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O IESE uma instituio comprometida com investigao social e econmica pluralista, interdisciplinar e heterodoxa, com enfoque no rigor e qualidade acadmica e na relevncia e compromisso
social do seu trabalho, aberta colaborao e cooperao e dedicada a contribuir para o desenvolvimento de redes de investigadores e organizaes de
investigao associadas sobre Moambique e o seu
enquadramento na frica Austral e no Mundo.
DESAFIOS
PARA
MOAMBIQUE
2011
organizao
Lus de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Srgio Chichava | Antnio Francisco
AUTORES
Antnio Francisco
Aslak Orre
Carlos Muianga
Carlos Nuno Castel-Branco
Domingos do Rosrio
Fernanda Massarongo
Joo Paulo Borges Coelho
Jos scar Monteiro
Lus de Brito
Nelsa Massingue
Rogrio Ossemane
Rosimina Ali
Salvador Cadete Forquilha
Sandra Manuel
Srgio Chichava
Sofia Amarcy
Yasfir Ibraimo
Zaqueo Sande (1977-2010)
ISBN
www.iese.ac.mz
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TTULO
DESAFIOS PARA MOAMBIQUE, 2011
ORGANIZAO
LUS DE BRITO, CARLOS NUNO CASTEL-BRANCO, SRGIO CHICHAVA, ANTNIO FRANCISCO
EDIO
IESE
COORDENAO EDITORIAL
MARIMBIQUE CONTEDOS E PUBLICAES, LDA
EDITOR EXECUTIVO
NELSON SATE
DESIGN GRFICO
ATELIER 004
PAGINAO
ZOWONA - COMUNICAO E EVENTOS
FOTOGRAFIA DA CAPA
JOO COSTA (FUNCHO)
REVISO
OLGA PIRES
IMPRESSO E ACABAMENTO
NORPRINT
NMERO DE REGISTO
6922/RLINLD/2011
ISBN
978-989-8464-04-0
TIRAGEM
2500 EXEMPLARES
ENDEREO DO EDITOR
AVENIDA PATRICE LUMUMBA, N. 178, MAPUTO, MOAMBIQUE
IESE@IESE.AC.MZ
WWW.IESE.AC.MZ
TEL.: +258 21 328 894
FAX : + 258 21 328 895
MAPUTO, MARO DE 2011
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AUTORES
Antnio Francisco
Director de investigao do IESE e Professor Associado da Faculdade de Economia da
Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Demografia pela Universidade Nacional da Austrlia. antonio.francisco@iese.ac.mz
Aslak Orre
Investigador do Chr. Michelsen Institute (CMI), doutorado em Cincia Poltica pela
Universidade de Bergen, Noruega. As suas principais reas de pesquisa so partidos
polticos, processos de democratizao, descentralizao e governao local em Angola e
Moambique. aslak.orre@cmi.no
Carlos Muianga
Assistente de Investigao do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, licenciado em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa esto ligadas a recursos naturais, indstria extractiva e ligaes intersectoriais. carlos.muianga@iese.ac.mz
Carlos Nuno Castel-Branco
Director de investigao, Director do IESE e Professor Associado da Faculdade de Economia
da Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Economia (Economia Poltica da Industrializao e Poltica Industrial) pela Universidade de Londres. carlos.castel-branco@iese.ac.mz
Domingos do Rosrio
Investigador Associado do IESE e Professor Auxiliar da Faculdade de Letras e Cincias Sociais
da Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de
Bordeaux, Frana. sopito78@gmail.com
Fernanda Massarongo
Assistente de Investigao no IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, licenciada em Economia pela Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane. As suas reas de pesquisa so relativas a opes de financiamento ao
Estado, dinmicas do sector financeiro em Moambique e ligaes com a base produtiva. fernanda. massarongo@iese.ac.mz
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NDICE
INTRODUO
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PARTE I POLTICA
Lus de Brito
PARTE II ECONOMIA
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7 MILHES
REVISO DO DEBATE E DESAFIOS PARA DIVERSIFICAO DA BASE PRODUTIVA
Zaqueo Sande
207
229
185
231
283
Sandra Manuel
333
353
SADC
COOPERAO E SEGURANA PBLICA
Joo Paulo Borges Coelho
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INTRODUO
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dos e as suas lideranas polticas respondam s necessidades do conjunto da sociedade e no apenas aos interesses de um pequeno grupo. Evidentemente, isso no
possvel a no ser dentro de um quadro de real responsabilidade democrtica.
O Estado e o poder que lhe est associado ocupam, pois, um lugar central
na vida das sociedades e enfrentam hoje desafios acrescidos naquelas que, por diferentes razes histricas, incluem vastos sectores da populao excludos dos benefcios do desenvolvimento. Os artigos que formam a primeira parte deste livro,
dedicada poltica, abordam alguns destes aspectos. O primeiro artigo, partindo
de uma breve reflexo sobre a artificialidade histrica da construo estatal em
frica, essencialmente resultante da imposio externa de poderes centrais - os
coloniais, mas no s - sobre as sociedades locais, frequentemente juntando grupos que viviam separados e separando outros que estavam juntos, interessa-se pela
descentralizao numa perspectiva nova, a do empoderamento das comunidades
locais, como forma de avanar para uma construo do Estado, de alguma forma,
a partir de baixo e tendo o cidado como centro do processo, no sentido de uma
refundao do Estado, nos termos do autor. A este artigo, que se desenvolve
em forma de reflexo e propostas, seguem-se dois outros que analisam aspectos
concretos da experincia de descentralizao, dos seus problemas, limitaes e,
consequentemente, desafios. Um analisa a formao do sistema de partido dominante depois da introduo do multipartidarismo e algumas das suas consequncias em termos de participao no quadro dos conselhos locais. O estudo suscita
duas questes principais: como evitar que esses conselhos sejam meros rgos de
consulta e fazer com que se tornem efectivamente espaos de participao cidad,
e como responder ao desafio de incluso num ambiente de partido dominante. O
outro analisa a luta pelo poder municipal em Nacala Porto, mostrando, por um
lado, uma Frelimo com dificuldade em aceitar a alternncia poltica no municpio
e, por outro, como a Renamo, no obstante uma tentativa inicial de governao
tecnocrtica e relativamente aberta, acabou por se inscrever numa lgica poltica
clientelista. O artigo conclui que, num contexto de partido dominante, o papel do
governo central decisivo em relao governao local e tem sido um obstculo
ao desenvolvimento do pluralismo poltico. O ltimo artigo uma contribuio
para o actual processo de reviso da legislao eleitoral e apresenta algumas propostas em relao a quatro aspectos centrais: a composio e o processo de formao da Comisso Nacional de Eleies, o recenseamento eleitoral, as assembleias
de voto e a votao e a contagem e apuramento de resultados.
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os autores. Pelo contrrio, estamos perante uma diversidade de pressupostos tericos, de abordagens e de metodologias de anlise, que, sobretudo, contribuem para
alimentar um debate aberto e plural sobre as escolhas e opes que caracterizam
as polticas pblicas e que dependem dos interesses, por vezes contraditrios, que
so inerentes vida social.
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PARTE I
POLTICA
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ESTADO, DESCENTRALIZAO E
CIDADANIA
EQUAO POSSVEL OU IMPERATIVA?
Jos scar Monteiro
Nos finais do ano de 2010, um navio moambicano foi sequestrado no Canal de
Moambique por piratas somalis. O fenmeno da pirataria somali tem dado lugar a
energtico, as cumplicidades locais, etc.). Mas pouco abordam o que est por detrs,
que o colapso do Estado somali que dura h mais de dcada e meia.
No entanto, a tese dos Estados fracassados (failed states) tem sido uma constante
vivo o da Cte dIvoire, tem menos a ver com ideologia e mais com a questo da
construo da nao. E poderemos discutir se o modelo de Estado em frica, com
fronteiras que no correspondem a etnias, no tem o seu peso nesta questo.
A Somlia era um dos poucos Estados africanos que possua unidade tnica e
lingustica. Portanto, o colapso do Estado somali no tem a ver com a etnia. Por um
momento pareceu que a Somlia iria sobreviver sem Estado, pelo menos em parte.
Ora a pirataria amanh ser outra coisa! demonstra que os pases continuam
a ter necessidade de uma forma de organizao que garanta o respeito das regras
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sua, vez sarem de cena. Foi tambm o tempo de outras entidades morais extra
estatais, tais como personalidades e outras entidades morais ou espirituais, como
as igrejas. Talvez essa fase no tenha ainda terminado.
O que relevante que, em todos os casos, foi preciso recorrer a entidades nacionais externas ao Estado ou mesmo ao Pas, como as Naes Unidas, para escorar
a legitimidade dos Estados africanos, como se eles prprios, no seu sentido amplo de
coisa pblica, de res publica, no possussem, dentro de si, capacidade de reconstruo e regenerao. Como se no houvesse capital social sob forma de preocupaes
com a gesto pblica, aces locais, experincias de governao no pas capazes de
inspirar e refundar a construo do Estado, quer as mais antigas quer as mais recentes, obscurecidas pela visibilidade encandeante das aces do Estado.
E as solues no geral consistiram em erigir processos eleitorais que, em
grande parte, tiveram o condo de aquietar os espritos e definir um processo de
escolha legitimado. Reentrada do povo na histria, pois, por via da legitimao
das escolhas maioritrias! Mas as maiorias numricas no resolvem outros problemas, nomeadamente o da gesto e coexistncia de outras afirmaes identitrias.
Por outras palavras, os processos eleitorais supem um grau de coeso todos
partem da noo de nao que nem sempre existe. Ainda antes da vaga multipartidria de 1990, lembremos como, no caso do Zimbabwe, as eleies criaram
uma maioria mas no resolveram os problemas tnicos subjacentes com o ciclo de
reaco e contra-reaco que tragicamente se seguiram no Matabeleland.
O conceito de descentralizao tem uma conotao favorvel. Evoca diferena, florescimento, multiplicidade, participao. Em contrapartida, centralizao palavra partida carregada de sentidos negativos, evoca autocracia, no
consulta, dirigentes distantes, desligados dos problemas reais. O debate sobre a
descentralizao tem esta dimenso psicolgica.
Nos tempos modernos, e mais especificamente no quadro do consenso de
Washington, a descentralizao fez parte da panplia crtica dos poderes excessivos do Estado, da sua interveno despropositada na economia, ao lado da privatizao, e da terciarizao de servios. Como acontece em movimentos globais
deste gnero, estas ideias - cada uma delas em si acertada - utilizadas de forma
crescente na gesto privada com bons resultados e, diramos, todas elas j praticadas, foram transformadas num pacote e foram dogmatizadas. Como todos os
dogmas, o princpio comea a prevalecer sobre a realidade. Legies de peritos
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armados destas ideias simples desceram como nuvens sobre os novos Estados
para espalhar a boa nova.
Descentralizao tambm transformao de estilo de governao: quem
descentraliza passa a exercer a sua autoridade de forma indirecta, atravs de normas, metodologias, formao e inspeco, o que pode ser difcil para quem se habituou ao decisionismo central. preciso que o processo prepare os intervenientes
para um novo estilo de direco.
Finalmente, a descentralizao tambm geradora de receios de fragmentao. Mecanismos de habituao e certificao tm de ser pensados para que o
processo siga uma marcha sustentada, mesmo se por vezes mais lenta. O pas no
vai fugir, disse algum.
Uma linha de pensamento bastante difundida identifica descentralizao
com autarcizao. Esta a forma acabada da descentralizao na medida em que
consagra poderes locais.1 uma descentralizao democrtica electiva. E certamente h bons argumentos nesse sentido: a autarcizao atribui competncias especficas em regra sobre os chamados assuntos de vizinhana,2 define um territrio,
consagra poderes prprios e, sobretudo, define processos de escolha de dirigentes
por uma populao determinada por um processo independente de outra entidade. O corolrio lgico desse raciocnio so avaliaes quantitativas e mensurveis:
assim, o nvel de cometimento pela descentralizao depende do ritmo de criao
das autarquias. Moambique comeou com um nmero limitado de autarquias e
o seu nmero vem crescendo de forma sincopada.
Criar um quadro constitucional-legal para a organizao dessa vontade
funo constitucional do Estado. No nosso caso, as balizas constitucionais so
claras: as autarquias so de dois tipos, os municpios nas cidades e vilas e as povoaes nas sedes dos postos administrativos.3
A expresso poderes, emprestada de outras prticas, um pouco forada, reconhea-se, num pas
como Moambique em que as autarquias no reconhecem poderes existentes mas constituem
uma mera atribuio de funes por desgnio e no formato decidido pelo centro. Se queremos falar em poderes, ou pelo menos em formas naturais, endgenas de organizao, devemos
procur-los fora do quadro formal moderno e urbano, nas comunidades locais.
2
Acessos, servios bsicos, gesto de resduos, regras de convivncia
3
No confundir com a povoao/unidade territorial, inferior localidade, consagrada com o mesmo nome que a povoao/autarquia, qui por distraco.
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Os Conselhos Consultivos j se tornaram em rgos com duas funes: consultivos nas matrias de competncia central e decisrios nas matrias que envolvem interesses prprios, como foi o caso das decises relativas aos 7 milhes.
Nada impede que o processo de escolha dos seus membros se desenvolva para
modalidades cada vez mais democrticas, incluindo as eleies, que no precisam
de ser custosas e podem ser feitas como, j se fez, em reunies abertas e salvaguardada a livre escolha como, por exemplo, o voto em urna.
A combinao de poderes com recursos torna eficaz a democracia local.
Sem entrar nos mritos do processo de alocao de prioridades dos 7 milhes,
possveis irregularidades na atribuio, pude constatar, numa visita que fiz a 33
lugares no Sul, Centro e Norte, que o poder de disposio de recursos teve dois
efeitos: dar um sentido de utilidade participao ter meios para implementar
decises vitaliza as organizaes; mais importante, identifica os cidados com o
Estado; os dinheiros pblicos so tambm para ns e no apenas para eles, para
a administrao! Esta forma de participao dos cidados na gesto pblica constitui tambm uma modalidade de descentralizao.
Uma palavra sobre a administrao de proximidade: o distrito apareceu durante um certo tempo como o salto necessrio, unidade-base da planificao territorial. Nada aconselha de momento uma modificao desta estratgia ainda por
implementar completamente. Mas urge ir mais alm.
O Posto Administrativo, concebido na gesto colonial como um momento de
controlo das populaes, foi redefinido como o ponto de contacto do Estado com as
populaes e de prestao de servios. Existem no pas pouco menos de 400 Postos
Administrativos (pese a infelicidade da designao!), o que daria uma mdia de 2 mil
quilmetros quadrados de territrio a gerir. Dadas as dificuldades de comunicao, parece dever ser este o escalo a privilegiar na execuo, mas tambm no entrosamento
dos cidados com o Estado. O controlo popular, o acompanhamento das decises do
Estado, a dinamizao da iniciativa local parecem ser mais eficazes a este nvel do que ao
nvel do distrito que tem um territrio mdio de 7300 km2. A estrutura do Posto Administrativo deveria seguir a natureza da sua rea, mas, como regra, a agricultura alimentar
(pescas, onde for o caso), os servios bsicos (escolas primrias e centros de sade)
deveriam ser dirigidos por quadros polivalentes evitando-se a tentao de se colocar
delegados sectoriais. Os chefes das localidades, para os quais acaba de ser aprovada uma
equipa de suporte, poderiam comear por ser, antes de mais, facilitadores de processos
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sociais com competncia especfica no desenvolvimento local, desde logo com uma formao de extensionistas. por fazer coisas concretas que se afirma e se legitima o poder.
At aqui estamos a falar de rgos, instituies do sistema formal de organizao
dos poderes pblicos. Ora, a descentralizao pode ser vista como mero exerccio de
transferncia de poderes dentro da mquina pblica, central e autrquica, despida da
sua carnalidade que so as pessoas. Essa uma viso possvel. Porm, se consideramos a descentralizao como um sistema que envolve autarquias, modalidades mais
abertas da sua criao, como as autarquias sob demanda e formas intermdias como
pr-autarquias, participao cidad nas decises dos rgos locais do Estado, imperativo olhar para as comunidades como a base originria do Estado enquanto res publica.
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A Constituio de 2004 j lhes d enquadramento constitucional ao consagrar a noo de domnio pblico comunitrio. Estas autarquias naturais, repositrios evolutivos dos valores culturais e da prtica de participao da governao
moambicana, tm de ser reconhecidas, desenvolvidas e articuladas com o sistema
poltico nacional. Uma lei das Comunidades teria em conta o seu papel institucional, mas tambm o seu papel no desenvolvimento, na difuso dos cuidados
de sade primrios, na preveno das calamidades, mas tambm na melhoria da
produo agrcola, conhecimento dos mercados, geminao de sementes, traco
animal, conservao de alimentos, preparao da comercializao.
Temos, assim, que a descentralizao deve ser vista como um continuum que
vai desde as comunidades s autarquias, das representaes do Estado ao nvel da
localidade at ao nvel da provncia.
Finalmente algumas reflexes sobre o prprio processo de descentralizao:
1. A descentralizao, assim como a concebemos, como uma viso sistmica
que incorpora as prticas j em curso e lhes d coerncia e viso global,
acaba por constituir uma pea de uma paulatina refundao do Estado.
2. Pegar no conjunto da polity para a compreender, identificar as interaces,
buscar sinergias, aproveitar potencialidades ocultas um exerccio complexo, mais de entendimento do que de aco. Como no judo, o segredo est
em aproveitar a fora existente e ajud-la a canalizar (como se diz modernamente, steering not rowing, guiar o leme mais do que fazer fora a remar).
3. Tal constitui no essencial uma nova forma de fazer as coisas: enquanto a
forma tradicional de elaborar estratgias d nfase aos planos operacionais
sua base societal. Culturas diversas subjazem aparente uniformidade presente nas apresentaes formais e nas grandes reunies. Todos sabemos que a
verdadeira reunio se passa fora, nas vises, nas interpretaes certas e erradas
ou nas visitas s aldeias e comunidades, depois de os visitantes sarem.
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5. Isso implica um processo conduzido por administradores pblicos, conhecedores dos procedimentos e das leis mas abertos sobre a sociedade e dotados
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histrica de preencher o vazio administrativo e manter a administrao em funcionamento. O mesmo se pode dizer das estruturas distritais.
O quarto e maior desafio saber se o discurso presidencial de empoderamento das comunidades por via dos mecanismos financeiros ser capaz de -- mesmo se gradualmente -- vencer o peso da mentalidade dirigista.
Finalmente, processos desta dimenso no podem ser encetados sem consensos, ambiente, meios e determinao.
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INTRODUO1
As reformas polticas desencadeadas na maior parte dos pases da frica subsaariana nos finais dos anos 1980 e comeos dos anos 1990 podem ser vistas num
contexto mais vasto da chamada terceira vaga de democratizao (Huntington,
1991). Com efeito, entre os anos 1970 e 1990, assistiu-se a mudanas importantes
no que se refere a regimes polticos em diferentes partes do mundo, nomeadamente a queda de regimes autoritrios do Sul da Europa nos meados dos anos 1970, a
substituio das ditaduras militares por governos civis eleitos na Amrica Latina
a partir dos finais dos anos 1970 e meados dos anos 1980, o colapso dos regimes
comunistas da Europa do Leste nos finais dos anos 1980, a constituio de 15
repblicas ps-soviticas em 1991, na sequncia da queda da URSS, o declnio de
regimes de partido-nico na frica subsaariana e alguma tendncia de liberalizao de alguns pases do Mdio Oriente nos anos 1990 (Carothers, 2002: 5).
Relativamente a Moambique, essas reformas polticas foram marcadas essencialmente pela introduo da nova Constituio da Repblica em 1990 e pelo fim
da guerra civil em 1992, culminando com a realizao das primeiras eleies multipartidrias em 1994, o que permitiu a abertura do espao poltico e a criao de
novas instituies. Considerado como caso de sucesso, por ter conseguido fazer a
passagem no s da guerra para a paz como tambm de um regime de partido nico
para um regime multipartidrio, Moambique embarcou, desde os meados dos anos
1990, no processo de criao e consolidao de instituies democrticas. Mas, se
Este artigo foi essencialmente elaborado com base no trabalho de campo realizado no distrito de
Gorongosa em Abril de 2010, no contexto do projecto de investigao intitulado The political
economy of decentralization and local state building in Mozambique, sob a direco de Bernhard Weimer. Uma verso mais desenvolvida do artigo far parte do livro a ser publicado no
mbito do referido projecto.
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Nmero de Assentos
200
191
160
150
100
129
112
133
117
90
51
50
9
0
1994
FRELIMO
1999
2004
RENAMO
8
2009
Outros
Neste contexto, a Frelimo foi capturando cada vez mais o Estado atravs da
implantao/revitalizao das clulas do partido nas instituies pblicas, facto
reforado particularmente a partir do IX Congresso realizado em Novembro de
2006, em que a militncia activa nos locais de trabalho passou a ser obrigatria
para os membros, especialmente para aqueles que exercem algum cargo de chefia
nas instituies estatais a todos os nveis.
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participao poltica, baixo nvel de confiana dos cidados nas instituies do Estado,
particularmente nas instituies da administrao eleitoral e de justia.
O que interessante verificar nesses pases a maneira como a trajectria
scio-poltica de cada contexto estruturou a natureza das instituies criadas no
mbito do processo da transio poltica. Para o caso de Moambique, por exemplo, o funcionamento dos governos e parlamentos sados das sucessivas eleies,
desde 1994, foi em grande medida influenciado pelo contexto poltico precedente
de partido nico e de correlao de foras no mbito da guerra civil. Por conseguinte, notou-se, em muitas dessas instituies, pouca abertura, pouco dilogo e
fraca incluso poltica. No que se refere ao parlamento, por exemplo, as lgicas do
passado de confrontao militar entre os ex-beligerantes, muitas vezes, persistiram
na maneira como a prpria instituio foi funcionando. O mesmo se diga dos rgos da administrao eleitoral, nomeadamente, a Comisso Nacional de Eleies
e o Secretariado Tcnico da Administrao Eleitoral.
A nvel local, a trajectria scio-poltica, associada ao sistema de partido
dominante, tornou os espaos criados no mbito do processo da descentralizao
administrativa, nomeadamente os conselhos locais, menos abertos ao dilogo e
incluso poltica, o que, de alguma forma, reflecte o fraco grau de institucionalizao da democracia. Por institucionalizao da democracia entende-se aqui o
processo pelo qual as instituies, as normas, os procedimentos criados no mbito
da transio democrtica se transformam em atitudes, hbitos e prticas que
estruturam o agir dos actores do jogo poltico no seu dia-a-dia (Schedler, 1997;
Schmitter, 1995). Esta realidade torna-se mais perceptvel quando se analisa as
dinmicas da constituio e o funcionamento dos conselhos locais.
Neste artigo, usamos os termos conselhos consultivos, conselhos locais e IPCCs como sinnimos.
Transformaes sem Mudanas? Desafios para Moambique 2011
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() quando a guerra comeou, estive aqui em Gorongosa mas, quando as coisas comearam
a aquecer, fui para Beira como deslocada nessa altura, na vila de Gorongosa, s havia
sofrimento, as pessoas sofriam muito as pessoas no podiam ir s machambas porque era
perigoso por causa da guerra. Voltei para Gorongosa quando a guerra terminou. Quando
voltei, alguns anos depois, comecei de novo as minhas actividades de OMM. Eu sou filha da
Frelimo. Entrei na OMM logo depois da independncia. Foi o secretrio da Frelimo aqui em
Gorongosa que me puxou para a OMM depois eu puxei tambm outras mulheres. Hoje
somos muitas aqui em Gorongosa mesmo as mulheres que esto nos conselhos consultivos
aqui do posto administrativo de Nhamazi e do distrito so todas da OMM. Por exemplo, no
conselho consultivo do Posto Administrativo somos 6 mulheres, todas da OMM. No existem
mulheres de outros partidos polticos nem no conselho consultivo do posto, nem do distrito.5
Em alguns casos, representantes de associaes nos conselhos locais so tambm membros da Frelimo. Na percepo destes representantes, a sua condio de
membro do partido no poder foi um factor determinante para a sua escolha para
o conselho local. Este o caso, por exemplo, de C. H., membro da Associao
de Camponeses e Criadores de Gado Bovino e Caprino no distrito de Gorongosa:
Eu sou membro do conselho consultivo do distrito e do frum local de Tambarara, aqui
na vila sede. Sou membro desde o ano passado de 2009 sou membro activo da Frelimo e isso ajudou muito para eu ser escolhido para ser membro do conselho consultivo e
do frum aqui em Gorongosa, a Frelimo est a ganhar muitos membros mesmo a
populao do mato est a passar para a Frelimo. Na seleco dos membros dos conselhos
consultivos no era a populao a escolher e por isso so todos membros da Frelimo
mas agora, parece que as coisas vo mudar esto a dizer para pormos mais membros
da populao.6
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namo, que cultivam a terra que esteve durante vrios anos sob o controlo da Renamo.
A segunda associao a associao de Nhauranga composta maioritariamente por
pessoas que durante a guerra civil estiveram nos centros urbanos da regio, tais como
Beira, Dondo, Chimoio e Tete, na condio de deslocados. Diferentemente dos seus
pares da associao dos camponeses de Nhabirira, que estiveram nas matas durante a
guerra civil e, por isso mesmo, distantes do Estado durante vrios anos, os membros da
associao de Nhauranga nunca perderam o contacto com o Estado e muitos deles so,
de facto, membros da Frelimo. As duas associaes gerem dois sistemas de regadios e
cultivam extensas reas agrcolas nas encostas da serra da Gorongosa. Com 58 membros cultivando uma rea de cerca de 64 hectares, a associao de Nhabirira no tem
representante em nenhum escalo dos conselhos consultivos do distrito de Gorongosa.
Contrariamente, a outra associao de Nhauranga que conta com 28 membros
est representada no conselho consultivo distrital, atravs do seu presidente, ele prprio
antigo combatente e membro da Frelimo, tal como mencionou nas suas palavras:
() eu nasci aqui em Gorongosa e tenho 63 anos. Durante a guerra estive no Chimoio e regressei para Gorongosa em 1994. Sou antigo combatente, membro da Frelimo dois anos
depois do meu regresso do Chimoio, eu e outros camponeses fundmos esta associao e,
em 2003, com a ajuda da FAO, foi construdo o nosso regadio. Sobre o conselho local, eu
sou membro desde 2003 isso aconteceu assim: naquele ano [2003] eu estava em Tete
e fui escolhido pelo administrador para ser membro do conselho consultivo do distrito
quando voltei de Tete, disseram-me que fui escolhido para ser membro do conselho consultivo lembro-me que, naquela altura, muitos foram escolhidos pelo administrador. Hoje a
nossa associao funciona bem e at j apresentmos um projecto que foi financiado pelos
7 milhes. A associao recebeu 125 mil meticais o projecto foi aprovado pelo conselho
consultivo do distrito ().7
A dinmica da constituio dos conselhos locais est tambm ligada maneira como os actores locais, nomeadamente os administradores distritais, se
apropriam e interpretam a legislao referente governao local. Assim, por
exemplo, no que se refere representatividade da mulher (mnimo 30%), pouco
ou quase nunca se questiona sobre o grupo de provenincia dessas mulheres, facto
que muitas vezes resulta na quase exclusiva presena de mulheres provenientes
da OMM, tal como ilustra o caso de Gorongosa acima mencionado. Em outros
casos, nota-se um esforo em incluir nos conselhos locais representantes religiosos, particularmente das igrejas presentes a nvel local. Mas, mesmo nestes casos,
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interessante verificar a maneira como a seleco desses representantes condicionada pelas lgicas de sistema de partido dominante. No caso de Gorongosa,
os dois pastores seleccionados para o conselho local do distrito so membros do
partido Frelimo e disseram terem sido chamados para fazerem parte do conselho
local pelo prprio administrador distrital, tal como um deles contou:
() sou pastor da Igreja F dos Apstolos de Moambique desde 1969. Quando a independncia chegou em 1975, eu estava aqui em Gorongosa. At 1976, estava tudo bem, mas
a confuso comeou em 1977 quando a Frelimo comeou a fechar as igrejas. Ns tivemos
que ir rezar muito longe, cerca de 12 km fora de Gorongosa. Nunca abandonei Gorongosa,
mesmo durante a guerra, fiquei sempre aqui e nunca deixei de ser pastor e nunca aceitei ser
membro da Frelimo mas as coisas mudaram em 2002. Em 2002, chamaram-me l no
partido [sede do partido Frelimo] e disseram-me: ento, pastor, o senhor. presidente do
Encontro Fraternal [associao das Igrejas a nvel local], no acha melhor ser membro do
partido [Frelimo]? Nessa altura eles [Frelimo] estavam a desconfiar que eu estava para me
filiar Renamo Ento, eu aceitei ser membro da Frelimo, porque eu achei melhor assim
para mim e para os crentes da minha Igreja. E os crentes disseram-me: pastor, foi melhor
assim porque isso vai facilitar a nossa vida com o partido [Frelimo] e com o governo. E em
2007, fui escolhido pelo administrador para ser membro do conselho consultivo do distrito.
Nessa altura, ele disse-me: como o pastor colabora bem com a Frelimo e presidente do
Encontro Fraternal [associao das Igrejas a nvel local], o senhor. vai passar a ser membro
do conselho consultivo do distrito e eu aceitei ().8
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poder sobre a constituio dos conselhos locais parece bvia, facto que faz com
que os partidos da oposio, particularmente a Renamo, considerem os conselhos
locais como espaos controlados pela Frelimo. A este propsito, o presidente da
liga juvenil da Renamo ao nvel do distrito de Gorongosa dizia:
() ns nunca conseguimos ter algum da Renamo nos conselhos consultivos. O governo diz que os conselhos consultivos so para fazer toda a gente participar na vida do
distrito, mas eles [governo] no aceitam ter nossos membros l s aceitam pessoas que
so membros da Frelimo. Por isso, para ns [Renamo] estes conselhos consultivos so
todos da Frelimo ().9
Em muitos casos, a predominncia de membros da Frelimo no seio dos conselhos locais pode ser entendida como o resultado de diferentes factores, particularmente do sistema de partido dominante e da centralizao do processo de institucionalizao das IPCCs na figura dos administradores. Assim, existem relatos
de diferentes pontos de Moambique dando conta do processo de indicao dos
membros para os conselhos locais, em que os administradores desempenharam
um papel determinante no perfil dos membros seleccionados (PNGL - Centro
2007). Isto aconteceu sobretudo com os conselhos consultivos que surgiram a
partir de 2006, no mbito da implementao da LOLE e muito associados ao
processo de uso do OIIL. Algumas actas das sesses dos conselhos consultivos
distritais mostram claramente como os presidentes dos rgos (administradores)
procuram fazer passar mensagens poltico-partidrias. Por exemplo, numa das actas das sesses do conselho consultivo pode-se ler o seguinte:
Nos diversos, a senhora presidente da sesso [a administradora do distrito] exortou aos
participantes da necessidade de mobilizar a populao para acompanhar as crianas a
vacinao. Ainda na sua interveno agradeceu a todos que directa ou indirectamente tudo fizeram
para a vitria da Frelimo e Camarada Presidente Armando Guebuza (Distrito de Marracuene,
2009, s/p.) (sublinhado nosso).
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Assim, com base nos elementos acima apresentados, pode-se considerar que,
em muitos casos, os conselhos locais tm um papel marginal no s no que se refere elaborao dos PESODs como tambm no processo da sua execuo e fiscalizao. Este facto uma das consequncias do sistema de partido dominante a
nvel local, consubstanciado na tendncia cada vez mais centralizadora do Estado.
As limitaes que o guio sobre a organizao e funcionamento dos conselhos
locais traz, em termos de participao efectiva no processo deliberativo, cristalizam
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essa tendncia centralizadora do Estado e contribuem, igualmente, para que os conselhos locais tenham um papel marginal no processo de tomada de decises.
CONCLUSO
Embora as reformas polticas ocorridas em Moambique nos anos 1990 tenham criado novas instituies a todos os nveis, elas no trouxeram necessariamente mudanas significativas em termos de funcionamento dessas instituies.
Com efeito, a estruturao do campo poltico sado do processo da transio poltica conduziu constituio de um sistema de partido dominante, cristalizado
numa cada vez maior captura do Estado pelo partido no poder, um enfraquecimento contnuo dos partidos da oposio e uma espcie de fechamento dos
espaos de participao poltica a todos os nveis.
Olhando para os espaos de participao local criados a nvel dos distritos, constata-se que a sua dinmica de funcionamento estruturada pelo sistema
de partido dominante. Assim, a representatividade dentro dos conselhos locais
filtrada pela ligao partidria que se tem com o partido no poder. semelhana do tempo de partido nico, a Frelimo continua sendo o vector principal de
participao no espao pblico a nvel distrital, facto que acentua a excluso e a
intolerncia polticas e afunila a base de participao local. Alm disso, a tendncia
centralizadora do Estado, muito ligada s lgicas e dinmicas do sistema de partido dominante, faz com que os espaos criados no mbito da democratizao do
pas, nomeadamente os conselhos locais tenham um papel marginal no processo
de tomada de decises a nvel local e, por conseguinte, sejam menos usados como
um verdadeiro instrumento de governao local inclusiva e participativa.
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Transformaes sem Mudanas? Desafios para Moambique 2011
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DESCENTRALIZAO EM CONTEXTO DE
PARTIDO DOMINANTE
O CASO DO MUNICPIO DE NACALA PORTO
DOMINGOS DO ROSRIO
INTRODUO
O dia 19 de Novembro de 2008, data da realizao das terceiras eleies
municipais, marca o regresso do status quo na governao local em Moambique.
Esta data constitui um revs poltico para a Renamo que, em 2003, tinha marcado
a histria poltica do pas ao infligir uma primeira derrota eleitoral Frelimo nos
municpios da Beira (em Sofala, no centro do pas)1 e de Angoche, Ilha de Moambique e Nacala Porto (municpios situados na regio costeira de Nampula, habitat
de duas velhas elites islmico-crioulas e portuguesas, onde se desenvolveu um
sentimento identitrio diferente do das elites sulistas da Frelimo, inteiramente modeladas segundo caractersticas do colonialismo portugus urbano do sculo XX)2.
Este artigo tem como objectivo principal mostrar que, num sistema de partido dominante e de municpios de penria, sem base econmica e tributria, o sucesso da governao local depende altamente da vontade do poder central. Numa
primeira parte analisaremos o processo poltico que conduziu adopo da Lei
2/97 e realizao das primeiras eleies autrquicas de 1998. Mostraremos que
os resultados eleitorais obtidos pela Renamo nas eleies de 1994 jogaram um
papel determinante para a no implementao da Lei 3/94 e na adopo de uma
nova lei sobre as autarquias locais, a Lei 2/97. No municpio de Nacala Porto,
objecto do nosso estudo, a ausncia da Renamo do processo eleitoral de 1998 culminou com o surgimento de uma organizao da sociedade civil local (OCINA)
Em Marromeu, as eleies locais de 2003 produziram uma coabitao: a Renamo elegeu o Presidente do Conselho Municipal, Joo Germano, com 50,01 % dos votos, e a Frelimo ganhou uma
maioria na Assembleia Municipal, com 50,22% dos votos.
2
Para um estudo aprofundado da vitria da Renamo nos municpios da regio costeira da Provncia de Nampula, vide: D. M. do Rosrio, Les mairies des autres: Une analyse politique, scio-historique et culturelle des trajectoires locales. Les cas dAngoche, de lle de Moambique et de Nacala
Porto, Tese de Doutoramento em Cincia Poltica, Instituto de Estudos Polticos de Bordeaux,
Bordeaux, Abril 2009.
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que, embora tenha sido utilizada pela populao para mostrar o seu descontentamento em relao ao Estado-Frelimo, no conseguiu capitalizar este potencial,
tendo sido capturada pela rede clientelista instalada no municpio, o que no lhe
permitiu jogar um papel democratizador.
Numa segunda parte analisaremos a gesto municipal da Frelimo durante o
primeiro mandato (1998-2003), os factores que, numa eleio competitiva, explicam a vitria da Renamo nas segundas eleies locais e as estratgias que foram
depois adoptadas pelo Estado-Frelimo para recuperar, segundo Manuel Tom,
ento Secretrio-Geral do partido Frelimo, o municpio que estava sob gesto ruinosa e danosa por parte de pessoas que no tm instrumentos para fazer poltica
(Notcias, 13 de Fevereiro de 2009).
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em todo o territrio nacional, quer dizer, nas 23 cidades e 128 distritos do pas. Por seu
lado, o governo estimava que era impossvel organizar as eleies municipais em todo
o territrio, devido ao estado de destruio em que se encontrava a maior parte dos
distritos e mostrava tambm o quanto era ilusrio atribuir autonomia e competncias a
municpios que no teriam nenhuma capacidade administrativa e financeira para exerc-las. Para o Estado-Frelimo, tambm era impossvel realizar eleies em todo o territrio, porque os recursos financeiros disponveis eram insuficientes no s para cobrir o
custo das operaes eleitorais, mas tambm para instalar os cerca de 5 000 membros das
assembleias municipais e seus presidentes em to pouco tempo (Lachartre, 2000: 326).
A Renamo recusa as propostas do Governo e este recusa as da Renamo, o
que levou ao boicote, pela Renamo, do procedimento parlamentar e aprovao da nova Lei municipal 2/97, sem consenso, mas pela maioria da Frelimo e
pela Unio Democrtica. Apesar da aprovao da lei, faltava ainda tomar medidas
complementares para torn-la operacional.
As contradies entre a Renamo e a Frelimo alargavam-se questo da legislao
complementar para o processo eleitoral, nomeadamente a criao de uma Comisso
Nacional de Eleies (CNE) e a sistematizao/actualizao do recenseamento eleitoral, mas tambm definio do regime de tutela administrativa e financeira do Estado,
ao sistema de finanas locais e do patrimnio das autarquias locais. No seu conjunto, os
debates em torno destes assuntos no parlamento foram marcados pela grande intensidade dos confrontos entre os dois partidos e culminaram com a ameaa, que se viria a
concretizar, da Renamo de no participar nas primeiras eleies municipais. Foi neste
ambiente de tenso que a data das primeiras eleies autrquicas foi marcada, sem ou
com a presena da Renamo e sem ou com apoio da comunidade internacional.
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formao poltica nas eleies mas pode haver um deficit democrtico se o povo no
participar nas eleies e isto no vai acontecer (Notcias, 2 de Maro de 1998).
reivindicao da Renamo e da maioria dos pequenos partidos extraparlamentares sobre o processo eleitoral juntava-se tambm o protesto dos muulmanos, pelo facto de a data fixada pelo Conselho de Ministros para a realizao de
eleies municipais ser uma sexta-feira, o dia da reza mais importante dos muulmanos. Estes acusavam o governo de faltar ao respeito sua religio ao fixar a data
das eleies locais num dia considerado por eles como o mais sagrado.
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Supremo, em Nacala Porto, para alm das acentuadas diferenas entre o nmero
de votantes e os votos expressos, os resultados de quatro mesas de voto tinham
sido transferidos de um partido para o outro. De facto, os resultados intermedirios, resultantes da contagem feita ao nvel local, confirmam a transposio dos
votos da OCINA a favor da Frelimo (CMCN, 1998a). Ora, como os votos eram
da OCINA, isto podia inverter o resultado das eleies e esta teria de facto algumas centenas de votos mais do que a Frelimo, dando-lhe a maioria na Assembleia
Municipal.
Se houve fraude deliberada nunca saberemos, mas o importante politicamente compreender que os dirigentes e as estruturas eleitorais ao nvel local, uma
grande parte do eleitorado e alguns quadros da Frelimo ao nvel local (Matsimbe,
2004) sabiam que a OCINA eventualmente teria ganho as eleies e que a Frelimo se
tinha mantido no poder em Nacala Porto atravs da fraude. A Frelimo tinha-se
aproveitado do seu estatuto hegemnico e da influncia que exerce sobre e nas
instituies eleitorais a todos os nveis para inverter os resultados eleitorais. No
obstante, a sociedade civil tinha emergido, tinha-se politizado e institucionalizado
de forma a jogar o seu papel democratizador (Otayek, 2002).
Mas a OCINA acabou sendo uma oposio efmera porque o presidente
desta organizao foi nomeado vereador, uma estratgia das autoridades municipais que serviu para desagregar esse contrapoder associativo. A OCINA expulsa
o seu presidente, acusando-o de trabalhar para a Frelimo e filiar-se a um partido
poltico (Notcias, 6 de Maro de 1999).
As relaes entre a Assembleia e o Conselho Municipal no eram cordiais. O
ponto da discrdia residia no no facto de o presidente do Conselho Municipal assumir um duplo papel (era responsvel pela gesto municipal e Representante do Estado ao nvel local), mas e esse era o problema fundamental - na desigual distribuio
da renda entre os membros da Assembleia e do Conselho Municipal (Notcias, 27
de Outubro de 1999). Segundo a Lei 2/97, as remuneraes dos membros das assembleias municipais eram calculadas a partir do salrio do presidente, dependente
do volume de receitas cobradas no municpio. Para a OCINA, nada justificava que
numa cidade como Nacala, onde existia um dos portos mais importantes do pas,
o oramento para o funcionamento do municpio dependesse das subvenes do
governo central. Para a OCINA, as receitas provenientes do porto deviam ser utilizadas localmente. Isso daria uma verdadeira autonomia financeira e administrativa,
livrando-se assim o municpio das coaes centrais e tornando-se Nacala Porto numa
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Os responsveis dos servios locais do Estado (Sade, Educao, Polcia, etc.) tinham a obrigao de participar (com direito a palavra) nas sesses do Conselho e da Assembleia Municipal.
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para uma longa durao poltica (Abls, 1989: 13-14) afigurava-se capital, ainda
mais porque testemunhava o peso particular do passado sobre as configuraes
colocadas pelas condies de acesso e de exerccio do poder no plano local. J.F.
Bayart (1989: 265) escreve a propsito:
Estas organizaes polticas associam as novas elites chefes e notveis locais cuja autoridade resulta de posies sociais anteriormente adquiridas, ou conquistadas segundo
procedimentos antigos, ou ainda oferecem aos notveis o acesso a novos recursos e
ocasies de demonstrar o poder.
Quase a mesma do primeiro processo eleitoral autrquico, mas desta vez com a participao de
todos os partidos polticos e grupos de cidados independentes.
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e tomar um poder que escapava s elites locais desde sempre. Mas ser que a Renamo seria capaz de responder grande esperana dos habitantes de Nacala Porto?
No seria ela vtima do seu prprio discurso, em municpios de penria, sem base
fiscal nem tributria, e altamente dependentes do Estado central? A Frelimo, apesar
de detentora de um poder hegemnico, justificou a derrota eleitoral no municpio
de Nacala Porto como sendo resultado da fraude orquestrada pela Renamo.
TABELA 1 RESULTADOS DAS ELEIES MUNICIPAIS DE 2003 - NACALA PORTO
Eleio assembleia municipal
Total de votos expressos
% da absteno
Partidos/G. cidados
70,18 % da absteno
Votos
obtidos
Candidatos
PT
230
OCINA
858
PIMO
531
70,06
Votos
obtidos
1.304
5,0
3,19 M. Santos
15.096
57,0
1,98 G. Caetano
10.106
38,0
26.506
100,0
Renamo
15.425
Frelimo
9.818
36,55
26.862
100
Total
28.914
57,42 Total
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Num Relatrio intitulado Balano da Governao Municipal-1998-2003 escrito pelo PADEM (Programa de AJuda Descentralizao em Moambique) e pela Fundao Friedrich
Ebert sobre o primeiro processo de municipalizao, Nacala-Porto constitua um dos exemplos
de gesto do solo urbano, gesto financeira, participao popular no pagamento de impostos,
melhoria das condies de vida dos habitantes, etc.
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Por seu turno, a Renamo engajavase a melhorar as condies de vida das popu-
laes prometendo baixar as taxas dos vendedores informais nos principais mercados
de Nacala (Savana, 2 de Abril 2004), resolver o problema de gua potvel, um proble-
populaes e resolver o problema da ocupao do espao e do solo urbano na cidade, indicando que as zonas no ocupadas e sob risco de eroso eram resultado de uma m po-
ltica de gesto do solo urbano pelo governo da Frelimo (Savana, 5 de Maro de 2004).
Mas o feito mais espectacular da campanha eleitoral da Renamo foi o seu
investimento nas mesquitas que, segundo Manuel dos Santos, ento candidato da
Renamo, no serviam somente para a reza, mas tambm para fazer poltica porque
se analisava todo o comportamento dos dirigentes (Entrevista a Manuel dos Santos,
31 de Outubro de 2006). A Renamo instrumentaliza a religio, metaforiza e
transforma a linguagem religiosa em linguagem poltica: inspirando-se no Coro,
nomeadamente no conflito que opunha o Fara e o enviado de Allah11 (Entrevista
com Joo B. Mussa, 12 de Setembro de 2007), a Renamo explica aos fiis que a
atitude do Estado-Frelimo, que consistia em perseguir o Islo durante os primeiros
anos da Independncia, era comparvel de Fara.12 O secretrio da Frelimo em
Mahelene conta como os simpatizantes da Renamo instrumentalizavam os fiis
nas mesquitas:
Este mtodo encontrado no sistema de Fara-Frauna-Frelimo, inimigo do profeta
Muhammad. Com este sistema, o Fara-Frauna-Frelimo acreditava que era Deus e os
outros escravos. No acreditava em Deus, transforma as mesquitas em armazns e escolas
, interditava o ensinamento do Coro s crianas, proibia o uso do cofi nas cidades. O
chefe do Frauna [Samora Machel] entrou na mesquita de botas na Ilha de Moambique
Fara era o adversrio que se ops ao projecto de Deus at ao fim. Recusa categoricamente
obedecer ordem de Mussa. Este no categrico inscreve-se no seguimento de uma poltica de
opresso j existente e livremente assumida, evocando claramente a autonomia de Fara. ele
que se ope ao projecto de Deus e que se declara inimigo do povo de Deus, e como corolrio
inimigo de Allah.
12
Num meio social muito islamizado, onde a maioria das pessoas viveu abusos e a perseguio de
que o Islo foi vtima ao nvel local durante os primeiros anos da revoluo, onde as crianas
seguem o ensinamento do alcoro nas Madrassas, e onde, por todo o lado, desde a sua infncia,
o conflito entre Fara e Allah insistentemente renovado nas crianas, a probabilidade de estas
mensagens ganharem um eco muito forte maior. Durante as minhas entrevistas em Nacala
Porto, fui interpelado por uma criana de quase 9 anos, acusando-me de ser cristo e, portanto,
inimigo do profeta Muhammad e dos muulmanos.
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Antigos secretrios dos Grupos Dinamizadores, formalmente abolidos como rgos do partido
Frelimo, mas que sobreviveram graas ao exerccio de funes poltico-administrativas ao nvel
da base. Os secretrios dos Grupos Dinamizadores eram responsveis pelo enquadramento ideolgico das comunidades vivendo nas aldeias e bairros durante o perodo socialista.
14
Este procedimento contrasta com a atitude normal da Renamo durante os perodos eleitorais
que de fazer comcios e campanha de rua.
13
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Para perceber as razes dos clculos desproporcionais das indemnizaes, verXitimela, publicao semestral dos CFM, Junho de 2001, n10.
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O FACTOR RELIGIOSO
Contudo, a humilhao mais dura a que foram submetidos os Muulmanos
de Nacala Porto comeou, segundo os Sheikhs Amade Jamal Tarubia e Chepa, nos
primeiros anos da independncia com o discurso de Samora Machel e continuou
com as aces de perseguio religiosa na regio. De facto, em 1977, o presidente
da Frelimo, acompanhado pelo ento governador de Nampula, Amrico Mpfumo,
na sua viagem a Nacala Porto por ocasio da preparao do segundo aniversrio
da Independncia Nacional e na presena de cerca de 40 mil pessoas16 convocadas para presenciar o discurso, criticou os muulmanos, o islo e suas prticas:
() vou ferir a populao de Nacala Porto. Mas a verdade deve ser dita, no!? visitei
muitos pases e cada pas tem caractersticas particulares que podem servir de exemplo.
