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de las
Administraciones Pblicas
Ponencias y comunicaciones presentadas en el
I Seminario Nacional de Gestin Pblica
celebrado en Murcia del 2 al 4 de Abril de 2003
COORDINADORES:
Para la edicin del presente libro han colaborado en la revisin y correccin de los
textos Alberto Hernndez Marn y Francisco Jos Martnez Navarro.
Universidad de Murcia
Facultad de Derecho
Diciembre de 2003
Edita: Facultad de Derecho
Universidad de Murcia
C/ Santo Cristo, 1.
30001 Murcia
Imprime: Imp. ROSELL.- Murcia
Dep. Legal: MU-2809-2003
SUMARIO
Presentacin, por Jos Antonio Cobacho Gmez ........................................................................................9
Reformismo y Administracin Pblica, por Jaime Rodrguez-Arana .....................................................11
I. Nuevas polticas pblicas y Administracin Pblica.........................................................................11
II. Una Administracin eficaz, sincronizada, que cueste menos y que piense ms en la gente ...........13
III. Reformismo y Administracin Pblica ...........................................................................................14
IV. Reforma y OCDE (sobre un documento reciente) ..........................................................................17
Algunas reflexiones sobre los principales problemas y desafos pendientes en la innovacin
de las Administraciones Pblicas, por Jos Manuel Canales Aliende...............................................21
I. Breve introduccin .............................................................................................................................21
II. Las principales caractersticas y contenido del proceso de innovacin de las
Administraciones Pblicas ...............................................................................................................22
1. Consideraciones generales previas ...........................................................................................22
2. Las causas actuales de la innovacin de las Administraciones Pblicas .................................23
3. Las finalidades del proceso de innovacin de las Administraciones Pblicas ........................23
4. Los actores del proceso de innovacin en las Administraciones Pblicas ..............................24
5. Los instrumentos del proceso de innovacin de las Administraciones Pblicas .....................24
6. El contenido del proceso de innovacin de las Administraciones Pblicas ............................25
III. Eplogo.............................................................................................................................................28
Las necesidades de cambio en la Administracin Pblica, por Antonio Martnez Marn.....................29
Periodismo institucional: Comunicacin Administracin Pblica-Ciudadano (1),
por Jos Antonio Ruiz Vivo ..................................................................................................................35
Periodismo institucional: Comunicacin Administracin Pblica-Ciudadano (2),
por Francisco Sanabria Martn ..............................................................................................................41
Algunas reflexiones acerca de la proteccin de los datos personales en las Administraciones
Pblicas, por Manuel Fernndez Salmern ..........................................................................................47
I. La proteccin de los datos personales y su necesario encuadramiento en la configuracin
constitucional de la Administracin Pblica. La paradoja aparente .....................................................47
II. Est justificada una disciplina normativa parcialmente diferenciada para particulares
y sujetos pblicos en materia de proteccin de datos personales?........................................................49
III. Un problema previo: los conceptos de fichero o tratamiento de titularidad pblica a efectos
de determinar la aplicacin del rgimen jurdico de proteccin de datos y su alcance........................51
IV. La Agencia estatal de Proteccin de Datos como Administracin Pblica de garanta de
derechos fundamentales. La objetividad y la independencia de las autoridades de control
y su posible quebranto a travs de los mecanismos de financiacin ....................................................55
La contribucin de las agencias autonmicas al derecho fundamental a la proteccin de datos,
por Antonio Troncoso Reigada..............................................................................................................59
I. Europa y los Estados descentralizados. Funciones del Estado y funciones de las
Comunidades Autnomas. ................................................................................................................59
II. Aplicacin del modelo descentralizado a la proteccin de datos personales. Las Agencias
de Proteccin de Datos de las Comunidades Autnomas. Exigencias de la Directiva Comunitaria
y de la Legislacin estatal a las Agencias de Proteccin de Datos:
la garanta de la independencia. ........................................................................................................60
III. Funciones de las Agencias de Proteccin de Datos Autonmicas..................................................62
PRESENTACIN
Jos Antonio Cobacho Gmez.
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia
y Miembro del Consejo Jurdico de la Regin de Murcia
La afirmacin de que las Administraciones Pblicas son hoy ms eficaces y eficientes no deja
de ser un enunciado que, como todos, contiene algo de verdad, aunque todava quede mucho que
avanzar debido a la dinmica de esta sociedad cambiante. Por ello la Administracin Pblica an
debe afrontar unos cambios normativos y de funcionamiento para completar los objetivos de
modernizacin.
El I Seminario Nacional de Gestin Pblica titulado Nuevos retos en el horizonte de las
Administraciones Pblicas, cuyos contenidos reproduce este libro, estudi en Murcia en Abril de
2003 las diferentes frmulas que se estn articulando para convertir a nuestras Administraciones
Pblicas en un ejemplo de buen funcionamiento al servicio del ciudadano.
Este Seminario ha sido fruto del esfuerzo de la Asociacin Murciana de Gestin y
Administracin Pblica en estrecha colaboracin con la Facultad de Derecho de la Universidad
de Murcia, quienes empeados en mejorar las posibilidades formativas en el mbito de lo pblico
comenzamos a promover este tipo de actividades, empezando en el ao 2002 con un Seminario
de carcter regional titulado "perfiles al servicio de la eficacia y del ciudadano" que, tras el buen
resultado que ofreci, se crey necesario dotarlo de una mayor proyeccin y de mbito nacional.
No obstante nada de esto hubiese sido posible sin las entidades que aportaron viabilidad al
mismo y a quienes se le agradece esta apuesta: el Ministerio de Administraciones Pblicas, a
travs del INAP; la Federacin Espaola de Municipios y Provincias; las Consejeras de
Presidencia, Economa y Hacienda, Turismo y Ordenacin del Territorio, Educacin y Cultura de
la Regin de Murcia; el Ayuntamiento de Murcia; la Universidad de Murcia; El Corte Ingls y la
Caja de Ahorros del Mediterrneo.
De esta forma durante casi un ao de trabajo intenso y con una amplia planificacin, algo
propio y necesario en este tipo de eventos, se desarroll un programa coherente y de calidad con
la presencia de responsables polticos y funcionarios de los tres niveles de administracin
territorial existentes en Espaa, as como de reconocidos expertos acadmicos de nuestras
Universidades procedentes de diversas Comunidades Autnomas.
Adems se cont una Direccin de Honor que tuvieron la amabilidad de aceptar tanto el
Presidente de la Comunidad Autnoma de Murcia, Ramn Luis Valcrcel Siso, como el Ministro
de Administraciones Pblicas, Javier Arenas Bocanegra quienes remitieron una carta de
presentacin del Seminario, siendo tambin imprescindible destacar que recibimos cartas de
apoyo del Presidente del Gobierno, Jos Mara Aznar Lpez y de S.M. El Rey de Espaa, Juan
Carlos de Borbn y Borbn.
El desarrollo del Seminario fue finalmente un xito, celebrndose en el Paraninfo de la
Universidad de Murcia del 2 al 4 de Abril de 2003 contando con una asistencia de trescientas
cincuenta personas, entre empleados pblicos, estudiantes y responsables polticos de nuestra
regin y de otras autonomas.
En este libro queda recogido lo que fue aquel evento. Esperamos que el Seminario pueda
celebrarse en aos venideros, convirtindose en un foro permanente en el que se den cita los
expertos ms prestigiosos y que ello sirva para incidir en las lneas de actuacin de las
Administraciones Pblicas.
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El nuevo modelo de Administracin pblica apuesta por la libertad, que es apostar por la
sociedad, por confiar en el hombre, por confiar en la capacidad, en las energas, en la creatividad
de los espaoles que ha tenido amplia cabida en la historia y no solamente no tiene por qu dejar
de tenerla: es el momento histrico de potenciarla.
El pensamiento compatible permite que al tiempo que se hace una poltica de impulso de la
sociedad civil, no haya compuertas que limiten una accin de la Administracin que asegure y
garantice la libertad de disfrutar, por ejemplo, de una justa y digna jubilacin de nuestros mayores,
que limiten la libertad de disponer de un sistema de salud para todos, que recorten la libertad de
que todos tengan acceso a la educacin en todos sus niveles, o acceso a un puesto de trabajo, o
sencillamente a disfrutar de la paz.
Por eso, la Administracin debe ser un entorno de entendimiento, y un marco de humanizacin
de la realidad que fomente el objetivo constitucional central la dignidad de la persona, los
derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la
ley y a los derechos de los dems (artculo 10.1 CE).
Por tanto, el aparato administrativo debe promover las condiciones para que todos los
espaoles sin excepcin podamos ejercer con mayor calidad nuestras libertades, teniendo tambin
presente que la Administracin tambin debe estar prxima, cercana a la gente en un ambiente de
real descentralizacin (artculo 103.1 CE) teniendo presente que la programacin y ejecucin del
gasto pblico debe responder a los criterios de eficiencia y eficacia (artculo 31.2 CE).
Pues bien, las recientes reformas administrativas puestas en marcha, se encaminan en esta
direccin. Es el caso de la redefinicin de la Administracin Perifrica del Estado como
consecuencia de la LOFAGE, Ley de Organizacin, Funcionamiento de la Administracin
General del Estado con un contrastado ahorro en el gasto pblico. Es el supuesto del Pacto
Local que apuesta definitivamente por el reforzamiento de los entes locales y por la autonoma
local en un contexto de equilibrio de los diferentes poderes territoriales. Es el caso de la
consolidacin y estabilidad del Estado autonmico desde el acuerdo y la bsqueda del pacto. Es
el caso de la reforma del procedimiento administrativo que por fin instaura un verdadero sistema
de silencio administrativo positivo y un acortamiento real de los plazos que tiene la
Administracin para resolver los expedientes administrativos. Es el caso de la instauracin del
principio de lealtad institucional de confianza legtima o de transparencia como elementos
vertebradores de la reforma administrativa. (Ley 4/1999).
Por ello, una Administracin Pblica que se ajuste adecuadamente a las demandas
democrticas ha de responder a una rica gama de criterios que podramos calificar de internos, por
cuanto miran a su propia articulacin interior, a los procesos de tramitacin, a su transparencia, a
la claridad y simplificacin de sus estructuras, a la objetividad de su actuacin, etc. Pero por
encima de todos los de esta ndole o, ms bien, dotndolos de sentido, debe prevalecer la finalidad
de servicio al ciudadano como vector central de la reforma.
No se puede dejar de subrayar insistentemente la centralidad de la persona en la reforma
administrativa. El individuo real, la persona, con el cmulo de circunstancias que lo acompaan,
en su entorno social, es el autntico sujeto de los derechos y libertades que en la Constitucin
proclamamos. A ese hombre, a esa mujer, con su determinada edad, su grado de cultura y de
formacin, mayor o menor, con su procedencia concreta y sus intereses particulares, propios,
legtimos, es a quien la Administracin Pblica sirve. Al servicio de esa persona concreta el
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aparato administrativo debe promover las condiciones para que ejerza con la mayor calidad y
hondura sus libertades.
En este sentido, los empleados pblicos para poder desempear su trabajo con eficacia
necesitan, adems de los medios y condiciones de trabajo adecuados, un constante esfuerzo en su
competencia profesional para consolidar una Administracin que no es una entidad abstracta, sino
que la integran personas tan reales como los ciudadanos a los que sirven, y ellos mismos
ciudadanos tambin. Detrs de cada expediente estn las aspiraciones de un ciudadano, no lo
olvidemos.
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contenido social, la accin social que impulsan: estar en el centro, como ha sealado Aznar es
situarse en el vrtice del inters general. Son polticas de integracin y en la misma medida se trata
tambin de polticas cooperativas, que reclaman y posibilitan la participacin de los ciudadanos
singulares, de las asociaciones y de las instituciones, de tal forma que el xito de la gestin pblica
debe ser ante todo y sobre todo un xito de liderazgo, de coordinacin, o dicho de otro modo, un
xito de los ciudadanos. Por eso, la reforma administrativa ha de hacerse en estrecha colaboracin
con los funcionarios y los ciudadanos. De lo contrario podra quedarse en un intento de
reformadores iluminados o en una demagogia metodolgica sin consecuencias prcticas.
Las nuevas polticas son polticas de progreso porque son polticas reformistas. Podra
interpretarse, ahora que las aventuras revolucionarias han perdido todo su prestigio en nuestro
entorno, al menos en lo que se refiere a sus dimensiones no romnticas, que todas las posturas
polticas han adaptado su discurso y su proyecto poltico a los ritmos y las caractersticas de las
polticas reformistas. Esto es un derivado necesario de la realidad social, econmica y cultural de
nuestras sociedades. Sin embargo cabra, bajo estas apariencias, la proyeccin de polticas que
pretendieran un cambio desde la raz pero realizado a plazos. El reformismo autntico parte de
una aceptacin sustancial de la realidad presente. En nuestra sociedad atesoramos hoy valores
muy profundos que deben ser enriquecidos con nuestra aportacin. El legado de nuestros
mayores, es el mejor que supieron y pudieron dejarnos. Bien como producto de su saber o de su
ignorancia, bien de su iniciativa o de su pasividad, de su rebelda o de su conformismo. Pero ellos,
al igual que nosotros, se vieron movidos indudablemente por la intencin de dejar a sus hijos la
mejor herencia posible.
Pero esta aceptacin no es pasiva ni resignada. Lejos de actitudes nostlgicas o inmovilistas,
percibimos las estructuras humanas como un cuadro de luces y sombras. De ah que la accin
poltica se dirija a la consecucin de mejoras reales, siempre reconociendo la limitacin de su
alcance. Una poltica que pretenda la mejora global y definitiva de las estructuras y las realidades
humanas slo puede ser producto de proyectos visionarios, despegados de la realidad de la gente.
Las polticas reformistas son ambiciosas, porque son polticas de mejora, pero se hacen contando
con las iniciativas de la gente que es plural- y con el dinamismo social. En el marco de la
Administracin pblica, no se debe conducir la reforma sin contar con lo ya realizado sea
bueno o malo. Es necesario analizar las reformas realizadas y aprender de la experiencia.
El reformismo tiene una virtualidad semejante a la de la virtud aristotlica, en cuanto se opone
igualmente a las actitudes revolucionarias y a las inmovilistas. No se trata de una mezcla extraa
o arbitraria de ambas actitudes. Es, en cierto modo, una posicin intermedia, pero slo en cierto
modo, porque no se alinea con ellas, no es un punto a medio en el trayecto entre una y otra.
La poltica inmovilista se caracteriza, como es obvio, por el proyecto de conservacin de las
estructuras sociales, econmicas y culturales. Pero las polticas inmovilistas admiten, o incluso
reclaman cambios. Ahora bien, los cambios que se hacen, se hacen de acuerdo con aquella
conocida expresin para que todo siga igual. El reformismo, en cambio, an aceptando la
riqueza de lo recibido, no entraa una plena conformidad, de ah que desee mejorarlo
efectivamente, no haciendo cambios para ganar una mayor estabilidad, sino haciendo cambios
que representen o conduzcan a una mejora autntica por consiguiente, a una reforma real de
las estructuras sociales, o dicho en otros trminos, a una mayor libertad, solidaridad y
participacin de los ciudadanos. Por eso, la reforma administrativa debe medirse en trminos
contrastables: facilita la Administracin el ejercicio de la libertad solidaria por parte de los
ciudadanos?
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que las hagan reales. Y la primera instrumentacin que exige una disposicin abierta es la
comunicativa, la comunicacin. A veces las reformas administrativas fracasan porque los propios
funcionarios ignoran los objetivos de la propia reforma.
Las reformas de las que tratamos deben traducirse, en primer lugar, en estar receptivos, en
tener la sensibilidad suficiente para captar las preocupaciones e intereses de la sociedad en sus
diversos sectores y grupos, en los individuos y colectividades que la integran. Pero no se trata
simplemente de apreciaciones globales, de percepciones intuitivas, ni siquiera simplemente de
estudios o conclusiones sociomtricas. Todos esos elementos y otros posibles son recomendables
y hasta precisos, pero la conexin real con los ciudadanos, con los vecinos, con la gente, exige
dilogo real. Y dilogo real significa interlocutores reales, concretos, que son los que encarnan
las preocupaciones y las ilusiones concretas, las reales, las que pretendemos servir.
Ciertamente, la reforma administrativa no despierta un gran entusiasmo en la gente, salvo que,
con imaginacin y creatividad, se disee un plan de comunicacin en el que los propios
ciudadanos se sientan protagonistas y partcipes de la reforma en marcha.
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OCDE que ahora comentamos, el ritmo de los cambios es permanente por lo que los Gobiernos y
las Administraciones no pueden dormirse a partir de un cuadro fijo de soluciones. Hoy, es
necesario que los Gobiernos y las Administraciones dispongan del hbito de la escucha continua
de las siempre nuevas inquietudes sociales. Pero no solo es suficiente la tarea de la escucha o la
consulta. Lo decisivo es adelantarse en la determinacin y seleccin de polticas y, as,
proponerlas en el momento adecuado.
Uno de los objetivos de las reformas de la gestin pblica en marcha en tantos pases del mundo
es precisamente restablecer la confianza de los ciudadanos en la Administracin y en el Gobierno. Es
esta una cuestin compleja que no se resuelve slo cuantitativamente sino que tiene una dimensin
cualitativa esencial, pues el ejemplo de polticos y altos funcionarios es capital. Sobre todo, en lo que
se refiere a la vertiente tica y en lo atinente a la cercana de los responsables pblicos en relacin con
las necesidades reales de la ciudadana. En este sentido, adems, como seala el documento de la
OCDE que ahora glosamos, los Gobiernos deben adoptar un enfoque proactivo para la resolucin de
los problemas, anticipndose a las necesidades colectivas y mudando, cuando sea necesario, la forma
de negociar para resolver los asuntos de la ciudadana. Es necesaria, pues, ms democracia, ms
transparencia y ms facilitar la libre eleccin de servicios a los ciudadanos.
El documento de la OCDE tambin nos advierte sobre la necesidad de que los Gobiernos
comuniquen bien sus mensajes a los ciudadanos. Es ms, el Gobierno, segn la OCDE, debe
aprovechar las oportunidades para comunicarse personalmente con los ciudadanos a travs de las
nuevas tecnologas y los nuevos foros de comunicacin.
Como es sabido, los regmenes democrticos son regmenes de opinin. Los valores de
transparencia, pluralidad e independencia informativa son componentes estructurales de las
nuevas polticas. Las llamadas a la libertad, a la participacin, a la cooperacin, a la autonoma
de los ciudadanos, de los individuos, como objetivos ltimos de la accin poltica, seran vanas si
no se estableciesen sobre el marco previo de las libertades formales que configuran los
mecanismos o espacios democrticos de participacin y libertad, y careceran de sentido si no se
fundamentasen en una informacin transparente, veraz, plural e independiente.
La madurez democrtica de una sociedad, pasa necesariamente por la riqueza y pluralidad
informativa. Las nuevas polticas se caracterizan por su estricta neutralidad informativa en lo que
a condicionamiento de la independencia de los medios se refiere, y por la defensa y promocin de
la pluralidad informativa real, velando por el mantenimiento de las condiciones de competencia.
Slo una sociedad informada puede ser libre. Y cuando en los tiempos presentes el acceso y el
control de la informacin se perfila del modo ms claro como un instrumento de poder, la
democratizacin de la vida poltica exige el libre acceso a fuentes plurales de informacin.
Pero en otro orden de cosas, las nuevas polticas deben desempear una accin positiva de
transmisin a la opinin pblica, a los ciudadanos, de su discurso poltico, asumiendo una funcin
pedaggica, como medio de enriquecer el discurso democrtico. Cuando el escenario poltico ha
estado dominado por los discursos de carcter ideolgico, en muchas ocasiones reduccionistas, y
siempre concibiendo las ideas prioritariamente como instrumentos de lucha poltica, desde las
nuevas polticas deben concebirse las ideas como instrumentos para una mejor comprensin de
nuestra propia realidad. Algunas reformas, precisamente las ms profundas, las que afectan a la
cultura democrtica, slo son posibles desde este presupuesto. Cierto que este modo de abordar
la cuestin tiene una indudable dimensin poltica, ni ms ni menos que la de promover
condiciones que permitan a los ciudadanos un ejercicio ms profundo y autntico de su libertad.
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Las nuevas polticas traen consigo una particular exigencia de pedagoga poltica. En el
desarrollo de sus polticas, los Gobiernos deben atender de modo muy particular a la
comunicacin con el entorno social, con toda la sociedad.
