
gerir os recursos disponveis para promover o desenvolvimento local. A alocao
de fundos para financiar actividades produtivas privadas considerada pelas abordagens dominantes como uma maneira adequada de promover incluso econmica, social e poltica. Apesar de esses recursos serem insignificantes, h demasiadas
expectativas e especulaes sobre o alcance dos fundos para a reduo da pobreza
e aumento de produo nas zonas rurais, mesmo que os dados estatsticos oficiais
no confirmem isso.
O primeiro desafio dos 7 Milhes como relacionar o seu impacto com o
alargamento, diversificao e expanso da base produtiva local. Isso implica perceber e analisar as condies infra-estruturais e institucionais que tornam os projectos
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individuais viveis. Mais dinheiro distribudo aos indivduos precisa de ser acompanhado por uma estratgia de criao de servios de apoio complementares. Isso
implica tambm enquadrar os 7 Milhes na estratgia de investimento pblico e
privado e na estratgia de expanso do sistema financeiro em Moambique.
O segundo desafio que a iniciativa precisa de gerar uma base de dados e
informao mais consistente, detalhada, de modo a permitir uma anlise desagregada, rigorosa e mais profunda. A informao disponvel no permite perceber
nem capta a relao dinmica entre estruturas, instituies e agentes econmicos e polticos relacionados com instituies e estruturas. Muita dessa informao
poder vir, se houver uma melhoria nos mecanismos de monitoria de projectos
aprovados e de recolha de informao e disseminao da informao.
Finalmente, o terceiro desafio avanar de uma anlise normativa sobre
o Estado e os 7 Milhespara abordagens que explicam o que e porque est a
acontecer. Qual a base produtiva que apoiada pelos 7 Milhes e que tipo de
agentes beneficiam? Como beneficia? Talvez estudos de caso sistemticos, com
metodologias inovadoras, podero dar luz sobre a ligao entre os 7 Milhes e
a base produtiva local.

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Metier, Consultoria & Desenvolvimento, 2009. Anlise da Execuo do Oramento de Iniciativa Local (OIIL) nos Distritos. Discussion Paper No. 64P. DNEAP
(Direco Nacional de Estudos e Anlise de Polticas). Maputo: Ministrio
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MPD (Ministrio da Planificao e Desenvolvimento), 2009a. Execuo do Oramento de Investimento de Iniciativa Local (7 Milhes) Orientaes Metodolgicas. Maputo: MPD.
MPD (Ministrio da Planificao e Desenvolvimento), 2009b. Relatrio Balano
da Implementao do Oramento de Investimento de Iniciativa Local 2006
2008. Maputo: Governo de Moambique.
Prodeza, 2010. Experincias e lies aprendidas 2006 2010: Fortalecendo as
bases para o desenvolvimento rural sustentvel da Zambzia.
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com/2009/07/colectivizacao-do-risco--privatizacao.html (Acedido a 17.08.2010)

ARTIGOS EM RGOS DE COMUNICAO SOCIAL


Mediafax, 26/05/2010. preciso ver o impacto dos sete milhes e no os nveis
de devoluo - Armando Guebuza. Maputo: Mediafax.
Notcias, 06/06/2006. Planificao deve privilegiar incluso e participao Aiuba Cuereneia. Maputo: Notcias.
Notcias, 19/08/2006. Erti gasta sete bilies nas estradas. Notcias: Maputo.
Notcias, 02/07/2007. Aplicao dos sete milhes: Administradores de Sofala prometem corrigir erros. Maputo: Notcias.
Notcias, 15/04/2007. No norte do pas: dirigentes divergem na aplicao dos sete
milhes. Maputo: Notcias.
7 Milhes Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 227

227

3/29/11 4:53 PM

Notcias, 17/04/2007. Administradores prometem melhorar gesto oramental.


Maputo: Notcias.
O Pas Online, 16/12/2009. Crescimento do pas no o fim da pobreza - Joo
Mosca diz o que pensa, sem subterfgios. SOICO: Maputo. Disponvel
em:

http://www.opais.co.mz/index.php/entrevistas/76-entrevistas/3532-

-crescimento-do-pais-nao-e-o-fim-da-pobreza.html?showall=1 (acedido aos


15/11/2010).
O Pas Online, 12/11/2010. Poltica dos Sete Milhes discriminatria De
acordo com Daviz Simango edil da Beira. Maputo: SOICO.
O Pas,(24/09/2010. Governo recua e anuncia 7 Milhes para distritos Urbanos.
Maputo: SOICO, p. 6.
Savana, 10/09/2010. Economia Moambicana ao Bisturi (fim) Uma Entrevista
ao Prof. Dipac Jaintilal. Maputo: Savana, pp. 18-19.
Savana, 08/10/2010. Castel-Branco desmascara discurso de combate pobreza
Estrutura da economia beneficia um punhado de capitalistas nacionais.
Maputo: Savana, pp. 2-3.

228

Desafios para Moambique 2011 7 Milhes

Desafios.indb 228

3/29/11 4:53 PM

PARTE III
SOCIEDADE

Desafios.indb 229

3/29/11 4:53 PM

Desafios.indb 230

3/29/11 4:53 PM

TER MUITOS FILHOS, PRINCIPAL


FORMA DE PROTECO SOCIAL NUMA
TRANSIO DEMOGRFICA INCIPIENTE
O CASO DE MOAMBIQUE1
Antnio Francisco

INTRODUO
A amplitude do que pensamos e fazemos est limitada por aquilo que nos escapa. E,
porque no nos damos conta do que nos escapa pouco nos resta fazer para mudar; at
nos apercebermos de como o facto de no nos darmos conta condiciona os nossos pensamentos e os nossos actos (R.D. Laing, in Covey, 2005: 47).

A literatura sobre proteco social nos pases subdesenvolvidos, nomeadamente


nos pases da frica Subsariana, e Moambique em particular, assume como dado
adquirido que os sistemas financeiros, prevalentes na sociedade, constituem o veculo
principal de proteco social, independentemente do seu estgio de desenvolvimento.
Os exemplos so muitos, bastando referir apenas alguns, tais como: Adsn (2010),
Cichon et al. (2004), Devereux et al. (2010), Ellis et al. (2009), Feliciano et al. (2008),
Francisco (2010a), Gentilini (2005), Gross (2007), Hodges e Pellerano (2010), Holzmann (2009), ILO (2006), Nio-Zaraza (2010), Quive (2007) e Wuyts (2006). Em
alguns destes trabalhos, a referida assuno evidente, como acontece nas anlises
sobre sistemas de proteco social que assentam em mecanismos - formais e informais, ou ambos - de natureza financeira. Noutros estudos,2 tal assuno fica implcita,
por vezes sem que os prprios autores tenham conscincia dela, como se as relaes
no financeiras e monetrias fossem uma parte de menor importncia na organizao
social da reproduo humana em que os sistemas de proteco social se inserem.
Partes deste artigo foram partilhadas publicamente, ao longo do ano 2010 (Francisco, 2010b,
2010c; Francisco et al., 2010a, 2010b). As tradues de textos em Ingls so da responsabilidade
do autor. Agradeo os comentrios, sugestes e questes colocadas pelos leitores que
generosamente partilharam as suas opinies sobre verses anteriores deste artigo.
2
Incluindo, at recentemente, o prprio autor deste trabalho (e.g. Francisco, 2010a).
1

Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 231

231

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Este artigo d continuidade e aprofunda estudos realizados recentemente pelo


autor, sobre o papel determinante dos mecanismos demogrficos de proteco social em Moambique, tais como os fluxos inter-geracionais, relaes de gnero, matrimoniais e de filiao; as redes familiares e comunitrias de reconhecimento mtuo
e de inter-ajuda, baseadas em laos de parentesco, e de vizinhana, atravs das quais
grupos sociais trocam bens e servios, numa base no mercantil, configuradora do
que certos autores designam por sociedade-providncia.3 Na vida real, o sistema de
proteco social demogrfica inquestionavelmente mais relevante e determinante
do que os sistemas que actualmente figuram no centro das atenes das polticas e
aces pblicas, vulgarmente classificados em formais4 e informais.5 Para alm de
assegurarem a reproduo e sobrevivncia humana, proporcionam ainda o espao
estratgico principal do conjunto de mecanismos usados pela populao para antecipar, compensar e mitigar riscos e choques, a curto prazo, bem como possveis
formas de providncia social contra a insegurana na velhice, a longo prazo, em
conformidade com o seu estgio de desenvolvimento.
Se aquilo que em trabalhos recentes do autor tem sido definido como proteco social demogrfica geralmente deixado de lado, nas anlises convencionais sobre proteco social, certamente no , por ser irrelevante para a segurana
humana digna. Existem muitas razes, principalmente culturais, para que aquilo
que tomado como natural e tradicional no merea o devido reconhecimento;
mas antes de discutir tais razes, importante tornar visvel o domnio da proteco social associado aos componentes demogrficos e reprodutivos, a fim de mostrar como ele socialmente mais relevante do que os mecanismos de proteco
social assentes nos sistemas financeiros.
O conceito de sociedade-providncia designa um conjunto de fenmenos que so frequentemente
descritos como manifestaes de pr-modernidade, como sobrevivncias e atavismos destinados
a desaparecer com o processo de modernizao e com o esvanecer de alguns dos mecanismos que
constituem a sua base material, tais como a pequena agricultura familiar ou as redes alargadas de
relaes de parentesco e de relaes sociais continuadas (Nunes, 1995: 8).
4
E.g., segurana social contributiva, obrigatria e complementar, no sistema legal moambicano, e
no contributiva, segurana social bsica e assistncia social por direito legalmente reconhecido,
solidariedade ou caritativa.
5
E.g., mecanismos de ajuda mtua e redes sociais, familiares e comunitrias, atravs de grupos
de poupana e de crdito rotativo (e.g. Xitique, da palavra Tsonga que significa poupana),
internacionalmente conhecidas por ROSCAs (Rotating Savings and Credit Association);
as actividades laborais de entre-ajuda (e.g. Kurhimela, Ganho-Ganho), envolvendo troca de
mo-de-obra por numerrio; associaes funerrias e outras organizaes comunitrias visando
mitigar e antecipar riscos (Dava, Low e Matusse, 1998; de Vletter et. al., 2009).
3

232

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 232

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Por proteco social demogrfica (PSD) entende-se o conjunto de relaes


e mecanismos determinados pelos componentes de mudana demogrfica, tais
como: as taxas vitais (taxas brutas de mortalidade e de natalidade), estrutura etria, mortalidade infantil e esperana de vida. Estas variveis integram um quadro
institucional de relaes e fluxos geracionais e de gnero, intimamente ligadas s
relaes econmicas, sociais, culturais e ticas que integram a organizao social
da reproduo humana. As evidncias empricas reunidas neste trabalho sobre
o domnio da PSD so consistentes com uma vasta literatura antropolgica, sociolgica e econmica, sobre os comportamentos reprodutivos e estratgias de
sobrevivncia das populaes humanas (Cain, 1981, 1983; Caldwell, 1987, 1982;
Francisco, 2010a: 37; Feliciano, 1998; Geffray, 2000; Lesthaegue, 1980, 1989; Livi-Bacci, 1992; Malmberg e Sommestad, 2000; Malmberg, 2008; Meilllassoux, 1975;
Nunes, 1995; Robertson, 1991).
O principal objectivo deste artigo demonstrar que, em Moambique, ter
muitos filhos continua a ser a principal forma de proteco social ao dispor da
maioria da populao moambicana. Trs razes explicam este facto: 1) O tipo de
regime demogrfico prevalecente nos sculos passados e, no ltimo meio sculo, a
transio demogrfica em curso - lenta, incipiente e atrasada, quando comparada
com o processo de transio demogrfico global; 2) A elevada dependncia da
maioria da populao de uma economia de subsistncia precria, comparativamente exgua economia de mercado capitalista; 3) A carncia de infra-estruturas
institucionais, nomeadamente um sistema financeiro formal e informal, capaz de
proporcionar acesso amplo e efectivo maioria da populao.
Estas causas da predominncia de um sistema de proteco social demogrfica, com pouca ou quase nenhuma ligao (para j no falar de dependncia) dos
sistemas financeiros (formais e informais), so debatidas num outro artigo, neste
livro. Porm, o que esse outro artigo no faz explicar e fundamentar a ideia sintetizada no ttulo deste trabalho: Ter muitos filhos, principal forma de proteco
social em Moambique.
Este artigo est organizado em quatro captulos, para alm desta Introduo.
O primeiro captulo apresenta um breve enquadramento do actual processo de
ruptura com o regime demogrfico antigo (RDA), designado por transio demogrfica moambicana. O segundo captulo trata dos determinantes do elevado
crescimento populacional e identifica em que fase da transio demogrfica se
encontra actualmente Moambique. O terceiro captulo responde a questes espeTer Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 233

233

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cficas como as seguintes: O que significa ter muitos filhos, em termos gerais, e no
caso de Moambique, em particular? O que define o espao estratgico da proteco social demogrfica? Ser a estratgia de Ter muitos filhos eficaz e eficiente?
Quantos filhos representam um nmero demasiado? E qual o nvel de desperdcio demogrfico da actual populao moambicana? No ser um paradoxo, em
pleno sculo XXI, que a maioria das crianas moambicanas ainda morra antes
dos seus pais e avs? Se a sociedade moambicana j no precisa de, pelo menos,
o dobro dos filhos que tem tido, porque com trs filhos consegue repor e renovar
as actuais geraes, para qu e porqu continua a produzir mais filhos do que precisa? E ser que ir a alimentar os filhos que produz? O quarto captulo sumariza
a anlise e equaciona algumas questes para pesquisa futura e desafios ao nvel de
polticas pblicas.

DO REGIME DEMOGRFICO ANTIGO TRANSIO


DEMOGRFICA
O quadro conceptual mais apropriado para o esboo de um panorama da
evoluo demogrfica moambicana gira em torno do conceito transio demogrfica, considerado no seu duplo sentido: emprico e terico.

O MARCO CONCEPTUAL DA TRANSIO DEMOGRFICA


O termo transio demogrfica geralmente usado na literatura demogrfica em dois sentidos, emprico e terico, um assunto detalhado no recente artigo de
Francisco (2011) intitulado Enquadramento Demogrfico da Proteco Social em
Moambique. No mbito deste trabalho, alguns pontos merecem ser recordados.
Primeiro, relativamente ao conceito: transio demogrfica o processo de
transformao de um regime demogrfico de altas taxas de mortalidade e natalidade (i.e. taxas vitais) para um regime de baixas taxas vitais.
Segundo, ao longo do ltimo sculo, tanto a teoria como o modelo emprico
da transio demogrfica tm sobrevivido aos questionamentos crticos, inspirando novos alentos e reconhecimento intelectual. A queda profunda e generalizada
da fecundidade6 observada na maior parte do mundo permitiu dissipar as dvidas
6

234

A fecundidade uma estimativa da frequncia dos nascimentos ocorridos num subconjunto

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 234

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que subsistiam quanto transio demogrfica como um processo global (Caldwell, 2001; Reher, 2004).
Terceiro, diferentemente das transies do regime demogrfico antigo
(RDA) iniciais, ocorridas principalmente na Europa e em outras partes do mundo
fortemente influenciadas por europeus, nas transies mais recentes, as diferenas
no tempo de resposta da fecundidade ao declnio da mortalidade esto a tornar-se
mais longas. A consequncia disto poder ser uma menor capacidade e possibilidade dos pases recm-chegados transio demogrfica global, quando se trata
de tirar o melhor proveito dessa transio para a modernizao social e econmica das sociedades (Livi-Bacci, 1992: 144; Reher, 2004).
Quarto, no passado, os estudiosos da demografia concentraram-se principalmente no crescimento bruto da populao, tendo de algum modo descurado o problema das mudanas de longo prazo na estrutura etria. O modelo clssico da transio demogrfica foi formulado em torno das taxas (brutas) de mortalidade e de
natalidade, com incidncia no impacto da transio no crescimento populacional.
Nas dcadas mais recentes, uma maior ateno tem sido canalizada para a interdependncia entre as mudanas na estrutura etria ao longo da transio demogrfica
e as fases do ciclo da vida: infncia, adolescncia, maturidade e envelhecimento
(Malmberg e Sommestad, 2000: 3). O fundamento terico do papel atribudo referida interdependncia no desenvolvimento econmico baseia-se no entendimento
que os comportamentos das pessoas mudam no decurso do ciclo de vida, medida
que evoluem da infncia para a maturidade e a velhice. Por isso, entende-se que a
populao pode gerar diferentes condies econmicas, dependendo do grupo etrio que predomina em cada etapa de crescimento populacional: infncia, juventude,
maturidade ou velhice (Malmberg e Sommestad, 2000: 7)
A Figura 1 apresenta uma representao grfica das quatro fases clssicas,
acrescida de uma nova, correspondente quinta fase, segundo certos autores, ou
segunda transio demogrfica, de acordo com outros (Coleman, 2006; Lestaeghe e Neidet, 2006; Lestaeghe, 2010; Kent, 2004): Fase 1: Pr-transio (infncia),
caracterizada por elevadas taxas vitais, resultando num crescimento vegetativo
populacional muito baixo; Fase 2: Primeira etapa da transio (adolescncia), geespecfico - mulheres em idade de procriar, convencionalmente dos 15 aos 49 anos de idade. A
Taxa de Fecundidade Total (TFT) medida como o nmero mdio de filhos que uma mulher
teria at ao fim do seu perodo reprodutivo, mantidas constantes as taxas observadas na referida
data (ver nota 11 sobre diferena entre fecundidade e fertilidade).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 235

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ralmente iniciada com a queda das taxas de mortalidade; ou seja, com o incio da
transio da mortalidade, enquanto a natalidade permanece estacionria; Fase 3:
Incio da transio da fecundidade (juventude), resultando numa acelerao do
crescimento vegetativo; Fase 4: Perodo de consolidao da queda da TBM e da
TBN (maturidade), a ritmos diferentes, em que as taxas vitais voltam a estabilizar,
encontrando um novo equilbrio, gerando um crescimento populacional novamente baixo; abrange pases com taxas de fecundidade abaixo do nvel de substituio (2,1 filhos); Fase 5: Fase do envelhecimento.
FIGURA 1 TIPOLOGIA DAS FASES DA TRANSIO DEMOGRFICA EM ARTICULAO COM O CICLO DA VIDA

1 - Infncia
2 - Adolescncia
3 - Juventude
4 - Maturidade
5 - Velhice

Taxa de Natalidade
Crescimento Populacional

Taxa de Mortalidade
FONTE Adaptao da tipologia de Malmberg e Sommestad, 2000

BREVE PANORAMA DA POPULAO MOAMBICANA: PASSADO, PRESENTE E


FUTURO
semelhana do que tem acontecido com a populao mundial (Caldwell,
2004; Demeny e McNicoll, 2006; ECA, 2001; Maddison, 2006; UN, 2010a), a populao moambicana tem vivido importantes mudanas demogrficas ao longo
dos sculos passados. Uma das evidncias mais visveis de tais mudanas, observada no ltimo meio sculo, o rpido aumento da populao.
A Tabela 1 sumariza dados da evoluo de longa durao da populao moambicana, em comparao com a populao do mundo e do Continente Africano (INE, 2010; Maddison, 2006, 2010; UN, 2010a). Segundo as estimativas de
236

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 236

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Maddison (2006: 30), no 1 Milnio da nossa era, a populao mundial cresceu


lentamente. No incio do 1 Milnio, a populao mundial rondava os 230 milhes
de pessoas, tendo aumentado apenas um sexto (17%) at ao fim do Milnio. No
mesmo perodo, a populao de frica (incluindo 57 pases) aumentou de 16,5
milhes para 32 milhes de pessoas. J a populao de Moambique, estima-se
que tenha aumentado de 50 mil habitantes para 300 mil no final do 1 Milnio.
TABELA 1 EVOLUO DA POPULAO EM MOAMBIQUE, FRICA E NO MUNDO
MOMENTO HISTRICO
Ano

MOAM-BIQUE

FRICA

MOAM-BIQUE

POPULAO
MUNDIAL

MOAMBIQUE/
MUNDIAL

(Mil Hab.)

(Mil Hab.)

% de
frica

(Mil Hab.)

% do Mundo

SCULO I

50

17.000

0,3%

225.820

0,02%

Sculo X

1000

300

32.300

0,9%

267.330

0,11%

SCULO XV

1500

1.000

46.610

2,1%

438.428

0,23%

Sculo XVI

1600

1.250

55.320

2,3%

556.148

0,22%

Sculo XVII

1700

1.500

61.080

2,5%

603.490

0,25%

SCULO XIX

1820

2.096

74.236

2,8%

1.041.720

0,20%

Nascimento de Moambique (como


Estado moderno - colonial)

1890

3.775

103.060

3,7%

1.323.022

0,29%

1900

4.106

110.000

3,7%

1.563.464

0,26%

1950

6.250

227.939

2,7%

2.525.501

0,25%

Independncia - Estado Soberano

1975

10.433

416.226

2,5%

4.064.231

0,26%

2 Repblica ps-independncia

1990

12.656

633.216

2,0%

5.256.680

0,24%

Primeira dcada do sec. XXI

2007

19.952

952.787

2,1%

6.570.525

0,30%

Pop. Projectada (*)

2010

23.406

1.033.043

2,3%

6.908.688

0,34%

Pop. Projectada (*)

2020

28.545

1.276.369

2,2%

7.674.833

0,37%

Pop. Projectada (*)

2030

33.894

1.524.187

2,2%

8.308.895

0,41%

Pop. Projectada (*)

2050

44.148

1.998.466

2,2%

9.149.984

0,48%

SCULO XX
Incio do sec. XX

SCULO XXI

FONTE INE, 1999; Maddison, 2006, 2010; UN, 2010.


NOTA
(*) Projeco ajustada com variante mdia da ONU 2008

No 2 Milnio, registou-se uma visvel acelerao do crescimento populacional, tanto a nvel mundial e africano como moambicano. A populao mundial
aumentou 22 vezes mais, enquanto em frica aumentou 25 vezes e em Moambique 59 vezes. No ano 1500, a populao de Moambique teria atingido um milho
de habitantes; em 1820, ultrapassou os dois milhes de pessoas. Por volta de 1891,
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

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ano do nascimento do Estado moderno em Moambique, o nmero da populao


rondava os 3,8 milhes de habitantes.7
O Grfico 1 resume a evoluo da populao de Moambique nos ltimos
120 anos e apresenta uma projeco do crescimento nos prximos 40 anos, segundo os dados da variante mdia da diviso de populao da Organizao das
Naes Unidas (UN, 2010a). O ano 1891 escolhido como referncia inicial, no
Grfico 1, por ser a data histrica em que a configurao geogrfica e fronteiras,
incluindo a longa costa do Oceano ndico, demarcada atravs do Tratado entre
Portugal e Inglaterra, passou a ser conhecido por Moambique (Newitt, 1997:
291-342; Plissier, 2000: 144). Tal acontecimento histrico deu origem ao nascimento de Moambique como Estado moderno.8 A delimitao fronteiria de Moambique passou a fornecer o enquadramento estruturante em mltiplos sentidos
(desde o demogrfico, ao social, econmico e poltico), com implicaes para a
delimitao do tamanho, estrutura e dinmica populacional, bem como distribuio geogrfica, movimentos migratrios e urbanizao, entre outros.
Desde 1891 at 2010, a populao moambicana aumentou, aproximadamente, de 3,8 milhes para 22,2 milhes habitantes. Um aumento populacional de
quase seis vezes mais, num perodo de 120 anos, resultando num incremento de
18,4 milhes de pessoas (Grfico 1).
A primeira duplicao populacional poder ter ocorrido no incio da dcada
de 1960, ao totalizar 7,6 milhes de habitantes em 1961. A segunda duplicao ter
acontecido por volta de 1995, ao atingir 15,8 milhes de habitantes, prevendo-se que
atinja a terceira duplicao por volta do ano 2028, ano em que se espera atingir 32
milhes de habitantes. Significa, assim, que, nos 35 anos de Independncia de Moambique, a populao duplicou (INE, 1999, 2010; Maddison, 2010; UN, 2010a).
Reagindo a estas estimativas, apresentadas no Ideias 28 (Francisco, 2010b), o historiador
Gerhard Liesegang questionou o tamanho da populao indicado para o incio do sculo
XX. Segundo Liesegang, em 1900, a populao moambicana deveria rondar apenas os trs
milhes de habitantes; ou seja, menos oitocentos mil do que estimado na Tabela 1 para o ano
1891, uma dcada antes. Se esta hiptese corresponder aos factos, a correco das estimativas
permite adicionar uma nova hiptese sobre o incio e ritmo da acelerao da taxa de crescimento
populacional entre 1990 e 1950. Em vez de um crescimento mdio anual de 0,84%, no perodo
1900-1950, a taxa seria 1,57%, correspondente a 1,13%, em 1990- 1930 e 2,01%, em 1930-1950.
No foi possvel ter acesso a fontes mais especficas que fundamentem esta hiptese, mas no
deixa de ser uma hiptese interessante, ao avanar a possibilidade de a transio da mortalidade
ter iniciado algumas dcadas antes dos meados do sculo XX.
8
Um Estado de natureza colonial, nos 84 anos decorrentes at Independncia em 1975, e Estado Soberano,
7

nos ltimos 35 anos, convertido num Estado Falido mas no Falhado (Francisco, 2010a).

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Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 238

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GRFICO 1 EVOLUO E PROJECO DA POPULAO MOAMBICANA: 1890-2050

45.000

42.790

Populao (em Mil Habitantes)

40.000
2028, Previso da
3 Duplicao
31.746

35.000
30.000

2010
22.174

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000

1891, Nascimento
do Estado Moderno
(colonial) 3.807

1890

1906

1922

1995,1 Duplicao
desde 1891
15.765
1975, Independncia
de Moambique
10.433
1961, 1 Duplicao
desde 1891
7.628

1938

1954

1970

1986

2002

2018

2034

2050

Anos
FONTE Maddison, 2006, 2010; UN, 2010

Desta breve retrospectiva, sobressaem aspectos dignos de realce relativos


variao do crescimento populacional, em termos absolutos e relativos. A populao total aumentou 10 vezes, mas metade deste aumento ocorreu nos ltimos 35
anos (em apenas um quinto do perodo). Ou seja, foram precisos 70 anos para que
a populao duplicasse, entre 1891 e 1961, resultando num acrscimo absoluto
de 6,6 milhes de pessoas. Porm, para a segunda duplicao, entre 1961 e 1995,
foram precisos apenas 34 anos, resultando num acrscimo absoluto maior do que
o da duplicao anterior (8,2 milhes de pessoas), testemunhando assim uma acelerao da taxa de crescimento.
A variao relativa do crescimento populacional tambm evidencia uma acelerao a partir da segunda metade do Sculo XX. At meados do sculo XX, a
taxa mdia anual do crescimento da populao foi inferior a 1% (0,87%, no perodo 1891-1950), mas, no ltimo meio sculo, registou uma acelerao persistente
para nveis superiores a 2% ao ano (Francisco, 2010b).
A evoluo futura do tamanho populacional depender da variao das taxas vitais e da estrutura etria, nomeadamente da taxa de natalidade associada ao
nvel de fecundidade das mulheres em idade reprodutiva. As projeces da ONU
(2008) assumem uma reduo progressiva da fecundidade, tanto no mundo em
geral como em Moambique. Relativamente populao moambicana, prev-se
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 239

239

3/29/11 4:53 PM

que continue a crescer ao longo de toda a primeira metade e parte da segunda


metade do corrente Sculo XXI, no se sabendo quando estabilizar.9

TRANSIO DEMOGRFICA MOAMBICANA: INCIPIENTE,


LENTA E TARDIA
Para o senso comum, o rpido crescimento populacional no ltimo meio
sculo de algum modo contra-intuitivo ou mesmo intrigante. No quotidiano, as
pessoas sentem a adversidade da vida na luta pela sua sobrevivncia. Muita gente
ainda se lembra da massiva deslocao populacional e dos bitos causados pela
guerra civil (1976-92) e por outras calamidades econmicas (e.g. destruio da
economia rural, fome,) e ambientais (e.g. seca, cheias).10
Perante isto, o senso comum questiona-se sobre as possveis causas de um
crescimento populacional rpido e vigoroso, no ltimo meio sculo, quando as
adversidades registadas fariam pensar que a populao registasse uma forte diminuio da qual dificilmente recuperaria. Sabendo que em perodos anteriores
guerra civil tambm se registaram calamidades naturais, conflitos militares e
outros factores de vulnerabilidade diversos, em que difere a acelerao do crescimento populacional recente da evoluo demogrfica mais remota? Ser que o
fenmeno do rpido crescimento demogrfico resulta de mudanas substantivas e
estruturais, em vez de conjunturais e espordicas, nos mecanismos de reproduo
humana?

O QUE EXPLICA O ELEVADO CRESCIMENTO POPULACIONAL?