Tomemos o exemplo da religio: encontrei catlicos, protestantes, ortodoxos. Mas
encontrei tambm muulmanos que existem em todos os cantos do mundo Temos
muulmanos tambm em Moambique. Os muulmanos comem gado, no ? Mas
existe uma parte do mundo onde seus habitantes no comem o gado. Por exemplo na
ndia, a maioria da populao no come mas criam 400 milhes de cabeas de gado.
Porqu? Porque o gado constitui uma fonte de riqueza, fonte de divisas para o pas que
obtido atravs da venda de carne de gado, da sua pele e do leite que alimenta milhares e
milhares de crianas portanto esta populao cria o gado Noutros pases encontrei
Muulmanos. Vocs sabem o que eles comem? No sabem? o porco, no? Alis, aqui
me parece que o porco Deus, no ? Mas quando esto bbados comem o porco.
Vocs todos j comeram carne de porco comeram carne de porco, morreram? Ficaram
doentes? No mas ao contrrio ficaram gordos e mais fortes Nos pases por onde
passei e encontrei muulmanos, encontrei-lhes a criar muitos porcos e no vi nenhum
muulmano que tenha morrido, ou ficado maluco por ter tocado um porco, mas vi um
pas que exporta 500 mil toneladas de carne de porco Essa quantidade suficiente
para desenvolver toda a provncia de Nampula. Gostaria que seguissem o exemplo dessa
gente a que mais muulmana que vocs. Isto no apenas vlido para Nacala, mas para
toda a provncia de Nampula. Vos peo a carne de porco para exportar Temos aqui
um porto muito bonito para exportar essa carne. O porco um animal fcil de criar e
de se reproduzir. No vo morrer, pelo contrrio, tero dinheiro para construir hospitais,
escolas, fbricas e assim desenvolver Nacala e vosso porto completa ignorncia ter
medo do porco. Essa ignorncia provocada pelo vosso obscurantismo Gosto da carne de porco para vend-la. Portanto, vou-me associar a vocs para que possamos criar o
porco. a religio o nosso primeiro inimigo. Vamos resolver essa contradio entre ns
e esse inimigo (Notcias da Beira, 9 de Julho de 1977).
Para os lderes muulmanos locais, este discurso foi considerado como uma
heresia e como um atentado sua liberdade de praticar o Islo. Isto gerou um con16
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Era boa parte da populao adulta de Nacala Porto e vinda dos distritos vizinhos de Nacala-a-velha e Mossuril. Toda a populao era obrigada a participar neste tipo de eventos, sob pena de
ser considerada inimiga do povo.
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flito de longa durao, opondo a Frelimo e alguns segmentos da populao muulmana, o que constituiu tambm um factor determinante do voto a favor da Renamo.
Os resultados das eleies municipais de 2003 mostram que a governao
municipal exemplar da Frelimo em Nacala Porto, consubstanciada na participao
popular, no pagamento de impostos, na gesto do solo urbano, mas tambm na
manipulao das elites locais atravs da oferta de prendas e numa gesto clientelista, no podiam por si s garantir a renovao do mandato. Ao contrrio, os
recursos polticos utilizados pelo partido Renamo durante a campanha eleitoral
pesaram fortemente na escolha dos eleitores. E, com esta vitria, a Renamo contribuiu para a integrao poltica de camadas sociais historicamente desfavorecidas e tradicionalmente excludas do jogo poltico.
Afonso Dhlakama tinha obtido 48%, realizando uma progresso de 15% de votos em relao a
1994.
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De facto, com este atraso, o investimento local, nomeadamente para a construo de fontenrios pblicos e poos para o abastecimento de gua s populaes,
uma das principais promessas feitas pela Renamo durante a campanha eleitoral,
ficou comprometido. O secretrio do distrito do partido Frelimo, Aisse Sumana,
referindo-se a este incumprimento da promessa eleitoral pela Renamo afirma:
Durante a campanha eleitoral para as eleies locais, a Renamo tinha prometido resolver
o problema de gua nos bairros da cidade enganaram a populao e, at agora, nada foi
feito. Pelo contrrio, as pessoas que compraram a bomba de gua para dar gua populao
foram os empresrios Gulamo Moti e Gulamo Raju Ussene, membros do partido Frelimo
O presidente do Municpio foi a Naherenque e encontrou uma bomba a funcionar e disse
s populaes que era o resultado do cumprimento das suas promessas eleitorais e iria continuar a inaugurar outros sistemas de abastecimento de gua noutros bairros (Zambeze, 25
de Novembro de 2004).
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Em Nacala Porto a problemtica de gua potvel, que ultrapassava largamente as capacidades das estruturas municipais, era uma questo cuja resoluo
dependia exclusivamente da vontade das autoridades centrais.
A falta de dinheiro evocada pelo governo central uma possibilidade a no excluir, ainda mais porque o dinheiro podia ter sido desviado para financiar a campanha
eleitoral do partido Frelimo para as eleies de 2004. Mas a perspectiva da realizao
das eleies provinciais durante o ano de 2007 tambm pode ter sido um motivo para
o Estado-Frelimo adiar o fim do projecto para o incio desse ano e tirar vantagens da
inaugurao desses projectos. O presidente do municpio de Nacala dizia:
A problemtica de gua constitui uma aco premeditada para fazer sofrer as populaes
que depositaram confiana no nosso partido, e por via de consequncia desacreditar a Renamo O problema de gua muito mais poltico que financeiro A falta de gua ser
catastrfica para a populao se a chuva no cair este ano aqui em Nacala A reserva de
gua da barragem sobre o rio Mecula est a secar (Entrevista com Manuel dos Santos, 16
de Setembro de 2007).
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de 207.894 pessoas que habitam Nacala Porto. E a seca que no poupava a regio Norte desde 2003 tinha originado interpretaes de ordem mgico-religiosa,
associadas a tentativas de manipulao poltica por parte de polticos locais em
torno da questo da gua. Segundo os secretrios dos bairros do partido Frelimo,
a chuva no caa mais em Nacala, porque os espritos dos antepassados estavam
zangados contra a populao por ter votado na Renamo (Zambeze, 26 de Maio
2005). De facto a Renamo, depois da sua vitria eleitoral, no tinha ido agradecer
rainha local, considerada a proprietria de todos os recursos naturais de gua
e detentora de um poder mgico-religioso capaz de parar ou de pedir a chuva:
Durante nosso mandato fomos oferecer a esta senhora capulanas e arroz. Contente, ela
ajoelhou, espalhou farinha e no dia seguinte a chuva caiu abundantemente. A barragem
encheu e durante alguns meses o problema de gua estava sob controlo, at que ela fechou de novo a chuva (Domingo, 19 de Maro de 2006).
necessrio no esquecer que as eleies municipais de 2003 tiveram lugar um ano antes das
eleies gerais de 2004. Ora, uma possvel boa governao da Renamo ia dar a impresso de que
ela poderia melhor governar o pas e de uma forma diferente da Frelimo.
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O presidente do Municpio de Nacala Porto, seguindo o principio de profissionalizao, talvez em resposta advertncia do seu antecessor segundo a qual o Municpio... no era fcil de gerir devido a grandes problemas de eroso, que no se resolviam
com manobras polticas, mas atravs de estudos, de aces de planificao e da boa
gesto de quadros... (Zambeze, 18 de Dezembro de 2003), nomeou Gimo Mandede
para conservar o posto de Director de Construo, Urbanizao e Saneamento (funes que havia exercido durante o mandato anterior), Pedro Machado, Director de Administrao e Finanas, Henriques Nhanombe, antigo vereador do Desenvolvimento
Institucional, da Administrao e do Patrimnio, para o posto de Director do Departamento dos Servios Tcnicos e do Cadastro, e Herculano Miguel Matsimbe, antigo
Director-Geral, para o posto de Conselheiro Administrativo. Era tambm uma forma
de mostrar ao partido Frelimo que a Renamo separava a poltica da administrao.
Mas a Frelimo tinha outra concepo. Pressionou os quatro funcionrios que
tinham aceitado trabalhar com a administrao da Renamo e tomou medidas de
ordem disciplinar que culminaram com a sua suspenso do partido.
Um funcionrio do Conselho Municipal dizia a este respeito:
Uma coisa que contribuiu para a derrota eleitoral do antigo presidente do conselho municipal Geraldo de Brito Caetano [da Frelimo] est a voltar a acontecer e ser determinante nas
prximas eleies municipais um problema que vai pesar nas prximas eleies municipais a poltica do camaleo. Existem aqui em Nacala polticos que mudam de cor
todos os dias e todo o tempo (Entrevista com Mussa Amade, 7 de Novembro de 2006).20
20 Por exemplo, o antigo representante do Estado e candidato da Frelimo nas eleies municipais
de 2008, Chale Ossufo, e o antigo Secretrio Permanente do distrito-cidade de Nacala Porto
pertenciam ao mesmo tempo Renamo e Frelimo. Ver Municpio de Nacala Porto: Candidato
da Frelimo membro da Renamo, in http://www.canalmoz.com/default.jsp?file (acedido a 11
de Setembro de 2009).
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Mas no tinha capacidade estrutural para fazer face presso vinda de baixo, nomeadamente dos membros influentes residentes nos bairros que queriam
tambm ser integrados na rede do municpio. De facto, a implementao de uma
poltica municipal da Renamo em Nacala Porto dependia exclusivamente da extenso da rede municipal nos bairros. Sempre com o mesmo esprito de profissionalizao da administrao, o presidente do Conselho Municipal demitiu dois
chefes das unidades administrativas autrquicas de Mutiva e Muanona e vinte e
dois secretrios de quarteires, acusados de exercer actividades polticas a favor
do partido Frelimo, e nomeou membros do seu partido para ocuparem essas posies: Queremos trabalhar com pessoas que representam interesses da sociedade
civil, e no com os que representam interesses de partidos polticos. (Notcias, 3
de Junho de 2005).
Os secretrios de bairro so a interface local do poder administrativo. Adquirem as suas posies graas confiana que os residentes do bairro depositam em
si. Mas a sua funo controlada pelas autoridades municipais, que os nomeiam
oficialmente e lhes pagam um salrio de 600 meticais por ms. Exercem funes
de proximidade que os tornam no primeiro interlocutor entre as populaes do
bairro e as estruturas administrativas. Em Nacala Porto, a Renamo tinha necessidade de trabalhar com as suas autoridades comunitrias, nomeadas e legitimadas
pelo Decreto 80/2004, porque iriam jogar no somente um papel administrativo,
mas tambm poltico, de mobilizao e de difuso da sua poltica municipal.
A mesma medida de expulso foi estendida aos cobradores de taxas e impostos nos mercados locais, que eram acusados pelo presidente do Municpio de
serem responsveis pela baixa de receitas constatada durante os primeiros meses
da gesto da Renamo (CMCN, 2005c).
Durante os primeiros meses as receitas provenientes das taxas dos mercados locais tinham tendncia a baixar Mais da metade das receitas cobradas nos trs mercados no
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eram canalizadas aos cofres do municpio Identificmos os indivduos que faziam parte
desse esquema fraudulento. Foram acusados e expulsos do municpio Agora triplicmos as receitas, chegando mesmo a 12, 000 meticais. Esta subida o resultado das novas
medidas tomadas, duma nova estrutura, da responsabilizao e do controlo que exercido sobre as pessoas directamente ligadas cobrana de taxas e de impostos (Savana, 2
de Abril de 2004).
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Com fundos provenientes do governo e dos impostos locais, a Renamo escolheu o bairro de Mahalene para construir uma escola primria e um posto de
sade.21 O comeo da construo destas duas infra-estruturas provocou uma dupla
agitao social: de um lado, era a primeira vez que o bairro iria beneficiar de tais
21
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A escola e o posto de sade tinham sido pedidos pelos habitantes deste bairro Renamo aquando da campanha eleitoral. Para receber cuidados mdicos, os habitantes de Mahelene caminhavam cerca de 25 km at ao centro da cidade, enquanto as crianas percorriam cerca de 12 km por
dia (ida e volta) para ir escola situada no Bairro de Quissimajulo. Entrevista com Cetade Juma,
secretrio do partido Frelimo em Mahelene, realizada no dia 16 de Agosto de 2006.
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posto de Sade construdo pela Renamo, para minimizar o sofrimento das famlias
locais, continuava desde 2006 fechado espera de autorizao.
Graas ao domnio que exerce sobre o aparelho do Estado, a Frelimo canalizou
todos os recursos sua disposio para bloquear em Nacala Porto a institucionalizao da Renamo e para asfixiar a sua gesto, de forma a recuperar e conservar o poder
em todos os escales do Estado. O discurso de um dos quadros seniores da Frelimo
e antigo Ministro do Interior e da Segurana, Mariano Matsinha, ilustra essa vontade:
A oposio, no nosso pas, no deve desaparecer, mas o partido Frelimo, no poder, deve
prosseguir os seus esforos de forma a reduzir a oposio mais estrita insignificncia
Faremos tudo o que for necessrio de modo que a Frelimo continue sempre no poder e
que continue a melhorar a sua aco Milhares de partidos podem ser criados e participar em todas as eleies, mas a Frelimo continuar no poder neste pas Queremos que
dentro de alguns anos a oposio no entre mais no parlamento; dito de outra forma, no
futuro, todos os assentos no parlamento devem ser ocupados pelos nossos deputados
No sou a favor do desaparecimento da oposio, mas ela deve permanecer insignificante(Notcias, 28 de Abril de 2007).
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Na cidade da Beira (Sofala), foi o antigo presidente (ex-Renamo) que, expulso do partido, se
apresentou como independente e ganhou o escrutnio com 62% dos votos expressos. O candidato da Frelimo, Loureno Bulha, obteve 34% dos votos e o candidato oficial da Renamo, Manuel
Pereira, 3%.
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Frelimo deslocar simpatizantes seus, que habitam nos distritos vizinhos, para
irem votar em alguns municpios24 onde a Renamo era politicamente forte. A acusao feita pela Renamo fundava-se igualmente no facto de a CNE ter aprovado
uma deliberao (125/CNE/2008, de 12 de Novembre de 2008) que abria a possibilidade de voto a cidados que no figuravam nas listas eleitorais.25
verdade que o Estado-Frelimo recorreu a manobras eleitorais diversificadas
para ganhar as eleies municipais de Novembro de 2008. Mas reduzir a vitria da
Frelimo a estas manobras seria ignorar todo um trabalho de mobilizao e reorganizao operado desde a chegada de Guebuza liderana do partido. Com Guebuza,
uma ateno especial foi prestada s clulas de base e aos administradores de distrito,
que constituam historicamente um lao fundamental de controlo do territrio e da
populao26. Em contrapartida, a Renamo, por um lado, mal organizada e abalada
por conflitos internos opondo os seus membros a propsito da partilha dos recursos
dos municpios onde exerciam o poder desde 2003, e, por outro lado, com a sua estrutura ainda militarizada, no civilizada, com um claro corte entre a direco central
e as bases, encontrava dificuldades para apresentar uma alternativa credvel, capaz de
fazer frente Frelimo no que diz respeito gesto municipal. O perodo da campanha
eleitoral para as eleies municipais de Novembro 2008 confirmou esta fraqueza. Enquanto a Frelimo conduzia a sua campanha eleitoral com inmeras iniciativas locais,
os candidatos da Renamo esperavam simplesmente a chegada de material proveniente da sua direco central, instalada na capital (Notcias, 6 de Novembro 2008).
No que diz respeito a Nacala Porto, objecto desta discusso, a Renamo no
conseguiu renovar seu mandato. A Frelimo dominou a assembleia municipal com
49,19% dos votos, seguida pela Renamo com 48,57%, e finalmente o PDD e a
A utilizao deste procedimento pela Frelimo est documentada em vrios casos. Por exemplo,
em 2005, aquando das eleies intercalares em Mocimboa da Praia, convocadas devido morte do presidente do Conselho Municipal, pessoas vivendo em Nampula, Pemba, Montepuez e
outros distritos vizinhos foram transportadas em camies e autocarros alugados pelo Partido
Frelimo para votar no seu candidato no Municpio de Mocmboa. Ver: Observatrio Eleitoral,
Relatrio preliminar do processo de observao e recolha de apuramentos parciais. Eleio Intercalar:
Mocimboa da Praia 2005, Maputo, Junho de 2005.
25
De facto, a deliberao foi anulada nas vsperas da votao, mas provvel que a deciso no
tenha chegado a tempo ao conhecimento de todas as mesas de voto.
26
No ms de Junho de 2004, teve lugar em Nampula uma conferncia nacional de quadros do
partido Frelimo na qual participaram tambm os administradores de distritos, sem que isso
levantasse um escndalo, com o objectivo de preparar a campanha eleitoral. Nesta reunio, Armando Guebuza desenvolveu um discurso nacionalista, voluntarista e de ruptura com as prticas
da antiga direco. Criticou o deixa andar e engajou-se a combater a pobreza.
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OCINA com 1, 13% e 1,11%, respectivamente. Principal organizao da oposio em Nacala Porto durante o primeiro mandato dos rgos municipais (19982003), medida que o processo de descentralizao se consolidou, a OCINA foi
progressivamente afastada da representao local. No concernente eleio do
presidente do Conselho Municipal, o candidato da Frelimo, Chale Ossufo, que
era j o representante do Estado em Nacala Porto, ganhou as eleies na segunda
volta com 55% dos sufrgios contra 45% do candidato da Renamo, Manuel dos
Santos (Notcias, 23 de Fevereiro de 2009). Na primeira volta, Chale Ossufo obteve 49,84 % dos votos contra 47,81% do antigo Presidente do Conselho Municipal.
Os candidatos da OCINA e do PDD, Csar Gabriel e Julio Cipriano, obtiveram,
respectivamente, 1,2% e 1,1% dos votos (Notcias, 4 de Fevereiro de 2009).
Em Nacala Porto, apesar de o presidente do Conselho Municipal da Renamo
parecer estar a gerir bem o municpio, parece que os bloqueios administrativos e financeiros, a instalao do representante do Estado que exercia um poder paralelo, sobretudo nas zonas rurais da cidade, de forte domnio da Renamo (Mahelene, Janga, Lille,
Naherenque, Mathapw, etc) e a utilizao da gua como recurso poltico, surtiram os
efeitos desejados. O Estado-Frelimo, que tinha adiado desde 2004 a inaugurao dos
projectos de abastecimento de gua de MTuzi, MPago e Naherenque (Zambeze, 28
de Dezembro de 2006) por falta de recursos financeiros (Savana, 13 de Abril de 2007),
do Centro de Sade de Mahelene, construdo pela Renamo, por falta de pessoal e de
equipamento (Notcias, 11 de Setembro de 2008), o tenha vindo a fazer justamente
depois da vitria da Frelimo e da posio de destaque que o seu candidato ocupava
depois da primeira volta eleitoral nas eleies municipais de 2008 (Notcias, 14 de
Fevereiro de 2009). O jornal Notcias pro-governamental, escrevia:
Curiosamente, ontem, dia do anncio dos resultados eleitorais, todas as torneiras da cidade jorravam gua com abundncia o que no acontecia desde h muitos anos, o que
foi visto pelos habitantes da cidade de Nacala como um bom pressgio para a gesto
municipal de Chale Ossufo (Notcias, 18 de Fevereiro de 2009).
A inaugurao destes projectos constituiu uma estratgia para obter dividendos polticos e recuperar uma cidade que, segundo Manuel Tom, estava a ser
gerida de forma desastrosa, ruinosa e catastrfica, por pessoas que no tm instrumentos para fazer poltica (Notcias, 13 de Fevereiro de 2009).
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CONCLUSO
A Renamo, na gesto municipal, entrou em contradio com ela mesma. A
ideia de bem governar anunciada pelos seus dirigentes na altura da investidura
no municpio de Nacala Porto no foi implementada. Ela reproduziu, na gesto
local, as prticas institucionais do Estado neopatrimonial, nomeadamente a corrupo, o nepotismo e o clientelismo, prticas do funcionamento da administrao pblica directamente ligadas influncia e trajectria do Estado-Frelimo.
A resistncia da Renamo a esse neopatrimonialismo consistiu na construo e desenvolvimento do seu prprio modelo, mas um modelo perdedor, porque
se tratava de um neopatrimonialismo pobre. No representava nenhuma alternativa que seria, por exemplo, a mobilizao democrtica dos habitantes por estruturas democrticas participativas, na escolha dos secretrios de bairros ou ainda
na constituio de cooperativas urbanas para retomar as fbricas de caju, de produo de sal, de pesca artesanal, que eram potencialidades econmicas da regio.
Em Nacala Porto, durante a gesto do municpio pela Renamo, vimos, por um
lado, a metdica asfixia econmica organizada pelo governo central, com o envio
tardio de fundos destinados gesto municipal, e, por outro, uma vontade manifesta
de paralisia institucional, ligada resistncia de ordem mental, cultural e comportamental s mudanas operadas por parte dos rgos desconcentrados ligados ao
Estado-Frelimo. Estes ltimos procuravam, a todo o custo, modificar, retardar e
boicotar o trabalho dos seus rivais, utilizando, pelo menos parcialmente, o voto na
Assembleia Municipal, de forma a impedir a implementao da poltica da Renamo.
Esta constatao leva-nos a concluir no s que a Frelimo no quer, de forma
alguma, a consolidao de outras legitimidades polticas, mas tambm que no
est preparada para estar na oposio, mesmo a nvel local, e que a descentralizao no est a conseguir criar uma situao de pluralismo poltico na medida
em que o partido dominante consegue, atravs do controlo que exerce sobre o
Estado, instrumentalizar os recursos para fortificar as suas bases locais.
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REFERNCIAS
LIVROS, RELATRIOS E ARTIGOS
Abls, M., 1989. Jours tranquilles en 89. Ethnologie politique dun dpartement franais. Paris: O. Jacob.
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LEGISLAO
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2 Suplemento.
Lei 2/97, de 18 de Fevereiro de 1997. Boletim da Repblica, I Srie, n7, 2 Suplemento.
Lei 3/94, de 13 de Setembro de 1994. Boletim da Repblica, I Srie, n37, 2 Suplemento.
Resoluo n 3/81, de 2 de Setembro de 1981. Boletim da Repblica, I serie, n35,
2 Suplemento.
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DOCUMENTOS DE ARQUIVO
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eleitorais parciais, Nacala, 8 de Julho.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 1998b. Acta da II Sesso da assembleia municipal, Nacala, 5 de Dezembro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 1999. Acta da VIII sesso ordinria
da Assembleia Municipal, Nacala, 15 de Dezembro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2001. Acta da XV sesso ordinria
da Assembleia Municipal de Nacala Porto, Nacala, 18 de Maro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2004a. Acta da VI Sesso ordinria
do Conselho municipal Nacala, 18 de Agosto.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2004b. Acta da XXX sesso ordinria do Conselho municipal, Nacala, 29 de Outubro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2004c. Acta da IV sesso ordinria
da Assembleia municipal, Nacala, 15 de Novembro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005a. Acta da VIII Sesso ordinria do Conselho municipal, Nacala, 2 de Maro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005b. Acta da VI Sesso ordinria
da Assembleia municipal, Nacala, 24 de Maro.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005c. Informe trimestral do Presidente do Conselho Municipal na Assembleia municipal: Janeiro-Maro, Nacala,
13 de Abril.
CMCN (Conselho Municipal de Nacala Porto), 2005d. Informe sua Excelncia o
Governador da Provncia de Nampula, senhor Filipe Chimoio Paunde, por ocasio
da sua primeira visita de trabalho ao Municpio de Nacala na qualidade de chefe
de governo da provncia, Nacala, 20 de Abril.
DPSN (Direco Provincial de Sade de Nampula), 1999. Relatrio do seminrio
provincial de divulgao da poltica da populao, Nampula, 26 Agosto.
Matsimbe, H., 2004. Carta sua (s) Excelncia (S) Governador da Provncia de Nampula, Ministro da Administrao Estatal e ao Secretrio-Geral do Partido Frelimo,
Nacala, 23 de Julho.
Populao da Aldeia Comunal de Murrupelana, 1984. Informao ao senhor Governador da Provncia de Nampula, Nacala, 19 de Fevereiro.
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INTRODUO
Os levantamentos populares de Fevereiro de 2008 e de Setembro de 2010
mostraram que, apesar dos vrios escales de governo e de toda a mquina administrativa que cobre o pas at ao nvel dos bairros e quarteires, acompanhada
de uma estrutura paralela de rgos partidrios da Frelimo,1 no existem canais
funcionais e eficientes de negociao e concertao na sociedade moambicana,
que o governo conhece mal a realidade da vida das camadas sociais mais desfavorecidas e que nenhum dos partidos polticos com representao parlamentar
parece assumir de facto a representao dos interesses dos pobres. De alguma
maneira, isto reflecte-se no divrcio da maioria dos cidados em relao poltica,
traduzido no alto nvel de absteno acima de 50% - que se registou nas duas
ltimas eleies legislativas e presidenciais moambicanas. Embora este seja um
aspecto que os responsveis polticos preferem ignorar, uma absteno muito elevada fragiliza o poder e reduz a legitimidade da governao.2
As razes que levam um grande nmero de cidados a desinteressarem-se
pela poltica podem ser muito variadas. Certamente, a no realizao de expectativas criadas com o fim da guerra civil e o estabelecimento da democracia multipartidria, aliada ao insuficiente cumprimento de promessas eleitorais pelos governantes, so factores que contribuem para essa situao, mas no so os nicos.
Os problemas e conflitos que tm marcado os processos eleitorais desde 1994
tambm contribuem para a desafeio dos cidados em relao aos assuntos
polticos e de governao. Embora o melhoramento do processo eleitoral no seja
Dos restantes partidos com representao na Assembleia da Repblica, nas assembleias provinciais e nas assembleias municipais, apenas a Renamo tem uma organizao relativamente importante, com delegaes em todas as provncias e na maioria dos distritos, mas a sua abrangncia e
presena no terreno no pode ser, de maneira nenhuma, comparada da Frelimo.
2
O conceito de governao muito mais abrangente do que governo e, contrariamente a uma
opinio bastante generalizada, deve ser, neste caso, entendido que a falta de legitimidade se aplica
a todas as organizaes e instituies polticas, sem excepo.
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parlamentar dos partidos, o que, dada a regra das decises poderem ser tomadas
por maioria, significa em termos prticos a predominncia do partido no poder,
forte da sua maioria parlamentar; em segundo lugar, porque o mecanismo final
de escolha dos membros da sociedade civil, tal como est definido, de facto um
mecanismo de cooptao que evidentemente usado pelos membros pertencentes ao partido no poder para escolherem apenas candidatos que lhes sejam prximos. Foi assim que uma srie de candidatos submetidos por um grupo de ONGs,
depois de um longo processo de consultas, concertao e debates pblicos nas
provncias, foram preteridos em favor de candidatos simplesmente apresentados
por organizaes prximas da Frelimo.
evidente que a prpria natureza da sociedade civil, que na prtica no
existe como uma unidade que possa ser representada enquanto tal, mas apenas
e s no que diz respeito sua componente organizada como uma coleco de
organizaes diferentes e independentes entre si, conduz a que, na ausncia de
uma clara vontade poltica da parte de quem tem o poder de deciso, o processo
de escolha seja orientado pelos interesses imediatos da parte mais forte e, como
tal, considerado pelas outras como uma forma de manipulao. Ora, a dificuldade
de negociar e chegar a solues efectivamente consensuais entre os dois principais
protagonistas do processo poltico moambicano, a Frelimo e a Renamo, tem sido
uma caracterstica essencial e permanente desde a celebrao do Acordo Geral de
Paz8 e no constituiu grande surpresa a forma como a escolha dos membros da
CNE representantes da sociedade civil acabou sendo feita.
A permanente alterao da composio da CNE e da forma de designao dos
seus membros e direco mostram quatro coisas: em primeiro lugar, que a questo da
direco dos processos eleitorais sempre foi um problema, cuja soluo ainda no foi
encontrada; em segundo lugar, que a presena de membros da oposio neste rgo
de gesto eleitoral depois de 1994 apenas simblica e praticamente no tem nenhum efeito; em terceiro lugar, que embora se tenha procurado introduzir um sistema
que garantisse um funcionamento independente e imparcial em relao aos partidos,
atravs de representantes da sociedade civil, o mecanismo de seleco impediu que o
8
O prprio Acordo Geral de Paz, cuja negociao levou mais de dois anos, no obstante ser amplamente celebrado como um sucesso (o que inegvel do ponto de vista da soluo do conflito
armado e da instalao no pas de um clima de paz duradoura), pode ser visto mais como uma
rendio negociada da Renamo, do que como uma verdadeira soluo consensual do conflito, o
que no indiferente no que diz respeito forma e limitaes que assumiu o posterior processo de democratizao.
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resultado desejado fosse atingido; em quarto lugar, que a partir das primeiras eleies
multipartidrias o controlo da Frelimo sobre os rgos eleitorais foi uma constante.
A actuao da CNE nas eleies presidenciais e legislativas de 2009 deu
lugar a uma srie de conflitos, crticas e grande polmica pblica, no s por parte
dos partidos de oposio e cidados, mas tambm por parte de alguns doadores,
sendo de destacar os que se encontram agrupados no chamado G 19 e os Estados Unidos da Amrica, que por vrias vezes expressaram a sua preocupao e
desagrado em relao forma como o processo eleitoral estava a ser conduzido, o
que levou a uma grande crispao com o governo. assim que, num comunicado
de 17 de Setembro de 2009, o G 19 dizia que o compromisso de Moambique
realizar processos [eleitorais] livres, credveis e democrticos um dos fundamentos mais importantes para a nossa cooperao de longo prazo e parceria no
desenvolvimento. por isso que estamos preocupados com as recentes decises
que tiveram impacto na participao de muitos candidatos nas vrias eleies e
terminava declarando: como amigos e parceiros de Moambique, instamos a que
esta situao seja resolvida urgentemente para possibilitar a continuao da campanha sem desconfiana, medo de conflito nem violncia.
As crticas e acusaes mais frequentes em relao actuao da CNE em
2009 incluem: a interpretao restritiva, e em alguns casos abusiva, de normas legais em desfavor das candidaturas da oposio, o tratamento diferenciado dessas
candidaturas, o no cumprimento de prazos e de alguns outros preceitos legais e,
em geral, a ausncia de transparncia e imparcialidade na sua actuao.
A experincia mostrou que, com base nas actuais normas de seleco dos candidatos estabelecidas na lei da CNE, praticamente impossvel formar uma comisso
imparcial e equidistante dos partidos, ainda que seja de facto composta maioritariamente por personalidades provenientes da sociedade civil. Tambm parece evidente
que, no estgio actual do processo de democratizao em Moambique, ainda caracterizado por um alto nvel de desconfiana entre os dois principais partidos, estes
dificilmente aceitam renunciar sua presena na CNE. Nestas condies, uma via
possvel para se chegar formao de uma CNE capaz de desenvolver as suas actividades de forma mais respeitadora dos princpios essenciais que devem caracterizar a
actuao dos rgos de gesto eleitoral numa democracia pluralista, ou seja, o respeito
da lei, a transparncia e a imparcialidade, mas sem excluir os partidos, seria adoptar
um processo em trs etapas: em primeiro lugar, cada partido com representao na
Assembleia da Repblica, nas assembleias provinciais e nas assembleias municipais
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es, no anuais como estabelecido pela lei, mas feitas para as eleies autrquicas
de 2003 e para as prprias eleies de 2004. Verificou-se ento que, por dificuldades
tcnicas, mas provavelmente tambm decorrentes da prpria concepo do modelo
de recenseamento, o nmero de eleitores apurado e oficialmente usado era muito
superior realidade. Isto aconteceu basicamente porque, para alm de no existir um
mecanismo adequado para eliminar os registos dos eleitores que morrem, tambm
no tinham sido eliminadas muitas inscries repetidas, resultantes de mudana de
endereo dos eleitores e, provavelmente tambm, da simples emisso de segundas
vias do carto de eleitor.12 De novo em 2007, j na preparao do novo ciclo eleitoral
(autrquicas de 2008 e presidenciais, legislativas e provinciais de 2009), a lei sobre o recenseamento foi alterada. A nova lei (9/07) procura resolver os problemas detectados
estabelecendo que a validade do recenseamento eleitoral passa a ser para cada ciclo
eleitoral e que o mesmo ser actualizado nos anos de eleies (art. 7).13
O recenseamento eleitoral um dos elementos fundamentais do processo eleitoral, pois serve, em primeiro lugar, para definir a lista dos cidados com direito de voto,
ou seja, dos eleitores, sendo-lhes assim garantido o direito de escolher os seus representantes, que uma das bases dos regimes democrticos. Os cadernos eleitorais que
resultam do recenseamento servem no s para identificar os cidados que podero
exercer o direito de voto e facilitar o exerccio desse direito, como tambm para facilitar o controlo sobre eventuais irregularidades e fraudes na votao e contagem dos votos, pelo que constituem um elemento central no desenrolar das eleies. Quando os
dados so devidamente divulgados, o recenseamento permite ainda que os partidos e
candidatos possam organizar de forma mais eficaz as suas campanhas de mobilizao
do eleitorado, que as organizaes da sociedade civil e tambm os prprios rgos de
gesto eleitoral possam preparar melhor as suas intervenes no mbito da educao
eleitoral.14 Nesta perspectiva, o facto de o recenseamento e de os cadernos eleitorais
que dele resultam serem contestados pela oposio um aspecto que contribui para
enfraquecer o processo eleitoral e, como tal, merece reflexo.
A maior parte das crticas registadas ao processo eleitoral, no que se refere
ao recenseamento, resultam de uma insuficincia de confiana nos rgos de
por esta razo que o valor oficial da absteno nestas eleies (64%) est inflacionado. Na
verdade, a absteno ter sido apenas ligeiramente superior a 50%.
13
Em princpio, h em cada ciclo dois anos eleitorais, sendo um para as presidenciais, legislativas e
provinciais e o outro para as autrquicas.
14
Dentre outras funes, pode-se salientar que o recenseamento, no sistema eleitoral moambicano, serve tambm para definir o nmero de mandatos para cada crculo eleitoral.
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Embora sempre tenham sido registados problemas com a observao eleitoral, depois das eleies de 1994, houve momentos particularmente tensos envolvendo a observao internacional
em 2004. Naturalmente, a observao deve ser no s facilitada para reforar a confiana e a
credibilidade dos resultados, como deve abranger todas as fases e actos do processo eleitoral, sem
excepo, e a nica razo de incluir esta proposta a propsito do recenseamento eleitoral porque
este constitui o primeiro momento desse processo.
18
Quando se diz formato digital, entende-se um formato que possibilite o tratamento e anlise
da informao e no apenas a sua consulta.
19
Em geral, os rgos de gesto eleitoral moambicanos devem ter a preocupao, semelhana do
que acontece na maior parte dos pases, de desenvolver e manter um website onde divulgam uma
grande variedade de materiais relativos s eleies, desde a legislao e regulamentos, a materiais
de educao eleitoral, passando por estudos e resultados de inquritos, resultados eleitorais e uma
grande variedade de dados estatsticos.
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para admitir excepes regra de coincidncia entre o local de voto e o local de recenseamento e, para evitar eventuais confuses e reduzir a probabilidade de erros e
trocas de cadernos (o que tem acontecido com uma certa frequncia em determinadas
reas), seria prefervel adoptar a obrigatoriedade das assembleias de voto funcionarem nos respectivos locais de recenseamento, o que permitiria ao eleitor saber, sem
margem para dvida, onde iria votar. Esta opo significa, por outro lado, que no
deve haver recurso a brigadas mveis de recenseamento, a no ser que haja condies para instalar uma assembleia de voto em cada local onde elas efectuam registos.
Finalmente, do ponto de vista logstico, esta medida teria a vantagem de permitir que
se conhecesse, desde o momento do recenseamento, a lista das assembleias de voto,
que nas condies actuais apenas divulgada trinta dias antes da votao.20 Este tipo
de medida simples poderia evitar que se criem situaes, frequentemente denunciadas
pela oposio, de grandes distncias a percorrer pelos eleitores em zonas onde ela
tradicionalmente mais forte do que o partido no poder.21
O segundo ponto central no que diz respeito s assembleias de voto a composio das respectivas mesas. A parcialidade das mesas de voto tem sido uma reclamao
constante da oposio e um dos pontos cruciais que deve ser encarado o facto de
muitos presidentes de mesa recusarem receber as reclamaes dos fiscais dos partidos
de oposio, impossibilitando, desta maneira, que a oposio possa submeter as suas
reclamaes nos termos da lei e, por conseguinte, que estas tenham o tratamento
devido aos vrios nveis de administrao da justia eleitoral. A soluo encontrada
por alguns pases para este tipo de problema foi, em primeiro lugar, o de organizar
um sistema de recrutamento dos membros das mesas aberto e partilhado por todos
os partidos concorrentes, e, em segundo lugar, o de fazer a formao das equipas e sua
distribuio pelas mesas atravs de um sorteio.
Este tipo de procedimento poderia facilmente ser adoptado pela legislao
eleitoral moambicana, eliminando assim um importante foco de tenso e contestao, tanto mais que nestas condies fica igualmente no s reduzida a probabilidade de acontecer a excluso indevida de fiscais da oposio em determinadas mesas
de voto, como tem acontecido com frequncia em algumas zonas, como tambm
De facto, no s a divulgao pela CNE do nmero e localizao das assembleias de voto tem
sido tardia, como tem sido incompleta: apenas locais de votao, sem indicao dos cdigos das
assembleias, desrespeitando o que est estipulado na lei.
21
Estas afirmaes nunca foram sistematicamente documentadas de maneira a confirmar, sem
margem de dvida, a acusao, apesar de haver tambm registo de alguns testemunhos nesse
sentido de alguns observadores eleitorais.
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Infelizmente, at hoje nenhuma sano foi aplicada aos autores de tais prticas, mesmo em casos
perfeitamente documentados.
23
O maior dos quais parece ser o de no deixar um trao fsico dos votos individuais.
24
Para uma apresentao pormenorizada do sistema, ver http://eci.nic.in/eci_main/Audio_VideoClips/presentation.asp.
22
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A aprovao tardia e os erros e falhas detectadas em cima da hora nos programas informticos
aprovados pela CNE para o tratamento dos resultados tem estado na origem de grandes desconfianas e fortes crticas por parte dos partidos da oposio.
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NOTA FINAL
Infelizmente, a forma como as sucessivas revises da legislao eleitoral tm
sido feitas, fundamentalmente usando o mtodo de discutir para cada artigo isoladamente a sua manuteno, reformulao ou eliminao, sem uma perspectiva
global e sem um debate pblico amplo capaz de fazer ultrapassar os interesses mais
imediatos dos partidos, tem levado a que tais revises acabem por ter um efeito
praticamente nulo. assim que, j depois das eleies de 2004, o relatrio de uma
prestigiada organizao internacional fazia notar que as revises da legislao que
regeu as eleies de 2004 no parecem ter sido baseadas numa viso estratgica
do que deve ser um sistema eleitoral; pelo contrrio, as mudanas parecem mais
uma vez ter sido feitas numa base ad-hoc, com base em problemas observados nas
eleies de 1999 e de 2003 e nas relaes entre a Frelimo e a Renamo.27 Depois da
Recorde-se que a contagem nas mesas feita noite em condies pouco favorveis, destacando-se
o cansao dos membros da mesa depois de um longo dia de trabalho, as condies de iluminao
frequentemente pouco adequadas, e em alguns casos o baixo nvel acadmico dos responsveis
pelas operaes de contagem que tambm favorece a ocorrncia de erros.
27
Traduzido pelo autor de Observing the 2004 Mozambique Elections, The Carter
Center, Special Report Series, October 2005, p. 23.
26
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crise diplomtica que se seguiu s eleies de 2009, regidas por uma legislao
apenas aprovada pela bancada da Frelimo, espera-se que um real e amplo debate
pblico tenha lugar para sustentar uma efectiva e adequada reviso da legislao
eleitoral e nesse sentido que se deve entender a presente contribuio.
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PARTE II
ECONOMIA
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DESAFIOS DA MOBILIZAO DE
RECURSOS DOMSTICOS
REVISO CRTICA DO DEBATE
Carlos Nuno Castel-Branco
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2007). Esta relao poltica desconfortvel entre o governo de Moambique e os doadores s pode ser ultrapassada com a emergncia de alternativas de financiamento
do oramento do Estado e consequente reduo drstica da dependncia de ajuda
externa (Castel-Branco, 2011a, 2010a e 2010b; De Renzio e Hanlon, 2007).
Terceira aumento da receita e mudana da estrutura fiscal: as receitas fiscais
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3,8 bilies, no foi acompanhada, controlada, avaliada ou tributada pelo Estado moambicano. A Riversdale era uma companhia muito pequena, que foi substancialmente valorizada pela aquisio da concesso de carvo de Benga (provncia de
Tete). Assumindo, portanto, que pelo menos metade do valor da transaco correspondeu valorizao das aces da Riversale por causa dos activos da concesso
de Benga, o Estado moambicano poderia ter recebido em impostos sobre ganhos
de capital cerca US$ 400- US$ 450 milhes com esta transaco. Este montante
equivalente a cerca de um ano de ajuda geral ao Oramento do Estado equivalente
construo de 100 escolas secundrias; ou ao subsdio do po para 10 anos; ou ao
subsdio do combustvel para 4 anos; ou a um fundo de apoio ao desenvolvimento
tecnolgico e comercial de pequenas e mdias empresas 100 vezes superior ao que
recentemente foi institudo pelo governo; ou ao montante de investimento necessrio para formar cerca de 100 pequenas e mdias empresas industriais com a logstica
necessria, capazes de empregar 40 mil trabalhadores, de alargar e articular a base
produtiva, alimentar a economia e os cidados e diversificar as exportaes.
Logo, no surpreendente que a contestao dos incentivos e facilidades fiscais dadas ao grande capital multinacional esteja crescendo em Moambique (Canal de Moambique, 2011; Notcias, 2011; O Pas, 2011a, 2011b, 2011c e 2001d;
Savana, 2011; Vieira, 2011, s para citar exemplos mais recentes).
Quinta o que fazer com os recursos naturais?: a propriedade e o controlo dos
recursos minerais e energticos, assim como dos recursos naturais (terra, gua
e florestas) e das infra-estruturas (estradas, pontes, comunicaes, linhas frreas, energia, gua, etc.) associados ao complexo mineral-energtico, esto ficando
concentrados em grandes empresas multinacionais e suas associadas domsticas.
As estratgias e planos de desenvolvimento industrial e espacial do governo de
Moambique esto concebidos em funo de plos de desenvolvimento assentes
nos grandes corredores ferro e rodovirios ligados aos grandes portos, focados na
extraco e exportao de recursos minerais, e contemplando uma viso integrada
da infra-estrutura para servir essa economia extractiva. As Zonas Econmicas Especiais e as Zonas Francas Industriais so vectores desta estratgia extractiva para
a economia nacional.1 A recente compra da companhia mineira Riversdale, con1
Ver, por exemplo, o dossier de apresentaes feitas no decurso do seminrio sobre Os desafios de
crescimento econmico e do emprego em Moambique, organizado pelo governo de Moambique em colaborao com o DFID, o Banco Mundial e o FMI, e que decorreu em Maputo de
9 a 11 de Fevereiro de 2011.
Mobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011
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cessionria do carvo de Benga, em Tete, pela Rio Tinto sem qualquer controlo,
participao ou ganho pelo Estado moambicano, despoletou um debate que j
vem de longe (Castel-Branco, 2002b, 2002c, 2004, 2008a, 2008b, 2009, 2010a; Selemane, 2009; Vieira, 2011), sobre a estratgia de explorao dos recursos naturais
de Moambique. Por exemplo, no seu artigo, Vieira (2011) sugere que o Estado
deveria controlar a maioria das aces ou tributar fortemente as receitas destes
projectos em defesa do interesse nacional e do projecto de libertao nacional
iniciado h mais de meio sculo; enquanto Castel-Branco (2010a) argumenta a
favor de uma matriz macroeconmica que faa a explorao dos recursos naturais
responder a uma viso estratgica nacional de desenvolvimento.
Castel-Branco (2011b e 2010a) e Boas & Associates (2011) questionam o
sistema de valorizao dos recursos minerais concessionados, sobre a qual as taxas
so aplicadas. Portanto, a questo no s das taxas fiscais e outras que se aplicam
sobre estes recursos e os resultados da sua explorao, mas tambm da definio
do valor destes recursos e da sua explorao sobre o qual se aplicam estas taxas.
O relatrio sobre a indstria extractiva (Boas & Associates, 2011) constatou que o
GdM no tem informao detalhada, atempada e independente sobre a qualidade
dos minerais, as quantidades extradas e vendidas, os preos de venda (em especial em mercados futuros), os custos operacionais das empresas extractivas (que
so deduzidos aos rendimentos, para definir a matria tributvel), a acumulao
de custos no processo anterior ao incio da produo (que so determinantes na
definio das taxas e montantes de amortizao, que reduz a matria tributvel), o
tamanho das concesses, entre outros. A informao que existe fornecida pelas
empresas apenas, sem que haja nenhum mecanismo de verificao independente.
A experincia internacional mostra que as empresas tendem a inflacionar custos
e deflacionar ganhos para minimizar lucros e custos fiscais. Dado o peso da explorao dos recursos minerais no investimento e no crescimento da economia
nacional, e o seu enorme potencial estabilizador ou destabilizador da economia,
a inadequao do sistema de informao e valorizao dos recursos minerais e da
sua explorao um problema extremamente grave.
Mais geralmente, a experincia recente da concesso e explorao dos recursos naturais em Moambique parece estar orientada exclusivamente para facilitar e acelerar o processo de acumulao privada primitiva das classes capitalistas
emergentes, que usam o seu acesso privilegiado e barato a tais recursos para atrair
e negociar alianas com o grande capital multinacional (Castel-Branco, 2010a).
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Nesta perspectiva, os processos dominantes de acumulao privada tm uma natureza extractiva, so caracteristicamente porosos, so determinados pelos interesses e objectivos do capital internacional e sacrificam a acumulao de rendas pelo
Estado para favorecer a acumulao de rendas privadas (Castel-Branco, 2010a,
2010b e 2011b). A economia que daqui emerge meramente extractiva, porosa e
afunilada virada para a exportao de produtos e servios primrios em bruto,
incapaz de produzir para alimentar os cidados e os processos produtivos e de
absorver a riqueza gerada, e inadequada para alargar os benefcios do crescimento
econmico.
No popular blog Dirio de um Socilogo (2011), o articulista da srie Dos
megaprojectos s mega ideias argumenta que a discusso sobre megaprojectos tem
sido simplisticamente colocada do seguinte modo: taxa os megaprojectos e a vida
vai melhorar. O seu argumento vai mais longe, criticando o tipo de economia
rendeira, de servios e de negcios de curto prazo que se est construindo, bem
como criticando o debate que se centra em torno de apropriao das rendas e no
da produo. A este tipo de capitalismo, ele chama capitalismo de chapa.
Estes argumentos so interessantes e, em alguns aspectos, so semelhantes
crtica sistemtica e detalhada que tem vindo a ser feita s caractersticas e natureza do padro de acumulao em Moambique (Castel-Branco, 2010a, 2002a,
2002b, 2002c e 2002d; OECD, 2011; UNCTAD, 2010). No entanto, o argumento
no citado blog perde a perspectiva da relevncia da questo da tributao. Primeiro,
seis ou sete megaprojectos j esto instalados em Moambique e o seu potencial
fiscal combinado, tornado ocioso por benefcios fiscais massivos e redundantes,
aproxima-se de um montante equivalente a um tero do Oramento do Estado.