No se trata de una labor de adoctrinamiento, de una conversin ideolgica, sino de transmitir
los valores de que aqu venimos tratando. El respeto a las posiciones ideolgicas, a los valores que
individualmente cada ciudadano defiende, debe conjugarse con la insistencia en la llamada a
abrirse a la realidad de las cosas, y a su complejidad, haciendo ver que las soluciones simplistas
no son soluciones, que la prudencia es una buena gua en las decisiones polticas, y que esta no
est reida antes al contrario con las metas sociales ambiciosas; que importa ms el trabajo
serio y consolidado que los gestos superficiales y sin fundamento, que bajo la apariencia de
progreso esconden un progresivo deterioro de la vida econmica y social e incluso de la tica, que
nunca tardar demasiado en ponerse en evidencia.
Es cierto, como seala el documento de la OCDE que el papel del Gobierno en una sociedad
en permanente transformacin tambin est sometido a profundos cambios. Es cierto que hay
evidentes prdidas de situaciones de monopolio. Es cierto que la globalizacin es una realidad que
trae consigo una mayor interdependencia. Todo esto es cierto. Pero no lo es menos que, en este
contexto, el Gobierno sigue siendo la nica instancia pblica que puede seguir promoviendo el
libre ejercicio de los derechos fundamentales para todos y cada uno de los ciudadanos. Y, para
ello, es necesario mentalidad abierta, metodologa del entendimiento y sensibilidad social.
En otro orden de cuestiones, la OCDE, en el documento que ahora glosamos, se plantea las
lecciones aprendidas de la reforma de la gestin pblica. Y una de las lecciones ms importantes
que nos ofrece la experiencia es que es necesario conocer mejor las necesidades colectivas de los
ciudadanos. Adems, resulta que hoy en da la mayor parte de la reforma de la gestin pblica no
se desarrolla con la deseable anticipacin, sino como respuesta a las crisis que surgen cuando estas
necesidades no han sido satisfechas. Por eso, en este punto, el desafo de los Gobiernos es el
alejamiento de las versiones oportunistas, y orientarse hacia reformas de mayor calado
estratgico, con perspectivas de ms largo alcance y estableciendo tcticas para obtener resultados
a la vez que comunicando sus ideas y los resultados obtenidos. Es necesario, pues, elegir
objetivos, y medir los resultados, pero sin que la eficacia elimine la dimensin social que
necesariamente deben caracterizar a los Gobiernos.
Adems de consultar con frecuencia a los ciudadanos, es necesario contar con el apoyo de los
ciudadanos sobre los intereses y objetivos de la reforma de la gestin pblica. Obtener el apoyo
de la ciudadana para la reforma, dice la OCDE, significa no slo escoger una agenda que interese
a la gente, sino tambin ganar la confianza de los ciudadanos para que las acciones del Gobierno
lleven a resultados positivos.
Aplicando lo que he sealado sobre opinin pblica y pedagoga poltica al tema de la reforma
y modernizacin administrativa, habra que sealar que comunicar la necesidad de la reforma
supone transmitir los valores y metas que presiden el entero proceso de la reforma. La transmisin
de los valores ayuda a crear una conexin razonable con la gente y a superar las versiones
burocrticas que, en ocasiones, caracterizan la actuacin de los propios funcionarios. Transmitir
y comunicar el proceso de la reforma o de la modernizacin ayuda igualmente a los funcionarios
a entender su papel en el programa.
Para la comunicacin, es necesario insistir en que debe utilizarse un lenguaje sencillo y llano
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que rehuya todos los trminos excesivamente tcnicos. El mensaje de la reforma, como dice la
OCDE, debe ser claro, indicando los costes potenciales y los inconvenientes, sin excederse en las
promesas y centrndose en los logros obtenidos.
Las reformas, como tambin seala el documento de la OCDE, deben buscar un cambio a
largo plazo en el comportamiento del Gobierno a travs del cambio en la denominada cultura
organizativa. Se puede hacer introduciendo incentivos en los esfuerzos de la reforma, de tal
manera que los trabajadores del sector pblico obtengan determinados reconocimientos si
consiguen resultados. Adems, deben conducirse estos programas fomentando la cooperacin y
desde una perspectiva global y general. Es necesario intentar que los funcionarios colaboren en la
reforma emprendida para lo que se deben comunicar las expectativas, subrayar las oportunidades
que supone la reforma, crear un liderazgo para el cambio, recompensar los cambios y ofrecer a
los funcionarios la formacin y ayuda que necesiten para ser capaces de entender el sentido de las
reformas.
Aunque como se ha dicho, mientras haya Administracin y Gobierno, siempre habr
necesidad de reformas, la verdad es que, a veces, se produce una cierta fatiga en los reformadores
y en el conjunto de la funcin pblica. Para combatir este cansancio, nada mejor, como seala la
OCDE, que gratificar las actuaciones innovadoras y sensibles a los cambios y comunicar los
xitos obtenidos. Tambin me parece del mayor inters en este tema, la necesidad de contar con
verdaderos lderes para conducir estos procesos de reforma y modernizacin de la Administracin
pblica. As, como seala el documento de la OCDE, la reforma del sector pblico est
permitiendo el surgimiento de nuevos y ms flexibles lderes.
Finalmente, ante la pregunta: a dnde vamos? conviene pensar que como seala el
documento del Comit de Gestin Pblica de la OCDE (PUMA), los Gobiernos deben aprender
a continuar explorando y experimentando con nuevas formas de trabajo. Por supuesto, pero sin
olvidar que el Gobierno no es un fin en s mismo, sino una institucin al servicio de los
ciudadanos que debe acrecentar su compromiso para que todos los ciudadanos puedan ejercer en
mejores condiciones todos y cada uno de los derechos fundamentales.
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1.- Vase por todos Jos-Manuel CANALES ALIENDE, Lecciones de Administracin y de Gestin Pblica, Servicio de publicaciones
de la Universidad de Alicante, 2002.
2.- Vase: O.C.D.E, Las transformaciones de la gestin pblica. Las reformas en los pases de la O.C.D.E. Traduccin y Publicacin del
B.O.E. y del M.A.P, Madrid, 1997.
3.- Vase sobre la legitimidad de las Administraciones Pblicas, entre otros, Rafael BAN y Ernesto CARRILLO, La Nueva
Administracin Pblica, Alianza Editorial S.A. Madrid, 1997.
4.- Sobre la repolitizacin vase entre otros Fernando VALLESPN, El futuro de la poltica, Editorial Taurus, Grupo Santillana de
Ediciones S.A, Madrid, 2000.
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5.- As entre otros Jos-Flix TEZANOS, La democracia incompleta. El futuro de la democracia postliberal, Editorial Biblioteca Nueva
S.L, Madrid, 2002.
6.- Sobre la participacin en la gestin pblica puede verse mi articulo de prxima publicacin en Temas para el Debate, junio de 2003.
7.- Existe una amplia bibliografa, vase entre otros: Joseph STIGLIZ, El malestar de la globalizacin. Editorial Taurus, Madrid, 2002;
Daniel MARTNEZ y Mara Luz VEGA RUIZ, La globalizacin gobernada. Estado, sociedad y mercado en el siglo XXI, Editorial Tecnos,
Madrid, 2001; Luis DE SEBASTIN, Un mundo por hacer. Claves para entender la globalizacin, Editorial Trotta, Madrid, 2003; etc.
8.- Vase, entre ya una amplia y diversa bibliografa, la obra reciente de Manuel CASTELLS, La galaxia internet, Editorial Taurus,
Madrid, 2003. Adems, de este autor la obra precedente La era de la informacin: economa, sociedad y cultura, 3 volmenes, Alianza
Editorial S.A. Madrid, 1998. Nichols NEGROPONTE, El mundo digital, Ediciones B, Madrid, 2003.
9.- El Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola de Julio CASARES, entre las varias definiciones que da de proceso, est la de:
serie de las fases sucesivas de un fenmeno, o continuacin de una serie de cosas que no tiene fin (segunda edicin, Editorial Gustavo
Gili S.A, Barcelona, 1963, pg. 680). A su vez, el Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia Espaola define el proceso
como: accin de ir hacia adelante, transcurso del tiempo, conjunto de las fases sucesivas de un fenmeno natural o de una operacin
artificial, accin de seguir una serie de cosas que no tiene fin, etc. (vigsima primera edicin, Real Academia Espaola, Editorial Espasa
Calpe, Madrid, 1994, pg. 1677).
10.- Fernando GARRIDO FALLA citaba a un viejo diccionario publicado a mediados del siglo XIX por Juan RICO Y AMAT con el
ttulo de Diccionario de los polticos o verdadero sentido de las voces y frases ms usuales entre los mismos, y en l la voz reforma tena
esta definicin: Reformas bandera de los pronunciamientos todos, fantasmagora para distraer y embaucar a los pueblos, anuncio de
situaciones apuradas, cantinela de la Administracin Pblica, el pan nuestro de cada da rezado por todo Ministerio nuevo en Reformas de
la Funcin Pblica, Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, Madrid, 1985, pgs. 59 y 60.
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La orientacin hacia los resultados constituye pues una finalidad y una accin esencial
exigible a las Administraciones Pblicas12, autntico paradigma relevante del nuevo modelo de
cultura y de gestin pblicas postmodernas y postindustriales.
La legitimidad de las Administraciones Pblicas por su actuacin, efectos y resultados,
implica adems la manifestacin de un nuevo contrato social con la ciudadana.
12.- Vase en ese sentido, entre una amplia bibliografa, adems de todas las publicaciones recientes de la O.C.D.E., las obras ms
relevantes publicadas en castellano sobre gestin pblica, as, Blanca OLAS DE LIMA.(coordinadora) La Nueva Gestin Pblica, Prentice
Hall, Madrid, 2001; Jordi LPEZ CAMPS y Albert GADEA GADEA, Una nueva Administracin Pblica. Estrategias y mtodos para
mejorar la calidad y la eficiencia del e- Gobierno, I.V.A.P., Oati, 2001; etc.
13.- En ese sentido hay que resaltar la orientacin actual de la repolitizacin de la Administracin Pblica y la vinculacin del estudio
de esta disciplina a la Ciencia Poltica.
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De entre las numerosas tcnicas14 para la direccin y la gestin pblica actual, destacara como
la ms relevante y til, la planificacin estratgica.
En la planificacin estratgica decidida, previo un debate lo ms participativo posible, pueden
incluirse como es sabido: a) objetivos y prioridades; b) indicadores de gestin y de resultados; c)
proyectos y programas; d) coordinacin con los presupuestos anuales; e) planes de calidad
sectoriales; f) cartas de servicios, etc.15.
Lo determinante de la viabilidad, duracin, eficacia de un plan estratgico, es que responda
ante todo a su nombre, es decir que tenga estrategia, y que adems sea global holstico, o
integrador de toda organizacin y de sus elementos y servicios, y con una indudable visin a
medio y largo plazo16.
La estrategia deber ser clara, precisa, y posible de lograr; con soluciones y programas de
actuacin.
Adems de lo anterior, el marketing pblico, la auditora pblica17, el benchmarking pblico
y la evaluacin18 aparecen tambin como tcnicas relevantes. Pero hoy cada vez son ms
importantes y sobresalientes las aportaciones y tcnicas de la psicologa individual y la social,
para los aspectos y retos tales como la motivacin, el trabajo en equipo, la negociacin colectiva,
la comunicacin y la informacin pblicas. No puede olvidarse que en las organizaciones pblicas
ante todo y sobre todo, trabajan personas y se prestan bienes y servicios pblicos a otras personas.
La dimensin personal, en el pleno sentido griego del trmino, aparece como relevante hoy, y
mxime en la sociedad del conocimiento donde la comunicacin interpersonal y el capital
intelectual son determinantes, frente a las meras tcnicas o instrumentos de moda del momento
por muy tiles y eficaces que estos puedan ser.
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19.- Vase sobre este tema la obra de Michel CROZIER, Estado moderno. Estado modesto, Editorial Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1989.
27
pblicos.
g) Superar la visin puramente mercantilista y consumista de los aos setenta en los que
se empez a utilizar en el mbito pblico la terminologa de clientes, para hablar hoy
de ciudadanos dotados de sus derechos, y considerados stos adems como actores
cualificados del sistema poltico-administrativo.
B) A nivel micro:
a) Un cambio en la cultura y praxis de la gestin pblica, haciendo ms hincapi en la
innovacin20 que en la mera imitacin.
b) La plena introduccin de nuevas tcnicas o instrumentos muy tiles de gestin, tales
como: el benchmarking pblico, el marketing pblico, la calidad, la gestin por
proyectos, el presupuesto por objetivos y programas, etc.
c) El desarrollo de habilidades y destrezas modernas adecuadas a las necesidades y retos
hoy de la direccin y gerencia pblicas; tales como el trabajo en equipo, la
comunicacin, la negociacin, la capacidad relacional, etc.
d) La incorporacin en todas las unidades y puestos de trabajo, de criterios y objetivos
claros y medibles, para no slo poder conocer los resultados y efectos sino tambin
para exigir responsabilidades y asignar baremos de productividad en las retribuciones.
e) Separar y diferenciar las fases de provisin, prestacin y financiacin de los bienes y
servicios pblicos con sus diversas alternativas y en particular el protagonismo del
llamado tercer sector.
f) Introducir cuando sea adecuado y posible, la participacin en la gestin de
organizaciones y entidades del tercer sector.
g) Incorporar procedimientos y frmulas de gestin menos burocrticas, rgidas y formalistas;
salvaguardando siempre el principio de legalidad y las garantas de los ciudadanos. La
reingeniera de procesos constituye una tcnica en esta materia muy eficaz.
h) Prestar los bienes y servicios pblicos teniendo en cuenta al mximo la cercana, as
como las caractersticas de grupo o colectivos especficos destinatarios de los mismos,
(as juventud, tercera edad, gnero, minusvalas fsicas y psquicas, etc.)
i) Introducir y difundir al mximo la cultura y las tcnicas de evaluacin del sector pblico,
de los organismos, unidades, bienes y servicios pblicos y empleados pblicos.
j) Desarrollar las estructuras orgnicas ms simplificadas, claras, flexibles, horizontales
y con capacidad de actuar en red.
k) Intensificar al mximo la comunicacin y la informacin interna y externa.
l) Actualizar las tcnicas presupuestarias y de gestin econmico-financiera. El
presupuesto no es slo un documento legal y contable, sino la expresin de polticas,
programas y objetivos de los gobiernos.
ll) Desarrollar el e-gobierno o gobierno electrnico, facilitando el servicio pblico en
lnea y la participacin ciudadana en la gestin pblica.
m) Por ltimo, pero no por ello menos relevante, introducir nuevas polticas de personal a
fin de seleccionar, motivar, formar, retribuir y promocionar mejor a los empleados
pblicos. La formacin en general y en especial de stos en una nueva cultura y gestin
pblica postdemocrticas21 constituye no slo un reto, sino una necesidad esencial para
el cambio profundo de las Administraciones Pblicas; y ello en un marco de
20.- Vase para mejor detalle en este punto Les METCALFE y Sue RICHARDS, La modernizacin de la gestin pblica, Traduccin
y publicacin del I.N.A.P., Madrid, 1989.
21.- Entre una amplia bibliografa, destacara Carlos LOSADA Y MARRODN (editor), De burcratas a gerentes? Las ciencias de
gestin aplicadas a la Administracin del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999; etc.
28
22.- Sobre este punto, vase entre otros Stephen P. ROBBINS, Comportamiento organizacional, octava edicin, Prentice Hall, Mxico,
1999.
23.- En ese sentido y con carcter de paradigma la obra de la O.C.D.E. Construire aujhordhui lAdministration de demain, Paris, 2001.
De prxima publicacin y traduccin por el B.O.E. y M.A.P. con el ttulo de El gobierno del futuro, Madrid, 2003; Michael FULLAN,
Liderar en una cultura de cambio, Ediciones Octaedro S.L., mayo 2002; etc.
29
Sras. y Sres.
Saludo y felicito a los responsables de la organizacin de este I Seminario Nacional de Gestin
Pblica sobre Nuevos retos en el horizonte de las Administraciones Pblicas.
Agradezco la presentacin que el Prof. Santiago lvarez Carreo ha realizado sobre mi
actividad acadmica.
Me congratulo finalmente de compartir mesa y disertacin con mi ilustre colega D. Jos
Manuel Canales Aliende, catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin en nuestra vecina
y querida Universidad de Alicante.
Mi exposicin sobre Las necesidades de cambio en la Administracin pblica est
obviamente determinada y condicionada por el propio encargo temtico, de un lado, y, sobre todo,
por los pocos minutos puestos a mi disposicin para disfrutar de este honor de dirigirles la palabra
y que imposibilita la concrecin y el detalle para dejar de manifiesto, con el rigor necesario, el
pensamiento propio.
Las preguntas obligadas pues que debo formularme, al menos, son estas dos: la primera es la
de nominar los grandes cambios en los cuales estamos inmersos nosotros, ciudadanos y
universitarios, en este momento histrico de comienzos de este tercer milenio y en este territorio
concreto europeo, espaol y murciano. La segunda e inmediata ha de preguntarse sobre la
Administracin en que deben realizarse los correspondientes cambios; para que a su vez pueda de
mejor manera ejecutar y, en su caso, coprotagonizar su legal y ms eficaz realizacin.
Los grandes cambios o soberbios desafos en los que, en mayor o menor medida estamos
inmersos y de cuya mejor o peor realizacin dependern nuestras propias vidas y las de
generaciones venideras son bien conocidos. De igual modo les anuncio que los cambios que
deben producirse en las correspondientes Administraciones Pblicas se encuentran anunciados y,
algunos de ellos, en vas de realizacin. Mi objetivo pues se concreta en nominarlos de nuevo,
resaltar la dificultad de stos as como la necesidad inexcusable de su realizacin.
Estos grandes cambios, sobradamente conocidos y que pasar ya de inmediato a anunciarles,
traen causa en mi opinin, de tres grandes revoluciones que se producen, al menos
convencionalmente, en estas pocas: a finales de los siglos XVIII, XIX y XX. Me estoy refiriendo
a la revolucin francesa, a la revolucin industrial y a la revolucin tecnolgica.
La primera viene a institucionalizar, aunque de modo diacrnico, lento y desde luego con
imperfecciones la Administracin del Estado de Derecho, con su divisin de poderes horizontal y
progresivamente y, en gran nmero ya de Estados, el vertical o territorial (Administraciones
federales, estatales, autonmicas, regionales...).
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31
Comisin europea Romano Prodi y del Libro Blanco 2000 sobre la mencionada reforma de la
funcin pblica. La vieja y vigente legislacin europea de la funcin pblica de 1968 debe ser
sustituida por una nueva, proyectada como una de las reformas preferenciales de la nueva y actual
Comisin de la Comunidad Europea.
Consiguientemente, postulo que no se detenga esta promesa y los trabajos preparatorios realizados
y contenidos en el Libro Blanco mencionado se concreten en el prometido texto legal. Me alineo en
la mayor parte de los criterios anunciados, como el de la racionalidad de la carrera funcionarial as
como en su transparencia; aunque descubro la ausencia innominada del principio de igualdad de
mrito y capacidad, que como es bien conocido no se encuentra como principio fundamental
positivado en la referida legislacin vigente de 1968, sustituido en gran medida por el principio
geogrfico. Si aspiramos a una funcin pblica europea, antes o despus, stos deben proteger y
defender los intereses de la Unin y no los de su propio Estado...y, por consiguiente, su acceso y
promocin deber basarse en su sola condicin de europeo y en el principio de mrito y capacidad.
Slo una ltima consideracin me resisto a silenciar al respecto. Hay una connotacin incluso
cronolgica y desde luego preferencial entre la dimisin en bloque de la anterior Comisin,
presidida por J. Santer, ante el informe del denominado Consejo de Sabios que reconoce y denuncia
la corrupcin, manifestada bajo diferentes formas, de los miembros de la dimitida Comisin quizs
alguno de ellos no fuera imputado y la inmediata propuesta de reforma del personal de la
Administracin europea. Hay una presuncin de que la gangrena de la corrupcin se haba
transmitido al personal funcionarial dependiente? El principio de la presuncin de inocencia me
obliga a no formular respuesta a la pregunta, pero de ningn modo a constatar la necesaria e
inmediata reforma propuesta del personal funcionarial ante la corrupcin del personal poltico.
Segunda. En el mbito de la organizacin estatal, constitucionalizada en el policentrismo de 18
centros dotados de competencia legislativa, materialmente compartida, casi de modo
generalizado, por el Estado y las Comunidades Autnomas, los cambios que en este momento
preconizamos, en primer lugar, se refieren a la vigencia y prctica de un principio de la
coordinacin consensual. La importancia de este principio es capital en la organizacin
policntrica autonmica ante la inexistencia de la jerarqua entre las Administraciones autnomas.