O crescimento populacional depende principalmente da mudana dos componentes fundamentais da dinmica demogrfica (bitos e nascimentos), representados por indicadores como: taxa bruta de natalidade (TBN), taxa bruta de

Recentemente, o Continente Africano registou a passagem da barreira de mil milhes


de pessoas, prevendo-se que volte a duplicar por volta do ano 2050. Em Moambique, se a
terceira duplicao populacional, desde 1891, ocorrer por volta de 2028, significa que o ritmo
de crescimento demogrfico acelerado manter-se-, tal como na duplicao anterior, com uma
durao de 33 anos.
10
Reagindo divulgao pblica dos resultados do Censo 2007, um cidado no familiarizado com
a cincia demogrfica indagou: Se morreram tantas pessoas, devido guerra civil, a calamidades,
fome e subnutrio, como que a populao moambicana cresceu to rapidamente?.
9

240

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 240

3/29/11 4:53 PM

mortalidade (TBM) e taxa de crescimento natural ou vegetativo (TCN).


O Grfico 2 ilustra a tendncia das taxas vitais, entre 1950 e 2005, bem como a sua projeco at 2050, segundo a variante mdia da ONU 2008 (UN, 2010a).
No grfico 2
, a representao grfica dos componentes de mudana demogrfica (TBM, TBN e TCN) em Moambique representada pelas linhas contnuas, para o perodo 1950-2005, e pelas linhas descontnuas na projeco referente
ao perodo 2005-2050. A mancha cinzenta representa as taxas vitais a nvel mundial, permitindo evidenciar graficamente algumas semelhanas, e tambm diferenas, nas trajectrias demogrficas em Moambique e no Mundo.
A principal semelhana entre a trajectria demogrfica mundial e a moambicana diz respeito direco das mudanas observadas, visto ambas apontarem
no mesmo sentido, ou seja, uma diminuio dos componentes de mudana demogrfica (mortalidade e natalidade). Mas a grande diferena entre elas est no ritmo
de diminuio dos dois componentes, sobretudo a fecundidade.
Em meados da dcada de 1950, a taxa de mortalidade mdia mundial era
de 17 bitos por 1000 habitantes; cerca de 42% inferior mortalidade em Moambique, estimada em 30 bitos por 1000 habitantes, em 1955. A taxa bruta de
natalidade moambicana rondava os 50 nascimentos por 1000 habitantes, contra
36 nascimentos por 1000 habitantes a nvel mundial; isto , quase 40% superior ao
nvel mundial.
O saldo lquido das duas taxas vitais anteriores representava, por volta de
1955, um crescimento populacional mdio anual de 1,9%, em Moambique, contra 1,8% a nvel mundial. Uma diferena que, primeira vista, parece pequena,
mas em uma anlise mais cuidada percebe-se de que se traduziu numa divergncia
significativa das tendncias demogrficas nas dcadas seguintes. No perodo 19552005, as taxas de mortalidade diminuram drasticamente, tanto em Moambique
(-46%) como a nvel mundial (-51%). No entanto, no mesmo perodo, a natalidade
moambicana diminuiu muito lentamente (-20%), comparativamente reduo
da natalidade mundial (-46%). Desta diferena de comportamentos dos componentes de mudana demogrfica, resultou que, em Moambique, a taxa de crescimento populacional acelerou de 1,8% para 2,3%, entre 1955 e 2005, enquanto,
no mesmo perodo, a populao mundial registou uma diminuio do ritmo de
crescimento, de 1,8% para 1,2%.
No seguro afirmar se, ao longo da corrente dcada de 2010, a populao
moambicana continuar a registar nveis de crescimento demogrfico bastante
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 241

241

3/29/11 4:53 PM

elevados (acima de 2% por ano) ou se entrar, nos prximos tempos, numa fase de
desacelerao sustentvel do crescimento populacional.11
GRFICO 2 TRANSIO DEMOGRFICA EM MOAMBIQUE E NO MUNDO, 1950 - 2050

Taxa (por 1000 Habitantes)

60
50
40
30
20

49,1

(dados do meio da dcada, em e %)

46,9

43,5

39,5

Taxa de Mortalidade (TBM-Moz)


Taxa de Cres. Natural
30
(TCN-Moz) 2,6%
25,6
1,9%

21

21,7

17,4

16,1

Taxa de Natalidade (TBN-Moz)


32,6
28,5
24,5

13,5

10
0

1,2%

11,8
10,6

TCN-Mundo

1955

1965

1975

1985

1995

2005

2015

2025

21,2

9,7
0,3%

2035

2045

Anos
TBN-Mundo

TBM-Mundo

TCN-Moz

TBN-Moz

TBM-Moz

TCN-Mundo

FONTE UN, 2010

EM QUE FASE DA TRANSIO DEMOGRFICA EST MOAMBIQUE?


Os dados usados neste trabalho podem divergir de outros, dependendo das
fontes, conduzindo a resultados e concluses ligeiramente diferentes, principalmente se pretender entrar em detalhes, com o incio exacto da ruptura com o
antigo regime demogrfico e durao de cada fase, intensidade do crescimento da
populao, dependendo da distncia entre os valores da natalidade e da mortalidade e extenso ou impacto de cada fase, em termos do volume total da populao
afectada pelo processo de transio.
preciso aprofundar a anlise das taxas vitais, tomando em considerao os
dados do ltimo censo populacional (Censo 2007) ainda por explorar de forma
sistemtica. Arnaldo (2007) reuniu suficientes evidncias conducentes concluso
de que a transio da fecundidade moambicana poder ter iniciado por volta do
ano 2000, mas provavelmente apenas no Sul de Moambique.
Por desacelerao sustentvel entende-se, neste caso, a diminuio da taxa de crescimento
populacional, resultante de mudanas estruturais da composio etria e condies de reproduo
da populao, em vez de mudanas meramente circunstanciais ou conjunturais.

11

242

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 242

3/29/11 4:53 PM

No objectivo deste artigo desenvolver anlises detalhadas sobre a recente dinmica dos componentes da mudana demogrfica em Moambique, ser
contudo suficiente sumarizar a discusso anterior, com hipteses de resposta
questo: Afinal, em que fase da transio demogrfica se encontra actualmente
Moambique?
Tratando-se de uma transio, pressupondo assim a mudana de um equilbrio dinmico relativamente estvel para um novo equilbrio, significa que ela tem
um incio e fim. Na prtica, porm, difcil identificar com preciso o incio e o
fim da mudana do regime demogrfico antigo (RDA) para um regime demogrfico moderno (RDM), em parte por causa da complexidade e sobreposio dos
factores envolvidos; por outro lado, por causa da falta e da fraqueza de dados que
permitam medir os processos de mudana. A partir da experincia mundial, sabe-se que a transio demogrfica , na maioria dos casos, despoletada pela queda
da mortalidade, nomeadamente pela queda sustentvel da mortalidade infantil.
Segue-se a transio fecundidade, resultante da mudana no comportamento reprodutivo em processos que no so lineares nem ininterruptos. Quando se fala
do incio da transio, em geral, refere-se queda irreversvel dos nveis da mortalidade ou da fecundidade, relativamente ao pico mais elevado e relativamente
constante. A transio acontece, no obstante eventuais variaes, porque no se
observa um retorno ao pico mais elevado. Pelo contrrio, ao longo do tempo, a
transio da fecundidade acontece em direco ao nvel de substituio demogrfica (2,1 filhos por mulher) (Bongaarts, 2002: 4-5; Lucas, 1994: 25).
A Tabela 2 permite responder a esta questo, recorrendo aos dados mais actualizados publicados pelo INE e de um conjunto de trs dezenas de pases, agrupados segundo as cinco fases de transio demogrfica referidas anteriormente.
Tendo em conta os dados demogrficos, Moambique encontra-se na Fase
2 com 41,1 de TBN e 16,5 de TBM, 2,4% de crescimento vegetativo, 133
de TMI, esperana de vida nascena de 47,3 anos e 5,5 filhos por mulher (INE,
2010b). Estes dados referem-se a uma das verses das estimativas do INE, disponvel no seu Portal de Internet, diferentes de outras fontes suas como, por exemplo, as Projeces Anuais da Populao Total, Urbana e Rural, 2007-2040 (INE,
2010a), devido a diferenas metodolgicas, cujos detalhes se desconhece. No entanto, as diferenas nos dados, de uma maneira geral, no afectam o posicionamento de Moambique na Tabela 3, o qual pretende ser mais indicativo do que
exacto. Indicativo porqu no cmputo gera os indicadores demogrficos moambiTer Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 243

243

3/29/11 4:53 PM

canos reflectem ainda o RDA e a primeira fase da transio demogrfica, apresentando uma TBN na escala, ou muito prximo da escala, dos 40-50, dependendo
das estimativas, enquanto a TBM diminuiu para nveis inferiores a 20.
TABELA 2 MOAMBIQUE NO CONTEXTO DA DISTRIBUIO DOS PASES POR FASES DA TRANSIO DEMOGRFICA,
2005-2010

FASES

ESTADO

TBN

TBM

TC
(%)

Fase
1

Fase
2

Guin Bissau
Nger
Angola
Mali
Uganda
Tanznia
Somlia
Moambique(*)

49,6
49,6
47,3
48,1
46,6
39
42,9
41,1

18,4
13,8
20,5
14,7
13,4
12,9
16,6
16,5

3,1
3,6
2,7
3,3
3,3
2,6
2,6
2,5

Fase
3

Honduras
Zimbabwe
Botwana
ndia
Marrocos
Africa do Sul

27,9
27,9
24,9
23,0
20,5
22,3

5,6
17,9
14,1
8,2
5,8
17

2,2
1,0
1,1
1,5
1,5
0,5

Fase
4

Maurcias
Tunisia
Reino Unido
Noruega
Espanha
Australia
Sucia
ustria
Estados Unidos

14,8
16,7
12,0
12,0
10,8
12,4
11,3
9,2
14,0

7
5,6
9,9
9,1
8,8
7,1
10,1
9,4
8,2

0,8
1,1
0,2
0,3
0,2
0,5
0,1
0,0
0,6

Fase
5

Alemanha
Itlia
Eslovnia
Litunia
Japo

8,2
9,2
9,0
9,1
8,3

10,7
10,5
9,9
12,3
9,0

-0,3
-0,1
-0,1
-0,3
-0,1

40-50

Intervalo
da TC (%)

TFR

IMR

Na actualidade no h
nenhum pas no mundo
que apresente taxas de
mortalidade to altas.
Para encontrar algum
pas do Terceiro Mundo
nesta fase seria preciso
recuar primeira metade
do sculo XX e, at ao sculo XVIII, para encontrar
algum dos pases ricos.

40-50

CARACTERSTICAS

> 2,0

7,2
7,1
6,4
6,5
6,5
5,2
6,0
5,4

112,7
110,8
131,9
128,5
76,9
72,6
116,3
133

A Taxa Bruta de Natalidade (TBN) mantm-se alta.


Pelo contrrio, a Taxa
Bruta de Mortalidade
(TBM) regista uma diminuio, originando um
forte aumento do crescimento populacional.

[1,0-1,9]

3,3
3,2
2,9
2,8
2,4
1,9

28,2
58
46,5
55
30,6
19,8

A TBN inicia uma reduo, mas como a TBM


tambm continua em
queda, o crescimento
demogrfico permanece
marcadamente positivo.

[0,9-0]

1,9
2,4
1,7
1,8
1,3
1,8
1,7
1,4
2,1

14
44,8
4,8
3,3
4,2
4,4
3,2
4,4
6,3

A TBN e a TBM reduzem,


at atingir valores muito
parecidos, resultando
numa
desacelerao
do crescimento (como
acontece actualmente
na Sucia e Astria).

<0

1,4
1,3
1,3
1,2
1,2

4,3
5
4,8
8,5
3,2

A TBN segue registando


uma diminuio, at ultrapassar e tornar-se inferior TBM, originando
um crescimento demogrfico negativo e diminuio da populao).

FONTE UN, 2010; Adaptao de http://pt.wikipedia.org/wiki/Transi%C3%A7%C3%A3o_demogr%C3%A1fica.


NOTA
(*) Dados referentes a 2002/07 do INE (2010), www.ine.gov.mz/populacao/indicadores/indemo_proj (Acedido a 25.01.2011)

244

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 244

3/29/11 4:53 PM

Na dcada passada, vrios pesquisadores constataram uma relativa desacelerao ou mesmo estagnao na queda da fecundidade em vrios pases da frica
Subsariana (Arnaldo e Muanamoha, 2010: 6; Bongaarts, 2002, 2007; Ezeh et al.,
2009; Kreider et al., 2009; Shapiro e Gebreselassie, 2007; Schoumaker, 2004). Por
exemplo, Shapiro e Gebreselassie (2007) classificaram Moambique, no incio da
transio da fecundidade, com um nvel mdio nacional da TFG de 5,5 filhos por
mulher (6,1 rural e 4,4 urbano), no se observando qualquer diminuio nos dados
do IDS (DHS - Demographic Health Survey), entre 1976 e 2003.

PROTECO SOCIAL NO CONTEXTO DE UMA TRANSIO


DEMOGRFICA INCIPIENTE
Reproduo o processo em que os organismos adultos realizam a sua capacidade fsica de produo de outros organismos, regenerando deste modo renovao
das espcies (Robertson, 1991: 1). O estudo da reproduo humana requer o recurso a mobilizao do conhecimento elaborado por disciplinas cientficas diferentes,
incluindo a antropologia, a economia, a psicologia, a neurobiologia e a demografia.
Como escreveu Wilson (2009: 98), nenhuma teoria conduz directamente
aos factos H sempre um processo repetido de formao e teste de hipteses;
mas no menos verdade que o entendimento no depende de saber muitos
factos, mas de ter os conceitos, explicaes e teorias correctos Ns entendemos
a estrutura da realidade somente pelo entendimento das teorias que a explicam. E
como elas explicam mais do que percebemos imediatamente, podemos entender
mais do que percebemos imediatamente que entendemos (Deutsch, 2000: 1, 9).
Presentemente, apenas a teoria da evoluo transcende os limites disciplinares dos contributos cientficos especializados, ao proporcionar um quadro intelectual suficientemente abrangente e flexvel para entender a evoluo da reproduo
humana. A teoria da evoluo oferece um terceiro modo de pensar, em relao a
duas outras formas de pensamento muito mais difundidas: a teologia e o materialismo. A teologia no til para investigar factos da vida social, defende Wilson,
porque a sua misso apenas estabelecer valores relativos ao mundo material. O
materialismo, apesar de complementar a seleco natural e permitir conhecer a
constituio fsica dos organismos, deixa obscura a lgica e mecanismos adaptativos que explicam a finalidade na vida (Wilson, 2009: 33-36, 67-68).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 245

245

3/29/11 4:53 PM

Ser que a teoria da evoluo pode ajudar a pensar a finalidade e os mecanismos de proteco social, no contexto do regime demogrfico antigo e da transio
para o regime demogrfico antigo? Se a abordagem de Wilson for correcta, a resposta questo anterior positiva:
A adopo de um novo conjunto de convices sobre ns mesmos ajudar-nos- a avaliar
como as nossas antigas convices fracassaram A evoluo tem intrinsecamente a ver
com organismos que reagem a modificaes ambientais no que toca evoluo, o futuro pode ser diferente do passado (Wilson, 2009: 102; 144).

Ao reconhecer-se o carcter multidisciplinar e transcendente da explicao


da seleco natural, possvel aprender a pensar os trs cs da evoluo humana
- cognio, cultura e cooperao (Wilson, 2009: 220-221). primeira vista, caractersticas mais ou menos controversas eg. igualitarismo, discriminao, infanticdio, suicdio, homossexualidade, o riso, a adopo e a arte parecem superficiais
para se entender a sobrevivncia e reproduo humana. Porm, numa considerao de tais caractersticas informada pela perspectiva evolutiva, rapidamente se
percebe que so tudo menos suprfluas.
No espao reservado a este terceiro captulo, procura-se responder a questes decorrentes da ideia principal sintetizada no ttulo deste trabalho: Ter muitos
filhos, principal forma de proteco social em Moambique: O que significa ter
muitos filhos, em termos gerais, e no caso de Moambique de hoje, em particular? O que define o espao estratgico da proteco social demogrfica? Ser
a estratgia de muitos filhos eficaz e eficiente? Quantos filhos representam um
nmero demasiado elevado? Ou qual o nvel de desperdcio demogrfico da
actual populao moambicana? No ser um paradoxo o facto de a maioria das
crianas moambicanas morrerem antes dos seus pas e avs? Se a sociedade no
precisa do excedente de crianas que actualmente produz, porque consegue repor
as geraes com menor nmero de crianas, ser que ir continuar a aliment-las?

O ESPAO ESTRATGICO DA PROTECO SOCIAL DEMOGRFICA


Se a proteco social for entendida como o sistema de relaes e mecanismos institucionais estabelecido para garantir uma segurana humana digna, tal
sistema precisa de ser analisado e investigado no contexto da organizao social
da evoluo reprodutiva e do espao estratgico em que a populao vive. Trs
componentes importantes compem o espao estratgico definidor do sistema
246

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 246

3/29/11 4:53 PM

PSD moambicano, tanto antigo como na sua transio recente: sobrevivncia,


reproduo e ambiente natural e scio-econmico.
Nos dois captulos anteriores destacou-se o estgio actual de transio demogrfica em Moambique, nomeadamente o seu carcter incipiente, lento e retardado, tanto ao nvel da transio da fecundidade como da transio da mortalidade.
Se a experincia da transio demogrfica mundial pode servir para antecipar
a transio demogrfica moambicana, parece razovel admitir que o ritmo da
transio da fecundidade moambicana continuar fortemente dependente da
consolidao e sustentabilidade da transio da mortalidade, nomeadamente a
mortalidade infantil.12 Como escreveu Livi-Bacci (1992: 123), olhando para o processo demogrfico como um todo, nenhuma populao que tenha beneficiado de
melhoria do seu bem-estar e reduo da mortalidade mantm por muito tempo
elevados nveis de fecundidade.
semelhana de qualquer sistema homeoesttico aberto e adaptativo ao
ambiente e condies em que vive, a transio demogrfica da populao moambicana apresenta-se como um processo de desequilbrio, mais ou menos instvel,
do RDA em busca de um novo regime demogrfico estabilizado em torno de
um novo equilbrio ou quase-equilbrio. Tal processo decorre num amplo espao
estratgico, suficientemente amplo para que a intensidade e o ritmo de variao
do agregado demogrfico seja o produto de mltiplos processos de aumento ou
diminuio das populaes a nvel local.
Os limites do espao estratgico demogrfico so definidos pela capacidade
potencial e efectiva de sobrevivncia e de reproduo da populao. A capacidade
potencial estabelecida pelas caractersticas biolgicas da espcie humana, enquanto a capacidade efectiva o produto da interaco do sistema homeoesttico
com o ambiente natural e scio-econmico em que vive, incluindo os recursos
disponveis e os sistemas de produo desenvolvidos pela sociedade.

Cleland (2001), num artigo recente, inspirado nas ideias originalmente elaboradas por

12

Kingsley Davis (1963), argumentou de forma persuasiva que redues substanciais da mortalidade
representam a condio necessria e suficiente do estmulo da queda da fecundidade em contextos
histricos dos pases em desenvolvimento. Os resultados apresentados aqui oferecem forte suporte
emprico ideia de Cleland: em parte nenhuma do mundo, independentemente da poca, dos
nveis de riqueza ou estgios da modernizao, a fecundidade mudou sem que primeiro mudasse
significativamente a mortalidade (Reher, 2004: 25; ver tambm Livi-Bacci, 1992: 152-153;
Malmberg e Sommestad, 2000; Malmberg, 2008).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 247

247

3/29/11 4:53 PM

No ser possvel fazer justias, no mbito deste trabalho, extensiva literatura especializada em domnios que integram o espao estratgico da organizao
social da reproduo humana determinante dos sistemas de proteco social demogrfica. Literatura sobre a dinmica das prticas e das instituies domsticas
antigas e contemporneas; trabalhos como os estudos de Geffray (2000), sobre
as relaes de parentesco entre os macuas, no Norte de Moambique; ou de Feliciano (1998), sobre a economia dos Thonga do Sul de Moambique; ou ainda os
trabalhos mais recentes sobre as mudanas que esto a ocorrer nas sociedades matrilineares e patrilineares contemporneas (Aboim, 2008; Chiziane, 2010; Firmino,
2008; Granjo, 2007; Osrio, 2006; Santana, 2009; Temba, 2004).
Sem pretender ser exaustivo na anlise das relaes de causalidade entre a
dinmica populacional moambicana e os trs componentes definidores do seu
espao estratgico sobrevivncia, reproduo e ambiente , preciso reconhecer
que, ao longo deste texto, o terceiro componente recebeu menos ateno do que
os outros dois. E no foi por se considerar menos importante. O longo processo
adaptativo da evoluo da populao humana permitiu desenvolver capacidades
comportamentais suficientemente flexveis que operam atravs de mecanismos
que determinam o funcionamento e a composio dos sistemas reprodutivos, tais
como: a idade de entrada na vida reprodutiva, por via das diferentes formas de
acasalamento ou unies matrimoniais; a proporo de indivduos directamente
envolvidos na reproduo e os processos como as geraes se renovam e gerem
a sada e substituio das mais velhas pelas mais novas. Se bem que tal assunto
no seja aprofundado neste trabalho, vale a pena exemplificar este ponto com um
exemplo ilustrativo da sucesso geracional nos Macuas do Norte de Moambique
(Caixa 1).
ESTRATGIA DE SOBREVIVNCIA E REPRODUO: O QUE SIGNIFICA TER MUITOS FILHOS?
No contexto deste trabalho, o uso de termos como muitos filhos ou poucos
filhos assume um destaque particular, comeando pelo prprio ttulo, justificando
uma nota qualificativa sobre o seu significado especfico no contexto da estratgia
de sobrevivncia e reproduo humana.

248

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 248

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CAIXA 1 EXPRESSES DA PROTECO SOCIAL DEMOGRFICA MOAMBICANA SUCESSO E


INTERDEPENDNCIA GERACIONAL NOS MACUAS DO NORTE DE MOAMBIQUE
Uma rapariga casada na puberdade, tem doze ou treze anos quando o esposo vem dormir com ela na
cozinha da sua me. Pode ter o seu primeiro filho, o mais tardar, por volta dos quinze anos; a este ritmo a
passagem das geraes efectua-se rapidamente. -se frequentemente av aos trinta e cinco anos, idade
aproximada em que uma mulher por consequncia introduzida na gerao snior. Uma mulher que viva
mais de cinquenta anos tem todas as hipteses de vir a conhecer os seus bisnetos. (p. 78).
A verdade que no h trs, mas pelo menos quatro geraes em presena, demograficamente induzidas pela precocidade da fecundidade das mulheres (quinze anos). Com o tempo, com a passagem das
geraes, o grupo domstico renova-se em torno das mulheres da ex-gerao jnior, promovida a snior,
e expulsa dos seus efectivos a antiga gerao snior o casamento das netas que provoca e sanciona
simultaneamente esta ltima passagem de gerao para as mulheres velhas, que as introduz na gerao
dos ancios. Tm entre cinquenta e setenta anos, so excludas das redes sociais e econmicas, constituindo e integrando os grupos domsticos que outrora polarizavam, em proveito agora da gerao snior. Esta
passagem de gerao corresponde alm disso ao perodo das suas vidas em que as mulheres e os sues
esposos, ainda mais velhos, vem declinar as suas capacidades fsicas. Como subsistem? (p. 79).
As consequncias funestas, para os ancios, da sua expulso do grupo domstico renovado, so na
realidade evitadas uns quinze anos antes. Com efeito, nessa altura a av adoptou e criou sob o seu tecto a primeira neta nascida do casamento da sua filha. A mais velha das filhas no vive junto da sua
me, levada para casa da av desde o desmame, onde criada e alimentada. Como mais velha, atinge
a idade de ser casada antes que se inicie a passagem das geraes, que ir excluir a sua av dos efectivos
do grupo domstico Por outras palavras, a av tomou uma opo sobre o futuro do lar da sua neta ao
adopt-la e aambarca antecipadamente o servio dos seus primeiros genros da nova gerao, da qual
ela inaugurar o advento matrimonial junto da sua adelfia Assim, ela ser de novo o plo de atraco
das prestaes de uma nova gerao de genros que supriram junto dela a falta dos outros, quando
estes forem promovidos a seniores A mulher snior subtrai a primeira criana nascida do casamento
da sua filha aos cuidados desta, e renova com a criana o investimento que efectuou outrora com a sua
filha. Ela beneficiar assim mais tarde, quando se tornar improdutiva, de servios provenientes do lar
desta neta, equivalente aos que goza agora parte do lar da sua filha uma prepotncia das mulheres
seniores sobre o destino da progenitura das jovens mes juniores, com o objectivo de preparar e garantir a assistncia social e material na sua velhice (pp. 79-81).
As reservas assim acumuladas no ptio da mais velha das ancis destinam-se a fazer face aos anos
difceis A terra transmitida entre e pelas mulheres: quando morre uma mulher, uma outra da adelfia
substitui-a junto do vivo. Toma o estatuto, o esposo e as terras da defunta, de quem herda isto , de
quem ela toma o lugar e a identidade -, um vivo por um morto (diz-se tomar o nome do morto). As mulheres permanecem assim toda a sua vida no interior do territrio. Os homens s tm acesso terra por
intermdio das mulheres, enquanto esposas, no quadro do casamento (pp. 82-83).
A condio masculina parece aqui particularmente desagradvel: as mulheres dependem do trabalho
dos homens, mas o dispositivo tal que so estes que dependem delas para usufruir do seu prprio produto. Finalmente, embora o mesmo produto sirva para prover s necessidades das crianas, os homens
no desfrutam do crdito de as ter alimentado, apenas as mulheres tiram disso partido, para reivindicar,
em prejuzo dos homens, a autoridade sobre esta progenitura, nascida das suas unies. Em virtude destas
relaes, liga-se, como vimos, a pertena das crianas ao grupo das mulheres, a relao adlfica (p. 90).
a sociedade macua evoca uma espantosa dependncia dos homens em relao s mulheres E
no entanto os homens no possuem quase nenhum ascendente sobre as mulheres com quem casam,
mas exercem a sua autoridade sobre as mulheres da sua prpria adelfia, com as quais cresceram. A progenitura das esposas escapa-lhes, mas so senhores do destino das crianas das suas congneres. O
domnio feminino dos celeiros e do ciclo produtivo claro e sem partilha, mas so os homens que ordenam e fazem os casamentos que iniciam e sancionam cada um dos momentos do dito ciclo As mulheres
administram este, os homens dispem, com a dominao do casamento, do controlo das modalidades
sociais da reproduo deste ciclo produtivo no tempo e, em virtude desta prerrogativa estratgica, exercem indirectamente sua autoridade sobre toda a sociedade. De onde lhes vem este poder? Que fazem
com ele? (p. 107- 108).
FONTE Geffray, 2000.