Numa economia dependente de recursos externos, em que a ajuda externa tende
a diminuir e a ser substituda por endividamento pblico, recolher estas rendas,
por via fiscal, fundamental para as opes de desenvolvimento futuro. Segundo,
o posicionamento sobre a tributao do capital vital para definir quem ganha
e quem paga as mudanas e o desenvolvimento econmico em Moambique, e
que tipo de desenvolvimento pode ocorrer. Terceiro, a tributao do capital pode
financiar estratgias econmicas e polticas de transformao do padro de acumulao. Portanto, no h necessariamente um conflito entre apropriar rendas
e mudar o padro de acumulao, nem existe uma relao automtica e directa
entre apropriar rendas e criar uma economia rendeira. Tambm a relao entre a
apropriao social das rendas e a diversificao, alargamento e articulao da base
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A razes da opo pela no tributao dos megaprojectos (ou pela resistncia renegociao dos seus contratos) tem a mesma base social e poltica da
opo pelo endividamento pblico como via alternativa para o financiamento do
Estado a funo principal do Estado moambicano na fase actual facilitar o
processo de acumulao de capital das classes capitalistas emergentes em estreita
relao e, geralmente, na completa dependncia, das dinmicas e interesses do
capital multinacional, atravs da expropriao e controlo dos recursos naturais a
baixo custo para o capital.
A no tributao do capital mantm estvel a relao entre as elites econmicas e polticas nacionais e o capital multinacional, mesmo que, a mdio prazo,
esta opo perigue as relaes polticas e a estabilidade social domstica. A no
tributao do capital multinacional permite que a totalidade das rendas dos recursos naturais seja apropriada pelo capital privado, multinacional e domstico,
associado ao complexo mineral-energtico.
Por sua vez, o funcionamento do Estado e da sua funo provedora de servios pblicos ficam na dependncia da ajuda externa (que tende a estagnar ou
reduzir em termos reais); ou do envolvimento privado no fornecimento desses
servios e infra-estruturas, atravs das parcerias pblico-privadas, o que expande
as oportunidades e garantias de negcio privado.
A opo do Estado pelo endividamento pblico tem grandes atractivos para
as elites econmicas e polticas nacionais. Por um lado, reduz o poder de interferncia e de negociao dos doadores, quer por de facto reduzir a dependncia externa, se os crditos comerciais e as parecerias pblico-privadas se concretizarem
na magnitude e condies projectadas; quer por ameaar reduzir a dependncia
externa (ou, por outras palavras, sugerir a existncia de alternativas para negociao de recursos financeiros fora do quadro clssico da ajuda externa). A maneira
de fazer isto optar por aceitar a ligao directa entre poltica de cooperao e
interesses comerciais, e tentar tirar proveito dessa ligao. Este o modelo de cooperao das potncias econmicas emergentes da sia (China e ndia), Amrica
Latina (Brasil), da Europa (Rssia), entre outras. Para gerar esta opo, reduzir
a dependncia externa e criar alternativas de negociao e de negcio, preciso
aceitar este quadro absolutamente comercial de cooperao. Por outro lado, esta
modalidade evita ter de recorrer a uma rpida alterao do quadro fiscal e permite
ter uma soluo interina enquanto a reserva fiscal ociosa no entra em operao.
Finalmente, este modelo fortalece as parcerias pblico-privadas, custa da socieMobilizao de Recursos Domsticos Desafios para Moambique 2011
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dade e do errio pblico, que permitem ao capital nacional emergente tirar maior
proveito das ligaes com o grande capital multinacional investido no complexo
mineral-energtico e a infra-estruturas associadas (Castel-Branco, 2010a).
A resistncia, ou crtica, agenda de renegociao dos contratos com o grande capital tem sido justificada com quatro argumentos principais:
Os megaprojectos j contribuem para a economia por via do investimento, ex-
co, 2010a). Estas transferncias foram a segunda causa mais importante para o
fiscal, e o dfice da conta corrente teria sido reduzido em mais de US$ 200
milhes. Comparem-se estes nmeros com o que foi declarado pago, em 2008,
por seis empresas US$ 11,6 milhes. Alm disto, como argumenta Ossemane
Outro argumento sugere que os incentivos fiscais so para compensar as empresas pelo investimento em infra-estruturas. De facto, o investimento em
fiscais. Alm disso, as infra-estruturas criadas pelos mega-projectos so geralmente usadas para satisfazer as necessidades desses projectos e praticamente
no adicionam nada s capacidades mais gerais da economia.
, ainda, argumentado que sem os incentivos fiscais as empresas no investiriam em Moambique ou sairiam, se j tivessem investido. Como j foi discu-
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CONCLUSES
A reviso da literatura e dos debates acerca da mobilizao de recursos domsticos mostram que existe uma forte relao entre as opes de financiamento
da despesa pblica e os padres de consumo e investimento pblico e privado.
Esta ligao construda por via do impacto macroeconmico directo das formas
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REFERNCIAS
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INTRODUO
As receitas fiscais representaram, no perodo de 1999 a 2008, cerca de 86%
do total das receitas internas do pas, constituindo, no entanto, menos de metade
do Oramento do Estado. Como proporo do PIB, as receitas fiscais atingiram o
pico deste perodo em 2008, situando-se em 14.2%. Apesar deste crescimento, as
receitas mantm-se a um nvel baixo relativamente mdia da frica Austral que
ronda os 28% (Bolnick e Byiers, 2009), e bastante abaixo do seu potencial estimado em cerca de 22% do PIB (Varsano et al, 2005; Schenone, 2004).
O crescimento das receitas fiscais como proporo das despesas do Estado e
do PIB constitui pois um dos principais desafios que o pas enfrenta, como forma
de garantir uma maior capacidade domstica de financiar o seu desenvolvimento e, por essa via, de expanso das receitas internas a longo prazo. Este desafio
tem sido central na definio do contedo das vrias reformas do sistema tributrio realizadas no pas. Actualmente, vrios estudos (Bolnick e Byiers, 2009; IMF,
2005) consideram que o sistema tributrio em vigor no pas encontra-se em grande medida alinhado com as melhores prticas internacionais para pases de baixo
rendimento. No entanto, estes e outros estudos (Kuegler, 2009; Castro et al, 2009;
Varsano et al, 2006) apontam como principais problemas prevalecentes a eficcia
e eficincia do sistema tributrio e o excesso de benefcios fiscais que so concedidos. Estes benefcios no s reduzem substancialmente e desnecessariamente
(Bolnick, 2009; Castel-Branco, 2008; Castel-Branco e Cavadias, 2009; Macamo,
2000) o nvel de arrecadao de receitas, como constrangem os esforos de melhoria da auditoria e cumprimento fiscal por tornarem o sistema excessivamente
complexo, absorvendo recursos que poderiam ser melhor empregues na melhoria
da eficcia do sistema de colecta fiscal.
Este artigo discute os desafios de expanso das receitas fiscais a curto prazo,
sem constranger os objectivos de crescimento econmico e das receitas a longo
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prazo, focando a sua anlise no espao que existe para a reduo dos benefcios
fiscais. A discusso mostra que o valo dos benefcios tem crescido a um ritmo
superior e supera o valor dos benefcios concedidos por via de outros impostos.
Adicionalmente, o aumento da respectiva massa tributvel (lucros) tem sido mais
acelerado. Estes aspectos fazem com que a reduo dos benefcios ao IRPC apresente o maior potencial de expanso das receitas fiscais. Mais importante ainda,
dado o nvel de redundncia dos benefcios concedidos por via do IRPC nas decises de investimento, a sua substancial reduo no apresenta sinais preocupantes
para os nveis de actividade econmica.
O artigo est estruturado em quatro seces principais. A primeira procede a
uma descrio sumria das cinco principais categorias de impostos, nomeadamente: o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o Imposto sobre o Rendimento
de Pessoas Singulares (IRPS), o IRPC, os Direitos Aduaneiros (DA) e o Imposto
sobre o Consumo Especfico (ICE). Para cada um destes impostos feita uma
comparao dos respectivos pacotes fiscais em vigor em 2002 e em 2009 (anos
de entrada em vigor de novos cdigos de benefcios fiscais). Segue-se, na mesma
seco, a anlise do contributo potencial de cada categoria de imposto atravs
da anlise da evoluo dos custos dos benefcios fiscais, da massa tributvel e da
carga fiscal mdia por categoria de imposto. Identificada a reduo dos benefcios
sobre os rendimentos do capital como os que apresentam maior potencial para
expanso das receitas fiscais, a segunda seco procede a uma reviso de literatura
que discute a relevncia destes incentivos na atraco de investimento. A ltima
seco apresenta os desafios para a mobilizao de receitas fiscais e para investigao futura.
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guinte maneira: IVA (40%), IRPS (15%), DA (15%), IRPC (11%) e ICE (5%). Esta
apresentao foca no grupo de incidncia, na taxa de imposto e, sobretudo, no
pacote de benefcios fiscais. Segue-se uma anlise quantitativa do potencial de
arrecadao fiscal por via de alguns destes impostos. Esta anlise feita olhando
para o custo dos incentivos fiscais, a carga fiscal mdia e a evoluo da matria
potencialmente tributvel.
O artigo adopta 2002-2008 como perodo de anlise deste trabalho pelo facto de ter sido no ano de 2002 em que foram introduzidas as reformas nos impostos
directos, o que depois da reforma dos impostos indirectos em 1998, representou,
em grande medida, o culminar do desenho do actual sistema de impostos. 2002 foi
igualmente o ano em que entrou em vigor o primeiro Cdigo de Benefcios Fiscais
(CBF) que sintetizou os diferentes benefcios espalhados por uma multiplicidade
de documentos legais, tendo vigorado at 2008. Para ajudar a pensar na evoluo
futura das receitas fiscais, a seco compara o pacote fiscal vigente neste perodo
com o vigente a partir de 2009, data em que entrou em vigor o segundo CBF. Esta
comparao foca sobretudo nos incentivos fiscais que onde residem as principais
diferenas entre os pacotes fiscais em vigor nestes perodos.
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QUADRO 1 BENEFCIOS FISCAIS POR VIA DE REDUES NA TAXA DO IRPC E NO VALOR DO IRPC A SER PAGO
SECTOR
2002
2009
POR PROVNCIAS
AGRICULTURA (E
AQUACULTURA EM 2009)
HOTELARIA E TURISMO
ZONAS FRANCAS
INDUSTRIAIS (ZFIs)
ZONAS DE
DESENVOLVIMENTO
RPIDO (ZDRs)
ZONAS ECONMICAS
ESPECIAIS (ZEEs)
n.a.
PROJECTOS DE GRANDE
DIMENSO*
MINAS E PETRLEOS
INFRA-ESTRUTURAS
PBLICAS PELO SECTOR
PRIVADO OU POR PPPS
PARQUES DE CINCIA E
TECNOLOGIA
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preciso notar que, a par dos incentivos por via de descontos na taxa do
IRPC, existem outros benefcios que so aplicados sobre o rendimento do capital,
por via da reduo da massa tributvel. O quadro 2 sumariza estes benefcios.
QUADRO 2 BENEFCIOS FISCAIS AO CAPITAL POR VIA DE REDUES NA MASSA COLECTVEL
SECTOR
2002
2009
CRDITO FISCAL POR Infra-estruturas Pblicas pelo secINVESTIMENTO tor privado ou por Parcerias Pblico-Privadas (PPPs): Descontos at
150% na matria colectvel (120%
para investimentos realizados na
cidade de Maputo) durante 10 anos.
Infra-estruturas Pblicas pelo sector privado ou por PPPs: Descontos de 120% na matria colectvel
(110% para cidade de Maputo) durante 5 anos.
FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.
Por exemplo, a Mozal obteve o benefcio excepcional de substituir o pagamento do IRPC taxa
de 32% pelo pagamento de um valor correspondente a 1% das vendas brutas. De acordo com
Kuegler (2009), isto representou em 2006 um desconto de cerca de 90% na taxa do IRPC.
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uma vez que tal ir depender do pacote de benefcios aplicvel a cada mega-projecto abrangido pela CBF 2009. Terceiro, os sectores de minas e petrleos
perderam os benefcios especficos. O sector mineiro beneficiava de uma reduo
de 25% durante os primeiros cinco anos de produo para investimentos acima
de US$ 500.000 e o sector petrolfero beneficiava da mesma taxa durante os primeiros oito anos de produo. Estas redues foram eliminadas na reviso do
quadro legal que regula as contribuies fiscais das empresas dos sectores mineiro
e petrolfero lei 13/2007. Por ltimo, os benefcios aplicados por via da reduo
da matria colectvel foram reduzidos, excepo dos incentivos para formao
e treinamento profissional.
Os reforos dos incentivos em 2009 fizeram-se sentir para as ZFIs, sectores
da agricultura e aquacultura, no CFI para 2 provncias, para empresas abrangidas
pelo regime simplificado, Zonas Econmicas Especiais (ZEEs), parques de cincia
e tecnologia, e para os investimentos privados e Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
em infra-estruturas pblicas.
Para as Zonas Francas Industriais (ZFIs), o CBF 2009 reforou o incentivo
de reduo da taxa do IRPC em 60% durante 10 anos ao conceder iseno total
durante os primeiros 10 anos, reduo de 50%, do dcimo primeiro ao dcimo
quinto ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. O sector
agrcola beneficiou de uma extenso do desconto de 80% da taxa do IRPC para
o sector agrcola de 2012 para 2015, e para 50% entre 2016 e 2025 (estes mesmos
benefcios foram estendidos ao sector da aquacultura). O CFI foi reforado em 5%
para as provncias de Nampula e Manica e as empresas em regime simplificado
passaram a estar sujeitas a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas no lugar de 20%.
Os parques de cincia e tecnologia, as ZEEs e os investimentos em infra-estruturas pblicas passaram a fazer parte dos sectores com benefcios especficos.
Os primeiros passaram a beneficiar de isenes nos primeiros cinco anos, 60% do
sexto ao dcimo ano e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. No caso
das ZEEs, os pacotes de incentivos fiscais so divididos em trs tipos de acordo
com o tipo de actividade, nomeadamente, operadores e empresas. Para os operadores atribuda iseno total do pagamento do IRPC para os primeiros 5 anos,
50% do sexto ao dcimo ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. Para as empresas, a iseno total cobre os primeiros trs anos de actividade,
reduo de 50% do quarto ao dcimo ano e de 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. As empresas de ZEEs de servios beneficiam de uma reduo de
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CBF 2002
CBF 2009
PROJECTOS DE GRANDE Sujeito aos benefcios gerais e outros Bens destinados a implantao e prosDIMENSO especficos aplicveis.
secuo da actividade
MINAS E PETRLEOS Importao de equipamentos, apare- Minas: importaes de bens da classe
lhos, materiais e sobressalentes por K durante 5 anos.
tempo indeterminado.
Petrleos: Importaes de bens da
classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos.
PRODUTOS Farinha de milho, arroz, po, medicamentos, insumos agrcolas, bens para
o sector da sade e educao, servios
financeiros e produtos de exportao.
FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.
NOTAS
Classe K refere-se a classe de bens de capital.
n.a.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF.
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CBF 2002
Bens da classe K.
CBF 2009
Bens da classe K, respectivos acessrios e peas sobressalentes.
INDUSTRIAS
TRANSFORMADORAS E DE
MONTAGEM
Sujeito aos benefcios gerais e ou- Iseno na importao de mattros especficos aplicveis.
rias-primas para empresas com
facturao anual no inferior a
3.000.000Mt e com valor acrescentado mnimo de 20%.
HOTELARIA E TURISMO
PARQUES DE CINCIA E
TECNOLOGIA
n.a.
ZFIs
ZDRs
ZEEs
n.a.
PROJECTOS DE GRANDE
DIMENSO
MINAS E PETRLEOS
PRODUTOS
FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.
NOTA
N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF
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foi limitado a cinco anos. No entanto, sendo que o grosso das importaes deste
tipo de bens de capital e equipamento , em geral, efectuado dentro dos primeiros
cinco anos de actividade, o impacto da limitao temporal tender a ser limitado.
No que diz respeito ao IRPC (e a segunda categoria do IRPS), a grande diversidade de sectores sofrendo redues de benefcios, ou beneficiando de reforos e
outros ainda beneficiando de redues e reforos simultaneamente, torna o balano
um pouco mais complicado de avaliar. Este balano vai depender igualmente da
hierarquia dos benefcios aplicveis. Por exemplo, um projecto de grande dimenso
ou um projecto de hotelaria e turismo localizados numa ZFI podero beneficiar dos
incentivos mais generosos concedidos s ZFIs? Apesar de deixar claro que os benefcios no so cumulveis, o CBF no deixa clara a hierarquia dos benefcios fiscais.
Se os projectos puderem optar pelo pacote mais generoso, tal ir contribuir para
um aumento dos custos dos benefcios (medido pelo custo dos benefcios como
proporo da receita arrecadada). No final, os custos dependero do padro do investimento a ser realizado no pas abrangido pelo CBF 2009. Por exemplo, projectos
aprovados a partir de 2010 nos sectores de minas e petrleos devero contribuir
para a reduo do custo dos benefcios uma vez que estes foram reduzidos. Os
outros investimentos realizados em ZFIs, ZEEs e Parques de cincia e tecnologia
e que beneficiem dos incentivos especficos para estas reas iro contribuir para o
aumento dos custos, uma vez que os benefcios aumentaram.
O generoso e complexo pacote de incentivos fiscais prevalecente e a expanso
dos benefcios concedidos s ZFIs e s ZEEs sob o argumento de atrair investimento levantam quatro preocupaes principais. Primeiro, entra em contradio com
algumas das caractersticas desejveis do sistema tributrio e, mais especificamente,
de vrias das boas prticas definidas no quadro da reforma fiscal em Moambique.
Com efeito, (i) quando os benefcios fiscais so irrelevantes nas decises de investimento (o que se tem revelado a regra) entram em contradio com os objectivos de
alargamento da base tributria e constrangem a possibilidade de reduo da carga
fiscal geral, tornando-a mais atractiva para o investimento em geral (exceptuando
os benefcios concedidos a microempresas cuja massa tributvel muitas vezes no
justifica o esforo da administrao fiscal); (ii) o pacote de incentivos fiscais, ao
beneficiar os grandes investimentos em detrimento das pequenas e mdias empresas (Byiers, 2009), confere alguma regressividade tributao das empresas; (iii) as
motivaes para o tipo de mudanas geradas no so claras. Por exemplo, qual a
vantagem em reduzir os benefcios por via do CFI paralelamente a um reforo das
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2006 mostra que estes superam os dados apresentados pela CGE em cerca de 500%.
Portanto, a excluso da Mozal conduz a uma enorme subestimao dos custos dos
benefcios fiscais (mais particularmente dos concedidos por via do IRPC).
Comeando pela anlise da evoluo dos custos dos incentivos fiscais, constata-se que, de acordo com a tabela 1, entre 2002 e 2008, o custo dos benefcios
fiscais anuais concedidos por via do IRPC cresceu em 3 273%, seguido do ICE
(755%), do IVA (708%) e dos direitos aduaneiros (674%). Em termos proporcionais, os benefcios fiscais sobre o IRPC representaram, em 2008, 73% do custo
total dos benefcios fiscais, seguido do IVA (16%), dos DA (9%) e do ICE (2%).
TABELA 1 EVOLUO DOS BENEFCIOS FISCAIS, 2002-2008
CATEGORIA DE
IMPOSTO
IRPC (*)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
MILHES DE METICAIS
VARIAO,
2002-08
(%)
PESO EM
2008
(%)
172
622
345
342
517
3.967
5.835
3.273
73
173
Direitos Aduan.
92
85
351
438
823
923
712
674
ICE
(importaes)
22
46
60
272
113
188
755
IVA
(importaes)
160
133
414
670
1.534
1.857
1.292
708
16
Total
446
847
1.157
1.683
3.147
6.861
8.027
1.696
100
IRPS
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2002
IRPS
2003
2004
2005
2006
2007
2008
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2002
IRPC +ISENES
2003
2004
IVA + ISENES
2005
2006
IRPS + ISENES
2007
DA+ISENES
2008
ICE+ISENES
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GRFICO 3 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS
POR IMPOSTO, 2002-2008 (%)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2002
IRPC
2003
2004
Direitos Aduaneiros
2005
2006
ICE (importaes)
2007
2008
IVA (importaes)
GRFICO 4 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS POR VIA DO
IRPC E DOS IMPOSTOS SOBRE IMPORTAES (IVA, DA e ICE), 2002-2008 (%)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2002
IRPC
2003
2004
2005
2006
2007
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rizado pelo facto de o valor dos lucros corresponderem a uma amostra) for superior
ao peso do IRPC nas receitas fiscais (13% em 2007) significa que, ceteris paribus, o
aumento dos lucros tem contribudo para a reduo do rcio RF/PIB. Isto ocorre
mesmo quando o aumento dos lucros eleva os rcios IRPC/PIB e IRPC/RF.
Desta forma, uma reduo da capacidade de absoro dos lucros adicionais
gerados pela economia sugere um crescente desfasamento entre as dinmicas de
crescimento da economia e do crescimento das receitas fiscais como proporo
do PIB por via dos ganhos do capital. Por outras palavras, o crescimento econmico que se traduz no crescimento dos lucros na economia tem contribudo
negativamente para o objectivo de aumento das receitas fiscais como proporo
do PIB. Este aspecto levanta preocupaes em relao sustentabilidade do crescimento das receitas fiscais como proporo do PIB, o que, conforme referido
anteriormente, ir depender tambm do padro do investimento e da sua relao
com o pacote de benefcios fiscais.
Como contra-argumento ao exposto acima, podem ser apresentados os possveis efeitos multiplicadores da reduo da carga fiscal sobre o capital sobre outras
fontes de receita. Por exemplo, se os benefcios fiscais sobre o IRPC promovem
investimento adicional, ento as receitas fiscais podero expandir por via de outras
categorias de impostos impulsionados pelas ligaes geradas por esse aumento do
investimento (por exemplo, aumento do IVA por via do aumento do consumo,
aumento dos DA por via do aumento das importaes, aumento do IRPS por via
do aumento do emprego, etc.). Para alm do facto de estes benefcios em geral serem redundantes (ver seco seguinte), tal teria de ser sustentado por um aumento
da carga fiscal mdia nessas outras categorias de impostos.2 No entanto, o facto
de os investimentos que beneficiam de incentivos fiscais no pagamento do IRPC
em geral beneficiarem de isenes no pagamento de IVA, de DA e outros reduz a
possibilidade da ocorrncia desses efeitos multiplicadores positivos sobre as receitas fiscais. Por outro lado, preciso notar que as isenes do pagamento do IVA,
do ICE e de outros impostos que reduzem os custos das empresas e aumentam
os lucros, que posteriormente beneficiam de isenes no pagamento do IRPC,
contribuem para o aumento da disperso entre os lucros e a arrecadao do IRPC
e, como tal, para a reduo do rcio RF/PIB.
2
No caso das importaes, porque estas no adicionam ao PIB, o seu aumento no contribui
para reduo do rcio RF/PIB e qualquer aumento no valor das receitas arrecadas por via das
importaes contribui para o aumento do rcio RF/PIB.
Expanso das Receitas Fiscais Desafios para Moambique 2011
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camadas mais vulnerveis e aumentar a competitividade das empresas. O primeiro aspecto de especial relevncia dados os elevados nveis de pobreza pre-
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final. Trs aspectos fazem a balana pender para a reduo das isenes sobre
o IRPC: (i) o facto de o IRPC incidir sobre rendimentos positivos; (ii) o facto
bre o capital por via das isenes fiscais sobre o IRPC como impulsionador da
actividade econmica discutido em detalhe na seco seguinte.
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A segunda linha de anlise baseada em inquritos foi desenvolvida por Macamo (2000) e Bolnick (2004, 2009). Tirando ilaes a partir de um inqurito
realizado a 33 investidores, Macamo mostra que 76% destes teriam realizado os
seus investimentos mesmo na ausncia de incentivos fiscais.
A partir de um inqurito realizado a uma seleco aleatria de 60 empresas
que beneficiaram de incentivos fiscais no perodo de 2005 a 2007, Bolnick (2009)
analisa o impacto destes incentivos nas decises de investimento destas empresas.
O estudo procura avaliar o impacto dos incentivos fiscais nas decises de investimento, formulando vrias questes que permitem fazer uma verificao cruzada
da validade das respostas. As principais perguntas e resultados encontrados foram:
Solicitadas a listarem os 3 factores mais preponderantes na sua deciso de investimento, apenas uma das 60 empresas mencionou incentivos fiscais.
crtico (em 7 casos, ambos os incentivos foram mencionados como crticos). Isto
sugere uma taxa de redundncia de 83% para incentivos relacionados com o ren-
Muito poucos projectos que beneficiaram destes incentivos podem ser considerados footloose apenas 7 empresas (12%) consideraram outras opes para
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ento qualquer benefcio fiscal ao IRPC concedido pelo pas ir aumentar os impostos pagos no exterior, no representando qualquer incentivo ao investidor, e equivalendo apenas a uma transferncia de receita fiscal de Moambique para o exterior.
Para alm da evidncia de que o impacto dos incentivos fiscais nas decises
de investimento so marginais, igualmente til analisar que tipos de investimentos so estimulados por estes incentivos. Isto particularmente til em face
do reforo deste pacote para os investimentos realizados nas ZFIs e nas ZEEs,
paralelamente ao crescente foco que a estratgia industrial atribui a estas Zonas.
Uma anlise cruzada do pacote de incentivos fiscais com a informao microeconmica patente em Bolnick (2009) sugere que a estrutura de incentivos favorece
investimentos capital-intensivos com pouco impacto no aumento do emprego.
DESAFIOS
Com vista a atacar o objectivo de expanso das receitas internas do pas por
via das receitas fiscais, uma srie de desafios se apresentam.
Primeiro, preciso que esteja claro que os benefcios fiscais representam um
custo para o pas. O facto de um projecto trazer vrios benefcios lquidos para o pas
no justifica automaticamente a concesso de benefcios fiscais. S far sentido incorrer em custos fiscais se a obteno desses benefcios for dependente da concesso dos
benefcios fiscais. Num pas que apresenta dfices crnicos nas suas contas pblicas, a
concesso de incentivos fiscais no pode ser feita de nimo leve. Para que o pas esteja
em condies de analisar a relevncia dos incentivos fiscais, antes da sua concesso
necessrio desenvolver um conhecimento mais profundo da quantidade e qualidade
dos recursos que o pas possui, o seu valor de mercado (actual e tendncias futuras) e
os interesses e dificuldades dos potenciais investidores. Este conhecimento do valor
da riqueza do pas , em si, um factor de atraco do investimento, ao mesmo tempo
que permite o aumento do poder negocial do pas. Quando aliado a uma maior clareza do que o pas pretende e pode obter da explorao das suas riquezas ao longo
do tempo, permite simultaneamente expandir os benefcios da sua explorao (por
exemplo, usando a informao sobre as tendncias do valor da produo no mercado
para determinar o melhor momento para autorizar a explorao de determinados
recursos) e reduzir os custos fiscais (por exemplo, quanto mais rentvel for o produto
no mercado, menos relevante se torna a concesso de incentivos fiscais).
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December.
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FINANCIAMENTO DO ESTADO
COM RECURSO DVIDA
PROBLEMAS E DESAFIOS
INTRODUO
Decorridos 35 anos de independncia e quase duas dcadas e meia aps a
implementao dos programas de estabilizao e ajustamento estrutural em Moambique, conduzidos pelo Banco Mundial (BM) e Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Estado moambicano tem vindo a registar dfices oramentais contnuos.
A eficcia do crescimento econmico no alargamento da base fiscal (capacidade do crescimento gerar receitas adicionais) tem sido bastante fraca, pelo que
as receitas fiscais e os donativos (principais fontes de financiamento da despesa
pblica) no so suficientes para cobrir as necessidades de financiamento do Oramento do Estado (OE), levando necessidade permanente de recorrer a formas
alternativas de mobilizao de recursos.
A fraca capacidade de reteno da riqueza gerada no pas, em consequncia
da estrutura dos padres de crescimento e de acumulao econmica, associada
ao elevado nvel de dependncia externa, resulta numa dinmica fiscal caracterizada por um crescimento lento das receitas fiscais (Castel-Branco, 2010a; Castel-Branco e Ossemane, 2009). Consequentemente, h uma limitada capacidade (e
compromisso) de, econmica, poltica e institucionalmente, o Estado decidir sobre a mobilizao e alocao produtiva e eficiente dos recursos para financiar a
diversificao da base produtiva nacional.
Portanto, diante de tal dinmica fiscal, o governo centra a sua estratgia em
medidas capazes de garantir estabilidade a curto prazo, com enfoque na mobilizao de ajuda e endividamento externo e interno. Consequentemente, estas medidas
tendem a alimentar o padro de acumulao vigente, limitando as possibilidades
de transformao e de diversificao econmica, capazes de gerar mais recursos.
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Milhe de Meticais
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0
-10.000
-20.000
-30.000
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-50.000
Dfice oramental
Donativos
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-70.000
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-60.000
* Previso
FONTE INE (vrios anurios); Governo de Moambique (vrios anos); Repblica de Moambique 2010 e 2011
Donativos
Dfice oramental
2011*
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2007
2006
2005
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2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
-30%
1985
-25%
* Previso
FONTE INE (vrios anurios); Governo de Moambique (vrios anos); Repblica de Moambique 2010 e 2011
Como proporo do PIB, o DO registou uma relativa oscilao durante o perodo em anlise, apresentando valores consideravelmente elevados nos primeiros
anos, abrandando nos anos intermdios e mostrando certa tendncia de voltar aos
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nveis iniciais nos ltimos anos. Tal como se pode verificar no grfico 2, de cerca
de 7,5% do PIB em 1985, o DO cresceu para cerca de 30% em 1990, baixando
acentuadamente para cerca de 13% em 1991, e mantendo-se volta deste valor
nos trs anos seguintes. Depois de atingir cerca de 19% em 1994, reduziu novamente, para cerca de 9% em 1996, tendo, em 2001 e 2002, aumentado para cerca
de 17,2% e voltando a reduzir para cerca de 10,8% em 2006. Desde ento, o DO
(em percentagem do PIB) tem vindo a crescer, prevendo-se que em 2010 e 2011
se situe em cerca de 21% e 19%, respectivamente.3
Importa referir que o elevado peso do DO sobre o PIB, nos finais dos anos
80 e princpios dos anos 90 (grfico 2), esteve ligado, de uma maneira geral, aos
seguintes factores: (i) as dificuldades enfrentadas pelo sector produtivo, que no
permitiam aumentar a sua participao nas receitas fiscais; (ii) a ineficincia na
cobrana de receitas, com efeitos sobre evases fiscais, e (iii) as presses sobre o
sector pblico para o alargamento do programa de investimentos, para fazer face
s necessidades de reconstruo nacional ps-conflito, bem como do funcionamento normal do aparelho do Estado e da necessidade de prover infra-estruturas
como forma de induzir o crescimento do sector privado (Gobe, 1994).
Por seu turno, do total do financiamento ao DO, os recursos externos (donativos e emprstimos externos) tm sido dominantes, financiando, em mdia, cerca
de 50% da despesa pblica total e 96,7% do DO ao longo do perodo em anlise
(grficos 2, 3 e 4).4 Este cenrio demonstra o excessivo grau de concentrao das
fontes de financiamento do DO, para alm da vulnerabilidade inerente dependncia externa no financiamento do Estado e da economia nacional.5
Olhando para o padro de financiamento da despesa pblica (grfico 4), pode-se notar a ausncia de uma tendncia clara de desenvolvimento de capacidades
de auto-financiamento por parte do Estado. O aumento do peso da receita pblica
no financiamento da despesa total no tem sido contnuo, mostrando oscilaes
ao longo do perodo em anlise. Por sua vez, nos anos de reduzido peso da ajuda
externa (derivado da reduo dos emprstimos externos), h uma complementaridade dos crditos internos.
3
A presente previso baseia-se nos dados da lei oramental, conciliados com a taxa de crescimento
de 6,5% (FMI, in Jornal a Verdade, 16 de Junho de 2010) do PIB para 2010.
Clculos baseados nos dados do INE (vrios anurios) e CGE (vrios anos).
Para alm de a ajuda externa financiar quase metade da despesa pblica total, os fluxos externos
de capital privado (IDE e Emprstimos) financiam cerca de 80% do investimento privado total
(Castel-Branco, 2010a).
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2.000%
Questionado se esta medida no iria agravar a dvida externa do pas, o ministro das Finanas, Manuel
Chang, disse que o recurso quele tipo de fontes de financiamento no tradicionais no iria representar
mais um agravamento da dvida externa moambicana, porque ser avaliado em funo das prioridades
para a realizao de projectos de investimento com taxas de retorno econmico e financeiro elevadas e
com capacidade de gerar rendimentos para sustentar a amortizao dos crditos contrados (Correio da
Manh, 15/06/10 e 16/06/10; Savana, 2010). Do ponto de vista poltico, este argumento faz sentido.
Contudo, do ponto de vista social, qual a relevncia dos projectos de investimento com altas taxas de
retorno, se os mesmos s podem gerar tal retorno se estiverem ligados aos grandes projectos de IDE
(com os j referidos problemas de porosidade da economia moambicana)?
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passou para cerca de 6 mil milhes de meticais em 2004, prevendo-se que o stock se
aproxime dos 13 mil milhes de meticais em 2010, o que tambm contraria as previses da DNT de tendncia de decrscimo da dvida a partir de 2007 (DNT, 2008).
Este contraste, entre o desejo de emisso mnima de DPIM e a previso do
seu decrscimo (DNT, 2008), mostra uma certa vulnerabilidade das contas pblicas nacionais. O ponto que tais previses no estiveram alinhadas com uma estratgia de crescimento das receitas pblicas e, portanto, aumento de capacidade
de auto-financiamento do Estado, mas, sim, ligaram-se a uma estratgia de priorizao de donativos e EC. Assim, em perodos de no alocao de ajuda externa
suficiente ao OE, ou mesmo em caso de atraso de verbas, o recurso primrio tem
sido a dvida interna, via emisso de ttulos do tesouro.13
Dos factores por detrs da emisso da DPIM destaca-se a incapacidade de
mobilizao de recursos (externa e internamente) suficientes para financiar a recapitalizao dos bancos comerciais nos quais o Estado tinha participao, o que levou a emisso de OTs nos primeiros anos da dcada de 2000. At ao ano de 2002
foram emitidas OTs 2000, 2001 I srie, OTs BA (2001-II, 2002-I e III sries) e
OTs 2002-II srie, com valores, respectivamente de, 745, 234, 2.356 e 100 milhes
de meticais (DNT, 2009; Massarongo, 2010a e 2010b).
Destas obrigaes, as OTs 2000, com prazo de 10 anos, foram amortizadas antecipadamente, com a emisso de duas obrigaes nos anos de 2004 e 2005 (no valor
de 250 e 496 milhes de meticais respectivamente). O mesmo cenrio ocorreu com
as OTs BAU, e as OTs 2002-II srie. Para alm destes factores, a necessidade de recapitalizao do Banco de Moambique, por conta de prejuzos resultantes da flutuao
cambial, levou emisso de obrigaes entre 2005 e 2007, que totalizaram cerca de
4.500 milhes de meticais (DNT, 2009 e BVM, 2009, Massarongo, 2010a e 2010b).
Em 2005, o DO resultante da ausncia de recursos suficientes para financiar a
despesa pblica levou a que fossem emitidas obrigaes no valor de 1.667 milhes
de meticais. Parte destas obrigaes foi paga pela emisso de OTs no valor de 350
e 290 milhes de meticais em 2008 e 2009, respectivamente (DNT, 2009 e BVM,
2009). Para alm destas obrigaes, segundo o Relatrio sobre Anlise da Sustentabilidade da Dvida Pblica de Moambique de 2010, em 2009 foi emitida dvida
interna de curto prazo, com vista a fazer face aos efeitos da crise financeira global,
13
172
Esta prtica tem sido frequente nos pases da frica subsaariana que, com mercados de
capitais relativamente subdesenvolvidos, a nica alternativa falta de ajuda e crditos externos
concessionais tem sido a contraco de dvida internamente (Kahn, 2005).
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elevando o stock da dvida para cerca de 14.429 milhes de meticais.14 Por sua vez,
foram previstas, para 2010, emisses de OTs no valor de cerca de 5 mil milhes de
meticais, o que constituiria a soma mais avultada de OTs at ento emitidas, com
vista a fazer face ao DO verificado aps a ajuda externa.15
Por seu turno, os BTs so, geralmente, emitidos para efeitos de poltica monetria, podendo o governo solicitar a sua emisso para fazer face a dfices de tesouraria, cabendo a este o pagamento do servio da dvida derivada (amortizao
de capital e pagamento de juros). Embora estes ttulos venham sendo emitidos
em alguns anos, geralmente no constam no stock da dvida, por serem de prazo
inferior a um ano, porm, o seu servio em termos de juros contabilizado.16
O grfico 7 mostra que a DPIM, para alm de ter registado uma tendncia crescente em valor absoluto, em quase todo o perodo em anlise, registou tambm uma
tendncia crescente quando medida em termos dos diferentes indicadores econmicos de sustentabilidade (em proporo das receitas pbicas e do PIB) nos primeiros
cinco anos. Embora entre 2005 e 2009 a DPIM tenha registado uma tendncia decrescente (de cerca de 39% das receitas pblicas para 15%, e de cerca de 4,9% do PIB para
2,7% entre 2004 e 2009), os dados mostram que a previso de emisso de OTs no valor de 5.000 milhes de meticais poderia reverter o peso do stock da dvida em termos
destes indicadores para cerca de 16% das receitas pblicas e 3,3% do PIB para 2010.
Portanto, o que se pode concluir da evoluo da DPIM ao longo do tempo
que o seu uso como fonte de financiamento ao OE, ainda com os j conhecidos impactos adversos sobre a economia (crowding-out do investimento privado
e elevado servio da dvida), consequncia da vulnerabilidade derivada da dependncia da ajuda externa para financiar a despesa pblica. Adicionalmente, o
prolongamento do stock desta dvida evidente, visto que, nos ltimos anos, houve
Pode-se ler no relatrio: No entanto, no houve emisso de dvida de curto prazo para efeitos
de poltica fiscal exceptuando as emisses ocorridas em 2009, motivadas pela necessidade de
estimular a recuperao da economia aps o efeito da crise financeira global que afectou a
demanda de exportaes em Moambique. (Ministrio das Finanas, 2010)
15
Deste valor, j foram apenas emitidas OTs no valor de 1.500 milhes de meticais em Agosto de
2010. Contudo, h um certo cepticismo relativamente emisso das restantes OTs, uma vez que,
at Novembro de 2010, a data para a emisso da segunda srie de OTs, que havia sido prevista
para o ms de Outubro de 2010, ainda no tinha sido determinada. As razes por detrs deste
cepticismo esto ligadas s elevadas taxas de juro e aos problemas de liquidez que vm sendo
sentidos no mercado nacional.
16
Este pode ser conotado como uma deficincia na prestao de contas pblicas, pois seria
prudente, do ponto de vista de partilha de informao com a sociedade civil, que esta informao
estivesse disponvel para o pblico.
14
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uma tendncia para emisso de OTs com vista a amortizar a dvida mobiliria
previamente contrada.
40%
18.000
35%
16.000
30%
14.000
12.000
25%
10.000
20%
8.000
15%
6.000
10%
4.000
5%
2.000
0%
1999
2000
DPIM (% PIB)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
* Previso
2007
2008
2009
2010*
Milhes de Meticais
GRFICO 7 STOCK DA DPIM EM MILHES DE METICAIS E EM PERCENTAGEM DO PIB E DAS RECEITAS PBLICAS
IMPLICAES
Alguns dos efeitos directos do uso do endividamento para financiar o oramento so os encargos pblicos resultantes, que implicam o desvio de recursos
que poderiam ser usados para a realizao de outras despesas, devido ao pagamento de juros e de capital da dvida (grficos 8 e 9). Por outro lado, h uma
possibilidade de reduo da flexibilidade de interveno do Estado para realizar
despesas. A questo que se coloca : diante das novas contraces de dvida comercial, at que ponto podero ser mantidos os nveis decrescentes de carga de
liquidez derivados do servio da dvida?
No caso do endividamento interno, dada a sua indexao s taxas de juro
de mercado, tem resultado em elevados encargos para o Estado. Isto , com o
aumento do stock da dvida, espera-se que os gastos com juros venham a crescer
significativamente. Estes juros, provavelmente, agravar-se-o ainda mais com as
medidas de aumento das taxas de juros e de reduo de liquidez que vm sendo
levadas a cabo pelo Banco de Moambique, com vista a conter as presses inflacionrias que a economia vem experimentando.17
17
174
Em 2010 o Banco de Moambique aumentou a taxa de incidncia das reservas obrigatrias por
duas vezes consecutivas, uma em Abril de 2010 em 0,5% e posteriormente em Setembro de 2010
em 0,25%, passando para 8,75%. Esta medida afectou, de alguma forma, a disponibilidade de
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Desafios.indb 175
175
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Milhes de Meticais
2.500
2.000
1.500
1.000
500
Dvida Interna
Dvida Externa
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
Total
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1998
Juros
1999
2000
Capital
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Para alm dos custos inerentes, o financiamento atravs de emprstimos comerciais tem implicaes sobre o tipo de despesa pblica a realizar. O ponto
que, dado o elevado custo do financiamento comercial, a despesa pblica tende a
concentrar-se em actividades com alto retorno financeiro em detrimento de despesas com retorno social mais amplo.
Um outro efeito da contraco de dvida, internamente, o desvio de recursos financeiros para actividades especulativas, no lugar de investimento direc176
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AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
Uma outra forma de endividamento pblico, que se vem destacando recentemente, so as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs). Em Moambique, o recurso a
PPPs para o financiamento das actividades do Estado tem sido, sobretudo, virado
para a construo e desenvolvimento de infra-estruturas econmicas e sociais,
financiamento aos funcionrios do Estado via acordos entre bancos comerciais e
instituies pblicas.
Em geral, as PPPs so acordos20 (normalmente de longo prazo) entre entidades do sector pblico e um ou mais grupos de entidades do sector privado (nacionais e/ou internacionais), atravs dos quais estes ltimos, com acompanhamento
e participao do sector pblico, conceptualizam, financiam, constroem, operam
e/ou fazem a gesto de activos e/ou servios pblicos associados, que tradicionalmente so de responsabilidade e domnio exclusivamente do Estado (OECD21,
2008, citado em Government of India, 2010, p.12; Scally, 2004).
Os projectos de investimentos em infra-estruturas com recurso a PPPs necessitam de crdito, adquirido sobretudo em moldes comerciais, o que pode exigir retornos
relativamente altos a curto e mdio prazos. Assim, dependendo dos moldes do acordo
firmado entre o Estado e os parceiros privados, as PPPs podem traduzir-se em endi Por exemplo, um dos principais determinantes da baixa disponibilidade de liquidez no
mercado nacional foi o facto de as OTs emitidas em Agosto de 2010 terem sido adquiridas,
quase na sua totalidade, por instituies financeiras (bancrias e no bancrias) acrescido
de outras medidas de restrio de liquidez que foram tomadas na economia (O Pas, 29 de
Setembro de 2010, p. 14).
20
O ponto central que tais acordos so feitos de tal forma que os objectivos do governo (de
proporcionar o bem-estar social atravs da proviso de infra-estruturas e servios bsicos para
as comunidades) estejam em linha com os objectivos de rentabilidade dos parceiros privados,
pela transferncia (ou partilha) parcial (ou completa) de riscos para (ou com) o sector privado
(Webb e Pulle, 2002; Cheston et al, 2006; Jamali, 2004; Asian Development Bank (ADB), 2006;
OECD, 2008, citado em Government of India, 2010, p.12).
21
Organization for Economic Cooperation and Development (em portugus: Organizao para a
Cooperao Econmica e Desenvolvimento).
19
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vidamento pblico e/ou publicamente assumido. De certa forma, este aspecto mostra
uma ligao do endividamento pblico com o investimento produtivo empresarial.
No contexto da economia moambicana, o alcance de tais retornos pode ser via
ligao dos projectos de investimento em infra-estruturas com o grande capital multinacional de explorao de recursos naturais (carvo, gs, areias pesadas, etc.). Desta forma,
at que ponto tal ligao, baseada em PPPs, no poder fortalecer o actual padro de
acumulao da economia, no lugar de diversificar e articular a base produtiva? At que
ponto as PPPs so uma forma eficaz de realizao de investimento pblico sem aumento da presso fiscal, estmulo da actividade econmica e melhoria da dinmica fiscal?
Portanto, isto implica que as PPP devem ser analisadas do ponto de vista de
economia poltica (como que diferentes presses, interesses e conflitos econmicos, polticos e sociais so articulados em PPPs) e de poltica industrial (como
as PPPs se relacionam com estratgias pblicas e dinmicas de industrializao e
desenvolvimento.
CONSIDERAES FINAIS
O presente artigo trouxe uma viso sobre a problemtica do endividamento
no financiamento do Estado. Dada a ineficcia do crescimento econmico em
alargar a base fiscal, a anlise parte do contexto da mobilizao de recursos para
diversificar e articular a base produtiva, comercial e de investimento. Especificamente, questiona-se a mobilizao de dvida pblica para financiar a despesa
pblica e suas implicaes, bem como a sua ligao com a diversificao e ampliao da base produtiva e fiscal, e a consequente melhoria da capacidade de auto-financiamento do Estado.
A anlise dos dados oficiais permite verificar: (i) dfices oramentais contnuos e formas de financiamento concentradas em volta da ajuda externa; (ii) fraca
evoluo da capacidade de auto-financiamento do Estado ao longo do tempo
(crescimento lento das receitas pblicas relativamente s despesas e ajuda externa
a financiar, em mdia, quase metade da despesa pblica); e (iii) gesto das formas
de financiamento volta do equilbrio oramental, em que o atraso e/ou insuficincia da ajuda externa, tende a ser compensado por dvida interna.
A complementar a anlise, demonstra-se a onerosidade do endividamento
pblico, quer em termos de desvio de recursos fiscais, para fazer face ao pagamen178
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179
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REFERNCIAS
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(DEE). Maputo.
22
180
Este ponto baseia-se na apresentao feita por Castel-Branco (2010b), aquando do lanamento
do African Economic Outlook 2010.
Desafios.indb 180
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INTRODUO
Em economias africanas em desenvolvimento, como Moambique, o debate sobre o alargamento da participao dos mercados financeiros na produo,
nas relaes de trabalho e no investimento tem merecido maior ateno por
parte de entidades reguladoras e agentes econmicos em geral. Em 2007, o Banco de Moambique (BdM), lanou uma estratgia de bancarizao da economia
com o objectivo de reduzir e controlar melhor a inflao e a estabilidade do
sistema financeiro (BdM, 2007b). Os problemas fundamentais que esta estratgia
levanta so a expanso territorial de produtos e servios financeiros, o aumento
de profundidade financeira e a valorizao do metical como meio de troca (meticalizao). Esta posio est em consonncia com o actual discurso poltico do
Governo de Moambique (GdM), que aborda sobre a necessidade do sistema
financeiro expandir territorialmente para cobrir mais reas do territrio nacional
(GdM, 2010 e 2005).
Recentemente, tem-se verificado um processo de expanso do sector financeiro. Segundo o BdM, houve um aumento na taxa de cobertura dos servios financeiros em 18 pontos percentuais, passando de 22% em 2007 para 40% em 2010
(O Pas, 01/02/2010). O nmero de distritos cobertos por rede bancria passou de
28, em Janeiro de 2007, para 51, em Fevereiro de 2010. Assim, o presente artigo
pretende perceber o que est a acontecer com a expanso do sector financeiro e
se as dinmicas de expanso bancria so favorveis ao processo de diversificao,
articulao e alargamento da base produtiva.