As lo han caracterizado para los ejemplos concretos de los modelos federales de Estados Unidos
y de Alemania por los profesores Bernard Schwartz, para el primero de ellos, y Jimnez Blanco
para el supuesto alemn. En conclusin, ambos lo han caracterizado como el rasgo esencial o
fundamental. El mismo tribunal Constitucional, como no podra ser de otro modo, as lo ha
reiterado en buen nmero de sentencias como el principio inspirador de la Administracin pblica
en todas sus facetas o esferas, la estatal, autonmica e incluso en la local. El espritu enfrentado,
especialmente materializado en el ltimo siglo con nuestras dictaduras y guerra civil, debe ser
sustituido por el del consenso, el acuerdo, la negociacin, que en definitiva posibilitan y actan la
coordinacin consensual. Sin este espritu, positivado constitucionalmente como principio, resulta
imposible un funcionamiento normal y desde luego eficaz de nuestras Administraciones.
Montesquieu ya nos haba advertido que cada sistema tiene su propio espritu o principio
sustentador. Este cambio, sin este principio, resulta extremadamente difcil e incluso imposible
llevar a la prctica; pero su importancia es de tal envergadura que nos jugamos en l nuestro
propio ser o ser.
De igual modo y por idntica razn predicada para la Administracin europea, se propugna de
nuevo el cumplimiento constitucional de un Estatuto bsico para nuestra funcin pblica. Esta
necesidad viene siendo reconocida por todos los gobiernos de la Espaa democrtica. Hasta el
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momento slo tenemos una Ley de medidas para la reforma de la funcin pblica, pero el texto bsico
regulador y prometido sigue ausente. Ante esta situacin, seguimos careciendo de un modelo de
funcin pblica. El cambio propuesto, de nuevo, no es otro que el cumplimiento constitucional de una
Ley bsica reguladora de la actividad servicial de nuestros recursos humanos. La reciente STC
1/2003, de 16 de enero, es la ltima muestra de esta necesidad de regulacin funcionarial, parecida
cada vez ms a una jungla legislativa en el que, entre otros extremos, el sentido de lo bsico y no
bsico sigue incluso dividiendo a los propios miembros del Tribunal Constitucional. El cambio
propugnado no es otro, repito, que el necesario cumplimiento del mandato constitucional.
No renuncio a someterles una coincidencia, quizs casual o tal vez causal, entre la promesa de
una nueva legislacin funcionarial en la Comunidad Europea, como ya se ha mencionado, y la del
gobierno popular sobre la funcin pblica espaola, en la medida que la derrota de gobierno
socialista, en mi opinin, tiene como una de sus causas la corrupcin poltica de ste ltimo. La
promesa durante la anterior legislativa de un Estatuto de la funcin pblica e incluso su
presentacin en el Congreso como Proyecto de ley nos ofrece una coincidencia de la necesidad
de una nueva legislacin funcionarial, tanto por exigencia constitucional pero quizs tambin
como un modo de categorizar al personal de la Administracin ante la mayor o menor corrupcin
poltica. Lamentablemente, aun con la mayora absoluta, el mencionado Proyecto de Estatuto de
la funcin pblica descansa ya en el bal parlamentario de los textos legales frustrados.
Tercera. En el mbito autonmico y con la consiguiente y obvia vinculacin local me
disculparn los asistentes a este I Seminario que no sean vecinos de esta regin, aunque presumo
que sabrn modular mis propuestas en relacin con las estructuras e instituciones autonmicas
propias. Mi referencia en este mbito autonmico-local murciano se conecta con el gran cambio
histrico del Estado de derecho, en su dimensin de la divisin vertical o territorial del poder
pblico o simplemente del cambio de la Administracin centralista a las autonmicas o
descentralizadas. Este desafo, incluso y bajo denominacin y dimensin del Pacto Local ser
objeto de una de las sesiones programadas, lo concretar, de nuevo, en la necesidad que tiene esta
regin-frontera uniprovincial, caracterizada, entre otras razones por esta configuracin histricogeogrfica, por un acusado individualismo ante la tarea pblica, en la necesidad de vertebrar el
poder actualmente centralizado incluso manifestado toponmicamente: Murcia Regin, provincia
y municipio entre la Administracin autonmica y las 45 municipales por una intermedia
Administracin que represente los intereses comarcales de la Regin, una a los municipios
integrados, descentralice los servicios de la Administracin autonmica, asocie a las municipales,
fortaleciendo a las ms pequeas, sirva en su caso de Administracin para prestar servicios
perifricos de la autonmica y estatal a travs de la delegacin consensual y encomienda de
gestin, en su caso, y se encuentre representada legislativamente en la Asamblea de la Comunidad.
Tambin en esta propuesta no estoy innovando y mucho menos inventado nada nuevo. Estoy
formulando una propuesta legal que no slo tiene el apoyo doctrinal y poltico, sino el legal. Ya
el mismo Real Decreto-Ley de 1978, por el que se creaba el rgimen preautonmico de nuestra
regin, proclamaba la comarcalizacin en su prembulo como una caracterstica propia y
diferenciadora en el uniformismo preautonmico establecido. El Estatuto de Autonoma de 1982
en su artculo 3.2 dispone expresamente que la Comunidad Autnoma se organiza
territorialmente en municipios y comarcas. Asimismo se precepta en nuestra propia Ley de
Rgimen Local de 1988, artculos 59-61, e incluso nuestra propia Asamblea regional aprob una
proposicin no de ley, con ningn voto en contra, sobre comarcalizacin de la Regin de Murcia
el 7 de mayo de 1998. De nuevo, el texto frustrado de la comarcalizacin duerme en el bal
legislativo del Boletn Oficial de nuestra Asamblea.
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Debo significar, permtaseme expresarlo ante ustedes, que en esta organizacin acumulada
donde las Comunidades Autnomas han venido reproduciendo casi mimticamente las
instituciones de la organizacin central, considero un acierto que la nuestra no haya
institucionalizado ni al Defensor del pueblo ni al Tribunal de Cuentas autonmicos. Creo que son
instituciones prescindibles y sus funciones pueden desempearlas la Comisin de peticiones de
nuestra Asamblea, debidamente fortalecida y preparada para recibir las quejas de nuestros
ciudadanos sobre nuestras Administraciones, amn del propio Defensor del Pueblo estatal;
mientras que el Tribunal de Cuentas del Estado ofrece una garanta de neutralidad y
profesionalidad superior al hipottico regional. Obviamente, la no institucionalizacin de todas
estas instituciones prescindibles supone a la postre un ahorro para nuestra Hacienda regional.
Cuarta. Este Seminario no ha olvidado dedicar una sesin a la puesta en prctica de las nuevas
tecnologas en nuestras Administraciones en cuanto supondr cada vez ms un proceso
modernizador de stas y unas relaciones con los administrados, apenas pergeados siquiera hasta
el momento presente. Se trata pues de un autntico cambio en el que otras Administraciones
extranjeras y europeas nos llevan considerable ventaja, como personalmente he podido
comprobarlo este mismo verano en una estancia de dos meses en el Instituto de Derecho de la
Informacin, Telecomunicacin y Medios de Comunicacin de la Universidad de Mnster en
Alemania. Durante esta estancia he podido realizar, adems, un estudio comparativo entre La Ley
orgnica espaola de proteccin de datos personales, de 13 de diciembre de 1999, y la
Bundesdatenschutzgesetz o Ley federal de proteccin de datos, de 20 de diciembre de 1990 en su
reforma de 2001, dentro del marco de la respectiva Directiva europea, de 24 de octubre de 1995.
Pero no me detendr en referencias legales en esta exposicin, que por lo dems ser expuesta por
especialistas en este Seminario. En este caso reivindicar una actividad administrativa: la puesta en
prctica de las nuevas tecnologas en la educacin de todos nuestros jvenes, en la progresiva y rpida
implantacin en nuestras Administraciones y, desde luego, en la instalacin de un ordenador
conectado a la red al menos en cada una de las familias o viviendas unipersonales, y a todo esto debe
adjuntarse toda una programacin de fomento, subvencin y formacin entre la poblacin de nuestra
regin. Nuestra Administracin regional ha comenzado ya esta tarea subvencionando parcialmente la
instalacin de ordenadores. Creo que debe continuarla e intensificarla con todas los medios
disponibles. El objetivo final no puede ser otro que el contenido en otros cambios ya sealados, como
educacin para todos, sanidad para todos y, en este caso, informtica para todos.
Quinta y ltima. He afirmado, citando al informe Nolan del Reino Unido, y hoy lo repito aqu,
ante este I Seminario Nacional de Gestin Pblica, que tener una funcin pblica preparada,
imparcial e incorrupta es un regalo que no tiene precio. Todas las polticas pblicas, de un modo
u otro, pasan por ella. Y afirmo, adems, que la Diplomatura de gestin debe ser una de las
canteras por antonomasia de nuestra funcin pblica. Ciertamente que nos encontramos, como en
los grandes cambios histricos nominados, en los comienzos reales de su puesta en prctica y
como es bien sabido stos, los comienzos, son siempre difciles y generalmente, en nuestro pas,
improvisados y deficientemente preparados. Estas Diplomaturas estn en sus inicios. Considero
que deben buscar su propia identidad: en sus planes de estudio, en sus salidas profesionales, en el
logro de los mejores medios materiales y humanos; pero tambin en el apoyo y estimulo
institucionalizado con las Administraciones pblicas, tanto estatales como autonmicas y locales.
En definitiva, en esta Diplomatura debe estar una cantera singular de nuestra funcin pblica.
En este sentido y ya para agotar este tiempo programado, creo que la Diplomatura debe
convertirse en un centro autnomo, como seccin o como escuela en su respectiva universidad,
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Periodismo institucional:
Comunicacin Administracin Pblica-Ciudadano
Francisco Sanabria Martn
Secretario General de la Fundacin Cnovas del Castillo
Entiendo que ms me vale no competir con mis dos compaeros de mesa en exponer aqu las
tendencias ltimas en la materia de que tratamos, porque aunque creo hallarme bastante al da,
estoy seguro de que ellos lo estarn mas an. De modo que he optado por dar la batalla en un
campo en el que mis dos compaeros no me van a ganar porque a l se llega solo con los aos y
yo tengo bastantes mas que ellos. Me refiero al antes y el despus de que la Administracin
Pblica espaola sintiese necesidad de estar comunicada con los ciudadanos, porque no siempre
la sinti. Estimo, pues, que ser til echar un vistazo hacia atrs porque la historia deja huellas y
propicia o frena los momentos de inflexin al cambio. Quiz un poco de reflexin sobre nuestro
pasado mas o menos inmediato aclare y explique algunos puntos que, en forma de estereotipos
resistentes, siguen hoy todava vivos.
En la Administracin en que yo ingres se practicaba el sigilo como principio consustancial al
quehacer pblico. Naturalmente, se dir, ya que el rgimen poltico era autoritario; ciertamente
as era, pero no deba constituir la causa nica toda vez que idntico principio rega para las
Administraciones Pblicas europeas, y como modelo y paradigma suyo, la francesa, respaldada,
y muy bien respaldada, por la sabia doctrina del Conseil dEtat y ejercida con uncin y
convencimiento por los funcionarios ejemplares que alumbraba la cole Nationale
dAdministration (ENA), los enarcas. Su correspondiente espaola, recin nacida, invit, entre
otros expertos nacionales y extranjeros, al Director de esa Escuela francesa al I Congreso
Internacional de Derecho Administrativo que se celebr en 1960 en el mbito restaurado de la
antigua Universidad de Alcal de Henares y en el que particip de aclito novicio.
Y all se produjo un enfrentamiento dialctico entre el Director de la ENA y el representante
norteamericano. No entro en detalles, pero las que all se enfrentaban con toda claridad eran dos
concepciones distintas de la Administracin que, por simplificar de intencin, consistan, por un
lado, en una mquina soberana dedicada al logro del bien comn, con las limitaciones propias de
un Estado de Derecho y con garantas para el administrado, pero con primaca de los
administradores que representaban por definicin los intereses superiores, y por otro lado, una
mquina ejecutiva y eficaz, con talante empresarial, y por ello, en procura del mximo contacto
con los ciudadanos.
Soslayo aqu y ahora no toca las consecuencias tan diversas que se derivaban de uno u otro
paradigma en punto a Funcin Pblica, competencias pblicas y gestin pblica por citar tres
campos. Lo dejo a la consideracin de unos participantes bien expertos en estas materias, como
dejo tambin a ella qu modelos y en qu medida han acabado prevaleciendo en la
Administraciones pblicas de nuestro pas, y si se ha producido, y en que medida se ha producido,
un intercambio de concepciones y mentalidad que han hecho a la Administracin mas empresarial
y la Empresa mas consciente de sus responsabilidades sociales.
Pero quiero llamar la atencin sobre el tema de la comunicacin, tema sacado a relucir por el
americano, y hasta entonces indito en ese I Congreso y fuera de l, as como la respectiva
nomenclatura que fue utilizada entonces por el estadounidense y por el francs. Una rotulacin
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que iba bastante mas all del puro matiz: de administrados hablaba el segundo y de ciudadanos
el primero. Cierto es que en Washington o en los estados federados hubiera sido imposible decir
administrado, trmino desconocido en el sistema jurdico poltico anglosajn, porque, como se
sabe, a la pregunta de una joven Reina Victoria sobre que era el Derecho Administrativo, Lord
Melbourne contest, ese, seora, es un fenmeno continental. En consecuencia, dos trminos,
dos puntos de partida bien distintos para enfocar la relacin comunicativa entre las partes
implicadas en ella, tendente a la igualdad en un caso y a la asimetra en el otro.
Y asimtrica, profundamente asimtrica, era la relacin que yo conoc al ingresar en la
Funcin Pblica. La Administracin exiga, el administrado rogaba; la Administracin peda, el
administrado solicitaba, la Administracin ejerca sus competencias, el administrado esconda el
ejercicio de sus derechos subjetivos bajo la peticin de gracia. Baste invocar la frmula ritual de
uso obligatorio por aquellas calendas y hasta hace no mucho: [...] es gracia que espera alcanzar
de la reconocida bondad de VE, cuya vida guarde Dios muchos aos. Cabra preguntarse que
ocurrira si a Su Excelencia le diese por no practicar aquel da su reconocida bondad, o bien
su, en otros manuales litrgicos, [...] acreditada competencia y justicia, lo que resultaba ms
halagador para el destinatario, pero menos servil y un poco menos arbitrario.
Ha de aadirse en honor a la verdad que el administrado poda no entrar en el juego de las
solicitudes y salirse de tono presentando un recurso. Lo cierto es que aquello no sola estar bien
visto y desataba una mezcla de sorpresa y rencor en los, por llamarlos de alguna manera,
funcionarios mas clsicos, los que se jubilaron antes de poder cambiar de mentalidad. No es que
el recurso no se resolviese conforme a Derecho, ni se acortase arteramente la va gubernativa o
contenciosa, no. Ahora bien, si la relacin del recurrente con el Departamento recurrido iba a ser
frecuente y repetida mas vala buscarse otros atajos menos conflictivos, lo que paradjicamente
propiciaba una mas fluida comunicacin entre particulares y funcionarios, sin incurrir en
compadreos, y hasta abra una suerte de audiencia oficiosa para los destinatarios del acto
administrativo, que se adelant a su implantacin posterior.
Pero todo aquello cambi para bien, aunque no sin inercias y resistencias pasivas, que me
atrevo a decir que en algunos caos an perduran, pese a lo llovido desde entonces: he ah una
secuela superviviente del pasado mayesttico, producto del falaz axioma de que todo agente
pblico est de alguna manera tocado por la aureola del poder; y a eso me refera al principio
cuando recordaba lo que an puede pesar el pasado. El cambio se inici por la misma poca, a
fines de los cincuenta, primeros aos de los sesenta, a travs de la reforma administrativa
llevada a cabo desde la Secretara General Tcnica de la Presidencia del Gobierno y reflejada en
leyes mayores como la de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado o la de
Procedimiento Administrativo o, si bien nacida en otras instancias, la de Expropiacin Forzosa.
Insisto en que no hay que insistir cuando uno se dirige a expertos: a ustedes me remito para que
recuerden la clarificacin y fluidez que tuvo lugar en el sistema de recursos, en la afirmacin de
la responsabilidad de la Administracin por el funcionamiento regular o irregular de los servicios
pblicos, pero especialmente lo que aqu es mas inmediatamente pertinente la exigencia de
perodos de consulta, audiencias, peticiones de informacin a los legitimados por algn tipo
de inters o bien para la elaboracin de normas o, en fin, la apertura de las Oficinas de
Informacin al Pblico, toda una novedad, y en ocasiones una hazaa, lejos an. s, pero
incoando ya la evolucin posterior que ha llevado desde la reserva hasta las Cartas de Servicio.
Podra ahondarse an mas en el panorama entonces recin transformado y hoy mucho mas
completo y elaborado por sucesivas reformas administrativas, no todas con igual grado de
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medios de mayor alcance y repercusin, pero en modo alguno infalibles, como ya mostr desde
hace dcadas la Sociologa americana de la Comunicaciones de Masa. En este sentido hay que
subrayar que esas relaciones cara a cara entre funcionario y ciudadano tienden a mejorar y
adquieren cada da mas una valoracin positiva, como lo muestran las respuestas a los
cuestionarios que se someten a los usuarios de los servicios de la Administracin por otra parte
sometidos a controles de calidad, y como una fotografa en negativo, los buzones de sugerencias
y los libros de reclamaciones. Me remito una vez mas al captulo 8 del Libro Blanco.
A ese uso comunicativo amplificado, masivo, supongo que nos referimos al hablar, como el
epgrafe dice, de Periodismo Institucional, pero quisiera hacer algunas precisiones por lo que a
m toca. En primer lugar, excluyo tratar de la comunicacin poltica, cuestin apasionante y bien
actual pero que requerira no una ponencia, sino bastante mas; me agarro adems para soslayarla
al artculo 103 de nuestra Constitucin, en el que queda claro que Ejecutivo y Administracin,
aunque en relacin subordinada, no se confunden. En segundo lugar debo precisar que tampoco
se confunden Periodismo y Prensa, mas amplio el primero y abarcante de sta y de la radio, el
cine, la televisin e Internet. En fin, recordar que la Comunicacin institucional excede y rebasa
la pura informacin periodstica y abarca otros campos a los que enseguida me referir.
No creo que se espere de m, y menos en este momento y mbito, un recetario improvisado para
tratar con periodistas, ni un manual sinttico de cmo ofrecer comunicados de prensa, o dar ruedas,
o participar en entrevistas, ni cmo comportarse en cuanto comunicador pblico, ni de cual sea la
actitud apropiada al participar en medios audiovisuales, en especial la televisin. Son tcnicas ya
muy decantadas y pueden recomendarse algunos ttulos vlidos para quienes estn interesados en
ellas. Son una aplicacin prctica de la Retrica, vieja disciplina de raz aristotlica y actual pieza
curricular en muchas universidades norteamericanas; lo s de primera mano.
Quiero hacer ahora una afirmacin que puede escandalizar a algunos si se enuncia con crudeza,
de esta manera: no bastan en ninguna organizacin, y por ende en la muy compleja de las
administraciones pblicas, las comunicaciones de contenido imperativo, como la mayora de las
habituales en el BOE, ni siquiera las informativas en sus muchas formas, algunas ya aludidas; son
tambin precisas las comunicaciones de contenido persuasivo, apartado en el que se incluyen la
publicidad, las relaciones pblicas y la propaganda. Examinemos mas despacio algo tan
aparentemente polmico, que dejar de serlo en un anlisis tcnico riguroso de estas tres
manifestaciones.
Si la publicidad es una comunicacin persuasiva orientada a la promocin de productos y
servicios, dgaseme porque las administraciones, cuando ofrecen unos u otros no pueden, y hasta
deben, hacer publicidad. Por supuesto, la hacen; harina de otro costal es como se adjudique a
agencias y a medios, pero eso pertenece ya al terreno de la tica pblica y a la vigilancia por parte
de la opinin pblica y sus sujetos y agentes. Cabe decir otro tanto de la propaganda, trmino
nefando que parece definir actividades inconfesables? Pues depende de lo que entendamos por
propaganda y de lo que resulte de las variantes que puede revestir. Las definiciones de los
tratadistas suelen coincidir en algunos puntos fijos: esa persuasin tiende a provocar una
adhesin amplia, lo mas amplia posible, a una idea, una doctrina o una tesis, y ah est el quid
y la admisibilidad tica y jurdica de actividades as caracterizadas. El mas puritano de los
objetores, pondr dificultades a la propaganda dirigida a obtener donaciones de sangre, a
prevenir el sida, a disminuir los accidentes de trfico, a evitar que los bosques se quemen o que
el agua se desperdicie en malos usos? Pues ninguno de esos ejemplos persigue promover
productos o servicios, es decir, no es publicidad sino propaganda. Evitemos en consecuencia los
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tpicos infundados.