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Os bilogos geralmente distinguem dois tipos de estratgia de sobrevivncia e


reprodutiva entre os organismos vivos: r13 e K. Os seres humanos sobrevivem e reproduzem-se segundo uma estratgia-K, semelhana de outros mamferos de mdio
e grande porte e de outros seres vivos pequenos (e.g. pssaros). A estratgia-K apropriada para ambientes relativamente estveis, se bem que povoados por concorrentes,
predadores e parasitas. Os seres vivos so de tamanho mdio ou grande, crescem
lentamente e adquirem maturidade tardia, dedicando enorme investimento (tempo
e recursos em cuidados parentais) prole. Por isso, a prole relativamente pequena,
comparada com a estratgia-r. O menor crescimento demogrfico dos animais de
maior porte pode estar ligado sua menor vulnerabilidade s flutuaes ambientais,
e isto tambm est relacionado com o seu tamanho corporal (Livi-Bacci, 1992: 2-3).
No contexto da estratgia-K seguida pelos seres humanos, a maior ou menor quantidade de descendentes ou filhos pressupe uma relatividade diferente do que acontece
com a estratgia-r. Nas populaes humanas, o nmero mdio de filhos nascidos vivos
que uma mulher pode ter na sua vida frtil (convencionalmente definida entre os 15 e
os 49 anos), varia entre zero a 15 filhos.14 Este nmero mximo de filhos, em termos
estatsticos, explicado pelas limitaes biolgicas e sociais da procriao da mulher.15
A estratgia-r praticada por insectos, peixes e certos mamferos pequenos que vivem em
ambientes muito instveis, o que requer que aproveitem os perodos favorveis (anual ou sazonal)
para se reproduzirem rpida e abundantemente, apesar da probabilidade de sobrevivncia da
prole ser pequena. Num ambiente muito instvel, os seres vivos so de tamanho pequeno,
crescem rapidamente, tm uma maturidade precoce e dependem de grandes proles ou de elevado
nmero de nascimentos life is a lottery and it makes sense simply to buy many tickets (May
e Rubinstein, Reproductive Strategies, p.2 (Livi-Bacci, 1992: 3).
14
Os conceitos fecundidade e fertilidade so susceptveis de certa confuso (e.g. Mariano e
Paulo, 2009: 11), em grande parte porque em ingls eles tm sentido diametralmente oposto
ao que dado nas lnguas portuguesa, francesa e espanhola. Assim, no francs: fcondit; no
espanhol: fecundidad; e no portugus: fecundidade correspondem ao termo fertility em ingls. Os
termos fertilit, fertilidad e fertilidade correspondem ao termo fecondity em ingls, significando
o potencial ou capacidade fisiolgica de produzir um nascido vivo, por parte de um homem,
uma mulher ou um casal. Em outras palavras, fertilidade a probabilidade de engravidar, ou a
probabilidade de exposio possibilidade de engravidar, a qual depende do padro de sade
sexual e comportamentos preventivos da gravidez. A ausncia de tal capacidade denominada
infertilidade ou esterilidade (Newell, 1988: 35; UN, 2010b: #621).
15
O tempo de gravidez (9 meses); o tempo perdido aps o parto e antes de retomar a fertilidade
(infertilidade ps-parto, cerca de 1,5 meses); o tempo de espera para a concepo (cerca de 7,5 meses);
o tempo perdido por causas naturais intra-uterinas (cerca de 2 meses); a mortalidade e o tempo
perdido por esterilidade decorrente naturalmente da idade, ou induzida por um estado patolgico,
dependendo de factores biolgicos e da variabilidade de comportamentos sexuais. Tendo em conta os
riscos atrs referidos, em mdia, a fertilidade mxima possvel reduz de 35 nascimentos para cerca de
15 filhos, assumindo que a mulher comece a procriar na adolescncia, entre os 14 e 15 anos de idade,
at ao fim da vida reprodutiva, por volta dos 50 anos de idade (Frank, 2008: 2; Newell, 1988: 35).
13

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Em conformidade com a estratgia-K, a vida no uma lotaria - pelo menos no


sentido da estratgia-r, em que a probabilidade de sobrevivncia muito reduzida e,
por isso, a perpetuao da espcie depende de elevados nveis de procriao. 16 Mas
se a espcie humana revelou-se muitssimo boa a resolver os problemas relevantes
para a sua sobrevivncia e reproduo (Wilson, 2009: 43), algo adicional muito
especial permitiu que se distinguisse das demais espcies que seguem a estratgia-K.
Apesar de as capacidades mentais de certos animais ultrapassarem em muito
a dos seres humanos, no que se refere a tarefas especficas, ns somos especiais na flexibilidade da nossa inteligncia. A nossa espcie consegue resolver
problemas absolutamente novos de uma maneira que as outras espcies so incapazes (Wilson, 2009: 43).17 Mas no obstante esta capacidade, Wilson (2009:
220) questiona a representao habitual, auto-complacente, da singularidade humana, como se apenas os seres humanos fossem inteligentes e tivessem qualidades morais e estticas. Segundo Wilson (2009: 220), a capacidade de pensamento
simblico dos humanos, bem como sua capacidade de transmitir socialmente informao aprendida aquilo que se designa por cultura e de cooperar, embora
comparvel de organismos multicelulares e insectos sociais, ultrapassa muito a
de outros vertebrados. Apesar disso, Wilson (2009: 220) considera errado descrever as capacidades especiais humanas como singulares, porque a evoluo exige
Em geral, nenhuma populao atinge o mximo da fertilidade natural, tal como tambm existe
grande variabilidade individual entre as mulheres. Algumas mulheres, por vrias razes, so
infrteis. Noutros casos, tm muitos filhos, como acontece ainda em Moambique. De acordo
com o Guiness Book of Records, a me mais prolfica na histria foi uma camponesa dos arredores de
Moscovo, no sculo XVIII; teve 69 crianas oficialmente registadas, 67 das quais sobreviveram
infncia. Entre 1725 e 1765, ela gerou 27 nascimentos mltiplos, incluindo 16 pares de gmeos,
sete conjuntos de trigmeos e quatro conjuntos de quadrigmeos. O recorde mundial moderno,
para partos mltiplos, pertence a Leontina Albina, de San Antonio, no Chile. Actualmente, nos
seus sessentas, ela afirma ser me de 64 filhos, dos quais 55 esto registados com certido de
nascimento (Newell, 1988: 35; http://www.answerbag.com/q_view/576125).
17
Tanto quanto sabemos, baseando-nos na informao de que actualmente dispomos, os nossos
antepassados saram de frica (ou permaneceram l, se o leitor for africano) h aproximadamente
setenta mil anos e espalharam-se pelo planeta, chegando Austrlia h aproximadamente trinta
mil anos. Podemos agradecer esta expanso inteligncia humana, pois ela exigiu a soluo
para diversos problemas a uma grande escala. Para onde quer que fssemos, descobramos como
extrair comida do ambiente, at estarmos a comer tudo, desde sementes at baleiasEm cada
populao humana distinta, a lenta sabedoria da seleco natural seguia para onde a rpida
sabedoria da inteligncia humana a conduzia. Em civilizaes que criavam gado, o leite tornouse, pela primeira vez na histria dos mamferos, um recurso para os adultosNa dcada de 1950,
os programas americanos de ajuda ao estrangeiro enviaram leite em p para todo o mundo,
produzindo flatulncia generalizada em regies onde as pessoas no esto geneticamente
adaptadas a digerir leite em adultos. No admira que nos odeiem! ... (Wilson, 2009: 83).
16

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uma continuidade de precursores com antepassados comum a outros primatas


(Wilson, 2009: 202).18
De qualquer forma, a capacidade especial dos seres humanos inquestionvel, por diversas razes, nomeadamente a sua flexibilidade comportamental e capacidade de construir ambientes sociais que aumentam a probabilidade de sobrevivncia das populaes humanas. Tal capacidade materializa-se especificamente
nos mecanismos de proteco social atravs dos quais as populaes humanas
mitigam e antecipam riscos de insegurana e ameaas sobrevivncia, primeiro
de forma natural ou subconsciente, e mais recentemente por via do controlo racionalizado da sua reproduo. Um controlo baseado em mtodos e tecnologias
mais eficientes do que os mtodos antigos, como o prolongamento do perodo de
amamentao dos filhos para reduzir a fertilidade, o adiamento da idade de acasalamento; ou opes mais cruis (na perspectiva moral contempornea) como o
aborto, o infanticdio e a venda ou abandono de crianas sua sorte.
MORTALIDADE, FECUNDIDADE E ELEVADO NMERO DE NASCIMENTOS
Ao longo de milhares, para no dizer milhes, de anos, a sobrevivncia das
populaes humanas foi determinada principalmente pelas condies climticas
e ambientais, as quais dependiam decisivamente das variaes da precipitao, do
potencial e deficincias do solo e, eventualmente, da melhoria dos meios tcnicos
rudimentares desenvolvidos na poca paleoltica e neoltica, tais como a roda, a
escrita, a cultura de traco animal e sistemas de irrigao.
Podemos, por isso, tomar como hiptese, parafraseando Hugon (1999: 29), que
ao longo do RDA a vulnerabilidade econmica e tcnica favoreceu uma grande coeso
social das comunidades e uma hierarquia dos poderes baseada na idade. Mas diferentemente do que Hugon (1999: 29) sugere, o favorecimento da coeso social e hierarquia
dos poderes baseada na idade prolongou-se, no caso de Moambique, muito alm do
perodo pr-colonial. Tanto no perodo colonial como nas dcadas posteriores independncia, os meios pouco desenvolvidos e as condies naturais hostis (insectos
e parasitas, doenas endmicas, fragilidade dos solos, riscos climticos, entre outros),
apontados por Hugon (1999: 29) como caractersticos de economias pr-coloniais, persistiram e persistem em Moambique, at ao presente, principalmente nas zonas rurais.
18

252

A evoluo exige continuidade, pelo que as nossas capacidades devem ter tido precursores no
antepassado comum que partilhamos com os outros grandes primatas vivos chimpanzs,
bonobos, gorilas e orangotangos h apenas seis milhes de anos(Wilson, 2009: 220).

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

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A maioria da populao rural moambicana tem vivido em condies de


subsistncia precrias, geralmente dependente de meios tcnicos tpicos das sociedades agrcolas neolticas, em que a roda, a escrita e a cultura de traco animal
permanecem marginais na actividade quotidiana rural.
O Grfico 3 apresenta um retrato grfico do espao estratgico da sobrevivncia e reproduo no ltimo quinqunio do sculo XX (1995-2000), relacionando a fecundidade (medida pela TFT) e a mortalidade (medida pela taxa de mortalidade infanto-juvenil mortalidade dos menores de cinco anos), com recurso
aos dados estatsticos dos distritos e provncias de Moambique e de 174 pases do
mundo (INE, 2005; UNDP, 2001).
No final do sculo XX, a mortalidade infanto-juvenil moambicana era de
256 bitos por mil nascidos vivos, a esperana de vida nascena de 41,4 anos de
idade e a taxa geral de fecundidade de 7,3 filhos (mediana 7 e moda 6,2 filhos) por
mulher. 19 Por seu turno, a nvel mundial, a mortalidade infanto-juvenil rondava
os 65,4 bitos por mil nascimentos, a esperana de vida nascena de 65,3 anos
de idade e a fecundidade (TFT) uma mdia de 3,4 filhos (mediana 3 e moda 1,6
filhos) por mulher.
A disperso da mortalidade infanto-juvenil, entre o mnimo e o mximo,
tanto a nvel mundial como em Moambique, tambm era muito grande, com a
diferena de que o mnimo a nvel mundial foi de 4 bitos por mil nascimentos,
enquanto o mnimo moambicano cifrou-se em 88 bitos por mil nascimentos. O
hiato entre os valores mximos mundiais da mortalidade infanto-juvenil e os de
Moambique foi de 361 bitos por mil (desvio padro 67) nascimentos, contra 485
bitos por mil nascimentos (desvio padro 93,6).
Existe um terceiro aspecto, talvez o mais importante, para o argumento deste
trabalho, que revela sobre a ntima interdependncia entre a reproduo e a mortalidade. O Grfico 3 mostra uma forte correlao positiva entre a mortalidade
infanto-juvenil e a fecundidade, a nvel mundial (R2 = 0.677); no interior de Moambique, a correlao tambm positiva (R2 = 0.323), muito mais fraca do que
a nvel mundial.
19

Refira-se que o PNUD, no clculo do ndice de esperana de vida, estabelece como limite mnimo
25 anos e limite mximo 85 anos. Significa que, h dez anos, assumindo que as estimativas do
INE representam a realidade, em certos distritos de Moambique, a populao apresentava um
nvel de esperana abaixo do prprio limite mnimo que internacionalmente se assume estar
superado em todo o mundo. Ser interessante verificar qual ser a situao mais recente, a partir
da anlise detalhada dos dados do Censo de 2007 (INE, 2009).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

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Apesar de o Grfico 3 correlacionar a fecundidade com a mortalidade infanto-juvenil, em vez da mortalidade infantil, o resultado consistente com a concluso encontrada na literatura recente, sobre a forte inter-dependncia entre a mortalidade infantil e a fertilidade (Malmberg, 2008; Reher, 2004). Malmberg (2008:
18) chega a concluir que os pases com taxas de mortalidade infantil acima de 100
bitos por mil nascimentos apresentam taxas de fecundidade de seis ou mais filhos
por mulher. No entanto, segundo ainda Malmberg, quando a mortalidade infantil
baixa para menos de 100 bitos por mil nascimentos, a TFT reduz para valores
inferiores a seis filhos por mulher. E quando a reduo da mortalidade infantil
atinge os 50 bitos por mil nascimentos, a TFT aproxima-se dos trs filhos por
mulher (Malmberg, 2008: 18).
GRFICO 3 MORTALIDADE INFANTO-JUVENIL E TAXA DE FECUNDIDADE TOTAL (TFT), MOAMBIQUE E O MUNDO, 1995-2000

14

14
Maua

Fecundidade (TFT) Moz - 1997

11

12
11

Macanga

10

10

Changara

GRUPO 2

Muembe

Yemen.

Zavala

GRUPO 3

7
6
5

13

GRUPO 1

12

Yemen

Arbia Saudita

Zamb

Oman
Pemba

CD

NORTE

SUL

MOAMBIQUE

DU2

CENTRO

Banglades

DU1

Myanmar

yMundo = 2.639ln(x) - 7.2065


R = 0.3236

y Moz= 1.1599ln(x) - 0.724


R = 0.6776

Fecundidade (TFT) Mundo - 1995-2000

Mavago

13

0
0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Taxa de Mortalidade Infanto-Juvenil (menores de cinco anos)


Mundo

Moz-Dist

Log. (Mundo)

Moz-regies
Log. (Moz-Dist)

Provincias
Log. (Moz-Dist)

FONTE INE, 2005; UNDP, 2001

Em Moambique, h dez anos atrs, somente alguns dos distritos urbanos da


Cidade de Maputo apresentavam nveis de mortalidade infanto-juvenis inferiores
a 100 bitos por mil nascimentos: Distrito Urbano 1 (87,5; 2,7), Distrito Urbano
2 (94; 3,4), 4 (96,7; 4,2) e Distrito Urbano 5 (90,3; 4,3). Existia apenas uma dzia
254

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

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de distritos entre os 100 e 150 de mortalidade infanto-juvenil inferiores por mil


nados-vivos.20
A concluso de Malmberg (2008: 18) consistente com a tendncia apresentada no Grfico 3, mas convm clarificar que, por causa da falta de dados
distritais sobre a mortalidade infantil, a varivel usada no grfico corresponde s
taxas de mortalidade infanto-juvenil. De qualquer forma, dados provinciais mais
recentes divulgados pelo INE (2009) continuam a corroborar com a concluso de
Malmberg, com a particularidade de se reportarem situao de pouco mais de
uma dcada atrs. Segundo o MICS 2008 (INE, 2009), as estimativas provinciais
da mortalidade infantil apresentam nveis superiores a 100 bitos por mil nascimentos a nvel nacional (105,3) e nas zonas rurais (110,2), bem como nas
provncias de Cabo Delgado (131,7), Nampula (104,9), Zambzia (147,1) e
Tete (107,5). Somente em Maputo, Cidade (66,6) e Provncia (67,3), que
as taxas de mortalidade infantil so inferiores a 70, mas evidentemente bastante
acima dos 50 (INE, 2009: Q2.3.2).
De acordo com as recentes projeces para 2007-2040 do INE (2010), se as
condies de mortalidade infantil no superarem as actuais expectativas, s dentro
de duas dcadas que a mortalidade infantil moambicana ultrapassar o limiar
dos 50. Recentemente, o INE divulgou suas projeces demogrficas para o
perodo 2007-2040, nas quais estima que a mortalidade infantil atinja os 50,7
em 2030 e 48,9 em 2031, enquanto a fecundidade poder nessa altura situar-se
nos 3,8 filhos por mulher.
As novas projeces do INE para a fecundidade futura tomam certamente em
considerao o facto de, na dcada passada, a sua diminuio ter sido inferior previso nas projeces divulgadas em 1999. Em vez de uma reduo da fecundidade
para 5,3 filhos por mulher, projectada pelo INE (1999b: 84) para 2010, na sua mais
recente actualizao, o INE (2010a) corrige a estimativa da taxa de fecundidade
para 5,6 filhos por mulher. Tendo em conta os dados do Censo 2007, avaliaes sistemticas como a que foi feita por Arnaldo (2007) sobre os determinantes prximos
da fecundidade, necessitam de ser retomadas e actualizadas (Caixa 2).

20

Distrito Urbano 3 (100,5), Cidade da Matola (105,3), Moamba (108,4), Zavala


(113), Cidade de Inhambane (115,1), Marracuene (116,8), Cahora Bassa (117,4),
Maxixe (124,4), Namaacha (124,7), Inharrime (125,5), Xai-Xai (128,7), Cidade
de Xai-Xai (128,7), Boane (132), Magude (144,7), Cuamba (147,6), Cidade de
Lichinga (147,7) e Mossurize (148,8).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

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CAIXA 2 O ALTO PRESTGIO SOCIAL QUE AS MULHERES COM MUITOS FILHOS GOZAM
Acredita-se que o baixo estatuto social da mulher na frica Sub-Saariana tambm promove nveis elevados de fecundidade... A dependncia econmica das mulheres nos homens, que caracteriza a estrutura
familiar patriarcal da maior parte da frica Sub-Saariana, resulta em nveis de fecundidade desejadas relativamente elevados de modo a minimizar os riscos na velhice (Cain, 1993; Mason, 1993; Abadian 1996).
Contudo, mesmo quando os desejos de fecundidade das mulheres so baixos, estes nveis podem no ser
facilmente atingidos, pois as mulheres tm um poder de tomada de deciso limitado. Nas estruturas familiares africanas, as mulheres no tm autoridade na tomada de decises sobre o tamanho da famlia e de
praticar ou no o planeamento familiar. A prtica do Lobolo vista como um meio que confere ao esposo
e seus familiares o direito de decidir sobre a prtica do planeamento familiar (Boserup, 1985; Caldwell e
Caldwell, 1987; Frank e McNicoll, 1987; Caldwell et al., 1992). Em adio ao seu mnimo envolvimento na tomada de decises sobre o nmero de filhos a ter, as mulheres em frica temem a esterilidade: ter filhos de
um modo regular e muitos, refora o prestgio da mulher e assegura respeito, enquanto que, em contraste,
a esterilidade ou um menor nmero de filhos sujeita a mulher ao ridculo, sofrimento e consequncias sociais negativas (vide Capitulo 7). (Arnaldo, 2007: 23).
A investigao sobre os diferenciais da fecundidade tem observado, sistematicamente, que as mulheres que vivem em reas urbanas tm [mais] baixos nveis de fecundidade do que a sua contraparte rural
Esta diferena nos nveis de fecundidade pode reflectir diferentes estatutos socio-econmicos entre as
mulheres urbanas e rurais. As mulheres urbanas tm uma melhor escolarizao e esto mais susceptveis
de participar no mercado de trabalho formal, casar mais tarde, e possuir melhor conhecimento sobre e
acesso a contraceptivos modernos do que as mulheres rurais (Cohen, 1993; Shapiro e Tambashe, 2001).
Por outro lado, devido ao facto dos custos de procriao serem elevados em reas urbanas do que em rurais, onde as crianas ajudam nas actividades domesticas e agrcolas, as mulheres de reas urbanas esto
mais susceptveis de apreciarem as vantagens de terem uma famlia pequena (Cohen, 1993; Jolly e Griblle,
1993). Nveis elevados de fecundidade em reas urbanas podem tambm estar associados, parcialmente,
residncia rural per se, pois a vida est associada a muitos filhos e normas que tendem a favorecer a famlia alargada (United Nations, 1987:188) (p. 131)
Como se esperava, as TFTs estimadas (Tabela 4.7) so [mais] baixas em reas urbanas do que em rurais.
A nvel nacional, a diferena de 1.7 filhos por mulher, reflectindo uma TFT de 6.3 comparada com 4.6 para
reas urbanas. As diferenas entre as reas urbanas e rurais so grandes na regio Centro (1.9) do que as
regies Norte (1.2) ou Sul (1.4). Em termos relativos, a fecundidade urbana de 28, 18 e 25% mais baixa
do que a fecundidade rural nas regies Centro, Norte e Sul, respectivamente. Em sete das dez provncias,
a diferena urbano-rural na TFT excede um filho por mulher, e aproximando-se a dois em Sofala. No existe
quase nenhuma diferena entre a TFT urbana e rural em Manica, onde a TFT urbana de apenas 0.2 filhas
menos do que a rural. Na verdade, Chimoio (em Manica) a capital provincial com a mais elevada TFT (6.2),
2.1 filhos por mulher mais alto do que a mdia nacional. Fazendo uso de mtodos quantitativos e qualitativos, Martinho (2000) sugere que as razes por detrs da elevada fecundidade na Cidade de Chimoio so,
talvez, o alto prestgio social que as mulheres com muitos filhos gozam e a ausncia de motivao para
adoptar mtodos de contracepo modernos. Mais ainda, Manica, tanto quanto Niassa, Nampula e Tete,
todas com TFTs de 5.0 ou mais, esto entre as provncias menos desenvolvidas do pas (Ministrio do Plano
e Finanas, 2000) (p. 131).
FONTE Arnaldo, 2007.

A QUESTO DA EFICCIA E DA EFICINCIA DA ESTRATGIA DE TER MUITOS


FILHOS
Para melhor se compreenderem as oportunidades e os constrangimentos que
afectam a incipiente transio demogrfica moambicana, ser necessrio ir alm
das descries dos processos demogrficos e do conhecimento das tendncias
passadas e possibilidades futuras.
256

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

Desafios.indb 256

3/29/11 4:53 PM

A teoria demogrfica e outras cincias sociais possuem uma extensa literatura sobre a transio da mortalidade e da fecundidade em ntima ligao com os
mecanismos adaptativos e possveis causas explicativas das mudanas. Aprofundar
este assunto requereria igual ou maior espao do que o que j foi ocupado por este
texto, mas pelo menos possvel referir alguns dos principais factores determinantes que permitam responder s questes enunciadas no incio deste captulo. Para
alm dos factores biolgicos j referidos (os que afectam os intervalos entre nascimentos), existem factores socioeconmicos que afectam o nmero de nascimentos e a proporo do perodo reprodutivo dedicado aos cuidados parentais dos
filhos: idade do casamento, formas de casamento e outros mecanismos tradicionais de regulao da criao e desenvolvimento das crianas. Em ltima anlise,
os factores biolgicos e socioeconmicos determinam a eficcia e a eficincia da
reproduo humana, as quais, por sua vez, moldam, incentivam ou condicionam
as formas e o desempenho da PSD.
Se entendermos a eficcia da estratgia de reproduo como a capacidade de
a populao alcanar a sua principal finalidade - isto , a sobrevivncia -, a descrio anterior sobre a enorme variabilidade da fecundidade moambicana no deixa
qualquer dvida. A populao moambicana uma das populaes do mundo que
tem alcanado, com sucesso, a sua estratgia de sobrevivncia. Nesta perspectiva,
a maximizao da procriao com vista a compensar e superar minimamente o
nvel de mortalidade uma estratgia eficaz.
Tal estratgia ser tambm eficiente? Eficiente, no sentido da capacidade da
populao de alcanar a sua finalidade de forma competente, com o menor desperdcio possvel. Em outras palavras, o desempenho eficiente da reproduo em funo da forma como a populao combina a componente ligada eficcia (o nmero
de filhos necessrios para que a sobrevivncia seja garantida) com a componente
ligada eficincia (a maneira ou o tipo de investimento no cuidado parental).
UMA ESTRATGIA REPRODUTIVA EFICAZ, MAS INEFICIENTE
A implicao analtica da anterior distino, entre eficcia e eficincia, deve
comear a ficar evidente. Primeiro, o sucesso da estratgia de uma populao, em
termos de crescimento, depende da ntima inter-dependncia entre sobrevivncia e
reproduo. Neste sentido, o nmero que importa considerar, quando se lida com
o nmero de crianas ou de filhos nascidos de mulheres, no o nmero total de
filhos que nascem mas o nmero de filhos que efectivamente sobrevivem at idaTer Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

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de reprodutiva. Ou seja, em termos de capacidade reprodutiva efectiva, o nvel de


fecundidade da populao necessita de ser considerada em ligao com o nvel e
comportamento da mortalidade ao longo do perodo de vida reprodutiva da mulher.
Aproveitando o exemplo ilustrativo de Livi-Bacci (1992: 18-20), com uma
esperana de vida nascena igual a 20 anos, uma gerao apenas vive 29,2% da
vida fecunda potencial, devido dizimao causada pela alta taxa de mortalidade.
Esta proporo aumenta gradualmente com o aumento da esperana de vida:
para 70,8% e 98,2%, quando a esperana de vida nascena igual a 50 e 80 anos,
respectivamente. Assumindo que a mulher tem uma mdia de seis filhos, abstraindo da mortalidade, quando apenas 30% do espao reprodutivo usado (eo = 20),
o nmero de filhos nascidos por mulher 6 x 0,3 = 1,8. Quando 70% do espao
estratgico usado e a eo = 50 anos, o nmero de filhos nascidos 6 x 0,7 = 4,2;
quando eo = 80 anos e 98% do espao estratgico usado, o nmero de filhos
nascidos 6 x 0,98 = 5,88. Como cada criana gerada pela unio de dois indivduos (mulher e homem), em termos hipotticos, cada casal salda a sua dvida
demogrfica se o nmero obtido rondar o nvel de dois filhos. Um nmero acima
de dois implica crescimento; se atingir os quatro, a populao duplica em apenas
uma gerao (cerca de 30 anos) e a taxa mdia anual de crescimento ser de 2,3%.
QUAL O NVEL DE DESPERDCIO DEMOGRFICO DOS MOAMBICANOS?
Aplicando o exemplo anterior ao caso particular da populao moambicana, no ser difcil inferir que a exploso demogrfica provocada pela transio demogrfica acabou por permitir o quanto o RDA logrou alcanar com sucesso (ou
eficcia) a sua estratgia de sobrevivncia, mas de forma extremamente ineficiente.
A ineficincia reside no facto de a populao alcanar a sua finalidade estratgica
custa de um elevado desperdcio demogrfico. Desperdcio porque, semelhana
do que acontecia no RDA, tambm no decurso da transio demogrfica a mulher
continua a ter uma mdia de seis filhos, supostamente para garantir a substituio
pela gerao seguinte.
Acontece que o nvel de reposio, ou seja, a taxa de fecundidade necessria para a populao se manter constante a longo prazo, de 2,1 filhos por mulher.
Em termos mais comuns, cada mulher apenas precisaria de ter uma filha para se
substituir. Se no existisse mortalidade na populao feminina, at ao fim da idade
frtil (geralmente considerada o perodo 15- 49 anos, embora existam excepes),
o nvel de substituio de TFT seria muito prximo de 2,1 filhos (o ligeiro exce258

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dente acima de dois filhos corresponde compensao do excesso de rapazes em


relao s raparigas nascena, nas populaes humanas).
Na prtica, o nvel de substituio afectado pela mortalidade, especialmente
a mortalidade infantil.21 Considerando que a mulher moambicana tem actualmente uma mdia de 5,7 filhos, sem tomar em considerao o efeito da mortalidade, com uma esperana de vida nascena (eo = 47,3 anos), por causa da
mortalidade, cada gerao vive apenas 69% da sua vida frtil potencial. Como se
disse anteriormente, o sucesso reprodutivo da populao depende do nmero de
filhos que realmente sobrevivem at idade reprodutiva. Neste caso, o nmero de
filhos necessrios para garantir a reposio 5,7 x 0,69 = 3,9 filhos.
Significa que, nas actuais condies de mortalidade em Moambique, a ineficincia reprodutiva da populao moambicana ronda os dois filhos por mulher; ou
seja, um desperdcio demogrfico duas vezes acima do nvel de reposio necessrio
para cada gerao moambicana assegurar a sua substituio pela gerao seguinte.
NASCIMENTOS E SOBREVIVENTES: QUANDO QUE AS FAMLIAS SE TORNARAM GRANDES?
As famlias grandes representam uma caracterstica mais recente do que geralmente percebido pelo senso comum; um produto da transio demogrfica, em
vez dos tempos remotos do RDA. Esta percepo do senso comum tem sido apoiada por certos especialistas em estudos da populao, incluindo investigadores notveis como Caldwell (1976, 1982) e Lestahaegue (1980, 1989), bem como crticos da
teoria da transio demogrfica (Bandeira, 1996; Campbell, 2007: 242-243).
Na verdade, a ideia das famlias grandes no passado remoto tornou-se uma
pea importante na justificao da transio demogrfica do RDA para o RDM.
Segundo Reher (2004: 25), o entendimento geral sobre a mudana da fecundidade
e a transio demogrfica sustenta-se geralmente na seguinte descrio. Antes da
transio, as pessoas preferiam grandes famlias, provavelmente por perceberem a
utilidade das crianas, quer para a segurana social dos idosos na fase avanada da
vida, quer por razes culturais diversas. A introduo de elementos modernizadores na sociedade motivou os pais a desejarem famlias menores. Assim, do ponto
de vista da mudana idealizada, o incio da transio da fecundidade passou a ser
considerado como um captulo crucial no triunfo da emancipao humana, da
racionalizao e modernizao, do individualismo e da ocidentalizao.
21

Arnaldo e Muanamoha (2010:11) concluem que o nvel de fecundidade moambicana o triplo do que
seria necessrio para garantir a reposio das geraes, mas este valor abstrai-se do efeito da mortalidade.
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Ainda que seja uma interpretao atractiva, como refere Reher (2004: 25),
ela resulta de uma realidade relativamente recente e contempornea, em vez de
um passado distante. As famlias nunca foram grandes antes da transio demogrfica A taxas relativamente baixas prevalecentes na maior parte do mundo,
antes da transio demogrfica, so a melhor prova de que as famlias tendiam a
ser pequenas, em vez de grandes (Wilson e Airey, 1999; Reher, 2004: 25).
Considerando que, do ponto de vista da reproduo, o indicador realmente
importante no o nmero de crianas que nasceram vivas (medido pela TFT), mas
o nmero de crianas que sobrevivem at idade reprodutiva, sabido que este ltimo nunca foi elevado, excepto no perodo prximo ou durante a transio demogrfica. E se assim , como refere Reher (2004: 25), tanto o controlo da mortalidade
como o subsequente controlo da fecundidade assume um significado totalmente
diferente do que aconteceria se as famlias grandes tivessem existido h muito mais
tempo. Significa que o controlo da fecundidade pode ser visto como uma soluo
para se manter o tamanho da famlia, em vez de se procurar diminu-lo.
Esta questo de primordial importncia para Moambique, na actual fase
da transio demogrfica moambicana. Certos grupos populacionais, talvez ainda poucos, procuram reduzir o tamanho dos agregados familiares s novas condies da sua vida, mas outros procuram encontrar soluo para os efeitos de deficit
em vez de excesso de nascimentos. Geffray, na sua descrio dos desequilbrios da
estrutura demogrfica dos Macuas, no Norte Moambique, em meados do sculo
XX, mostrou como o deficit de nascimentos de raparigas pode perturbar a estabilidade da passagem das geraes:
O deficit de nascimentos femininos tem em primeiro lugar como consequncia, na primeira passagem das geraes, um pequeno nmero de raparigas para casar, reduzindo
por isso o efectivo dos homens jovens incorporados pelo casamento: h poucos casais
juniores na casa. A ascenso de uma sororia jnior incapaz de se reproduzir provoca, a
partir da gerao seguinte, o aparecimento de um efectivo de seniores e de ancios supranumerrios, relativamente ao de uma gerao socialmente produtiva de juniores. A pirmide de idades do grupo reduz-se ou inverte-se a partir da base (Geffray, 2000: 110-111).