Em Moambique, o padro de acumulao caracterizado por uma economia de natureza extractiva com limitada diversificao e articulao da produo
e do comrcio (Castel-Branco e Ossemane, 2009). Sendo assim, o que se pode
esperar de um sistema financeiro que se integra dentro de uma economia que tem
tais caractersticas? No estar o sector financeiro a consolidar tais padres, uma
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vez que o mesmo tem uma base social, econmica e poltica em torno da qual se
desenvolvem interesses, tenses, presses e conflitos?
Aps a introduo, o artigo est estruturado em duas seces. A seco seguinte introduz a reflexo volta do conceito de expanso do sistema financeiro
utilizado em Moambique, as limitaes associadas a este conceito e o tipo de
dinmicas e ligaes que esta expanso permite criar na economia. Para tal foi feita
uma caracterizao do tipo de expanso que est a ocorrer em Moambique, na
dimenso territorial, de profundidade financeira e de meticalizao. Esta caracterizao foi realizada revisitando os dados estatsticos oficiais do BdM e do Instituto
Nacional de Estatstica (INE). Houve necessidade de recorrer a fontes alternativas,
como relatrios dos bancos comerciais, porque o BdM apenas fornece informao
agregada dos bancos quando o objectivo da anlise visa mostrar os nveis de concentrao bancria no s de balces por provncia mas tambm por bancos e as
suas respectivas quotas de crditos e depsitos. No entanto, a informao desagregada no consistente com a do BdM pelo facto de alguns bancos no possurem
informao disponvel para alguns anos. E estes problemas de acesso a informao
vo requerer mais trabalho de pesquisa que ir depender da disponibilidade das
respectivas instituies fornecerem tal informao. E, na ltima seco, o artigo
apresenta reflexes crticas e desafios abordagem sobre a expanso de servios
financeiros em Moambique.
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Alm da expanso na dimenso territorial e de servios, o BdM (2007b) inclui a meticalizao como indicador de expanso. Gove (2010) argumenta que a
meticalizao o processo de valorizao do metical e de maior utilizao de contas em meticais comparativamente s contas em divisas, o que permite canalizar
mais poupanas do pblico para o sector financeiro, a fim de multiplicar os apoios
s iniciativas de investimento.
Diferentes indicadores so usados para medir a expanso dos servios financeiros. Na dimenso territorial so usados o nmero de instituies financeiras, o
nmero de balces e o nmero de ATMs e de POS. Na dimenso de profundidade financeira os indicadores so o peso dos crditos e depsitos relativamente
ao Produto Interno Bruto (PIB). E, no caso da meticalizao, usado o peso dos
depsitos em moeda estrangeira com relao aos depsitos em moeda nacional.
DIMENSO TERRITORIAL
Esta subseco procura demonstrar, com recurso a estatstica descritiva, qual vem
sendo a evoluo do nmero de balces, ATMs e POS e a sua localizao, de maneira
a perceber o que est a acontecer com a expanso territorial em Moambique. O argumento central que a expanso dominantemente concentrada por bancos, balces
e por regies. E esta caracterstica vem-se verificando ao longo do perodo em anlise.
INSTITUIES DE CRDITO
As instituies de crdito em Moambique so constitudas por bancos comerciais e de investimento, cooperativas de crdito, micro-bancos, instituies de
locao financeira. Os bancos so maioritariamente de capital estrangeiro, sobreExpanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011
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2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total de Instituies
de crdito* (n)
16
19
18
20
20
19
20
20
22
24
Bancos** (n)
11
13
12
13
12
12
12
12
14
14
69
68
67
65
60
63
60
60
64
58
Cooperativas (n)
19
16
17
20
25
26
30
30
27
25
Microbancos (n)
13
13
16
17
15
15
11
10
188
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
76
76
76
86
101
117
39
38
38
36
34
33
23
23
23
32
32
35
38
42
50
71
45
43
43
50
16
17
19
18
17
20
Standard Bank*
27
27
27
27
27
27
23
26
29
32
53
51
51
42
14
13
11
11
10
Barclays
48
48
48
48
60
59
24
24
24
20
20
17
12
Moza Bank
11
12
Banco Terra
Peso no total de balces (%)
Socremo
Peso no total de balces (%)
Banco Oportunidade
Peso no total de balces (%)
Banco Procredit
Peso no total de balces (%)
Total de balces**
12
19
21
51
53
53
64
197
201
202
238
296
351
FONTE KPMG, 2004-2008 e Relatrios anuais dos vrios bancos consultados nos respectivos websites
NOTAS
(*) At 2002 o Standard Bank chamava-se Standard Totta de Moambique;
(**) O nmero total de balces por ano na tabela acima difere dos totais nos relatrios do BdM porque nem todos os bancos tm
dados disponveis por ano e o BdM no publica os dados por banco.
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350
297
300
250
274
235
238
211
200
218
197
228
188
150
100
50
0
2000
2001
2002
2003
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2007
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91
101
104
102
114
121
147
158
167
38%
38%
48%
53%
54%
52%
53%
54%
53%
47%
Gaza
21
21
16
15
13
14
14
16
17
24
9%
9%
8%
8%
7%
6%
6%
6%
6%
7%
Inhambane
12
13
10
10
12
13
16
18
27
5%
5%
5%
5%
5%
6%
6%
6%
6%
8%
Manica
14
14
11
12
12
14
14
17
6%
6%
5%
4%
4%
6%
5%
5%
5%
5%
Sofala
26
26
21
19
18
21
22
26
31
33
11%
11%
10%
10%
10%
10%
10%
9%
10%
9%
Zambzia
14
14
13
10
10
10
10
11
16
6%
6%
6%
5%
4%
5%
4%
4%
4%
5%
Tete
13
13
10
11
11
19
6%
5%
5%
4%
4%
4%
4%
4%
4%
5%
Nampula
Peso no total de balces
Niassa
Peso no total de balces
24
24
17
16
15
16
17
22
24
31
10%
10%
8%
8%
8%
7%
7%
8%
8%
9%
4%
4%
2%
2%
1%
2%
2%
1%
2%
3%
Cabo Delgado
13
13
6%
5%
4%
3%
3%
3%
3%
3%
2%
3%
Total
235
238
211
197
188
218
228
274
297
352
A tabela 4 mostra que, tanto em 2006 quanto em 2010, a zona Norte do pas
concentrava o grosso dos distritos no cobertos por rede bancria. Pese embora
o facto de todas as provncias estarem cobertas por agncias bancrias, em geral,
estas encontram-se localizadas maioritariamente nas respectivas capitais provinciais. Segundo o BdM (2007b), em 2006, as trs principais cidades, nomeadamente
Maputo, Beira e Nampula, possuam um total de 132 agncias (cerca de 58%
do total) 105 das quais (cerca de 78%) estavam situadas na Cidade de Maputo.
Castel-Branco, Ossemane e Massingue (2010) mostram que a cidade de Nampula
concentrava 48% dos balces de bancos da Provncia de Nampula e os restantes
balces encontravam-se distribudos pelos outros sete distritos.
Expanso de Servios Financeiros Desafios para Moambique 2011
Desafios.indb 191
191
3/29/11 4:53 PM
A questo que se coloca : que factores so responsveis para que uns distritos
dentro da mesma provncia tenham balces de agncias bancrias e outros no? A
resposta a esta pergunta precisaria de uma anlise mais profunda, mas algumas hipteses podem ser adiantadas. Uma hiptese a de que estas regies tm maior dinamismo econmico do que outras regies da mesma provncia. A segunda hiptese
que o nvel de investimento que tem sido canalizado para tais regies pode justificar
a concentrao bancria. Mas, para responder a estas hipteses, precisaramos de
mais informao que s poder ser complementada com estudos de caso.
TABELA 4 COMPARAO DE DISTRITOS SEM AGNCIAS BANCRIAS EM 2006 E 2010
Provncia
Maputo a)
Total de
distritos
2006
2010
Distritos sem
agncias
Peso na
provncia
Peso no
Total
Distritos sem
agncias
Peso na
provncia
Peso no
total
29%
2%
0%
0%
Gaza
11
55%
6%
45%
9%
Inhambane
12
75%
9%
42%
9%
Manica
78%
7%
33%
6%
Sofala
12
10
83%
10%
67%
15%
Zambzia
16
12
75%
12%
12
75%
23%
Tete
12
10
83%
10%
33%
8%
Nampula
18
16
89%
16%
13
72%
25%
Niassa
15
14
93%
14%
11
73%
21%
16
13
81%
13%
14
88%
26%
128
99
77%
100%
53
41%
100%
Cabo Delgado
Total
As tabelas 5a e 5b mostram a densidade bancria por territrio e por populao. No perodo de 2000 a 2009, as provncias da Zambzia, Tete, Cabo Delgado e
Niassa apresentavam as maiores densidades bancrias por territrio quando a provncia de Maputo foi a que teve menor densidade bancria por territrio ao longo
do perodo. O cenrio no muito diferente quando se trata da cobertura bancria por habitante, onde as provncias da Zambzia, Tete, Cabo Delgado Niassa
e Nampula so as que tm menor distribuio quando a provncia de Maputo
tem uma maior distribuio. Isto deve-se essencialmente aos seguintes factores:
primeiro, Maputo a provncia com mais balces de bancos; segundo, Tete, Cabo
Delgado e Niassa so as provncias com menor nmero de agncias bancrias
192
Desafios.indb 192
3/29/11 4:53 PM
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Maputo*
297
290
261
254
259
232
218
180
167
158
Gaza
3.597
3.597
4.721
5.036
5.811
5.396
5.396
4.721
4.443
3.147
Inhambane
5.718
5.278
6.862
6.862
7.624
5.718
5.278
4.288
3.812
2.541
Manica
4.404
4.404
5.606
8.809
7.708
5.138
5.138
4.404
4.404
3.627
Sofala
2.616
2.616
3.239
3.580
3.779
3.239
3.092
2.616
2.194
2.061
Zambzia
7.366
7.366
7.933
10.313
14.732
10.313
10.313
10.313
9.375
6.445
Tete
7.483
7.483
9.729
13.898
12.161
12.161
12.161
8.844
8.844
5.120
Nampula
3.258
3.258
4.600
4.887
5.213
4.887
4.600
3.554
3.258
2.522
Niassa
13.575
13.575
30.544
40.725
61.088
30.544
30.544
30.544
20.363
13.575
Cabo Delgado
5.990
5.990
9.733
12.978
12.978
11.124
11.124
9.733
11.124
8.652
Total
3.314
3.273
3.691
3.954
4.143
3.573
3.416
2.843
2.623
2.213
FONTE BdM, 2010a, BdM (vrios anos) e base de dados do website do INE acedida a 7 de Janeiro de 2011
NOTA
(*) Os valores incluem provncia e cidade de Maputo
Desafios.indb 193
193
3/29/11 4:53 PM
2000
2001
2002
2003
Maputo a)
21.943
21.980
20.283
Gaza
57.300
58.778
79.152
104.678
99.308
81.246
83.709
Inhambane
Manica
Sofala
2004
2005
2006
2007
2008
2009
20.175
21.066
86.635
102.580
19.302
18.620
15.649
15.219
14.819
97.750
100.311
76.782
73.904
53.214
132.685
136.360
109.757
177.663
155.691
119.978
113.779
79.489
73.850
50.134
160.479
109.912
113.166
100.875
106.711
91.258
55.920
57.098
72.198
81.513
87.903
76.987
75.097
63.189
55.707
53.614
Zambzia
236.907
242.523
267.422
355.992
520.804
373.365
382.412
384.946
363.142
256.387
Tete
101.531
104.110
138.821
203.466
182.706
187.557
192.597
162.179
171.379
103.478
Nampula
136.077
139.044
200.597
217.839
237.548
227.734
219.244
181.164
174.634
138.748
96.727
99.236
229.168
313.732
483.290
248.191
254.955
292.696
209.971
145.430
112.734
115.018
190.704
259.465
264.790
231.653
236.476
200.821
238.010
188.717
73.380
74.194
85.709
94.027
100.944
89.167
87.350
73.921
71.414
61.946
Niassa
Cabo Delgado
Total
FONTE BdM (2010a), BdM (vrios anos) e base de dados da populao do website do INE acedida a 7 de Janeiro de 2011
NOTA
(*) os valores incluem provncia e cidade de Maputo
Localizao
Millennium BIM
Maputo-cidade e Beira
Standard Bank
Maputo-cidade
Barclays Bank
194
Desafios.indb 194
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Maputo*
Gaza
ATMs 06
Inhambane
Manica
Sofala
Zambzia
Tete
Nampula
Niassa
Cabo-Delgado
ATMs 09
NOTA
(*)Maputo engloba Provncia e Cidade de Maputo
Maputo*
Gaza
POS 06
Inhambane
Manica
POS 09
Sofala
Zambzia
Tete
Nampula
Niassa
Cabo-Delgado
NOTA
(*)Maputo engloba Provncia e Cidade de Maputo
Desafios.indb 195
195
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do a perder o seu peso. Por exemplo, o peso em 2008, quando comparado a 2001,
de 52% e 39%, respectivamente. E, o BCI teve o mesmo nvel de crescimento
que o Standard Bank ao longo do perodo.
TABELA 7A QUOTA DE DEPSITOS POR BANCO (EM PERCENTAGEM)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
22
52
45
45
46
43
41
38
39
31
10
19
20
18
20
21
25
23
Standard Bank
16
17
22
20
19
21
22
23
23
Barclays Bank
14
10
11
Sub-total
98
97
96
95
94
93
93
93
92
Outros bancos
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
22
42
47
42
38
43
42
42
41
23
11
12
26
30
32
27
31
28
31
Banco Fomento
10
Standard Bank
12
12
12
10
10
12
12
12
Barclays Bank
18
11
Sub-total
92
87
92
87
86
84
90
88
90
13
13
14
16
10
12
10
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Outros bancos
Total
No caso das operaes activas, na tabela 6b, verifica-se que o BIM apresenta,
igualmente, maior peso ao longo do perodo. Verifica-se, ainda, que o BCI tem
196
Desafios.indb 196
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Desafios.indb 197
197
3/29/11 4:53 PM
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Os grficos 5a e 5b mostram a proporo dos depsitos a prazo em moeda nacional e em moeda estrangeira e depsitos ordem em moeda nacional
e estrangeira, respectivamente. O peso da moeda nacional comparado a moeda
198
Desafios.indb 198
3/29/11 4:53 PM
estrangeira tem uma tendncia a aumentar nos depsitos ordem, mas o mesmo
no se verifica quando se trata de depsitos a prazo que apresenta flutuaes ao
longo do perodo.
GRFICO 5A PROPORO DE DEPSITOS A ORDEM EM MOEDA NACIONAL E ESTRANGEIRA,
(VALORES EM PERCENTAGEM DO PIB)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000
2001
2002
Moeda Estrangeira
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Moeda Nacional
FONTE BdM (2010a) e INE (vrios anos)
2000
2001
Moeda Estrangeira
2002
2003
2004
Moeda Nacional
2005
2006
2007
2008
2009
Desafios.indb 199
199
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CRDITOS
O grfico 6 mostra que, nos ltimos cinco anos, o crdito economia concedido pelo sistema bancrio cresceu. De 2001 a 2004 verifica-se uma reduo no
peso do crdito no PIB, como consequncia da reduo dos valores de crditos
economia devido s diferenas cambiais. Em 2009, o crdito economia expandiu
no como produto do aumento de agncias bancrias e/ou bancos mas sim para
fazer face crise financeira, pois as presses inflacionrias externas (preos de alimentos e petrleo) permitiam tal expanso. Portanto, neste caso, a expanso dos
crditos no tem relao directa com a poltica monetria.
GRFICO 6 RCIO CRDITOS/PIB (EM PERCENTAGEM), 2000-2009
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
A anlise de expanso feita, na ptica de profundidade financeira e da meticalizao, no permite derivar resultados conclusivos sobre as causas e consequncias da expanso dos SFs. Uma das principais razes o facto de estas estatsticas
tratarem de rcios e nada mais nos dizem sobre a natureza dessa expanso. Os dados so insuficientes e inadequados, no permitindo derivar que tipo de expanso
est de facto a ser feita (ser somente de balces, ou de servios, ou de produtos),
para onde est a ser feita (para cidades, distritos, zonas onde esto os grandes
investimentos, zonas onde h maior produo agrcola) e o que de facto est a
acontecer nas zonas para onde estes bancos se expandem.
Este tipo de anlise de expanso (na dimenso territorial, profundidade e meticalizao) responde a uma preocupao ligada cobertura territorial e estabilidade monetria, mas no responde preocupao fundamental que a de pensar
200
Desafios.indb 200
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Desafios.indb 201
201
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za da relao com o sector produtivo. Assim, h uma srie de questes que devem
ser analisadas, como por exemplo:
Que razes esto por detrs da expanso do crdito? Os dados sobre o
volume de crdito no nos fornecem nenhuma informao sobre que tipo
de expanso est a ocorrer. verdade que o aumento do volume de crdito
parte do processo de expanso. No entanto, esta expanso pode estar a
ocorrer devido entrada de grandes projectos concentrados nos minerais
energticos, e sem nenhum tipo de ligao com a base produtiva nem mesmo com o desenvolvimento de algum tipo de articulao e alargamento da
base produtiva comercial.
Qual a estrutura dos crditos e depsitos por provncia e sectores? A
informao sobre crdito deve ser desagregada por crdito por provncia e
depsitos por provncia para perceber a relao entre estes;
Qual a estrutura de investimentos? A estrutura de investimentos deve ser
analisada de forma a entender de onde vm os recursos desse investimento
e como estes se ligam actividade bancria em Moambique;
Por que razo a maior parte dos distritos do pas no dispe de uma nica
instituio bancria, ATM ou POS?
Porque apenas alguns bancos se expandem para determinadas zonas e outros no? Uma anlise detalhada sobre a estratgia dos bancos e do sistema
financeiro em geral permitiria perceber as motivaes de os bancos se localizarem numa determinada regio.
H outras questes a serem colocadas como, por exemplo, quais as tendncias econmicas que esto a emergir, a ser promovidas e/ou consolidadas com
este tipo de expanso. At que ponto o sector bancrio est a expandir e esta
expanso cria oportunidades de diversificao. Esta anlise dever ser ainda alargada outras estruturas como o sistema financeiro no formal e no bancrio para
perceber a sua relao com o sistema bancrio formal.
202
Desafios.indb 202
3/29/11 4:53 PM
REFERNCIAS
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Desafios.indb 203
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WEBSITES CONSULTADOS
www.bancomoc.mz
www.barclays.co.mz
www.bci.co.mz
www.ine.gov.mz
www.milleniumbim.co.mz
www.standardbank.co.mz
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7 MILHES
INTRODUO
Em 2006, O Governo de Moambique (GdM) introduziu o Oramento
de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) 2, popularmente conhecido por 7
Milhes,3 para contribuir para a reduo da pobreza atravs do financiamento de
projectos individuais de produo de comida e de gerao de emprego e de renda.
A implementao da iniciativa 7 Milhes criou um debate nacional sobre as motivaes, o contedo, direco, instrumentos e impacto de polticas e estratgias
pblicas. Os temas do debate so variados cobrindo reas como a justificao e
concepo da iniciativa, metodologias de anlise de impacto, a polmica sobre
a base estatstica gerada, problemas na implementao (especialmente as fracas
taxas de reembolsos e desvios de aplicao), aproveitamento poltico da iniciativa,
Este artigo publicado a ttulo pstumo, pois Zaqueo Sande faleceu vtima de acidente de
viao perto de Vilanculos, provncia de Inhambane, no dia 28 de Dezembro de 2010. Zaqueo
Sande j havia iniciado a reviso final deste artigo. Depois da sua morte, os seus colegas do
Grupo de Investigao de Economia e Desenvolvimento do IESE completaram as revises
que Zaqueo previa fazer para que o artigo pudesse ser includo nesta publicao, como estava
previsto.
2
O OIIL foi criado pela Lei n 12/2005, de 23 de Dezembro, que aprovou o oramento de
Estado para o ano 2006. Esta lei fixa um limite oramental de investimento pblico de iniciativa
privada cuja responsabilidade de execuo era delegada aos governos distritais. Esses projectos
deviam obedecer a um princpio que era o da produo de comida e gerao de renda e com
impacto junto s populaes locais. Contudo, preciso realar que o lanamento do OIIL foi
resultado de um longo processo e debate ideolgico de descentralizao em Moambique, cuja
operacionalizao mais agressiva est patente na Lei 08/2003 de 19 de Maio (Lei dos rgos
Locais de Estado, LOLE) e o Decreto do Conselho de Ministros n11/2005, de 10 de Junho,
que aprova o Regulamento da Lei dos rgos Locais do Estado (RELOLE).
3
O nome popular do OIIL, 7 milhes, derivado do facto de, nos seus primeiros anos, terem sido
atribudos 7 milhes de meticais a cada distrito rural, independentemente das caractersticas
econmicas, demogrficas e territoriais do distrito. Ao longo do tempo, os montantes monetrios
foram alterados significativamente e j no so idnticos para todos os distritos. Mas o nome
popular, sete milhes, prevaleceu.
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concorrncia (desleal) do Estado com instituies financeiras nacionais, entre outros (Forquilha, 2010; Chimbutane, 2010; Vaz, 2009).
Nos ltimos cinco anos, o Oramento do Estado (OE) desembolsou aproximadamente US$ 200 milhes, cerca de 2% do OE total e 0,5% do Produto Interno
Bruto (PIB), para 128 distritos e quatro outras regies administrativas.4 Apesar
de os fundos serem insignificantes, na maioria dos distritos, os 7 Milhes so
a principal instituio financeira com potencial, capacidade e oportunidade de
influenciar as dinmicas distritais de produo, investimento produtivo, comercializao e de contribuir para estruturar o sistema financeiro local e sua integrao
com o sistema financeiro nacional. Por isso, seria importante perceber, incluindo
com estudos de caso, a ligao entre os 7 Milhes e a base produtiva local.
Um dos traos dominantes do debate sobre os 7 Milhes o exagero nas
expectativas e anlise de impactos, tanto por parte do governo como de analistas independentes (O Pas Online, 16/12/2009). O excessivo espao que esta iniciativa ocupa
no discurso poltico moambicano limita o debate sobre a estratgia de reduo da pobreza e sobre a descentralizao aos 7 Milhes, o que apenas contribui para exagerar
as expectativas e politizar a anlise. Por fim, existe ainda demasiada crena nos mecanismos de transmisso automticos entre os fundos desembolsados e os impactos,
independentemente de todos os outros factores que possam influenciar as dinmicas
econmicas e sociais locais, ao nvel dos indivduos, das famlias e das comunidades.
As anlises sobre os 7 Milhes apresentam mtodos, perspectivas e resultados contraditrios. A informao inconsistente, dispersa e pouco detalhada para
permitir anlises rigorosas e profundas, e no permite perceber ou captar a relao
dinmica entre estruturas5, instituies6 e agentes econmicos e polticos (Metier,
2009; MPD, 2009a e 2009b).
Este artigo levanta algumas perguntas e hipteses de pesquisa sobre a questo de interveno estratgica do Estado na construo de um sistema financeiro
que esteja relacionado com o alargamento das opes de desenvolvimento no
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O PPFD tinha como objectivo principal contribuir para a reduo da pobreza atravs da
governao local melhorada. O seu objectivo imediato era aumentar o acesso pelas comunidades
rurais infra-estrutura bsica e servios pblicos, atravs de formas sustentveis e replicveis
de planificao, oramentao, financiamento e gesto pblica participativas e descentralizadas
(Ver Borowczak et al., 2004: ii).
7 Milhes Desafios para Moambique 2011
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ano, quase o dobro dos fundos que os 128 distritos do Pas recebem por ano desde
o incio da implementao do OIIL (Castl-Branco, 2003; Borowczak et al., 2004).
Em 2006, o GdM iniciou a implementao do programa dos 7 Milhes
adstrita s administraes distritais sob a direco dos Conselhos Consultivos Distritais (CCD). A iniciativa visava generalizar a experincia de descentralizao dos
programas pilotos e concretizar a implementao da Lei dos rgos Locais de
Estado (LOLE) e o respectivo regulamento (RELOLE8) de 2003 e 2005 respectivamente. Estes documentos legais definem o distrito como a unidade territorial
base para planificao e oramentao (plo de desenvolvimento). Com efeito,
os CCD passaram a ter um papel preponderante nas decises distritais com o
surgimento dos 7 Milhes, pois antes disso eram apenas um mero instrumento
poltico sem poder de influenciar decises importantes no distrito.
De forma mais especfica, a iniciativa descrita pelas autoridades pblicas
como um dos instrumentos fundamentais de materializao dos planos quinquenais do governo, das estratgias de combate da pobreza, da Estratgia de Desenvolvimento Rural, da Revoluo Verde, do Plano de Aco de Produo de
Alimentos, reflectindo a preocupao do governo pela participao dos cidados,
redistribuio e partilha de recursos e poder entre o governo central e local, pela
afirmao, autonomia e empoderamento dos pobres nos distritos rurais, etc. (Guebuza, 2009; MPD, 2009a: 5; Val, 2010: 36)9.
A contribuio do OIIL para a reduo da pobreza rural (no distrito) concretizada por via da dinamizao da actividade produtiva rural levada a cabo,
maioritariamente, por pessoas pobres sem acesso ao crdito dos mercados financeiros formais, para alm de estimular a participao da comunidade e indivduos
no desenvolvimento local. Segundo Guebuza (2009), os 7 milhes so para a
populao que tem neste fundo a sua nica alternativa para gerar comida, emprego e renda, reduzindo, assim, o nvel de pobreza. A iniciativa, na sua forma original, no contemplava servios de apoio institucional, infra-estruturas e base logstica necessria
para tornar as actividades produtivas privadas viveis e sustentveis financeira e
economicamente.
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cuidade que ela propicia entre interesses partidrios e pblicos; (ii) a abordagem
de competio financeira que foca a ineficincia do Estado como financiador do
sector privado e dos efeitos distorcionrios que o OIIL gera no mercado financeiro; e (iii) as crticas s avaliaes oficiais de impacto da iniciativa baseadas em
informao incipiente e incoerente com outros dados oficiais.
Armando Guebuza define a natureza dos beneficirios da iniciativa (compatriotas pobres) e torna claro que os fundos no so donativos mas emprstimos,
que devem ser reembolsados para que sejam usados em benefcio de outros pobres. E, a maneira vivel de usar os recursos que os pobres se transformem em
pequenos empreendedores locais usando a sua criatividade, iniciativa e recursos
naturais locais para gerar renda e emprego para si e para outros.
Numa perspectiva neoliberal, a nfase nos pequenos empresrios individuais
(ou pequenas e mdias empresas) ideologicamente justificvel porque polticas
pr-pequeno permitem gerar agentes econmicos sem o poder de influenciar as
condies de mercado ou exercer o poder de mercado, o que obriga competio
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livre e, por via desta, eficincia e eficcia individual e social12. Neste contexto,
as micro, pequenas e mdias empresas (PMEs) tm um papel importante nos 7
Milhes como sugere Val:
(...) uma aposta estratgica e decisiva nas PMEs a primeira grande mudana que se
impe As micro e PMEs so o motor da nossa economia, constituem uma das principais fontes das nossas exportaes, contribuem decisivamente para a criao da riqueza e
geram um elevado nmero de postos de trabalho (Val, 2009: 349).
Nesta abordagem, a funo do Estado de ser facilitadora da iniciativa privada (rural), intervindo para conceder emprstimo como forma de suprir uma falha
do mercado financeiro domstico e oferecer outros insumos (educao, assistncia
sanitria e infra-estrutura pblica) que reforam o capital humano dos pobres. Isto
, uma vez que o sistema financeiro formal no est estruturado para responder s
necessidades de financiamento de pessoas pobres e de micro, pequenas e mdias
empresas, torna-se funo do Estado desembolsar crdito queles que o mercado
no atinge, principalmente nas zonas rurais (MPD, 2009; Prodeza, 2010). Por um
lado, este modelo de reduo de pobreza advoga um estado interventivo at ao
ponto em que essa interveno refora o capital individual ou comunitrio. Por
outro lado, a interveno no deve impedir as pessoas de se tornarem mais empreendedoras. De acordo com Val (2009: 253) um Estado para uma situao como
a de Moambique rural deve ser razoavelmente interventivo desde que isso no ponha
em causa as liberdades fundamentais dos indivduos e no atrofie a iniciativa privada.
O discurso oficial apregoa o sucesso da iniciativa com base numa diversidade
de informao e dados estatsticos no sistematizados como, por exemplo, fundos
desembolsados, nmero de postos de trabalho gerados, reas cultivadas, produo
agrcola, etc. No entanto, o debate sobre os 7 milhes avana uma srie de aspectos crticos relativamente fragilidade dos critrios e do suporte emprico dos
resultados positivos atribudos iniciativa.
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NEOPATRIMONIALISMO DE ESTADO
As abordagens institucionalistas enfatizam a inadequao das instituies
para responder aos desafios dos 7 Milhes. Estas inadequaes incluem, por
exemplo, a corrupo, limitada expresso democrtica, fraca descentralizao em
relao ao desejvel, incapacidade inerente administrao pblica em relao ao
mercado. O neopatrimonialismo de Estado apenas uma das abordagens que ser
discutida com certo detalhe nesta seco.
O neopatrimonialismo enfatiza o carcter personalizado do sistema poltico
em volta do prncipe e a elite (a mquina burocrtica) sua volta, limitando o
acesso ao poder e recursos maioria da populao (Badie e Hermet, 2001: 21;
Bourmaud, 1997: 61-62). Quer dizer, o Estado no se legitima apenas por mrito
e capacidade de organizao e mobilizao das pessoas usando as regras formais
atravs da administrao burocrtica, procedimentos e regulamentos, mas sim, e
talvez consistentemente, recorrendo a relaes informais entre a elite e a populao ou grupos de populao. Esta abordagem patente em Forquilha (2010 e
2009) e Chichava (2010) quando analisam a natureza do Estado moambicano e
a sua relao com os cidados no contexto de adopo de polticas pblicas em
Moambique. Forquilha usa o conceito de neopatrimonialismo do Estado tanto
no contexto dos 7 Milhes como no processo de descentralizao em geral.
Para Forquilha (2010: 41-44), a iniciativa 7 Milhes um instrumento formal criado pelo Estado para atingir objectivos patentes em documentos estratgicos formais para a reduo da pobreza, reduo de assimetrias regionais, promover a participao activa dos cidados, etc. Entretanto, informalmente, os 7
Milhes so um instrumento na mo do governo, representado pelo partido no
poder, para conquistar espao poltico, redistribuir rendimentos para os membros,
indivduos e grupos de cidados leais ou que se identifiquem com a sua causa. E, as
consequncias de um Estado com essas caractersticas so a excluso social, econmica e poltica e o controlo do poder poltico e econmico e dos recursos pelas
elites e pelo partido no poder, pois o critrio de pertena ao partido o que mais
domina para a participao e emancipao dos cidados, quer politicamente quer
economicamente. Desse modo, criam-se as condies de um Estado legitimado
por alguns mas sem mrito, onde se promove o clientelismo, marginalizao da
maioria da populao, nepotismo, corrupo, etc.
Vaz (2009) corrobora com a natureza neopatrimonial do Estado moambicano. Vaz argumenta que os 7 Milhes, o propsito de tornar o distrito como o
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rem apoiantes e votantes da Frelimo, basta que pensem que apoiando a Frelimo
melhoram substancialmente a sua probabilidade de ter acesso aos fundos; e (ii)
esta percepo dever reflectir-se na consolidao do poder das elites locais e no
comportamento eleitoral da populao (como se reflectiu em 2009).
De todo o modo, embora os dados e o conhecimento das prticas informais
locais sugiram uma activa discriminao a favor do uso a OIIL para a consolidao do poder das elites dirigentes da Frelimo, preciso ajustar esta anlise para
dois factores importantes. Primeiro, apenas um pequeno nmero de membros
e apoiantes da Frelimo (a sua elite dirigente) beneficia do neopatrimonialismo
poltico. Segundo, num contexto em que tanto a pobreza como o combate pobreza so entendidos pelas elites polticas dirigentes do Estado como assuntos
individuais, muito mais provvel que as elites locais estabelecidas (comerciantes,
agricultores, operadores financeiros informais, etc.) tenham acesso ao grosso dos
recursos. Por razes histricas especficas de Moambique, estas elites tendem a
estar ligadas Frelimo. Mesmo controlando estes factores, a suspeita de que o
OIIL usado para fins polticos continua demasiado forte para ser descontada.
Segundo, o Estado devia retirar-se do sistema financeiro para evitar a concorrncia desleal com as instituies financeiras vocacionadas para o micro crdito nas zonas rurais ou com organizaes no governamentais.
Este argumento levanta trs questes interessantes. Primeira: se as instituies
e servios financeiros so fracos, em especial nas zonas rurais e destinadas aos gru7 Milhes Desafios para Moambique 2011
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pos mais desfavorecidos, ser soluo criar um servio pblico administrado pelos
governos locais, sem qualquer tradio e experincia sobre o funcionamento do
sistema de crdito local? Ou ser prefervel corrigir, directamente, o que impede
as instituies financeiras de prestarem estes servios? Segunda: ser que os 11 milhes de moambicanos vivendo em pobreza severa podem resolver os seus problemas individualmente e com recurso a crdito? Estas duas questes so cruciais
para discutir e conceber sistemas de financiamento rural. Terceira: em que medida
que de facto h concorrncia e distoro provocada pelo OIIL se dois teros dos
distritos rurais em Moambique no so servidos por qualquer forma de instituio
financeira reconhecida? De toda a maneira, as duas primeiras questes so demasiado importantes para serem negligenciadas no debate sobre finanas rurais.
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individuais viveis. Mais dinheiro distribudo aos indivduos precisa de ser acompanhado por uma estratgia de criao de servios de apoio complementares. Isso
implica tambm enquadrar os 7 Milhes na estratgia de investimento pblico e
privado e na estratgia de expanso do sistema financeiro em Moambique.
O segundo desafio que a iniciativa precisa de gerar uma base de dados e
informao mais consistente, detalhada, de modo a permitir uma anlise desagregada, rigorosa e mais profunda. A informao disponvel no permite perceber
nem capta a relao dinmica entre estruturas, instituies e agentes econmicos e polticos relacionados com instituies e estruturas. Muita dessa informao
poder vir, se houver uma melhoria nos mecanismos de monitoria de projectos
aprovados e de recolha de informao e disseminao da informao.
Finalmente, o terceiro desafio avanar de uma anlise normativa sobre
o Estado e os 7 Milhespara abordagens que explicam o que e porque est a
acontecer. Qual a base produtiva que apoiada pelos 7 Milhes e que tipo de
agentes beneficiam? Como beneficia? Talvez estudos de caso sistemticos, com
metodologias inovadoras, podero dar luz sobre a ligao entre os 7 Milhes e
a base produtiva local.
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PARTE III
SOCIEDADE
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INTRODUO
A amplitude do que pensamos e fazemos est limitada por aquilo que nos escapa. E,
porque no nos damos conta do que nos escapa pouco nos resta fazer para mudar; at
nos apercebermos de como o facto de no nos darmos conta condiciona os nossos pensamentos e os nossos actos (R.D. Laing, in Covey, 2005: 47).
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cficas como as seguintes: O que significa ter muitos filhos, em termos gerais, e no
caso de Moambique, em particular? O que define o espao estratgico da proteco social demogrfica? Ser a estratgia de Ter muitos filhos eficaz e eficiente?
Quantos filhos representam um nmero demasiado? E qual o nvel de desperdcio demogrfico da actual populao moambicana? No ser um paradoxo, em
pleno sculo XXI, que a maioria das crianas moambicanas ainda morra antes
dos seus pais e avs? Se a sociedade moambicana j no precisa de, pelo menos,
o dobro dos filhos que tem tido, porque com trs filhos consegue repor e renovar
as actuais geraes, para qu e porqu continua a produzir mais filhos do que precisa? E ser que ir a alimentar os filhos que produz? O quarto captulo sumariza
a anlise e equaciona algumas questes para pesquisa futura e desafios ao nvel de
polticas pblicas.
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que subsistiam quanto transio demogrfica como um processo global (Caldwell, 2001; Reher, 2004).
Terceiro, diferentemente das transies do regime demogrfico antigo
(RDA) iniciais, ocorridas principalmente na Europa e em outras partes do mundo
fortemente influenciadas por europeus, nas transies mais recentes, as diferenas
no tempo de resposta da fecundidade ao declnio da mortalidade esto a tornar-se
mais longas. A consequncia disto poder ser uma menor capacidade e possibilidade dos pases recm-chegados transio demogrfica global, quando se trata
de tirar o melhor proveito dessa transio para a modernizao social e econmica das sociedades (Livi-Bacci, 1992: 144; Reher, 2004).
Quarto, no passado, os estudiosos da demografia concentraram-se principalmente no crescimento bruto da populao, tendo de algum modo descurado o problema das mudanas de longo prazo na estrutura etria. O modelo clssico da transio demogrfica foi formulado em torno das taxas (brutas) de mortalidade e de
natalidade, com incidncia no impacto da transio no crescimento populacional.
Nas dcadas mais recentes, uma maior ateno tem sido canalizada para a interdependncia entre as mudanas na estrutura etria ao longo da transio demogrfica
e as fases do ciclo da vida: infncia, adolescncia, maturidade e envelhecimento
(Malmberg e Sommestad, 2000: 3). O fundamento terico do papel atribudo referida interdependncia no desenvolvimento econmico baseia-se no entendimento
que os comportamentos das pessoas mudam no decurso do ciclo de vida, medida
que evoluem da infncia para a maturidade e a velhice. Por isso, entende-se que a
populao pode gerar diferentes condies econmicas, dependendo do grupo etrio que predomina em cada etapa de crescimento populacional: infncia, juventude,
maturidade ou velhice (Malmberg e Sommestad, 2000: 7)
A Figura 1 apresenta uma representao grfica das quatro fases clssicas,
acrescida de uma nova, correspondente quinta fase, segundo certos autores, ou
segunda transio demogrfica, de acordo com outros (Coleman, 2006; Lestaeghe e Neidet, 2006; Lestaeghe, 2010; Kent, 2004): Fase 1: Pr-transio (infncia),
caracterizada por elevadas taxas vitais, resultando num crescimento vegetativo
populacional muito baixo; Fase 2: Primeira etapa da transio (adolescncia), geespecfico - mulheres em idade de procriar, convencionalmente dos 15 aos 49 anos de idade. A
Taxa de Fecundidade Total (TFT) medida como o nmero mdio de filhos que uma mulher
teria at ao fim do seu perodo reprodutivo, mantidas constantes as taxas observadas na referida
data (ver nota 11 sobre diferena entre fecundidade e fertilidade).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011
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ralmente iniciada com a queda das taxas de mortalidade; ou seja, com o incio da
transio da mortalidade, enquanto a natalidade permanece estacionria; Fase 3:
Incio da transio da fecundidade (juventude), resultando numa acelerao do
crescimento vegetativo; Fase 4: Perodo de consolidao da queda da TBM e da
TBN (maturidade), a ritmos diferentes, em que as taxas vitais voltam a estabilizar,
encontrando um novo equilbrio, gerando um crescimento populacional novamente baixo; abrange pases com taxas de fecundidade abaixo do nvel de substituio (2,1 filhos); Fase 5: Fase do envelhecimento.
FIGURA 1 TIPOLOGIA DAS FASES DA TRANSIO DEMOGRFICA EM ARTICULAO COM O CICLO DA VIDA
1 - Infncia
2 - Adolescncia
3 - Juventude
4 - Maturidade
5 - Velhice
Taxa de Natalidade
Crescimento Populacional
Taxa de Mortalidade
FONTE Adaptao da tipologia de Malmberg e Sommestad, 2000
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MOAM-BIQUE
FRICA
MOAM-BIQUE
POPULAO
MUNDIAL
MOAMBIQUE/
MUNDIAL
(Mil Hab.)
(Mil Hab.)
% de
frica
(Mil Hab.)
% do Mundo
SCULO I
50
17.000
0,3%
225.820
0,02%
Sculo X
1000
300
32.300
0,9%
267.330
0,11%
SCULO XV
1500
1.000
46.610
2,1%
438.428
0,23%
Sculo XVI
1600
1.250
55.320
2,3%
556.148
0,22%
Sculo XVII
1700
1.500
61.080
2,5%
603.490
0,25%
SCULO XIX
1820
2.096
74.236
2,8%
1.041.720
0,20%
1890
3.775
103.060
3,7%
1.323.022
0,29%
1900
4.106
110.000
3,7%
1.563.464
0,26%
1950
6.250
227.939
2,7%
2.525.501
0,25%
1975
10.433
416.226
2,5%
4.064.231
0,26%
2 Repblica ps-independncia
1990
12.656
633.216
2,0%
5.256.680
0,24%
2007
19.952
952.787
2,1%
6.570.525
0,30%
2010
23.406
1.033.043
2,3%
6.908.688
0,34%
2020
28.545
1.276.369
2,2%
7.674.833
0,37%
2030
33.894
1.524.187
2,2%
8.308.895
0,41%
2050
44.148
1.998.466
2,2%
9.149.984
0,48%
SCULO XX
Incio do sec. XX
SCULO XXI
No 2 Milnio, registou-se uma visvel acelerao do crescimento populacional, tanto a nvel mundial e africano como moambicano. A populao mundial
aumentou 22 vezes mais, enquanto em frica aumentou 25 vezes e em Moambique 59 vezes. No ano 1500, a populao de Moambique teria atingido um milho
de habitantes; em 1820, ultrapassou os dois milhes de pessoas. Por volta de 1891,
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011
Desafios.indb 237
237
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nos ltimos 35 anos, convertido num Estado Falido mas no Falhado (Francisco, 2010a).
238
Desafios.indb 238
3/29/11 4:53 PM
45.000
42.790
40.000
2028, Previso da
3 Duplicao
31.746
35.000
30.000
2010
22.174
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
1891, Nascimento
do Estado Moderno
(colonial) 3.807
1890
1906
1922
1995,1 Duplicao
desde 1891
15.765
1975, Independncia
de Moambique
10.433
1961, 1 Duplicao
desde 1891
7.628
1938
1954
1970
1986
2002
2018
2034
2050
Anos
FONTE Maddison, 2006, 2010; UN, 2010
Desafios.indb 239
239
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240
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Desafios.indb 241
241
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elevados (acima de 2% por ano) ou se entrar, nos prximos tempos, numa fase de
desacelerao sustentvel do crescimento populacional.11
GRFICO 2 TRANSIO DEMOGRFICA EM MOAMBIQUE E NO MUNDO, 1950 - 2050
60
50
40
30
20
49,1
46,9
43,5
39,5
21
21,7
17,4
16,1
13,5
10
0
1,2%
11,8
10,6
TCN-Mundo
1955
1965
1975
1985
1995
2005
2015
2025
21,2
9,7
0,3%
2035
2045
Anos
TBN-Mundo
TBM-Mundo
TCN-Moz
TBN-Moz
TBM-Moz
TCN-Mundo
11
242
Desafios.indb 242
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No objectivo deste artigo desenvolver anlises detalhadas sobre a recente dinmica dos componentes da mudana demogrfica em Moambique, ser
contudo suficiente sumarizar a discusso anterior, com hipteses de resposta
questo: Afinal, em que fase da transio demogrfica se encontra actualmente
Moambique?
Tratando-se de uma transio, pressupondo assim a mudana de um equilbrio dinmico relativamente estvel para um novo equilbrio, significa que ela tem
um incio e fim. Na prtica, porm, difcil identificar com preciso o incio e o
fim da mudana do regime demogrfico antigo (RDA) para um regime demogrfico moderno (RDM), em parte por causa da complexidade e sobreposio dos
factores envolvidos; por outro lado, por causa da falta e da fraqueza de dados que
permitam medir os processos de mudana. A partir da experincia mundial, sabe-se que a transio demogrfica , na maioria dos casos, despoletada pela queda
da mortalidade, nomeadamente pela queda sustentvel da mortalidade infantil.
Segue-se a transio fecundidade, resultante da mudana no comportamento reprodutivo em processos que no so lineares nem ininterruptos. Quando se fala
do incio da transio, em geral, refere-se queda irreversvel dos nveis da mortalidade ou da fecundidade, relativamente ao pico mais elevado e relativamente
constante. A transio acontece, no obstante eventuais variaes, porque no se
observa um retorno ao pico mais elevado. Pelo contrrio, ao longo do tempo, a
transio da fecundidade acontece em direco ao nvel de substituio demogrfica (2,1 filhos por mulher) (Bongaarts, 2002: 4-5; Lucas, 1994: 25).
A Tabela 2 permite responder a esta questo, recorrendo aos dados mais actualizados publicados pelo INE e de um conjunto de trs dezenas de pases, agrupados segundo as cinco fases de transio demogrfica referidas anteriormente.
Tendo em conta os dados demogrficos, Moambique encontra-se na Fase
2 com 41,1 de TBN e 16,5 de TBM, 2,4% de crescimento vegetativo, 133
de TMI, esperana de vida nascena de 47,3 anos e 5,5 filhos por mulher (INE,
2010b). Estes dados referem-se a uma das verses das estimativas do INE, disponvel no seu Portal de Internet, diferentes de outras fontes suas como, por exemplo, as Projeces Anuais da Populao Total, Urbana e Rural, 2007-2040 (INE,
2010a), devido a diferenas metodolgicas, cujos detalhes se desconhece. No entanto, as diferenas nos dados, de uma maneira geral, no afectam o posicionamento de Moambique na Tabela 3, o qual pretende ser mais indicativo do que
exacto. Indicativo porqu no cmputo gera os indicadores demogrficos moambiTer Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011
Desafios.indb 243
243
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canos reflectem ainda o RDA e a primeira fase da transio demogrfica, apresentando uma TBN na escala, ou muito prximo da escala, dos 40-50, dependendo
das estimativas, enquanto a TBM diminuiu para nveis inferiores a 20.
TABELA 2 MOAMBIQUE NO CONTEXTO DA DISTRIBUIO DOS PASES POR FASES DA TRANSIO DEMOGRFICA,
2005-2010
FASES
ESTADO
TBN
TBM
TC
(%)
Fase
1
Fase
2
Guin Bissau
Nger
Angola
Mali
Uganda
Tanznia
Somlia
Moambique(*)
49,6
49,6
47,3
48,1
46,6
39
42,9
41,1
18,4
13,8
20,5
14,7
13,4
12,9
16,6
16,5
3,1
3,6
2,7
3,3
3,3
2,6
2,6
2,5
Fase
3
Honduras
Zimbabwe
Botwana
ndia
Marrocos
Africa do Sul
27,9
27,9
24,9
23,0
20,5
22,3
5,6
17,9
14,1
8,2
5,8
17
2,2
1,0
1,1
1,5
1,5
0,5
Fase
4
Maurcias
Tunisia
Reino Unido
Noruega
Espanha
Australia
Sucia
ustria
Estados Unidos
14,8
16,7
12,0
12,0
10,8
12,4
11,3
9,2
14,0
7
5,6
9,9
9,1
8,8
7,1
10,1
9,4
8,2
0,8
1,1
0,2
0,3
0,2
0,5
0,1
0,0
0,6
Fase
5
Alemanha
Itlia
Eslovnia
Litunia
Japo
8,2
9,2
9,0
9,1
8,3
10,7
10,5
9,9
12,3
9,0
-0,3
-0,1
-0,1
-0,3
-0,1
40-50
Intervalo
da TC (%)
TFR
IMR
Na actualidade no h
nenhum pas no mundo
que apresente taxas de
mortalidade to altas.
Para encontrar algum
pas do Terceiro Mundo
nesta fase seria preciso
recuar primeira metade
do sculo XX e, at ao sculo XVIII, para encontrar
algum dos pases ricos.