A la tcnica gerencial que se vale de prcticas comunicacionales para crear o modificar la
aceptacin de una persona natural o jurdica por sus pblicos, se le llama Relaciones Pblicas.
He ah de nuevo otro invento americano que hay que conectar con los trminos administrado y
ciudadano como puntos de vista para que las relaciones comunicativas transcurran de uno u otro
modo. Desde una situacin de preeminencia de la Administracin, concebida al modo continental
clsico, las RPs poco pintan en general. Desde una situacin de la Administracin como conjunto
eficaz sufragado por nuestros impuestos, las RPs se imponen por definicin, es obligatorio
practicarlas, y el no hacerlo, a mas de implicar una cierta arrogancia nada favorecedora de las
relaciones confiadas entre ciudadano y administraciones, alienta errores sobre stas y sus agentes
por falta de claridad y transparencia.
Pese a las valoraciones positivas respecto de la atencin y eficacia con que se prestan los
servicios pblicos como antes refera, persiste una desconfianza heredada hacia el poder y sus
caras mas prximas, lo que alienta la contradiccin entre las valoraciones concretas y la imagen
estereotipada del funcionario vago, displicente, ineficaz, autoritario,... que aparece en las
encuestas del C I S. Precisamente porque esas preconcepciones adquiridas en que los estereotipos
consisten resultan comprensiones cmodas, asientos mullidos para la pereza mental, sean o no
ciertas, tanto da, puesto que el examen crtico ha sido suprimido en ellas, es decididamente
preciso explicar lo que se hace, cmo se hace, porqu se hace y lo que cuesta hacerlo en dinero
y esfuerzos. Y eso son RPs : presentar una imagen positiva.
Naturalmente hay que tener la casa limpia antes de abrir puertas y ventanas, pero tenerlas
cerradas alienta la sospecha de que la casa est sucia, sea o no as. Las administraciones pblicas
deben procurar aceptacin entre sus propios empleados, entre los grupos sociales,
institucionalizados o no, mayormente los llamados lderes de opinin, entre los ciudadanos en
general, tengan o no trato directo con oficinas pblicas. Y muy especialmente cara a esos
escenarios comunicativos que son los medios masivos, ya que, queramos o no, estamos en alguna
medida en sus manos, y en su objetividad y profesionalidad, todo hay que decirlo; y en esas
manos, que deben ser lo mas plurales posibles, -ya que el pluralismo es la mejor garanta de la
libertad de expresin- est que se nos enfoque con buena o mala iluminacin, con buen o mal
ngulo, con favorecedor o prfido tiro de cmara, con tal perfil o cual gesto, recogiendo estas
frases s y aqullas no. Ni que decir tiene que una vez mas la tica marca lmites y contenidos. No
es la actividad sino su modo de ejercicio lo que determina la licitud de su empleo.
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*La mayor parte de las cuestiones que se exponen a continuacin han sido desarrolladas en mi trabajo La proteccin de los datos
personales en las Administraciones Pblicas, en curso de publicacin.
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acopio de informacin por parte de los poderes pblicos, y todava ms alarma suscita el empleo
final de todas esas informaciones por parte del monstruo informativo estatal. En efecto, tal y como
ha sido convenientemente destacado, la especial e intensa tutela que en Europa occidental se ha
dispensado a los datos personales desde la finalizacin de la Segunda Guerra Mundial ha tenido
su origen en la traumtica experiencia que supuso el Nazismo. El Tercer Reich llev a cabo una
utilizacin tan sumamente perversa de las informaciones personales, un control tan asombroso de
los medios de comunicacin, que ello determin el nacimiento de una peculiaridad cultural
europea en cuanto a la intensidad y la juridificacin del tratamiento de los datos personales, frente
a sistemas prcticamente carentes de intervencin pblica como el norteamericano.
Pero ni por un momento debe caerse en la tentacin de pensar que la utilizacin desviada o abusiva
de la informacin personal de los ciudadanos es patrimonio exclusivo de los totalitarismos de la
primera mitad del siglo XX, sino que se ha producido incluso en grandes Estados democrticamente
avanzados, como lo demuestran algunas experiencias histricas relativamente recientes.
PREZ LUO ha sealado que Desde los aos setenta es notorio que bancos de
datos del sector pblico norteamericano, pertenecientes al Pentgono, la CIA o el FBI,
procesan informes sobre actitudes individuales y comportamiento poltico que afectan
a millones de ciudadanos. Datos que recabados en funcin de la defensa nacional o de
la seguridad pblica han servido, en determinadas ocasiones, para prcticas de control
poltico y discriminacin ideolgica. La comunidad acadmica de USA sufri una
conmocin al saber que, durante la etapa de contestacin estudiantil, diversas
Universidades que contaban con bibliotecas informatizadas proporcionaron a la polica
relaciones exhaustivas de las lecturas de aquellos profesores y/o alumnos sospechosos
de ser contestatarios o disidentes.
Igualmente, se podra hacer referencia al conocido y finalmente abortado proyecto
francs de la dcada de los setenta SAFARI (Sistme Automatis pour les Fichiers
Administratifs et le Rpertoire des Individus) a travs del cual las autoridades galas
pretendieron la elaboracin de una ficha individual de los ciudadanos en la que
constaran informaciones en poder de las distintas Administraciones Pblicas, as como
la asignacin de un identificador nico para todas las relaciones que entablaran con la
Administracin.
No obstante y al margen de la patologas, lo cierto es que la nuestra es una sociedad que
requiere de la informacin personal de los sujetos. En efecto, los datos personales en poder de las
Administraciones Pblicas son una verdadera necesidad para la consolidacin y desarrollo del
Estado social y la tutela de las libertades, de modo que puede afirmarse que la proteccin de
dichos datos viene a configurarse jurdicamente como una excepcin, rectius: correccin, al
principio de libre circulacin de las informaciones, elemento crucial para el desarrollo global de
las modernas sociedades.
En este sentido y desde una perspectiva de mera conveniencia social se ha afirmado con
pragmatismo que si la nuestra es una information intensive society, sera ilusoria la (falsa)
alternativa de intentar atenuar la demanda de informacin, que es, hoy por hoy, vital para el buen
funcionamiento del sistema. Mucho ms realista y funcional resulta actuar (en el fondo segn
criterios de justicia distributiva) reglamentando y racionalizando los flujos informativos,
protegiendo su calidad y estableciendo aquellas restricciones (y slo aquellas restricciones) que
mejor correspondan a la exigencia de reequilibrar, en beneficio del segundo, la contraposicin
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ficheros y/o tratamientos de datos personales en poder de las Administraciones Pblicas, las
razones que permiten justificar suficientemente esta diferencia de disciplina jurdica han variado
sensiblemente a lo largo del tiempo. Inicialmente, se entendi que las Administraciones Pblicas
podan ocasionar unos mayores perjuicios a los interesados a travs de la utilizacin de sus datos
personales, como consecuencia de la interrelacin entre potestades administrativas y acopio
masivo de informacin personal. Pero posteriormente se ha advertido que las grandes empresas
pueden suponer similares o superiores amenazas que las propias Administraciones Pblicas. Las
razones que hoy en da pueden justificar la diferencia de rgimen jurdico se encuentran, pues, en
las cualificadas funciones que vienen a absolver los poderes pblicos: la satisfaccin del inters
general, lo que justifica, lgicamente, un rgimen en ocasiones ms benigno, pero en otras ms
exigente.
En este contexto, la peculiaridad mayor o, empleando la difundida terminologa de Jean
RIVERO, el ms caracterstico privilegio en ms que suele establecerse en relacin con los
tratamientos de datos personales por parte de sujetos pblicos estriba en una generalizacin de la
exencin de consentimiento del interesado para el tratamiento de aquellos que le afectan. Esta
difundida tendencia ha encontrado ciertas explicaciones que han tratado de justificarla en que la
aportacin de datos personales a las Administraciones Pblicas se endereza a la lgica
consecucin de prestaciones y servicios de inters comn para los ciudadanos. Dogmticamente
est idea se ha plasmado en cierta doctrina francesa en el concepto de impuesto de informacin
(impt informationnel) y que, a travs de un razonamiento similar al que fundamenta el rgimen
impositivo patrimonial a favor del Estado, ha arrumbado definitivamente los escasos vestigios de
la doctrina patrimonialista de los datos personales en el mbito pblico, hasta el punto de que
puede decirse que la misma ha terminado por carecer de su tradicional relevancia incluso en
relacin con los mismos tratamientos privados.
No obstante, debe advertirse que existe una relevante doctrina que postula la necesidad de
reconducir el de datos personales a un rgimen de propiedad, fundamentalmente en el sector
privado. As, LESSIG ha sealado no hace demasiado tiempo en su clebre obra El Cdigo y otras
leyes del ciberespacio que Hay algunas personas, en general con ideologa izquierdista, que se
muestran radicalmente escpticas acerca de un rgimen de propiedad destinado a proteger la
privacidad. La propiedad, afirman, mercantiliza y monetariza unas relaciones que resultan valiosas
en otra escala diferente, las convierte en mercancas sujetas a compra, cambio y venta. En opinin
de estos escpticos, lo ltimo que necesitamos es que una esfera ms de nuestras vidas pase a estar
dominada por el mercado [...] Mi primer impulso es simpatizar con tales argumentos. Sin embargo,
no estoy nada convencido de que se gane algo con esta insistencia en la teora. No estamos
debatiendo si debemos movernos hacia un mundo en el que los datos se recojan, se utilicen y se
vendan: ya vivimos en ese mundo. Y, puesto que ya nos encontramos en l, deberamos pensar cmo
podemos proporcionar, al menos, un cierto control a las personas a las que se refieren los datos.
Desde luego que las excepciones a la disciplina ordinaria de proteccin de datos personales en
el mbito pblico deben ser, adems de proporcionadas, las estrictamente necesarias para el
ejercicio de las potestades y funciones normativamente asignadas a las Administraciones
Pblicas. En este preciso sentido se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional (TC)
repetidas veces. As, en las SSTC 110/1984, de 26 de noviembre y 254/1993, de 20 de julio. En
esta ltima, el TC seala con nitidez que:
Toda la informacin que las Administraciones Pblicas recogen y archivan ha de
ser necesaria para el ejercicio de las potestades que les atribuye la Ley, y ha de ser
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adecuada para las legtimas finalidades previstas por ella, [...], pues las instituciones
pblicas, a diferencia de los ciudadanos, no gozan del derecho fundamental a la libertad
de expresin que proclama el art. 20 CE [...] (fundamento jurdico 7).
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LOPDP, quedan reservadas a los ficheros de titularidad pblica) a los ficheros creados o
gestionados por [...] las corporaciones de derecho pblico representativas de intereses econmicos
y profesionales de la Comunidad de Madrid, en este ltimo caso siempre y cuando dichos ficheros
sean creados o gestionados para el ejercicio de potestades de derecho pblico. Asimismo, los
ficheros de algunas de ellas, como las Cmaras de Comercio no as, extraamente, los de los
Colegios Profesionales se encuentran inscritos en el RGPD entre los de titularidad pblica.
Pues bien, la conclusin a la que han llegado tanto la APD (Memoria de 1999) como cierta
doctrina ha sido la de que en las Corporaciones de Derecho Pblico cabe distinguir dos tipos de
ficheros:
a) Por una parte, aquellos destinados al cumplimiento de las funciones ordinarias o privadas
de la corporacin, que quedaran sometidos al rgimen jurdico de los ficheros de titularidad
privada.
b) Por otra parte, los ficheros destinados a cumplir fines directamente relacionados con funciones
tpicamente pblicas o administrativas: ficheros relacionados con la recaudacin y gestin del
llamado recurso cameral permanente de las Cmaras de Comercio, ficheros relacionados con el
ejercicio de potestades disciplinarias, ficheros destinados a gestionar el servicio pblico de turno de
oficio o de asistencia jurdica gratuita en los Colegios de Abogados, etctera. Todos ellos quedaran
sometidos a las normas relativas a los ficheros de titularidad pblica, aunque, como ya anunciamos,
slo en lo relativo a la publicacin de la disposicin general de creacin del fichero, el consentimiento
y la cesin de los datos personales, pero no, al menos en todo caso, en relacin con otras instituciones
como la responsabilidad administrativa o civil. En estos casos, la disposicin de creacin,
modificacin o supresin del fichero corresponder a la Administracin territorial que ejerza la tutela
sobre estas corporaciones, esto es, de ordinario a la Administracin autonmica.
En tercer lugar, dentro de lo que se denomina jurdicamente el sector pblico, a qu concretas
entidades se les debe aplicar el rgimen especfico reservado a los ficheros de titularidad pblica?
Bien, es esta una cuestin no demasiado fcil de solventar. Por un lado, la LOPDP se refiere en
el Ttulo IV a Ficheros de titularidad pblica, lo que en principio permitira acoger nicamente
un criterio subjetivo: todo fichero en poder de un ente que, segn la normativa sobre rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas, pueda reputarse como Administracin Pblica queda
sometido a estas reglas especficas. Pero la cuestin no resulta tan sencilla. As:
1) Por un lado, para saber cundo nos encontramos ante una Administracin Pblica debemos
acudir forzosamente al artculo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn LRJPC (tambin en
sentido parecido el artculo 24.1 del Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba
el Estatuto de la Agencia de Proteccin de Datos). En el mismo se dice que 1. Se entiende a los
efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado. b)
Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la
Administracin Local. 2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la
consideracin de Administracin Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad a la presente
Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que
dispongan sus normas de creacin.
De modo que de esta interpretacin se desprende, en primer lugar, que se entiende por
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Administraciones Pblicas (al menos en cuanto a la aplicacin de la LRJPC) en todo caso las
Administraciones territoriales. En segundo lugar, que se les aplica tambin dicha Ley y en este
sentido son tambin Administraciones Pblicas a ciertos entes de derecho pblico slo cuando
ejerzan potestades administrativas.
Pues bien, la traslacin de este esquema de modo automtico a la proteccin de datos
personales no es posible. Esto es, no se aplicar el rgimen especfico previsto para las
Administraciones Pblicas en la LOPDP a los mismos sujetos y en las mismas condiciones que
dispone la ley 30/1992. Se imponen, por tanto, en esta materia, importantes correctivos
funcionales, a los que ha hecho alusin ya HERNNDEZ GONZLEZ.
2) As, debe reconocerse que la ratio de un rgimen especfico de proteccin de datos para las
Administraciones Pblicas se encuentra en las especiales funciones que stas desempean
ordinariamente, de modo que parece necesario introducir, como decimos, un correctivo funcional a
esta doctrina. De este modo, parece lgico que se entienda aplicable el rgimen de los ficheros de
titularidad pblica (al menos en ciertos aspectos, insisto) a los entes pblicos cuando realicen
funciones pblicas, pero no en caso contrario. Pero el concepto de funcin pblica no coincide con el
ejercicio de potestades administrativas, sino con el concepto de giro o trfico administrativo, que es
ms amplio. El ejercicio de potestades administrativas entra dentro de dicho concepto de giro o trfico
administrativo, pero ste no se agota con el concepto de potestades.
3) De este modo, podra defenderse que se sometern a las precisiones sobre los ficheros de
titularidad pblica aquellos que obren en poder de entes de Derecho Pblico cuando ejerzan funciones
pblicas, a pesar de que el rgimen jurdico de su actividad sea parcialmente el Derecho Privado. Ello
incluira tambin en nuestra opinin a sociedades mercantiles o personificaciones privadas de capital
pblico en la medida en que se sirvieran de datos personales para la realizacin de alguna funcin
pblica o un servicio pblico caracterstico o exorbitante (por ejemplo en materia de contratacin
ex disposicin adicional 12 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de
la Administracin General del Estado LOFAGE, o pinsese en el caso de las fundaciones privadas
constituidas por Administraciones Pblicas para la prestacin de servicios sanitarios). En estos casos,
de nuevo, algunas operaciones cualificadamente la aprobacin y publicacin de la disposicin
general de creacin del fichero corresponderan a la Administracin Pblica matriz en la que
estuviera encuadrada la sociedad mercantil o la persona privada.
4) Pero la aplicacin de los denominados correctivos funcionales va ms all y requiere todava
algunas precisiones: En mi opinin, todava se puede parcelar ms el rgimen. En primer lugar,
puede que una Administracin Pblica en el sentido de la LRJPC se encuentre sometida a
alguno de los preceptos a los que nos hemos referido (por ejemplo, a la necesidad de publicar la
disposicin general de creacin del fichero, lo cual deben hacer todas las Administraciones
Pblicas, sea cual sea la naturaleza jurdica de las relaciones a las que se destine el fichero y el
sector del ordenamiento que les sea aplicable; pinsese, as, en ficheros de arrendatarios de una
Administracin Pblica), pero no a otros de ellos (siguiendo con el ejemplo, no se aplicara para
el tratamiento de dichos datos personales la excepcin al consentimiento referida a las funciones
de las Administraciones Pblicas que contiene el artculo 6.2 LOPDP, porque no nos encontramos
con el ejercicio de una funcin propia de stas en el ejercicio de sus competencias, aunque en este
caso no sera necesario dicho consentimiento igualmente, porque se aplicara la excepcin
siguiente). En segundo lugar, como hemos visto los correctivos funcionales conducen a la
aplicacin a sujetos esencialmente privados como las Corporaciones de Derecho Pblico o las
sociedades mercantiles de capital pblico de ciertos preceptos (no de otros, insisto) relativos a
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56
los peligros de la informtica. En un trasunto de lo que propiamente son los sistemas de ambas
reas geogrficas por lo que se refiere a la tutela de los derechos fundamentales, se han
distinguido un sistema de tutela de los datos personales difuso, propio del ordenamiento
norteamericano, y un denominado sistema centralizado caracterstico de los pases europeos y que
viene cualificado por la presencia de una autoridad administrativa de control.
En efecto, el modelo difuso pivota en torno al reconocimiento a los sujetos individuales de una
serie de facultades en materia de proteccin de los datos personales. El control es difuso no porque
lo ejerza una pluralidad de autoridades judiciales con carcter sucesivo lo que tambin, a pesar
de que este dato sita el problema en un plano de estudio complementario, aunque diverso, sino
porque inicial y preventivamente dicha tutela viene encomendada a la responsabilidad de cada
sujeto individual afectado y no a una (o varias) autoridad (es) administrativa (s) dotadas de un
especial estatuto de independencia. Contrariamente, el sistema centralizado se caracteriza porque
el control en materia de datos personales (y, por tanto, gran parte de la proteccin del respectivo
derecho) viene encomendado a una autoridad pblica, a la que se atribuyen especiales poderes de
vigilancia e inspeccin, autorizacin preventiva, sancin, as como el mantenimiento de un
sistema informativo que facilita la fiscalizacin por los particulares del recorrido de sus datos
personales.
Ambos modelos han recibido crticas, sealndose que ninguno de ellos ha demostrado su
suficiencia, al menos en sus configuraciones extremas. El modelo difuso ha demostrado,
claramente, que los particulares no son capaces de controlar eficazmente la utilizacin de sus
datos personales y que nadie puede fiscalizar y ni siquiera pedir el acceso u obtener la
rectificacin de sus datos sin la previa informacin o conocimiento de la existencia de los ficheros
o, en cualquier caso, de los datos que le afectan, esto es, sin saber quin, dnde, cmo y cundo
los recoge. Funciones informativas stas que, en el sistema concentrado, son en muchos casos
precisamente encomendadas a las autoridades de control. Por su parte, el sistema centralizado ha
sido tachado de burocrtico y paralizante debido a la impronta publicista que gobierna el sistema
de proteccin de datos personales y, con ello, debido a los intensos deberes formales e
instrumentales que pesan sobre los agentes econmicos.
Pues bien, a estas alturas resulta patente a cul de los dos modelos responde la existencia de
las denominadas autoridades de control en materia de proteccin de datos personales y,
particularmente, de las agencias implementadas en nuestro ordenamiento. En tal sentido y as lo
exigen diversas normas de nuestro Derecho, empezando por la propia LOPDP tanto la APD
como las autoridades autonmicas en la materia que se constituyan deben estar dotadas de un
estatuto de independencia o autonoma del poder poltico respectivo. Sintticamente puede
afirmarse que los dos valores fundamentales que deben preservarse siempre en relacin con una
autoridad administrativa de garanta de un derecho constitucional son, en primer lugar y como su
propio nombre indica, la independencia y, en segundo lugar, la objetividad. sta significa, como
es sabido, desvinculacin o ajenidad orgnica y funcional de la autoridad de garanta respecto del
poder poltico, de modo que exista una seguridad en la permanencia de sus cargos directivos y una
absoluta ausencia de canales jerrquicos y de poderes de mando o influencia de ste sobre aqulla.