Ceccato (2000), na sua avaliao do impacto da modernizao na fecundidade em Moambique, analisa as variaes da fecundidade a nvel regional e de
grupos tnicos e sociais, identificando alguns tipos de casais tpicos correspondentes aos principais estgios da transio demogrfica clssica: tradicional (em
transio) e moderno (Caixa 3).
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CAIXA 3 TRS CASAIS TPICOS MOAMBICANOS: TRADICIONAL, EM TRANSIO E MODERNO


Em todas as provncias moambicanas, a demanda [por crianas] em mdia superior oferta. O pas
tem uma das maiores demandas de crianas no mundo, mas tambm uma dos maiores ofertas, para alm
da elevada mortalidade infantil e juvenil. Em muitas provncias, os custos de controlo da fecundidade ainda
so elevados. Os que deliberadamente usam anticonceptivos so os que j tm muitos filhos (pp. 21-22).
vamos apresentar trs casais que, hipoteticamente, podem exemplificar o comportamento tpico da
fecundidade em Moambique. Os casais representam tambm trs fases do comportamento da fecundidade: tradicional, em transio e moderno. As histrias dessas famlias so definidas pela interaco entre
oferta e demanda de crianas e os custos de regulao da fecundidade... (p. 22).
Casal tradicional O casal tradicional pertence ao grupo tnico Emakua e vive na zona rural de Nampula,
uma das provncias do norte. Vivendo num ambiente agrcola, o casal deseja ter o maior nmero de filhos;
para eles, quanto maior for o nmero de crianas, maior ser a fora de trabalho para a agricultura e sua
subsistncia ficar garantida a longo prazo... No tem acesso a gua potvel, nem a TV ou rdio. Duas filhas
j morreram de clera, razo pela qual desejam ter mais filhos. O nmero total de crianas depende de
uma fecundidade sem controlo, simbolizada pela frase depende de Deus; oito, o nmero de filhos que
desejam ter... (p. 23) (sublinhado nosso).
Casal em transio O casal em transio pertence aos grupos tnicos Xitswa e Xitsonga e vive na capital
da provncia de Inhambane, depois de ter mudado do interior, h alguns anos atrs. Apesar de saudvel,
analfabeto e tem um padro de vida instvel porque a sobrevivncia da famlia depende de empregos
temporrios do homem conseguidos noutras provncias moambicanas. O estilo de vida urbano reduziu
ligeiramente o desejo do casal quanto ao nmero de filhos; os custos com as crianas tornaram-se maiores
devido escola. Alm disso, suas crianas esto todas vacinadas e a sua mortalidade menor do que a
dos seus primos rurais. Quando o casal est esperando seu quinto filho, discute sobre a estranha e pouco
tradicional noo de limitar o tamanho da famlia. No entanto, acaba por no ir clnica; ainda v com desconforto o recurso a mtodos anticonceptivos (por exemplo, abstinncia ou preservativos), para alm dos
custos reais, em tempo e dinheiro, de certas tcnicas (por exemplo, aborto ou esterilizao). s quando
est espera do seu sexto filho que decide limitar o tamanho da sua famlia. Obtm um mtodo moderno
anticonceptivo na clnica de sade local (p. 23)
Casal moderno O casal moderno, dos grupos tnicos Xitsonga e Portugus, sempre viveu na Cidade
de Maputo. Um dos parceiros tem o ensino mdio e pelo menos o homem tem emprego permanente em
tempo inteiro. Assumindo estilos de vida urbana, desde o incio da unio, o casal sente-se motivado para
controlar o tamanho da famlia, j que ter filhos indesejados implicaria custos adicionais. Decidiu no ter
mais de trs filhos, uma vez que os custos de uma quarta criana poderiam comprometer o investimento
direccionado para a qualidade da educao dos trs primeiros filhos. A perspectiva de crianas no desejadas motivou-o a escolher a contracepo moderna, a qual relativamente barata na Cidade de Maputo,
onde comparativamente s reas rurais fcil de obter informao e contraceptivos. Os contraceptivos,
neste caso, so utilizados no s como meio para conseguir o nmero de filhos desejado, mas para definir
tambm quando que as crianas devem nascer (p. 23)
FONTE Ceccato, 2000

O debate sobre a idealizao da famlia grande, principalmente o mito de


que elas so mais antigas do que aquilo que as prprias condies demogrficas
teriam permitido, merece ser testado e confrontado para o caso da realidade moambicana, de uma maneira mais sistemtica e detalhada do que possvel neste
trabalho. Na verdade, ser preciso revisitar-se a literatura antropolgica, histrica,
demogrfica e sociolgica com o propsito especfico de avaliar a relevncia do
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referido questionamento para tornar mais visvel o contedo e tipos de famlias


herdadas do RDA e em processo de desenvolvimento no perodo da transio
demogrfica moambicana incipiente em curso actualmente.

DO DESPERDCIO DEMOGRFICO REPRODUO EFICIENTE


semelhana do que acontecia no RDA tambm no actual perodo de transio demogrfica incipiente, observa-se um verdadeiro paradoxo reprodutivo, ao
qual Livi-Bacci (1992: 100-101) chamou desordem - a elevada probabilidade de a
maioria das crianas morrer antes dos seus pais e avs; ou mesmo, morrerem antes de atingirem a idade reprodutiva e poderem saldar a sua dvida por terem nascido, contribuindo para a sua reposio gerando os seus prprios descendentes.
O PARADOXO DOS FILHOS MORREREM ANTES DOS PAIS E AVS
Para alm do drama que o falecimento de uma criana representa para os
seus progenitores, do ponto de vista da reproduo da espcie, a elevada mortalidade infantil significa que a maioria das crianas morre antes de saldar a sua dvida
demogrfica para com a sua espcie. Em termos reprodutivos, saldar a dvida
demogrfica individual significa repor e garantir que uma gerao seja substituda
por novos descendentes. Isto acontece graas ao investimento e cuidados dos pais,
mas tambm capacidade individual de crescerem e viverem at idade reprodutiva e gerarem seus descendentes.
Na actual situao de transio demogrfica incipiente, se os esforos visando melhorar a esperana de vida nascena tiverem sucesso, sem que igual
esforo seja canalizado para a reduo sustentvel da fecundidade, crescer o risco
de o desperdcio demogrfico aumentar. Por exemplo, se at ao fim da corrente
dcada a TFT baixar para cinco filhos, a esperana aumentar para eo = 60 e o
espao estratgico em uso aumentar para 88%, o nmero de filhos sobreviventes
rondar os 5 x 0,88 = 4,4.
AINDA PRECISAR DE MIM, AINDA ME ALIMENTAR
Uma das obras mais famosas na cincia demogrfica o livro de Malthus,
Ensaio sobre o Princpio da Populao, publicado pela primeira vez em 1798, sob anonimato. Uma fama que ultrapassou o domnio da demografia ao inspirar, ao longo
dos dois sculos passados, imensas reflexes intelectuais, tanto inovadoras e criativas
como crticas e controversas. Uma das inspiraes mais famosas e frutferas foi pro262

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

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vavelmente a que o prprio Darwin reconheceu, na famosa referncia influncia


que o livro de Malthus teve na formulao da sua teoria da seleco natural.22
Mas a principal razo da grande controvrsia que o livro de Malthus provocou,
desde a sua primeira apario pblica, parece ter pouco que ver com os dois importantes postulados que enunciou: 1) Que o alimento necessrio para a existncia
do homem; 2) Que a paixo entre os sexos necessria e permanecer aproximada
do seu actual estgio (Malthus, 1986: 7). Segundo Nazareth (2004: 26), o livro provocou indignao devido a uma das suas teses: a assistncia aos pobres no serve
seno para os multiplicar sem os consolar. Um simples pargrafo, segundo Nazareth
(2004: 27), ter desencadeado um grande repdio, num mundo onde emergiam os
ideais da igualdade, do socialismo e da solidariedade entre as classes oprimidas. A
controvrsia que o pargrafo do banquete gerou nos sales elegantes da poca, foi de
tal forma marcante que os aspectos mais interessantes da sua obra passaram para
segundo plano (Nazareth, 2004: 27; Bandeira, 1996: 9-10).
Voltando ao Grfico 3, seria interessante investigar quais foram as variaes
da fecundidade nos distritos moambicanos na ltima dcada. Como mostra o
grfico 3, no final do sculo XX, diversos distritos rurais encontravam-se ainda
num estgio pr-transicional, tanto em relao fecundidade como mortalidade.
Isto ilustrado pelos valores da mortalidade e da fecundidade em Maua (402,4;
13,3); Nipepe (484,8; 7,7); Namarroi (471; 8,3 filhos); Zumbo (280; 12); Monapo
(456,4; 9); Namapa-Erati (460,3; 9,2). Comparando estes distritos nortenhos de
Moambique com os distritos urbanos da Cidade Maputo (DU1 = 2,7 filhos; DU2
= 3,4 filhos; DU3 = 3,8 filhos), parece no haver dvidas quanto constatao de
Arnaldo (2003, 2007: 308-311). Isto , somente na regio Sul, ou melhor ainda,
em Maputo Cidade e Provncia, existem evidncias claras de reduo sustentvel
da fecundidade.
Recentemente, tm surgido indagaes e reflexes na literatura internacional,
em torno da problemtica do envelhecimento populacional e da relao entre idade e produtividade: Will you still need me, will you still feed me? (Kinsella e He,
2009), Will you still need me?... when Im 64? (van Ours, 2009). No entanto, em
pases como Moambique, onde o problema demogrfico ainda continua a ser a
passagem da infncia para a juventude e maturidade da populao, questes similares so tambm cada vez mais justificadas. Mas em vez do envelhecimento po22

Thomas Malthus (1766-1834). http://www.ucmp.berkeley.edu/history/malthus.html.


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pulacional, a razo principal em Moambique a incipiente transio demogrfica,


enquanto a populao cresce rapidamente e o desperdcio demogrfico aumenta.
primeira vista, este panorama demogrfico moambicano pouco, ou nada,
tem a ver com o livro de Malthus, escrito h mais de dois sculos. Porm, numa
segunda reflexo, informada pelo contexto demogrfico em que o famoso Ensaio sobre a Populao foi escrito, percebe-se o sentido da associao entre as duas
realidades to distantes uma da outra. Malthus escreveu o seu livro na viragem
para o sculo XIX, quando a Inglaterra entrava na fase de rpido crescimento
populacional, ou exploso demogrfica e grande abundncia de crianas. Uma
fase caracterizada tambm por elevada pobreza e indigncia, bem como por forte
dependncia da explorao de recursos naturais.
Sem pretender justificar o grande pessimismo expresso por Malthus, na sua
anlise do crescimento populacional, como observaram Malmberg e Sommestad
(2000: 8), tal pessimismo poder ter sido motivado pelo contexto demogrfico
complicado em que vivia. Alm disso, Bandeira (1996: 11) tambm poder estar
certo, ao afirmar que Malthus ter sido motivado pelo desejo de encontrar respostas apaziguadoras do sentimento de difusa insegurana de algumas classes sociais
perante as novas classes perigosas e o fervilhar das mudanas sociais no incio da
revoluo industrial.
O que parece mais improvvel que o escndalo provocado pelo Ensaio
sobre a Populao tenha sido, como parece dar a entender Nazareth (2004: 26-27),
porque o mundo em que Malthus vivia estaria a ser crescentemente influenciado pelos ideais da igualdade, do socialismo e da solidariedade entre as classes
oprimidas. Ou, ento, porque fosse prtica comum dos frequentadores dos sales
elegantes da poca debater questes intelectuais originais como as consequncias
do crescimento demogrfico.
Ironicamente, dois sculos aps a indignao causada por Malthus, a elevada
taxa de crescimento populacional em pases como Moambique tem motivado
sentimentos e iniciativas internacionais, mais ou menos generosos e caritativos,
mas certamente mais abrangentes do que os socialistas do incio do sculo XIX
tero manifestado. De qualquer forma, o amplo movimento de assistncia social
da comunidade doadora internacional no tem sido suficientemente efectivo para
se poder concluir que a seguinte afirmao de Malthus, no chamado pargrafo
do banquete tenha perdido actualidade: Existem pessoas azaradas que na grande
lotaria da vida tiraram o bilhete em branco. (Malthus, 1959: 37). Entre tais pessoas
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Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

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figuram actualmente o crescente nmero de crianas abandonadas pelos pais, ou


entregues ao trfico de pessoas; os ancios que no encontram lugar nos escassos
lares de idosos criados por organismos pblicos e privados.

CONSIDERAES FINAIS: CONCLUSES E PERSPECTIVAS DE


PESQUISA
Ao elaborar o presente trabalho em torno da ideia destacada no ttulo Ter
muitos filhos, principal forma de proteco em Moambique e do conceito de
proteco social demogrfica (PSD), procurou-se abordar as relaes e prticas
sociais que, por via de uma multiplicidade de componentes demogrficos, assegura a renovao da descendncia como segurana humana digna, dependendo das
condies de desenvolvimento em que vivem as populaes.
Neste trabalho, o modelo terico e emprico da transio demogrfica permitiu enquadrar a interpretao dos escassos dados disponveis sobre os componentes de mudana demogrfica em Moambique, numa perspectiva de longa durao e relevncia especfica para os modos de proteco social, tanto em relao
ao passado como s perspectivas futuras.
Se a PSD for entendida como o modo de proteco social, que no RDA e
em algumas das fases de transio demogrfica tem permitido o sucesso da estratgia de sobrevivncia e reproduo humana, torna-se indispensvel repensar as
abordagens e as polticas sobre proteco social moambicana. Os dois primeiros
captulos deste texto destacaram a natureza e estgio da transio demogrfica
moambicana. Apesar de ser uma transio incipiente, lenta e tardia, a ruptura
com o RDA um facto comprovado por vrios indicadores demogrficos, com
destaque para a mortalidade, mudanas nas formas de organizao matrimonial,
processos de migrao e urbanizao, a edificao de um Estado moderno desde a
ltima dcada do Sculo XIX, a diversificao dos universos econmicos e formas
de actividade produtiva e a expanso das relaes internacionais de intercmbio
cultural e tecnolgico.
Contrariamente ao que escreveu Ceccato (2000: 22) na sua avaliao do impacto da modernizao sobre a fecundidade moambicana, a dificuldade de se
prever o futuro da transio demogrfica moambicana no tem a ver com se
e quando a transio demogrfica acontecer em Moambique (sublinhado nosTer Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011

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so). A prpria tipologia de casais, elaborada por Ceccato (2000: 23), mostra que a
transio demogrfica est em curso, mas em fases diferentes, dependendo do segmento populacional considerado (Caixa 3). Presentemente, o que difcil de prever quando entrar Moambique na terceira fase da transio demogrfica; mas
no existem razes para duvidar de que a relativa estagnao da fecundidade e da
urbanizao, como se verificou na ltima dcada, persista por muito mais tempo.

SOBRE A UTILIDADE DO CONCEITO DE PSD NOS PADRES DEMOGRFICOS


Ao expor a ligeireza e superficialidade das actuais estratgias polticas e aces pblicas para a proteco social moambicana, o presente artigo mostra
como os sistemas convencionais moambicanos se encontram profundamente
alienados do tecido de relaes socialmente relevantes para a vida dos moambicanos. Espera-se que os fazedores de polticas despertem para a importncia deste
assunto; se no forem todos, pelo menos alguns dos mais influentes na opinio
pblica e menos apegados ao pensamento desejoso ou wishful thinking moambicano,
o qual debatido extensivamente por Francisco et al. (2011).
Se acharem exagerada a afirmao de que os sistemas de proteco social
convencionais se encontram profundamente alienados da realidade (demogrfica,
social, econmica e cultural) moambicana, sugere-se ento que teste a sua percepo com o seguinte exerccio simples. Aps a leitura deste artigo, procure ler
ou, para quem j leu, procure reler os documentos jurdicos sobre proteco social,
recentemente aprovados pelo Governo Moambicano, tais como: a Lei 4/2007
(Quadro Legal da Proteco Social) e os Decretos 53/2007 (Regulamento da Segurana Social Obrigatria) e 85/2009 (Regulamento de Segurana Social Bsica).
Para alm das retricas e abstractas declaraes em reconhecimento dos direitos dos cidados proteco social, e da repetio dos princpios Gerais (universalidade, igualdade, solidariedade e descentralizao), importados e copiados
de textos usados em economias avanadas (e.g. Portugal, Brasil), e que em Moambique no passam do papel, o que se poder encontrar em tais documentos
jurdicos, sobre os padres de proteco social nas diferentes regies do Pas? Se o
legislador no mencionasse o pas a que se reporta o documento, seria difcil adivinhar tratar-se de Moambique, porque o texto ignora por completo as prticas
de proteco social prevalecentes em Moambique.
Obviamente, tanto o legislador, os lderes polticos e governantes nacionais,
como os investigadores e profissionais das agncias internacionai sabem da exis266

Desafios para Moambique 2011 Ter Muitos Filhos

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tncia da grande diversidade cultural e tnica decorrente, directa ou indirectamente, da sociedade rural e da economia rural de subsistncia. Por que razo textos
jurdicos fundamentais e programas estratgicos de organizaes internacionais
como por exemplo a UNICEF (Hodges e Pellerano, 2010; ver tambm Ellis et al.,
2009; Feliciano et al., 2008; Quive, 2007), assumem que os modos de proteco
social mais relevantes na vida quotidiana das populaes no merecem ser mencionados? Se no ignorncia ou desprezo pela realidade do Pas, ser que um
reconhecimento implcito que as prticas e mecanismos prevalecentes so irrelevantes para os modelos modernos de proteco social?
Foi na busca de respostas s questes anteriores que se tomou conscincia
de que o recurso a modelos, abordagens e conceitos de proteco social, sem os
submeter a uma reflexo crtica e criteriosa, tem-se convertido num dos principais
obstculos formulao de anlises e polticas mais adequadas para a realidade
moambicana. O prprio termo proteco social passou a ser usado com carcter meramente descritivo e andino, tornando-se vazio de contedo operacional
e til para a anlise e formulao de polticas pblicas. Por isso, no decurso das
pesquisas a que este trabalho pertence, optou-se por distinguir duas realidades e
qualific-las em torno de categorias separadas.
A expresso proteco social financeira (PSF) empregue para designar o
conjunto de relaes e mecanismos que se associam a instituies predominantemente financeiras, formais ou informais, tpicas de sociedades configuradoras do
RDM e de instituies polticas e econmicas, de modos de reproduo e produo
crescentemente eficazes e eficientes. A denominao proteco social demogrfica
(PSD) permite dar visibilidade ao conjunto de relaes e mecanismos configuradores do RDA e de instituies baseadas em laos de parentesco, redes familiares, de
vizinhana e comunitrias, de inter-ajuda, predominantemente no mercantis.
Se o contedo representado pela categoria PSD fosse tomado em considerao (mesmo se o termo PSD no existisse), no processo de preparao dos
documentos jurdicos e programas acima referidos, certamente as vrias formas
de direito sucessrio e de proteco dos cnjuges e filhos menores, associados
estratgia de ter muito filhos, no teriam sido ignorados; nem os sistemas de
herana de bens, poderes sociais e estatuto na famlia e relaes de parentesco,
decorrentes do direito consuetudinrio prevalecente nas diferentes regies, seriam
tratados como irrelevantes nos documentos jurdicos fundamentais e programas
visando reduzir diferentes formas de vulnerabilidade.
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A opo comum, de remeter o contedo da PSD para categorias como informal ou sociedade-providncia, uma soluo limitada e insuficiente. Tanto o
domnio da informalidade como a chamada sociedade-providncia so geralmente
descritas como um conjunto de sobrevivncia de raiz rural e pr-modernas, destinadas a desaparecer medida que os sistemas formais modernos, pblicos e privados
se expandir (Nunes, 1995: 6). Na prtica, o que est a acontecer precisamente o
oposto. A informalidade cada vez mais extensa e forte, levando os fazedores de
polticas a remeter para o sector sociedade-providncia e para o sector informal a
responsabilidade que o Estado e parceiros internacionais deveriam assumir.

TER MUITOS FILHOS TORNOU-SE TAMBM UMA ESTRATGIA OBSOLETA EM


MOAMBIQUE?
Porque nos damos ao trabalho de ter filhos?, questionava Robertson (1991:
60), fazendo eco das indagaes colocadas por muitas pessoas e casais. A justificao comum de que os filhos so um conforto quando envelhecemos, adiantou
Robertson (1991: 60), parece menos justificada actualmente, quando podemos
providenciar a segurana a longo prazo, com seguro de reforma e outros investimentos, permitindo aposentarmo-nos com tranquilidade nos lares de idosos.
claro que o uso da palavra actualmente, nesta frase de Robertson pressupe
sociedades muito diferentes da sociedade moambicana; sociedades com infra-estruturas financeiras e administrativas que permitem transferncias de muitas
das funes da PSD para os sistemas modernos de segurana social contributiva e
assistncia social no contributiva.
No caso da sociedade moambicana, onde cerca de 80% da populao no
tem qualquer acesso a sistemas financeiros, formais e informais, os pais esperam
que os seus filhos comecem cedo a contribuir para a economia familiar e que, na
sua velhice, tomem conta deles e os sustentem. Por isso, os filhos assumem um
valor econmico e social elevado, comparativamente s sociedades desenvolvidas, onde os pais na verdade investem mais nos filhos (em educao, sade, preparao e lazer) do que deles recebem em retorno do seu investimento (Caldwell,
1976, 1982; Cain, 1981, 1983; Feliciano, 1998; Geffray, 2000; Lesthaegue, 1989;
Robertson, 1991: 68).
Apesar de o RDA pouco ter mudado em Moambique, uma pequena parte
da populao moambicana j se encontra em fases mais avanadas da transio
demogrfica para o RDM. o caso dos casais modernos, para usar a expresso de
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Ceccato (2000: 23), que conscientemente decidem no ter mais do que trs filhos.
Uma tal opo pressupe uma estratgia reprodutiva muito diferente da estratgia seguida pela maioria das famlias tradicionais moambicanas, ou mesmo em transio.
O facto de os casais modernos terem metade do nmero de filhos que os casais tradicionais possuem permite-lhes transferir o seu investimento da quantidade
para a qualidade dos poucos filhos que tm, preocupando-se em proporcionar-lhes boa educao, sade, participao em actividades desportivas e recreativas,
indispensveis para a integrao no mundo moderno. Esta estratgia reprodutiva
pressupe custos e, por isso, um maior padro de vida do que a generalidade das
populaes rurais tem, com implicaes para o tipo de recursos e mecanismos de
proteco social. Os casais que entram no RDM percebem que, grande parte do
seu investimento nos filhos no lhes ser devolvido, mas ser creditado nos seus
netos. A implicao desta transformao na organizao social reprodutiva obriga
os casais modernos a procurarem garantias de novas formas de segurana social,
para assegurarem as suas reformas e velhice, pelo facto de no poderem basear-se
no controlo do sistema reprodutivo pelos idosos, como nos Macuas no Norte de
Moambique (Geffray, 2000).
Este ponto merece ser retomado e aprofundado em prximas oportunidades,
recorrendo a investigao mais detalhada. Se tal for feito, ser possvel esclarecer
o fracasso dos sistemas convencionais de proteco social, implementados tanto
pelo Governo como pelos seus parceiros internacionais de desenvolvimento. A
pesquisa dever tambm ajudar a perceber porque que o actual Estado soberano tem estado a tentar recuperar modalidades de previdncia social, que vinham
sendo implementadas no perodo colonial, desde que a administrao portuguesa
colonial introduziu, em 1901, o primeiro Regulamento da Fazenda do Ultramar,
destinado a proporcionar a previdncia social aos trabalhadores da Administrao
Pblica, predominantemente colonos e tambm aos chamados assimilados (Quive, 2007: 7; Francisco, 2010a).
Depois da tentativa fracassada de o Estado Soberano, aps a independncia
em 1975, de chamar a si a responsabilidade total da proteco social dos cidados,
a partir da dcada de 1990, sucessivos Governos Moambicanos tm tentado reconstruir sistemas formais de segurana social contributiva (obrigatria e complementar) que a administrao colonial portuguesa vinha desenvolvendo at 1974.
Se bem que isto no seja reconhecido explicitamente, por mero embarao poltico,
o que realmente deveria embaraar os actuais lderes polticos incorrerem no
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mesmo erro do regime colonial de pouco fazerem para tornar os sistemas mais
inclusivos, eficazes e eficientes. Para agravar este erro, os sistemas de segurana
contributivos e no contributivos carecem de base financeira minimamente vivel
e sustentvel para que os cidados possam ter esperana de uma segurana humana digna. A margem de desenvolvimento de esquemas de proteco social no
contributivos, que permitem estender, com base em fontes internas, a cobertura
providenciria a toda a populao moambicana mnima, devido natureza
insolvente da economia e do Estado. (Francisco, 2010a; Francisco et al., 2011).
Neste contexto, o ponto que merece ser sublinhado que, ao longo do ltimo
sculo, tanto o Estado colonial como o Estado Soberano tm investido em sistemas
de proteco social orientados para as pessoas ou casais que j se encontram em
fases avanadas da transio demogrfica, ignorando, contudo, a maioria da populao que vive numa transio demogrfica incipiente. Por isso, a estratgia de ter
muitos filhos em Moambique est longe de ser obsoleta. Nas actuais condies de
precariedade, ela continua a ser a soluo eficaz para a populao garantir a renovao das geraes com o mnimo de dignidade. Contudo, como mostra o artigo,
apesar de eficaz, a estratgia de ter muitos filhos mostra-se cada vez mais ineficiente.
medida que a transio da mortalidade se consolida, mais evidente se torna a
ineficincia da organizao da reproduo da populao moambicana. A acelerao do crescimento populacional uma das consequncias da referida ineficincia,
porque aumenta o desperdcio demogrfico. Pelo que revelaram os dados do Censo
de 2007, ao longo da ltima dcada, o referido desperdcio tendeu a agravar-se. A
mortalidade infantil diminuiu ligeiramente, no perodo 1997-2007, mas a fecundidade rural aumentou em todas as provncias, excepto Nampula (INE, 2010a: 4).
Desde a independncia de Moambique, a populao tem produzido cerca
de 340 mil novos nascimentos por ano. Ou seja, nos ltimos 35 anos, nasceram
cerca de 12 milhes de crianas moambicanas. Se a transio da mortalidade
no existisse, tais nascimentos seriam necessrios para garantir a renovao das
geraes, ao compensar um nvel de mortalidade equiparvel ao nvel da natalidade. Como a fecundidade tem mais ou menos permanecido estacionria, pouco
mais de metade dos nascimentos tornaram-se desnecessrios para a renovao da
sobrevivncia populacional.
O elevado nmero de nascimentos tem estado a repercutir-se intensamente
na urbanizao, na habitao, na nutrio, no ensino, na assistncia sanitria e no
emprego, sem que o Estado seja capaz de responder adequadamente demanda.
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Tendo em conta o estgio actual da transio demogrfica moambicana, comparativamente s solues encontradas pelas populaes, as estratgias polticas e
programas pblicos do Governo para a proteco social no so eficazes, nem eficientes. No so eficazes porque, atravs delas, nem mesmo uma pequena minoria
que beneficia dos sistemas de segurana social pode dizer que receba uma proteco social digna. Tambm no eficiente, porque os servios prestados so imprevisveis, precrios e sem qualquer tipo de garantia de se tornarem sustentveis
a longo prazo, pelo facto de se apoiarem numa base financeira dependente, mais
da generosidade da ajuda estrangeira do que de uma econmica nacional slida.

EXISTE MELHOR ALTERNATIVA PARA A PROTECO SOCIAL MOAMBICANA?