40-50
CARACTERSTICAS
> 2,0
7,2
7,1
6,4
6,5
6,5
5,2
6,0
5,4
112,7
110,8
131,9
128,5
76,9
72,6
116,3
133
[1,0-1,9]
3,3
3,2
2,9
2,8
2,4
1,9
28,2
58
46,5
55
30,6
19,8
[0,9-0]
1,9
2,4
1,7
1,8
1,3
1,8
1,7
1,4
2,1
14
44,8
4,8
3,3
4,2
4,4
3,2
4,4
6,3
<0
1,4
1,3
1,3
1,2
1,2
4,3
5
4,8
8,5
3,2
244
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Na dcada passada, vrios pesquisadores constataram uma relativa desacelerao ou mesmo estagnao na queda da fecundidade em vrios pases da frica
Subsariana (Arnaldo e Muanamoha, 2010: 6; Bongaarts, 2002, 2007; Ezeh et al.,
2009; Kreider et al., 2009; Shapiro e Gebreselassie, 2007; Schoumaker, 2004). Por
exemplo, Shapiro e Gebreselassie (2007) classificaram Moambique, no incio da
transio da fecundidade, com um nvel mdio nacional da TFG de 5,5 filhos por
mulher (6,1 rural e 4,4 urbano), no se observando qualquer diminuio nos dados
do IDS (DHS - Demographic Health Survey), entre 1976 e 2003.
Desafios.indb 245
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Ser que a teoria da evoluo pode ajudar a pensar a finalidade e os mecanismos de proteco social, no contexto do regime demogrfico antigo e da transio
para o regime demogrfico antigo? Se a abordagem de Wilson for correcta, a resposta questo anterior positiva:
A adopo de um novo conjunto de convices sobre ns mesmos ajudar-nos- a avaliar
como as nossas antigas convices fracassaram A evoluo tem intrinsecamente a ver
com organismos que reagem a modificaes ambientais no que toca evoluo, o futuro pode ser diferente do passado (Wilson, 2009: 102; 144).
Desafios.indb 246
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Cleland (2001), num artigo recente, inspirado nas ideias originalmente elaboradas por
12
Kingsley Davis (1963), argumentou de forma persuasiva que redues substanciais da mortalidade
representam a condio necessria e suficiente do estmulo da queda da fecundidade em contextos
histricos dos pases em desenvolvimento. Os resultados apresentados aqui oferecem forte suporte
emprico ideia de Cleland: em parte nenhuma do mundo, independentemente da poca, dos
nveis de riqueza ou estgios da modernizao, a fecundidade mudou sem que primeiro mudasse
significativamente a mortalidade (Reher, 2004: 25; ver tambm Livi-Bacci, 1992: 152-153;
Malmberg e Sommestad, 2000; Malmberg, 2008).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011
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No ser possvel fazer justias, no mbito deste trabalho, extensiva literatura especializada em domnios que integram o espao estratgico da organizao
social da reproduo humana determinante dos sistemas de proteco social demogrfica. Literatura sobre a dinmica das prticas e das instituies domsticas
antigas e contemporneas; trabalhos como os estudos de Geffray (2000), sobre
as relaes de parentesco entre os macuas, no Norte de Moambique; ou de Feliciano (1998), sobre a economia dos Thonga do Sul de Moambique; ou ainda os
trabalhos mais recentes sobre as mudanas que esto a ocorrer nas sociedades matrilineares e patrilineares contemporneas (Aboim, 2008; Chiziane, 2010; Firmino,
2008; Granjo, 2007; Osrio, 2006; Santana, 2009; Temba, 2004).
Sem pretender ser exaustivo na anlise das relaes de causalidade entre a
dinmica populacional moambicana e os trs componentes definidores do seu
espao estratgico sobrevivncia, reproduo e ambiente , preciso reconhecer
que, ao longo deste texto, o terceiro componente recebeu menos ateno do que
os outros dois. E no foi por se considerar menos importante. O longo processo
adaptativo da evoluo da populao humana permitiu desenvolver capacidades
comportamentais suficientemente flexveis que operam atravs de mecanismos
que determinam o funcionamento e a composio dos sistemas reprodutivos, tais
como: a idade de entrada na vida reprodutiva, por via das diferentes formas de
acasalamento ou unies matrimoniais; a proporo de indivduos directamente
envolvidos na reproduo e os processos como as geraes se renovam e gerem
a sada e substituio das mais velhas pelas mais novas. Se bem que tal assunto
no seja aprofundado neste trabalho, vale a pena exemplificar este ponto com um
exemplo ilustrativo da sucesso geracional nos Macuas do Norte de Moambique
(Caixa 1).
ESTRATGIA DE SOBREVIVNCIA E REPRODUO: O QUE SIGNIFICA TER MUITOS FILHOS?
No contexto deste trabalho, o uso de termos como muitos filhos ou poucos
filhos assume um destaque particular, comeando pelo prprio ttulo, justificando
uma nota qualificativa sobre o seu significado especfico no contexto da estratgia
de sobrevivncia e reproduo humana.
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A evoluo exige continuidade, pelo que as nossas capacidades devem ter tido precursores no
antepassado comum que partilhamos com os outros grandes primatas vivos chimpanzs,
bonobos, gorilas e orangotangos h apenas seis milhes de anos(Wilson, 2009: 220).
Desafios.indb 252
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Refira-se que o PNUD, no clculo do ndice de esperana de vida, estabelece como limite mnimo
25 anos e limite mximo 85 anos. Significa que, h dez anos, assumindo que as estimativas do
INE representam a realidade, em certos distritos de Moambique, a populao apresentava um
nvel de esperana abaixo do prprio limite mnimo que internacionalmente se assume estar
superado em todo o mundo. Ser interessante verificar qual ser a situao mais recente, a partir
da anlise detalhada dos dados do Censo de 2007 (INE, 2009).
Ter Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011
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Apesar de o Grfico 3 correlacionar a fecundidade com a mortalidade infanto-juvenil, em vez da mortalidade infantil, o resultado consistente com a concluso encontrada na literatura recente, sobre a forte inter-dependncia entre a mortalidade infantil e a fertilidade (Malmberg, 2008; Reher, 2004). Malmberg (2008:
18) chega a concluir que os pases com taxas de mortalidade infantil acima de 100
bitos por mil nascimentos apresentam taxas de fecundidade de seis ou mais filhos
por mulher. No entanto, segundo ainda Malmberg, quando a mortalidade infantil
baixa para menos de 100 bitos por mil nascimentos, a TFT reduz para valores
inferiores a seis filhos por mulher. E quando a reduo da mortalidade infantil
atinge os 50 bitos por mil nascimentos, a TFT aproxima-se dos trs filhos por
mulher (Malmberg, 2008: 18).
GRFICO 3 MORTALIDADE INFANTO-JUVENIL E TAXA DE FECUNDIDADE TOTAL (TFT), MOAMBIQUE E O MUNDO, 1995-2000
14
14
Maua
11
12
11
Macanga
10
10
Changara
GRUPO 2
Muembe
Yemen.
Zavala
GRUPO 3
7
6
5
13
GRUPO 1
12
Yemen
Arbia Saudita
Zamb
Oman
Pemba
CD
NORTE
SUL
MOAMBIQUE
DU2
CENTRO
Banglades
DU1
Myanmar
Mavago
13
0
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Moz-Dist
Log. (Mundo)
Moz-regies
Log. (Moz-Dist)
Provincias
Log. (Moz-Dist)
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20
Desafios.indb 255
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CAIXA 2 O ALTO PRESTGIO SOCIAL QUE AS MULHERES COM MUITOS FILHOS GOZAM
Acredita-se que o baixo estatuto social da mulher na frica Sub-Saariana tambm promove nveis elevados de fecundidade... A dependncia econmica das mulheres nos homens, que caracteriza a estrutura
familiar patriarcal da maior parte da frica Sub-Saariana, resulta em nveis de fecundidade desejadas relativamente elevados de modo a minimizar os riscos na velhice (Cain, 1993; Mason, 1993; Abadian 1996).
Contudo, mesmo quando os desejos de fecundidade das mulheres so baixos, estes nveis podem no ser
facilmente atingidos, pois as mulheres tm um poder de tomada de deciso limitado. Nas estruturas familiares africanas, as mulheres no tm autoridade na tomada de decises sobre o tamanho da famlia e de
praticar ou no o planeamento familiar. A prtica do Lobolo vista como um meio que confere ao esposo
e seus familiares o direito de decidir sobre a prtica do planeamento familiar (Boserup, 1985; Caldwell e
Caldwell, 1987; Frank e McNicoll, 1987; Caldwell et al., 1992). Em adio ao seu mnimo envolvimento na tomada de decises sobre o nmero de filhos a ter, as mulheres em frica temem a esterilidade: ter filhos de
um modo regular e muitos, refora o prestgio da mulher e assegura respeito, enquanto que, em contraste,
a esterilidade ou um menor nmero de filhos sujeita a mulher ao ridculo, sofrimento e consequncias sociais negativas (vide Capitulo 7). (Arnaldo, 2007: 23).
A investigao sobre os diferenciais da fecundidade tem observado, sistematicamente, que as mulheres que vivem em reas urbanas tm [mais] baixos nveis de fecundidade do que a sua contraparte rural
Esta diferena nos nveis de fecundidade pode reflectir diferentes estatutos socio-econmicos entre as
mulheres urbanas e rurais. As mulheres urbanas tm uma melhor escolarizao e esto mais susceptveis
de participar no mercado de trabalho formal, casar mais tarde, e possuir melhor conhecimento sobre e
acesso a contraceptivos modernos do que as mulheres rurais (Cohen, 1993; Shapiro e Tambashe, 2001).
Por outro lado, devido ao facto dos custos de procriao serem elevados em reas urbanas do que em rurais, onde as crianas ajudam nas actividades domesticas e agrcolas, as mulheres de reas urbanas esto
mais susceptveis de apreciarem as vantagens de terem uma famlia pequena (Cohen, 1993; Jolly e Griblle,
1993). Nveis elevados de fecundidade em reas urbanas podem tambm estar associados, parcialmente,
residncia rural per se, pois a vida est associada a muitos filhos e normas que tendem a favorecer a famlia alargada (United Nations, 1987:188) (p. 131)
Como se esperava, as TFTs estimadas (Tabela 4.7) so [mais] baixas em reas urbanas do que em rurais.
A nvel nacional, a diferena de 1.7 filhos por mulher, reflectindo uma TFT de 6.3 comparada com 4.6 para
reas urbanas. As diferenas entre as reas urbanas e rurais so grandes na regio Centro (1.9) do que as
regies Norte (1.2) ou Sul (1.4). Em termos relativos, a fecundidade urbana de 28, 18 e 25% mais baixa
do que a fecundidade rural nas regies Centro, Norte e Sul, respectivamente. Em sete das dez provncias,
a diferena urbano-rural na TFT excede um filho por mulher, e aproximando-se a dois em Sofala. No existe
quase nenhuma diferena entre a TFT urbana e rural em Manica, onde a TFT urbana de apenas 0.2 filhas
menos do que a rural. Na verdade, Chimoio (em Manica) a capital provincial com a mais elevada TFT (6.2),
2.1 filhos por mulher mais alto do que a mdia nacional. Fazendo uso de mtodos quantitativos e qualitativos, Martinho (2000) sugere que as razes por detrs da elevada fecundidade na Cidade de Chimoio so,
talvez, o alto prestgio social que as mulheres com muitos filhos gozam e a ausncia de motivao para
adoptar mtodos de contracepo modernos. Mais ainda, Manica, tanto quanto Niassa, Nampula e Tete,
todas com TFTs de 5.0 ou mais, esto entre as provncias menos desenvolvidas do pas (Ministrio do Plano
e Finanas, 2000) (p. 131).
FONTE Arnaldo, 2007.
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A teoria demogrfica e outras cincias sociais possuem uma extensa literatura sobre a transio da mortalidade e da fecundidade em ntima ligao com os
mecanismos adaptativos e possveis causas explicativas das mudanas. Aprofundar
este assunto requereria igual ou maior espao do que o que j foi ocupado por este
texto, mas pelo menos possvel referir alguns dos principais factores determinantes que permitam responder s questes enunciadas no incio deste captulo. Para
alm dos factores biolgicos j referidos (os que afectam os intervalos entre nascimentos), existem factores socioeconmicos que afectam o nmero de nascimentos e a proporo do perodo reprodutivo dedicado aos cuidados parentais dos
filhos: idade do casamento, formas de casamento e outros mecanismos tradicionais de regulao da criao e desenvolvimento das crianas. Em ltima anlise,
os factores biolgicos e socioeconmicos determinam a eficcia e a eficincia da
reproduo humana, as quais, por sua vez, moldam, incentivam ou condicionam
as formas e o desempenho da PSD.
Se entendermos a eficcia da estratgia de reproduo como a capacidade de
a populao alcanar a sua principal finalidade - isto , a sobrevivncia -, a descrio anterior sobre a enorme variabilidade da fecundidade moambicana no deixa
qualquer dvida. A populao moambicana uma das populaes do mundo que
tem alcanado, com sucesso, a sua estratgia de sobrevivncia. Nesta perspectiva,
a maximizao da procriao com vista a compensar e superar minimamente o
nvel de mortalidade uma estratgia eficaz.
Tal estratgia ser tambm eficiente? Eficiente, no sentido da capacidade da
populao de alcanar a sua finalidade de forma competente, com o menor desperdcio possvel. Em outras palavras, o desempenho eficiente da reproduo em funo da forma como a populao combina a componente ligada eficcia (o nmero
de filhos necessrios para que a sobrevivncia seja garantida) com a componente
ligada eficincia (a maneira ou o tipo de investimento no cuidado parental).
UMA ESTRATGIA REPRODUTIVA EFICAZ, MAS INEFICIENTE
A implicao analtica da anterior distino, entre eficcia e eficincia, deve
comear a ficar evidente. Primeiro, o sucesso da estratgia de uma populao, em
termos de crescimento, depende da ntima inter-dependncia entre sobrevivncia e
reproduo. Neste sentido, o nmero que importa considerar, quando se lida com
o nmero de crianas ou de filhos nascidos de mulheres, no o nmero total de
filhos que nascem mas o nmero de filhos que efectivamente sobrevivem at idaTer Muitos Filhos Desafios para Moambique 2011
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Arnaldo e Muanamoha (2010:11) concluem que o nvel de fecundidade moambicana o triplo do que
seria necessrio para garantir a reposio das geraes, mas este valor abstrai-se do efeito da mortalidade.
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Ainda que seja uma interpretao atractiva, como refere Reher (2004: 25),
ela resulta de uma realidade relativamente recente e contempornea, em vez de
um passado distante. As famlias nunca foram grandes antes da transio demogrfica A taxas relativamente baixas prevalecentes na maior parte do mundo,
antes da transio demogrfica, so a melhor prova de que as famlias tendiam a
ser pequenas, em vez de grandes (Wilson e Airey, 1999; Reher, 2004: 25).
Considerando que, do ponto de vista da reproduo, o indicador realmente
importante no o nmero de crianas que nasceram vivas (medido pela TFT), mas
o nmero de crianas que sobrevivem at idade reprodutiva, sabido que este ltimo nunca foi elevado, excepto no perodo prximo ou durante a transio demogrfica. E se assim , como refere Reher (2004: 25), tanto o controlo da mortalidade
como o subsequente controlo da fecundidade assume um significado totalmente
diferente do que aconteceria se as famlias grandes tivessem existido h muito mais
tempo. Significa que o controlo da fecundidade pode ser visto como uma soluo
para se manter o tamanho da famlia, em vez de se procurar diminu-lo.
Esta questo de primordial importncia para Moambique, na actual fase
da transio demogrfica moambicana. Certos grupos populacionais, talvez ainda poucos, procuram reduzir o tamanho dos agregados familiares s novas condies da sua vida, mas outros procuram encontrar soluo para os efeitos de deficit
em vez de excesso de nascimentos. Geffray, na sua descrio dos desequilbrios da
estrutura demogrfica dos Macuas, no Norte Moambique, em meados do sculo
XX, mostrou como o deficit de nascimentos de raparigas pode perturbar a estabilidade da passagem das geraes:
O deficit de nascimentos femininos tem em primeiro lugar como consequncia, na primeira passagem das geraes, um pequeno nmero de raparigas para casar, reduzindo
por isso o efectivo dos homens jovens incorporados pelo casamento: h poucos casais
juniores na casa. A ascenso de uma sororia jnior incapaz de se reproduzir provoca, a
partir da gerao seguinte, o aparecimento de um efectivo de seniores e de ancios supranumerrios, relativamente ao de uma gerao socialmente produtiva de juniores. A pirmide de idades do grupo reduz-se ou inverte-se a partir da base (Geffray, 2000: 110-111).
Ceccato (2000), na sua avaliao do impacto da modernizao na fecundidade em Moambique, analisa as variaes da fecundidade a nvel regional e de
grupos tnicos e sociais, identificando alguns tipos de casais tpicos correspondentes aos principais estgios da transio demogrfica clssica: tradicional (em
transio) e moderno (Caixa 3).
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so). A prpria tipologia de casais, elaborada por Ceccato (2000: 23), mostra que a
transio demogrfica est em curso, mas em fases diferentes, dependendo do segmento populacional considerado (Caixa 3). Presentemente, o que difcil de prever quando entrar Moambique na terceira fase da transio demogrfica; mas
no existem razes para duvidar de que a relativa estagnao da fecundidade e da
urbanizao, como se verificou na ltima dcada, persista por muito mais tempo.
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tncia da grande diversidade cultural e tnica decorrente, directa ou indirectamente, da sociedade rural e da economia rural de subsistncia. Por que razo textos
jurdicos fundamentais e programas estratgicos de organizaes internacionais
como por exemplo a UNICEF (Hodges e Pellerano, 2010; ver tambm Ellis et al.,
2009; Feliciano et al., 2008; Quive, 2007), assumem que os modos de proteco
social mais relevantes na vida quotidiana das populaes no merecem ser mencionados? Se no ignorncia ou desprezo pela realidade do Pas, ser que um
reconhecimento implcito que as prticas e mecanismos prevalecentes so irrelevantes para os modelos modernos de proteco social?
Foi na busca de respostas s questes anteriores que se tomou conscincia
de que o recurso a modelos, abordagens e conceitos de proteco social, sem os
submeter a uma reflexo crtica e criteriosa, tem-se convertido num dos principais
obstculos formulao de anlises e polticas mais adequadas para a realidade
moambicana. O prprio termo proteco social passou a ser usado com carcter meramente descritivo e andino, tornando-se vazio de contedo operacional
e til para a anlise e formulao de polticas pblicas. Por isso, no decurso das
pesquisas a que este trabalho pertence, optou-se por distinguir duas realidades e
qualific-las em torno de categorias separadas.
A expresso proteco social financeira (PSF) empregue para designar o
conjunto de relaes e mecanismos que se associam a instituies predominantemente financeiras, formais ou informais, tpicas de sociedades configuradoras do
RDM e de instituies polticas e econmicas, de modos de reproduo e produo
crescentemente eficazes e eficientes. A denominao proteco social demogrfica
(PSD) permite dar visibilidade ao conjunto de relaes e mecanismos configuradores do RDA e de instituies baseadas em laos de parentesco, redes familiares, de
vizinhana e comunitrias, de inter-ajuda, predominantemente no mercantis.
Se o contedo representado pela categoria PSD fosse tomado em considerao (mesmo se o termo PSD no existisse), no processo de preparao dos
documentos jurdicos e programas acima referidos, certamente as vrias formas
de direito sucessrio e de proteco dos cnjuges e filhos menores, associados
estratgia de ter muito filhos, no teriam sido ignorados; nem os sistemas de
herana de bens, poderes sociais e estatuto na famlia e relaes de parentesco,
decorrentes do direito consuetudinrio prevalecente nas diferentes regies, seriam
tratados como irrelevantes nos documentos jurdicos fundamentais e programas
visando reduzir diferentes formas de vulnerabilidade.
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A opo comum, de remeter o contedo da PSD para categorias como informal ou sociedade-providncia, uma soluo limitada e insuficiente. Tanto o
domnio da informalidade como a chamada sociedade-providncia so geralmente
descritas como um conjunto de sobrevivncia de raiz rural e pr-modernas, destinadas a desaparecer medida que os sistemas formais modernos, pblicos e privados
se expandir (Nunes, 1995: 6). Na prtica, o que est a acontecer precisamente o
oposto. A informalidade cada vez mais extensa e forte, levando os fazedores de
polticas a remeter para o sector sociedade-providncia e para o sector informal a
responsabilidade que o Estado e parceiros internacionais deveriam assumir.
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Ceccato (2000: 23), que conscientemente decidem no ter mais do que trs filhos.
Uma tal opo pressupe uma estratgia reprodutiva muito diferente da estratgia seguida pela maioria das famlias tradicionais moambicanas, ou mesmo em transio.
O facto de os casais modernos terem metade do nmero de filhos que os casais tradicionais possuem permite-lhes transferir o seu investimento da quantidade
para a qualidade dos poucos filhos que tm, preocupando-se em proporcionar-lhes boa educao, sade, participao em actividades desportivas e recreativas,
indispensveis para a integrao no mundo moderno. Esta estratgia reprodutiva
pressupe custos e, por isso, um maior padro de vida do que a generalidade das
populaes rurais tem, com implicaes para o tipo de recursos e mecanismos de
proteco social. Os casais que entram no RDM percebem que, grande parte do
seu investimento nos filhos no lhes ser devolvido, mas ser creditado nos seus
netos. A implicao desta transformao na organizao social reprodutiva obriga
os casais modernos a procurarem garantias de novas formas de segurana social,
para assegurarem as suas reformas e velhice, pelo facto de no poderem basear-se
no controlo do sistema reprodutivo pelos idosos, como nos Macuas no Norte de
Moambique (Geffray, 2000).
Este ponto merece ser retomado e aprofundado em prximas oportunidades,
recorrendo a investigao mais detalhada. Se tal for feito, ser possvel esclarecer
o fracasso dos sistemas convencionais de proteco social, implementados tanto
pelo Governo como pelos seus parceiros internacionais de desenvolvimento. A
pesquisa dever tambm ajudar a perceber porque que o actual Estado soberano tem estado a tentar recuperar modalidades de previdncia social, que vinham
sendo implementadas no perodo colonial, desde que a administrao portuguesa
colonial introduziu, em 1901, o primeiro Regulamento da Fazenda do Ultramar,
destinado a proporcionar a previdncia social aos trabalhadores da Administrao
Pblica, predominantemente colonos e tambm aos chamados assimilados (Quive, 2007: 7; Francisco, 2010a).
Depois da tentativa fracassada de o Estado Soberano, aps a independncia
em 1975, de chamar a si a responsabilidade total da proteco social dos cidados,
a partir da dcada de 1990, sucessivos Governos Moambicanos tm tentado reconstruir sistemas formais de segurana social contributiva (obrigatria e complementar) que a administrao colonial portuguesa vinha desenvolvendo at 1974.
Se bem que isto no seja reconhecido explicitamente, por mero embarao poltico,
o que realmente deveria embaraar os actuais lderes polticos incorrerem no
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mesmo erro do regime colonial de pouco fazerem para tornar os sistemas mais
inclusivos, eficazes e eficientes. Para agravar este erro, os sistemas de segurana
contributivos e no contributivos carecem de base financeira minimamente vivel
e sustentvel para que os cidados possam ter esperana de uma segurana humana digna. A margem de desenvolvimento de esquemas de proteco social no
contributivos, que permitem estender, com base em fontes internas, a cobertura
providenciria a toda a populao moambicana mnima, devido natureza
insolvente da economia e do Estado. (Francisco, 2010a; Francisco et al., 2011).
Neste contexto, o ponto que merece ser sublinhado que, ao longo do ltimo
sculo, tanto o Estado colonial como o Estado Soberano tm investido em sistemas
de proteco social orientados para as pessoas ou casais que j se encontram em
fases avanadas da transio demogrfica, ignorando, contudo, a maioria da populao que vive numa transio demogrfica incipiente. Por isso, a estratgia de ter
muitos filhos em Moambique est longe de ser obsoleta. Nas actuais condies de
precariedade, ela continua a ser a soluo eficaz para a populao garantir a renovao das geraes com o mnimo de dignidade. Contudo, como mostra o artigo,
apesar de eficaz, a estratgia de ter muitos filhos mostra-se cada vez mais ineficiente.
medida que a transio da mortalidade se consolida, mais evidente se torna a
ineficincia da organizao da reproduo da populao moambicana. A acelerao do crescimento populacional uma das consequncias da referida ineficincia,
porque aumenta o desperdcio demogrfico. Pelo que revelaram os dados do Censo
de 2007, ao longo da ltima dcada, o referido desperdcio tendeu a agravar-se. A
mortalidade infantil diminuiu ligeiramente, no perodo 1997-2007, mas a fecundidade rural aumentou em todas as provncias, excepto Nampula (INE, 2010a: 4).
Desde a independncia de Moambique, a populao tem produzido cerca
de 340 mil novos nascimentos por ano. Ou seja, nos ltimos 35 anos, nasceram
cerca de 12 milhes de crianas moambicanas. Se a transio da mortalidade
no existisse, tais nascimentos seriam necessrios para garantir a renovao das
geraes, ao compensar um nvel de mortalidade equiparvel ao nvel da natalidade. Como a fecundidade tem mais ou menos permanecido estacionria, pouco
mais de metade dos nascimentos tornaram-se desnecessrios para a renovao da
sobrevivncia populacional.
O elevado nmero de nascimentos tem estado a repercutir-se intensamente
na urbanizao, na habitao, na nutrio, no ensino, na assistncia sanitria e no
emprego, sem que o Estado seja capaz de responder adequadamente demanda.
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Tendo em conta o estgio actual da transio demogrfica moambicana, comparativamente s solues encontradas pelas populaes, as estratgias polticas e
programas pblicos do Governo para a proteco social no so eficazes, nem eficientes. No so eficazes porque, atravs delas, nem mesmo uma pequena minoria
que beneficia dos sistemas de segurana social pode dizer que receba uma proteco social digna. Tambm no eficiente, porque os servios prestados so imprevisveis, precrios e sem qualquer tipo de garantia de se tornarem sustentveis
a longo prazo, pelo facto de se apoiarem numa base financeira dependente, mais
da generosidade da ajuda estrangeira do que de uma econmica nacional slida.
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frequentarem o nvel secundrio; iii) pelo menos 25% das mulheres casadas envolvidas no planeamento familiar e 20% utilizando mtodos modernos de contracepo.
Ser preciso avaliar se estas trs condies so suficientes para o caso da
populao moambicana, tendo em conta a elevada dependncia da economia
de subsistncia precria. Existe uma vasta literatura antropolgica, sociolgica,
histrica e econmica que permite avaliar os incentivos e desincentivos, estmulos
e obstculos, reduo da fecundidade (Arnaldo, 2007; Feliciano, 1998; Geffray,
2000; MPD, 2010).
A mudana de comportamento reprodutivo das populaes rurais dever
continuar a ser fortemente condicionada pela estagnao da economia rural,
associada a dois factores importantes: 1) Capacidade de os agregados familiares reduzirem a sua dependncia do elevado contributo prestado pelo trabalho
infantil, nomeadamente na produo agrria; 2) Capacidade de as instituies
econmico-financeiras, administrativas e polticas, expandirem a sua abrangncia e acessibilidade, proporcionando crescente acesso populao a mecanismos mais eficazes e eficientes de mitigao de riscos, do que a opo mais antiga
que ter muitos filhos.
Em populaes demograficamente adultas ou em processo de envelhecimento, parte significativa da segurana humana assegurada pelo Estado-Providncia
e sustentada por economias desenvolvidas ou em rpido processo de desenvolvimento. Os Estados-Providncia de sociedades mais avanadas dispem de sistemas pblicos e privados que contribuem para a segurana humana, nas diferentes
etapas do ciclo das suas vidas. Uma capacidade que se manifesta, primeiro, na
reduo da mortalidade prematura, garantindo a sobrevivncia da maioria das
crianas nascidas, pelo menos at idade de poderem substituir os seus progenitores. Segundo, a disponibilidade de mltiplas formas de assistncia e segurana
pessoal prestada aos cidados, tanto em relao sade e ao trabalho, como aos
subsdios de emprego e outras formas de proteco integridade individual. Terceiro, a possibilidade, ou pelo menos a promessa, aos cidados de que, na velhice,
podero desfrutar de um padro de vida digno e similar ao que tiveram durante a
sua vida economicamente activa.
Mesmo que os direitos adquiridos pelos cidados dos pases desenvolvidos
paream actualmente em risco, devido s crises e sua demografia, os desafios que
enfrentam so muito diferentes dos pases que ainda se encontram em transio
para o regime demogrfico moderno.
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INTRODUO
O mundo est a passar por um dos melhores momentos demogrficos de
toda a histria da humanidade, conhecido na literatura por dividendo demogrfico; um fenmeno indito na evoluo demogrfica mundial, fruto dos avanos
produzidos pela transio demogrfica, isto , o processo de queda generalizada
das taxas de mortalidade e de fecundidade que origina mudanas profundas na
estrutura etria populacional e na composio das famlias (Alves, 2008; Bloom et
al., 2003; Lee e Mason, 2006; Mason, 2005a, 2005b; Ross, 2004).
O dividendo demogrfico resulta do amadurecimento da populao, em que
a populao economicamente activa supera largamente o grupo etrio de dependentes composto por crianas e idosos. Como consequncia e, em contraste com
o aumento do efectivo populacional em idade activa, observa-se um menor nmero de nascimentos, menos crianas e jovens para alimentar, vestir, tratar, cuidar
e empregar. Surge, assim, uma oportunidade indita de reduo substancial dos
gastos sociais e, em particular, do custo dos sistemas de proteco social. A janela
de oportunidade pode facilitar e estimular o crescimento, embora tal no acontea automaticamente. Se, e em que medida, a referida oportunidade beneficia a
sociedade, outra questo. Depende muito da qualidade e do tipo de instituies,
polticas e econmicas, existentes na altura em que tal janela de oportunidade se
abre; depende principalmente da disponibilidade de mecanismos institucionais e
1
Partes deste artigo foram partilhadas em vrios debates pblicos e em artigos publicados na
Poverty in Focus 22 (Francisco et al. 2010b) e no Ideias No. 32 (Francisco et al., 2010a). As
tradues de textos em Ingls so da responsabilidade dos autores. Agradecemos os comentrios,
sugestes e questes colocadas pelos leitores que generosamente comentaram verses anteriores
deste artigo.
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polticas favorveis melhoria da produtividade e absoro dos jovens trabalhadores extras que entram na idade economicamente activa (Bloom et al., 2000; Bloom
et al., 2003; Bloom e Williamson, 1997; Bloom et al., 2007; Garca e Bueno, 2007).
No objectivo deste artigo debater e alongar as consideraes anteriores sobre as vrias oportunidades econmicas que o chamado dividendo demogrfico
oferece s populaes humanas. A sua referncia, no incio desta introduo, a um
trabalho sobre os desafios da proteco social moambicana visa chamar a ateno,
em primeiro lugar, para o facto de a demografia da populao moambicana ser
actualmente muito diferente da demografia da maioria da populao mundial. O
melhor momento demogrfico que a humanidade est atravessando no inclui a
populao de Moambique nem as populaes de vrios outros pases da frica
Subsariana que se encontram numa fase inicial e atrasada da transio demogrfica.
Estes pases continuam refns de uma debilitante taxa de dependncia entre o nmero de pessoas que tm e as que no tm idade para trabalhar.2 Em outras palavras,
a actual taxa de dependncia demogrfica moambicana representa um nus, em
vez de bnus, para o desenvolvimento econmico; um nus com razes profundas
na estrutura, composio e dinmica histrica da populao moambicana.
Em segundo lugar, a referncia ao nus que a actual taxa de dependncia
demogrfica moambicana representa para o desenvolvimento econmico, visa
deixar claro, desde o incio do artigo, que existem problemas demogrficos, que
so muito mais determinantes e estruturantes, da prpria conjuntura poltica e
econmica, do que muitas vezes se reconhece. Mas porque existe uma grande apetncia das lideranas polticas para atriburem a terceiros, ou a factores externos ao
seu controlo, a responsabilidade pelas suas prprias deficincias e fracassos, certos
crticos tendem a sobrestimar o peso e a influncia da vontade poltica. A vontade
poltica das elites ocupa, sem dvida, lugar de grande relevncia, principalmente
em sociedades fortemente dependentes das idiossincrasias dos lderes e governantes, em vez de mecanismos institucionais previsveis, transparentes, estveis e
empoderadores dos cidados.
Para se identificar com clareza onde comea e onde acaba a responsabilidade
dos fazedores de polticas, tcnicos e profissionais, indispensvel primeiro distinguir e compreender o papel dos diferentes tipos de factores determinantes dos
2
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problemas sociais; distinguir sobretudo os factores inerentes estrutura e composio demogrfica da populao, em geral, dos factores associados qualidade de
governao e das polticas implementadas. Apesar dos factores demogrficos se
manifestarem geralmente de forma silenciosa e lenta, nem por isso as suas consequncias deixam de jogar um papel crucial na natureza, no ritmo e na forma de
desenvolvimento econmico e humano. O fenmeno do dividendo demogrfico
apenas um exemplo, entre outros que poderiam ser referidos, que ilustra a relevncia de factores objectivos, com importantes consequncias positivas ou negativas,
que acontecem por detrs das expresses e comportamentos das aces sociais e
polticas imediatamente mais evidentes e mundanos.3
Este artigo defende que a ampliao e consolidao de sistemas modernos
de proteco social em Moambique esto a tornar-se um desafio cada vez mais
delicado, complexo e difcil de gerir. Em parte, as dificuldades derivam de factores
objectivos, como o que referido anteriormente; por outro lado, existem tambm
factores institucionais e conjunturais, de natureza poltica; principalmente no incio da segunda dcada do Sculo XXI, em que a reputao de Moambique, como
exemplo de sucesso no desenvolvimento econmico africano contemporneo, comeou a desvanecer nos crculos mais isentos da opinio pblica internacional.
Este assunto demasiado importante para ser deixado de lado, sendo retomado
mais adiante no prximo captulo.
Aps concluir a leitura deste artigo, as perguntas que provavelmente permanecero sem resposta sero mais do que as que iro ser respondidas; tanto em
relao s perguntas relacionadas com factores objectivos e estruturais, como relativamente a factores subjectivos e conjunturais. O propsito deste texto, colocar
em debate o papel relevante e o peso da proteco social demogrfica (PSD) vis--vis
a proteco social financeira (PSF).
Por proteco social demogrfica entende-se o conjunto de relaes e mecanismos determinados, principalmente pelos componentes de mudana demogrfica, tais como as taxas vitais (taxas brutas de mortalidade e de natalidade),
estrutura etria, mortalidade infantil e esperana de vida. Como tem defendido
3
Eduard Hugh (2010), comentando a recente revolta popular na Tunsia, escreveu no Blog
Global Economic Matter (traduo do autor): A situao poltica por si s no provocaria a
revoluo, penso eu, se no fosse a incapacidade da economia e da poltica da Tunsia de tirar
o melhor proveito do seu dividendo demogrfico. Os jovens descontentes da Tunsia acabaram
por demolir tudo (Hugh, 2010, http://demographymatters.blogspot.com/2011/01/why-didtunisia-revolt-too-deferred.html).
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algumas questes especficas, de particular relevncia emprica, importante dedicar algumas consideraes ao estado da literatura actual, directa ou indirectamente, importante para o tema deste trabalho. Assim, nesta seco considera-se
de forma breve o contexto do debate actual sobre proteco social em torno de
trs vertentes: analtica, emprica e o debate em falta.
O DEBATE ANALTICO
A vertente analtica envolve inmeros aspectos conceptuais e tericos, gerais e especficos, os quais no podem ser abordados exaustivamente no espao
reservado a este texto. No entanto, um aspecto pode servir para ilustrar um ponto
fundamental sobre o contexto analtico da proteco social. Diz respeito ao divrcio, persistente entre a maneira como a proteco social concebida, analisada
e gerida nos pases desenvolvidos, comparativamente s abordagens e modelos
aplicados na anlise e gesto da proteco social nos pases subdesenvolvidos. Reflectir um pouco sobre o divrcio analtico no pensamento internacional poder
ajudar a compreender melhor a natureza dos mecanismos de proteco social,
desenvolvidos e aplicados nos pases subdesenvolvidos como Moambique.
Actualmente, os pesquisadores, analistas e fazedores de polticas dos pases desenvolvidos, encontram-se cada vez mais preocupados e empenhados em repensar a
segurana social e a assistncia social, com o objectivo de as tornar viveis, sustentveis e consistentes com as mudanas observadas na estrutura demogrfica e econmica das suas sociedades.4 Porm, mais inquietante do que os gastos financeiros imediatos a preocupante perspectiva de crescimento insustentvel dos gastos futuros.
Ao longo da primeira dcada do Sculo XXI, intensificaram-se as dvidas
quanto sustentabilidade do Estado Social, tal como conhecido actualmente
nos pases desenvolvidos, nas suas diferentes feies e variantes. Razes objectivas
sobrepem-se s controvrsias ideolgicas e filosficas sobre os prs e contras dos
modelos de segurana social actuais. So razes determinadas por factores objectivos diversos, tais como: 1) Mudanas demogrficas profundas, associadas aos
progressos gerados pela transio demogrfica, manifestados na transformao
dos regimes reprodutivos de altas para baixas taxas de mortalidade e fecundidade,
4
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apenas um banco ou um sistema financeiro, mas toda uma filosofia poltica e sistema econmico, uma maneira de pensar e de viver no mundo. A questo agora o
que vai substituir o capitalismo global que se desintegrou no Outono de 2008. De
forma breve, o argumento central do livro de Kaletsky que o capitalismo global
ser substitudo por nada mais do que pelo capitalismo global. Um Capitalism 4.0,
diferente dos capitalismos precedentes (1, 2 e 3).
Ainda cedo para concluir sobre os contornos da crise econmico-financeira
de 2007-09 e seus impactos de longo prazo para as economias desenvolvidas e seus
Estados Sociais. O ano 2010 foi marcado pelo incio de uma vaga de insolvncias
de Estados da zona Euro, as quais eram impensveis h meia dzia de anos atrs.6
Como iro as economias avanadas ultrapassar o crescente risco de falncia
dos seus modelos de Estado social , presentemente, difcil de antecipar, mas o
tempo dir. O ponto importante a reter sobre o debate da proteco social nas
sociedades desenvolvidas que as suas lideranas e principais autores sociais se
encontram seriamente empenhados em procurar solues para garantir a viabilidade e sustentabilidade de mecanismos de proteco social, que proporcionem
uma segurana humana digna para os seus cidados.
Em contrapartida, no debate sobre a proteco social nos pases subdesenvolvidos, incluindo Moambique, a liderana e autores sociais parecem mais preocupados em prolongar, perpetuar ou mesmo ampliar a dependncia financeira
internacional, do que em encontrar caminhos para tornar as suas economias e
sistemas de segurana social nacionais efectivamente viveis e sustentveis a longo
prazo. Neste contexto, no admira que a abordagem assistencialista assuma actualmente liderana hegemnica nos discursos e polticas de proteco social, tanto
convencionais e oficiais, como alternativas e crticas.
O prprio conceito de proteco social que, segundo autores como Devereux et al. (2010), Norton et al. (2001: 21) e IPC-IG (2010), pode ser visto como
um conceito guarda-chuva, na prtica tem sido convertido num proxy composto pelo conjunto de iniciativas, mecanismos e programas principalmente virados
para a assistncia social, tanto ampla como restrita (atravs de programas de ajuda
internacional elaborados em coordenao com agncias como o FMI, o Banco
Mundial e organismos da Organizao das Naes Unidas).
6
Primeiro a Grcia, depois a Irlanda e, nos meses recentes, cresce a probabilidade de outros pases
(e.g. Portugal, Espanha) virem a reconhecer a falncia soberana e a recorrerem oficialmente
interveno do BCE e do FMI.
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O DEBATE EMPRICO
Relativamente segunda vertente, o contexto emprico, interessa sublinhar
que Moambique encontra-se entre os 12 pases no mundo com maior intensidade e incidncia de pobreza, medida pelo recentemente criado ndice de Pobreza
Multidimensional (IPM) (Alkire e Santos, 2010; UNDP, 2010). Com cerca de 80%
da populao moambicana classificada como pobre em termos do IPM, esta proporo da populao cai dentro do intervalo definido pelos dois indicadores mais
comuns de pobreza internacional extrema - 75% da populao vivendo com 1,25
dlares ou menos por dia e 90% vivendo com 2 dlares ou menos por dia.
Moambique entrou, assim, na segunda dcada do Sculo XXI, com um efectivo de 18 milhes de pessoas vivendo em extrema pobreza, correspondendo a, pelo
menos, cinco milhes de pessoas a mais do que o efectivo estimado na base das
linhas de pobreza nacional - 54% em 2003 e 55% em 2009 (MPD, 2010) (Grfico 1).
Entretanto, como sublinhou Francisco (2010d) em reaco divulgao pblica dos dados oficiais da 3 Avaliao Nacional de Pobreza, as pesquisas recentes sobre a situao e evoluo da pobreza em Moambique, tanto de pesquisas
baseadas em dados estatisticamente representativos (Alkire e Santos, 2010; de
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Vletter et al., 2009; Cunguara e Hanlon, 2009; Mtier de 2006, MPD, 2010) como
de pesquisa qualitativa, atravs de estudos de caso e relatrios descritivos (Paulo
et al., 2008; Hanlon, 2007, Serra, 2010), so unnimes num ponto: a pobreza em
Moambique ainda muito elevada, cronicamente resistente e mostrando sinais
de aumento, em vez de diminuio.
GRFICO 1 COMPARAO DE MEDIDAS DE POBREZA, MOAMBIQUE 2009 - 2010
25
100%
80%
20
15
80%
75%
54%
60%
55%
LINHAS DE POBREZA INTERNACIONAL
10
10
16,4
17,4
19,6
12
Linha Nacional de
Linha Nacional de
Pobreza, 2002/03
Pobreza, 2008/09
40%
20%
U$1,25 / dia
IPM (H)
U$2 / dia
90%
0%
Indicadores de Pobreza
FONTE MPD, 2010; Alkire & Santos, 2010
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Diferena
1a Aval.
1996-97
2a Aval.
2002-03
3a Aval.
2008-09
96-97 a
02-03
02-03 a
08-09
96-97 a
08-09
Nacional
69,4
54,1
54,7
-15,3
0,6
-14,7
Urbana
62,0
51,5
49,6
-10,5
-1,9
-12,4
Rural
71,3
55,3
56,9
-16,0
1,6
-14,4
Norte
66,3
55,3
46,5
-11,0
-8,8
-19,8
Niassa
70,6
52,1
31,9
-18,5
-20,2
-38,7
Cabo Delgado
57,4
63,2
37,4
5,8
-25,8
-20,0
Nampula
68,9
52,6
54,7
-16,3
2,1
-14,2
Centro
73,8
45,5
59,7
-28,3
14,2
-14,1
Zambzia
68,1
44,6
70,5
-23,5
25,9
2,4
Tete
82,3
59,8
42,0
-22,5
-17,8
-40,3
Manica
62,6
43,6
55,1
-19,0
11,5
-7,5
Sofala
87,9
36,1
58,0
-51,8
21,9
-29,9
Sul
65,8
66,5
56,9
0,7
-9,6
-8,9
Inhambane
82,6
80,7
57,9
-1,9
-22,8
-24,7
Gaza
64,6
60,1
62,5
-4,5
2,4
-2,1
Maputo Prov.
65,6
69,3
67,5
3,7
-1,8
Maputo Cid.
47,8
53,6
36,2
5,8
-17,4
1,9
-11,6
FONTE MPD, 2010: 4
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Cabo-Delgado
37,4%
(-25,8) Pemba
Niassa
31,9%
(-20,2)
Lichinga
Tete
42%
(-17,8)
Nampula
54,7%
(+2,1)
Zambzia
70,9%
(+25,9)
Tete
Manica
55%
(+11,5)
Chimoio
Nampula
Quelimane
Sofala
58%
(+21,9)
Beira
GAZA
62,5%
Incidncia Nacional
54,7%
(+0,6)
Inhambane
57,9%
(-22,8)
(+2,4)
Inhambane
Maputo
Provncia
67,5%
(-1,8)
Xai-xai
Maputo Cidade
36,2%
Ponta do Ouro (-17,4)
FONTE MPD, 2010: 4; Republic of Mozambique, 2010: 13
A ltima coluna na Tabela 1 apresenta a diferena lquida em pontos percentuais (pp.) em toda a dcada (1997-2009). Na Zambzia, depois de uma diminuio de 24 pp., entre 1997 e 2003, a pobreza voltou a piorar, de tal maneira que j
ultrapassou o nvel de 1997, em 2,4 pp. A Provncia de Maputo tem registado ligeira diminuio da pobreza (-1,8 pp.), mas num ritmo insuficiente para ultrapassar
o nvel de 1997. Igualmente grave a variao da pobreza entre 2003 e 2009, em
Sofala (22 pp.) e Manica (12 pp.), seguidas de algumas provncias com aumentos
menores, como Gaza (2,4 pp.), Maputo Provncia (2,5 pp.) e Nampula (2,1 pp.).
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que os autores acima citados pertencem. Evidncias que, certamente, os investidores internacionais srios tomam em considerao quando se trata de avaliar as
oportunidades de negcio em frica.16
Se alguma dvida ainda subsistisse quanto s imagens que melhor reflectem
a actual realidade moambicana, um conjunto de novas pesquisas tm produzido
resultados actualizados e representativos da realidade demogrfica, econmica e
social contempornea, reduzindo a margem de controvrsia quanto s difceis
condies de vida da populao moambicana.17 Apesar disto, no significa que as
elites influentes, nacionais e internacionais, estejam prontas a renunciar ao wishful
thinking a favor de um maior realismo, verdadeiro pensamento e discurso positivo
e construtivo.
Enquanto a crise financeira internacional de 2007-2009 no converteu a
possibilidade de insolvncia dos prprios Estados da zona Euro numa crescente
inevitabilidade, nem mesmo relativamente aos Estados cronicamente falidos, era
fcil associar a sua incapacidade de cumprimento das obrigaes financeiras, para
com terceiros, como expresso de falncia, bancarrota ou insolvncia. O tempo
dir se as recentes falncias e outras em perspectiva, nas economias avanadas,
contribuiro para colocar o debate no seu devido lugar sobre a maior ou menor
viabilidade e sustentabilidade de economias crnica e fortemente dependentes da
ajuda internacional.
Kaletsky (2010: 237-238) defende que a possibilidade de insolvncia do governo s se coloca se uma Nao, ou precisamente se o Tesouro Nacional, pede
emprestado a outros pases numa moeda que no pode controlar. Governos de
naes como os Estados Unidos, a Inglaterra ou o Japo no correm o risco de
falncia ou incumprimento (default), porque sempre podem honrar as suas dvidas; nem que, em ltimo recurso, instruam os seus bancos centrais a imprimirem
o dinheiro necessrio para saldar as suas dvidas.
ndices de liberdade econmica (The Heritage Foundation, 2010; Fraiser Institute, 2010);
ambiente de negcios (World Economic Forum, 2010; World Bank, 2010); ndices de
notao de crdito das agncias de rating Standard & Poor e Fitch (www.pri-center.com/
country/country_specific.cfm?countrynum=139); nveis de corrupo, democracia, qualidade
institucional (Transparency International, 2010; The Economist, 2010); ndices de crescimento,
desenvolvimento humano e de pobreza humana (UNDP, 1994, 2010).
17
Para alm da 3 Avaliao, baseada no Inqurito ao Oramento Familiar (IOF) 2010 (MPD, 2010),
os dados dos Inquritos do Trabalho Agrcola (TIA), relativos aos anos 2000 e 2009 (e.g. ver artigo
de Cunguara e Hanlon, 2010) e o Censo de 2007 (INE, 2009a, 2010) mostram uma realidade
urbana e rural muito mais complexa e difcil do que as que as informaes oficiais admitem.