Por el contrario, la objetividad es un valor constitucional exigible a toda organizacin
administrativa de conformidad con el artculo 106 de la Constitucin. La misma, tal vez en mayor
medida predicable de las autoridades de garanta, no expresa sino una inesquivable necesidad de
desapasionamiento e igualdad de trato en el ejercicio del poder pblico. La objetividad es, en
suma, un valor mucho ms directamente vinculado a los ciudadanos destinatarios de la accin
administrativa, que fuerza a sta a huir de la arbitrariedad proscrita tambin a nivel constitucional
57
58
que fue duramente contestada por diversos sectores en los das sucesivos a su intervencin,
consiste en el cobro de una tasa por la realizacin de tareas de inscripcin de ficheros en el RGPD.
La propuesta relativa a la implantacin de la tasa, por criticable que sea, ha sido no obstante
formulada como razonable respuesta a una situacin financiera inducida por el poder poltico y
que la autoridad de control debe ahora tratar de contrarrestar. La Comisin Europea sealaba
recientemente Primer informe sobre la aplicacin de la Directiva sobre proteccin de datos,
Bruselas, 15 de mayo de 2003, COM (2003) 265 final, pg. 14 que La carencia de recursos
puede afectar a la independencia [de las autoridades de control], y la independencia al tomar
decisiones es una condicin sine qua non para el correcto funcionamiento del sistema. En este
sentido y al margen de que el valor al que en ltima instancia remita la Comisin fuera la
imparcialidad u objetividad y no la independencia. En este sentido, la alternativa es clara y
deben contrapesarse los valores comprometidos: o un irreversible padecimiento del principio de
objetividad o, por el contrario, un relativo costo econmico para los ciudadanos y las empresas
como consecuencia del cumplimiento de deberes legales enderezados a la proteccin de un
derecho fundamental. Sea cual fuere la solucin que se adopte al respecto, tal vez sea llegado el
momento de reflexionar acerca del estatuto definitivo que queremos para nuestra organizacin
pblica de tutela del derecho a la proteccin de los datos personales.
59
24.- Cfr. L. LOPEZ GUERRA, Derecho constitucional y organizacin territorial, en Introduccin al Derecho Constitucional, Tirant lo
blanch, Valencia, 1994, pgs. 173-191; E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y Administracin contempornea, Cvitas,
Madrid, 1994; S. MARTN RETORTILLO, Descentralizacin administrativa y organizacin poltica, Madrid, 1973; J. GARCA
FERNNDEZ, Crnica de la descentralizacin: El panorama descentralizador al acabar 1980, Revista de Estudios Polticos, nms. 1719, 1980-1981, pgs. 175-202, 217-258, y 159-230 respectivamente; G. ARIO ORTIZ, Principios de descentralizacin y
desconcentracin, Documentacin Administrativa, nm. 214, 1988, pgs. 11-34.
25.- Cfr. G. ARIO, Economa y Estado. Crisis y reforma del sector pblico, Marcial Pons, Madrid, 1993, pgs. 63-80; J. M. AREILZA,
El principio de subsidiariedad en la construccin de la Unin Europea, REDC, nm. 45, 1995, pgs. 53-93.
60
26.- Cfr. L. LOPEZ GUERRA, El modelo autonmico, Autonomies nm 20, 1995, pgs. 171-186; E. AJA, J. TRONOS, T. FONT,
J. M. PERULLS, E. ALBERT, El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, Tecnos, Madrid, 1985; S. MUOZ MACHADO,
Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas, Cvitas, Madrid, 1984.
27.- Cfr. ms ampliamente la preferencia de la Administracin autonmica en A. TRONCOSO REIGADA, La Autonoma Local:
garanta institucional, desarrollo poltico y dificultades prcticas, en L. LPEZ GUERRA, Estudios de Derecho Constitucional.
Homenaje al Profesor Dr. D. Joaqun Garca Morillo, Tirant lo blanch, Valencia 2001, pgs. 571-576.
28.- Podemos destacar as la Carta Europea de la Autonoma Local, aprobada por la Conferencia Permanente de Poderes Locales y
Regionales del Consejo de Europa y ratificada por el Comit de Ministros de los veintin Estados miembros el 15 de octubre de 1985 en
Estrasburgo. En el Prembulo de esa Carta se afirma que la defensa y el fortalecimiento de la autonoma local representan una contribucin
especial en la construccin de una Europa basada en los principios de democracia y descentralizacin del poder.
29.- Cfr. E. DEL PESO NAVARRO y MIGUEL ANGEL RAMOS, Lortad. Anlisis de la Ley, Daz de Santos, 1994, pgs. 169-180.
30.- Dos de los mejores estudios sobre la LOPD son: J. APARICIO, Estudio sobre la Ley Orgnica de Proteccin de Datos de Carcter
Personal, Aranzadi, Navarra, 2002; y M. VIZCAINO, Comentarios a la Ley Orgnica de proteccin de datos de carcter personal, Cvitas,
Madrid, 2001. Cfr. tambin J. J. MARTN CASALLO y J. A. MARTN PALLN, Intimidad, privacidad y proteccin en la nueva Ley
Orgnica 15/1999, en M. A. DAVARA, XIV Encuentros sobre Informtica y Derecho 2000-2001 Aranzadi, Navarra, 2001 pgs. 51-53 y
55-59. La vertiente civil y penal se puede ver en P. GRIMALT SERVERA, La responsabilidad civil en el tratamiento automatizado de datos
personales, Comares, Granada, 1999 esp. pags. 5-40 y E. MORN LERMA, Internet y Derecho Penal: hacking y otras conductas ilcitas
61
62
35.- Permtaseme remitirme a los planteamientos expuestos ms ampliamente en A. TRONCOSO REIGADA, Administraciones
Independientes y Constitucin, Universidad de Cdiz, 1997 segundo ejercicio de titularidad de Universidad-. Cfr. tambin A.
BETANCOR, Las Administraciones Independientes, Tecnos, Madrid, 1994.
36.- Cfr. J. Aparicio, op. cit. pgs. 213-222.
63
de datos a las disposiciones de esta Ley, ordenar la cesacin de los tratamientos y la cancelacin
de los ficheros cuando no se ajusten a sus disposiciones y ejercer la potestad sancionadora36.
La excepcin del artculo 41 relativa a las transferencias internacionales de datos es
consecuencia, no slo de que las relaciones internacionales son competencia exclusiva del Estado
artculo 149.1.3 Constitucin Espaola, sino de un principio de eficacia prctica y de unicidad
de interlocutor para cada uno de los Estados37. El propio Estatuto de la Agencia de Proteccin de
Datos seala artculo 9 que corresponde a la Agencia la cooperacin con organismos
internacionales y rganos de las Comunidades Europeas en materia de proteccin de datos. Las
otras dos competencias que inicialmente aparecen excepcionadas publicacin de una Memoria y
publicidad de los ficheros no se trata tanto de competencias reservadas de la Administracin del
Estado de hecho las Agencias Autonmicas tambin elaboran una memoria anual y velan por la
publicidad de los ficheros sino de materias que, en todo caso, deben ser desarrolladas por la
Agencia de Proteccin de Datos del Estado, sin perjuicio de que tambin sean desarrolladas por
las Agencias de Proteccin de Datos Autonmicas.
Es decir, todas las funciones de la Agencia de Proteccin de Datos del Estado reguladas en el
artculo 37 LOPD pueden ser desarrolladas por los Organos correspondientes de las Comunidades
Autnomas: velar por el cumplimiento de la legislacin y controlar su aplicacin, en especial en
lo relativo a los derechos de informacin, acceso, rectificacin y cancelacin; emitir las
autorizaciones previstas en la Ley; dictar las instrucciones para adecuar los tratamientos a los
principios de la Ley; atender las peticiones y reclamaciones formuladas por las personas
afectadas; dar informacin a las personas acerca de sus derechos; requerir a los responsables y los
encargados de los tratamientos para adoptar las medidas necesarias para adecuar los tratamientos
a las disposiciones de la Ley, ordenar la cesacin de los tratamientos y la cancelacin de los
ficheros; ejercer la potestad sancionadora; informar con carcter preceptivo de los proyectos de
disposiciones generales que desarrollen esta Ley, etc..
El hecho de que las Agencias de Proteccin de Datos Autonmicas desarrollen tambin como
la Agencia del Estado funciones de inspeccin, supervisin y sancin, que pueden ser
consideradas materialmente jurisdiccionales, es lo que justifica que estas Agencias Autonmicas
dispongan de algunas de las garantas de independencia de los rganos jurisdiccionales38. Las
razones que justifican la independencia de la que gozan las Agencias de Proteccin de Datos
Autonmicas en relacin con los Gobiernos de sus Comunidades Autnomas son las mismas que
justifican la independencia de la Agencia de Proteccin de Datos del Estado, con respecto al
Gobierno del Estado.
La independencia de las Agencias de Proteccin de Datos de las Comunidades Autnomas del
Gobierno de la Comunidad facilita el trabajo de inspeccin y su legitimidad como Autoridad de
control de cara a otras Entidades pblicas como las Administraciones Locales, las Universidades
Pblicas y los Colegios Profesionales, que tienen en algunos casos una autonoma
constitucionalmente reconocida a travs de una garanta institucional arts. 27.10, 137 y 140 de
la Constitucin Espaola. De igual forma, la independencia de la Agencia de Proteccin de
Datos de Espaa del Gobierno facilita su actividad de control sobre los ficheros pblicos de
aquellas Comunidades Autnomas que no hayan creado todava su Agencia de Proteccin de
Datos de carcter autonmico.
37.- Esta cuestin ha sido abordada ms ampliamente por P. PREZ TREMPS, Comunidades Autnomas, Estado y Comunidad Europea,
Ministerio de Justicia, Madrid, 1987
38.- Cfr. supra nota 12.
64
39.- Cfr. ms ampliamente L. CALVO SNCHEZ, Rgimen Jurdico de los Colegios Profesionales, Cvitas, Madrid, 1998.
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obliga a diferenciar en las Corporaciones de Derecho Pblico, entre funciones privadas, que se
desarrollan a travs de ficheros privados, y funciones pblicas, a travs de ficheros pblicos.
Como se puede comprobar, la lnea divisoria entre el mbito competencial de la Agencia de
Proteccin de Datos del Estado y de las Comunidades Autnomas es la divisin entre lo pblico
y lo privado. Es decir, los ficheros pblicos que existan dentro del territorio de una regin son
competencia de la Agencia Regional de Proteccin de Datos; con una nica excepcin, que son
los ficheros de la propia Administracin General del Estado que se mantengan en el territorio de
una Comunidad Autnoma y que son competencia de la Agencia de Proteccin de Datos del
Estado; en cambio, los ficheros de empresas privadas son competencia de la Agencia de
Proteccin de Datos del Estado.
A nuestro parecer, este criterio de delimitacin, si bien no es el nico posible, es razonable.
Las empresas privadas tienen una actividad que se desarrolla habitualmente en ms de una
Comunidad Autnoma, consecuencia tambin del principio de unidad de mercado. Es decir, los
titulares de los datos que figuran en un fichero privado residen habitualmente en ms de una
Comunidad Autnoma. En cambio, los titulares de los datos que figuran en ficheros pblicos
tienen la vecindad en una nica Comunidad Autnoma. De hecho, el criterio de la vecindad es
definitivo a la hora de empadronarse en un Municipio y pertenecer a una Comunidad Autnoma.
No hay que desmerecer la importancia de los ficheros pblicos en pases donde el sector pblico
ocupa el 40% del Producto Interior Bruto.
Existen supuestos donde esta diferenciacin entre lo pblico y lo privado no es a simple vista
evident40. Este es el caso de aquellas actividades que desarrollan los poderes pblicos no slo en
rgimen jurdico privado sino acudiendo a formas jurdicas privadas de personificacin, como la
sociedad mercantil. As, existen casos de sociedades mercantiles donde la totalidad de las acciones
pertenecen a los poderes pblicos, casos de participacin pblica mayoritaria, y casos de
participacin pblica minoritaria pero de control. La LPD de la Comunidad de Madrid ha acudido
para diferenciar los sujetos pblicos de los sujetos privados al criterio de la forma jurdica de
personificacin artculo 2. As, slo sern Administraciones pblicas las Administraciones
territoriales autonmica y local, la Administracin Corporativa y la Administracin institucional,
incluyendo en sta slo a los Entes pblicos forma jurdica pblica y excluyendo de sta a las
sociedades mercantiles pblicas forma jurdica privada. En cambio, la LPD de Catalua incluye
dentro de su mbito competencial el control de los ficheros de las sociedades civiles o mercantiles
en las cuales la Generalidad o los entes locales tengan la participacin mayoritaria del capital,
cuando llevan a cabo actividades por cuenta de una Administracin pblica artculo 3.
Otro caso problemtico es el de las Universidades Privadas, cuya funcin de control ejerce la
Administracin de cada Comunidad Autnoma, en virtud de las previsiones de los distintos
Estatutos de Autonoma y de los decretos de transferencia de competencias a las Comunidades
Autnomas. La Ley Catalana ha incluido dentro de las competencias de la Agencia Autonmica
el control de los ficheros de estas Universidades artculo 3.1 LPD de Catalua; en cambio, la
legislacin de la Comunidad de Madrid ha optado por considerar estos ficheros como privados, y,
por tanto, sometidos a control por la Agencia de Proteccin de Datos del Estado.
Otro supuesto problemtico es el de las entidades privadas que presten servicios pblicos, sean
o concesionarias de stos. As, mientras la Ley Catalana ha considerado que los ficheros de estas
40.- Cfr. A. TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, Empresa Pblica y Constitucin, Marcial Pons, Madrid, pgs. 37-42.
66
empresas privadas que prestan servicios pblicos deben estar controlados por la Agencia Catalana
de Proteccin de Datos artculo 3.2 LPD de Catalua, la legislacin de la Comunidad de Madrid
ha considerado estos ficheros como privados y, por consiguiente, sometidos al control de la
Agencia de Proteccin de Datos del Estado. La consideracin de estos ficheros como privados
plantea importantes lmites al control de las Agencias de Proteccin de Datos Autonmicas, ya
que muchos datos utilizados por estas empresas privadas que prestan servicios pblicos han sido
cedidos por las Administraciones autonmicas41. Igualmente, el hecho de que muchas actividades
administrativas estn siendo externalizadas por la Administracin autonmica, que tambin acude
frecuentemente a encargados de tratamiento privados para ficheros que desarrollan competencias
administrativas pblicas, pueden dificultar la propia actividad de control de las Agencias de
Proteccin de Datos Autonmicas sobre los ficheros pblicos de su territorio.
En todo caso, esta disparidad de criterios, frecuente en los modelos de Estado descentralizados,
en el caso de extenderse, rompera la homogeneidad y la claridad del deslinde competencial entre
la Agencia de Proteccin de Datos del Estado y las Agencias de Proteccin de Datos de las
distintas Comunidades Autnomas y puede llegar a confundir a los ciudadanos y a los distintos
operadores jurdicos.
41.- La regulacin catalana puede encontrar justificacin para facilitar el control de la Agencia Autonmica de Proteccin de Datos sobre
los centros sanitarios privados que se encuadran en el Servicio Cataln de Salud. El modelo cataln de salud se caracteriza por su gestin
a travs de una red privada concertada. As, un posible fichero centralizado de historias clnicas que sera un fichero pblico de titularidad
de la Consellera- puede prever un encargado de tratamiento o la cesin a los centros sanitarios privados, que estaran en todo caso
sometidos al control de la Agencia Autonmica.
42.- Un anlisis de las excepciones de los ficheros pblicos se puede ver en J. APARICIO, op. cit. pgs. 81-82, 141-142, 200-202; J. M.
ALVAREZ-CIENFUEGOS, op. cit. pgs. 53-71 y su referencia a los ficheros judiciales pgs. 79-98;.M. A. DAVARA, Manual de Derecho
67
Adems, podrn, en todo caso, ser objeto de comunicacin los datos de carcter personal que una
Administracin pblica obtenga o elabore con destino a otra42.
Existe tambin un conjunto de excepciones a los principios de informacin y consentimiento,
y a los derechos de acceso, rectificacin y cancelacin en ficheros pblicos como los ficheros de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, ficheros de Hacienda Pblica o ficheros que
afecten a la Defensa Nacional, entre otras arts. 2224 LOPD. Todo esto sin perjuicio de las
excepciones al mbito de aplicacin de la Ley en algunos ficheros pblicos como los sometidos
a la normativa sobre proteccin de materias clasificadas o los establecidos para la investigacin
del terrorismo o de formas graves de delincuencia organizada, as como los ficheros pblicos que
se rigen por su legislacin especfica ficheros de rgimen electoral, ficheros estadsticos, ficheros
de calificacin de personal de las Fuerzas Armadas, ficheros del Registro Civil, del Registro
Central de Penados y Rebeldes y los procedentes de imgenes y sonidos obtenidos mediante la
utilizacin de videocmaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad artculo 2 LOPD.
Igualmente, la Ley Orgnica de Proteccin de Datos de Carcter Personal tambin establece
diferencias entre ficheros pblicos y ficheros privados en el procedimiento de creacin,
modificacin y supresin de ficheros. As, mientras que la creacin, modificacin o supresin de
los ficheros de las Administraciones pblicas slo podrn hacerse por medio de disposicin general
publicada en el Boletn Oficial del Estado o Diario oficial correspondiente artculo 20 LOPD, en
el mbito de los ficheros privados stos podrn ser creados cuando resulten necesarios para el logro
de una actividad u objetivo legtimo de la empresa, a travs de la notificacin previa a la Agencia
de Proteccin de Datos arts. 25 y 26 LOPD. Algo semejante ocurre en lo relativo al rgimen
sancionador. As, mientras que el rgimen de infracciones es el mismo para los ficheros pblicos y
para los ficheros privados artculo 44 LOPD, no sucede lo mismo en lo relativo al rgimen
punitivo. As, una infraccin cometida en un fichero privado conlleva una sancin econmica que
puede llegar a ser muy elevada artculo 45 LOPD; en cambio, cuando las infracciones se
produzcan en ficheros de los que sean responsables las Administraciones pblicas, el Director de la
Agencia de Proteccin de Datos dictar una resolucin estableciendo las medidas que procede
adoptar para que cesen o se corrijan los efectos de la infraccin. Esta resolucin se notificar al
responsable del fichero, al rgano del que dependa jerrquicamente, o a los afectados si los hubiera.
El Director de la Agencia podr proponer la iniciacin de actuaciones disciplinarias, si procedieran.
El procedimiento y las sanciones a aplicar sern las establecidas en la legislacin sobre rgimen
disciplinario de las Administraciones pblicas artculo 46 LOPD.
Pero sobre todo, el derecho a la proteccin de datos de los ciudadanos tiene contenidos
distintos frente a tratamientos en ficheros privados o a tratamientos en ficheros pblicos43. As,
mientras que responsable del fichero privado slo puede alegar en la mayora de las ocasiones una
legtima actividad de negocio protegida por la libertad de empresa artculo 38 CE, el titular de
un fichero pblico procede a tratamientos de datos de carcter personal para desarrollar la
efectividad de derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin como el derecho de
Informtico, Aranzadi, Navarra, 2001, pgs. 97-101; A. I. HERRN ORTIZ, op. cit. pgs. 264-286 E. DEL PESO, Ley de Proteccin de
Datos, Diaz de Santos, 2000 pgs. 59-68.
43.- Existen algunos trabajos especficos sobre los tratamientos de datos por las Administraciones pblicas y los ficheros pblicos. Cfr.
C. GAY FUENTES, Intimidad y tratamiento de Datos en las Administraciones Publicas, Editorial Complutense, Madrid, 1995, pgs. 89112; A. RIBAGORDA, La seguridad de los tratamientos automatizados de carcter personal y la gestin de las administraciones pblicas
y J. A. MARTN PALLN, Tratamiento de los datos personales en ficheros policiales, en D. BELLO (dir.), El derecho a la intimidad y
a la privacidad y las Administraciones pblicas, EGAP 1999, pgs. 103-142. El derecho de acceso a datos personales sometidos a
tratamiento automatizado debe ser diferenciado del tradicional derecho de acceso a archivos y registros administrativos del art. 105.b CE.