Parafraseando Helleiner (citado por Livi-Bacci, 1992: 107), talvez s uma
sociedade liberta do medo, assim como das consequncias materiais e espirituais
da morte sbita, capaz de atingir um elevado ndice de progresso intelectual e
tcnico, sem o qual o crescimento da populao no poder ser controlado. Para
que a transio da fecundidade possa tornar-se efectiva e sustentvel em Moambique, preciso que a populao identifique benefcios reais para a reduo da
fecundidade. As pessoas aderem e buscam mtodos e meios modernos quando os
mesmos incentivam ou proporcionam satisfaes concretas (e.g. o telemvel e os
transportes rodovirios). O mesmo acontece ao nvel reprodutivo. Em contrapartida, se as pessoas se casam ou se envolvem em relaes sexuais de risco (no s de
doena, mas tambm de gravidez indesejada), em parte por ignorncia, mas por
outro lado porque o balano de incentivos e desincentivos favorece os primeiros.
Situa-se aqui a razo de ser da proteco social como mecanismo que visa
garantir uma segurana humana digna, libertando as pessoas do medo, da fome
e da carncia em geral, por um lado, e do medo da agresso ou ameaa sua
integridade fsica e psicolgica, por outro (Francisco, 2010a: 37). Tanto a teoria
demogrfica como a experincia emprica mundial mostram que a reduo da
mortalidade infantil e juvenil uma condio necessria para a reduo da fecundidade e superao do desperdcio demogrfico (Caldwell, 1978, 1982; Livi-Bacci,
1992: 152; Malmberg, 2008).
Caldwell e Caldwell (citados em Arnaldo, 2007: 310) identificaram trs condies para que a reduo da fecundidade possa ocorrer num pas da frica Subsariana: i) uma taxa de mortalidade infantil no superior a 70 por mil nados-vivos;
ii) frequncia na escola primria pela maioria das raparigas e pelo menos 30% a
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frequentarem o nvel secundrio; iii) pelo menos 25% das mulheres casadas envolvidas no planeamento familiar e 20% utilizando mtodos modernos de contracepo.
Ser preciso avaliar se estas trs condies so suficientes para o caso da
populao moambicana, tendo em conta a elevada dependncia da economia
de subsistncia precria. Existe uma vasta literatura antropolgica, sociolgica,
histrica e econmica que permite avaliar os incentivos e desincentivos, estmulos
e obstculos, reduo da fecundidade (Arnaldo, 2007; Feliciano, 1998; Geffray,
2000; MPD, 2010).
A mudana de comportamento reprodutivo das populaes rurais dever
continuar a ser fortemente condicionada pela estagnao da economia rural,
associada a dois factores importantes: 1) Capacidade de os agregados familiares reduzirem a sua dependncia do elevado contributo prestado pelo trabalho
infantil, nomeadamente na produo agrria; 2) Capacidade de as instituies
econmico-financeiras, administrativas e polticas, expandirem a sua abrangncia e acessibilidade, proporcionando crescente acesso populao a mecanismos mais eficazes e eficientes de mitigao de riscos, do que a opo mais antiga
que ter muitos filhos.
Em populaes demograficamente adultas ou em processo de envelhecimento, parte significativa da segurana humana assegurada pelo Estado-Providncia
e sustentada por economias desenvolvidas ou em rpido processo de desenvolvimento. Os Estados-Providncia de sociedades mais avanadas dispem de sistemas pblicos e privados que contribuem para a segurana humana, nas diferentes
etapas do ciclo das suas vidas. Uma capacidade que se manifesta, primeiro, na
reduo da mortalidade prematura, garantindo a sobrevivncia da maioria das
crianas nascidas, pelo menos at idade de poderem substituir os seus progenitores. Segundo, a disponibilidade de mltiplas formas de assistncia e segurana
pessoal prestada aos cidados, tanto em relao sade e ao trabalho, como aos
subsdios de emprego e outras formas de proteco integridade individual. Terceiro, a possibilidade, ou pelo menos a promessa, aos cidados de que, na velhice,
podero desfrutar de um padro de vida digno e similar ao que tiveram durante a
sua vida economicamente activa.
Mesmo que os direitos adquiridos pelos cidados dos pases desenvolvidos
paream actualmente em risco, devido s crises e sua demografia, os desafios que
enfrentam so muito diferentes dos pases que ainda se encontram em transio
para o regime demogrfico moderno.
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Presentemente, a maioria das crianas moambicanas s pode contar com as


suas famlias para acederem aos meios de subsistncia e segurana humana: terras,
trabalho e outros recursos de capital. Neste processo intervm trs, ou mesmo
quatro, geraes em competio pelo acesso aos recursos da famlia. muito
comum as geraes do meio serem confrontadas com uma diviso de lealdade
entre o reembolso dos pais e o investimento nas crianas. Por isso, no RDA, a
necessidade de assegurar servios minimamente adequados uma das razes da
tendncia gerontocrtica a concentrao de poder poltico e econmico pelos
idosos (Robertson, 1991: 68). Os idosos investem no endividamento das geraes mais jovens, prolongando o mais que podem a sua dependncia, atravs do
controlo do casamento, da propriedade e de outros recursos, para que possam
desfrutar de uma velhice minimamente digna. Se tal sistema quebrado, sem ser
substitudo por sistemas modernos de proteco social, poder aumentar o risco
de vulnerabilidade, precariedade e empobrecimento.

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PROTECO SOCIAL FINANCEIRA


E DEMOGRFICA
DESAFIOS PARA UMA SEGURANA
HUMANA DIGNA EM MOAMBIQUE1

Antnio Francisco | Rosimina Ali | Yasfir Ibraimo

INTRODUO
O mundo est a passar por um dos melhores momentos demogrficos de
toda a histria da humanidade, conhecido na literatura por dividendo demogrfico; um fenmeno indito na evoluo demogrfica mundial, fruto dos avanos
produzidos pela transio demogrfica, isto , o processo de queda generalizada
das taxas de mortalidade e de fecundidade que origina mudanas profundas na
estrutura etria populacional e na composio das famlias (Alves, 2008; Bloom et
al., 2003; Lee e Mason, 2006; Mason, 2005a, 2005b; Ross, 2004).
O dividendo demogrfico resulta do amadurecimento da populao, em que
a populao economicamente activa supera largamente o grupo etrio de dependentes composto por crianas e idosos. Como consequncia e, em contraste com
o aumento do efectivo populacional em idade activa, observa-se um menor nmero de nascimentos, menos crianas e jovens para alimentar, vestir, tratar, cuidar
e empregar. Surge, assim, uma oportunidade indita de reduo substancial dos
gastos sociais e, em particular, do custo dos sistemas de proteco social. A janela
de oportunidade pode facilitar e estimular o crescimento, embora tal no acontea automaticamente. Se, e em que medida, a referida oportunidade beneficia a
sociedade, outra questo. Depende muito da qualidade e do tipo de instituies,
polticas e econmicas, existentes na altura em que tal janela de oportunidade se
abre; depende principalmente da disponibilidade de mecanismos institucionais e
1

Partes deste artigo foram partilhadas em vrios debates pblicos e em artigos publicados na
Poverty in Focus 22 (Francisco et al. 2010b) e no Ideias No. 32 (Francisco et al., 2010a). As
tradues de textos em Ingls so da responsabilidade dos autores. Agradecemos os comentrios,
sugestes e questes colocadas pelos leitores que generosamente comentaram verses anteriores
deste artigo.
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polticas favorveis melhoria da produtividade e absoro dos jovens trabalhadores extras que entram na idade economicamente activa (Bloom et al., 2000; Bloom
et al., 2003; Bloom e Williamson, 1997; Bloom et al., 2007; Garca e Bueno, 2007).
No objectivo deste artigo debater e alongar as consideraes anteriores sobre as vrias oportunidades econmicas que o chamado dividendo demogrfico
oferece s populaes humanas. A sua referncia, no incio desta introduo, a um
trabalho sobre os desafios da proteco social moambicana visa chamar a ateno,
em primeiro lugar, para o facto de a demografia da populao moambicana ser
actualmente muito diferente da demografia da maioria da populao mundial. O
melhor momento demogrfico que a humanidade est atravessando no inclui a
populao de Moambique nem as populaes de vrios outros pases da frica
Subsariana que se encontram numa fase inicial e atrasada da transio demogrfica.
Estes pases continuam refns de uma debilitante taxa de dependncia entre o nmero de pessoas que tm e as que no tm idade para trabalhar.2 Em outras palavras,
a actual taxa de dependncia demogrfica moambicana representa um nus, em
vez de bnus, para o desenvolvimento econmico; um nus com razes profundas
na estrutura, composio e dinmica histrica da populao moambicana.
Em segundo lugar, a referncia ao nus que a actual taxa de dependncia
demogrfica moambicana representa para o desenvolvimento econmico, visa
deixar claro, desde o incio do artigo, que existem problemas demogrficos, que
so muito mais determinantes e estruturantes, da prpria conjuntura poltica e
econmica, do que muitas vezes se reconhece. Mas porque existe uma grande apetncia das lideranas polticas para atriburem a terceiros, ou a factores externos ao
seu controlo, a responsabilidade pelas suas prprias deficincias e fracassos, certos
crticos tendem a sobrestimar o peso e a influncia da vontade poltica. A vontade
poltica das elites ocupa, sem dvida, lugar de grande relevncia, principalmente
em sociedades fortemente dependentes das idiossincrasias dos lderes e governantes, em vez de mecanismos institucionais previsveis, transparentes, estveis e
empoderadores dos cidados.
Para se identificar com clareza onde comea e onde acaba a responsabilidade
dos fazedores de polticas, tcnicos e profissionais, indispensvel primeiro distinguir e compreender o papel dos diferentes tipos de factores determinantes dos
2

284

Os pases ainda excludos do dividendo demogrfico mundial podero, eventualmente,


beneficiar dele no futuro, dependendo do progresso da transio demogrfica e das condies
institucionais, polticas e econmicas, prevalecentes.

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problemas sociais; distinguir sobretudo os factores inerentes estrutura e composio demogrfica da populao, em geral, dos factores associados qualidade de
governao e das polticas implementadas. Apesar dos factores demogrficos se
manifestarem geralmente de forma silenciosa e lenta, nem por isso as suas consequncias deixam de jogar um papel crucial na natureza, no ritmo e na forma de
desenvolvimento econmico e humano. O fenmeno do dividendo demogrfico
apenas um exemplo, entre outros que poderiam ser referidos, que ilustra a relevncia de factores objectivos, com importantes consequncias positivas ou negativas,
que acontecem por detrs das expresses e comportamentos das aces sociais e
polticas imediatamente mais evidentes e mundanos.3
Este artigo defende que a ampliao e consolidao de sistemas modernos
de proteco social em Moambique esto a tornar-se um desafio cada vez mais
delicado, complexo e difcil de gerir. Em parte, as dificuldades derivam de factores
objectivos, como o que referido anteriormente; por outro lado, existem tambm
factores institucionais e conjunturais, de natureza poltica; principalmente no incio da segunda dcada do Sculo XXI, em que a reputao de Moambique, como
exemplo de sucesso no desenvolvimento econmico africano contemporneo, comeou a desvanecer nos crculos mais isentos da opinio pblica internacional.
Este assunto demasiado importante para ser deixado de lado, sendo retomado
mais adiante no prximo captulo.
Aps concluir a leitura deste artigo, as perguntas que provavelmente permanecero sem resposta sero mais do que as que iro ser respondidas; tanto em
relao s perguntas relacionadas com factores objectivos e estruturais, como relativamente a factores subjectivos e conjunturais. O propsito deste texto, colocar
em debate o papel relevante e o peso da proteco social demogrfica (PSD) vis--vis
a proteco social financeira (PSF).
Por proteco social demogrfica entende-se o conjunto de relaes e mecanismos determinados, principalmente pelos componentes de mudana demogrfica, tais como as taxas vitais (taxas brutas de mortalidade e de natalidade),
estrutura etria, mortalidade infantil e esperana de vida. Como tem defendido
3

Eduard Hugh (2010), comentando a recente revolta popular na Tunsia, escreveu no Blog
Global Economic Matter (traduo do autor): A situao poltica por si s no provocaria a
revoluo, penso eu, se no fosse a incapacidade da economia e da poltica da Tunsia de tirar
o melhor proveito do seu dividendo demogrfico. Os jovens descontentes da Tunsia acabaram
por demolir tudo (Hugh, 2010, http://demographymatters.blogspot.com/2011/01/why-didtunisia-revolt-too-deferred.html).
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Francisco (2010b, 2010c), a elevada fecundidade da mulher desempenha um papel


importante na proteco social, atravs de mecanismos predominantemente no
financeiros, sobretudo mecanismos financeiros modernos tpicos das sociedades
mais mercantilizadas e de reproduo econmica alargada. So mecanismos que
envolvem relaes e fluxos geracionais e de gnero, sociais e culturais, morais e
ideolgicas, intimamente ligados aos componentes de mudana demogrfica.
Este artigo est organizado em quatro seces, para alm desta introduo de
enquadramento preliminar. A primeira seco apresenta uma breve contextualizao do actual debate sobre proteco social, com destaque para trs vertentes: analtica, emprica e o debate em falta. A segunda seco chama a ateno para o carcter
limitado e excludente dos sistemas de proteco social, alicerados nos sistemas
financeiros, tanto nos sistemas formais contributivos de segurana social e sistemas
no contributivos de assistncia social, como nos sistemas informais (e.g. grupos de
poupana rotativa, como o chamado xitique; associaes funerrias e outros grupos
comunitrios de inter-ajuda), e ainda nas formas de segurana por via das relaes
laborais e formas de emprego. A terceira seco mostra que, em Moambique, na
ausncia de mecanismos financeiros suficientemente extensivos maioria da populao, procura-se o mnimo de segurana humana digna possvel, ao nvel do que
neste texto se designa por proteco social demogrfica. A seco final equaciona
algumas das implicaes das evidncias empricas destacadas nas duas primeiras
seces, em busca de caminhos e opes mais realistas e efectivas, para os enormes
desafios da ampliao e consolidao da proteco social em Moambique.

CONTEXTO DO DEBATE DA PROTECO SOCIAL MOAMBICANA


Edificar uma base de proteco social para todos, ou para um nmero crescente da populao de Moambique, constitui um desafio enorme, complexo e
extremamente difcil, mas de modo algum insupervel. No entanto, as percepes
sobre a dimenso e complexidade dos desafios enfrentados pela proteco social,
bem como a possibilidade e as formas de os superar, variam e dependem, antes de
mais nada, do entendimento do prprio contedo de proteco social.
Seria errado e simplista assumir que o conceito de proteco social entendido, de forma mais ou menos generalizada e incontroversa, pela maioria dos
autores que o utilizam, cada vez com mais frequncia, se bem que nem sempre
com clareza e visibilidade satisfatrias. Embora este artigo se destine a tratar de
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algumas questes especficas, de particular relevncia emprica, importante dedicar algumas consideraes ao estado da literatura actual, directa ou indirectamente, importante para o tema deste trabalho. Assim, nesta seco considera-se
de forma breve o contexto do debate actual sobre proteco social em torno de
trs vertentes: analtica, emprica e o debate em falta.

O DEBATE ANALTICO
A vertente analtica envolve inmeros aspectos conceptuais e tericos, gerais e especficos, os quais no podem ser abordados exaustivamente no espao
reservado a este texto. No entanto, um aspecto pode servir para ilustrar um ponto
fundamental sobre o contexto analtico da proteco social. Diz respeito ao divrcio, persistente entre a maneira como a proteco social concebida, analisada
e gerida nos pases desenvolvidos, comparativamente s abordagens e modelos
aplicados na anlise e gesto da proteco social nos pases subdesenvolvidos. Reflectir um pouco sobre o divrcio analtico no pensamento internacional poder
ajudar a compreender melhor a natureza dos mecanismos de proteco social,
desenvolvidos e aplicados nos pases subdesenvolvidos como Moambique.
Actualmente, os pesquisadores, analistas e fazedores de polticas dos pases desenvolvidos, encontram-se cada vez mais preocupados e empenhados em repensar a
segurana social e a assistncia social, com o objectivo de as tornar viveis, sustentveis e consistentes com as mudanas observadas na estrutura demogrfica e econmica das suas sociedades.4 Porm, mais inquietante do que os gastos financeiros imediatos a preocupante perspectiva de crescimento insustentvel dos gastos futuros.
Ao longo da primeira dcada do Sculo XXI, intensificaram-se as dvidas
quanto sustentabilidade do Estado Social, tal como conhecido actualmente
nos pases desenvolvidos, nas suas diferentes feies e variantes. Razes objectivas
sobrepem-se s controvrsias ideolgicas e filosficas sobre os prs e contras dos
modelos de segurana social actuais. So razes determinadas por factores objectivos diversos, tais como: 1) Mudanas demogrficas profundas, associadas aos
progressos gerados pela transio demogrfica, manifestados na transformao
dos regimes reprodutivos de altas para baixas taxas de mortalidade e fecundidade,
4

Todas as sociedades capitalistas avanadas de hoje so Estados de bem-estar de alguma espcie


afirmam George e Wilding (2008: 10). Gastam entre um tero e metade da sua renda em
servios pblicos, dos quais a metade dispendida naquilo que passou a ser conhecido por
servios sociais.
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aumento significativo na esperana de vida nascena, reduo sustentvel da


fecundidade para nveis inferiores ao limiar de substituio demogrfica (2,1 filhos
por mulher), envelhecimento populacional e consequente aumento do nus da
taxa de dependncia; 2) Mudanas estruturais das economias avanadas, em que
as melhorias tecnolgicas geram incrementos na produtividade, tornando o factor
trabalho cada vez menos necessrio, imprescindvel e fundamental; 3) A reforma
dos modelos de segurana social em pases desenvolvidos incontornvel, entre
outras razes, porque os actuais modelos deixaram de estimular o crescimento
do produto interno bruto (PIB) e contribuir para a paz social e maior segurana
humana (Becerra, 2009: 55- 58; Bernanke, 2006; Carreira e Costa, 2008; Carreira
e Dmaso, 2009; Ferguson, 2009: 177-202; Gladwell, 2006: 10; Midgley e Tang,
2008; Shapiro, 2010: 99-125; Soros, 1999: 141-142).5
O mundo no acabou, como escreveu Kaletsky no incio do seu recente
livro intitulado Capitalism 4.0:
Apesar de todos os pressgios de um desastre na crise financeira 2007-09, a primeira
dcada do sculo XXI deu lugar segunda sem grandes perturbaes. Os motins, sopas a
serem distribudas na rua e falncias previstas por muitos dos mais respeitados economistas do mundo no se concretizaram - e ningum mais espera que o colapso do sistema
capitalista mundial seja l o que tal palavra emotiva significar (Kaletsky, 2010: 1).

Todavia, Kaletsky (2007: 1) tambm admite que o efeito traumtico da crise


financeira de 2007-09 no ser facilmente esquecido; seus custos econmicos perduraro por dcadas nas dvidas dos contribuintes e dos oramentos do governo
cada vez mais espremidos, na vida perturbada dos desempregados e nos sonhos
destrudos dos proprietrios e investidores em todo o mundo.
No obstante a perspectiva fortemente heliocntrica desta generalizao dos
efeitos da crise financeira internacional muito comum nos principais analistas e
crticos contemporneos do sistema capitalismo (Howe e Jackson, 2011; Soros,
1999, 2003, 2008; Stiglitz, 2002) no os impede de perceber as suas implicaes
mais amplas. Segundo Kaletsky, o que desmoronou no Outono de 2008 no foi
5

288

A imprensa internacional e a Internet esto repletas de artigos sobre a problemtica da


proteco social nos pases desenvolvidos. Alguns exemplos: Algum viu por a o Estado
social de Scrates? (IOnline de 15.10.2010), www.ionline.pt/conteudo/83372-alguem-viuai-o-estado-social-socrates; No Blog de Santiago Nio Becerra: Pensiones llegaremos al
2050? (08.03.2010); Seguridad social (22.07.2010); Malcolm Gladwell, no New Yorker de
28.08.2006: Whats behind Irelands economic miracle and G.M.s financial crisis? Butler e
MacGuineas (2008) Rethinking social insurance.

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

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apenas um banco ou um sistema financeiro, mas toda uma filosofia poltica e sistema econmico, uma maneira de pensar e de viver no mundo. A questo agora o
que vai substituir o capitalismo global que se desintegrou no Outono de 2008. De
forma breve, o argumento central do livro de Kaletsky que o capitalismo global
ser substitudo por nada mais do que pelo capitalismo global. Um Capitalism 4.0,
diferente dos capitalismos precedentes (1, 2 e 3).
Ainda cedo para concluir sobre os contornos da crise econmico-financeira
de 2007-09 e seus impactos de longo prazo para as economias desenvolvidas e seus
Estados Sociais. O ano 2010 foi marcado pelo incio de uma vaga de insolvncias
de Estados da zona Euro, as quais eram impensveis h meia dzia de anos atrs.6
Como iro as economias avanadas ultrapassar o crescente risco de falncia
dos seus modelos de Estado social , presentemente, difcil de antecipar, mas o
tempo dir. O ponto importante a reter sobre o debate da proteco social nas
sociedades desenvolvidas que as suas lideranas e principais autores sociais se
encontram seriamente empenhados em procurar solues para garantir a viabilidade e sustentabilidade de mecanismos de proteco social, que proporcionem
uma segurana humana digna para os seus cidados.
Em contrapartida, no debate sobre a proteco social nos pases subdesenvolvidos, incluindo Moambique, a liderana e autores sociais parecem mais preocupados em prolongar, perpetuar ou mesmo ampliar a dependncia financeira
internacional, do que em encontrar caminhos para tornar as suas economias e
sistemas de segurana social nacionais efectivamente viveis e sustentveis a longo
prazo. Neste contexto, no admira que a abordagem assistencialista assuma actualmente liderana hegemnica nos discursos e polticas de proteco social, tanto
convencionais e oficiais, como alternativas e crticas.
O prprio conceito de proteco social que, segundo autores como Devereux et al. (2010), Norton et al. (2001: 21) e IPC-IG (2010), pode ser visto como
um conceito guarda-chuva, na prtica tem sido convertido num proxy composto pelo conjunto de iniciativas, mecanismos e programas principalmente virados
para a assistncia social, tanto ampla como restrita (atravs de programas de ajuda
internacional elaborados em coordenao com agncias como o FMI, o Banco
Mundial e organismos da Organizao das Naes Unidas).
6

Primeiro a Grcia, depois a Irlanda e, nos meses recentes, cresce a probabilidade de outros pases
(e.g. Portugal, Espanha) virem a reconhecer a falncia soberana e a recorrerem oficialmente
interveno do BCE e do FMI.
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Certos autores defendem que o conceito de proteco social deve abarcar a


vasta gama de mecanismos e iniciativa, incluindo a segurana social e a assistncia
social formais, bem como redes de segurana informais. Na prtica, como admitiu
Gentilini (2005: 11), ainda que tais itens faam parte do domnio da proteco
social, individualmente eles no so equiparveis ou representativos do domnio
da proteco social propriamente dita. Gentilini defende que o termo proteco
social devia englobar o quadro geral de todos os componentes individuais que
o integram. De igual modo, nas estratgias sectoriais para a proteco social de
agncias internacionais como o Banco Mundial, o Institute of Development Studies (IDS) e a Organizao Internacional de Trabalho (OIT), reconhece-se geralmente a necessidade de se avanar alm da mera doao de ajuda, atravs de
transferncias de recursos (Barrientos e Hulme, 2010; Devereux et al, 2010; Ellis et
al., 2009; ILO, 2006; FMI, 2010b).
No obstante o reconhecimento de que uma proteco social abordada e
gerida como um conjunto de sistemas autnomos e desarticulados dos processos
normais do sistema econmico, social e poltico em que se inserem e a que servem, na realidade, continua a ser extremamente difcil de se conceber, lidar e gerir
os mecanismos pblicos e privados de proteco social como parte integrante da
sociedade em que operam. Provavelmente a explicao para tal dificuldade se relacione com o papel que a ajuda financeira internacional passou a desempenhar nos
pases subdesenvolvidos, na sequncia do processo de descolonizao, das rivalidades da guerra fria, dos programas de ajustamento e estabilizao estrutural, das
iniciativas de emergncia para mitigar os efeitos de conflitos poltico-militares, das
crises econmico-financeiras dos pases subdesenvolvidos, das sucessivas crises de
vulnerabilidade alimentar e outras calamidades naturais e sociais.
Apesar de se reconhecer intelectualmente que o conceito de proteco social
deve ser abrangente e agregador, na prtica, os modelos, os programas e polticas
implementadas, assumidas so de natureza e forma profundamente assistencialistas. Um dos exemplos ilustrativos e mais recentes desta tendncia o artigo
intitulado Social Protection in Africa: Where Next? (Devereux et al., 2010). Ao
assumirem que a proteco social uma arena poltica relativamente nova,
concebida pela comunidade doadora no final da dcada de 1990, evidente que
estes autores reduzem o domnio da proteco social ao processo directamente
ligado s iniciativas de cooperao internacional para o desenvolvimento. Por isso,
entende-se por proteco social como, ... o conjunto especfico de instrumentos
290

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

Desafios.indb 290

3/29/11 4:53 PM

de poltica elaborados pela comunidade doadora no final de 1990, com o objectivo


de aliviar a pobreza e gesto de risco nas comunidades pobres e vulnerveis da
regio Sul. (Devereux et al., 2010: 2). Admite-se que a proteco social possa ser
definida de forma ampla e abrangente, mas em seguida considera-se que, no caso
da frica Subsariana, ela principalmente operacionalizada por doadores e ONGs
internacionais, sendo dominada principalmente por transferncias de dinheiro no
condicionais ou condicionais, fornecidas a grupos-alvo de pobres e vulnerveis e
por programas de obras pblicas para pobres em idade activa.
O recurso ao termo proteco social tornou-se, sem dvida, apelativo, nem
que seja por ajudar a criar a sensao de abrangncia e incluso, mesmo que seja
mnima ou at fictcia. Na prtica, os modelos analticos e metodolgicos usados
para lidar com a proteco social dos pases subdesenvolvidos no so consensuais quanto ao contedo e formas operacionais. Certas abordagens so explicitamente assistencialistas no seu contedo, objectivos e mtodos, como o caso das
iniciativas caritativas. Outras procuram converter a assistncia social num direito
humano7 ou, ento, nas necessidades bsicas individuais. Mas, como refere Munro
(2007: 10), existem diferenas entre os pensadores legalistas e os economistas neo-clssicos. Enquanto os legalistas defendem a assistncia social recorrendo ao argumento do direito humano com base na lei, os economistas justificam-na na base
das necessidades econmicas, razo pela qual os primeiros acusam estes ltimos
de assistencialistas (welfarist) e de argumentos mais fracos do que a fundamentao baseada na lei.
Alguns crticos da abordagem assistencialista tm avanado outras alternativas, visando tornar as anlises da proteco social parte integrante do sistema mais
amplo da economia e sociedade em geral. Wuyts (2006), por exemplo, defende
que a natureza da proteco social depende do quadro de referncia tomado em
considerao, podendo ser ex-ante e ex-post. O quadro ex-ante considerado prospectivo, porque a proteco social vista como parte integrante do processo de
desenvolvimento econmico. O quadro ex-post reactivo, tpico da abordagem
aqui designada por assistencialista; procura compensar ou apoiar as pessoas que
perdem ou so prejudicadas, total ou parcialmente, pelas mudanas econmicas
e sociais.
7

Aces benevolentes e caritativas, se bem que boas em si mesmas, so insuficientes do ponto de


vista dos direitos humanos (UNICEF, 2000a) (Ver tambm UNICEF, 2004: 11-12) (Munro,
2007: 10).
Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 291

291

3/29/11 4:53 PM

Ambos os quadros analticos, ex-ante e ex-post, so relevantes para a poltica


social, sendo o ltimo orientado para responder a situaes de necessidade e de
emergncia imediata, enquanto o primeiro permite gerar nveis de preveno ou
de antecipao de possveis falhas, resultantes do processo de desenvolvimento.
Por isso, Wuyts (2006; ver tambm Holzmann, 2009) contrape abordagem ex-post uma abordagem ex-ante orientada para um maior e melhor equilbrio entre
diferentes estratgias de proteco social.
Neste trabalho, diferentemente das abordagens dominantes e alternativas crticas, a proteco social considerada em torno da posio epistemolgica definida pela finalidade principal, em vez das suas formas de classificao, seus componentes e funes. Por proteco social entende-se, neste texto, como o sistema de
relaes, mecanismos, iniciativas e programas concebidos e implementados para
garantir uma crescente segurana humana digna, atravs da libertao gradual dos
cidados de dois medos principais no ciclo da vida humana: 1) Liberdade de carncia, alimentar, profissional ou laboral (seja ela estrutural, crnica ou acidental;
e.g. escassez de alimentos, falta de emprego ou de oportunidades profissionais),
bem como de meios efectivos de controlo da reproduo humana (e.g. acesso aos
meios contraceptivos adequados e assistncia mdica bsica, que reduza a mortalidade materno-infantil); 2) Liberdade da agresso, privao e ameaa segurana
fsica e psicolgica, incluindo o trfico de rgos humanos ou de pessoas, violncia
domstica, linchamentos pblicos (Francisco, 2009, 2010a: 37).
evidente que definies operacionais de conceitos fundamentais, por si
s, no podem resolver os problemas analticos que conduzem discrepncia de
abordagens apontada no incio desta seco, entre a forma de conceber e de lidar
com a proteco social em sociedades desenvolvidas e em sociedades subdesenvolvidas. Quando muito, o reconhecimento de tal divrcio conduz a uma reviso
mais atenta e rigorosa do instrumental de anlise e dos mtodos utilizados na formulao de polticas especficas, a comear pelas prprias definies operacionais.
Na formulao da definio de proteco social seguida neste trabalho, teve-se o cuidado de tomar como referncia principal o mbil da segurana humana.
Se a ltima finalidade da proteco social proporcionar uma segurana humana
cada vez mais digna aos cidados, isto deve ser vlido tanto para as sociedades
desenvolvidas como para as sociedades subdesenvolvidas.
evidente que se deve tomar em considerao as devidas diferenas, em termos de nveis de desenvolvimento socioeconmico, demogrfico e cultural, nas eco292

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

Desafios.indb 292

3/29/11 4:53 PM

nomias desenvolvidas e nas economias subdesenvolvidas. Mas isto no justifica que,


nas economias desenvolvidas, o foco dos debates analticos tenham como preocupao principal a viabilidade e sustentabilidade econmico-financeiras dos seus sistemas de segurana e proteco social, enquanto nos pases subdesenvolvidos se assume como suficiente e inevitvel a crescente dependncia da ajuda assistencialista.
Dia aps dia, multiplicam-se as iniciativas internacionais visando converter
a assistncia social em sistemas crescentemente mais previsveis e abrangentes
(Adsn, 2010; Baliamounte-Lutz, 2010; Devereux e Sabates-Wheeler, 2004; Devereux et al., 2010; Ellis et al., 2009; Holzmann, 2009; ILO, 2006; Nio-Zaraza,
2010; World Bank, 1999). Em contrapartida, tambm se multiplicam vozes crticas
ajuda internacional prestada aos pases subdesenvolvidos; sem falar dos crticos
por opo ideolgica, autores e activistas como Easterly (2002), Hanlon (2004),
Moyo (2010) e Shikwati (2005), que questionam a ajuda internacional pelas consequncias que o dinheiro fcil gera em termos de corrupo, mau uso dos recursos
pblicos, irresponsabilidade poltica das partes envolvidas, distores dos mercados nacionais, debilitao do tecido social e cultural e desprezo por opes institucionais, financeiras e governativas mais valorizadoras, formativas e dignificadoras.