16
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Diferentemente, Estados como o de Moambique e tantos outros, inteiramente dependentes de divisas de outros pases que no conseguem controlar,
enfrentam riscos reais de falncia financeira. Apesar de no existirem mecanismos
legais a nvel internacional para forar os governos devedores a pagarem as suas
dvidas em atraso, na prtica, os credores podem retaliar e interromper a actividade dos seus respectivos Estados, cortando-lhes o acesso aos financiamentos
internacionais de que muito dependem.
Em Moambique, a falncia financeira do Estado remonta a meados da dcada
de 1980, mais precisamente a 1984, ano em que o Governo Moambicano formalizou
o seu pedido de apoio financeiro e tcnico ao FMI (Fundo Monetrio Internacional)
e ao Banco Mundial. No objectivo deste artigo detalhar os antecedentes e as causas
da falncia financeira do Estado moambicano, mas o Grfico 2 sumariza, de forma
grfica, a evoluo falimentar da economia moambicana, comparando trs taxas de
crescimento: demogrfica, econmica (medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) real)
e do desenvolvimento econmico (medida pelo PIB real per capita).
GRFICO 2 DO ESTADO COLONIAL FALNCIA DO ESTADO SOBERANO: MEIO SCULO DE CRESCIMENTO
DEMOGRFICO, ECONMICO E DO DESENVOLVIMENTO EM MOAMBIQUE 1960-2005
10,0%
8,0%
Taxa de
Crescimento
Econmico
6,0%
Taxa Mdia
4,0%
2,0%
Taxa de
Crescimento
Demogrfico
4,2%
2,2%
7,2%
5,0%
2,2%
2,0%
0,0%
-2,0%
1960-64
1965-69
1970-74
1975-79
1980-84
1985-89
-4,0%
-6,0%
2005-09
-6,5%
-8,0%
-10,0%
-9,6%
Perodos
FONTE PWT 6.1; www.foreignpolicy.com
Entre 1960 e 2009, a populao cresceu taxa mdia anual de 2,2%, enquanto a economia moambicana cresceu taxa mdia anual de 1,7%. Ou seja,
ao longo do ltimo meio sculo, o moambicano produziu abaixo do mnimo necessrio (pelo menos 2,2% correspondente ao crescimento populacional) para que
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Contra o seu mandato e vocao, o FMI acabou ficando envolvido em programas de rpida
estabilizao que nunca terminavam, ou que se sucediam uns aos outros nos mesmos Pases.
Killick (1995) mostra que, em cada um dos mais de 30 Pases da frica Sub-Sahariana (SSA)
que solicitaram e receberam apoio do FMI nas duas ultimas dcadas, o FMI implementou, ou
tentou implementar, pelo menos trs, em alguns casos mesmo dez, programas sucessivos de
estabilizao econmica. Na maioria dos casos, o FMI entrou no Pas para ficar entre um a dois
anos, e acabou ficando dez ou mais anos sem conseguir atingir a totalidade dos objectivos de
estabilizao definidos (Castel-Branco, 1999: 12).
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2009 cerca de 9,8 mil milhes de dlares americanos (Wikipedia, 2010). Contudo,
estas estimativas necessitam de ser interpretadas com cautela, para no se incorrer
no equvoco de que representa um mercado integrado e nacionalmente representativo dos principais universos econmicos, que constituem a economia nacional.
sabido que o PIB, tal como actualmente estimado e medido, capta uma
parte limitada da economia total. Sobre a proporo do auto-consumo, ainda
possvel arriscar estimativas aproximadas, mas a respeito da economia canalha,
nas suas mltiplas formas, desconhece-se completamente a sua dimenso e peso
real no valor monetrio total em circulao na economia moambicana.19
Considerando as elevadas propores de informalidade ao nvel dos principais factores de produo, pelo menos 75% do mercado dos factores terra, trabalho e capitais desenvolve-se mais ao nvel informal do que ao formal. provvel
que a parte da economia nacional excluda do mercado formal - particularmente
os vastos recursos fundirios e imobilirios, desvalorizados e convertidos em capital improdutivo por instituies avessas ao desenvolvimento de mercados nacionais integrados - possua presentemente um valor de mercado inferior ao actual
PIB moambicano. Apesar disso, do ponto de vista da situao e perspectiva de
desenvolvimento dos sistemas de proteco social, no irrelevante que a maioria
da populao moambicana continue a depender mais da economia de subsistncia do que da exgua economia capitalista, nacional e internacional.
semelhana do que acontece com a economia nacional, tambm a natureza do Estado est longe de ser debatida seriamente. Nas ltimas duas dcadas,
como foi acima referido, o principal sucesso do Estado moambicano tem sido
evitar, ou pelo menos adiar, a converso do Estado Falido em Estado Falhado
(Francisco, 2010a). Mas no est livre de que tal acontea, a mdio prazo, considerando que partes importantes do Estado Moambicano parecem estar cada vez
mais refns do crime organizado e narcotrfico.20 Alm disso, existem inmeras
evidncias da crescente precariedade da segurana pblica, tanto em relao
proteco pessoal dos cidados como dos seus bens, razo pela qual a populao
recorre frequentemente justia por conta prpria (e.g. linchamentos populares).
duvidoso que a proporo do mercado informal, no seu sentido amplo, represente somente os 40%
do PIB estimados por Schneider et al.(2010: 21; ver tambm Francisco e Paulo, 2006).
20
Em 2010, o Governo dos Estados Unidos da Amrica, atravs do Presidente Barak Obama,
tomou medidas em defesa do seu sistema financeiro nacional, alegadamente por Moambique
estar a tornar-se cada vez mais envolvido no narcotrfico internacional (www.clubofmozambique.
com/solutions1/sectionnews.php?secao=business&id=18539&tipo=one).
19
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Quando se confronta esta realidade com a imagem de sucesso de Moambique, somente atravs das lentes do pensamento desejoso moambicano se podem
perceber afirmaes como a do IPC-IG (2010), sobre o sucesso de Moambique
ao nvel dos programas de proteco social:
Alm da frica Austral, Moambique, Gana e Qunia tambm tm sido bem sucedidos
no desenvolvimento de estruturas de proteco social, e / ou no avano em direco
definio de uma perspectiva de longo prazo das suas polticas e programas (IPC-IG,
Nota Conceptual, 2010).
Uma reflexo cuidada dos reais desafios colocados pela ampliao e consolidao da proteco social em Moambique mostra como esta tarefa est a tornar-se cada vez mais difcil nos dias de hoje. Parte das dificuldades, como se refere
e exemplifica no incio deste artigo, derivam de factores objectivos e acontecem
independentemente da vontade poltica dos governantes; outra parte deriva de
factores subjectivos e conjunturais, incluindo o empenho, a honestidade e o profissionalismo na implementao das polticas pblicas.
Setembro de 2010 foi um ms terrvel para os pensadores desejosos em Moambique. O ms comeou com mais uma revolta popular violenta e sangrenta nas duas
principais cidades da Provncia de Maputo (Maputo e Matola)21 e terminou com a
divulgao de novos dados devastadores contra a tese de que a pobreza estava a diminuir e a ser controlada. Segundo a 3 Avaliao Nacional da Pobreza e Bem-estar em
Moambique, a pobreza estagnou na melhor das hipteses, mas em vrias provncias
do pas, e nas zonas rurais em geral, aumentou substancialmente (MPD, 2010).
Face a este panorama da economia e do Estado de Moambique, legtimo
perguntar: que perspectivas se pode esperar para a proteco social num pas
21
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20.632
100
15.213
73,7%
10.589
51,3%
Assalariada
Informal
Desempregada
837
7.942
1.800
7,9%
75%
17%
1.354
8,9%
231,8
690,0
193,4
496,5
2,2%
6,5%
1,8%
4,7%
921,7
8,7%
425,2
4,0%
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Excludos 77,8%
Formalmente
Bancarizado
(6,1%)
1,1%
3,1%
1,6%
Outro Formal
(0,5%)
0,4%
Informal
(9,6%)
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5% estabelecem ligaes com o sistema formal (bancrio e outros formais). Por isso,
os mecanismos informais, quando muito, expandem o sistema financeiro formal para
o dobro da sua abrangncia nacional. Mesmo assim, considerados em conjunto os
dois sistemas financeiros, o sistema financeiro como um todo cobre apenas 22% da
populao adulta moambicana, o que significa que 78% permanece excluda.
Nestas circunstncias, como tinha sido acima adiantado, no de admirar
que o sistema de proteco social formal cubra menos de 5% da populao em
idade economicamente activa. Isto consistente com o baixo nvel de alocao de
recursos financeiros pblicos atravs Oramento do Estado; em 2009 a alocao
realizada para a segurana social e programas de assistncia social representou
menos de 0,5% das despesas oramentais gerais (Tabela 3). Em 2010, segundo os
dados da Tabela 3, parece existir uma tendncia de diminuio na alocao de
recursos, como proporo das despesas oramentais em relao ao PIB de 2009.
TABELA 3 ORAMENTO DO ESTADO PARA PROTECO SOCIAL FORMAL EM MOAMBIQUE, 2009-10
(em Milhes de US$)
2009
$13,7
% PSF
2010
$11,3
% PSF
Oramento de Estado
$2.858
0,48%
$3.855
0,3%
PIB
$8.327
0,17%
$8.926
0,13%
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Os investigadores, doadores e as agncias internacionais no desconhecem o padro de proteco social, caracterstico das sociedades rurais e das economias de subsistncia pobres. Mas o hbito de lidar com os mecanismos familiares e demogrficos
como naturais, ou quando muito historicamente determinados, considera-se o ter muitos filhos como parte de um universo desligado dos sistemas de proteco social modernos, os quais assentam em mecanismos principalmente financeiros. Admite-se que ter
muitos filhos seja uma opo, em sociedades de economia de subsistncia fortemente
expostas vulnerabilidade crnica, onde as pessoas buscam segurana contra riscos e
choques nas redes sociais, sociedades funerrias e acumulao de activos produtivos destinados a alugar ou vender em tempos de crise (e.g. terra, gado, terra e outros activos).22
As definies de proteco social prevalecentes na literatura contempornea, fortemente focalizadas nas aces pblicas em resposta vulnerabilidade,
choques e privaes humanas (Norton et al., 2001: 7) tambm no facilitam o
reconhecimento do papel exercido pelos mecanismos privados e familiares. Estes
ltimos praticamente no podem contar com o apoio de entidades pblicas, tanto
da Administrao Pblica como de organizaes no governamentais e da sociedade, ou na combinao entre todas elas. Mais importante do que a insuficiente
facilitao por parte das definies conceituais, outras razes prticas concorrero, muito provavelmente, para o fraco reconhecimento do papel das relaes
no financeiras na proteco social. Apesar do espao reservado a este texto no
permitir aprofundar satisfatoriamente as razes principais do fraco reconhecimento da proteco social demogrfica, pelo menos possvel enumerar e qualificar
resumidamente cinco das referidas razes:
1) O paradoxo associado ao facto de o fundamental da proteco social
acontecer no domnio das relaes demogrficas e sociais, votada sua
sorte e risco, enquanto o grosso dos recursos (financeiros, humanos, tcnicos e em tempo) concentrado nos servios pblicos, cuja cobertura e
efectividade deixa muito a desejar;
22
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dada a vulnerabilidade crnica dos nossos antepassados, as primeiras formas de seguro talvez
tenham sido, at, as sociedades fnebres que poupavam recursos para garantir ao membro de
uma tribo um enterro digno. Esse tipo de sociedades permanece a nica forma de instituio
financeira, em algumas das partes mais pobres da frica Oriental. Poupar antecipadamente para
uma provvel adversidade futura continua a ser o princpio fundamental dos seguros, quer seja
contra a morte, quer seja contra os efeitos da idade avanada, de uma doena ou de um acidente.
O truque saber quanto devemos poupar e o que devemos fazer com essas poupanas
(Ferguson, 2009: 164).
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GRFICO 4 TRABALHO INFANTIL VERSUS TRABALHO ADULTO ASSALARIADO NOS SECTORES PRIVADO E PBLICO,
MOAMBIQUE CENSO 2007
Trabalho Infantil
(assalariado & outros),
1.332.630
(57%)
os
iad
lar )
sa %
As (43
Sector Pblico,
316.644
(13%)
Sector Privado,
708.550
(30%)
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assim acontecer, talvez no seja perda de tempo se o assunto aqui debatido continuar
a ser aprofundar, reunindo evidncias persuasivas e sistemticas, para uma compreenso da realidade moambicana, na esperana de que novas sensibilidades polticas,
ideolgicas e profissionais brotem dos dissensos (ver Nota 9) que esto a emergir.
Quatro questes chave, com implicaes tericas e prticas importantes, merecem maior aprofundamento no futuro, com vista a uma ampliao efectiva da
proteco social em Moambique. As quatro questes esto intimamente ligadas
aos pontos de vista expressos nas seces anteriores.
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23
No por acaso que grande parte das polticas e estratgias nacionais - e.g. Agenda 2025,
EDR (Estratgia de Desenvolvimento Rural), 2007; ODMs (Objectivos de Desenvolvimento
do Milnio) - revelam fraca ligao e consistncia com os planos de aces nacionais, sectoriais
(e.g. PRSPs (Poverty Reduction Strategy Papers)/PARPA (Plano e Aco para a Reduo da
Pobreza Absoluta, PES (Plano Econmico e Social) e projectos distritais e locais.
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moambicanas, sem qualquer ligao aos sistemas formais de segurana e assistncia social.
Se a transio demogrfica avanar rapidamente nas prximas duas dcadas,
mais depressa poder alcanar-se o dividendo demogrfico, referido no incio deste texto. Permanecer, todavia, a dvida: ser que a sociedade moambicana est
ou ir preparar-se para tirar o melhor e maior proveito do dividendo demogrfico?
Do ponto de vista do pensamento desejoso moambicano, no s ir, como
tudo est sendo para que depois no se diga que os moambicanos foram apanhados de surpresa. Em contrapartida, do ponto de vista de um pensamento realista
e crtico, a resposta dvida anterior depende do tipo de instituies que prevalecerem progressivas e produtivas ou, pelo contrrio, regressivas e extractivas/
predadoras? A experincia passada no oferece motivos encorajadores, entre outras razes, porque persistiu no passado e continua a persistir uma grande insensibilidade para com as caractersticas e consequncia da actual fase da transio
demogrfica moambicana. Persiste uma grande indiferena para com as advertncias de estudos acadmicos, por exemplo, as consequncias dos constrangimentos institucionais aos efeitos da estrutura etria jovem da populao, ao nvel
do mercado de emprego e oportunidades de gerao de renda, os quais podero
converter-se em fonte de tenses sociais, em vez de oportunidade de gerao de
riqueza e melhoria do padro de vida da maioria da populao (Bloom et al., 2003;
Cincotta et al., 2002; Francisco, 2010c).
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INTRODUO
Passaram-se duas dcadas aps a identificao dos primeiros casos de HIV
e SIDA no pas. At 1992, a guerra civil restringiu a circulao dentro e fora das
fronteiras nacionais. No entanto, o movimento de retorno dos refugiados, assim
como o intensificar da actividade econmica e comercial, contribuiu, desde ento,
para o rpido aumento dos nveis de prevalncia em Moambique. O novo milnio inaugurou a incluso do pas e da regio africana a que este pertence - frica
sub-Sahariana - no grupo dos pases com os mais elevados ndices de HIV e SIDA
no mundo. Neste artigo proponho-me a reflectir sobre a resposta nacional HIV
e SIDA em Moambique convidando, particularmente, reflexo sobre a maneira
como as polticas de HIV e SIDA (concretizadas em forma de planos) reflectem e
interagem com a diversidade das dinmicas socioculturais do territrio nacional.
Ao longo dos anos, os planos de controlo de HIV e SIDA vm estabelecendo
as linhas-chave de aco nacional que definem - particularmente a partir da introduo do Plano Estratgico Nacional no ano 2000 - os objectivos a atingir no perodo
de durao do plano, o modelo de operacionalizao das actividades e o processo
de monitoria e avaliao das actividades realizadas. Estes planos fazem um levantamento da situao nacional de HIV e SIDA e definem os conceitos a operacionalizar. Na minha experincia como antroploga na rea de sade e sexualidade, dois
conceitos vm-me chamando a ateno pela forma como so usados no discurso e
na prtica concernente HIV e SIDA: gnero e tradio. Assim, neste artigo, tentarei trazer ao debate algumas das reflexes que venho realizando com base na minha
experincia como acadmica e consultora no concernente interaco entre as polticas de HIV e SIDA e a sua aplicao no terreno, realando estes dois conceitos.
Em primeiro lugar, apresentarei, de forma abreviada, o estado de situao
de HIV e SIDA no pas e uma breve descrio do percurso das polticas de HIV
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e SIDA. Subsequentemente, irei reflectir sobre algumas das nuances criadas entre os posicionamentos polticos e as variveis socioculturais, especificamente no
referente aos conceitos de gnero e tradio. A discusso aqui apresentada tem
como base a anlise de documentos governamentais, de organizaes e parceiros
multilaterais e bilaterais de Moambique. A reflexo auxiliada pela literatura
acadmica da rea social que discute aspectos nacionais, africanos e vises globais
sobre HIV e SIDA, poltica e questes socioculturais associadas ao gnero e sexualidade. Paralelamente, usarei reflexes provenientes da pesquisa etnogrfica por
mim efectuada, tanto a nvel rural como urbano, pelo pas.
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Ronda 2000
Ronda 2001
Ronda 2002
Ronda 2004
Ronda 2007
INSIDA 2010
Maputo Cidade
13,5%
15,5%
17,3%
20,7%
23%
16,8%
Maputo Provncia
14,4%
14,9%
17,4%
20,7%
26%
19,8%
Gaza
12,6%
19,4%
16,4%
19,9%
27%
25,1%
Inhambane
7,8%
7,9%
8,6%
11,7%
12%
8,6%
Zona Sul
12,0%
14,4%
14,8%
18,1%
21%
17,8%
Sofala
20,6%
18,7%
26,5%
26,5%
23%
15,5%
Manica
17,3%
18,8%
19,0%
19,7%
16%
15,3%
Tete
16,3%
16,7%
14,2%
16,6%
13%
7,0%
Zambzia
10,0%
15,4%
12,5%
18,4%
19%
12,6%
Zona Centro
14,4%
16,8%
16,7%
20,4%
18%
12,5%
Niassa
6,2%
5,9%
11,1%
11,1%
8%
3,7%
Nampula
4,8%
7,9%
8,1%
9,2%
8%
4,6%
Cabo Delgado
7,5%
5,0%
7,5%
8,6%
10%
9,4%
Zona Norte
5,7%
6,8%
8,4%
9,3%
9%
5,6%
11,0%
12,7%
13,6%
16,2%
16%
11,5%
Nacional
Em termos de polticas nacionais, o ano de 1986 marcou o incio de uma preocupao com o problema em Moambique quando foi diagnosticado o primeiro
caso de SIDA num mdico haitiano que se encontrava no pas (CNCS, 2004). A
Organizao Mundial da Sade (OMS) tomou um papel central na coordenao dos esforos da descoberta e combate epidemia a nvel global. Assim, uma
equipa da OMS desloca-se a Moambique em 1986 e ajuda no diagnstico do
primeiro caso no pas. Em 1987, como resposta descoberta do primeiro caso de
SIDA, esta equipa da OMS inicia, em coordenaco com o MISAU, a preparao
dos primeiros estudos epidemiolgicos sobre a doena (MISAU, 1988). Esta iniciativa enquadra-se no contexto do Global Programme on AIDS/Programa Global
da SIDA de 1986 a 1989 (Mann e Kay, 1991) da OMS. A implementao da estratgia global pela OMS implicava a colaborao deste organismo com os pases no
desenho dos planos nacionais de luta contra SIDA que se traduziriam em polticas
de gesto da doena (Mann e Kay, 1991; Matsinhe, 2005).
no mbito dos resultados desses estudos, e dando seguimento estratgia
global de luta contra SIDA da OMS que o MISAU se mobiliza para desenhar o
primeiro programa de combate HIV e SIDA, sob clara orientao e concepo
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articulao da sociedade civil com os rgos de sade para produzir uma resposta
governamental epidemia (Santos, 2009).
Para a gesto dos programas, foram criadas pelo MISAU a Comisso Nacional
como educadores para a SIDA em cada provncia. Membros das Foras Armadas de
Moambique foram tambm treinados pela sua insero nas reas rurais durante a
poca da guerra civil (Matsinhe, 2005). Os curandeiros foram igualmente envolvidos
atravs do Programa sobre Medicina Tradicional existente no Instituto Nacional de
Sade. No entanto, as dinmicas de poder entre a biomedicina e a medicina tradicional comeam a ser evidenciadas com a adopo, por especialistas da biomedicina, de
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dos variados ministrios, lderes religiosos e culturais, sociedade civil, pessoas com
HIV/SIDA, grupos de mulheres e jovens, organizaes no governamentais, organismos de base comunitria, sector privado, entre outros. neste cenrio que
no ano 2000 criado o Conselho Nacional do Combate ao HIV-SIDA seguindo
a directiva do Banco Mundial de criao do National Aids Council (CNCS) e de
um plano estratgico nacional guia para aco e mudana..
Na filosofia trazida com a entrada da UNAIDS e pelo Banco Mundial, nota-se a nfase na expanso da resposta multi-sectorial que se reflecte nos objectivos
centrais do primeiro Plano Estratgico Nacional de Combate ao HIV e SIDA
- PEN I (2000-2002): reduzir a propagao das infeces de HIV e mitigar os
efeitos da epidemia atravs de uma perspectiva resposta multi-sectorial com foco
em aces de preveno (UNAIDS, 2008). Nesta perspectiva, seguindo os ditames
do Banco Mundial e das agncias das Naes Unidas responsveis pela gesto da
epidemia, o HIV e SIDA foi integrado (mainstreamed) na maior parte das estruturas que definem a poltica nacional como o Plano de Aco para a Reduo da
Pobreza Absoluta 2006-2009 (PARPA II); vrios Ministrios elaboraram planos de
combate epidemia.
O PEN II (2005-2009) representa a segunda gerao do delinear da estratgia de aco e preconiza a promoo das intervenes com vista a reduzir o nvel
de infeco e o aumento dos cuidados e tratamento das pessoas vivendo com HIV
e a participao de todos os beneficirios no processo de mitigao. Entre os alcances do PEN II destacam-se o alargamento do aconselhamento e testagem em
unidades sanitrias; a expanso dos servios de preveno de transmisso vertical
e tratamento anti-retroviral, embora ainda no se tenham atingido as metas desejadas. Parte das limitaes devem-se escassez de recursos humanos em quantidade e qualidade; elevado nvel de estigma e discriminao que previnem ou
limitam as mulheres grvidas de utilizarem os servios existentes para o tratamento e a preveno da transmisso vertical; perdas de oportunidade de seguimento
de mulheres e crianas expostas devido ao estigma e discriminao, combinado
insuficincia de recursos humanos para a busca activa das utentes que abandonam
os servios e fraco envolvimento das famlias e comunidades (CNCS, 2010).
O recentemente aprovado PEN III (2010 2014) aposta em cobrir as lacunas do plano precedente e dar prosseguimento reduo do risco e vulnerabilidade HIV e SIDA; preveno; tratamento e cuidados; e mitigao do impacto. Este
plano define sete princpios orientadores. Alguns destes merecem destaque para a
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reflexo aqui efectuada por proporem uma viso inovadora a aspectos que discutirei na seco seguinte. O princpio de orientao para resultados inspirado nas
evidncias, e o princpio da moambicanizao da reposta so alguns exemplos.
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O termo queer refere-se aos grupos de minorias sexuais e identidades de gnero que se distanciam
da heteronormatividade (tendncia que naturaliza a heterossexualidade e a elege como norma
social).
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Este pargrafo, que possu as linhas orientadoras para o entendimento e aplicao de polticas de controlo de HIV e SIDA com base na sensibilidade de gnero, apoia-se em pressupostos que no correspondem totalidade do universo
moambicano. Seno vejamos: em contextos rurais e matrilineares do norte de
Moambique, por exemplo, aspectos relacionados com o poder e com a sexualidade emergem de forma diferente da evidenciada no pargrafo. Aqui, a profi2
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Indivduos que no tenham passado por determinado ritual (por exemplo ritual de iniciao)
podem perder regalias e estatuto social.
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cincia sexual uma arte das mulheres sob o domnio das mulheres idosas que
transmitem s mais jovens (Arnfred, 2007). Assim, no campo sexual, em regies
do norte do pas, os homens so progenitores e as mulheres sedutoras. Espera-se
que as mulheres jovens dominem as artes erticas e, em troca do seu papel como
progenitores, os homens tm o direito de esperar que as suas esposas os seduzam
e lhes providenciem prazer sexual (Geffray, 2000). Assim, a mulher possui aqui
um papel sexual activo pois ela quem inicia e escolhe o momento para efectuar
o acto sexual atravs da seduo e do uso das tcnicas e artes sexuais que adquiriu
nos ritos de iniciao. A funo do homem a de depositar o smen que ir gerar
descendentes que iro garantir a reproduo social do nihimo (cl matrilinear dos
Macua, unidade de pertena) da esposa.
Ainda para dar exemplo da fluidez e mobilidade das identidades de gnero,
na minha pesquisa etnogrfica em zonas rurais da provncia de Gaza, entrei em
contacto com indivduos que, no modelo binrio de gnero, seriam considerados
mulheres, mas assumiam papis de gnero masculino. Estas eram assim tratadas
nas suas comunidades pois haviam pago o lobolo (dote da noiva) de outras mulheres. Tais casos aconteciam quando falecia uma mulher com a qual o seu marido
(tambm j falecido) havia gerado filhos e a famlia deste se recusava ou no
possua recursos para pagar o lobolo antes do enterro da recm-falecida. Assim,
a viva (em alguns casos) pagava o lobolo. Nestes casos, esta mulher adquiria a
identidade e o papel social masculino. Como classificar ento tal identidade no
binmio de gnero e em termos de sexualidade?
Outros exemplos de frica mostram que a lgica de dominao de gnero sob o binmio homem-mulher no necessariamente endgeno. Oyewm
(1997), ao descrever as relaes pr coloniais em Yorubaland, mostra como a
gerontocracia era marcadamente um fenmeno de distino nas relaes sociais, e como a mulher biolgica no a priori dominada pelo homem biolgico.
Amadiume (1987) refere-se a filhas masculinas e maridos femininos no contexto
Igbo, na regio oriental da Nigria, para mostrar que os papis e identidades
de gnero no recaem necessariamente sobre o sexo biolgico do indivduo.
Por outras palavras, mulheres biolgicas podem assumir papis e identidades de
gnero associados, nas suas sociedades, ao masculino e vice-versa. Estas flexibilidades traam um quadro complexo de relaes sociais, sexuais e econmicas
no contexto Africano que questionam a simplicidade do modelo dualista de
homem e mulher.
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de que o HIV um vrus evitvel e que as pessoas infectadas devem ser acolhidas. As
mensagens no alcanam o tpico da sexualidade ou as diferenas de poder entre
homens e mulheres e as actividades no deixam nenhum legado talhado para cada
um dos gneros (Vilella, Barber e Madder, 2010: 697).
A minha experincia de pesquisa e consultoria com diversas instituies e
organizaes que implementam polticas de gnero no contexto de HIV e SIDA
revelou a existncia de um elevado nmero de contradies e incongruncias na
compreenso e implementao do conceito de gnero. Desde entrevistas, em que
os representantes de organizaes, ao responder at que ponto as suas actividades eram sensveis s dinmicas de gnero, identificavam e contavam quantas
mulheres existiam em cada sector para mostrar tal sensibilidade. Outro aspecto
marcante que, embora o gnero seja nas polticas identificado como concernente
a homens e mulheres, na maior parte das aces prticas, o gnero equivalente a
mulher. E, em algumas das aces com vista mitigao das desigualdades de gnero, esta mulher muitas vezes percebida de forma desenraizada da estrutura social, familiar e cultural a que pertence, atravs de aces que apenas se centralizam
na mulher e ignoram todos os outros indivduos com os quais esta socializa. Uma
das consequncias de tal viso de gnero que, na operacionalizao do PEN
II, por exemplo, muita ateno encontra-se focalizada em mulheres seropositivas
em detrimento de casais seronegativos com potencial de melhorar a preveno, e
verifica-se o fraco envolvimento de homens (CNCS, 2010).
O mais recente Plano Estratgico de combate HIV e SIDA, PEN III (20102014), apresenta avanos com vises mais holsticas sobre o conceito de gnero.
Neste plano, ficam claros os esforos de diferenciar gnero e mulher. Depois de
reconhecidos os desafios prticos dificuldade de atingir e envolver homens nas
actividades de resposta SIDA tanto o PEN III como o Plano de Aco Sobre
Gnero e HIV e SIDA (2009/15) assumem que gnero no s mulher. Nos
ltimos tempos, as estratgias e intervenes vm assumindo publicamente as
consequncias do ignorar o homem. Esta constitui uma viragem na colocao da
abordagem sobre o gnero. A ttulo de exemplo, as vrias campanhas de comunicao multimdia sobre a violncia domstica conjugal e Mltiplos Parceiros Concorrentes (MCPs) so concebidos no sentido de dialogar com alguns esteretipos
sobre a masculinidade que esto por detrs das dificuldades que as intervenes
encontram no terreno.
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A tradio refere-se a dinmicas diferentes dos valores ocidentais. Assim, a diviso de papis
masculinos e femininos na famlia, na ocupao dos espaos pblico e privado onde se percebe a
mulher como submissa e o homem como dominador; o marido (chefe da famlia) como decisor
da fertilidade e sexualidade da mulher so exemplos do que se considera tradio no referente ao
parentesco e relaes de gnero, sexualidade.
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Ao ignorar as determinantes estruturais acima descritas e concentrar-se exclusivamente numa anlise centrada no actor/indivduo, ofuscam-se aspectos cruciais das lgicas de interaco, parentesco, sociabilidade, capital social e econmico vigente na cosmologia local. Tal leitura simplista pode entrar no equvoco de
banalizar as prticas por desconhecer os significados e contornos alargados (acima
elucidados por Thornton) em que estas se inserem. Podem advir de tais posicionamentos, atitudes condescendentes e de exotizao da expresso da sexualidade em
diversos espaos no continente africano que podem levar ao renascer de discursos
coloniais e arrogantes de promiscuidade, irracionalidade sexual (Arnfred, 2004) e,
como consequncia, uma tentativa de sanitizar e, de forma ditatorial, alocar modelos exgenos s cosmologias vigentes.
Neste sentido, levanto algumas perguntas e desafios maneira como a tradio negativamente lida e analisada no contexto de planificao do controlo
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EM JEITO DE CONCLUSO...
A trajectria das polticas de HIV e SIDA fortemente marcada pela influncia de perspectivas e sugesto de modos de modelos de aco exgenos externos. Neste processo, as polticas e estratgias pecam pela ausncia de um carcter
criativo e inovador para responder s especificidades scio-culturais dentro da
diversidade em que Moambique se constitui.
Em grande medida, o arcabouo de medidas polticas de gesto da epidemia
apresenta etapas sucessivas caracterizadas por uma mescla complexa e multifacetada de propostas de estratgias colocadas disposio do pas tanto pelos plos
internacionais de produo e disseminao de informao e conhecimento sobre
a SIDA, quanto pelos principais intrpretes e guardies institucionais dos assuntos
relativos SIDA em Moambique (Matsinhe, 2005). Verificam-se ento falcias
nas iniciativas de preveno e gesto de HIV e SIDA caracterizadas pela importao de modelos que em alguns aspectos apresentam dificuldades em absorver as
especificidades de cada contexto especfico, tendo em conta as dinmicas dos seus
sistemas socioculturais.
louvvel o facto de que o mais recente plano PEN III (2010-2014) apresente linhas orientadoras que guiam para uma moambicanizao da resposta. A
nvel do documento escrito, o PEN III levanta vises inovadoras que prevem entrelaar de forma harmoniosa as polticas aos sistema scio-econmicos e culturais das populaes em causa. Este um passo crucial e o desafio que se estabelece
o de garantir que, a nvel prtico, tais ambies se concretizem.
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PARTE IV
MOAMBIQUE NO
MUNDO
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SADC
INTRODUO
A cooperao em segurana pblica na SADC tem merecido uma ateno
relativamente modesta, quer das autoridades regionais quer da comunidade acadmica. difcil pesquisar questes ligadas ao crime e aos dispositivos institucionais para o enfrentar, reas que actualmente se podem revestir de grande sensibilidade e complexidade, alm de que se sente sempre rondando uma herana
de anteriores regimes traduzida na desconfiana e na resistncia mudana. Em
parte, esta situao deve-se tambm atribulada histria poltica, social e econmica dos Estados-membros (Klipin e Harrison, 2003: 2), que levou necessidade
de atribuir mais importncia e prioridade cooperao poltica e econmica e
construo de uma arquitectura de segurana militar como elementos de base
para a manuteno da paz. Todavia, so cada vez mais claros os sinais do impacto
negativo que tem a insegurana na concretizao dos objectivos principais da
SADC, nomeadamente o desenvolvimento econmico, a consolidao da democracia e o bem-estar dos seus cidados. Consequentemente, previsvel que as
questes da segurana pblica venham a adquirir uma importncia cada vez maior
nas preocupaes das sociedades e na agenda da segurana colectiva.
Este texto tenta explorar algumas dimenses do desenvolvimento, estado
actual e perspectivas da cooperao em segurana pblica no quadro da SADC,
em particular no mbito policial. Comea por estabelecer o contexto de tal discusso, considerando a regio como um conjunto complexo de pases em transio,
onde o crime adquire caractersticas diferenciadas mas cada vez mais graves, a
exigir respostas mais claras e vigorosas. Em seguida, so consideradas as principais perspectivas, dispositivos institucionais e actores centrais da cooperao
Uma verso anterior deste texto foi publicada como Public Safety Dimensions of Security
Cooperation in the Southern Africa Development Community, in JM Kaunda (ed), Proceedings
of the 2006 FOPRISA Annual Conference, Gaborone: Lightbooks, 2007.
SADC Desafios para Moambique 2011
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CONTEXTO
A FRICA AUSTRAL EM TRANSIO
Presentemente, a frica Austral talvez a regio mais coerente e integrada
da frica sub-sahariana (McGowan, 2006: 301). Por detrs desta realidade est
uma cultura partilhada de libertao, originada na luta contra o colonialismo e o
apartheid, mas tambm a coerncia histrica de pases que partilham a condio
de satlites econmicos da frica do Sul e, finalmente, o facto de que todos eles,
de formas desiguais mas paralelas, experimentam transies democrticas.
Em termos polticos, tais transies envolvem a substituio dos antigos regimes autoritrios, caracterizados pelo colonialismo, pelo apartheid ou por sistemas
de partido nico, por uma nova ordem democrtica dirigida por governos eleitos.
Em termos econmicos, elas dizem respeito ao surgimento de novas economias
liberais de mercado. E, finalmente, de um ponto de vista da defesa e segurana,
referem-se s profundas mudanas relacionadas com a substituio da anterior
confrontao militar por uma cultura de cooperao e segurana comum.
Apesar da vontade da maioria dos pases da regio em levar at ao fim tais
transformaes, e da evidncia dos passos concretos que esto a ser dados nesse
sentido, as transies so fenmenos complexos e no seguem itinerrios pr-determinados. Pelo contrrio, manifestam sempre avanos e recuos, uma vez que
o que as faz mover so actores sociais concretos com interesses diversos, ou mesmo contraditrios, num contexto regional em que nem sempre clara a distino
entre aquilo que se consideram interesses nacionais e o que o interesse regional
comum. Muitas vezes este ltimo encarado at como estabelecendo uma relao
de conflito com os interesses nacionais.
Se estas percepes so j de si sensveis nas esferas mais amplas da vida
dos Estados-membros, tornam-se ainda mais quando o que est em questo o
sector de defesa e segurana, onde se coloca uma relao clara entre a integrao
regional e a soberania nacional, em que os avanos na primeira correspondem
necessariamente ao enfraquecimento da ltima.
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CRIME
Em certos crculos regionais circula uma piada segundo a qual o crime o
sector que mais prontamente respondeu aos desafios da regionalizao e integrao na frica Austral. Por detrs desta situao est o aumento acentuado do
crime transfronteirio organizado, verificado nos ltimos anos. Este fenmeno
encontra explicao tanto na ligao velha regio como ao novo contexto
liberal.
Em relao primeira, sem dvida de que foi a pobreza generalizada e a
srie de conflitos entre Estados e no interior dos Estados que caracterizou a regio
at ao incio da dcada de 1990, que alimentou situaes de instabilidade social e
violncia e deixou atrs de si um acesso relativamente fcil aos meios de violncia,
em particular a armas ligeiras.2 Centenas de milhar de refugiados, deslocados e
soldados desmobilizados vieram ocupar um ambiente instvel e vulnervel onde,
para alm do pequeno crime, surgiram rapidamente, e desenvolveram-se, novas
formas mais amplas e complexas de crime organizado.
O desaparecimento dos regimes autoritrios desde o incio dos anos 90,
o relaxamento nas formas de controlo, os sinais de recuperao econmica
desde ento at actual crise, assim como as dificuldades em controlar as
longas e porosas fronteiras nacionais, foram acompanhados por um aumento acentuado dos movimentos populacionais de cruzamento de fronteiras,
Tem sido observado que os ndices de criminalidade aumentam dramaticamente nos contextos
ps-conflito. Ver, por exemplo, Neild, 1999: 13.
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RESPOSTA AO CRIME
Em geral, as autoridades dos pases da SADC demonstraram uma limitada
capacidade para responder a estes novos desafios. Em parte, tal deveu-se ao novo
contexto, caracterizado por maior complexidade social e econmica e maior liberdade de movimentos, tanto no mbito domstico como transfronteirio. Outra
importante razo que esta nova situao apanhou a polcia e os sistemas de
justia criminal altamente impreparados.
As foras policiais de todos os pases da regio procuravam na altura levar a
cabo reestruturaes profundas que as libertassem dos seus prprios passados. Na
frica do Sul e na Nambia, as foras policiais tinham um longo registo de brutalidade e represso em defesa do sistema do apartheid, registo esse de que faziam
parte terrveis abusos dos direitos humanos. Em Angola e Moambique, as foras
policiais saam de guerras civis no decorrer das quais haviam ganho um perfil militarizado e por vezes obscuro. E, tanto nestes como noutros pases da regio com
passado autoritrio, a distino entre partidos polticos e o Estado era pouco clara,
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Segundo Neild (1999: 3-5), o policiamento de regime (regime policing) revela caractersticas tpicas da
abordagem autoritria ao policiamento em muitos pases da frica, sia e Amrica Latina, caractersticas
que podem ser definidas como integrando os seguintes elementos: a misso principal da polcia
consiste, mais do que em fazer valer a lei, em apoiar ou zelar pela preservao de um regime poltico
ou de um governo particular; para ser eficaz, a polcia no necessita de legitimidade pblica; a
polcia no possui, ou possui muito poucos, mecanismos de prestao de contas; as capacidades
de preveno do crime so fracas e concentradas em reas/beneficirios restritos; as estruturas de
recolha de informaes no apontam s actividades criminosas mas antes aos inimigos do regime;
a concentrao das actividades policiais no controlo poltico significa um fraco desenvolvimento
das capacidades de entender e praticar a preveno do crime (falta de tradies de policiamento de
proximidade ou comunitrio, por exemplo). Ainda de acordo com Neild, o policiamento de regime
no apenas uma herana de regimes militares ou autoritrios. O policiamento de regime, ou degradao
continuada da ordem pblica e das funes de justia criminal, pode tambm resultar de situaes de
conflito interno violento com base em diferenas sectrias, como foi o caso em Moambique e Angola.
Para o policiamento de regime, no caso da frica do Sul, ver Rauch 1993.
4
Boone et al. (2003: 150), entre muitos exemplos, refere que os dados sugerem que as prises
sofrem de sobrepovoamento grosseiro, e os tribunais da regio esto destitudos de recursos,
acumulam processos-crime e no tm pessoal legal com formao.
3
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Organisation for Economic Co-operation and Development, Security System Reform and
Governance: Policy and Good Practice, Paris: OECD, 2004, apud Marenin 2005: 8.
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especial importncia para este novo pensamento foi o Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD, de 1994, que, segundo Hendricks (2006: 3), observou
que a segurana humana um conceito integrador que deve salientar a segurana
das pessoas. Ele afirmou que o conceito de segurana precisava de mudar, passando de uma incidncia exclusiva na segurana nacional para uma incidncia muito
mais ampla na segurana das pessoas; e evoluindo de uma segurana garantida
pelo armamento para uma segurana baseada no desenvolvimento humano sustentvel. O relatrio identificava uma lista de novas ameaas segurana, nomeadamente econmicas, alimentares, de sade, ambientais, pessoais, comunitrias
e polticas.
Este novo paradigma reforou, pelo menos teoricamente, os laos entre o
desenvolvimento e a segurana, em particular a segurana pblica, uma vez que
esta comeou a ser vista como condio sine qua non do desenvolvimento. S num
ambiente estvel e seguro o desenvolvimento se tornava possvel.
A criao da SADC num esprito de cooperao regional, por oposio
anterior confrontao, estava em linha com este novo pensamento. Segundo
Bah (2004: 9), A adopo, por parte da SADC, de um novo paradigma de segurana
capaz de abranger questes militares e no-militares assinala um afastamento radical da
perspectiva centrada no Estado que caracterizava as anteriores disposies no tocante
segurana regional. O novo quadro da SADC salienta a segurana da populao e convoca preocupaes de desenvolvimento mais amplas tais como o alvio da pobreza, a erradicao de epidemias como o HIV/Sida e a tuberculose, o crime violento, a promoo de
valores e princpios democrticos, o controlo das armas ligeiras e a proteco dos direitos
humanos. O artigo 5 do Tratado da SADC de 1992 afirma que so objectivos da
organizao atingir o desenvolvimento e o crescimento econmico, diminuir a pobreza,
elevar a qualidade de vida dos povos da frica Austral, e promover e defender a paz
e segurana (SADC, 1992).
No ano seguinte, em 1993, o documento de Quadro e Estratgia da SADC
iria mais longe, apelando para a criao de valores polticos comuns baseados em
normas democrticas, na criao de uma ordem securitria no militarista, e referindo a necessidade de enfrentar fontes de conflito e ameaas no-militares segurana humana tais como o subdesenvolvimento e o abuso dos direitos humanos. (Nathan,
2004: 5).
Neste novo contexto, a arquitectura de defesa e segurana da SADC tinha de
mudar, uma vez que no s a finalidade para a qual a instituio havia sido criada
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O surgimento da SARPCCO, com os seus princpios de igualdade, benefcio mtuo e mtuo respeito, representa a primeira semente de uma verdadeira
cooperao regional no domnio da segurana pblica.11 Cilliers (1999) afirma
que os diversos servios de polcia da regio passaram, a partir de ento, a poder
comparar entre si a sua eficcia, padres de actuao, profissionalismo e tica, assim
como as suas prticas operacionais. Por outras palavras, os servios de polcia, at ento
salvaguardados do escrutnio externo, passavam a ter de responder no s ao usual
pblico domstico mas, tambm, a um pblico regional.
Embora ocorrendo no quadro do ISDSC, o relacionamento da SARPCCO
com a SADC estava longe de ser bem definido. Provavelmente, ele representou
um factor de presso num processo que tinha um ritmo diferente, mais lento.
Alm disso, a adopo, pela SARPCCO, de princpios de profissionalismo, significava um corte radical com a anterior cultura de policiamento de regime
de algum modo prevalecente nos pases da regio. Em resultado do processo
relativamente autnomo do seu surgimento, a SARPCCO comeou a ser vista
pela SADC com certa distncia. Por exemplo, a organizao dos chefes de polcia foi ignorada pela SADC na redaco da primeira verso do Protocolo da
SADC sobre o Combate ao Trfico de Drogas Ilcitas, apesar do facto de que s as
diversas agncias policiais da regio estavam capazes de implementar os componentes
fundamentais do protocolo (Cilliers, 1999). Apesar de no estar filiada oficialmente na SADC, a SARPCCO, pelo seu desempenho, conseguiu granjear nveis
crescentes de legitimidade, e a organizao foi eventualmente integrada pelos
ministros respectivos, e ratificada pelos parlamentos nacionais, aps o que, em
1999, se tornou na entidade oficial para lidar com o crime organizado. Desde
1997, a SARPCCO coordenou uma srie de operaes de combate ao roubo de
veculos, trfico de drogas, de armas de fogo e pedras preciosas, etc., envolvendo
vrias foras nacionais de polcia.12 Presentemente, um protocolo especfico redisponibilizadas pela Interpol; formulao das recomendaes relevantes aos governos dos
pases membros relativamente a questes que afectem o policiamento eficaz da regio da frica
Austral; e adopo de medidas e estratgias relevantes e apropriadas para fins de promoo da
cooperao e colaborao policial regional ditadas pelas circunstncias regionais. Ver Gastrow
(2001: Introduo).
11
Os princpios adoptados pela SARPCCO so os seguintes: respeito pela soberania nacional;
igualdade entre as foras/servios policiais; profissionalismo a-poltico; benefcio mtuo de
todos os pases membros; observncia dos direitos humanos; no-discriminao e flexibilidade
dos mtodos de trabalho; e respeito e boa-vontade mtuos.
12
Levou a cabo, entre outras, as seguintes operaes principais: Voyager 4 (1997, frica do Sul,
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CONCLUSO
A SADC foi criada sob a premissa de que existe uma relao entre o desenvolvimento, a democracia e a segurana. S um ambiente democrtico seguro, tanto
regional como domstico, pode permitir que sejam atingidos os objectivos-chave
da SADC, nomeadamente o crescimento e desenvolvimento econmicos, o alvio
da pobreza e a elevao do padro e qualidade de vida dos povos da frica Austral.
Obrigada a enfrentar problemas decorrentes de um passado recente de conflitos regionais agudos, deparando-se com fortes desequilbrios sociais e econmicos, assim como com um certo nvel de desconfiana entre Estados-membros, as
estruturas polticas da SADC dirigiram prioritariamente os seus esforos para a
cooperao econmica e para as questes de segurana militar entre os Estados.
Por outras palavras, a ligao atrs referida acabou reduzida relao entre o desenvolvimento e a segurana dura ou de sentido estrito (Kiplin e Harrison, 2003:
11). Alm de ser mais difcil de definir conceptualmente, a segurana humana
centrada nas pessoas levantava questes menos ameaadoras e, portanto, menos
urgentes para a causa da construo da regio. Assim, os primeiros esforos de
cooperao na esfera da segurana pblica surgiram fora da iniciativa directa das
estruturas polticas da SADC, mesmo que subsequentemente tenham sido legitimados e integrados pelas estruturas formais.
A consequncia geral deste facto que a SARPCCO parece ter adquirido
um perfil de certa forma independente. Embora tal perfil possa ter por vezes prejudicado o progresso do seu trabalho (Oosthuizen, 2006: 283), tambm se pode
dizer, no sentido contrrio, que a independncia e o profissionalismo da SARPCCO constitui a melhor garantia contra a tentao de voltar a indesejveis lgicas
anteriores, nomeadamente o policiamento de regime que, num tempo no muito
distante, caracterizou a actividade das polcias da maioria dos Estados da regio.16
16
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Segundo Cilliers (1999), a SARPCCO no deveria nunca ser completamente integrada na SADC
ou no rgo. Para alm do facto de a organizao ter sido independentemente estabelecida, em termos
de legislao internacional, uma ligao demasiado estreita prejudicaria as vantagens da utilizao
dual do escritrio sub-regional da Interpol como Secretariado da SARPCCO e o benefcio que tal
implica em termos de custos. Mas, mais importante ainda, a preveno do crime transfronteirio no
deve depender de um controlo ou interferncia poltica estreitos. E acrescenta: O que necessrio
mais reconhecimento poltico regional e um maior apoio ao seu papel [da SARPCCO], particularmente
ao nvel da SADC. O termo reconhecimento aqui deliberadamente utilizado, no sentido em que a
SARPCCO deveria ser apreciada de um ponto de vista policial profissional, evitando-se a tentao de
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As dimenses regionais e domsticas da segurana pblica esto pois inextricavelmente ligadas. Se, por um lado, o aumento da cooperao regional tem um
efeito positivo sobre a segurana pblica ao nvel nacional,17 por outro lado, a qualidade de tal cooperao depende, em grande medida, de importantes melhorias
que precisam de ser feitas nas instituies que tratam da segurana pblica a nvel
domstico. Trata-se de um desafio da maior importncia, uma vez que, em termos
de cooperao, ele implica necessariamente que sejam feitas incurses ao reino da
alta poltica, referido por Bah.