Cfr. sobre esta cuestin J. F. MESTRE DELGADO, El Derecho de acceso a archivos y registros administrativos, 2 ed. Cvitas, Madrid,
1998, pgs. 223-247.
68
69
LOPD, la interpretacin y desarrollo de los principios de proteccin de Datos arts. 412 LOPD,
calidad, informacin, consentimiento, datos especialmente protegidos, deber de secreto,
comunicacin de los datos, acceso a los datos por cuenta de terceros, o la interpretacin de los
derechos de proteccin de datos artculo 1319 impugnacin de valoraciones, consulta al
registro general, tutela de derecho, derecho a indemnizacin, acceso, rectificacin, oposicin y
cancelacin. As, el Real Decreto 994/1999, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
de Medidas de Seguridad de los ficheros automatizados que contengan Datos de Carcter
Personal, tiene aplicacin para todo el territorio nacional, tanto en el mbito de los ficheros
pblicos como en el mbito de los ficheros privados. Le corresponde al Estado interpretar la
normativa de seguridad, sin perjuicio de que las CCAA puedan exigir ms medidas de seguridad
para los ficheros pblicos en el mbito de sus competencias46. Igualmente, el desarrollo
reglamentario de los derechos de acceso, rectificacin o cancelacin, realizado por el Real
Decreto 1332/1994, de 20 de junio, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley
Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de regulacin del tratamiento automatizado de los datos de
carcter personal, y la Instruccin 1/1998, de 19 de enero, de la Agencia de Proteccin de Datos,
relativa al ejercicio de los derechos de acceso, rectificacin y cancelacin tiene el carcter de
regulacin bsica para todo el territorio nacional, sin perjuicio de que pueda existir regulacin
autonmica complementaria en el mbito de sus competencias.
Corresponde a las Comunidades Autnomas, a travs de sus Consejos de Gobierno, el desarrollo
normativo de algunas funciones que cumplen las Agencias Autonmicas de Proteccin de Datos:
por ejemplo, el procedimiento de declaracin de ficheros y de inscripcin en el Registro de Ficheros
de la Comunidad Autnoma o el procedimiento de control y tutela de los ficheros pblicos. As, en
lo relativo al procedimiento de declaracin de ficheros, la Comunidad de Madrid ha aprobado el
Decreto 99//2002, de 13 de junio, de regulacin del procedimiento de elaboracin de disposiciones
de carcter general de creacin, modificacin y supresin de ficheros que contienen datos de
carcter personal, as como su inscripcin en el Registro de Ficheros de Datos Personales.
Igualmente, se ha aprobado la Resolucin, de 14 de junio de 2002, del Director de la Agencia de
Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid, por la que se establecen los modelos de impresos
y los medios por los que debe procederse a la notificacin de inscripciones de creacin,
modificacin o supresin de ficheros en el Registro de Ficheros de Datos Personales. Recientemente
el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid ha aprobado el Decreto 67/2003, de 22 de
mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de las Funciones de la Agencia de
Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid de tutela de derechos y de control de ficheros de
datos de carcter personal.
En general, si al Estado le corresponde la regulacin general del derecho a la
autodeterminacin informativa y la garanta de la igualdad del derecho en todo el territorio
nacional, las Comunidades Autnomas a travs de sus Autoridades de Control, desarrollan una
labor de prestacional y preventiva del derecho fundamental. El Estado social se ha caracterizado
no slo por la inclusin de nuevos derechos econmicos y sociales sino por el reconocimiento de
que todo derecho de la esfera personal y de libertad tiene tambin una vertiente prestacional, que
es responsabilidad de los poderes pblicos. Como ya hemos sealado en otra ocasin, la nocin
derecho fundamental implica que todo derecho, a partir de su reconocimiento constitucional, no
slo tiene una vertiente subjetiva un substrato subjetivo que exige la abstencin de los poderes
46.- Un estudio del Reglamento de Seguridad se puede ver en E. DEL PESO, Ley de Proteccin de Datos, Diaz de Santos, 2000 pgs.
29-41. Una visin ms amplia desde la auditora de sistemas de informacin en M. G. PIATTINI y E. DEL PESO, Auditora informtica,
Ra-ma, Madrid, 2000.
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pblicos en unas esferas de libertad individuales, sino tambin una vertiente objetiva, que
implica la obligacin de los poderes pblicos de desarrollar una actividad prestacional en garanta
de la efectividad del derecho. Todo derecho fundamental es, a la vez, un derecho de libertad y un
derecho de prestacin.47 As, las Agencias de Proteccin de Datos Autonmicas, a travs de su
actividad administrativa ordinaria, desarrollaran un aspecto prestacional del derecho fundamental
a la autodeterminacin informativa del artculo 18.4 CE para el mbito de los ficheros pblicos.
Esta actividad prestacional tambin sera desarrollado, a nuestro parecer, aunque en menor
medida, por la Agencia de Proteccin de Datos del Estado a travs del mantenimiento de los
determinados procedimientos. Realmente, la Agencia de Proteccin de Datos del Estado est
centrada principalmente en la garanta de la vertiente subjetiva del derecho fundamental su parte
de derecho de libertad, que es ms directamente accionable ante los poderes pblicos y exigible
ante los tribunales. Esto lo veremos claro ms adelante.
47.- Cfr. A. TRONCOSO REIGADA, Dogmtica administrativa y Derecho Constitucional: el caso del servicio pblico, Revista
Espaola de Derecho Constitucional nm. 57, 1999, pgs. 87-164.
48.- Cfr. AA.VV, Administracin y Constitucin: el principio de coordinacin, Documentacin Administrativa, n. 230-231, 1992; ;M.
ALVAREZ RICO, El principio de coordinacin en el Estado de las Autonomas, Documentacin Administrativa, n. 196,1982, pgs. 548.
49.- Cfr. F. BALAGUER CALLEJN, Igualdad de los ciudadanos y proceso de descentralizacin en J. ASENSI SABATER,
Ciudadanos e instituciones en el constitucionalismo actual, Tirant Lo Blanch/UNIVERSIDAD de Alicante, Valencia, 1997.
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de datos. Lo contrario puede suponer afectar al principio de igualdad en la titularidad del derecho
fundamental de proteccin de datos49.
La coordinacin implica que la Agencia de Proteccin de Datos del Estado adopte decisiones
obligatorias por encima de la voluntad de las Comunidades Autnomas50. El Tribunal
Constitucional Espaol ha sealado expresamente que una de las diferencias entre la coordinacin
y la cooperacin es que la primera admite la imposicin de las decisiones STC 214/198451. Las
facultades de coordinacin competencia exclusiva del Estado se desarrolla principalmente a
travs de la Agencia de Proteccin de Datos. El Estatuto de la Agencia de Proteccin de Datos
EAPD, aprobado por Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo seala en su artculo 2 que la
Agencia ejercer sus funciones por medio del Director, a cuyo efecto los actos del Director se
consideran actos de la Agencia. El artculo 12 EAPD establece que el Director de la Agencia
de Proteccin de Datos dirige la Agencia lo que es una obviedad y es al que le corresponde
dictar las resoluciones e instrucciones que requiera el ejercicio de las funciones de la Agencia y,
en especial, convocar regularmente a los rganos competentes de las Comunidades Autnomas a
efectos de cooperacin institucional y coordinacin de criterios o procedimientos de actuacin
e) y recabar de las distintas Administraciones Pblicas la informacin necesaria para el
cumplimiento de sus funciones, as como facilitar a aqullos la informacin que le soliciten a
idnticos efectos f). En ejercicio de la funcin de coordinacin, el Director de la Agencia de la
Agencia de Proteccin de Datos del Estado puede recabar la opinin del Consejo de Proteccin
de Datos del Estado, donde estn representadas las Agencias Autonmicas y otras instituciones,
pero con opinin no vinculante en una competencia que le corresponde al Estado.
Las Comunidades Autnomas que creen Agencias de Proteccin de Datos no deben adoptar
decisiones que vayan encaminadas indirectamente a dificultar las posibilidades de coordinacin y
de cohesin del modelo nacional de proteccin de datos. En todo caso, la Agencia de Proteccin
de Datos del Estado siempre podr impugnar estas decisiones, como garante de la equidad en el
contenido del derecho. En este caso, la Agencia de Proteccin de Datos del Estado puede llegar a
configurarse como una especie de Alta Inspeccin, que puede no limitarse slo a una supervisin
normativa, sino que puede actuar como coadyuvante en los distintos procesos judiciales ante
denegaciones de tutela de derechos por parte de las Agencias de Proteccin de Datos
Autonmicas, para no hacer recaer sobre en el ciudadano el coste econmico del funcionamiento
del sistema nacional de proteccin de datos.
La legislacin espaola de proteccin de datos no ha desarrollado extensamente estas
funciones de coordinacin. nicamente regula un supuesto excepcional: el ejercicio de
competencias de coordinacin coercitivas por parte de la Agencia de Proteccin de Datos del
Estado sobre ficheros de Comunidades Autnomas en materia de su exclusiva competencia. As,
cuando el Director de la Agencia de Proteccin de Datos constate que el mantenimiento o uso de
un determinado fichero de las Comunidades Autnomas contraviene algn precepto de esta Ley
en materia de su exclusiva competencia podr requerir a la Administracin correspondiente que
se adopten las medidas correctoras que determinen en el plazo que expresamente se fije en el
requerimiento. Si la Administracin pblica correspondiente de la Comunidad Autnoma no
cumpliera el requerimiento formulado, el Director de la Agencia de Proteccin de Datos podr
50.- Cfr. E. BARRACHINA JUAN, Problemas de ejecucin del principio de coordinacin, Revista de Administracin Pblica, n. 128,
1992, pgs. 225-234.
51.- Cfr. A. GUILLO SNCHEZ-GALIANO y D. CORDOBA CASTROVERDE, Principio de coordinacin en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, Documentacin Administrativa, n. 230-231, 1992, pgs. 337-387.
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impugnar la resolucin adoptada por aquella Administracin artculo 42 LOPD. Parece que este
precepto es de aplicacin en el caso de que la Comunidad Autnoma no tenga Agencia de
Proteccin de Datos, ya que las competencias relativas al control del cumplimiento de la legalidad
de los ficheros pblicos de los que son titulares las Comunidades Autnomas le corresponden a
las Agencias de Proteccin de Datos Autonmicas. Es decir, este precepto est previsto para
aclarar la relacin entre la Agencia de Proteccin de Datos del Estado y las Comunidades
Autnomas que no tengan creadas todava Agencias de Proteccin de Datos. As, a pesar del
modelo autonmico, es posible la existencia de competencias de control de una Agencia del
Estado sobre los ficheros pblicos de esas Comunidades Autnomas. El hecho de que la Agencia
de Proteccin de Datos est configurada como una Autoridad independiente de la Administracin
General del Estado aunque dentro del Poder Ejecutivo, legitima ms su funcin de control
sobre los ficheros pblicos de las Comunidades Autnomas, ya que stas no deben ver en el
ejercicio de esa funcin de control una intromisin del poder poltico del Gobierno del Estado.
Corresponde a las Comunidades Autnomas, como hemos sealado antes, el desarrollo y la
gestin de la actividad de control sobre los ficheros pblicos de su territorio. En este mbito
desarrollan una actividad autnoma, que abarca incluso un desarrollo normativo que afecte al
procedimiento de declaracin de ficheros, con inclusin de requisitos como un informe preceptivo
de la Agencia autonmica para la aprobacin de la disposicin de carcter general, al
procedimiento de inscripcin en el Registro de ficheros de la Agencia autonmica o a la funcin
de control y tutela de derechos.
Las relaciones entre la Agencia de Proteccin de Datos del Estado y las Agencias de
Proteccin de Datos de las Comunidades Autnomas sobre materias competencia de stas ltimas
deben desarrollarse a travs del principio de cooperacin52. As, como hemos sealado antes, el
Director de la Agencia de Proteccin de Datos podr convocar regularmente a los rganos
correspondientes de las Comunidades Autnomas a efectos de cooperacin institucional. La Ley
habilita tanto a la Agencia de Proteccin de Datos del Estado como a las Agencias de Proteccin
de Datos de las Comunidades Autnomas a solicitarse mutuamente la informacin necesaria para
el cumplimiento de sus funciones artculo 41.3 LOPD. Esta facultad de pedir informacin debe
interpretarse como una obligacin de informar que recae sobre las distintas Agencias de
Proteccin de Datos.
La cooperacin entre la Agencia de Proteccin de Datos del Estado y las Agencias de
Proteccin de Datos de las Comunidades Autnomas se puede materializar a travs del Consejo
Consultivo de Proteccin de Datos, donde estn presentes representantes de las Agencias
Autonmicas. El artculo 38 LOPD seala que el Director de la Agencia estar asesorado por un
Consejo Consultivo compuesto por un Diputado, un Senador, un representante de la
Administracin Central, un representante de la Administracin Local, un miembro de la Real
Academia de la Historia, un experto en la materia, un representante de los usuarios y consumidores
y un representante de cada Comunidad Autnoma que haya creado una agencia de proteccin de
datos en su mbito territorial, propuesto de acuerdo con el procedimiento que establezca la
respectiva Comunidad Autnoma, y un representante del sector de los ficheros privados. Como
hemos sealado anteriormente, este Consejo Consultivo no ejerce funciones de coordinacin, ni de
52.- Cfr. P. SANTOLAYA MACHETTI, En torno al principio de cooperacin, Revista de Derecho Poltico, nm. 21, 1984, pgs. 83109; A. HERNNDEZ LAFUENTE, Coordinacin, colaboracin y cooperacin. El desarrollo del principio de cooperacin y Tcnicas
y frmulas de cooperacin en el Estado autonmico, en AA.VV El funcionamiento del Estado Autonmico, MAP, Madrid, 1996, pgs.
419-447 y 479-501.
73
53.- Cfr. A. DE MARCOS, Jurisprudencia constitucional sobre el principio de cooperacin, Documentacin Administrativa, n. 240,
1994, pgs. 265-353, 1994; J. TAJADURA TEJADA, El principio de cooperacin en el Estado autonmico, Revista Vasca de
Administracin Pblica, nm. 46 1996, pgs. 177-238.
54.- Muestra de esta colaboracin es que la Conferencia Internacional Desafos y Problemas para las nuevas Autoridades de control
de proteccin de datos, organizado por el Consejo de Europa y la Agencia de Proteccin de Datos de Espaa, se haya celebrado en la Sede
del Gobierno de la Comunidad de Madrid, o que distintas Jornadas organizadas por la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de
Madrid cuenten con la participacin del Director de la Agencia de Proteccin de Datos del Estado.
55.- Una visin completa de lo que representa en la actualidad la Comunidad de Madrid se puede ver en Situacin Econmica y Social
de la Comunidad de Madrid 2001, elaborado por el Consejo Econmico y Social de la Comunidad de Madrid, que preside M. ARAGN.
56.- Cfr. recientemente Administracin electrnica. Gestiona t mismo. Plan estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa,
Direccin General de Calidad y Atencin al Ciudadano, Consejera de Presidencia, Comunidad de Madrid, 2002.
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tena a esa fecha declarados 522 ficheros, Andaluca 563 ficheros, Galicia 557 ficheros, Aragn
178 ficheros, Castilla y Len 228 ficheros y Pas Vasco 335. En la actualidad se encuentran
inscritos en la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad ms de 8.300 ficheros57.
Otra funcin de la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid es velar por
el cumplimiento de la legislacin sobre proteccin de datos y controlar su aplicacin, en lo
relativo a los derechos de informacin, acceso, oposicin, rectificacin y cancelacin artculo
15.c) LOP de la Comunidad de Madrid. As, la Agencia atiende las peticiones y resuelve las
reclamaciones formuladas por los interesados en el ejercicio de su derecho de tutela artculo 18
LOPD y garantiza el derecho de consulta al Registro General de Proteccin de Datos artculo
14 LOPD, de manera que cualquier persona pueda conocer la existencia de tratamientos de datos
de carcter personal, sus finalidades y la identidad del responsable del tratamiento, recabando a
tal fin la informacin oportuna del Registro General de Proteccin de Datos.
La funcin inspectora que desarrolla la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad es,
junto con la funcin de tutela, lo que justifica su estatuto de independencia. As, la Autoridad
Autonmica desarrolla una actividad inspectora, tanto de oficio como a instancia de parte;
instruye y resuelve los procedimientos de infraccin administrativa; propone la iniciacin de
procedimientos disciplinarios contra quienes estime responsables de las infracciones al rgimen
de proteccin de datos, lo comunica a su superior jerrquico y al Defensor del Pueblo; dicta, en
su caso, las instrucciones para adecuar los tratamientos de datos de carcter personal a la
legislacin, requiere a los responsables y encargados del tratamiento la adopcin de las medidas
necesarias y, en su caso, ordena la cesacin de los tratamientos y la cancelacin de los ficheros
artculo 15.a) d) e) j) m) LPD de la Comunidad de Madrid58.
En esta direccin, hay que destacar el Decreto 67/2003, de 22 de mayo, del Consejo de Gobierno
de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de las funciones de
la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid de tutela de derechos y de control
de ficheros de datos de carcter personal. Este Reglamento regula, por una parte, la funcin de
control de la Agencia sobre los ficheros de datos creados o gestionados por la Administracin de la
Comunidad de Madrid, Entidades Locales, Universidades Pblicas y Corporaciones de Derecho
Pblico del territorio de la Comunidad. A travs de la funcin de control, se pretende comprobar el
cumplimiento de la legislacin sobre proteccin de datos contenida principalmente en la Ley
Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, as como en
sus disposiciones de desarrollo, y, especialmente, en el Real Decreto 994/1999, de 11 de junio, que
aprueba el Reglamento de Medidas de Seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos
de carcter personal. Adems de la regulacin del procedimiento de infraccin administrativa, este
Reglamento presenta la novedad de desarrollar un control preventivo a travs de los planes
sectoriales de inspeccin, cuyo cometido es analizar en los diferentes sectores a los que abarca el
mbito de aplicacin de la Ley 8/2001, de 13 de julio, el nivel de adaptacin y cumplimiento de los
principios de proteccin de datos, planes que terminarn con la elaboracin de un conjunto de
instrucciones. Este Reglamento persigue tambin desarrollar la funcin de tutela de la Agencia, a
travs de la cual se atiende las peticiones y se resuelven las reclamaciones formuladas por los
interesados para la proteccin de sus derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin en
relacin con los ficheros de datos sealados anteriormente. De esta forma, se evita que los derechos
en materia de proteccin de datos reconocidos a los ciudadanos y regulados en la Ley Orgnica
15/1999, de 13 de diciembre, puedan verse afectados por una actuacin contraria a la Ley
58.- En los ltimos cinco aos, la Agencia ha desarrollado 97 procedimientos de inspeccin y tutela de derechos. Cfr. la Memoria de la
Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid 2002.
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59.- As, en lo que hace referencia a los ciudadanos, la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid ha respondido en
los ltimos cinco aos a ms de 11463 consultas. La Agencia ha distribuido en los ltimos aos distintos dpticos y cuadros dirigidos a los
ciudadanos recogiendo sus derechos de proteccin de datos. La Agencia de Proteccin de Datos tiene aprobada su Carta de Servicios ya
en la 2 edicin-, a travs de la cual se da informacin sobre principales servicios prestados, objetivos, indicadores de calidad, y se fija un
sistema de sugerencias y reclamaciones. Adems, la Agencia mantiene una estrecha relacin con las Universidades Pblicas y Privadas de
la Comunidad de Madrid, habiendo pasado por la Agencia en los ltimos aos para desarrollar varios meses de prcticas 171 alumnos.
60.- As, la Agencia de Proteccin de Datos ha desarrollado una extensa labor de transmisin de conocimientos a travs de mltiples
sesiones informativas y Jornadas. En los ltimos cinco aos, la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid ha desarrollado
1443 sesiones informativas, a las que asistieron 11235 personas. Slo en el ao 2002 la Agencia ha desarrollado ocho Jornadas: I Jornada
de Proteccin de Datos en Colegios Profesionales, la Jornada sobre Seguridad en los Datos de Carcter Personal, las IV Jornadas de
Proteccin de Datos Sanitarios, la II Jornadas de Proteccin de Datos de los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid, la Jornada sobre
Proteccin de Datos en el mbito de la Educacin y las Artes, la Jornada de Proteccin de Datos en las Universidades Pblicas y la III
Jornadas de Proteccin de Datos Sociales.