O DEBATE EMPRICO
Relativamente segunda vertente, o contexto emprico, interessa sublinhar
que Moambique encontra-se entre os 12 pases no mundo com maior intensidade e incidncia de pobreza, medida pelo recentemente criado ndice de Pobreza
Multidimensional (IPM) (Alkire e Santos, 2010; UNDP, 2010). Com cerca de 80%
da populao moambicana classificada como pobre em termos do IPM, esta proporo da populao cai dentro do intervalo definido pelos dois indicadores mais
comuns de pobreza internacional extrema - 75% da populao vivendo com 1,25
dlares ou menos por dia e 90% vivendo com 2 dlares ou menos por dia.
Moambique entrou, assim, na segunda dcada do Sculo XXI, com um efectivo de 18 milhes de pessoas vivendo em extrema pobreza, correspondendo a, pelo
menos, cinco milhes de pessoas a mais do que o efectivo estimado na base das
linhas de pobreza nacional - 54% em 2003 e 55% em 2009 (MPD, 2010) (Grfico 1).
Entretanto, como sublinhou Francisco (2010d) em reaco divulgao pblica dos dados oficiais da 3 Avaliao Nacional de Pobreza, as pesquisas recentes sobre a situao e evoluo da pobreza em Moambique, tanto de pesquisas
baseadas em dados estatisticamente representativos (Alkire e Santos, 2010; de
Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 293

293

3/29/11 4:53 PM

Vletter et al., 2009; Cunguara e Hanlon, 2009; Mtier de 2006, MPD, 2010) como
de pesquisa qualitativa, atravs de estudos de caso e relatrios descritivos (Paulo
et al., 2008; Hanlon, 2007, Serra, 2010), so unnimes num ponto: a pobreza em
Moambique ainda muito elevada, cronicamente resistente e mostrando sinais
de aumento, em vez de diminuio.
GRFICO 1 COMPARAO DE MEDIDAS DE POBREZA, MOAMBIQUE 2009 - 2010

25

100%

80%

20

15

80%

75%

54%

60%

55%
LINHAS DE POBREZA INTERNACIONAL

10

LINHAS DE POBREZA NACIONAL

10

16,4

17,4

19,6

12

Linha Nacional de

Linha Nacional de

Pobreza, 2002/03

Pobreza, 2008/09

40%

20%

U$1,25 / dia

IPM (H)

U$2 / dia

Proporo de Pessoas na Pobreza

Nmeros Absolutos, Pobres (em Milhes)

90%

0%

Indicadores de Pobreza
FONTE MPD, 2010; Alkire & Santos, 2010

Em vrias provncias onde a incidncia da pobreza poder ter diminudo no


incio do corrente sculo, voltou a aumentar nos anos seguintes. A Zambzia, com
mais de quatro milhes de pessoas (um quinto da populao de Moambique),
apresenta um forte aumento da pobreza, ultrapassando, em 2009, o nvel atingido
na primeira Avaliao Nacional da Pobreza, h mais de uma dcada.
A Tabela 1 e a Figura 1 sumarizam os dados das trs avaliaes nacionais (1
1996/97; 2 2002/03; 3 2008/09), destacando com setas as provncias que registaram aumentos na incidncia de pobreza nos perodos em anlise. Todas as mudanas
merecem ateno, mas na Tabela 1 as setas so colocadas onde a pobreza est a piorar,
sendo nelas que se devem incidir a ateno e as intervenes prioritrias. Entre a 1 e
a 2 Avaliao, apenas em Cabo Delgado, Maputo Provncia e Cidade de Maputo, a
294

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

Desafios.indb 294

3/29/11 4:53 PM

pobreza tinha piorado. No entanto, a tendncia da incidncia de pobreza foi revertida


no perodo seguinte, entre a 2 e a 3 Avaliao, de forma significativa em Cabo Delgado e Cidade de Maputo, mas ligeiramente na Provncia de Maputo.
TABELA 1 EVOLUO DA NCIDNCIA DA POBREZA, TRS AVALIAES, MOAMBIQUE, 1996-2009
Incidncia da Pobreza

Diferena

Pontos Percentuais (pp.)

1a Aval.
1996-97

2a Aval.
2002-03

3a Aval.
2008-09

96-97 a
02-03

02-03 a
08-09

96-97 a
08-09

Nacional

69,4

54,1

54,7

-15,3

0,6

-14,7

Urbana

62,0

51,5

49,6

-10,5

-1,9

-12,4

Rural

71,3

55,3

56,9

-16,0

1,6

-14,4

Norte

66,3

55,3

46,5

-11,0

-8,8

-19,8

Niassa

70,6

52,1

31,9

-18,5

-20,2

-38,7

Cabo Delgado

57,4

63,2

37,4

5,8

-25,8

-20,0

Nampula

68,9

52,6

54,7

-16,3

2,1

-14,2

Centro

73,8

45,5

59,7

-28,3

14,2

-14,1

Zambzia

68,1

44,6

70,5

-23,5

25,9

2,4

Tete

82,3

59,8

42,0

-22,5

-17,8

-40,3

Manica

62,6

43,6

55,1

-19,0

11,5

-7,5

Sofala

87,9

36,1

58,0

-51,8

21,9

-29,9

Sul

65,8

66,5

56,9

0,7

-9,6

-8,9

Inhambane

82,6

80,7

57,9

-1,9

-22,8

-24,7

Gaza

64,6

60,1

62,5

-4,5

2,4

-2,1

Maputo Prov.

65,6

69,3

67,5

3,7

-1,8

Maputo Cid.

47,8

53,6

36,2

5,8

-17,4

1,9
-11,6
FONTE MPD, 2010: 4

A 3 Avaliao revelou um panorama nada animador a nvel rural. Vrias


provncias apresentaram sinais de retrocesso, entre 2003 e 2009, resultando no
aumento da incidncia de pobreza nacional e rural, nomeadamente na Zambzia,
Manica, Sofala, Gaza e Nampula.
Em termos regionais, a regio Centro, com 42% da populao (cerca de 9
milhes de pessoas), encontra-se numa situao particularmente grave, ao registar
Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 295

295

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um aumento mdio de 14% de incidncia de pobreza, resultante do agravamento


do padro de consumo em trs das quatro provncias desta regio.
FIGURA 1 NVEIS DE INCIDNCIA DA POBREZA E VARIAES NO TEMPO POR PROVNCIAS, MOAMBIQUE 2003
(VARIAES EM PONTOS PERCENTUAIS, PP.)

Cabo-Delgado
37,4%
(-25,8) Pemba

Niassa
31,9%
(-20,2)
Lichinga

Tete
42%
(-17,8)

Nampula
54,7%
(+2,1)

Zambzia
70,9%
(+25,9)

Tete

Manica
55%
(+11,5)
Chimoio

Nampula

Quelimane

Sofala
58%
(+21,9)
Beira

GAZA
62,5%

Incidncia Nacional
54,7%
(+0,6)

Inhambane
57,9%

(-22,8)

(+2,4)
Inhambane

Maputo
Provncia
67,5%
(-1,8)

Xai-xai

Maputo Cidade
36,2%
Ponta do Ouro (-17,4)
FONTE MPD, 2010: 4; Republic of Mozambique, 2010: 13

A ltima coluna na Tabela 1 apresenta a diferena lquida em pontos percentuais (pp.) em toda a dcada (1997-2009). Na Zambzia, depois de uma diminuio de 24 pp., entre 1997 e 2003, a pobreza voltou a piorar, de tal maneira que j
ultrapassou o nvel de 1997, em 2,4 pp. A Provncia de Maputo tem registado ligeira diminuio da pobreza (-1,8 pp.), mas num ritmo insuficiente para ultrapassar
o nvel de 1997. Igualmente grave a variao da pobreza entre 2003 e 2009, em
Sofala (22 pp.) e Manica (12 pp.), seguidas de algumas provncias com aumentos
menores, como Gaza (2,4 pp.), Maputo Provncia (2,5 pp.) e Nampula (2,1 pp.).
296

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

Desafios.indb 296

3/29/11 4:53 PM

Contra a tendncia geral de agravamento da pobreza, destacam-se Cabo


Delgado (-26 pp.), Niassa (-20 pp.), Inhambane (-23 pp.) e Cidade de Maputo (-17
pp.). Estes casos com avanos positivos em termos de reduo da pobreza absoluta, acabam por ser insuficientes para compensar os casos com retrocessos significativos, razo pela qual a incidncia de pobreza nacional registou um aumento
mdio de 0,6 pp. no perodo 2003-2009.
O DEBATE EM FALTA
Quanto terceira vertente, o debate em falta, um dos assuntos mais carentes
de reflexo e investigao a questo da natureza da economia nacional e do
Estado em Moambique. Ser por falta de massa crtica, que ningum pode ser
responsabilizado? Ou receio de enfrentar a realidade, quer por desinteresse, quer
por convenincia de interesses inconfessveis?
Francisco (2010a) tem caracterizado Moambique como um Estado Falido
mas no Falhado.8 No um Estado Falhado, tanto do ponto de vista dos critrios
e indicadores do ndice de Estados Falhados (Foreign Policy, 2010) como de outras
metodologias de avaliao do nvel de estabilidade e vulnerabilidade da governao,
servios prestados ao cidado e nveis de corrupo, disfuncionalidade e informalidade. No entanto, apesar de no existir um ndice de Estados Falidos propriamente
dito, existem suficientes evidncias testemunhando a natureza falimentar do Estado
Moambicano, em vrios sentidos, nomeadamente, financeiro e econmico. Financeiramente, o Estado Moambicano s tem conseguido honrar as suas obrigaes
perante os credores internacionais, recorrendo ajuda externa massiva.
No final do sculo XX, a dvida pblica de Moambique atingiu os seis mil
milhes de dlares, representando 153% do PIB do ano 1998, cerca de 13 vezes
as receitas do Estado e 25 vezes as exportaes do mesmo ano (Ministrio das
Finanas, 2008: 3). Foi graas ao perdo de grande parte da dvida internacional,
acumulada de forma insustentvel, antes e depois da adeso s Instituies de
Bretton Woods em 1984, que Moambique voltou a ser reconhecido como detentor de uma dvida sustentvel (Reinhart e Rogoff, 2009: 375t; Sachs, 2002: 14).9
As expresses estado falido e estado falhado no so termos ingnuos, muito menos visam ocupar o
lugar de termos usados abusivamente na literatura internacional (e.g. neoliberais, capitalismo selvagem,
esquerda, direita ou pr-mercado) por palavras que apenas soam bem mas sem contedo claro.
9
Com o objectivo de tornar a dvida sustentvel, Moambique beneficiou, sucessivamente em 1999
e 2000, do alvio de dvida no mbito da Iniciativa dos Pases Pobres Altamente Endividados
(HIPC). Beneficiou, ainda em 2006, do cancelamento da dvida no mbito da Iniciativa do Alvio
da Dvida Multilateral (MDRI) (Ministrio das Finanas, 2008: 3-7).
8

Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 297

297

3/29/11 4:53 PM

Na escala de notao de risco ou ratings globais, Moambique est longe de


ser avaliado, pelas agncias internacionais de rating (Standard & Poors e Moodys),
como um bom pagador e com capacidade para atender a compromissos financeiros. A classificao de Moambique tem sido de B+/Estvel/B, correspondente
categoria grau especulativo, que tambm incluiu naes que declaram a moratria de suas dvidas (SDF, 2009; S&P, 2010). sabido que as agncias internacionais de rating actuam no contexto do mercado capitalista formal, sem a devida
considerao da economia internacional mais ampla, nomeadamente a enorme
economia obscura (Napoleoni, 2009). Alm disso, apesar de as agncias de rating
usarem critrios controversos e falharem por vezes escandalosamente, a verdade
que, no actual mercado formal internacional, so elas que decidem qual o risco
do pas e os juros que devem pagar. Moambique, com uma economia fortemente
bazarconomizada, e com um sector formal muito dependente da ajuda externa,
tem recebido uma avaliao generosa, escapando ao grupo inadimplemento ou
falido, em maior ou menor grau (C e D), graas ao forte fluxo de ajuda externa que
assegura uma liquidez oramental mnima para o funcionamento do Estado e de
outras actividades econmicas.
Uma busca rpida na literatura internacional e na Internet certamente permitir reunir mais testemunhos representativos de uma imagem internacional de
Moambique, como um caso de sucesso exemplar, do que testemunhos consentneos com a real e difcil situao social e econmica da populao moambicana.
Ao longo das duas dcadas passadas, Moambique despertou interesse e reconhecimento por um alegado sucesso, raramente qualificado e devidamente entendido.
Considerando os inmeros e recentes exemplos negativos africanos, incluindo em
pases que no passado pareciam estar a seguir o caminho do progresso econmico
e da democracia efectiva (e.g. Qunia, Madagscar e Costa do Marfim), o facto de
Moambique ter conseguido evitar o Estado Falhado no deve ser desvalorizado
e desprezado. Mas, se Moambique merece ser reconhecido como um sucesso
africano, preciso reconhecer tratar-se de um sucesso relativamente aos piores,
em vez dos melhores, exemplos africanos. Ou seja, Moambique tem sido um caso
de sucesso fundamentalmente por ter conseguido evitar que o Estado Soberano se
convertesse num Estado Falhado (Francisco, 2009, 2010a).
A confirmao desta avaliao pode ser encontrada no crescente nmero de
evidncias de que o desenvolvimento econmico e humano dos moambicanos
enfrenta dificuldades crescentes, devido principalmente s grandes debilidades das
298

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

Desafios.indb 298

3/29/11 4:53 PM

instituies nacionais. Devido aos esforos concertados dos governantes e dos


seus parceiros internacionais de desenvolvimento mais prximos, o Estado Moambicano tem conseguido alongar a boa reputao que conquistou no passado.
S assim se entende as insistentes avaliaes reprodutoras de uma imagem de
sucesso que, se fosse avaliado segundo critrios srios de dignidade e excelncia,
talvez fossem at denunciadas como paternalistas e de algum modo humilhantes.
No esto em dvida as boas intenes dos autores das avaliaes (e.g.
Christensen (2008),10 Clment e Peiris (2008), Baxter (2005)11, Fox et al. (2008), e
o FMI (2010),12 para citar apenas alguns exemplos. O que est em causa, e merece
ser considerado com sentido crtico, so os critrios e os parmetros de avaliao e
monitoria usados por analistas individuais e sobretudo por agncias internacionais
de desenvolvimento, para avaliar a qualidade do sucesso do processo de desenvolvimento, neste caso, em Moambique.
Prevalece actualmente um certo padro de pensamento, uma espcie de neo-ideologia que, na falta de melhor termo, se pode designar por pensamento desejoso
ou wishful thinking13 moambicano (Francisco e Matter, 2007: 16; Francisco et al.,
2010a, 2010b). O pensamento desejoso moambicano fruto de uma aliana efectiva entre a elite poltica nacional que controla o poder poltico e a elite financeira
internacional que tem subsidiado o Governo e o Estado Moambicano.14
Moambique, uma das histrias mais notveis de sucesso em frica, tem beneficiado de
fluxos de ajuda sustentada, crescimento forte e de base ampla, bem como profunda reduo da
pobreza (Christensen, 2008: v).
11
Sem dvida, Moambique uma histria de sucesso. Um sucesso, tanto em termos de
crescimento, mas tambm como modelo para outros pases a respeito de como tirar o melhor
partido possvel do interesse do doador (Baxter, 2005).
12
O ritmo acelerado de crescimento econmico tem continuado desde 2003. A continuidade no
crescimento e na reduo da pobreza em Moambique j uma das mais prolongadas em pases
de baixos rendimentos (Fox et al., 2008: 3-4).
13
Wishful thinking, termo ingls que significa o padro de pensamento que toma os desejos pela
realidade, levando as pessoas a tomar decises e a interpretar os factos, relatos e percepes com base
nesses desejos, em vez do que acontece na realidade e na racionalidade (Francisco e Matter, 2007).
14
O wishful thinking moambicano no unicamente produzido e desenvolvido por moambicanos.
Investigadores e personalidades internacionais influentes tm contribudo para a elaborao
do pensamento desejoso moambicano. A ttulo de exemplo, Jeffrey Sachs, clebre economista
norte-americano e activo promotor das chamadas Aldeias do Milnio, numa visita recente a
Moambique esforou-se por dar alento ao actual wishful thinking moambicano. Na palestra
que proferiu em Maputo sobre o tema Moambique e a Economia Global, Sachs defendeu
que Moambique tem registado importantes progressos que faz com que o pas pertena j ao
grupo das economias emergentes. Esta declarao parece ter apanhado a audincia de surpresa,
incluindo alguns dos mais notveis promotores do wishful thinking moambicanos presentes na
palestra. Em resposta ao pedido para que explicasse os critrios para definir um pas emergente,
10

Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 299

299

3/29/11 4:53 PM

Um contributo fundamental para o desenvolvimento do pensamento desejo


moambicano, no domnio econmico, tem sido prestado pelas Instituies de
Bretton Woods, nomeadamente o FMI, na sua dupla funo de financiador e supervisor tcnico da gesto macroeconmica e financeira da ajuda internacional a
Moambique. Como supervisor tcnico, o staff do FMI, atravs dos seus relatrios
peridicos, exerce uma tutela directa nas avaliaes do desempenho econmico,
nas expectativas e nas perspectivas macroeconmicas de Moambique. Desde meados da dcada de 1980, o FMI tem proporcionado uma plataforma de monitoria
tcnica determinante para a forma como, perante a comunidade internacional, o
desempenho da economia moambicana avaliado.
Dentro dos pressupostos estabelecidos pelo FMI para a interveno na gesto macroeconmica de um pas, geralmente mais consentneos com a economia
perfeita dos manuais acadmicos convencionais do que a economia imperfeita
do pas real, os crticos e homens comuns reagem com incredulidade: se a economia est bem, o que importa se as pessoas no esto?(Estefnia, 1996: 10).
Pouca importncia parece ter tambm o facto de as avaliaes se circunscreverem ao quadro macroeconmico definido apenas pela economia formal, como
se a economia informal, social legtima e sobretudo a ilegal e delituosa, tivesse
um peso irrelevante ou marginal. Assim, entende-se que o FMI, ao abstrair-se de
toda a contextualizao institucional que explica que a economia moambicana
se tenha convertido numa economia cronicamente dependente e insolvente, seja
apresentada como desfrutando de melhor desempenho do que economias africanas efectivamente viveis e sustentveis, como so as economias da frica do Sul,
Botswana e Maurcias.15
A insistncia numa imagem enganadora, ou mesmo ilusionista, no acontece
por falta de fontes alternativas de dados e de avaliaes actualizadas e consistentes
com a realidade demogrfica, social e econmica de Moambique. So inmeras
as evidncias produzidas por pesquisadores de agncias reconhecidas e analistas
independentes, nacionais e internacionais, incluindo das agncias internacionais a
Sachs explicou que Moambique tem condies para crescer a uma mdia anual de 10% ou
mais nesta dcada, para alm de que a economia tambm est apta para duplicar o seu tamanho
em cada cinco ou sete anos (Moambique j uma economia emergente in Jornal Notcias,
Economia & Negcios, 21.01.2011, pp. 4-5).
15
Na sua mais recente avaliao, o FMI considera o desempenho da economia de Moambique
em 2010 como forte, robusto e melhor durante a recesso mundial que os seus congneres
da frica subsariana (AS) (Relatrio n 10/375, 2010: 4).
300

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

Desafios.indb 300

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que os autores acima citados pertencem. Evidncias que, certamente, os investidores internacionais srios tomam em considerao quando se trata de avaliar as
oportunidades de negcio em frica.16
Se alguma dvida ainda subsistisse quanto s imagens que melhor reflectem
a actual realidade moambicana, um conjunto de novas pesquisas tm produzido
resultados actualizados e representativos da realidade demogrfica, econmica e
social contempornea, reduzindo a margem de controvrsia quanto s difceis
condies de vida da populao moambicana.17 Apesar disto, no significa que as
elites influentes, nacionais e internacionais, estejam prontas a renunciar ao wishful
thinking a favor de um maior realismo, verdadeiro pensamento e discurso positivo
e construtivo.
Enquanto a crise financeira internacional de 2007-2009 no converteu a
possibilidade de insolvncia dos prprios Estados da zona Euro numa crescente
inevitabilidade, nem mesmo relativamente aos Estados cronicamente falidos, era
fcil associar a sua incapacidade de cumprimento das obrigaes financeiras, para
com terceiros, como expresso de falncia, bancarrota ou insolvncia. O tempo
dir se as recentes falncias e outras em perspectiva, nas economias avanadas,
contribuiro para colocar o debate no seu devido lugar sobre a maior ou menor
viabilidade e sustentabilidade de economias crnica e fortemente dependentes da
ajuda internacional.
Kaletsky (2010: 237-238) defende que a possibilidade de insolvncia do governo s se coloca se uma Nao, ou precisamente se o Tesouro Nacional, pede
emprestado a outros pases numa moeda que no pode controlar. Governos de
naes como os Estados Unidos, a Inglaterra ou o Japo no correm o risco de
falncia ou incumprimento (default), porque sempre podem honrar as suas dvidas; nem que, em ltimo recurso, instruam os seus bancos centrais a imprimirem
o dinheiro necessrio para saldar as suas dvidas.
ndices de liberdade econmica (The Heritage Foundation, 2010; Fraiser Institute, 2010);
ambiente de negcios (World Economic Forum, 2010; World Bank, 2010); ndices de
notao de crdito das agncias de rating Standard & Poor e Fitch (www.pri-center.com/
country/country_specific.cfm?countrynum=139); nveis de corrupo, democracia, qualidade
institucional (Transparency International, 2010; The Economist, 2010); ndices de crescimento,
desenvolvimento humano e de pobreza humana (UNDP, 1994, 2010).
17
Para alm da 3 Avaliao, baseada no Inqurito ao Oramento Familiar (IOF) 2010 (MPD, 2010),
os dados dos Inquritos do Trabalho Agrcola (TIA), relativos aos anos 2000 e 2009 (e.g. ver artigo
de Cunguara e Hanlon, 2010) e o Censo de 2007 (INE, 2009a, 2010) mostram uma realidade
urbana e rural muito mais complexa e difcil do que as que as informaes oficiais admitem.
16

Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

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Diferentemente, Estados como o de Moambique e tantos outros, inteiramente dependentes de divisas de outros pases que no conseguem controlar,
enfrentam riscos reais de falncia financeira. Apesar de no existirem mecanismos
legais a nvel internacional para forar os governos devedores a pagarem as suas
dvidas em atraso, na prtica, os credores podem retaliar e interromper a actividade dos seus respectivos Estados, cortando-lhes o acesso aos financiamentos
internacionais de que muito dependem.
Em Moambique, a falncia financeira do Estado remonta a meados da dcada
de 1980, mais precisamente a 1984, ano em que o Governo Moambicano formalizou
o seu pedido de apoio financeiro e tcnico ao FMI (Fundo Monetrio Internacional)
e ao Banco Mundial. No objectivo deste artigo detalhar os antecedentes e as causas
da falncia financeira do Estado moambicano, mas o Grfico 2 sumariza, de forma
grfica, a evoluo falimentar da economia moambicana, comparando trs taxas de
crescimento: demogrfica, econmica (medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) real)
e do desenvolvimento econmico (medida pelo PIB real per capita).
GRFICO 2 DO ESTADO COLONIAL FALNCIA DO ESTADO SOBERANO: MEIO SCULO DE CRESCIMENTO
DEMOGRFICO, ECONMICO E DO DESENVOLVIMENTO EM MOAMBIQUE 1960-2005
10,0%
8,0%

Taxa de
Crescimento
Econmico

6,0%

Taxa Mdia

4,0%
2,0%

Taxa de
Crescimento
Demogrfico

4,2%

2,2%

7,2%

5,0%

2,2%

2,0%

0,0%
-2,0%

1960-64

1965-69

1970-74

1975-79

1980-84

1985-89

-4,0%
-6,0%

1990-94 1995-99 2000-04


Taxa de
Desenvolvimento
Econmico

2005-09

-6,5%

-8,0%
-10,0%

-9,6%

Perodos
FONTE PWT 6.1; www.foreignpolicy.com

Entre 1960 e 2009, a populao cresceu taxa mdia anual de 2,2%, enquanto a economia moambicana cresceu taxa mdia anual de 1,7%. Ou seja,
ao longo do ltimo meio sculo, o moambicano produziu abaixo do mnimo necessrio (pelo menos 2,2% correspondente ao crescimento populacional) para que
302

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

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o padro de vida no regredisse. Assumindo o PIB real dividido pelo nmero de


habitantes como proxy do desenvolvimento econmico, nos ltimos 50 anos, Moambique registou uma involuo, em vez de desenvolvimento econmico (-0,3%
ao ano) (Francisco, 2010a).
Desde o incio da dcada de 1990, o crescimento econmico tem sido geralmente positivo, resultando num desenvolvimento econmico mdio anual real de
5%. S que este crescimento econmico anual recente, apesar de j ser relativamente
elevado, ainda no compensou a profunda involuo anterior, resultante do crescimento econmico negativo, registado entre 1975 e o fim da guerra civil em 1992.
Se a verdadeira funo do FMI, parafraseando Kanitz (2002), manter a
governabilidade de governos incompetentes at prxima eleio, parece haver
poucas dvidas de que o FMI tem cumprido bem tal funo em Moambique.
Na verdade, bem de mais, ou mesmo muito alm do esperado do seu mandato e
vocao. Em princpio espera-se do FMI uma interveno cirrgica efectiva num
perodo relativamente curto. No caso de pases como Moambique, o FMI supervisiona e gere a macroeconomia h mais de um quarto de sculo (Castel-Branco,
1999:12; Soros, 1999: 175-178).18
Na verdade, o FMI tornou-se parte integrante do corpo tcnico da governao pblica moambicana e um dos principais actores no mbito do que Francisco (2010a: 38) designa por proteco social ampla, pelo seu papel na definio
dos mecanismos macroeconmicos, poltica monetria e fiscal, poltica salarial
do sector pblico, aceitao ou rejeio de subsdios e de programas sociais de
transferncias a favor dos pobres, assistncia tcnica e financeira visando mitigar
choques, naturais ou financeiros, entre outros aspectos (FMI, 2010a, 2010b).
Na ltima dcada, a superviso internacional do FMI e do Banco Mundial
ampliou-se para um grupo crescente de agncias internacionais e doadores bilaterais. Actualmente, o chamado G19 envolve pelo menos 19 pases que apoiam
directamente o Oramento do Estado, para alm de contribuirem com a ajuda
adicional a nvel sectorial e local. Deste modo, em vez da dependncia do Estado
18