A segurana pblica e a reforma da polcia em particular tm ocupado
at agora um lugar modesto nas agendas nacionais dos Estados-membros, aparentemente pressionados por questes mais prioritrias e lutando com a escassez
de recursos. Alm disso, tal tendncia tem sido reforada por aquilo que Nield
(1999: 9) descreve como uma teoria instrumentalista [que parte do princpio que]
a polcia reflecte os regimes e por conseguinte o seu comportamento acabar por
reflectir os novos valores da democracia a partir do momento em que o quadro
legal reformado de maneira a integrar tais valores.
A resposta limitada revelada ao nvel nacional pelas instituies de segurana pblica face ao crime em todas as suas novas e complexas formas mostra que
o princpio atrs referido no necessariamente correcto. Em grande medida,
essas instituies continuam a revelar um comportamento que envolve uso desproporcionado da fora, falta de transparncia, impunidade, tortura, detenes
ilegais, deficiente ligao com os sistemas de justia criminal e diversos atropelos
aos direitos humanos (Amnesty International, 2006). A alterao desta situao
exige foras policiais mais bem treinadas e equipadas, no mbito de uma reforma
que s pode ser levada a cabo com um apoio das lideranas polticas de cada
Estado-membro mais vigoroso do que aquele que tem sido revelado at aqui,
apoio esse que ter igualmente de ser baseado nas normas do policiamento
democrtico.18 A incidncia no aumento de capacidade das instituies naciopolitizar a Organizao. As mesmas consideraes esto na base da relutncia da SARPCCO em passar
a ser parte integrante do ISDSC, facto que amarraria a organizao a uma estrutura poltica.
17
Bayley (2001: 26) afirma que a reforma tem mais probabilidades de ocorrer se os oficiais de
polcia estiverem ligados a redes profissionais de lderes policiais progressistas (regionais, nacionais e
internacionais).
18
Bayley (2001: 13-14) define tais normas da seguinte maneira: 1. A polcia deve, com prioridade
operacional mxima, responder s necessidades dos cidados individuais e dos grupos privados;
2. A polcia deve responder lei e no ao governo; 3. A polcia deve proteger os direitos humanos,
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REFERNCIAS
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especialmente os necessrios a uma actividade poltica livre que constitui o fulcro da democracia;
e 4. A polcia deve ser transparente nas suas actividades.
19
At data, as operaes policiais regionais tm dependido, em grande medida, das foras e
recursos sul-africanos.
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AS ECONOMIAS EMERGENTES NO
SECTOR AGRCOLA MOAMBICANO
LEITURAS, IMPLICAES E DESAFIOS
Srgio Chichava
INTRODUO
A expanso econmica das chamadas economias emergentes, com destaque para os pases que so parte dos BRICs, isto , Brasil, Rssia, ndia e China,
considerada como uma das grandes mutaes no sistema internacional no perodo ps-guerra. Os BRICs, se tudo correr de acordo com as previses de vrios
analistas, podem tornar-se na maior fora econmica do mundo em 2050 (Wilson
e Purushothaman, 2003).
De entre os muitos aspectos destas mutaes, um dos mais marcantes o
crescimento extraordinrio das relaes entre os BRICs e os pases do continente
africano. A nova dinmica nas relaes entre as duas partes pode ser ilustrada pelo
aumento do volume do comrcio, que passou de 22 bilies para 166 bilies de
dlares americanos entre 2000 e 2008, colocando, em 2009, a China, a ndia e o
Brasil em, respectivamente, 2, 6 e 10 lugar na lista de maiores parceiros econmicos da frica (Freemantle e Stevens, 2009) 1.
No seio dos BRICs, apenas a Rssia, ocupando a modesta 15 posio na lista, ainda no consolidou as suas relaes comercias com a frica (idem), o que em
grande parte se explica pela desintegrao da antiga Unio Sovitica, que foi durante muito tempo quase omnipresente em frica. Contudo, preciso realar que
Entretanto, o aumento da influncia dos BRICs a nvel mundial tem gerado muitos debates e
inquietaes nos mais variados fruns de discusso, sobretudo no que diz respeito s relaes
entre estes pases e frica, alguns acusando os BRICs de estarem apenas interessados nos
recursos naturais africanos e no no seu desenvolvimento. Igualmente, cientes da sua crescente
importncia, os BRICs tm cada vez mais reivindicado uma nova ordem mundial mais justa,
ou seja, que tenha em conta o peso de cada de um destes pases no mundo: reformas no Banco
Mundial e Fundo Monetrio Internacional, assento permanente para o Brasil e para a ndia nas
Naes Unidas, entre outras exigncias.
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a Rssia est a fazer grandes esforos para se tornar mais presente no continente
africano, aumentando o nmero de visitas de seus altos dignitrios, reescalonando
ou perdoando dvidas aos pases africanos e investindo em sectores estratgicos,
como o dos recursos energticos2.
Recentemente, uma das reas que tem sido considerada como prioritria na
cooperao entre as economias emergentes e frica a agricultura. Os emergentes tm continuadamente reiterado o seu compromisso em ajudar frica a
desenvolver a agricultura, contribuindo, assim, para a eliminao da fome e da pobreza neste continente. Entretanto, nos ltimos tempos, sobretudo depois da crise
mundial de alimentos de 2007-2008, o interesse destes pases pela agricultura africana tem levantado inmeras inquietaes, havendo acusaes de que, em virtude
de nos seus respectivos pases haver escassez de terra para agricultura, estarem a
aambarcar terras inexploradas em frica para alimentarem os seus povos.
Neste contexto, cabe questionar se estaro, de facto, os emergentes a ajudar a frica a desenvolver a sua agricultura. E, em caso afirmativo, qual o tipo de
agricultura que esto a desenvolver.
Partindo do caso moambicano, e centrando a discusso apenas na China,
Brasil e ndia, este artigo procura fazer uma reflexo em torno da cooperao entre
estes pases e Moambique no sector agrcola. Basicamente, so dois os objectivos
deste artigo: primeiro, analisar as estratgias levadas a cabo pelo Brasil, ndia e China
na cooperao agrcola com frica; segundo, o artigo pretende trazer algumas reflexes preliminares sobre a ajuda e os investimentos do Brasil, ndia e China no sector
agrcola moambicano. A estruturao do artigo obedeceu a estes dois objectivos.
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Sobre estes assuntos ver, por exemplo, Freemantle & Stevens (2009) e Troude (2009).
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onde tambm, num plano trienal (2009-2012), este pas prometeu mais ajuda para
este sector, nomeadamente: enviar cinquenta equipas de peritos em tecnologia agrcola; treinar 2000 tcnicos agrcolas africanos; para alm de continuar a apoiar os j
construdos, aumentar, de dez para vinte, o nmero de centros de Pesquisa e Transferncia tecnolgica agrcola, e implementar o programa especial de cooperao com
frica em colaborao com a FAO, que j havia sido decidido na cimeira de Pequim
em 2006, contribuindo com 30 milhes de dlares americanos. (FOCAC, 2009).
Enfim, pode-se citar mais duas iniciativas de destaque: a reunio China-frica de Bamako, capital do Mali, em Abril de 2010, e China-frica, de Pequim, em
Agosto de 2010, ambas destinadas a discutir as melhores maneiras de desenvolver
a agricultura africana e de contribuir para a segurana alimentar neste continente.
At finais de 2008, estimava-se que havia 72 empresas agrcolas chinesas
em frica, as quais teriam investido cerca de 134 milhes de dlares americanos
(FOCAC, 2010). Entre 2004 e 2010, a China enviou mais de 900 tcnicos agrcolas para frica, os quais formaram 4200 tcnicos africanos em matrias agrcolas;
estabeleceu 14 centros de demonstrao de Tecnologias Agrcolas em igual nmero de pases, nomeadamente Moambique Sudo, Tanznia, Etipia, Camares,
Congo Brazaville, Zimbabwe, Ruanda, Benim, Togo, Zmbia, Libria, frica do
Sul e Uganda, assim como tambm assinou acordos de cooperao na rea agrcola com 14 pases africanos (XU Lin, 12 de Agosto de 2010).
Contudo, apesar destas aces ao nvel da cooperao bilateral e do reiterado interesse em encorajar empresas chinesas (privadas ou estatais) a investirem na
agricultura africana, o investimento chins neste sector ainda bastante reduzido.
Em 2007, o investimento chins na agricultura representava apenas 1% do total
dos investimentos externos da China (Brutigam, 2010: 255). A mesma tendncia
manteve-se em 2008 (Bethel, 2008).
Segundo Brutigam e Xiaoyang (2009: 696), muitas companhias privadas chinesas tm mostrado receio em investir na agricultura africana devido fraca qualidade
de infra-estruturas. At finais de 2008, a China State Farm Agribusiness Corporation
(CSFAC), pioneira em frica, estava operando em todo o continente, com cerca de 11
projectos, a maior parte dos quais j bastante antigos, ou seja, antes do primeiro FOCAC (Idem). Aquando da ltima cimeira China-frica sobre agricultura, realizada em
Agosto de 2010 em Pequim, Xi Jinping, actual vice-presidente chins, foi citado a dizer
que, mais do que outros sectores, o investimento agrcola precisa de mais pacincia e
de uma viso de longo prazo (Jin Zhu, 12 de Agosto de 2010).
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Para mais informao sobre a cooperao brasileira com frica, ver o stio da Agncia Brasileira
de Cooperao (ABC): http://www.abc.gov.br/abc/introducao.asp.
Economias Emergentes Desafios para Moambique 2011
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o verde (Idem)6. Neste sentido, existe uma srie de iniciativas visando o sector
agrcola africano, podendo, de entre elas, destacar-se as seguintes: a feira Brazil
Agri-Solutions e o Dilogo Brasil-frica sobre Segurana Alimentar, Combate
Fome e Desenvolvimento Rural.
Realizada em Junho de 2009, em Dacar, sob a gide da Agncia Brasileira
de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex-Brasil), e em paralelo com
o Frum Brasil-frica Subsaariana: Empreendedorismo para o Desenvolvimento, a
feira Brazil Agri-Solutions visava promover equipamento e maquinaria agrcolas
brasileiros. Participaram desta feira 25 agro-empresas brasileiras e representantes
de 16 pases africanos (Freemantle e Stevens, 2010).
Em Maio de 2010, o governo brasileiro promoveu, em Braslia, um encontro
designado Dilogo Brasil-frica sobre Segurana Alimentar, Combate Fome e Desenvolvimento Rural. Neste encontro, onde estiveram presentes 45 pases africanos,
foram definidas sete reas relacionadas com a agricultura que deviam ser objecto
principal de cooperao entre as duas partes, nomeadamente:
1) desenvolvimento da agricultura, da pesca e da aquicultura sustentveis, de actividades agro-florestais e dos sistemas de manejo dos recursos hdricos; 2) aprimoramento
da infra-estrutura rural, comercializao de produtos agrcolas e acesso ao mercado; 3)
apoio a agricultores familiares, aumento da produo de alimentos e reduo da fome;
4) pesquisa, desenvolvimento e disseminao de tecnologias agrcolas, bem como acesso
a essas tecnologias; 5) capacitao institucional em segurana alimentar e nutricional; 6)
desenvolvimento de modelos compatveis e tecnologias adaptveis a frica; e 7) desenvolvimento de estratgias para atingir a segurana alimentar e nutricional (MRE, 13 de
Maio de 2010).
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comerciais entre a ndia e frica, o Focus Africa, cujo objectivo oficial impulsionar o comrcio entre a ndia e a frica subsariana, foi estendido para mais 17 outros pases africanos, perfazendo um total de 24 pases8. Diferentemente do Focus
Africa, o Team-9 um programa em projectos bilaterais e sub-regionais dirigido
a nove pases da frica Ocidental, nomeadamente Guin-Bissau, Burkina Fasso,
Guin Equatorial, Mali, Senegal, Gana, Chade e Costa do Marfim. O objectivo
oficial deste programa o de criar e desenvolver capacidades institucionais dos
pases africanos nas reas de segurana alimentar, infra-estruturas, sade, energia
e tecnologias de informao e comunicao. Se estes dois programas representam
um interesse cada vez maior da ndia em relao frica, mostram tambm as
diferenas de abordagens entre a ndia e a China e o Brasil na sua cooperao
com frica. Por exemplo, o programa Team-9 mostra a preocupao da ndia em
aprovisionar-se dos recursos energticos (petrleo e gs) abundantes nesta rea e
que fazem muita falta ndia (Singh 2007). preciso salientar tambm que, para
alm do Focus Africa e do Team-9, a Confederao de Indstrias da ndia (CII),
com ajuda dos ministrios dos Negcios Estrangeiros e da Indstria e Comrcio
indiano, lanou, em 2005, o projecto CII EXIM BANK Conclave sobre a Parceria ndia-frica. Trata-se de um programa que se realiza uma vez por ano e que
visa estreitar as relaes econmicas entre a ndia e a frica, facilitando encontros
entre empresrios indianos e africanos. Desde o seu estabelecimento, foram realizados dez encontros em diferentes pases, nomeadamente Zmbia, Etipia, Ghana, Moambique, frica do Sul, Costa do Marfim, Uganda, Senegal e Tanznia.
Entretanto, pode-se dizer que foi a cimeira ndia-frica, realizada em Nova Deli,
em Abril de 2008, e considerada a mais importante jamais realizada entre as duas partes (estiveram presentes nesta cimeira catorze pases africanos), que traou as balizas
da cooperao entre as duas partes. Reconhecendo que o desenvolvimento agrcola
era importante para erradicar a fome e a pobreza e garantir a auto-suficincia alimentar, a agricultura foi definida como uma das reas-chave de cooperao, tendo a ndia,
graas sua experincia neste domnio, se oferecido a ajudar os pases africanos a
desenvolver este sector (Africa ndia Forum Summit 2008). A caixa a seguir resume
os pontos-chave concernentes agricultura contidos na Declarao de Deli.
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A seguir Cimeira de Nova Deli de 2008, uma srie de iniciativas com vista
dinamizao do sector agrcola africano tm sido levadas a cabo. Em Novembro
de 2008, sob iniciativa do governo indiano, da Indian Farmers Fertiliser Cooperative
Limited (IFFCO)9, Indian Council of Agricultural Research (ICAR)10 e a IFFCO
Foundation, foi realizada a conferncia India-Africa Cooperation for Sustainable
Food Security, destinada a discutir as melhores solues para uma melhor cooperao no reforo da segurana alimentar em frica (IFFCO Foundation, 2008).
Igualmente, e dando seguimento s decises tomadas na cimeira de Nova Deli
de 2008, a ndia tambm se comprometeu, em Maro de 2010, a oferecer anualmente,
durante um perodo de quatro anos, 25 e 50 bolsas de estudos a estudantes africanos
para os nveis de Doutoramento e de mestrado, respectivamente, ligados ao sector
agrcola (Indiavision, 10 de Maro de 2010; Thestatesman, 10 de Maro de 2010).
preciso sublinhar tambm que cerca de 30% dos fundos do programa Focus
frica, geridos pelo Exim Bank em forma de Linha de crdito, foram dedicados
compra de equipamentos agrcolas e/ou projectos correlacionados (Modi, 2009: 122).
Sociedade cooperativa de farmeiros indianos especializada na produo e distribuio de
fertilizantes.
10
Uma instituio de pesquisa e ensino em agricultura no Ministrio da Agricultura indiano.
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gias Agrrias est a ser estabelecido com ajuda do governo da provncia de Hubei,
e o primeiro de entre os 14 centros que a China prev estabelecer em frica.
A China est tambm interessada em ajudar Moambique a incrementar a
sua produo de arroz. Em 2006, uma delegao do Instituto Hbrido do Arroz
de Hunan visitou Moambique a fim de estudar as possibilidades de desenvolver
esta variedade de cereal. Para alm disso, em 2010, um grupo de tcnicos moambicanos (juntamente com tcnicos de Timor-Leste, Angola e Guin-Bissau) foi
formado em tcnicas de produo de arroz hbrido em Hunan. Neste momento, o
destaque vai para o projecto de produo de arroz hbrido em Xai-Xai, provncia
de Gaza, levado a cabo desde 2006 pela Hubei Liafeng Company e resultante de
um acordo de gemelagem entre esta provncia moambicana e a provncia de
Hubei. Orado em 1.200.000 dlares norte-americanos, actualmente a produo
do arroz est a efectuar-se numa rea de somente 300 hectares, mas prev-se a sua
extenso para 10 mil hectares. Ainda no quadro deste projecto, vislumbra-se ainda
a produo de hortofrutcolas em Moamba, provncia de Maputo. Este projecto
experimental pretende fazer passar a produo do arroz em Moambique, que
estimada em cerca de uma tonelada por hectare, para 10 toneladas por hectare.
A tabela a seguir mostra a evoluo da produo da Hubei Lianfeng Company
durante os trs primeiros anos (2007-2010), de acordo com fontes oficiais.
TABELA 1 EVOLUO DA PRODUO DE ARROZ PELA HUBEI LIANFENG COMPANY
Campanha
rea (Hectare)
2007/2008
20
2008/2009
2009/2010
Rendimento (Tonelada/Hectare)
Produo (Toneladas)
180
30
270
40
9,5
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No que diz respeito ao investimento de empresas chinesas (privadas e estatais) na agricultura moambicana, os dados do Centro de Promoo de Investimentos (CPI) mostram que, entre 2000 e 2009, houve cinco empresas chinesas
que investiram na agricultura moambicana, num total de 8.460.000 de dlares14,
correspondentes a cerca de 5% do total do investimento chins situado no mesmo
perodo em 177.954.087 dlares.
TABELA 2 - INVESTIMENTO CHINS NA AGRICULTURA EM MOAMBIQUE (2000-2009)
Ano
Provncia
IDE* (USD)
Total**
Postos de trabalho
previstos
2003
Sofala
1.000.000
1.000.000
150
2005
Sofala
5.500.000
6.000.000
150
2006
Zambzia
195.000
200.000
200
2007
Gaza
1.200.000
1.200.000
2009
Sofala
60.000
60.000
60
Empresa
Como se pode depreender, tanto a ajuda do governo chins, como o investimento de empresas deste pas no sector agrcola moambicano ainda bastante
insignificante, principalmente se comparado com os montantes investidos pelo
governo e empresas chinesas em outras reas, nomeadamente na indstria. S
para ter uma ideia, segundo dados do CPI, entre 2000 e 2009, empresrios chineses investiram cerca de cento e quinze milhes de dlares neste sector (CPI,
2010a). Isto no quer dizer que no haja interesse chins em investir na agricultura
moambicana. So as palavras de um funcionrio snior do MINAG:
Em termos de investimentos, no est a acontecer grande coisa, muito pouco dinheiro
metido pela China na agricultura. Tirando a questo do GPZ, equipamento, a nica coisa
Xai-Xai. Tudo ainda est numa fase inicial (entrevista, 1 de Setembro de 2010).
14
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Entre 1990 e 2000, ou seja, antes do primeiro FOCAC, o nico caso assinalvel o investimento
de 500 mil dlares da Zhong An Mozambique.
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Entretanto, semelhana do que tem sido evocado a respeito da China noutros pases africanos, notcias relativas ao aambarcamento de terra por investidores chineses em Moambique no tem faltado. A mais meditica ocorreu em
2008, quando o investigador Loro Horta publicou uma notcia segundo a qual os
governos de Moambique e da China tinham assinado um acordo para transformar o Vale do Zambeze na primeira colnia agrcola chinesa em frica (Horta,
2008). De acordo com Horta, os chineses que estavam interessados em produzir
arroz iriam, numa fase inicial, enviar 3.000 farmeiros (nmero que subiria depois
para 10.000) para as provncias da Zambzia e Tete com o objectivo de produzir
arroz exclusivamente para o consumo naquele pas asitico. Isto faria parte de
um plano chins de modernizao do sector agrcola moambicano, avaliado em
800 milhes de dlares americanos, que pretenderia fazer com que Moambique
passasse a produzir, em cinco anos, 500 mil toneladas de arroz/ano ao invs das
actuais 100 mil toneladas. De acordo com Loro Horta, a concesso de fundos
para grandes projectos, tais como construo da ponte da Catembe e, eventualmente, da Barragem de Mpanda Nkhuwa, dependeria da concesso de terras aos
chineses. Entretanto, alegando que em Moambique a terra no se arrenda nem
se vende, o governo deste pas desmentiu prontamente esta informao (RTP, 13
de Maio de 2008) certamente devido sensibilidade desta questo. Igualmente,
segundo Brautigm e Xialong (2009: 697-698) e Brautigm (2010), no h evidncias de isto estar a acontecer, e este tipo de notcias faria parte de um de entre os
diferentes mitos criados volta da presena chinesa em frica.
Contudo, o que certo que a China est neste momento a financiar projectos
para o desenvolvimento da agricultura no Vale do Zambeze, por intermdio do GPZ.
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O governo indiano queixava-se ainda de, entre 2007 e 2008, no terem sido enviados tcnicos
moambicanos para formao em curso sobre questes agrcolas oferecidos por este pas
(MINAG, 2009).
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Entretanto, a presena brasileira na agricultura em Moambique faz-se essencialmente sob a forma de cooperao multilateral, mais concretamente trilateral, havendo quase que nenhum investimento do sector privado brasileiro.
Destas iniciativas triangulares, podem ser destacadas trs: a primeira o Programa de Cooperao para o Desenvolvimento Agrcola das Savanas Tropicais de Moambique ProSavana. Resultante da cooperao entre o Japo (atravs da Agncia
Japonesa de Cooperao Internacional - JICA), do Brasil (atravs da Embrapa, que
tambm conta com ajuda da Agncia Brasileira de Cooperao, ABC), e do Instituto
de Investigao Agronmica de Moambique (IIAM), o projecto pretende desenvolver a agricultura tropical no chamado corredor de Nacala, abrangendo alguns distritos das provncias de Nampula, Zambzia e Niassa. A escolha desta regio deve-se
ao facto de se considerar que ela tem caractersticas geogrficas semelhantes s do
cerrado brasileiro. A ideia replicar em Moambique o sucesso obtido no cerrado
brasileiro, que tambm beneficiou da cooperao entre o Brasil e o Japo19. Dotado de
um fundo de 500 milhes de dlares para um perodo de 10 anos, para alm de desenvolver a pecuria, o programa pretende desenvolver tambm culturas alimentares,
de rendimento e para biocombustveis, nomeadamente mandioca, milho, arroz, soja,
algodo, castanha de caju, cana-de-acar, tabaco. Para alm disto, projecta-se a instalao de trs bases cientficas a serem montadas em Nampula, Chimoio e Mutuali.
Se este projecto obtiver sucesso, ser usado como modelo noutros pases
africanos (ABC, 2010: 12). Enquanto a JICA entrar com recursos financeiros, a
Embrapa entrar com a assistncia tcnica e tecnolgica (Global Perspectives, 27
de Agosto de 2009).
O segundo projecto que merece destaque o projecto de fortalecimento institucional do IIAM, com o estabelecimento de gesto territorial; estabelecimento
de sistemas de comunicao e informao para a transferncia de tecnologias,
desenvolvimento e implementao do modelo de gesto, acompanhamento, monitoria e avaliao da investigao agrria. O projecto, no formato de cooperao trilateral, ter a durao de quatro anos (2011-2015), e envolver a ABC, a
Embrapa e a USAID. Este programa financiado em grande parte pela USAID
(cerca de 8 milhes de dlares), com uma parte a ser financiada pela ABC (cerca
de 4 milhes de dlares). A Embrapa vai entrar com o suporte tcnico, num custo
estimado em cerca de 8 milhes de dlares (Embrapa, 2009b; IIAM, 2010).
19
Sobre o sucesso obtido no cerrado brasileiro ver The Economist (2010a; 2010b; 2010c; 2010d).
Economias Emergentes Desafios para Moambique 2011
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Entretanto, imediatamente aps o anncio do acordo, a Friends of the Earth International (FOEI), uma Organizao No Governamental, reagiu vigorosamente contra o seu teor, classificando-o de imoral e perverso, visando apenas
beneficiar a Europa e no Moambique:
Usar milhares de hectares de terra agrcola para plantaes de jatrofa (planta tambm
conhecida como pinho-manso) e cana-de-acar em Moambique, um pas que sofre de
fome permanente, para cultivos destinados a abastecer carros europeus imoral e perverso (Estado, 10 de Julho 2010).
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formao de tcnicos moambicanos em Agricultura de Conservao para Agricultura Familiar nas Zonas Tropicais (Gama, 2009).
A ajuda do Brasil ao sector agrcola moambicano no se esgota nos projectos acima enunciados. S para o binio 2009/2010, inmeras outras iniciativas
foram desenhadas como se pode ver na caixa abaixo.
CAIXA 2 QUADRO RESUMO DAS INICIATIVAS DA ABC NA REA DE AGRICULTURA E SEGURANA ALIMENTAR EM
MOAMBIQUE 2009/2010
Misso Preparatria de treinamento de tcnicos moambicanos em Agricultura de conservao no Brasil.
Misso Multidisciplinar a Moambique para Avaliao de Projectos. Projecto Apoio ao Desenvolvimento
de Produtos de Previso de Tempo e Clima pelo Instituto Nacional de Meteorologia de Moambique.
Misso para avaliao da pesca de pequena escala e aquicultura familiar em Moambique e as perspectivas de desenvolvimento comunitrio e solidrio
Misso de Prospeco para o Projecto Apoio ao Desenvolvimento Gerencial Estratgico de Moambique.
Misso Brasil-Japo de levantamento de demandas para cooperao agrcola em benefcio da Savana
Tropical Africana.
Misso de Alto Nvel para Formalizao de Cooperao Trilateral Brasil-Japo-Moambique na rea da
Agricultura.
Misso Conjunta para Elaborao de Projecto de Cooperao Trilateral Brasil UE.
Projecto De Melhoria Sustentvel No Fornecimento De gua E Saneamento Na Provncia Da Zambzia.
Misso de Cooperao na rea de Agricultura Familiar, para Resgate, produo e Melhoramento de Sementes Crioulas.
Misso conjunta na rea da agricultura para elaborao de projecto no mbito de programa trilateral
Brasil - EUA Moambique.
Misso para Capacitao profissional na rea do turismo e hospitalidade - Segmento de segurana de
alimentos.
Estudo preparatrio para a formulao de projecto de cooperao trilateral em benefcio da Savana Tropical Africana. Brasil - Japo Moambique
Estudo preparatrio para a formulao de projecto de cooperao trilateral em benefcio da Savana Tropical Africana. Brasil - Japo Moambique
Misso preparatria para elaborao conjunta de plano estratgico de gesto do Instituto de Investigao Agrria de Moambique-IIAM, no mbito do programa tripartido Brasil-EUA-Moambique.
Misso de negociao de projecto na rea de alimentao escolar em Moambique
Misso de estudos ao Brasil para conhecer os ciclos anuais de plantio e colheita de sementes tradicionais/crioulas.
Projecto de Capacitao Tcnica em Cincias Florestais.
Programa de Educao Alimentar e Nutricional Cozinha Brasil-Moambique.
Projecto Brasil-Frana de Treinamento de Tcnicos Moambicanos na rea de Agricultura de Conservao
FONTE ABC , 2010
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CONCLUSO
Se a agricultura foi definida pelo Brasil, ndia e China como prioridade na
sua cooperao com frica, os investimentos destes pases em Moambique esto
mais focados noutras reas, nomeadamente na indstria extractiva e na construo. As intenes, inmeras vezes reiteradas em torno de ajudar e/ou investir n(a)
agricultura africana, no passam ainda de uma miragem. Convencer empresas
destes pases a investirem no sector agrcola moambicano , portanto, o primeiro
grande desafio de Moambique.
Outro desafio convencer ou atrair empresas agrcolas destes pases a investirem em culturas alimentcias, no apenas em culturas de rendimento e nos
biocombustveis. Alguns estudos mostram que, excepo do acar, a maior
investimento na agricultura em Moambique concentrou-se em produtos no
alimentares. Segundo Castel-Branco, entre 1990 e 2008, as intenes de investimento neste sector representaram apenas 13% de todo o investimento privado
aprovado, com o destaque de 80% destes 13% estar somente concentrado em
quatro produtos, nomeadamente acar, tabaco, algodo e explorao madeireira
(Castel-Branco, 2010: 39).
Para alm de participar em parceria com a Camargo Corra na construo das instalaes da
mina de carvo de Moatize, a Odebrecht vai construir o Aeroporto Internacional de Nacala,
estimado em cerca de 100 milhes de dlares.
21
Segundo dados do CPI (2010c), at 2009, a Camargo Corra tinha investido cerca de 3 milhes
de dlares em Moambique.
22
A Vale S.A., investiu cerca de 170 milhes de dlares americanos nas minas de carvo de
Moatize (CPI, 2010c).
20
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Enfim, um aspecto que sempre desincentivou investimentos na rea agrcola a questo de infra-estruturas. Um investimento forte em infra-estruturas nas
zonas rurais crucial para atrair investimentos no sector agrcola. Como dizem
Brutigam e Xiaoyang (2009: 703), citando um alto responsvel chins, muitas
companhias chinesas, receosas de apenas somarem prejuzos, tm desistido de
investir na agricultura africana devido falta ou fraqueza de infra-estruturas,
nomeadamente estradas e electricidade.
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Santuah, N., 2006. India gives West Africa US$250m to develop biofuels, 23
de
Novembro,
http://www.scidev.net/en/news/india-gives-west-africa-
de Setembro, http://www.thaindian.com/newsportal/business/mozambique-
-india-to-work-for-safe-indian-ocean_100437053.html (acedido a 11 de
Outubro de 2010).
The Economist, 2010a. Brazilian agriculture. The miracle of the cerrado. Brazil
has revolutionised its own farms. Can it do the same for others?, 26 de
Agosto, http://www.economist.com/node/16886442?story_id=16886442
(acedido a 18 de Outubro de 2010).
The Economist, 2010b. Brazils agricultural miracle. How to feed the world.
The emerging conventional wisdom about world farming is gloomy.
There is an alternative, 26 de Agosto, http://www.economist.com/
node/16889019?story_id=16889019 (acedido a 18 de Outubro de 2010).
The Economist, 2010c. Brazilian agriculture. The worlds farm. Brazils
success in agriculture, 27 de Agosto, http://www.economist.com/
node/16913525?story_id=16913525 (acedido a 18 de Outubro de 2010).
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INTRODUO
Este artigo discute a questo de ownership2 da poltica de desenvolvimento em
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opes e polticas de desenvolvimento6. Em vez disso, olhando para o caso de Moambique, o artigo centra-se na relao e conflito entre doadores, o Estado receptor e grupos
ajuda externa. Por conseguinte, o artigo tambm exclui da anlise a ajuda humanitria
de emergncia de curto prazo, que geralmente desencadeada pelo impacto imediato de
choques, centra-se em programas especiais, tem um quadro temporal curto e um impacto social e poltico mais ligeiro sobre as instituies e os padres de desenvolvimento
a longo prazo7.
O tema deste artigo est ligado questo mais ampla de construo do Estado no
perodo ps-conflito. Ps-conflito , muitas vezes, no mais do que um novo estgio e forma diferente do mesmo conflito, em que a guerra ou outra expresso mais violenta ou
bvia de conflito substituda por outros meios de disputa e contestao do poder, das
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reformas sociais, econmicas e polticas que se supe, muitas vezes erradamente, abordar e resolver as causas do conflito, dos desequilbrios e da tenso social.
lizao dos mercados e preos, das reformas do sector financeiro, etc., so, em grande
medida, o produto da disputa social e poltica relacionada com o poder, a natureza dos
reformar, o que reformar, como reformar, quem beneficia ou perde com o processo
Mas tanto estas reformas como as possibilidades de contestao social em torno delas
so, por sua vez, influenciados pelos condicionalismos da ajuda baseada em polticas,
e pelas relaes e conflitos entre doadores, Estado receptor e grupos sociais de interesse em torno da natureza, direco, objectivos, dinmicas e resultados das opes de
desenvolvimento. Isto o mesmo que dizer que ownership est intrinsecamente rela-
xima seco olha para o quadro analtico do debate sobre dependncia de ajuda externa e
ownership e discute criticamente os conceitos, a lgica e os argumentos sobre ownership. A
terceira seco discute ownership em ambientes de disputa, conflito e tenso e no contexto
introduo a uma crtica de economia poltica de ownership. A seco final olha para algumas implicaes do debate para a anlise de polticas.
bom estudo de caso para este tema, pois h mais de duas dcadas vem construindo
dependncia externa multidimensional, estrutural e dinmica, apesar de frequentemente ser apresentado como um caso de sucesso de desenvolvimento pelas organizaes
internacionais. Como pode a contnua dependncia multidimensional, estrutural e dinmica de ajuda ser consistente com sucesso? A resposta pode bem depender do enDependncia de Ajuda Externa Desafios para Moambique 2011
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tendimento das dinmicas do ownership contestado (ou economia poltica) das polticas
de desenvolvimento, opes, efeitos (ou beneficirios) e da avaliao dos resultados.
nio da ajuda internacional. Governos receptores, doadores, credores, agncias internacionais bilaterais e multilaterais, organizaes da sociedade civil e acadmicos mencionam
ownership em variados contextos, mais frequentemente em relao implementao de
polticas financiadas pela ajuda e a outros pacotes de reforma institucional. As causas do
estrito, ownership significa que o receptor da ajuda define a sua prpria agenda e pro-
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(ii) Tanto por vontade prpria como por arquitectura do sistema de ajuda, as
(vi) Qualquer outra forma potencial de influncia por parte do doador como,
por exemplo, atravs de assistncia tcnica exclusivamente implementada
no quadro e de acordo com a agenda poltica e prioridades definidas pela
agncia receptora; e
Obviamente, este conjunto de condies irrealistas, mesmo que possam ser consideradas
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do ownership do governo e enfatizam ownership por parte das foras do mercado (ou
das comunidades locais).10
no pressuposto de que a agncia receptora a utilize para superar as causas das adversi-
Segunda, mudana ou reforma implica incerteza e desafio, bem como algum grau
406
A este propsito, ver, por exemplo, os debates entre Easterly (2007 e 2006) e Sachs (2006);
Macamo (2006); Fraser (2006); Plank (1993); De Renzio e Hanlon (2007), Mosley e Eeckhout
(2002); Mosley, Harrigan e Toye (1995); Cassen (1994); Morrissey (1999); Thorbecke (2002);
Hjertholm e White (2002); Hopkins (2002); IDD and Associates (2006); Arvin, Barrilas e Lew
(2002); Oya e Pons-Vignon (2010).
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qu), sobre o porqu de uma opo e direco de reforma ser adoptada em detrimento
rana e compromisso. Assume-se, frequente e erradamente, que a ownership um pr-requisito para a liderana e compromisso, e que o ltimo uma pr-condio para o
sucesso (Berg, 2002; Beynon, 2002; Bird, 1998; Dollar e Svensson, 2000; McGillivray,
Leavy e White, 2002; Morrissey, 2004, 2001 e 1999; Thorbecke, 2002; Paris High
equacionados com (e definidos como indicadores de) ownership, dado que ownership,
liderana e compromisso so conceitos subjectivos e vagos, quase impossveis de me-
de quantas, ou por quanto, foram atingidas. Como demonstrado pela heterogeneidade da literatura, as causas do sucesso (ownership, foras do mercado, estrutura de
Uma anlise mais detalhada dos quadros tericos e pressupostos relativos lgica
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Heap e Varoufakis, 1995; Pietrobelli e Scarpa, 1992; Rasmussen, 1994; e Varian, 1999).
Esta literatura tende a ser focada nas estruturas de funcionamento e de incentivo nas
organizaes quando a propriedade do capital (pelo principal) e a gesto e controlo da
-agente a da estrutura de incentivos que faz com que o agente (gestor, que exerce o
controlo e tem melhor informao sobre o seu prprio esforo e sobre o universo em
que opera) procure a maximizao dos benefcios (utilidade) do principal (proprietrio, que pode no exercer o controlo nem ser to bem informado como o agente, mas
que o dono do capital) em vez dos seus prprios benefcios. Assim, os objectivos, a
ma que seja no melhor interesse do agente atingir o que constitui o melhor interesse
reformas sobre o eleitorado, embora as suas posies relativas e as suas motivaes sejam
exemplo, colmatar os desequilbrios macroeconmicos), altrusmo (por exemplo, minimizar as mais abjectas manifestaes da pobreza) ou interesses perversos e de longo pra-
zo (tais como, por exemplo, obter vantagens comerciais ou outros interesses polticos).
O interesse do agente derivado do facto de que o seu eleitorado pode ser a sua razo
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de ser (por exemplo, o eleitorado vota no agente ou o agente financiado para fornecer
servios ao eleitorado). O principal no est directamente ligado, nem presta contas ao
eleitorado do agente, enquanto o agente presta contas ao principal, em primeiro lugar, e
da, que pertence ao principal) do controlo do processo poltico (exercido pelo agente),
o principal (doador) no pode garantir completamente que o agente (receptor) imple-
ceiras e tranches flexveis) pode no criar incentivo para o agente cumprir com as reformas polticas e os objectivos do principal. Por um lado, a assimetria de informao
deciso sobre sanes por parte do principal. Adicionalmente, a manipulao dos fluxos da ajuda pode no s penalizar o agente pela falta de compromisso e no adopo
e/ou implementao das reformas, mas pode tambm afectar o eleitorado do agente
devido consequente falta de recursos. Isto pode desencorajar o uso das sanes por
parte do principal para penalizar ou motivar o agente, e pode unir o agente e o seu
eleitorado contra o principal. Igualmente, outros interesses polticos ou econmicos
de mais longo prazo por exemplo, no permitir a reverso de um processo de demoDependncia de Ajuda Externa Desafios para Moambique 2011
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cratizao ps-conflito ou de acordos comerciais ou de explorao de recursos naturais podem tambm desencorajar o principal de aplicar sanes ao agente.
(governo receptor), embora possa prejudic-lo de tal maneira que o receptor acabe
por perder legitimidade poltica (mas isto geralmente acontece custa de incapacitar
o agente receptor de prestar servios ao seu eleitorado, o que pode unir o eleitorado e
o agente contra o principal).
o agente dispe, o que, por seu turno, depende de vrios factores: a diferena entre as
preferncias do principal e do agente; o compromisso, espao poltico e capacidade
burocrtica do principal em seguir os seus objectivos e aplicar sanes; a vontade, habilidade e organizao dos grupos nacionais de interesse para articularem estratgias e
fazer presso a favor ou contra as reformas de acordo com as suas preferncias, ou com
as preferncias do principal (doador) ou do agente (governo receptor), entre outros.
ser a melhor opo para manter o agente no domnio das polticas aceitveis para o
principal (doador) e num curso de aco consistente com o programa de reformas
adoptado. Um tal agente (que ao mesmo tempo joga o papel de principal por via de
11
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ownership ou apropriao) estar mais empenhado nas reformas desejadas pelo principal (doador), ser mais capaz de resistir presso social para abandonar as reformas
e manter o programa de reforma em prtica, por mais difcil e impopular que o pacote
de reformas seja. Portanto, o sucesso (medido pela implementao do pacote de reformas e no pelo seu impacto poltico, social e econmico) depende, em alto grau, do
ownership (ou, pelo menos, apropriao) do programa de reformas pelo agente (Bird,
1998; Dollar e Svensson, 2000; Edwards, 199; Killick, 1995; Killick, Castel-Branco e
Gerster 2005).
problema do principal-agente nas organizaes e firmas, mas pode ser crucial quando
este quadro analtico aplicado ao debate da poltica de desenvolvimento nacional. Num
ambiente democrtico, o eleitorado do agente (receptor) elege o agente mas no tem nenhum impacto sobre o principal (doador). Mesmo quando a eleio no problema
para o agente, a agitao social pode ser.12 Numa anlise neoclssica simplista, o agente
receptor que pretenda maximizar a sua utilidade ter de procurar ser popular (para ser
reeleito ou evitar agitao social), mesmo que a popularidade seja de curto prazo.
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Por seu turno, tal crena refora ownership e apropriao (Morrissey, 2004, 2001 e
1999; Paris High Level Forum, 2005; Cramer, Stein e Weeks, 2006; Helgstrom, 1999;
Lahiri e Raimondos-Moller, 2002; Mosley, 1988; Mosley, Harrigan e Toye, 1995;
Commission for Africa, 2005).
muito especfico (a anlise das relaes entre propriedade e gesto/controlo dentro das
firmas no contexto das teorias de jogos) e muito diferente das complexidades da economia
Uma das fragilidades deste quadro analtico reside no facto de que no analisa
deres e outros direitos polticos e liberdades cvicas) do que com o funcionamento real da
sociedade, com a relao entre economia e poltica e com os conflitos e tenses em torno
das opes de desenvolvimento. Num certo sentido, estes modelos preocupam-se em dar
voz (direito diferena), mas no se preocupam com o contedo (opes) reais da voz
que forma o fundamento do conflito.
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complexo de pressupostos irrealistas: que as instituies, como indivduos, tm conhecimento, liberdade e autonomia para escolher o conjunto de opes que maximizam os
seus benefcios (e que sempre sabem quais so esses benefcios e como alcan-los); que
as opes esto poltica, tcnica, burocrtica e institucionalmente disponveis; que estas
receptores (Easterly, 2006 e 2007; Sachs, 2006), mas mantm a regra de ouro do indi-
vidualismo metodolgico (Fine, 2001). As crticas variam entre as que promovem uma
abordagem burocrtica e tecnocrtica internacionalmente aceite que liga as organizaes
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demos avanar sem uma viso africana (citado em Cabral, Farrington and Ludi, 2006).
Ou, como sublinhado pela Declarao da Unio Africana sobre a NEPAD, ...a [NE-
quem que em frica detm o poder de definir o que africano e, portanto, autntico e
genuno, que o mesmo que perguntar de quem o renascimento (definidos social e
historicamente, em vez de geograficamente) de que se est a falar.15
emergir dela. O desenvolvimento social e econmico envolve uma disputa contnua pela
ncia, e que implicaes tem para a identificao e escolha dos assuntos a tratar, como
esses assuntos so tratados e quem beneficia e perde com isso. O que mais importa no
da agenda e interesses de cada um, dos contextos sociais, econmicos e polticos e da his-
tria social e poltica das relaes entre esses agentes sociais. No contexto da dependncia
O relatrio da Comisso para frica 2005 tambm expressa o conceito de uma frica da
mesma maneira em que o faz a maior parte da literatura nacionalista africana. Para uma mordaz
e interessante crtica histrica e poltica da autenticidade africana, vide Tutashinda 1978. Uma
crtica adicional, num contexto diferente, est em Castel-Branco 2007c.
15
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podem diferir substancialmente entre eles. Assim, as estratgias de luta por ownership (ou
influncia) podem seguir caminhos variados em busca de solues diversificadas para problemas diferentes. Uma das estratgias possveis um dos intervenientes, o agente social
mais fraco, procurar exercer ownership aparentemente sem ter nenhuma estratgia prpria
nem nenhum interesse em desenvolver alguma estratgia. Se o agente social mais fraco
souber, ou pressentir, que a sua voz (ou interesses) tem pouca probabilidade de ser ouvida
(ou considerados), a sua estratgia de influncia, ou exerccio de ownership, pode ser cons-
seguir as decises do principal, mas incluir os seus prprios interesses de forma disfarada.
Ownership , assim, exercida sem disputa directa com o principal (Mosley, Harrigan e
Toye, 1995; Mosley, 1988; Macamo, 2006; Killick, Castel-Branco e Gester, 2005).
bilidades), ligaes (e presses polticas, econmicas e sociais que delas emergem), e opes
crucial para a anlise da poltica de desenvolvimento, tomada de deciso e avaliao do
desempenho, e muito mais til do que as abordagens prescritivas que focalizam as ligaes
entre ownership e compromisso ou adequao. Para alm disso, que significado podem ter
o compromisso com ou a adequao de um conjunto de polticas e opes se estas polticas e
opes forem discutidas independentemente das dinmicas sociais e polticas de conflito e
contestao relacionadas, precisamente, com a identificao dos problemas a tratar e a escolha das prioridades, polticas e opes? Quem se compromete com que polticas e opes
Alm do mais, esta abordagem tambm tem fortes implicaes para a avaliao
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que a natureza social do poder do ownership uma determinante das opes sociais e
As lutas sociais por ownership afectam a forma como o sucesso definido e medido,
na mesma medida que a anlise de sucesso reflecte a dinmica das lutas sociais, eco-
ortodoxa baseada nas teorias de jogos) ou adequao social das reformas polticas,
econmicas e sociais (perspectivas heterodoxas).
que liga ownership com a disputa e conflito sociais acerca da influncia sobre a dinmica
das questes colocadas pelos conflitos, tenses e contestao em torno das escolhas,
opes e dinmicas de desenvolvimento. Assim, a expresso ownership da poltica de de-
senvolvimento pelo governo receptor no significa nada, j que no diz nada sobre a natu-
com ownership. Deste modo, os governos receptores, os doadores e outros grupos sociais
de interesse podem no s ter percepes diferentes de ownership, como tambm estas
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tidimensional, estrutural e dinmica, nomeadamente no tocante s finanas17, escolhas polticas, construo institucional, cultura de servios cvicos e organizaes da
As dinmicas da dependncia da ajuda foram construdas desde os anos 1980, como resultado da
situao de emergncia criada pelo colapso econmico e pelos efeitos combinados da guerra e de
uma grave seca regional (Ratilal, 1990). Desde 1987, ainda sob condies de guerra generalizada
(o acordo de paz s foi assinado em Outubro de 1992), o Governo de Moambique embarcou
na implementao do seu Programa de Reabilitao Econmica, recomendado e apoiado pelas
instituies de Bretton Woods e pela comunidade doadora em geral. Do ponto de vista do
Washington Consensus, Moambique adoptou reformas de poltica econmica ss. Duas dcadas
e meia mais tarde, a economia cresceu e a paz foi consolidada mas a dependncia da ajuda
externa penetrou em todos os poros da esfera social, econmica e poltica.
17
Mais de 60% da despesa pblica, incluindo a despesa no registada no oramento, so financiados
atravs da ajuda. O dfice da conta corrente em 2008, incluindo a contribuio dos megaprojectos
de recursos naturais para exportao, rondava US$ 1 bilio, o que era equivalente a 14% do
PIB real. Este dfice maioritariamente financiado atravs da ajuda internacional. Apesar dos
seus relatrios optimistas sobre a economia de Moambique, o FMI interveio fortemente para
financiar as reservas externas oficiais do Pas em 2009 e 2010. Entre 2005 e 2008, o total do
fluxo da ajuda ao desenvolvimento para Moambique, do qual 90% financia despesas pblicas
(dentro e fora do oramento), flutuou em torno de 25% do PIB (estatsticas oficiais obtidas a
partir de http://www.ine.gov.mz, Castel-Branco, 2007; Castel-Branco, Sulemane et al, 2005;
Castel-Branco, 2010a; Castel-Branco, Ossemane e Amarcy, 2010; Ernst & Young, 2006a).