61.- La Agencia tiene un plan de trabajo anual con cada una de las Consejeras de la Administracin Regional, Ayuntamientos, Colegios
Profesionales y Universidades Pblicas, que parte de la situacin actual y que se desarrolla a travs de distintos documentos de seguimiento,
al modo de los documentos de indicadores o cuadros de mandos. Al mismo tiempo, se ha buscado desarrollar el trabajo, llegando
previamente a acuerdos con las distintas instituciones. As, se ha firmado Convenios con la Federacin de Municipios de Madrid que
agrupa a los ciento setenta y nueve Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid-, con la Unin Interprofesional que representa a los
veinticuatro Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid- y con las seis Universidades Pblicas Madrileas.
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Desde hace muchos aos, desde aquellos a los que puedo remontar mis primeras
preocupaciones por los asuntos de la funcin pblica, vengo escuchando, de modo recurrente, el
discurso de la necesidad de reformar nuestra funcin pblica, de que nuestro modelo de funcin
pblica est agotado y de que precisa un cambio en profundidad, de que ya no vale para las nuevas
necesidades que tienen planteadas nuestras Administraciones pblicas. Este planteamiento corre,
a mi juicio, con un riesgo y es el de confiar todo a un cambio en profundidad, a una
transformacin ms o menos radical de la que se espera que produzca efectos prodigiosos,
cambiando de raz la faz de nuestra funcin pblica. Estos cambios en profundidad pecan de poco
realistas, en primer lugar porque rara vez se producen, y en segundo lugar, porque una vez
producidos no suelen procurar los efectos esperados, bien porque aterrizan sobre una realidad
social y cultural poco preparada para asimilar estos cambios, bien porque las recetas diseadas no
se muestran tan apropiadas como en principio se pensaron.
Pienso que es ms apropiado plantear la cuestin de los cambios en la funcin pblica dentro
de la dinmica comn de los procesos de adaptacin de las personas a los cambios
experimentados por las organizaciones, que a su vez no son sino reflejo de los cambios
experimentados por el entorno. Y en esto, no nos engaemos no somos mucho ms diferentes que
el resto de las organizaciones, tambin en permanente proceso de adaptacin a las variaciones del
entorno. Por ello me parece muy acertado el ttulo elegido para este mdulo: La nueva funcin
pblica y el cambio en la Administracin, porque da a entender de manera clara que los cambios
en la funcin pblica deben ser un reflejo de los cambios operados en la Administraciones. Sin
olvidar que los cambios de stas son, a su vez reflejo de las transformaciones que se producen en
la realidad poltica, social y econmica del entorno en que se mueven. Sern, pues, las nuevas
exigencias, retos y desafos que se plantean a las Administraciones las que deben servir de pauta
para descubrir cules deben ser las notas caractersticas de la nueva funcin pblica. El modelo
que queremos, tanto de Administracin, como de funcin pblica, debe partir de esta reflexin
sobre el entorno y de los desafos que representa, tal como ha hecho recientemente el Libro
Blanco para la mejora de los servicios pblicos, presentado a comienzos del ao 2000, que
contiene un certero anlisis sobre los retos y preocupaciones de una Administracin de nuestros
das.
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Tenemos en primer lugar la expansin del Estado del bienestar en nuestro pas. Cuando otros
pases desarrollados de nuestro entorno comenzaban a plantearse la cuestin del tamao del sector
pblico prestador de servicios, nosotros todava estbamos recorriendo el camino de ida hacia un
nivel digno, que situara los niveles de prestaciones en lnea con los pases ms desarrollados y que
nos permitiera disfrutar de unas infraestructuras o unas comunicaciones adecuadas para
permitirnos un verdadero despegue econmico. La dcada de los aos 70 y 80 fue un periodo de
enorme crecimiento de la Administracin y del empleo pblico. Los datos, de sobra conocidos,
son reveladores: el personal al servicio de las Administraciones pblicas alcanzaba en 1979 la
cifra de 1.171.925 y en noviembre del ao 2002 la cifra se haba elevado a 2.282.116. Este
crecimiento no siempre se produjo, dada su velocidad, de una forma totalmente ordenada. Un
rgimen de funcin pblica muy rgido, y unos procedimientos de gestin muy lentos, sobre todo
en los procesos de seleccin, no supieron ofrecer solucin adecuada, y la respuesta que trat de
dar la Ley 30/1984, de 2 de agosto, fue tarda. Muchos de los problemas de nuestra funcin
pblica proceden de aquel perodo: duplicidad de regmenes jurdicos, de funcionarios y
laborales, para funciones de una misma naturaleza, incorporacin de personal con carcter
temporal que terminaba por desempear funciones de carcter estructural, etc. Estos problemas
han lastrado durante aos el modelo de funcin pblica y, lo que es peor, han trasladado el
problema a las Comunidades Autnomas que han heredado el problema en un momento
especialmente delicado como fue el de su puesta en marcha.
Sin duda, ha habido que pagar un precio por recorrer en poco tiempo el largo espacio que nos
faltaba para alcanzar el nivel de prestacin de servicios que exiga una sociedad moderna y
avanzada como la espaola en camino, en aquellos aos, de incorporarse a la Comunidad
Econmica Europea e impaciente por conseguir los niveles ms altos en las presentaciones. La
extensin con carcter universal de la asistencia sanitaria, la de la enseanza obligatoria, la mejora
de nuestro sistema de pensiones, exigieron un proceso considerable de adaptacin y de desarrollo
de nuestra Administracin pblica y des sus empleados. Por eso, considero que las opiniones que
pretenden dar a entender que nuestra Administracin pblica ha sufrido un proceso de hipertrofia,
llegando a esta conclusin slo a travs de la comparacin de las cifras absolutas de crecimiento
del nmero de empleados, adolecen de imprecisin y falta de rigor y desconocen que estos
aumentos se han producido, en buena medida, de manera selectiva en sectores como la educacin
(en todos sus niveles de primaria, secundaria y universitaria), la asistencia sanitaria o la
Administracin de Justicia.
Esto no debe estar reido con la permanente preocupacin que debe existir por buscar la
mxima eficiencia, explorando las formas de prestacin de los servicios que permitan optimizar
los costes y aumentar la calidad: eliminando actuaciones redundantes, integrando servicios y
procedimientos que eviten a los usuarios tener que acudir a distintas oficinas administrativas,
incluso dependientes de diferentes Administraciones, o estudiando frmulas que permitan centrar
los esfuerzos en la prestacin del servicio al ciudadano y estableciendo criterios claros sobre
contratacin de servicios de carcter instrumental.
Por paradjico que parezca, al tiempo que se discute sobre la contraccin del tamao de la
Administracin pblica, surgen nuevas zonas de inters pblico en las que se demanda la
actuacin del Estado. La proteccin del medio ambiente, la poltica demogrfica y de
inmigracin, las necesidades asistenciales derivadas del envejecimiento de la poblacin, las
cuestiones relacionadas con la seguridad y el consumo de drogas y otras muchas polticas
constituyen el centro de nuevas demandas de la ciudadana a las que las Administraciones
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pblicas tienen que prestar atencin creciente. Pero el mecanismo para hacer frente a estas nuevas
exigencias no puede ser, sin ms, un proceso de expansin de la Administracin pblica, sino que
habr que atender a estas necesidades mediante la reasignacin de recursos y mejoras de la gestin
que incrementen su eficiencia.
La segunda gran transformacin es la derivada del profundo proceso de descentralizacin que
ha supuesto la puesta en marcha del Estado Autonmico, que ha alterado de modo radical la
imagen y la estructura de nuestra Administracin Pblica y ha abierto un apasionante camino de
acercamiento a los ciudadanos de las instituciones que tienen la responsabilidad de gestin de los
servicios y la capacidad de decisin sobre los mismos, que est dando unos frutos magnficos.
Segn datos del Registro Central de Personal, correspondientes a noviembre de 2002, el personal
al servicio de la Administracin de las Comunidades Autnomas representaba un 483% del
personal del conjunto de las Administraciones pblicas, frente al 243% que representaba el
personal de la Administracin General del Estado. Este modelo descentralizado de gestin
precisar de mecanismos de coordinacin y cooperacin entre las distintas Administraciones, para
garantizar la cohesin y el disfrute de niveles homogneos de prestacin y de calidad a todos los
ciudadanos. La diversidad en la gestin enriquecer sin duda y de modo recproco a todas las
Administraciones, mediante el intercambio de informacin, de experiencias y de buenas prcticas.
Pero tambin supondr, y est suponiendo ya de hecho, un cambio hondo en la Administracin
General del Estado, cuyo papel deja de ser el de prestador directo de servicios. En este marco es
crtico, para que tenga lugar ese flujo de experiencias, ideas y conocimientos, y para que el
modelo funcione de manera integrada, que se produzca una movilidad entre los profesionales de
las distintas Administraciones Pblicas, abriendo un proceso que estoy convencido que ser
habitual en los prximos aos. El impulso de esta movilidad es algo que se est produciendo ya
en estos momentos, en los que se va a poner en marcha un Convenio Marco para fomentar esta
movilidad de los empleados pblicos entre todas las Administraciones.
Otro factor de transformacin de la realidad al que tienen que enfrentarse las Administraciones
pblicas tiene que ver con todo el fenmeno que se ha venido en llamar globalizacin. La
creciente internacionalizacin que afecta no slo a la economa, sino tambin a las
manifestaciones sociales y culturales, determina unas exigencias de competitividad, flexibilidad
y adaptabilidad para nuestras empresas, que necesitan como contrapartida de unas
Administraciones pblicas abiertas y flexibles que no acten como rmora sino como impulsoras
y generadoras de un entorno favorable. Pero este fenmeno de la globalizacin coincide, y no es
independiente de l, con los procesos integracin regional y con el creciente protagonismo de
organismos internacionales de carcter multilateral, en los que cada vez ms, y en una dinmica
de gobierno, ordenacin y canalizacin de esta globalizacin, que nadie quiere fuera de control y
de reglas, radican las tomas decisiones que afectan a la economa, los mercados, las polticas
sociales, de proteccin del medio ambiente, etc. Los requerimientos que estas circunstancias
imponen a nuestra Administracin Pblica son de gran magnitud, y slo podrn cumplirse si es
capaz de nutrirse de profesionales en posesin de perfiles de competencias muy exigentes, y no
slo en lo que respecta al conocimientos de idiomas, sino tambin a los saberes tcnicos y a
habilidades especficas relacionadas, sobre todo, con la capacidad de negociacin en estos
entornos. El esfuerzo a realizar en los procesos de reclutamiento de personal orientados a estos
perfiles y en la formacin permanente del mismo en los conocimientos y habilidades especficos
tiene que ser de gran envergadura.
Uno de los factores que ms ha influido en la globalizacin, y el que en realidad la hace
posible, es el de los avances producidos en las nuevas tecnologas de la informacin y las
telecomunicaciones (NTIC). No hay que repetir, porque se ha dicho muchas veces, que estamos
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en las puertas de una tercera revolucin para la humanidad (la revolucin agrcola y la revolucin
industrial seran la primera y la segunda)y las capacidades que nos aportan son innumerables:
transmisin rpida de la informacin, acceso y disponibilidad fcil de esta informacin, rapidez
de las comunicaciones, posibilidad de realizar transacciones telemticas, agilizar los procesos,
etc. La importancia de las NTIC para las Administraciones pblicas tiene una doble perspectiva.
De un lado, en cuanto factor de mejora del conocimiento y de las relaciones econmicas y de
produccin constituye un elemento de progreso y de estmulo del crecimiento respecto del cual
las Administraciones pblicas deben jugar un papel de fomento, promoviendo su expansin y
creando un espacio que favorezca su creciente utilizacin por todos los agentes econmicos y
sociales. De otro lado, las Administraciones son tambin un usuario muy cualificado de las NTIC.
Los esfuerzos que estn realizando todos los pases en el desarrollo del e-government son muy
relevantes y los cambios que estn produciendo en los modos de administrar y de relacionarse con
los ciudadanos son tambin fundamentales. La accesibilidad del ciudadano a la Administracin
(expresin del nuevo paradigma del ciudadano cliente de los servicios que presta la
Administracin), la gestin telemtica de multitud de procesos, centran multitud de proyectos
innovadores, que estn cambiando radicalmente, y cambiarn todava mucho ms, la manera de
relacionarse la Administracin y los ciudadanos.
Pero, por lo que respecta a nuestra funcin pblica, lo relevante es sealar que las nuevas
tecnologas son algo que no se limita al marco estricto de los especialistas, sino que impregnan
todas las capas de la Administracin, convirtindose en herramientas de uso de todos los
empleados. En el campo de las competencias de conocimiento exigibles a los empleados es donde
se ha producido un cambio ms importante, obligando a un proceso de reciclaje y formacin de
carcter masivo y rpido en el tiempo. Pero no slo esto, sino que tambin ha operado una
variacin sustancial de la naturaleza del trabajo a desarrollar, hacindose cada vez ms patente la
necesidad de proceder a una revisin de las funciones atribuidas y exigibles a los distintos
cuerpos, categoras o clases de personal, y, en consonancia con esto, a una redefinicin de los
conocimientos exigibles y de la naturaleza de las pruebas de seleccin.
Ya hemos visto como las NTIC favorecen el nuevo modelo de relaciones de la Administracin
con los ciudadanos, fruto de la nueva concepcin del ciudadano como cliente de los servicios
pblicos. No es este el lugar para extenderse sobre la asimilacin de este concepto por las
Administraciones pblicas, y basta, por lo que ahora nos interesa, con sealar el profundo cambio
en la cultura, en las formas de gestin y en los modelos de funcionamiento que ha representado
la filosofa de situar al usuario del servicio pblico en el centro del mismo, considerndolo como
sujeto con capacidad para definir y exigir niveles de calidad en su funcionamiento. Desde el lado
del oferente del servicio pblico ha supuesto todo un cambio de paradigma: modelos de gestin
orientados a objetivos y resultados, definicin de los niveles de calidad atendiendo a las demandas
del ciudadano, poniendo en marcha modelos de exploracin de esta demanda y servicios de
atencin, informacin y reclamaciones.
Las preocupaciones del ciudadano cliente no estn referidas slo al nivel de calidad de la
prestacin, sino tambin a que ste se produzca de la manera ms eficiente, o dicho de otra
manera, al menos coste posible. Unos ciudadanos cada vez ms autnomos y responsables, son
sensibles a la utilizacin eficiente de los recursos pblicos y no se muestran indiferentes al modo
en que se gestionan los asuntos pblicos y se optimizan unos recursos escasos procedentes del
esfuerzo de todos. Una sociedad civil madura ejerce una fuerte presin sobre la Administracin,
encontrndose este fenmeno la raz de la denominada nueva gestin pblica (NGP), entendiendo
por tal el conjunto de preocupaciones por dotar a la Administracin pblica de herramientas,
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algunos de los cuales han emprendido en los ltimos aos una renovacin en profundidad,
coincidiendo las reformas operadas en su Administracin pblica. Al mismo tiempo ha crecido el
inters de organismos internacionales como la OCDE, as como las instituciones de la ayuda al
desarrollo, por reforzar los estudios y la cooperacin en materia de Administracin pblica y
funcin pblica, en el convencimiento de que las Administraciones slidas y unas funciones
pblicas profesionales e independientes constituyen un factor determinante para el progreso y el
desarrollo econmico, social y poltico.
El catlogo de cuestiones y lneas de actuacin en materia de funcin pblica es muy extenso,
pero puede resultar reveladora, por lo que a nuestro entorno ms prximo se refiere, la lista de
prioridades que, con ocasin de la Presidencia Espaola de la Unin Europea durante el primer
semestre del ao 2002, defini el Grupo de Trabajo de Recursos Humanos constituido en el seno
de la Unin. Las lneas prioritarias de trabajo que ha definido este grupo de expertos, y que no
quiere decir que se abandonen el resto de las actuaciones de aqul extenso catlogo, fueron: la
libre circulacin de empleados pblicos entre las Administraciones de los Estados miembros, el
impacto de las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones y del gobierno
electrnico en los recursos humanos y la incidencia de los patrones demogrficos, con su doble
efecto sobre las Administraciones pblicas de aumento de las prestaciones sociales y la prdida
de efectivos por el nmero de jubilaciones. Esta ltima cuestin conecta directamente con la
necesidad de hacer ms atractivo el empleo pblico a los ciudadanos, algo que preocupa de modo
creciente a numerosos pases que detectan un menor inters por el acceso a la Funcin pblica en
los segmentos de cualificacin ms altos y una competencia cada vez ms difcil con el sector
privado por atraer a los profesionales ms cualificados.
Por su parte el Libro Blanco para la mejora de los servicios pblicos nos orienta tambin sobre
las estrategias y polticas que pueden marcar el futuro de nuestra funcin pblica:
Una tica renovada de la funcin pblica que, junto a los valores tradicionales de neutralidad,
objetividad o imparcialidad, destaque asimismo el de responsabilidad por los resultados de
gestin.
Una simplificacin de la organizacin de la funcin pblica, adaptativa y flexible que ofrezca
una respuesta gil a las demandas, donde los planos funcionarial y laboral estn delimitados,
donde exista una mayor movilidad de los funcionarios y donde se lleve a cabo una gestin integral
de todos los componentes de la gestin de la funcin pblica: seleccin, formacin y desarrollo
profesional.
Una mejora de la seleccin de personal, haciendo los procesos ms giles, conectando las
pruebas con los problemas reales de la vida profesional y utilizando tcnicas como las entrevistas
y la simulacin de casos.
Una mejora de la formacin, ms gil y descentralizada, acercndola a las necesidades
operativas de cada unidad, y convirtiendo los centros de formacin en lugares abiertos al
intercambio de las prcticas excelentes de la propia Administracin y de las organizaciones
privadas.
Una promocin del desarrollo profesional y personal de los empleados pblicos, a travs de
una autntica planificacin de las carreras y de la utilizacin de la evaluacin del desempeo
como elemento determinante.
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Una regulacin de la funcin pblica directiva, sustentada en las ideas de responsabilidad por
la gestin y la obtencin de resultados, la autonoma y la evaluacin.
Un impulso del dilogo a todos los niveles: Administracin, sindicatos, empleados y
directivos, ciudadanos y usuarios.
Fomento del trabajo en equipo y aquellas frmulas de organizacin del trabajo que estimulen la
creatividad, el compromiso y la extensin de las mejores prcticas.
Impulso de la presencia en los organismos internacionales, facilitando la movilidad, estancia
y retorno de nuestros funcionarios en dichos organismos.
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3. SELECCIN DE PERSONAL
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Las ofertas de empleo pblico y la seleccin de personal siguen varias lneas de reflexin: la
cuantificacin de las necesidades de oferta de empleo, la calidad del empleo pblico, el modelo
de pruebas de seleccin y la forma de hacer atrayente el ingreso en la Administracin.
El primero de estos aspectos, el volumen de oferta de empleo, vuelve a poner de relieve la
crucial importancia de los procedimientos de planificacin, de cuya realizacin debe ser uno de
los resultados fundamentales. El anlisis de la evolucin de la plantilla, determinacin de
prioridades de atencin, el anlisis de los recursos disponibles y de las alternativas posibles son
otra vez los instrumentos imprescindibles. El rigor y el acierto en los anlisis previos son crticos
y de ellos depende que no haya que acudir despus a remedios menos apropiados, como la
incorporacin de personal de carcter temporal, que cuando llega a constituir grandes bolsas de
empleo genera problemas a largo plazo de muy difcil solucin. La cuantificacin de las
necesidades debe, por otra parte, responder a una planificacin a medio y largo plazo que tome en
consideracin no slo las necesidades presentes sino tambin las futuras. Entre otras cosas, hay
que tener en cuenta al hacer las previsiones que los sistemas de seleccin, basados en
convocatorias pblicas y con garanta de la libre concurrencia, determinan muchas veces
participacin numerosa de candidatos lo que prolonga en el tiempo el desarrollo de los procesos.
Por otra parte, la sustitucin del personal precisa de periodos de formacin y adaptacin, que no
deben saltarse, por lo que el relevo generacional de realizarse de modo progresivo.
La cuestin anterior entronca con el problema de la calidad del empleo pblico, identificando
la misma en funcin de mayor o menor porcentaje de empleo de carcter temporal. El peso
importante que ha llegado a adquirir el personal de carcter temporal en el conjunto de las
Administraciones Pblicas es tambin una cuestin que ha sido objeto de anlisis y de
interpretacin sobre las causas que lo han propiciado y que ponen una vez ms de relieve el
carcter crtico que adquiere la planificacin adecuada de los recursos humanos.