Contra o seu mandato e vocao, o FMI acabou ficando envolvido em programas de rpida
estabilizao que nunca terminavam, ou que se sucediam uns aos outros nos mesmos Pases.
Killick (1995) mostra que, em cada um dos mais de 30 Pases da frica Sub-Sahariana (SSA)
que solicitaram e receberam apoio do FMI nas duas ultimas dcadas, o FMI implementou, ou
tentou implementar, pelo menos trs, em alguns casos mesmo dez, programas sucessivos de
estabilizao econmica. Na maioria dos casos, o FMI entrou no Pas para ficar entre um a dois
anos, e acabou ficando dez ou mais anos sem conseguir atingir a totalidade dos objectivos de
estabilizao definidos (Castel-Branco, 1999: 12).
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Moambicano diminuir e ser substituda por fontes nacionais, tem aumentado e


diversificado, tanto a nvel macro como a nvel sectorial. Um aumento que, nos
anos recentes, o Governo tem procurado disfarar com simulaes estatsticas e
contabilsticas na formulao das percentagens de ajuda ao Oramento do Estado,
complementadas com declaraes retricas quanto vontade poltica de se acabar
com a poltica da mo estendida e dependncia da ajuda internacional.
Em termos econmicos, o Estado Moambicano alicera-se numa economia
nacional composta por um complexo bazar de mltiplos universos econmicos,
uma verdadeira bazarconomia, porque cada universo econmico cresce e desenvolve-se com uma racionalidade prpria, relativamente independente dos demais
universos econmicos (Francisco, 2009; 2010a).
Acontece, porm, que, ao nvel da economia nacional mais geral, observa-se
uma tendncia crescente para a informalidade, envolvendo a fraca economia formal
existente e legalmente registada. Vrios universos econmicos co-existem e contribuem para o vasto e complexo multiverso econmico nacional, dependendo crescentemente de polticas e interesses particulares dos agentes econmicos. Diversos
universos econmicos compem actualmente o bazar econmico moambicano,
desde as economias vulgarmente designadas por economia de subsistncia, economia informal (ou tambm no registada e extra-legal, mas socialmente legtima);
passando pela economia oculta ou
ilegal, delituosa, criminal e socialmente no tolerada, at s exguas economia capitalista privada e economia capitalista pblica.
Neste contexto, os indicadores econmicos convencionais, por exemplo, Produto Interno Bruto (PIB) ou Produto Nacional Bruto (PNB), acabam por representar a
ponta de um vasto, mas muito mal conhecido e medido, iceberg econmico nacional.
Um iceberg econmico que, bem ou mal, reflecte principalmente a economia que
possvel aferir com os instrumentos estatsticos disponveis. S que, em Moambique,
a economia real est longe de ser apenas a que registada e medida, directa ou indirectamente. Isto acontece por dificuldades diversas, relacionadas menos com as limitaes metodolgicas e falta de instrumentos de medio do que com dificuldades reais
em capturar e aceder aos reais fluxos econmicos e financeiros, incluindo fluxos de
auto-consumo e, sobretudo, fluxos extra-legais e ilegais, ao nvel da economia canalha
(Rogue Economics), parafraseando Napoeloni (2009) - economia do roubo, da fraude,
da chantagem e burla, bem como trfico de vrios tipos (humano, de armas e drogas).
Convencionalmente, assume-se que a economia directa ou indirectamente
registada representa o grosso da economia nacional, estimando-se ter atingido em
304

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

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2009 cerca de 9,8 mil milhes de dlares americanos (Wikipedia, 2010). Contudo,
estas estimativas necessitam de ser interpretadas com cautela, para no se incorrer
no equvoco de que representa um mercado integrado e nacionalmente representativo dos principais universos econmicos, que constituem a economia nacional.
sabido que o PIB, tal como actualmente estimado e medido, capta uma
parte limitada da economia total. Sobre a proporo do auto-consumo, ainda
possvel arriscar estimativas aproximadas, mas a respeito da economia canalha,
nas suas mltiplas formas, desconhece-se completamente a sua dimenso e peso
real no valor monetrio total em circulao na economia moambicana.19
Considerando as elevadas propores de informalidade ao nvel dos principais factores de produo, pelo menos 75% do mercado dos factores terra, trabalho e capitais desenvolve-se mais ao nvel informal do que ao formal. provvel
que a parte da economia nacional excluda do mercado formal - particularmente
os vastos recursos fundirios e imobilirios, desvalorizados e convertidos em capital improdutivo por instituies avessas ao desenvolvimento de mercados nacionais integrados - possua presentemente um valor de mercado inferior ao actual
PIB moambicano. Apesar disso, do ponto de vista da situao e perspectiva de
desenvolvimento dos sistemas de proteco social, no irrelevante que a maioria
da populao moambicana continue a depender mais da economia de subsistncia do que da exgua economia capitalista, nacional e internacional.
semelhana do que acontece com a economia nacional, tambm a natureza do Estado est longe de ser debatida seriamente. Nas ltimas duas dcadas,
como foi acima referido, o principal sucesso do Estado moambicano tem sido
evitar, ou pelo menos adiar, a converso do Estado Falido em Estado Falhado
(Francisco, 2010a). Mas no est livre de que tal acontea, a mdio prazo, considerando que partes importantes do Estado Moambicano parecem estar cada vez
mais refns do crime organizado e narcotrfico.20 Alm disso, existem inmeras
evidncias da crescente precariedade da segurana pblica, tanto em relao
proteco pessoal dos cidados como dos seus bens, razo pela qual a populao
recorre frequentemente justia por conta prpria (e.g. linchamentos populares).
duvidoso que a proporo do mercado informal, no seu sentido amplo, represente somente os 40%
do PIB estimados por Schneider et al.(2010: 21; ver tambm Francisco e Paulo, 2006).
20
Em 2010, o Governo dos Estados Unidos da Amrica, atravs do Presidente Barak Obama,
tomou medidas em defesa do seu sistema financeiro nacional, alegadamente por Moambique
estar a tornar-se cada vez mais envolvido no narcotrfico internacional (www.clubofmozambique.
com/solutions1/sectionnews.php?secao=business&id=18539&tipo=one).
19

Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

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Quando se confronta esta realidade com a imagem de sucesso de Moambique, somente atravs das lentes do pensamento desejoso moambicano se podem
perceber afirmaes como a do IPC-IG (2010), sobre o sucesso de Moambique
ao nvel dos programas de proteco social:
Alm da frica Austral, Moambique, Gana e Qunia tambm tm sido bem sucedidos
no desenvolvimento de estruturas de proteco social, e / ou no avano em direco
definio de uma perspectiva de longo prazo das suas polticas e programas (IPC-IG,
Nota Conceptual, 2010).

Uma reflexo cuidada dos reais desafios colocados pela ampliao e consolidao da proteco social em Moambique mostra como esta tarefa est a tornar-se cada vez mais difcil nos dias de hoje. Parte das dificuldades, como se refere
e exemplifica no incio deste artigo, derivam de factores objectivos e acontecem
independentemente da vontade poltica dos governantes; outra parte deriva de
factores subjectivos e conjunturais, incluindo o empenho, a honestidade e o profissionalismo na implementao das polticas pblicas.
Setembro de 2010 foi um ms terrvel para os pensadores desejosos em Moambique. O ms comeou com mais uma revolta popular violenta e sangrenta nas duas
principais cidades da Provncia de Maputo (Maputo e Matola)21 e terminou com a
divulgao de novos dados devastadores contra a tese de que a pobreza estava a diminuir e a ser controlada. Segundo a 3 Avaliao Nacional da Pobreza e Bem-estar em
Moambique, a pobreza estagnou na melhor das hipteses, mas em vrias provncias
do pas, e nas zonas rurais em geral, aumentou substancialmente (MPD, 2010).
Face a este panorama da economia e do Estado de Moambique, legtimo
perguntar: que perspectivas se pode esperar para a proteco social num pas
21

306

Os distrbios violentos de 1 a 3 de Setembro, apelidados na imprensa internacional como a


revolta do po, (www.guardian.co.uk/world/2010/sep/02/mozambique-bread-riots-lootersdead, ou a revoluo do po (www.tvi24.iol.pt/sociedade/visao-quiosque-tvi24-revista-imprensa/1190312-4071.html), originaram mais de uma dezena de mortes de civis. Seguiramse alguns dias de tenso e boatos, at que, a 7 de Setembro, o Governo recuou na sua deciso,
suspendendo o aumento dos preos de alimentos, gua e electricidade, para alm de anunciar
outras decises visando pr termo ao protesto popular. Uma onda similar de protesto popular
ocorreu tambm em 05.02.2008 contra o aumento dos preos dos chapas (transportes urbanos
informais), originando confrontos com a polcia, paralisao do comrcio e outras actividades
na cidade de Maputo. Este tipo de protestos populares apontam para uma nova etapa poltica
nacional, um novo dissenso, parafraseando o conceito criado pelo filsofo francs Jacques
Rancire. Dissenso, ao invs de consenso, em que as pessoas que no fazem parte do poder de
Estado e da gesto da coisa pblica apoderam-se das ruas e do palco pblico, para declarar que
aquilo que o Governo decide no inevitvel.

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

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mergulhado numa falncia econmico-financeira crnica, h mais de um quarto


de sculo, com um Estado que hesita entre o subdesenvolvimento e o mau desenvolvimento, enquanto o desenvolvimento inclusivo parece ser usado na retrica
poltica como isca, destinada a atrair e a perpetuar a ajuda internacional, alegadamente em prol do combate pobreza?

PROTECO SOCIAL FINANCEIRA


De acordo com o ltimo censo populacional realizado em 2007 pelo INE
(2009, 2010), a populao moambicana em idade economicamente activa (PIA),
convencionalmente definida entre os 15 e 64 anos de idade, rondava os 10,6 milhes de pessoas (51% da populao total).
A taxa terica de participao econmica, definida como a percentagem da
populao em idade activa (15-64 anos), que exerceu alguma actividade econmica ronda os 77%. Na realidade, a taxa efectiva de participao econmica superior. Se ao efectivo terico, referente ao grupo etrio dos 15-64 anos, se adicionar
o efectivo de crianas e adolescentes dos 7-14 anos que exerceu alguma actividade
econmica, verifica-se que aproximadamente 32% (cerca de 1,4 milhes) de crianas e adolescentes trabalham (Grfico 4). Assim, a taxa efectiva de participao
poder rondar os 86%; ou seja, cerca de 20% mais do que estimado na base da
taxa terica de participao econmica.
A Tabela 2 mostra que a base laboral formal, potencialmente disponvel para
contribuir financeiramente para a segurana social, representa cerca de 8%, contra
17% de desempregados e 75% em actividades informais (INE, 2005). Na prtica,
menos de 10% dos mais de 10,6 milhes de pessoas na populao economicamente activa encontram-se actualmente abrangidos pela proteco social formal,
incluindo a previdncia social do Estado para trabalhadores da Administrao
Pblica e o sistema de segurana social (INSS). Como o efectivo do INSS inclui
trabalhadores registados, tanto os que contribuem activamente como os no contribuintes ou inactivos, na realidade, a percentagem de beneficirios da segurana
social formal cobre apenas 5% da populao em idade economicamente activa.
De uma maneira geral, a literatura actual sobre proteco social nos pases
subdesenvolvidos assume como um dado adquirido a ideia de que a viabilidade
e a sustentabilidade dos sistemas modernos de proteco social, dependem, prinProteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

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cipalmente, da robustez, eficcia e eficincia dos sistemas financeiros existentes


(Adsn, 2010; Baliamounte-Lutz, 2010; Cichon et al., 2004; Devereux e Sabates-Wheeler, 2004; Devereux et al., 2010; Ellis et al., 2009; Feliciano et al., 2008;
Holzmann, 2009; Nio-Zaraza, 2010; ILO, 2006; Quive, 2007; Whaterhouse e
Lauriciano, 2009; World Bank, 1999; Wuyts, 2006).
TABELA 2 POPULAO EM IDADE ECONOMICAMENTE ACTIVA E PROTECO SOCIAL FORMAL EM MOAMBIQUE 2007
Total

(em 1000 pessoas)


Populao Total (Censo 2007)

20.632

100

Populao 7 e mais anos de idade

15.213

73,7%

Populao em Idade Activa (PIA), 15-64 anos

10.589

51,3%

Assalariada
Informal
Desempregada

837
7.942
1.800

7,9%
75%
17%

Populao infantil trabalhadora (7 -14 anos)

1.354

8,9%

231,8
690,0
193,4
496,5

2,2%
6,5%
1,8%
4,7%

Populao Abrangida pela P.S Formal (Previdncia Social + INSS)

921,7

8,7%

Actuais Beneficirios de Segurana Socia Formal (INSS Activos + Estado)

425,2

4,0%

PIA por Sector de Actividade

PIA por Fonte de Contribuio


Previdncia Social Estado (Funcionrio da Adm. Pblica)*
Trabalhadores no Sistema de Segurana Social (INSS)
Activos
Inactivos

FONTE INE, 2005, 2009a, 2010; Recama, 2008


NOTA
(*) O Censo de funcionrio indicou um total de 169.963 funcionrios, mas o dado usado aqui deriva do Censo 2007

O pressuposto de que os sistemas modernos de proteco social dependem


cada vez mais dos sistemas financeiros correcto, mas apenas em parte; principalmente em pases onde os sistemas financeiros esto longe de serem extensivos
a toda a populao e a todo o territrio nacional. Significa, assim, que grande
parte da actual literatura sobre proteco social nos pases subdesenvolvidos no
reconhece adequadamente as implicaes da limitada abrangncia dos sistemas
financeiros relevantes para a proteco social.
Em parte, a excluso dos sistemas financeiros est relacionada com a estrutura laboral e econmica, de algum modo acima caracterizada; mas, por outro lado,
o prprio sistema financeiro, no caso especfico de Moambique , em si, muito
precrio e limitado.
308

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

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Moambique possui o pior ndice de acesso a servios financeiros na regio da


frica Austral, como constatou o recente estudo intitulado FinScope Mozambique
Survey 2009. O Grfico 3 ilustra bem a exiguidade dos sistemas financeiros moambicanos, tanto dos sistemas formais como dos informais. Em conjunto, estes sistemas
fornecem acesso a pouco mais de um quarto da populao adulta. A capacidade de endividamento dos cidados, nos sistemas formais e informais globalmente insignificante (de Vletter et al., 2009; Francisco e Paulo, 2006; Francisco, 2010c, 2010d; INE, 2006).
GRFICO 3 ACESSO A SERVIOS FINANCEIROS EM MOAMBIQUE, 2009

Excludos 77,8%

Formalmente
Bancarizado
(6,1%)
1,1%

3,1%
1,6%

Outro Formal
(0,5%)

0,4%

Informal
(9,6%)

FONTE de Vletter et al, 2009:36

Existe aqui um paradoxo importante. Enquanto os limitados mecanismos e actores


financeiros formais (cobrindo menos de 7% da populao) concentram e acumulam os
recursos de capital financeiro, por outro lado, cerca de 78% da populao adulta (85% na
zona rural e 61% na zona urbana) vive completamente excluda de tais sistemas formais.
Depreende-se, deste modo, que os dois lados do mercado financeiro que deveriam, directa ou indirectamente, sustentar os processos de proteco social (atravs de seguros
diversos, previdncia social, capitalizaes, entre outros produtos), de uma maneira geral
no se ligam entre si, se bem que ambos precisem fortemente um do outro.
Esta evidncia contraria uma percepo enganadora muito comum. A percepo segundo a qual o sistema informal compensa ou substituiu o sistema financeiro
formal (banca e outras entidades financeiras), onde este ltimo est ausente, no corresponde verdade. Os dados do FinScope Mozambique Survey 2009 mostram que o
sistema financeiro informal igualmente limitado em termos de abrangncia nacional.
Menos de 15% de pessoas adultas tm acesso ao sistema informal, das quais apenas
Proteco Social Financeira e Demogrfica Desafios para Moambique 2011

Desafios.indb 309

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5% estabelecem ligaes com o sistema formal (bancrio e outros formais). Por isso,
os mecanismos informais, quando muito, expandem o sistema financeiro formal para
o dobro da sua abrangncia nacional. Mesmo assim, considerados em conjunto os
dois sistemas financeiros, o sistema financeiro como um todo cobre apenas 22% da
populao adulta moambicana, o que significa que 78% permanece excluda.
Nestas circunstncias, como tinha sido acima adiantado, no de admirar
que o sistema de proteco social formal cubra menos de 5% da populao em
idade economicamente activa. Isto consistente com o baixo nvel de alocao de
recursos financeiros pblicos atravs Oramento do Estado; em 2009 a alocao
realizada para a segurana social e programas de assistncia social representou
menos de 0,5% das despesas oramentais gerais (Tabela 3). Em 2010, segundo os
dados da Tabela 3, parece existir uma tendncia de diminuio na alocao de
recursos, como proporo das despesas oramentais em relao ao PIB de 2009.
TABELA 3 ORAMENTO DO ESTADO PARA PROTECO SOCIAL FORMAL EM MOAMBIQUE, 2009-10
(em Milhes de US$)

Proteco Social Formal (PSF)

2009
$13,7

% PSF

2010
$11,3

% PSF

Oramento de Estado

$2.858

0,48%

$3.855

0,3%

PIB

$8.327

0,17%

$8.926

0,13%

FONTE FDC e UNICEF, 2010


NOTA
Cmbio: 30,6 MT por 1US$

Admitindo que os sistemas financeiros informais ampliam a abrangncia dos


formais para o dobro, o mais provvel que o mesmo acontea com os mecanismos de proteco social, assentes em mecanismos financeiros informais.
Perante o panorama acima descrito, algumas questes tornam-se inevitveis:
se o sistema financeiro nacional, em que se aliceram os mecanismos formais e
informais de proteco social, proporciona acesso a menos de um quinto da populao adulta, onde que os restantes quatro quintos das pessoas excludas do
sistema financeiro buscam a sua proteco social? Estaro elas totalmente desprotegidas, em termos de apoio bsico criana e mitigao de riscos de insegurana
da populao idosa? Com uma infra-estrutura financeira to limitada e excludente,
ser possvel aspirar a uma segurana social contributiva e a uma assistncia social
no contributiva, inclusivas e socialmente relevantes para a maioria da populao?
310

Desafios para Moambique 2011 Proteco Social Financeira e Demogrfica

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PROTECO SOCIAL DEMOGRFICA


A resposta curta e directa s trs interrogaes atrs colocadas pode ser dada
recorrendo ao conceito de Proteco Social Demogrfica (PSD), tal como foi
definido na introduo deste texto - o conjunto de relaes e mecanismos intergeracionais, de gnero, familiares, comunitrios e sociais que moldam e determinam,
directa ou indirectamente, os componentes de mudana demogrfica, nomeadamente: mortalidade, natalidade e migraes.
Aos mais de quatro quintos de moambicanos adultos, sem qualquer tipo de
acesso aos sistemas financeiros, no resta outra alternativa seno procurar garantir
a sua segurana e sobrevivncia atravs dos sistemas reprodutivos e demogrficos
estabelecidos ao longo dos sculos em torno das elevadas taxas vitais. Mesmo os
moambicanos com alguma forma de acesso a mecanismos financeiros podem
dispensar o contributo significativo dos mecanismos demogrficos.
Na sua vida quotidiana, a soluo para a preveno e mitigao dos principais riscos humanos, desde o risco de perder a vida precocemente na infncia
(antes de completar um ou cinco anos) at ao risco de mergulhar na insegurana
durante a velhice, continua a depender fortemente dos sistemas demogrficos de
proteco social. So sistemas predominantemente no financeiros, mas socialmente relevantes e determinantes do controlo social exercido nas prticas, atitudes e comportamentos das mulheres e dos homens.
Precisamente por causa desta caracterstica, geralmente vulgarizada e assumida como natural ou biolgica, Francisco (2010c) tem contraposto um argumento de algum modo provocativo, considerando o desprezo que o assunto tem
recebido nas polticas de proteco social mais convencionais. Em Moambique,
defende Francisco (Francisco et al., 2010a, 2010b), ter muitos filhos continua a ser
a principal forma de proteco social. Este assunto abordado, de forma mais
extensiva, num outro artigo includo neste livro. A este nvel, basta apenas registar
o facto de tal argumento suscitar um misto de reaces curiosas, desde surpresa,
algum embarao e tambm perplexidade. A surpresa e o embarao derivam da
forma como uma constatao to mundana e bvia expe de forma muito simples
a desateno ou mesmo desprezo dispensado ao domnio da proteco social,
socialmente relevante, enquanto a maior parte das energias, recursos humanos e
financeiros so concentradas em reas cujos resultados deixam muito a desejar.
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Os investigadores, doadores e as agncias internacionais no desconhecem o padro de proteco social, caracterstico das sociedades rurais e das economias de subsistncia pobres. Mas o hbito de lidar com os mecanismos familiares e demogrficos
como naturais, ou quando muito historicamente determinados, considera-se o ter muitos filhos como parte de um universo desligado dos sistemas de proteco social modernos, os quais assentam em mecanismos principalmente financeiros. Admite-se que ter
muitos filhos seja uma opo, em sociedades de economia de subsistncia fortemente
expostas vulnerabilidade crnica, onde as pessoas buscam segurana contra riscos e
choques nas redes sociais, sociedades funerrias e acumulao de activos produtivos destinados a alugar ou vender em tempos de crise (e.g. terra, gado, terra e outros activos).22
As definies de proteco social prevalecentes na literatura contempornea, fortemente focalizadas nas aces pblicas em resposta vulnerabilidade,
choques e privaes humanas (Norton et al., 2001: 7) tambm no facilitam o
reconhecimento do papel exercido pelos mecanismos privados e familiares. Estes
ltimos praticamente no podem contar com o apoio de entidades pblicas, tanto
da Administrao Pblica como de organizaes no governamentais e da sociedade, ou na combinao entre todas elas. Mais importante do que a insuficiente
facilitao por parte das definies conceituais, outras razes prticas concorrero, muito provavelmente, para o fraco reconhecimento do papel das relaes
no financeiras na proteco social. Apesar do espao reservado a este texto no
permitir aprofundar satisfatoriamente as razes principais do fraco reconhecimento da proteco social demogrfica, pelo menos possvel enumerar e qualificar
resumidamente cinco das referidas razes:
1) O paradoxo associado ao facto de o fundamental da proteco social
acontecer no domnio das relaes demogrficas e sociais, votada sua
sorte e risco, enquanto o grosso dos recursos (financeiros, humanos, tcnicos e em tempo) concentrado nos servios pblicos, cuja cobertura e
efectividade deixa muito a desejar;
22

312

dada a vulnerabilidade crnica dos nossos antepassados, as primeiras formas de seguro talvez
tenham sido, at, as sociedades fnebres que poupavam recursos para garantir ao membro de
uma tribo um enterro digno. Esse tipo de sociedades permanece a nica forma de instituio
financeira, em algumas das partes mais pobres da frica Oriental. Poupar antecipadamente para
uma provvel adversidade futura continua a ser o princpio fundamental dos seguros, quer seja
contra a morte, quer seja contra os efeitos da idade avanada, de uma doena ou de um acidente.
O truque saber quanto devemos poupar e o que devemos fazer com essas poupanas
(Ferguson, 2009: 164).

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2) Como o domnio reprodutivo e demogrfico, associado aos mecanismos


de sobrevivncia humana, frequentemente assumido como natural ou
socialmente contextual, muitos autores acreditam que tal domnio no
faz parte, ou est para alm, do mbito da proteco social;
3) A transio demogrfica moambicana est atrasada e decorre muito lentamente, comparativamente transio demogrfica em vrios pases do
sul de frica, tais como: Maurcias, Botswana, frica do Sul, Zimbabu,
Suazilndia e Lesoto (Bongaarts, 2005, 2007; Lesthaegue, 1980, 1989,
2010; Malbmerg, 2008; Reher, 2004; Schoumaker, 2004; Shapiro e Gebreselassie, 2007; UN, 2010). Alm disso, quando se trata de conceber
mecanismos de mitigao de riscos, de insegurana humana e formas
de preveno e compensao de choques, os modelos formalmente escolhidos inspiram-se nos modelos aplicados nos pases de transio demogrfica e economias avanadas, sem a devida considerao de que
Moambique se encontra ainda na fase inicial da transio demogrfica;
4) Interpretaes erradas e enganadoras da teoria geral de transio demogrfica, e em particular do papel da fecundidade no processo demogrfico, tm induzido certos autores a concluir que a teoria convencional da
fecundidade assenta no pressuposto de que os casais, em todo o mundo,
sempre desejaram ter muitos filhos, devendo por isso ser estimulados a desejarem menos filhos e famlias menores (Campbell, 2007: 242-243). Esta
percepo denuncia um grande equvoco quanto questo do nmero de
filhos desejados pelos casais. Num regime reprodutivo dependente de altas
taxas vitais, as pessoas no dispem praticamente de nenhuma margem de
escolha. Tal como no so capazes de controlar o elevado risco de morte
prematura, tambm no podem escolher entre a quantidade e a qualidade
do nmero de filhos. A continuidade da sobrevivncia garantida principalmente pela quantidade do nmero de filhos. Por isso, da mesma forma
que os casais no desejavam muitos bitos, tambm o argumento de que
as pessoas desejam ter muitos filhos, como se de uma opo subjectiva e
individual se tratasse, tem pouco sentido;
5) Como bem referiu Reher (2004), a ideia segundo a qual, antes da transio demogrfica, as pessoas preferem grandes famlias, por perceberem
a utilidade dos filhos na economia familiar e, mais tarde, como seguro na
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velhice, atractiva, mas reflecte mais a realidade histrica contempornea


do que a antiga. Num passado remoto anterior transio demogrfica,
as famlias no eram muito grandes. As taxas de crescimento populacional relativamente baixas, na generalidade do mundo, antes da transio
demogrfica, so a melhor prova de que, no passado, as famlias eram
geralmente pequenas (Reher, 2004: 25). A falsa percepo do passado
demogrfico poder derivar, em parte, da ignorncia dos factos histricos
mais remotos, mas, por outro lado, da confuso entre o nmero de filhos
nascidos e o nmero de filhos sobreviventes; estes nunca foram muitos,
na maioria da histria da populao humana (Reher, 2004: 25).
Do ponto de vista macro, tanto em termos demogrficos como em termos
econmicos, vrias so as caractersticas comuns aos pases que se encontram na
fase inicial ou atrasada da transio demogrfica, como o caso de Moambique: 1) As necessidades de consumo tendem a exceder a capacidade produtiva,
reflectindo-se em altos nveis de pobreza; 2) A abundncia de crianas est intimamente relacionada com a estrutura populacional jovem, manifestando-se na
elevada ocorrncia de trabalho infantil. Como se indicou anteriormente, existem
mais de 1,3 milhes de crianas e adolescentes em idades dos 7 aos 14 anos a
contribuir para a actividade produtiva familiar; um efectivo, como ilustra o Grfico 4, bastante superior ao efectivo de trabalhadores assalariados nos sectores
privado e pblico; 3) Forte dependncia da explorao de recursos naturais e
de capitais estrangeiros; 4) As mulheres precisam de investir considerveis recursos produtivos e em tempo na esfera da reproduo humana; 5) Persistncia
da elevada fecundidade (ter muitos filhos), visto que os sistemas financeiros e de
proteco social modernos mostram-se incapazes de substituir os antigos fluxos
de riqueza entre geraes e outros mecanismos de segurana social (Cain, 1981,
1983; Caldwell, 1976; Francisco, 2010a, 2010c, 2010d; Lesthaegue, 1980, 1989;
Malmberg, 2008; Malmberg e Soomestad, 2000; INE, 2002, 2009a, 2009b, 2009c;
2010; Robertson, 1991).

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GRFICO 4 TRABALHO INFANTIL VERSUS TRABALHO ADULTO ASSALARIADO NOS SECTORES PRIVADO E PBLICO,
MOAMBIQUE CENSO 2007

Trabalho Infantil
(assalariado & outros),
1.332.630
(57%)

os
iad
lar )
sa %
As (43

Sector Pblico,
316.644
(13%)

Sector Privado,
708.550
(30%)

FONTE INE, 2010

AMPLIAO DA PROTECO SOCIAL: OPORTUNIDADES E


DESAFIOS
Este artigo problematiza mais do que recomenda e prescreve, pela simples
razo de que o assunto nele debatido necessita, primeiro que tudo, de ser devidamente reconhecido, analisado e compreendido de forma sistemtica e aprofundada. Sem uma boa compreenso da complexa dimenso e natureza da proteco
social, no actual contexto moambicano, dificilmente se poder identificar solues alternativas e mais efectivas do que as opes at aqui implementadas.
primeira vista, no parece difcil mobilizar simpatia e reconhecimento, ao
nvel do senso comum, para o argumento fundamental apresentado neste trabalho, em torno da distino entre o domnio da proteco social demogrfica e o
domnio da proteco social financeira. Mas, numa segunda anlise, ser preciso
admitir que a simpatia e reconhecimento do senso comum nem sempre conduzem ao reconhecimento por parte do pensamento mais elaborado, em termos
acadmicos, polticos e operacionais. Esta dificuldade constitui, de imediato, um
dos desafios das ideias avanadas neste artigo, face ao escrutnio da crtica e considerao da sua relevncia e utilidade prtica para uma viso mais realista e relevante da proteco social moambicana.
Procurar mobilizar entendimento e apoio ao nvel das sensibilidades polticas e
ideolgicas actualmente mais influentes pode parecer uma perda de tempo. Enquanto
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assim acontecer, talvez no seja perda de tempo se o assunto aqui debatido continuar
a ser aprofundar, reunindo evidncias persuasivas e sistemticas, para uma compreenso da realidade moambicana, na esperana de que novas sensibilidades polticas,
ideolgicas e profissionais brotem dos dissensos (ver Nota 9) que esto a emergir.
Quatro questes chave, com implicaes tericas e prticas importantes, merecem maior aprofundamento no futuro, com vista a uma ampliao efectiva da
proteco social em Moambique. As quatro questes esto intimamente ligadas
aos pontos de vista expressos nas seces anteriores.