16
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que acrescenta mais rigidez ao espao poltico e tem sido recentemente reconhecido
dos interesses dos grandes investidores estrangeiros com os dos grupos emergentes de
capitalistas nacionais rendeiros ligados ao poder poltico instalado (De Renzio e Hanlon, 2007; Macamo, 2006; e Castel-Branco, 2010a, 2004a, 2004b e 2002a). Logo, as
polticas pblicas tendem a ser defensivas e altamente receptivas, de uma maneira no
Para maximizar os fluxos de ajuda externa, o governo opta por mostrar liderana
do Produto Interno Bruto (PIB), a taxa de inflao, o controlo do dfice fiscal dentro de
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nfase no bom desempenho relativamente a estes indicadores esconde tanto a estrutura e dinmicas produtivas e de investimento, de natureza extractiva, que esto sendo
rodo mais longo possvel faz sentido como estratgia de sobrevivncia poltica num
contexto de pobreza generalizada e de acumulao primitiva de capital. A qualidade
da ajuda, determinada pelo seu enquadramento atravs de um cenrio fiscal e de despesa pblica de mdio prazo focado na diversificao e articulao da base produtiva, diversificao e alargamento da base fiscal e reduo acelerada da dependncia financeira externa, de importncia secundria num ambiente de extensiva e intensiva
dos condicionalismos associados ajuda, o que pode pr em causa os interesses fundamentais do agente (por exemplo, o interesse de associao das elites econmicas e
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elites polticas e econmicas se misturam geram inconsistncias e fraquezas institucionais e inconsistncias de polticas difceis de gerir.
beral e de competio livre, mas capitalista; o governo tem que se confrontar com o
ca dos recursos financeiros disponveis, o governo opta por uma estratgia com duas
componentes. Por um lado, promove uma crtica nacionalista s prticas dos doadores,
denunciando e criticando a interferncia poltica externa e as retricas polticas liberais. Para que esta componente da estratgia surta efeitos concretos, o governo precisa
privilegiam interesses comerciais nas relaes internacionais, e das parcerias pblico-privadas (PPPs), favorecidas pelos novos parceiros e pelas multinacionais. Os parceiros
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que poderia aumentar as receitas fiscais muito significativamente uma clara opo
de poltica e direco de acumulao econmica em favor do grande capital (Castel-Branco, 2010a; Ossemane, 2011; Massarongo e Muianga, 2011).
micas que, na sua ptica, melhor servem os seus objectivos polticos de sobrevivncia e
a eles associadas com recurso estratgia das zonas econmicas especiais e plos de
desenvolvimento, sem um quadro macroeconmico claro de integrao sustentvel des-
e de outras fontes) das rendas dos recursos, o governo promove a acumulao privada
dessas rendas. Um terceiro exemplo a preferncia e prioridade dada ao endividamento
PIB, tem crescido rapidamente ao longo das ltimas duas dcadas, mas este crescimento
pouco contribui para fornecer bens bsicos de consumo a baixo custo e para alimentar
os processos produtivos com insumos de qualidade e baratos. Em vez disso, o enfoque
tem sido dado produo de mercadorias para exportao em forma primria (Castel-
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crescido cerca de 41% enquanto a produo alimentar real per capita tenha diminudo
cerca de 9% (DNEAP, 2010), e que o dfice corrente e a dvida pblica tenham tendncia
para se agravar (Castel-Branco, 2010a; Ossemane, 2010; Ossemane, 2011; Massarongo e
AP, 2010), a incapacidade da economia fornecer bens bsicos de consumo a baixo custo ao
mercado domstico e de gerar empregos decentes em larga escala teve por consequncia
que o crescimento econmico altamente ineficaz em reduzir pobreza. Em termos glo-
receptor (agente) e doador (principal), mas sim no conflito entre diferentes grupos,
interesses e perspectivas sociais de desenvolvimento que lutam por ownership (ou
exerccio de influncia) sobre as decises de poltica pblica e a sua implementao.
certo pacote de reformas em troca de fluxos financeiros, mas que, tambm, esteja sob
resistir ou ajustar a reforma, pode ser forada a escolher uma estratgia defensiva para
a sua prpria proteco poltica que assegure (i) que os doadores vejam que o seu pa-
cote de reformas est sendo adoptado mas que a resistncia social s reformas forte,
embora no afecte o compromisso da agncia com a reforma, e (ii) que os oponentes
e que o espao poltico para a iniciativa e inovao institucional limitado. Uma das
vrias formas de atingir este resultado abdicar de tomar decises estratgicas nos
casos em que estas decises podem ser contestadas e nenhum grupo de interesse suficientemente forte e homogneo para impor o seu interesse ao conjunto da sociedade
com contestao mnima (Chang, 1996).
ou do alto custo social das reformas a algum. A agncia receptora pode liderar a implementao da reforma e, ao mesmo tempo, deixar aberta uma porta de fuga para inverter
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decises impostas pelo principal (doador). Tem mesmo sido argumentado que algumas
agncias doadoras aceitam partilhar ou assumir as culpas, desde que a agncia receptora
implemente as reformas definidas (Berg, 2002; Beynon, 2002; Hopkins, 2002; Cassen,
1994; Morrissey, 2004; Mosley, 1988).
de de definir para que sectores deve a ajuda ir). Este funcionrio argumentou que
mais fcil o governo central responsabilizar os doadores pelas decises de aloca-
lhendo adoptar a poltica que lhe imposta por um doador e que til para um grupo
de interesse fundamental na indstria (os comerciantes), para depois devolver a culpa
pelas perdas de postos de trabalho e capacidade industrial para o doador.18
nmica nacional, o governo no abdica do controlo poltico nem to pouco das estra18
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pode dizer-se que o Governo de Moambique tem ownership sobre uma estratgia
informal que no est explcita e lidera a implementao de uma estratgia formal
sobre a qual no tem interesse em deter ownership.
No obstante o quo frustrante possa ser para os outros, isto pode ser uma aborda-
gem racional para obter ganhos a curto prazo numa estratgia de sobrevivncia poltica
maximizar os fluxos da ajuda. O governo no estar interessado em declarar ou mostrar onwership por tal programa de reforma, mas tentar mostrar empenho, se no a
tal modo que a sua estratgia seria a de no ter nenhuma estratgia bvia, a no ser
seguir o que os doadores prescrevem, mostrando empenho em seguir mas tambm
mostrando que obrigado a seguir.
rada em torno da ideia de que a pobreza pode ser til e adequadamente descrita pela
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Em 2005, uma misso de doadores de alto nvel, liderada pela ento Ministra
governo receptor, alinhamento dos doadores com as polticas e prioridades governamentais e prestao mtua de contas (Killick, Castel-Branco e Gerster, 2005; Paris
High Level Forum, 2005). Um dos membros desta delegao declarou vigorosamente
que toda a gente sabe que a pobreza combatida com o investimento na sade, na educao, gua e saneamento e estradas, e que o que necessrio a liderana do governo
sucesso (j que toda a gente j sabe o que fazer). Ou ento, ownership significa fazer o
que toda a gente sabe ser a aco correcta o que, na prtica, no to fcil de identificar
(j que o que toda a gente sabe so ideias bem diferentes sobre o que fazer, e sabe-o em
ajuda, ownership significa que o governo adopta o programa que os doadores querem
que ele adopte antes de os doadores lhe dizerem para o adoptar (Ernst & Young,
2005a).
e desenvolvimento. Por que razo esto as pessoas privadas desses servios e da capacidade para satisfazer as suas necessidades bsicas? Como que essa privao se pode
conmica? Por que razo essa privao segue padres sociais diferenciados por gnero,
regio, grupo etrio e padro e histria de emprego assalariado e acesso a recursos
naturais? Como que as dinmicas sociais e de reaco das famlias e indivduos con-
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dutiva numa base social e regional mais ampla, que envolvem funcionrios do gover-
social incentivados por fluxos massivos de ajuda (Killick, Castel-Branco e Gerster, 2005;
Ernst & Young, 2006a e 2005; KPMG, 2006; Castel-Branco, 2007). Supe-se que a
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foi a forma preferida para o fornecimento de servios agrcolas. Este princpio, que
consistente com a ideologia da superior eficincia do mercado livre, foi imposto pelos
-Branco, 2005); os ganhos sociais de alguns servios agrcolas so mais altos do que
os ganhos privados, o que apela interveno pblica; quando disponveis, os servios
agrcolas para pequenos agricultores confinaram-se assistncia tcnica bsica em
culturas de alto valor comercial, como o tabaco e o algodo, provida e controlada pelas
ciais indicam que o uso de agro-qumicos por parte dos pequenos produtores agrcolas
nacionais praticamente restrito aos produtores de tabaco e algodo (Ministrio da
Agricultura, 2005).
escritrio sem qualquer impacto real sobre a qualidade de qualquer servio, nem
sobre o desenvolvimento da actividade agrcola comercial.
Portanto, se o governo acredita que o seu espao poltico exguo e que tudo o
que pode fazer implementar o que toda a gente j sabe ser a boa prtica, lgico que na
fluxos de ajuda. Se, em torno da questo em debate, no houver grupos de presso com
suficiente clareza e poder para influenciar a poltica do governo em direco oposta
dos doadores como acontece, por exemplo, com o debate sobre recursos naturais
ento a prioridade do governo fica a garantia do influxo de ajuda, pelo que opta por
seguir o que toda a gente sabe imposto pelos doadores.
depender de questes que no esto relacionadas com ownership e liderana da reforma. As questes de que o compromisso da agncia doadora pode depender, para alm
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vantagens, a curto e mdio prazo, que nada tm a ver com os objectivos iniciais da
reforma poltica.
to. Se o sucesso medido pelo nmero de activos privatizados e o tempo levado a pri-
eram internas e externas. Internamente, a presso para privatizar veio de trs fon-
tes. A nova burguesia nacional emergente, que iria herdar a maior parte dos activos
lhores salrios (conforme lhes havia sido prometido por um governo que, na altura,
ainda era visto como garante dos interessasses dos trabalhadores, embora apregoasse
da venda das empresas; e a mdio prazo, atravs do aumento das receitas a partir dos
ganhos da eficincia esperados ao nvel das empresas, resultantes da privatizao. O
governo estava tambm interessado em atrair, para uso produtivo, activos financeiros
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ferir recursos do sector pblico para o sector privado como forma de desenvolver o
para privatizao (nmero e mesmo nomes das empresas a serem privatizadas, bem
como os cronogramas de privatizao) como parte fundamental do condicionalismo
poltico ligado ao desembolso da ajuda externa (Castel-Branco, 2002a e 1999; Castel-Branco e Cramer 2003; Cramer, 1998).
qualidade, de formao, fiscais e de emprego para as empresas privatizadas (Castel-Branco, 2002a e 1999; Castel-Branco e Cramer 2003; Cramer, 1998).
ciais lquidos da privatizao mostram que mais de 40% das empresas privatizadas
foram falncia e as perdas lquidas dos empregos foram altas (cerca de 15.000 empregos s na indstria do caju). O grosso do novo investimento privado realizado aps
Os Policy Framework Papers (PFP) eram documentos de poltica acordados entre o FMI, o
Banco Mundial e o Governo de Moambique, geralmente vlidos por dois anos, que vinculavam o governo a uma direco detalhada de polticas e planos de aco para o perodo coberto.
Estes documentos precederam os Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), nos quais as estratgias e planos de aco dos governos da maioria dos pases menos desenvolvidos se inspiram
(incluindo, obviamente, os vrios PARPA e o mais recente PARP em Moambique).
Dependncia de Ajuda Externa Desafios para Moambique 2011
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directas. Os ganhos fiscais dinmicos foram mnimos, quer porque muitas empresas
ship estrangeira na rea de minerais, energia e mercados oligopolistas (maioritariamente desligados do resto da economia devido ao seu muito limitado impacto sobre
pblico para o privado. Para alm destes efeitos, os resultados das privatizaes so
ambguos e mistos.
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certo grau de ownership, pelo que a privatizao foi adoptada com relativa facilidade,
reforma e os seus resultados, pois, uma vez que as motivaes so aceites e as refor-
pode ser partilhada por vrios grupos perseguindo interesses diferentes, mas ownership da conduo prtica da implementao das decises exercida pelos grupos mais
tizao, mas tal compromisso no tinha nada a ver com a ownership e liderana. As
externos parecem ter sido de longe mais importantes para encorajar o compromisso
do governo do que quaisquer teorias sobre ownership.
Para alm do mais, o governo nunca aceitou a culpa pelos maus resultados no
que respeita ao impacto social e econmico das privatizaes. A culpa foi desviada
para os doadores, enquanto o governo ganhava o elogio por duas medidas de sucesso:
a transferncia dos activos do sector pblico para o sector privado e a escala e velocidade das privatizaes.
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privado. Por isso, o principal resultado do processo de privatizao foi essa transfe-
ponto de vista produtivo e de propriedade) e do acar (verticalmente integrada e oligopolista, com pontos de referncia dominantes claros para a articulao dos interesses da indstria) ajudam a ilustrar outro processo: como que interesses dominantes
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e aces de algum podem mudar as prprias condies em que a estratgia est baseada e as influncias que actuam sobre o Estado e a estratgia na ronda seguinte de
negociao de polticas (Kim, 1997; Koo (ed.), 1993; Lie, 2000; Shin e Chang, 2003;
Chang, 1996).
cipais semelhanas e diferenas entre estas duas indstrias, para alm das diferenas
tcnicas associadas aos seus processos de produo.22
nais da indstria aucareira, o governo aprovou uma poltica industrial do acar desenvolvida em torno de trs pontos principais: (i) definio de aucareiras prioritrias para a privatizao e reabilitao (isto , entrada restrita) para evitar capacidade
excessiva e deteriorao dos preos aos produtores; (ii) poltica de preos baseada
numa taxa aduaneira flexvel sobre o preo das importaes, para evitar que o preo
domstico casse abaixo de um certo preo mdio histrico mundial, de tal maneira
que a renda interna fosse partilhada entre os produtores e o Estado, em vez de apropriada pelos comerciantes nacionais ou pelas indstrias externas; e (iii) desenvolvi-
para tirarem vantagem das quotas preferenciais e evitar ter que vender o acar a um
tes (estabelecidas historicamente) e as polticas adoptadas altamente integrada verticalmente a nvel interno (cada aucareira incorpora a produo de cana, bem como o
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dos produtores de acar. Esta associao funciona como um oligoplio para a negocia-
a poltica de preos para o acar mas no o conseguiu por causa da presso e do lobby
organizado da indstria, do apoio das companhias aucareiras internacionais e finan-
para liberalizao ter reduzido desde ento, o FMI ainda insiste que a liberalizao a
melhor opo e que a poltica de preos deve ser revista regularmente, como se as con-
amndoa do caju maioritariamente uma actividade camponesa familiar. Os camponeses, os comerciantes e os industriais (que processam a amndoa de caju) tm interesses divergentes. Antes da privatizao, as exportaes da castanha em bruto eram
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pelo que a economia podia ganhar mais divisas exportando a castanha em bruto. Isto
devia-se a trs factores: (i) as condies precrias das empresas na altura das privatizaes; (ii) o baixo e voltil preo mundial para a castanha de caju processada; e (iii) o
trs pontos cruciais relacionados com a indstria do caju. Primeiro, a ndia e o Vie-
Vietname, que promoveram as suas capacidades de processamento, atingiram economias de escala e nveis de eficincia mais altos na logstica da produo e da cadeia de
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INVESTIMENTO:
Dos 230 milhes de dlares americanos investidos, 70% so emprstimos estrangeiros concedidos por corporaes financeiras e agncias
multilaterais internacionais. O investimento privado foi feito depois
de as polticas de preos, de limitao de entrada de novos agentes e
de coordenao do comrcio terem sido adoptadas.
ESPECIALIZAO NO NEGCIO:
Todas as corporaes so especializadas em acar, controlam a produo e comercializao de acar em outros pases da frica Austral,
so influentes nos mercados internacionais e organizam as suas prprias cadeias de fornecedores.
A ESTRUTURA DA INDSTRIA:
Maioritariamente unificada, porque as actividades agrcola e de processamento esto integradas. A Tongat-Hllet detm a maioria dos
activos em duas propriedades aucareiras e a Illovo e Sena Holdings
(um consrcio de companhias aucareiras das Maurcias) so os accionistas maioritrios com uma propriedade aucareira cada. Todas so
corporaes aucareiras internacionais que controlam a produo do
acar na frica Austral.
DIFERENAS
ACAR
Dos 37 milhes de dlares americanos investidos, 60% provm de emprstimos maioritariamente concedidos pelo sistema bancrio nacional.
Em mdia, cada fbrica empregava 600 trabalhadores; duas fbricas empregavam mais de 1400.
Isto, no entanto, no diz muito sobre os grupos econmicos que detm as fbricas.
Maioritariamente fragmentada: pequenos camponeses apanham a castanha bruta, no descascada; comerciantes retalhistas compram-na aos camponeses e vendem-na para comerciantes
de maior escala, que, por seu turno, a exportam em bruto ou vendem-na a 16 fbricas de processamento de diferentes dimenses e tecnologias. A Mocita a nica fbrica detida por uma
multinacional, a Anglo-American. 11 das 16 fbricas pertencem a 7 grupos econmicos diversificados nacionais, dos quais 5, que detm 8 fbricas, esto tambm envolvidos na comercializao
e exportao da amndoa de caju em bruto*.
CAJU
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NOTA
(*)Os comerciantes que so tambm industriais tm a opo de exportar a amndoa de caju no processada ou process-la, de acordo com as mudanas e choques que podem ocorrer nos preos
relativos internacionais e a qualidade da amndoa [entrevistas com Raimundo Matule (INCAJU), Rogrio Nunes (Entreposto) e Kekobad Patel (Enacomo)]. Depois da liberalizao das exportaes da
castanha de caju no processada, todas as fbricas mencionados no Quadro 1 foram encerradas. Em meados dos anos 2000 surgiram vrias pequenas fbricas de descasque manual da castanha de
caju. As novas dinmicas desta indstria no so discutidas neste artigo porque o artigo pretende apenas ilustrar a diferena no que diz respeito a ownership entre o sector aucareiro e o do caju no
perodo de definio das polticas que decidiram os futuros dissemelhantes destas duas indstrias em meados dos anos 1990.
CONDIES DO MERCADO:
As duas indstrias enfrentam mercados internacionais complexos e imperfeitos. Menos de 10% da produo de acar comercializada no mercado mundial, sendo o
restante comercializado internamente ou atravs de sistemas de quotas preferenciais. Todos os pases produtores de acar adoptam medidas de proteco de diferentes graus e formas (quotas, taxas, etc.) contra a importao de acar bruto ou refinado, bem como de produtos contendo acar. A disponibilidade de acar no mercado
mundial instvel, porque depende de condies climatricas imprevisveis; o excedente do consumo interno e das quotas preferenciais vendido no mercado mundial
abaixo do custo marginal de produo. O preo mundial do acar , portanto, voltil. No sector do caju, muitos produtores protegem o processamento nacional. A ndia usa
medidas fiscais e outras de poltica industrial, incluindo o financiamento de importaes da amndoa de caju em bruto, para assegurar o fornecimento de matria-prima
s fbricas. O Brasil introduziu um banimento total das exportaes de caju em bruto, e o Vietname e a Indonsia aplicam altas taxas sobre a exportao de castanha no
processada. Portanto, grandes importaes de amndoa de caju em bruto tm forte probabilidade de serem transitrias, nos perodos em que o fornecimento nacional de
castanha em bruto se est ajustando expanso da indstria domstica de processamento. Enquanto os produtores africanos so os maiores exportadores mundiais de
castanha em bruto, os asiticos e latino-americanos so os maiores exportadores de castanha processada.
SEMELHANAS
Leite, 1999). O custo da logstica de entrar neste mercado disperso e fragmentado, bem
como o facto de que os comerciantes estabelecidos tm relaes multidimensionais (comerciais, financeiras, etc.) com os produtores, funcionam como factores que do vantagem
mero de comerciantes tenha reduzido a sua margem comercial por via da competio.
Pelo contrrio, segundo Pereira Leite (1999 e 1995), por exportarem castanha em
bruto, as margens dos comerciantes nacionais, depois da liberalizao, aumentaram
entre 50% e 1.000% relativamente ao que ganhariam vendendo para as indstrias
cerca de cinco anos (at 1999), enquanto as novas plantaes de cajueiros na ndia
petio; os dados que mostram que o nmero dos comerciantes formais aumentou
atravs da incorporao de mais comerciantes de grande escala com monoplio parcial na estrutura comercial oligopolista, em parte porque os processadores de castanha
convertidos em comerciantes (Pereira Leite, 1999 e 1995; Castel-Branco, 2002a). Assim, a liberalizao das exportaes no eliminou o poder de mercado exercido pelos
comerciantes e, portanto, os camponeses no receberam necessariamente preos mais
altos pelo seu produto (Pereira Leite, 1999 e 1995). Estes dados minam os argumentos do Banco Mundial e do FMI de acordo com os quais a liberalizao, em si, traria
mais competio, alocao mais eficiente de recursos e melhor distribuio de renda.
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2000; OLaughlin, 1981; Wuyts, 1989 e 1981), seria improvvel que os incentivos por
via dos preos, apenas, fossem capazes de reforar a viabilidade da produo do caju.
A maioria dos produtores de caju so habitantes do meio rural que seguem estrat-
caju, seria improvvel que eles aumentassem a quantidade de trabalho, terra, esforo e
investimento para se especializarem na produo de uma nica cultura para um nico
mercado, sobre o qual no tm nenhum controlo.
que foram adoptadas? Primeiro, o Banco Mundial estabeleceu como condio para a
para terem acesso matria-prima a preos baixos. Os sindicatos apoiavam os industriais por causa das ameaas sobre os salrios e empregos que surgiam com a liberalizao. Os comerciantes e os industriais criaram as suas associaes para coordenarem
estratgias e lobbies, mas, por causa da estrutura e das dinmicas da indstria, a aco
gum pde decidir para onde os rendimentos iriam, nem pde impor essa deciso
(Castel-Branco, 1999; Castel-Branco e Cramer, 2003; Cramer, 1999; Chang, 1996; e
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na discusso da taxa de exportao e os dos preos dos factores (Cramer, 1999), sem uma
clara estratgia industrial a emergir deste debate. Em geral, no houve nenhuma an-
lise sistemtica de todas as outras condies que poderiam ajudar a indstria do caju a
desenvolver-se, nomeadamente o acesso a financiamento para o fundo de maneio e inves-
taes da castanha de caju em bruto. Esta deciso, que dois anos depois foi alvo de
reviso e parcialmente revertida pelo parlamento, resultou no encerramento de todas
50%, devido a diferentes factores, o mais importante dos quais foi a reduo das importaes indianas e do Vietname (Africa America Institute, 2001; Hanlon, 2000). Adicionalmente, como seria de esperar, os principais vencedores da reestruturao global da
indstria do caju tinham sido os grandes comerciantes/exportadores de castanha no processada em Moambique (a curto prazo) e as indstrias de produo e processamento de
caju da ndia e do Vietname (a curto, mdio e longo prazos).
O estudo comparativo das indstrias do acar e do caju revela dois problemas co-
e o governo tomam como certo que a liberalizao quase sempre possvel e benfica.
No caso destas indstrias, eles no foram capazes de compreender que, num mercado em
outras palavras, seria irracional para as indstrias do acar e do caju desperdiar vantagens estratgicas baseadas em polticas (proteco ou outras) quando tm de operar num
mercado em que outros agentes so protegidos de uma ou de outra forma (vide Caixa
1). Segundo, nos dois casos, o governo foi um agente reactivo, que seguia a orientao e
a presso das foras dominantes e mais articuladas, fossem elas organizaes financeiras
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viso. O facto de que os resultados das duas indstrias foram to diferentes fundamen-
talmente o resultado das diferenas nas capacidades, estruturas e dinmicas das indstrias
e empresas, que afectam a capacidade das empresas influenciarem polticas, e das alianas
internacionais que tambm afectaram a determinao das opes para estas indstrias.
Este debate revela dois outros aspectos importantes para a formulao de pol-
pacidade do Estado gerar uma estratgia articulada para a indstria como um todo,
tornando-se, pois, mais vulnervel s presses do Banco Mundial e do FMI.
Um outro lado deste problema que, no caso do acar, o rent seeking foi limitado,
porque os rendimentos foram claramente alocados desde o incio e a associao dos produtores facilitou a cooperao na partilha de rendimentos. Mesmo na presena de um Estado
reactivo, os produtores de acar impuseram uma poltica e obrigaram a sua implementao. Na indstria do caju, as associaes de produtores e de comerciantes surgiram para
organizar o rent seeking competitivo entre si, porque a alocao dos rendimentos era uma
questo em aberto a ser resolvida por via da competio. Como os grandes comerciantes/
Segundo, retirar-se da indstria foi sempre uma opo mais fcil e mais realista
jogou um papel mais importante nas decises de investimento no acar do que no caju.
O processamento da castanha de caju era feito em pequenas e mdias fbricas de traba-
que o caju era apenas uma das muitas actividades no relacionadas. Assim, os produtores
industriais do caju tinham mais opes e menos compromisso com a indstria e produtos especficos. Para desenvolver o seu compromisso na indstria, o que faria sentido em
termos de industrializao e ganhos de exportao a longo prazo, as polticas e estratDependncia de Ajuda Externa Desafios para Moambique 2011
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gias teriam que de ser discriminatrias a favor da indstria. Isto exigiria uma estratgia
para reestruturar a indstria inteira, incluindo a possibilidade de criao de uma indstria verticalmente integrada e um Estado que fosse estratgica e selectivamente activo e
os incentivos (em particular o estabelecimento e alocao de rendas por via das polticas
de preos, restrio entrada e coordenao do comrcio) serem importantes para re-
caso do caju, a fragmentao social e produtiva da indstria impediu que tal interesse
dominante se manifestasse com clareza, da resultando a imposio da vontade do
doador aliada a um dos vrios grupos de interesse, os comerciantes.
liderana. Mas no caso do acar reagiu num contexto de interesse dominante e gros-
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alto interesse nacional, exige, para alm do espao poltico, que as percepes de crise,
prioridades e opes, que definem o contedo e direco do pacote de reformas, sejam
partilhadas e aceites por todas as foras sociais dinmicas, articuladas e influentes na
tas, gestores, funcionrios pblicos, acadmicos, etc. Contudo, em cada caso em que
tais interesses especficos so articulados e expressos com suficiente detalhe e subs-
dominante), ento eles sero menos vulnerveis disputa poltica, social e econmica e, portanto, influncia democrtica. Assim, ownership e liderana parecem estar
ligados ao poder, disputa de poder e capacidade de articular e exercer o poder, e alto
interesse nacional no mais que uma articulao ideolgica e retrica desse poder.
rea de disputa e conflito, que reflecte o poder e as relaes de poder, tanto em torno
Obviamente, se o interesse nacional descrito de forma to ampla e vaga como, por exemplo,
reduo da pobreza ou crescimento acelerado, ento possvel ter todos os grupos e organizaes sociais includos no mesmo interesse. No entanto, uma tal definio do interesse
nacional seria intil do ponto de vista de ownership, liderana e empenho, porque no ofereceria
qualquer ponto de referncia para a direco poltica, social e econmica concreta. Por exemplo,
reduo da pobreza pode ser definido em termos meramente individuais, como o faz o discurso
presidencial de Guebuza em Moambique, conduzindo a ideias como enriquecimento pessoal
com base na privatizao das rendas sociais dos recursos naturais ou outros meios, ou mudana
da atitude miserabilista dos pobres (Brito, 2010); ou em termos dos padres de acumulao,
conduzindo a argumentos sobre a mudana dos padres e estruturas sociais de produo e de
apropriao e utilizao social das rendas dos recursos (Castel-Branco, 2010a). A questo de
fundo, portanto, no reduo de pobreza, com a qual todos concordam, mas o entendimento
da questo e os processos polticos e econmicos antagnicos que emergem desse entendimento.
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liao de sucesso. Esta disputa e conflito ocorre dentro do Estado e entre o Estado
o e expresso dos interesses, agendas e poder por parte de quaisquer destes agentes
so desenvolvidas num quadro dinmico que incorpora disputa, conflito e alianas
volvimento, uma vez que tais escolhas e caminhos so sociais, polticos e econmicos,
com muito pouco espao para uma optimizao racional (no sentido a-social e a-poltico
de encontrar o melhor em termos absolutos). O que seria uma deciso racional para um
campons, para um comerciante, para um industrial e para um trabalhador da indstria
do caju, se a pergunta qual a deciso racional a tomar? tivesse sido feita a cada um
da dinmica poltica, social e econmica do poder. Sendo assim, nenhum agente goza de
direitos exclusivos de ownership dos processos sociais, polticos e econmicos. H vrias
razes para que assim seja.
entre eles e os seus interesses, no existem a no ser no mbito da sua relao com
os outros em condies sociais, polticas e econmicas especficas e historicamente
e que no esto sob o controlo completo de nenhum grupo (Fine e Saad-Filho, 2004;
Cole, Cameron e Edwards, 1991).
vem, todos os grupos exercem algum grau de influncia sobre os outros, e nenhuma
agncia livre dessas influncias. Assim, nenhuma agncia tem autonomia total para
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so, isto , socialmente construdas (Fine e Rustomjee 1996; Fine e Saad-Filho 2004;
Castel-Branco 2002a).
delos de governao existam no seu estado puro, tal como definido teoricamente. Por
exemplo, foi bem documentado que a ajuda geral ao oramento do Estado, que teori-
rvel s dinmicas polticas dos doadores e da relao entre doador e governo receptor
do que a teoria prev. Para alm do mais, a ajuda geral ao oramento acompanhada
por regras, processos de fiscalizao, mecanismos paralelos de negociao (centrados
mais na gesto do que na poltica) e listas de indicadores de desempenho, que obrigam
a questionar se efectivamente existe algum espao para o governo receptor formular
alguma poltica (De Renzio e Hanlon, 2006; Fraser, 2006; Macamo, 2006; Hodges e
Tibana, 2005; Plank 1993).
resultado, modelos racionais de ownership no passam no teste da vida real. Mesmo que,
formalmente, o governo e os doadores exeram ownership, eles fazem-no num ambiente
de disputa que no totalmente controlado por nenhum deles e, como resultado, esto
sujeitos influncia desse ambiente na tomada de decises, na sua implementao e
monitoria. Nas seces anteriores, foram apresentados vrios exemplos que sustentam
este argumento. Segundo: ownership uma questo mais da substncia do que da for-
conflito de diferentes grupos e do disputado poder para influenciar decises, a sua im-
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social, poltico e econmico em que a disputa do poder toma lugar e, por consequncia,
da natureza e opes escolhidas pelo governo. Condicionalismo poltico, em si, no pode
determinar a natureza e opes escolhidas pelo governo.
do processo poltico, uma vez que no considera a influncia dos interesses conflituantes,
presses e opes, ideias e aprendizagem da concepo de polticas.
processos bastante complexos que envolvem interaces de diferentes tipos entre organizaes e agncias, capacidades, qualificaes, grupos de interesse, percepes, desafios, presses e ligaes muito diferentes. Assim, os pacotes de reforma poltica tm
muitos owners, e precisam de ter muitos owners.
nada sobre como que se chegou a essa concluso, como que o programa de educao
vai ser desenvolvido e financiado, quais so as prioridades temticas, quais so os meca-
que funciona o processo pelo qual sero ligadas a educao e as necessidades industriais,
etc. Todas estas questes so determinantes importantes da direco e do sucesso do programa e envolvem uma cooperao inter-organizacional muito forte e complexa. Muito
provavelmente, o total desenvolvimento e implementao do programa precisam de uma
substancial assistncia tcnica externa. Todos estes factores e processos afectam a substncia do produto final.
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tativas e resultados das escolhas sociais, econmicas e polticas. Assim, por exemplo,
at que ponto que uma deciso do governo de privatizar os servios (gua e energia) responde a presses fiscais, constrangimentos de capacidade, interesses sociais
que ponto tais decises afectam, de forma diferente, diferentes indstrias e grupos
sociais, e quem perde ou beneficia das polticas? Estas, e outras, questes podem ser
colocadas em relao a quase qualquer que seja o programa de reforma poltica com
alguma substncia.
isoladas das foras e presses sociais, econmicas e polticas que elas tentam servir
atravs do programa de poltica. A questo fundamental sobre quais so os interesses, capacidades e dinmicas sociais que dominam e so articulados atravs de tais
agncias e reflectidos nos programas de polticas cuja ownership reivindicam.
OWNERSHIP E APRENDIZAGEM
O desenvolvimento e a implementao de polticas so influenciados pelo con-
estas questes so estruturadas, que dados sero gerados e recolhidos e como podem
ser interpretados os resultados.
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rativas que as ajudam a alcanar os objectivos que procuram. Por exemplo, as agncias
receptoras que procuram maximizar as receitas da ajuda podem adoptar pacotes de reformas polticas e terminologia analtica que sabem ser o que os doadores procuram antes de providenciarem ajuda. Enquanto o doador pode ser levado a crer que o potencial
receptor um reformador genuno que merece ser apoiado, o caso, na prtica, pode ser
o de o receptor estar apenas a aplicar lies aprendidas sobre como atrair os doadores.
Num frum sobre a eficcia da ajuda que teve lugar em Viena25, um acadmico do
vez em onze anos, um programa social e econmico para dois anos sem o envolvimento
directo do pessoal do FMI e do Banco Mundial. O Banco e as Naes Unidas elogiaram as qualificaes tcnicas atingidas pelo pessoal moambicano, e o governo alegou
um olhar superficial permitia facilmente notar que a nica diferena significativa entre o
AVALIAO E OWNERSHIP
A avaliao do desempenho dos programas de reforma poltica e institucional
ownership do Estado. O debate sobre os mritos relativos da avaliao centrada nos pro High Level Symposium Country-level experiences in coordinating and managing development
cooperation. [Simpsio de Alto Nvel Experincias de nvel nacional na coordenao e gesto na
cooperao para o desenvolvimento. Viena (19-20 de Abril de 2007)].
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Eastern and Southern African Regional Conference on Debt Cancellation, Maputo, 1998. [Conferncia Regional da frica Austral e Oriental sobre o Cancelamento da Dvida, Maputo, 1998.]
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cessos ou nos resultados tem sido intenso, e h uma tendncia clara, actualmente, para
uma mudana de estilo a favor da avaliao focada nos resultados.
problema da avaliao o do seu foco nos processos ou nos resultados? Que processos
ou que resultados devem ser avaliados e como que sero escolhidos? No depender
so resultados (ou processos)? Sero sempre fceis de se distinguirem uns dos outros?
Quando uma estrada construda, o processo (por exemplo, coordenao do projec-
to de estradas com actividades produtivas directas, tais como processos agrcolas e industriais; utilizao de mtodos de construo de capital ou trabalho intensivo; utilizao de
materiais locais ou importados ou de empresas nacionais ou estrangeiras) afecta os resultados dessa construo (mais ou menos impacto no desenvolvimento, sustentabilidade, externalidades positivas). Assim, o processo de construo de uma estrada contribui para os
objectivos (resultados) que se pretendem com a sua construo, e a relao entre processo
contribui para o produto final e no independente dos objectivos e resultados finais pre-
tendidos e da disputa pela apropriao do projecto para atingir tais objectivos e resultados.
O outro ponto sobre os resultados pretendidos: quais so e como sero definidos?
Uma coisa avaliar a implementao de uma tarefa, se a estrada de A para B foi constru-
tempo estipulado. A outra coisa avaliar o impacto social pretendido com tarefa (por
exemplo, promoo da comercializao agrcola, no caso da estrada, ou aumento das re-
ceitas do Estado, no caso das privatizaes), ou se o objecto (uma estrada, centro de sade,
escola, propriedade agrcola ou fbrica) pode efectivamente ser um vector para alcanar
sade, quilmetros de estradas novas e sistemas de abastecimento de gua foram construdos, mas como que essas infra-estruturas servem os seus (reivindicados) propsitos
sociais e econmicos pretendidos (que serviram de motivao para fazer o projecto).
nalidades sociais e econmicas mais amplas esto interligados de tal maneira que no
faz sentido separ-los e descartar um em favor de outro.
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dida racional de sucesso social e econmico, ou a medida depende dos interesses desejados, das questes colocadas, propostas e percepes? Se este for o caso, medir
ou avaliar o sucesso parte da luta pelo ownership de tal modo que, por exemplo, a
for colocada em geral. Se a pergunta for qualificada, as respostas podem ser diferentes.
Por exemplo, se a pergunta for ser que privatizao foi um sucesso na transferncia
de propriedade pblica para privada, a resposta poder ser sim. Mas se a pergunta
for se privatizao aumentou receitas fiscais, ou ajudou a diversificar a base produtiva, a resposta ser no.
terior, mostra que, para justificar a aco (privatizaes), um quadro idlico de razes
de privatizaes, que, por seu turno, dependem de como diferentes grupos sociais e
analistas percebem os assuntos que realmente importam e os benefcios ou perdas
decorrentes da privatizao.
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cracia; como um caso de sucesso econmico excepcional, descrito pelos seus relativamente altos ndices de crescimento econmico, mas tambm como um caso de
fracasso econmico descrito pelo seu nvel de dependncia de ajuda externa e inves-
que: enquanto um captulo descreve esta concentrao como uma medida do sucesso
dinmica pelo ownership tal como as questes que so colocadas, os indicadores que
so escolhidos, os resultados que so considerados, etc., reflectem as preocupaes da
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INTERROGAES FINAIS
Durante uma apresentao sobre investimento pblico e privado, emprego e redu-
frontado com a seguinte questo vinda da audincia: como podia o Governo de Moambique
considerar as questes [que eu estava a levantar] na anlise e desenvolvimento de polticas se
domnio do governo que sejam tomadas por agncias estrangeiras. Todas essas decises so tomadas pelo governo de Moambique mesmo as decises de permitir que as agncias externas
polticos, sociais e econmicos reais articulados? De onde vm as ideias do governo, ou das agn-
cias externas, e os interesses dominantes que se articulam atravs das ideias do governo ou de
outras agncias? Porque so umas presses adoptadas e transformadas em decises e outras no,
mesmo que venham da mesma fonte? (como foi o caso das indstrias de caju e do acar).
Existem vrios motivos para a escolha da minha resposta. Vou apenas mencionar
dois. O primeiro que muito difcil dar uma resposta elaborada perante uma audi-
ncia vasta, nos ltimos dois minutos de uma longa sesso de apresentaes e debates,
em que as pessoas se vo concentrar em compreender e lembrar. Se a resposta chocar
a audincia e o seu sistema de valores e de crenas, ento no vai ser esquecida, o que
Querer isto dizer que a agncia receptora no deve lutar por ownership e liderana
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polticos que no so completamente controlados por ningum. Se o governo aparentemente desiste do seu esperado ownership e liderana para poder culpar outros pelo que
est mal ou, simplesmente, para maximizar os fluxos da ajuda externa, ento quem poder dizer que esse governo no est a exercer ownership da sua estratgia preferida e no
est a liderar a sua prpria agenda? O artigo sugere tambm que ownership das dinmicas
e dos processos polticos no limitado a agncias individuais, tais como o governo ou os
mente s presses geradas pelos parmetros econmicos, polticos e sociais em que essa
disputa de poder ocorre. Em ltima instncia, podemos perguntar quem tem ownership da
agncia que tem ownership do pacote de reforma poltica, e de onde vm e como se articulam as
ideias, interesses e presses que do forma a esse pacote de reforma poltica? Uma verso mais
elaborada e realista desta pergunta poderia ser a seguinte: como que a disputa e conflito de
interesses e influncia na sociedade (incluindo mercados) influenciam a poltica do governo e as
suas decises e intervenes atravs dos mercados? Os casos controversos do caju e do acar,
as privatizaes e o comportamento de maximizao da ajuda por parte do governo de
Moambique (para mencionar s alguns exemplos) ilustram claramente este ponto.
processo de reforma poltica? O artigo sugere que o problema no est apenas na voz
a oportunidade de todos exprimirem os seus pontos de vista e interesses , e, por isso,
no pode ser resolvido apenas pelo exerccio de voz (Hirschman, 1970). A questo de
ownership, (ou quem e como se exerce ownership) no se limita a pontos de vista e de
ideias divergentes, mas incorpora a disputa de poder e de interesses contraditrios em
para todos os problemas fundamentais da sociedade podem ser derivadas. Alm disso,
quem detm o poder de articular as polticas numa democracia pluralista?
ser a democracia pluralista a forma mais eficaz de atingir essa viso partilhada? A
Dependncia de Ajuda Externa Desafios para Moambique 2011
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questo como alcanar tal viso partilhada. O artigo sugere que, seja qual for a viso, ela o produto de conflito e compromissos possveis em torno da identificao
bvias de prioridades, abordagens e desafios. Uma vez que tudo est includo e tudo
nificante. Qualquer abordagem que seja suficientemente geral para atrair consenso
incontestado intil do ponto de vista de poltica; e qualquer outra que seja suficien-
torno de que assuntos e interesses se desenvolve tal liderana, tal viso e tal partilha.
A resposta depende, obviamente, de cada caso e das condies sociais, polticas e econmicas que so historicamente especficas.
sugere que ownership nacional a forma menos precisa do j vago conceito de owner-
ship, tal como definido na literatura dominante. Assim, o problema com o ownership
nacional no apenas a dependncia da ajuda, mas o prprio conceito de ownership
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e processos de ownership. Por exemplo, a deciso do governo receptor de aparentemente abdicar de ownership, de modo a maximizar os fluxos de ajuda externa e minimizar a frico poltica interna, reflecte algum grau de ownership relacionado com a
cia da ajuda pode ser uma escolha estratgica para o desenvolvimento, uma vez que,
em determinadas circunstncias sociais, a escolha racional pode ser uma trajectria
de desenvolvimento dependente da ajuda (Castel-Branco, 2010a).
si? O artigo sugere que a resposta a esta questo depende das definies usadas. O
sucesso geralmente definido como o alcance de certo resultado esperado. Logo, se o
sucesso e a dependncia da ajuda so consistentes um com o outro depende do que
Poder-se-, ento, dizer que este artigo defende que ownership um conceito ana-
ltico irrelevante? No, o artigo tentou pesquisar os limites do conceito, colocando questes que o debate clssico sobre ownership no pode responder. Neste processo, o artigo
tentou oferecer um quadro analtico mais dinmico, realista e relevante para estudar
Em ltima instncia, a real e mais importante questo que deve ser colocada de
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de ajuda exigem mais do que ownership nacional, dado que dependncia de ajuda ,
em si, uma trajectria de desenvolvimento apoiada no s pelos doadores mas tambm pelos governos locais e outros grupos de interesse nacionais, em circunstncias
et al, 2005; UNCTAD, 2006). A questo real, ento, no ownership em si, mas que
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CADERNOS IESE
(Artigos produzidos por investigadores permanentes e associados do iese. esta coleco substitui as sries working papers e discussion papers, que foram descontinuadas)
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WORKING PAPERS
(Artigos em processo de edio para publicao. Coleco descontinuada e substituda pela
srie Cadernos IESE)
DISCUSSION PAPERS
(Artigos em processo de desenvolvimento/debate. Coleco descontinuada e substituda pela
srie Cadernos IESE)
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IDeIAS
(Boletim que divulga resumos e concluses de trabalhos de investigao)
N 32: Proteco social financeira e proteco social demogrfica: ter muitos filhos, principal
forma de proteco social em Moambique? (2010)
Antnio Francisco, Rosimina Ali e Yasfir Ibraimo
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_32.pdf
N 31: Probreza em Moambique pe governo e seus parceiros entre a espada e a parede (2010)
Antnio Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_31.pdf
N 30: A dvida pblica interna imobiliria em Moambique: alternativa ao
financiamento do dfice oramental? (2010)
Fernanda Massarongo
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_30.pdf
N 29: Reflexes sobre a relao entre infra-estruturas e desenvolvimento (2010)
Carlos Uilson Muianga
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_29.pdf
N 28: Crescimento demogrfico em Moambique: passado, presenteque futuro? (2010)
Antnio Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_28.pdf
N 27: Sociedade civil e monitoria do oramento pblico (2009)
Paolo de Renzio
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_27.pdf
N26: A Relatividade da Pobreza Absoluta e Segurana Social em Moambique (2009)
Antnio Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_26.pdf
N 25: Quo Fivel a Anlise de Sustentabilidade da Dvida Externa de Moambique?
Uma Anlise Crtica dos Indicadores de Sustentabilidade da Dvida Externa de Moambique
(2009)
Rogrio Ossemane
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_25.pdf
N 24: Sociedade Civil em Moambique e no Mundo (2009)
Antnio Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_24.pdf
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RELATRIOS DE INVESTIGAO
Moambique: Avaliao independente do desempenho dos PAP em 2009 e tendncias de
desempenho no perodo 2004-2009 (2010)
Carlos Nuno Castel-Branco, Rogrio Ossemane e Sofia Amarcy
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/2010/PAP_2009_v1.pdf
Current situation of Mozambican private sector development programs and implications
for Japans economic cooperation case study of Nampula province (2010)
Carlos Nuno Castel-Branco, Nelsa Massingue and Rogrio Ossemane
Mozambique Independent Review of PAFs Performance in 2008 and Trends in PAPs
Performance over the Period 2004-2008. (2009)
Carlos Nuno Castel-Branco, Rogrio Ossemane, Nelsa Massingue and Rosimina Ali.
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/PAPs_2008_eng.pdf
(tambm disponvel em verso em lngua Portuguesa no link http://www.iese.ac.mz/
lib/publication/outras/PAPs_2008_port.pdf ).
Mozambique Programme Aid Partners Performance Review 2007 (2008)
Carlos Nuno Castel-Branco, Carlos Vicente and Nelsa Massingue
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/PAPs_PAF_2007.pdf
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Reflectindo a deciso editorial tomada no incio da srie, o livro rene trabalhos de investigadores permanentes e associados do IESE e contribuies
de outros autores de reconhecido mrito, numa construo nica, mas rica de
diferentes experincias, abordagens e posies sobre algumas das grandes
questes que a sociedade moambicana enfrenta ou deve enfrentar. Assim, so
tratados temas como a descentralizao, os desafios do financiamento do Estado e da economia, a economia poltica das opes econmicas em contexto
de dependncia da ajuda externa, a proteco social, o HIV-SIDA, o papel
das economias emergentes no sector agrcola, economia poltica da ajuda externa e a dinmica regional na construo da segurana pblica.
Existe um fio condutor que liga o conjunto dos artigos: o desafio da construo de um Estado democrtico. Naturalmente, o entendimento do que significa um Estado democrtico abre o campo para muitas posies diferentes e a identificao desse fio condutor no significa que sobre o assunto exista
no livro uma linha de pensamento e de anlise nica, partilhada por todos os
autores. Pelo contrrio, estamos perante uma diversidade de pressupostos tericos, de abordagens e de metodologias de anlise que, sobretudo, contribuem
para alimentar um debate aberto e plural sobre as escolhas e opes que caracterizam as polticas pblicas e que dependem dos interesses, por vezes contraditrios, que so inerentes vida social.
O IESE uma instituio comprometida com investigao social e econmica pluralista, interdisciplinar e heterodoxa, com enfoque no rigor e qualidade acadmica e na relevncia e compromisso
social do seu trabalho, aberta colaborao e cooperao e dedicada a contribuir para o desenvolvimento de redes de investigadores e organizaes de
investigao associadas sobre Moambique e o seu
enquadramento na frica Austral e no Mundo.
DESAFIOS
PARA
MOAMBIQUE
2011
organizao
Lus de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Srgio Chichava | Antnio Francisco
AUTORES
Antnio Francisco
Aslak Orre
Carlos Muianga
Carlos Nuno Castel-Branco
Domingos do Rosrio
Fernanda Massarongo
Joo Paulo Borges Coelho
Jos scar Monteiro
Lus de Brito
Nelsa Massingue
Rogrio Ossemane
Rosimina Ali
Salvador Cadete Forquilha
Sandra Manuel
Srgio Chichava
Sofia Amarcy
Yasfir Ibraimo
Zaqueo Sande (1977-2010)
ISBN
www.iese.ac.mz