COMO SO TOMADAS AS DECISES SOBRE A AMPLIAO DA PROTECO


SOCIAL?
As decises sobre a ampliao de consolidao da proteco social so tomadas, consciente ou subconscientemente, em funo da natureza e do tipo de
instituies ou regras de jogo prevalecentes na sociedade. Enquanto certas decises reflectem e so influenciadas, de forma consciente e explcita, por abordagens
polticas, ideolgicas ou culturais especficas, muitas outras decises, escolhas e
opes so o resultado de interesses e valores, cuja influncia raramente racionalizada pelos seus actores. Frequentemente, factores determinantes da natureza
demogrfica da populao, alguns dos quais foram referidos mas no aprofundados neste trabalho, so apreendidos ou aprendidos pelas pessoas, ao longo da
vida, jogando um papel nos comportamentos e atitudes independentemente da
vontade individual das pessoas. Os processos de deciso so, por isso, complexos
e de difcil determinao, visto conjugarem factores objectivos e subjectivos, manifestados predominantemente de forma implcita e s raramente explicitamente.
A partir de 2007, o Governo Moambicano tem vindo a aprovar um conjunto de leis, regulamentos, planos de aco, relevantes para o presente e futuro
da proteco social em Moambique. No incio de 2010 aprovou a proposta de
estratgia nacional de segurana social bsica feita em 2009, e em Setembro, reagindo aos tumultos populares no incio do ms, introduziu subsdios dos preos
supostamente temporrios, em resposta revolta violenta contra o agravamento
do custo de vida nas zonas urbanas (Moambique, 2007a, 2007b, 2009a, 2009b;
INE, 2009c; Quive, 2007; Recama, 2008).
Estes esforos, alguns dos quais so conjunturais e ad hoc mas outros tm
implicaes estruturantes e de longo prazo, tm contribudo para a formao de
um quadro jurdico de proteco social que deixa muito a desejar, quando con316

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siderado no contexto mais amplo da natureza demogrfica, econmica, social e


organizacional do Estado em Moambique. um quadro legal fragmentado e
desarticulado, votado sua sorte e principalmente dependente da boa vontade de
alguns funcionrios pblicos voluntariosos e da generosidade dos seus parceiros
internacionais.
A generalidade dos detentores do poder poltico, governantes e lderes da
oposio mostra-se mais preocupada em ampliar e consolidar o controlo do poder
poltico do que em compreender e contribuir para uma plataforma institucional
saudvel e harmonizadora da diversidade de caractersticas da populao. Questes relativas s implicaes da actual fase da transio demogrfica moambicana,
seus nus e bnus para o processo de crescimento e desenvolvimento econmico,
incluindo as advertncias de estudos acadmicos sobre previsveis riscos de tenso
social associados evoluo demogrfica, so frequentemente desvalorizadas ou
ignoradas pelos lderes dos partidos. 23

QUAIS OS PRINCIPAIS CONSTRANGIMENTOS INSTITUCIONAIS?


Um dos constrangimentos principais da proteco social diz respeito carncia de infra-estruturas institucionais e organizacionais, com destaque para infra-estruturas financeiras, capazes de proporcionar uma plataforma de alternativas
efectivas dependncia da ajuda internacional, no processo de transio dos antigos mecanismos de proteco social demogrfica para os mecanismos modernos
de proteco social financeira. Uma plataforma que permita superar o paradoxo
que caracteriza o actual sistema de proteco social moambicano a generalidade da oferta de recursos financeiros em Moambique concentra-se num conjunto
de entidades financeiras, extremamente limitado, enquanto a maior parte da demanda potencial e efectiva da populao permanece completamente excluda dos
sistemas financeiros a que recorrem os servios de segurana e assistncia social.
Enquanto nos pases avanados da zona Euro os lderes polticos reagem
com preocupao e relutncia possibilidade de terem de recorrer ajuda internacional de agncias financeiras como o Banco Central Europeu (BCE) e o

23

No por acaso que grande parte das polticas e estratgias nacionais - e.g. Agenda 2025,
EDR (Estratgia de Desenvolvimento Rural), 2007; ODMs (Objectivos de Desenvolvimento
do Milnio) - revelam fraca ligao e consistncia com os planos de aces nacionais, sectoriais
(e.g. PRSPs (Poverty Reduction Strategy Papers)/PARPA (Plano e Aco para a Reduo da
Pobreza Absoluta, PES (Plano Econmico e Social) e projectos distritais e locais.
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FMI, em Moambique os governantes nem olham com horror para a hiptese de


os doadores virem a reduzir ou a interromper totalmente a ajuda ao Oramento
do Estado e sectores prioritrios. O Governo Moambicano mostra-se apostado
numa estratgia pouco, para no dizer nada, preocupada com a falncia crnica
econmico-financeira em que o Estado Moambicano se encontra mergulhado h
mais de 25 anos. Exemplo disso, para citar apenas um dos recentes, fornecido pela
viso expressa pelo Ministrio das Finanas (2010) relativamente sustentabilidade
da dvida pblica de Moambique. Este documento, na sequncia de outros que o
antecederam (Ministrio das Finanas, 2008), combina pressupostos e indicadores
macroeconmicos da dvida interna e externa e de possveis novos financiamentos;
simula e compara vrios cenrios alternativos de sustentabilidade da dvida a longo
prazo, num horizonte temporal compreendido entre o presente e meados do corrente sculo XXI, com incidncia para o perodo 2010 a 2030. Segundo o Ministrio
das Finanas (2010: 16) A poltica do Governo no que diz respeito mobilizao de
recursos externos, no privilegia a contratao de crditos no concessionais, neste
contexto o recurso a este tipo de financiamento ser opcional.
Depois da leitura deste importante documento governamental, percebe-se
que o actual Executivo no equaciona um cenrio em que se recorra seriamente
aos mercados financeiros, tanto nacionais como internacionais, com vista a inserir
a economia moambicana na economia internacional, numa perspectiva de viabilidade efectiva, segundo critrios de notaes de crdito decente, num quadro
institucional atractivo, transparente, inovador e saudvel, para merecer a confiana dos investidores. Em outras palavras, o Governo continua mais empenhado em
privilegiar a mobilizao de dinheiro fcil (donativos e subvenes altamente
concessionadas), com todas as consequncias que tal opo estratgica acarreta
para o modelo de desenvolvimento econmico e alternativas de proteco social
a ele ligadas.
No claro se a opo pela dependncia crnica acontece devido fraca
conscincia das suas implicaes negativas para o desenvolvimento econmico de
longo prazo, ou se uma escolha consciente dos decisores polticos, mais preocupados em maximizar o controlo do poder poltico e, tanto quanto for possvel, capacitarem o poder econmico dos actuais lderes polticos e governantes. sabido
que a bancarrota do Estado e da economia nacional no implica necessariamente
que todos os agentes econmicos se tornem insolventes. Pelo contrrio. Tanto no
tempo da guerra civil como no subsequente perodo de paz, a situao falimentar
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do Estado e da economia moambicana sempre proporcionou oportunidades de


acumulao de riqueza a certos grupos de interesses polticos e econmicos.
Em Moambique, os programas pblicos de assistncia social em curso so
implementados principalmente com recurso ajuda internacional. Na ausncia
de melhor, no h dvida de que tais programas sociais proporcionam algum alvio a alguns grupos populacionais em necessidade de apoio urgente. No entanto,
mesmo as aces conjunturais de alvio e emergncia acabaro por produzir fraco
impacto, se a nvel macro e mais amplo a ajuda internacional estrutural servir para
capacitar mais os j detentores do poder poltico e econmico do que os despossudos e mais necessitados de ajuda.

QUAIS AS PRINCIPAIS OPORTUNIDADES INSTITUCIONAIS?


A maior oportunidade para o desenvolvimento de instituies favorveis ao
progresso tem sido proporcionada pela generosidade da comunidade internacional, ao doar e prolongar a sua ajuda financeira e tcnica a Moambique. Apesar do
balano entre os custos e benefcios da ajuda estrutural ser discutvel, oportunidade no tem faltado. Por quanto tempo e como ir a ajuda internacional continuar
futuramente, no se sabe, mas uma coisa est a tornar-se cada vez mais evidente
o Governo est profundamente apostado em prolongar ao mximo possvel a
ajuda internacional (Ministrio das Finanas, 2010).
O estgio actual da transio demogrfica em Moambique, como se refere
ao longo deste trabalho, gera importantes nus demogrficos, devido debilitante
taxa de dependncia da populao, mas os bnus poderiam ser maiores se algo
de mais concreto fosse feito nesse sentido. Algo de concreto ao nvel das polticas
pblicas que contribussem para uma sociedade economicamente livre, tanto ao
nvel das liberdades negativas como positivas (Francisco, 2010a).
Nas duas seces precedentes, apresentam-se evidncias de que o nus demogrfico causado pela elevada taxa de dependncia populacional poder estar
a ser minimizado, a nvel rural, pelo facto de as famlias recorrerem ao trabalho
infantil e juvenil. Desconhece-se o valor que representa o valor econmico produzido pelos cerca de 1,3 milhes de crianas e jovens dos sete aos catorze anos
envolvidos na economia de subsistncia. De qualquer forma, o facto de este grupo
etrio, formalmente em idade pr-laboral, ser maior do que o efectivo total de
trabalhadores assalariados, nos sectores privado e pblico, justifica que se pense
no que isto representa em termos de proteco social real, ao nvel das famlias
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moambicanas, sem qualquer ligao aos sistemas formais de segurana e assistncia social.
Se a transio demogrfica avanar rapidamente nas prximas duas dcadas,
mais depressa poder alcanar-se o dividendo demogrfico, referido no incio deste texto. Permanecer, todavia, a dvida: ser que a sociedade moambicana est
ou ir preparar-se para tirar o melhor e maior proveito do dividendo demogrfico?
Do ponto de vista do pensamento desejoso moambicano, no s ir, como
tudo est sendo para que depois no se diga que os moambicanos foram apanhados de surpresa. Em contrapartida, do ponto de vista de um pensamento realista
e crtico, a resposta dvida anterior depende do tipo de instituies que prevalecerem progressivas e produtivas ou, pelo contrrio, regressivas e extractivas/
predadoras? A experincia passada no oferece motivos encorajadores, entre outras razes, porque persistiu no passado e continua a persistir uma grande insensibilidade para com as caractersticas e consequncia da actual fase da transio
demogrfica moambicana. Persiste uma grande indiferena para com as advertncias de estudos acadmicos, por exemplo, as consequncias dos constrangimentos institucionais aos efeitos da estrutura etria jovem da populao, ao nvel
do mercado de emprego e oportunidades de gerao de renda, os quais podero
converter-se em fonte de tenses sociais, em vez de oportunidade de gerao de
riqueza e melhoria do padro de vida da maioria da populao (Bloom et al., 2003;
Cincotta et al., 2002; Francisco, 2010c).

ALGUMAS REAS EMERGENTES PARA CONSIDERAO FUTURA


A ampliao e consolidao da proteco social em Moambique continuaro a ser fortemente condicionadas pela natureza do Estado e da totalidade da
economia nacional do Pas, mas, no menos importante, pelos factores objectivos referidos desde o incio deste trabalho: a composio e a estrutura etria da
populao moambicana, elevada dependncia da economia de subsistncia, do
trabalho infantil e dos recursos naturais. Alm disso, a actual configurao institucional moambicana, ao nvel poltico e econmico, tem favorecido o desenvolvimento de formas precrias e predadoras de proteco social, atravs de mecanismos de dimenso macro, mas raramente reconhecidos como tal: 1) O papel
da ajuda internacional tornou-se o garante de certas modalidades de segurana
social que beneficiam principalmente os trabalhadores do sector pblico urbano
e das administraes pblicas nas provncias e distritos. Uma segurana precria
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e de curto prazo, visto depender dos recursos canalizados para a Administrao


Pblica, beneficiando o efectivo dos funcionrios pblicos, atravs de remuneraes complementares dos seus salrios relativamente baixos; 2) O monoplio do
Estado sobre os direitos de propriedade da terra, supostamente visando evitar
que a populao rural fique exposta ao risco de insegurana fundiria, proporciona direitos precrios de uso e aproveitamento da terra, num quadro legal contraditrio e avesso ao desenvolvimento de um mercado economicamente saudvel
e progressivo; 3) A fraca e ineficiente articulao entre as polticas pblicas nacionais, as prioridades fixadas pelos doadores e as necessidades do mercado privado
e da sociedade civil em geral.
Todavia, o que Moambique mais necessita, e por enquanto pouco tem desenvolvido, de um processo de transformao estrutural da economia e dos
mecanismos institucionais fomentadores de sistemas de proteco social viveis
e sustentveis, capazes de complementarem e substiturem progressivamente os
mecanismos antigos de PSD. A este nvel, o desenvolvimento de mecanismos
modernos de PSF, assentes em sistemas financeiros inclusivos e eficientes deveria
ser uma prioridade, com vista a ampliar a segurana humana mais digna, em termos de liberdade em relao carncia e ao medo, da preveno e seguro contra
a insegurana nas diferentes fases do ciclo da vida humana. Neste contexto, as
prprias iniciativas de proteco social poderiam ser convertidas em veculos de
promoo da incluso institucional, tanto financeira como administrativa.
Se esta perspectiva de proteco social passasse a ser reconhecida pelos fazedores de polticas pblicas, certamente que as polticas nacionais dar-lhe-iam um
enquadramento mais explcito e prioritrio, com clara expresso em termos de
despesas financeiras e fiscais, bem como nas polticas de trabalho, de migrao, de
terras e de investimento, entre outras.

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POLTICAS DE HIV E SIDA E DINMICAS


SOCIOCULTURAIS EM MOAMBIQUE
NOTAS PARA REFLEXO
Sandra Manuel

INTRODUO
Passaram-se duas dcadas aps a identificao dos primeiros casos de HIV
e SIDA no pas. At 1992, a guerra civil restringiu a circulao dentro e fora das
fronteiras nacionais. No entanto, o movimento de retorno dos refugiados, assim
como o intensificar da actividade econmica e comercial, contribuiu, desde ento,
para o rpido aumento dos nveis de prevalncia em Moambique. O novo milnio inaugurou a incluso do pas e da regio africana a que este pertence - frica
sub-Sahariana - no grupo dos pases com os mais elevados ndices de HIV e SIDA
no mundo. Neste artigo proponho-me a reflectir sobre a resposta nacional HIV
e SIDA em Moambique convidando, particularmente, reflexo sobre a maneira
como as polticas de HIV e SIDA (concretizadas em forma de planos) reflectem e
interagem com a diversidade das dinmicas socioculturais do territrio nacional.
Ao longo dos anos, os planos de controlo de HIV e SIDA vm estabelecendo
as linhas-chave de aco nacional que definem - particularmente a partir da introduo do Plano Estratgico Nacional no ano 2000 - os objectivos a atingir no perodo
de durao do plano, o modelo de operacionalizao das actividades e o processo
de monitoria e avaliao das actividades realizadas. Estes planos fazem um levantamento da situao nacional de HIV e SIDA e definem os conceitos a operacionalizar. Na minha experincia como antroploga na rea de sade e sexualidade, dois
conceitos vm-me chamando a ateno pela forma como so usados no discurso e
na prtica concernente HIV e SIDA: gnero e tradio. Assim, neste artigo, tentarei trazer ao debate algumas das reflexes que venho realizando com base na minha
experincia como acadmica e consultora no concernente interaco entre as polticas de HIV e SIDA e a sua aplicao no terreno, realando estes dois conceitos.
Em primeiro lugar, apresentarei, de forma abreviada, o estado de situao
de HIV e SIDA no pas e uma breve descrio do percurso das polticas de HIV
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e SIDA. Subsequentemente, irei reflectir sobre algumas das nuances criadas entre os posicionamentos polticos e as variveis socioculturais, especificamente no
referente aos conceitos de gnero e tradio. A discusso aqui apresentada tem
como base a anlise de documentos governamentais, de organizaes e parceiros
multilaterais e bilaterais de Moambique. A reflexo auxiliada pela literatura
acadmica da rea social que discute aspectos nacionais, africanos e vises globais
sobre HIV e SIDA, poltica e questes socioculturais associadas ao gnero e sexualidade. Paralelamente, usarei reflexes provenientes da pesquisa etnogrfica por
mim efectuada, tanto a nvel rural como urbano, pelo pas.

UM OLHAR SOBRE A TRAJECTRIA DO HIV E SIDA E SUAS


POLTICAS
SIDA considerado um grave problema de sade e social em Moambique,
uma vez que afecta as diversas esferas da sociedade. Em termos de taxas de prevalncia de HIV, verificou-se um crescimento que na primeira dcada do sculo XX
atingiu os 15% da populao nacional. No entanto, as dinmicas de prevalncia
nacional, longe de serem homognea apresentam um padro de heterogeneidade
nas diferentes provncias e regies do pas. A tabela abaixo ilustra a diversidade da
prevalncia de HIV no pas num intervalo de dez anos.
Como se pode depreender da tabela, as estatsticas sobre a prevalncia de HIV
das rondas epidemiolgicas e do INSIDA indicam tendncias diferenciadas. Estas
dissemelhanas devem-se ao facto de os estudos usarem metodologias distintas de
recolha de dados. As rondas epidemiolgicas so realizadas em mulheres grvidas
atravs de testagem sequencial de 300 mulheres entre os 15-49 anos de idade durante
a sua primeira consulta pr-natal (INE et al., 2008) Diferentemente, o INSIDA efectuou a recolha de amostras de sangue junto dos inquiridos (tanto homens como mulheres) dos 0 aos 64 anos elegveis para o inqurito, tendo em vista estimar a prevalncia da infeco por HIV na populao moambicana em geral (INSIDA, 2010: 1).
No entanto, a relevncia da anlise enraza-se no facto de HIV e SIDA se ter tornado um problema e ter sido colocado na agenda no apenas por ser um problema de
sade e um peso scio-econmico mas tambm, como sugere Parker (2000), em 1990 a
SIDA j se ter transformado numa indstria com valores econmicos, simblicos e polticos elevados que conseguiam envolver e mobilizar diversos interesses (Parker, 2000).
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TABELA 1 EVOLUO DAS TAXAS DE PREVALNCIA DE HIV E SIDA EM MOAMBIQUE


Provncia

Ronda 2000

Ronda 2001

Ronda 2002

Ronda 2004

Ronda 2007

INSIDA 2010

Maputo Cidade

13,5%

15,5%

17,3%

20,7%

23%

16,8%

Maputo Provncia

14,4%

14,9%

17,4%

20,7%

26%

19,8%

Gaza

12,6%

19,4%

16,4%

19,9%

27%

25,1%

Inhambane

7,8%

7,9%

8,6%

11,7%

12%

8,6%

Zona Sul

12,0%

14,4%

14,8%

18,1%

21%

17,8%

Sofala

20,6%

18,7%

26,5%

26,5%

23%

15,5%

Manica

17,3%

18,8%

19,0%

19,7%

16%

15,3%

Tete

16,3%

16,7%

14,2%

16,6%

13%

7,0%

Zambzia

10,0%

15,4%

12,5%

18,4%

19%

12,6%

Zona Centro

14,4%

16,8%

16,7%

20,4%

18%

12,5%

Niassa

6,2%

5,9%

11,1%

11,1%

8%

3,7%

Nampula

4,8%

7,9%

8,1%

9,2%

8%

4,6%

Cabo Delgado

7,5%

5,0%

7,5%

8,6%

10%

9,4%

Zona Norte

5,7%

6,8%

8,4%

9,3%

9%

5,6%

11,0%

12,7%

13,6%

16,2%

16%

11,5%

Nacional

FONTES INE et al 2008, MISAU & INE 2010

Em termos de polticas nacionais, o ano de 1986 marcou o incio de uma preocupao com o problema em Moambique quando foi diagnosticado o primeiro
caso de SIDA num mdico haitiano que se encontrava no pas (CNCS, 2004). A
Organizao Mundial da Sade (OMS) tomou um papel central na coordenao dos esforos da descoberta e combate epidemia a nvel global. Assim, uma
equipa da OMS desloca-se a Moambique em 1986 e ajuda no diagnstico do
primeiro caso no pas. Em 1987, como resposta descoberta do primeiro caso de
SIDA, esta equipa da OMS inicia, em coordenaco com o MISAU, a preparao
dos primeiros estudos epidemiolgicos sobre a doena (MISAU, 1988). Esta iniciativa enquadra-se no contexto do Global Programme on AIDS/Programa Global
da SIDA de 1986 a 1989 (Mann e Kay, 1991) da OMS. A implementao da estratgia global pela OMS implicava a colaborao deste organismo com os pases no
desenho dos planos nacionais de luta contra SIDA que se traduziriam em polticas
de gesto da doena (Mann e Kay, 1991; Matsinhe, 2005).
no mbito dos resultados desses estudos, e dando seguimento estratgia
global de luta contra SIDA da OMS que o MISAU se mobiliza para desenhar o
primeiro programa de combate HIV e SIDA, sob clara orientao e concepo
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de consultores da OMS - o Plano de Curto Prazo de 1987. Como o nome indica,


este plano foi breve, com a maior parte das actividades realizadas mesmo no ano
de 1987. O objectivo central era a criao de uma estrutura administrativa para a
coordenao das aces. Assim, era imperiosa a contratao de um coordenador
nacional para o Programa Nacional de Combate SIDA (PNCS) e a sua contra-parte da OMS, o envio de material de educao em sade e um stock de preservativos (MISAU in Matsinhe, 2005: 39).
Em 1988 segue-se o Plano de Mdio Prazo que vigora entre 1988 e 1990.
Neste plano, os objectivos centravam-se em identificar a magnitude e progresso da
epidemia, promover medidas para a reduo da transmisso por via sexual, atravs
do sangue, e assegurar o aconselhamento s pessoas diagnosticadas com o HIV
positivo e doentes de SIDA (MISAU, 1988). A questo do tratamento era tambm
indicada neste plano, embora em termos prticos no fosse efectivada devido ao
estgio geral da epidemia e s dificuldades no concernente ao tratamento.
Nota-se a interveno marcante da OMS nestes processos, como parte da sua
estratgia de globalizao da estrutura de resposta que era orgulhosamente referida
nos seus documentos, que indicavam que, em 1991, cerca de 157 pases dispunham de
um plano de combate SIDA; no entanto, tal no refere nada sobre os contedos,
graus de apropriao e implementao desses planos (Mastinhe, 2005: 39). Percebe-se tambm que, desde o incio do processo de gesto da epidemia, Moambique j
seguia tendencialmente um modelo importado com carcter top-down, uma vez que
os especialistas, o modelo das polticas a serem implementadas na luta contra a SIDA,
assim como os materiais de educao para sade e SIDA, eram importados. Tal processo reflectia a humildade e a ausncia de expertise local na gesto da nova epidemia.
No entanto, como refere Matsinhe, existiam ressalvas que, embora discretas, possuam
um carcter bastante significativo nas etapas de estruturao da resposta moambicana SIDA (Matsinhe, 2005), como indica o seguinte posicionamento:
O Governo de Moambique reconhece que o PNCS de alta prioridade, mas no dever
impedir o funcionamento de outros programas sanitrios devendo por isso ser promovido
tanto quanto possvel nas actividades dos Cuidados Primrios (MISAU in Matsinhe, 2005).

Tal pronunciamento demonstra um sentido de manuteno de uma autonomia

a nvel poltico e de organizao da estrutura poltica local. No entanto, em questes


de carcter sociocultural, nota-se um vazio na aco. Este difere de casos considerados
de sucesso na gesto de HIV e SIDA como o Brasil onde, embora a resposta ao SIDA
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estivesse tambm centrada na OMS, activistas locais tiveram um papel importante


nas primeiras iniciativas de combate doena, sendo os responsveis pela primeira

articulao da sociedade civil com os rgos de sade para produzir uma resposta
governamental epidemia (Santos, 2009).

Para a gesto dos programas, foram criadas pelo MISAU a Comisso Nacional

de Combate SIDA e o Centro de Coordenao da SIDA (CCS). O primeiro tinha


como papel central aconselhar o MISAU na conduo de programas de combate

epidemia e o ltimo deveria gerir a implementao quotidiana do Programa (MISAU,


1988). No processo de combate epidemia, foram envolvidas as chamadas organiza-

es democrticas de massas como a Organizao dos Trabalhadores de Moambique


(OTM), a Organizao da Mulher Moambicana (OMM), a Organizao da Juventude Moambicana (OJM), Grupos Dinamizadores (GDs) reflectindo o ambiente poltico vivido na altura. Os membros dessas organizaes receberam formao

como educadores para a SIDA em cada provncia. Membros das Foras Armadas de
Moambique foram tambm treinados pela sua insero nas reas rurais durante a
poca da guerra civil (Matsinhe, 2005). Os curandeiros foram igualmente envolvidos
atravs do Programa sobre Medicina Tradicional existente no Instituto Nacional de

Sade. No entanto, as dinmicas de poder entre a biomedicina e a medicina tradicional comeam a ser evidenciadas com a adopo, por especialistas da biomedicina, de

uma perspectiva paternalisticamente pedaggica e no de dilogo e trocas, uma vez


que, no processo de interaco entre os dois grupos, os biomdicos tendem a ditar o
que fazer e como fazer aos mdicos tradicionais (Green, 1994).

A situao de guerra vivida no pas nos primrdios do diagnstico da SIDA em

Moambique iluminou algumas especificidades como mostra a avaliao do Plano de


Mdio Prazo (1988-1990) que aponta para graves problemas de implementao devido desestabilizao provocada pela guerra. No entanto, outras dificuldades emergem
como mostra Matsinhe na sua anlise:

A ideia de que alcanar mudanas de comportamento muito difcil, permeia a reaco


moambicana contra a SIDA em todas as suas etapas. E recorrentemente invocada ao
longo das intervenes dos diferentes actores, em diferentes tons e com diferentes subterfgios, at como forma de demonstrar frustrao e impotncia, a despeito dos programas
considerados aperfeioados, e zelosamente implementados, mas sem aparentemente
produzir os desejados efeitos de influenciar comportamentos, sistematicamente monitorados atravs de nmeros, aos quais o pas se apegou e olha como sinnimo do sucesso ou
fracasso das suas campanhas de informao e educao (Matsinhe, 2005: 45).

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Segundo a anlise de Matsinhe percebe-se, desde muito cedo, no processo


de planificao e controlo da epidemia, que a mudana de comportamentos uma
meta difcil de atingir, embora se insista na concretizao de tal mudana como
medida de sucesso.
Ainda no Plano de Mdio Prazo (1988 1990), na conjuntura social da epidemia, os deslocados de guerra passam a ser percebidos como os principais propagadores do vrus devido a uma tendncia de promiscuidade.
No ano de 1992 entra em vigor o que foi designado como a 3a fase do Plano de Mdio Prazo, dando continuidade aos dois precedentes. Nesta, d-se mais
nfase ao preservativo. O foco est na concentrao de esforos para que a sua
distribuio entre numa fase mais dinmica, surgindo assim a necessidade de desenhar uma estratgia de marketing e melhorar a rede de distribuio (MISAU, 1992:
14). Para implementar a estratgia de marketing social do preservativo, o MISAU
contratou a Population Service International (PSI), com fundos disponibilizados
pela Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID). As actividades do PSI iniciaram-se em trs cidades e estenderam-se posteriormente
para todas as provncias do pas, com particular destaque para a maior parte dos
distritos (Matsinhe, 2005).
No contexto de paz que o pas passou a viver aps os Acordos de Paz de
1992, o Programa Nacional de Combate SIDA (PNCS) trabalha no sentido
de alargar o programa a todas as provncias e distritos. As principais actividades
visavam a formao de pessoal de sade na deteco e tratamento de doenas de
transmisso sexual (DTS), estabelecimento de sistemas de vigilncia epidemiolgica e actividades de informao, educao e comunicao.
Em 1995 assiste-se fuso do Programa Nacional de Combate SIDA e o
Programa Nacional de Controlo de DTS, formando o Programa Nacional de Controlo de DTSs/HIV-SIDA, com financiamento maioritrio da Comunidade Europeia. As principais reas de aco passam a incluir: Gesto, Informao, Educao
e Comunicao, Vigilncia Epidemiolgica, Apoio Laboratorial, Aconselhamento
e Cuidado de Doentes e Marketing Social do Preservativo (Matsinhe, 2005).
Em 1996 foi criada a UNAIDS que passou a assumir a resposta ao HIV e
SIDA, antes coordenada pela OMS. Em 1999 o Banco Mundial lana o modelo
Plano Estratgico Ideal que preceitua que a luta contra o HIV e SIDA deve comear no nvel mais alto de liderana poltica. E, por essa razo, os pases deveriam
nomear uma comisso multi-sectorial de trabalho que englobasse representantes
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dos variados ministrios, lderes religiosos e culturais, sociedade civil, pessoas com
HIV/SIDA, grupos de mulheres e jovens, organizaes no governamentais, organismos de base comunitria, sector privado, entre outros. neste cenrio que
no ano 2000 criado o Conselho Nacional do Combate ao HIV-SIDA seguindo
a directiva do Banco Mundial de criao do National Aids Council (CNCS) e de
um plano estratgico nacional guia para aco e mudana..
Na filosofia trazida com a entrada da UNAIDS e pelo Banco Mundial, nota-se a nfase na expanso da resposta multi-sectorial que se reflecte nos objectivos
centrais do primeiro Plano Estratgico Nacional de Combate ao HIV e SIDA
- PEN I (2000-2002): reduzir a propagao das infeces de HIV e mitigar os
efeitos da epidemia atravs de uma perspectiva resposta multi-sectorial com foco
em aces de preveno (UNAIDS, 2008). Nesta perspectiva, seguindo os ditames
do Banco Mundial e das agncias das Naes Unidas responsveis pela gesto da
epidemia, o HIV e SIDA foi integrado (mainstreamed) na maior parte das estruturas que definem a poltica nacional como o Plano de Aco para a Reduo da
Pobreza Absoluta 2006-2009 (PARPA II); vrios Ministrios elaboraram planos de
combate epidemia.
O PEN II (2005-2009) representa a segunda gerao do delinear