Son muchos tambin los elementos de reflexin en lo relativo a las caractersticas de las pruebas
de seleccin, discutindose sus diversos aspectos, como el nivel de dificultad de las pruebas, el nivel
de esfuerzo requerido en la preparacin de las mismas, la incorporacin de tcnicas de seleccin
como los test y las entrevistas para apreciar requerimientos y capacidades de orden gerencial en el
acceso a los Cuerpos de los grupos superiores, o el desarrollo de ejercicios prcticos que permitan
simular el comportamiento de los candidatos ante situaciones reales. La discusin ha sido intensa
durante los ltimos aos y las soluciones parecen decantarse, no sin dificultades, por modelos
combinados que, junto a la valoracin de los conocimientos tcnicos, se incluyan tambin pruebas
o entrevistas que permitan apreciar algunas competencias especficas de carcter gerencial. Por otra
parte, todava no ha llegado a nuestro pas, en el sector de la funcin pblica tradicional, una
corriente de opinin presente en otros pases que se inclina por permitir una permeabilidad desde el
sector privado en base a experiencias y mritos relevantes adquiridos en ese sector.
Queda, en fin, por analizar un reto de notable importancia y que constituye una preocupacin
comn a la mayora de las funciones pblicas de todos los pases. Se trata del problema de atraer
hacia la funcin pblica a los mejores profesionales en un momento en el que el sector privado
ejerce una fuerte competencia. Es una reflexin de fuerte actualidad en los foros internacionales
donde se renen los expertos en funcin pblica, manejndose distintos elementos que pueden
hacer ms sugestivo y atrayente el empleo pblico. La mejora de las retribuciones, la clarificacin
de las expectativas de promocin y desarrollo profesional, las campaas de promocin y
marketing, etc. son factores que se manejan con frecuencia.
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4. CARRERA ADMINISTRATIVA
La carrera administrativa suele acaparar la mayora de los debates siempre que se habla de
cambios o reformas en la funcin pblica. El carcter central de esta cuestin se explica con
facilidad por constituir el factor primordial de motivacin de los empleados pblicos. Existe un
factor de satisfaccin personal derivado de que el ascenso es percibido por el empleado como la
expresin de su estima por parte de la organizacin, pero tambin de la motivacin inherente al
desarrollo de las propias capacidades y de que el ascenso va ligado con carcter general a una
promocin econmica.
Si decimos que para el xito de una reforma de la Administracin resulta decisivo la
implicacin y compromiso activo de los empleados pblicos, es fcil concluir que el xito o el
fracaso, el acierto o el desacierto, de un modelo de funcin pblica se juega fundamentalmente en
este campo.
Para conocer cules pueden ser las lneas de tendencia en el futuro de la carrera profesional
nada mejor que acudir al proyecto de Estatuto Bsico de la Funcin Pblica remitido a las Cortes
en la pasada Legislatura. El proyecto parta de un anlisis del comportamiento del sistema de
carrera administrativa basado en la ocupacin de puestos de trabajo, implantado a partir de 1964,
poniendo de manifiesto como a pesar de la mayor racionalidad de este sistema frente a otros
anteriores, presentaba algunas distorsiones. En primer lugar, la fuerte presin que ejerce sobre las
estructuras administrativas, ya que la nica posibilidad de progresin en la carrera era ocupando
un puesto de trabajo vacante de nivel superior, de modo que muchas veces las estructuras eran
forzadas para lograr el ascenso. La carrera tambin resulta obstaculizada, por el mismo motivo,
cuando las estructuras presentan una forma aplanada, lo cual resulta frecuente cuando no se trata
de unidades de gestin directa. En consonancia con lo anterior, se propona establecer una carrera
administrativa sustentada fundamentalmente en el ascenso de categora desligndola de la
ocupacin de puestos y basada en la valoracin del mrito y la capacidad. Para conseguir esto se
propone desvincular en parte las retribuciones del puesto de trabajo, otorgando un mayor peso a
las remuneraciones vinculadas a la categora profesional, apareciendo expresamente una
retribucin relacionada especficamente con la categora profesional. No obstante, el proyecto
mantena la posibilidad de ascender en la escala de puestos de trabajo de la estructura y se
conservaban los complementos de puesto, aunque conservando ambos elementos un peso mucho
menor.
Tan relevante como lo anterior, por el cambio sustancial que planteaba, era la propuesta de
incorporar sistemas de evaluacin para valorar la trayectoria, la actuacin profesional y
conocimientos adquiridos como mritos para el ascenso de categora. Se optaba, as, por importar
las tcnicas de evaluacin del desempeo muy extendidas en el sector privado y que estn siendo
incorporadas ltimamente por la mayora de las funciones pblicas de los pases ms
desarrollados. El propio proyecto se encarga de decir expresamente que la evaluacin constituye
una importante novedad, porque las experiencias con las que se cuenta en nuestra Administracin
son muy escasas, y es que se trata de una herramienta respecto de la que casi todo el mundo
coincide en destacar que resulta imprescindible, pero que es de enorme complejidad y cuyos
problemas de implantacin no son nadas desdeables. El diseo, implantacin y aplicacin de
sistemas de evaluacin del desempeo, bien sea con finalidades de carcter retributivo o para el
desarrollo de carreras profesionales, requieren un enorme esfuerzo de entrenamiento del personal
encargado de realizar las entrevistas de evaluacin e implican a todas las capas de la organizacin
en una tarea permanente de fijacin de objetivos y de seguimiento de su cumplimiento. De ah que
estos sistemas de evaluacin sean apropiados para organizaciones muy consolidadas y con una
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fuerte cultura orientada al logro de resultados, acostumbradas a la direccin por objetivos. Habra
que tener en cuenta, por tanto, la conveniencia la existencia de un periodo de experimentacin y
de maduracin, antes de la implantacin definitiva de sistemas de esta naturaleza.
5. RETRIBUCIONES
Comparte con la carrera profesional la mayor parte de las expectativas que despierta cualquier
proceso de cambio en la funcin pblica y las razones para ello son similares. Las retribuciones
son, en buena medida, un reflejo del status dentro de la organizacin y un modo de percibir por
el empleado el reconocimiento por el esfuerzo realizado dentro de la Administracin y, por ello,
un factor de motivacin de primer orden. Cualquier sistema debe cumplir, por tanto, y al menos,
dos requisitos: tiene que ser percibido como un sistema equitativo y que compensa
apropiadamente el esfuerzo aportado por el empleado.
En nuestro modelo han ido adquiriendo progresivamente mayor importancia las retribuciones
vinculadas al puesto de trabajo, tratando de que la retribucin individual guardara la debida
proporcin con los contenidos y exigencias profesionales de los puestos de trabajo. Esta introduce
un factor de equidad interna que resulta encomiable, pero siempre que las escalas retributivas
resultantes estn fundadas en un anlisis y valoracin reales de los puestos de trabajo de los que
derive un tratamiento homogneo de los puestos de trabajo con responsabilidades, competencias,
condiciones y exigencias similares. El sistema tiene que ser adems transparente y transmitir
credibilidad y confianza, para proyectar unos verdaderos efectos motivadores sobre las personas.
La mayor crtica que se hace a un sistema retributivo basado fundamentalmente en los
conceptos salariales vinculados al puesto de trabajo es su carcter rgido y estable, que no permite
remunerar a las personas en relacin a su mayor o menor esfuerzo y contribucin al logro de los
objetivos. Las retribuciones de naturaleza variable se han convertido as en un instrumento por el
que muestran cada vez ms inters los responsables de gestin de la funcin pblica en casi todos
los pases. Aqu tambin, como en el caso de las remuneraciones de los puestos de trabajo, la
equidad es un factor esencial y para lograrla es indispensable la utilizacin de procedimientos
sistematizados y rigurosos de evaluacin del desempeo o de fijacin y medicin de los resultados
conseguidos. Las experiencias en este campo en la funcin pblica de nuestro pas son escasas,
aunque se han ido abriendo paso en algunos sectores.
A la complejidad que tienen estos sistemas, a las que he aludido al hablar de la carrera, se une
aqu la dificultad que existe para fijar indicadores de carcter individual en algunos sectores cuya
actividad resulta difcilmente medible, y de ah que en ocasiones se abran paso sistemas que fijan
indicadores y objetivos de carcter global para unidades administrativas completas, valorndose
el esfuerzo comn de todos los funcionarios en el cumplimiento de tales objetivos.
Como he comentado al hablar de la carrera administrativa, otro mecanismo para individualizar
la retribucin en funcin de los mritos del funcionario es el establecimiento de escalas
retributivas asociadas a categoras profesionales, a las que se asciende mediante la evaluacin del
desempeo profesional, segn el modelo incluido en el proyecto de Estatuto Bsico. En definitiva,
sea por un procedimiento o por otro, parece claro que el futuro se inclina hacia una
individualizacin de las retribuciones en base a una evaluacin del trabajo desarrollado.
En esta materia, no hay que olvidar por ltimo la necesaria equidad externa de las
retribuciones. stas son uno de los factores que contribuyen a hacer atractiva la funcin pblica
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y para retener en ella a los mejores profesionales. En unos momentos de fuerte rivalidad por atraer
a los mejores, las Administraciones no deben perder nunca el referente de los salarios pagados en
el sector privado, movindose en una lnea de poltica retributiva suficientemente competitiva.
6. FORMACIN
La formacin de los empleados pblicos ha experimentado un desarrollo considerable en los
ltimos aos, impulsado, sin duda, por los Acuerdos de Formacin Continua y el importante
aporte financiero que los han nutrido. Pero han sido fruto tambin de una toma de conciencia del
valor que representa la formacin como vehculo de la mejora de la cualificacin profesional de
los empleados y de su desarrollo profesional, como estmulo de la autoestima y satisfaccin
personal, como instrumento de transmisin de cultura y dinamizador de las transformaciones en
la gestin de los servicios pblicos y como elemento auxiliar y prescindible de la planificacin de
los recursos humanos.
Veremos en el futuro que la formacin se gestionar de manera ms descentralizada y prxima
a las necesidades operativas de las unidades administrativas, convirtindose no slo en un derecho
del empleado, sino en una verdadera obligacin de formacin permanente orientada a la
innovacin y mejora constante de los procesos de trabajo. Los contenidos de la formacin tendrn
que ver cada vez ms con el aprendizaje de las capacidades especficas con las tcnicas o
herramientas de gestin realmente aplicados en cada centro de trabajo, en un esfuerzo por
coordinar las preferencias y necesidades del propio personal con las de la Administracin.
Los centros de formacin jugarn tambin un papel relevante como foros abiertos al
intercambio de ideas, prcticas y experiencias entre las Administraciones Pblicas y las
organizaciones privadas, actuando como observatorios de la excelencia.
La necesidad de trazar una lnea separadora ntida entre los cargos de responsabilidad poltica y
los puestos directivos de carcter profesional.
Los directivos pblicos actan bajo el principio de la responsabilidad por la gestin desarrollada,
para la cual precisan gozar de un nivel de autonoma suficiente.
Los directivos pblicos deben estar sujetos en el ejercicio de su actividad al control y evaluacin.
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La e-Administracin Pblica
Julin Valero Torrijos
Departamento de Derecho Administrativo
de la Universidad de Murcia
http://www.um.es/dereadmv
SU
INCIDENCIA
SOBRE
LA
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Fundamental consagr un derecho fundamental frente al uso indebido de los datos de carcter
personal que, en cierta medida, supona un adelanto protector frente a problemas que an entonces
estaban lejos de evidenciarse en la medida que lo hacen en la actual sociedad de la informacin.
Ciertamente, desde esta temprana referencia cronolgica las Administraciones Pblicas han
asumido una ardua tarea de informatizacin interna que ha permitido incrementar su agilidad a la
hora de localizar la informacin necesaria para el ejercicio de sus competencias y, en especial,
modernizar los medios empleados a tal efecto. Por su parte, la dimensin relacional a travs de
medios telemticos ha quedado postergada en un segundo plano, especialmente por lo que se
refiere a la perspectiva de las relaciones con los administrados dado que, por el contrario, han sido
frecuentes los mecanismos de interconexin entre registros pblicos.
Sin embargo, en los ltimos tiempos se ha evidenciado una nueva dimensin de la utilizacin
de los medios EIT por parte de las Administraciones Pblicas: la transformacin del servicio
pblico debe implicar una decidida apuesta por facilitar y simplificar las relaciones con los
ciudadanos. Bajo este planteamiento, se est asumiendo el reto de poner en prctica iniciativas
concretas tendentes a superar los meros proyectos bienintencionados, de manera que el servicio a
los intereses generales exigido constitucionalmente adquiera una nueva dimensin en clave
tecnolgica. La principal nota distintiva de estas experiencias radica en la superacin de la
tradicional dimensin domstica del uso de las herramientas informticas, de manera que se est
consagrando la utilizacin de medios telemticos singularmente Internet para entablar
relaciones con los ciudadanos, planteamiento que conlleva inevitablemente un mayor nmero de
problemas jurdicos con los que las Administraciones Pblicas han de enfrentarse.
A pesar de la heterogeneidad caracterstica en este mbito, son cada vez ms numerosos los
ejemplos que demuestran que la Administracin electrnica es ya una autntica realidad en
nuestro pas. En efecto, ms all de las relaciones interorgnicas e interadministrativas y de la
automatizacin de la informacin, en la actualidad es posible acceder a un buen nmero de
servicios y prestaciones administrativos cmodamente sentados en nuestro puesto de trabajo o
disfrutando de la tranquilidad y el sosiego del hogar: desde la presentacin telemtica de escritos,
documentos y solicitudes hasta la interposicin por idntico medio de un recurso administrativo,
pasando por el acceso a los archivos y registros administrativos a travs de Internet o la obtencin
de un certificado de estar al corriente en el pago de las deudas tributarias son actividades que
pueden llevarse a cabo desde la distancia sin necesidad de desplazarse fsicamente a una oficina
o registro administrativo.
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A este respecto, debe tenerse en cuenta que, tal y como se desprende del artculo 45 de la Ley
30/1992, la obligacin de las Administraciones Pblicas de incorporar los medios y sistemas
electrnicos, informticos y telemticos a su actividad y consiguientemente a las relaciones con
los ciudadanos se encuentra configurada con gran laxitud, de manera que nicamente estn
compelidas a impulsar dicho proceso, sin que pueda encontrarse una mayor concrecin legal
respecto de la intensidad cuantitativa y/o cualitativa de esa genrica previsin. Ahora bien, debe
tenerse en cuenta que el principio constitucional de eficacia de la actividad administrativa
consagrado en el artculo 103 impele a las Administraciones Pblicas a adoptar las medidas
tcnicas y organizativas necesarias para garantizar el adecuado ejercicio de sus competencias en
atencin a la realidad social y tecnolgica en que ha de llevarse a cabo dicha tarea, argumento que
constituye un autntico refuerzo de la labor impulsora a que se refiere el legislador. Sin embargo,
a pesar de la dimensin constitucional de la tarea analizada, lo cierto es que la decisin se ha
configurado legalmente con un evidente carcter discrecional en la medida que debern tenerse
en cuenta factores de naturaleza muy diversa que impiden una respuesta tajante y unvoca desde
parmetros estrictamente jurdicos.
El principio de eficacia exige que las decisiones administrativas tiendan a la satisfaccin de
los fines que tienen encomendados las Administraciones Pblicas y, en concreto, a la relacin del
medio a utilizar en nuestro caso los sistemas informticos y telemticos con la consecucin de
dichos fines la agilidad y celeridad de la actividad administrativa, la simplificacin de los
procedimientos o, entre otros, la facilitacin de las relaciones con los ciudadanos. Constatado
que la mayor parte de las Administraciones Pblicas han realizado importantes inversiones para
la informatizacin interna de la actividad administrativa con la debida seguridad tcnica, y dado
que se dispone de un marco jurdico suficientemente adaptado a la singularidad de los medios
utilizados, no parece que existan dificultades insalvables en orden al reconocimiento normativo
del derecho de los ciudadanos a utilizar los medios telemticos en sus relaciones con la
Administracin.
Al margen de las dificultades psicolgicas, culturales y formativas inherentes a un cambio de
tanta trascendencia, se trata en primer lugar de una decisin a valorar desde el punto de vista
presupuestario dado el carcter limitado de los recursos pblicos y la amplitud de las actividades
que han de llevar a cabo las Administraciones Pblicas. La aprobacin presupuestaria de la
correspondiente entidad presenta una innegable dimensin poltica que conlleva una prelacin de
las necesidades y actividades a desarrollar por la correspondiente Administracin Pblica en
funcin de criterios de esta naturaleza, de manera que los condicionantes jurdicos operan
fundamentalmente como lmites negativos de las decisiones adoptadas. As pues, el rgano
competente para llevar a cabo la distribucin presupuestaria de los recursos pblicos de que
dispone cada Administracin Pblica puede decidir en el legtimo ejercicio de sus competencias
que las inversiones en infraestructuras educativas constituye una prioridad frente a la
modernizacin de los medios materiales y los sistemas de informacin de la respectiva
organizacin administrativa, decisin que en principio no conlleva vulneracin de precepto
jurdico alguno. Ahora bien, en la medida que el principio de eficacia de la actividad
administrativa est reconocido al mximo nivel normativo, cualquier decisin que postergue este
valor constitucional y por lo tanto la incorporacin de sistemas informticos y telemticos como
presupuesto de la eficacia administrativa habr de basarse cuando menos en un bien jurdico de
idntico rango. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la eficacia no slo puede predicarse de la
actividad administrativa en sentido estricto sino que, como se justific al comienzo del presente
captulo, se proyecta igualmente sobre el modo en que se satisfacen los derechos del ciudadano,
perspectiva que no puede soslayarse a la hora de valorar la apuesta por la incorporacin de medios
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cierto es que la misma contiene algunas disposiciones de gran trascendencia para la ineludible
tarea antes referida, esto es, establecer un marco jurdico mnimo que dote de cierta seguridad
jurdica a las actividades que se desarrollan en Internet, especialmente las de naturaleza comercial.
Esta dimensin tuitiva del Derecho cobra una especial trascendencia en el caso de las
Administraciones Pblicas, cuyo rgimen jurdico se encuentra preado de previsiones e
instrumentos garantizadores de la posicin jurdica de los ciudadanos. En este sentido, la reforma
de la Ley de Procedimiento Administrativo acaecida a finales del ao 2001 ha pretendido ofrecer
un marco jurdico ms preciso de las relaciones telemticas que corrigiera algunas de las
insuficiencias que presentaba la redaccin inicial de dicha Ley nada menos que de 1992! a la
vista del actual desarrollo tecnolgico. En concreto, se ha establecido un rgimen especfico para
los registros telemticos, se ha regulado la prctica de las notificaciones a travs de direcciones
electrnicas, se han fijado las condiciones en que puede configurarse la utilizacin preceptiva de
medios telemticos por los particulares en sus relaciones administrativas y, por lo que se refiere a
la aportacin de certificados tributarios y de Seguridad Social, se ha previsto la sustitucin de
dicha actividad probatoria de los particulares por la cesin interadministrativa de dichos datos
previo el consentimiento de los interesados.
Sin embargo, la tarea pendiente a nivel normativo es todava ingente. Aparte del necesario
complemento reglamentario de estas previsiones, las Comunidades Autnomas deben asumir
con carcter general, dado que es preciso advertir el alto nivel de compromiso asumido en
algunos casos el reto del desarrollo de las bases estatales, tanto por lo que se refiere a su propia
actividad como a la de las Entidades Locales. Los requisitos, principios y garantas fijados por la
normativa bsica estatal requieren de un complemento normativo inexcusable que concrete sus
generalidades y contemple las peculiaridades propias de cada procedimiento, de manera que el
ciudadano disponga al menos de las mismas garantas que se le ofrecen en la tramitacin de los
procedimientos administrativos en soporte papel. As pues, la autonoma constitucionalmente
garantizada debe ejercerse efectivamente en este mbito tan singular para evitar que la inactividad
normativa se proyecte en forma de desidia sobre el nimo de los destinatarios de los servicios
telemticos.
En todo caso, con carcter general, la referida tarea de adaptacin normativa ha de centrarse
de modo muy especial en los siguientes aspectos
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partir de un sistema de acceso caracterizado por la sencillez para el usuario y la versatilidad de los
operadores lgicos previstos para realizar las bsquedas, de manera que, a pesar del
establecimiento de un catlogo material resumido, pueda localizarse por aproximacin
informacin adicional pero relacionada con la solicitada en la peticin del usuario.
Finalmente, la correspondiente disposicin reguladora de la publicidad telemtica de la
informacin administrativa debera establecer las medidas necesarias para asegurar la actualizacin
de la misma, de manera que se eviten al ciudadano los inconvenientes y en su caso perjuicios que
se puedan derivar de la confianza legtima en la plena vigencia de los datos ofrecidos. Ms all de
la inclusin de discutibles declaraciones sobre la validez de la informacin suministrada, deberan
adoptarse las previsiones tcnicas que aseguren tanto la identidad de la pgina web visitada a travs
del oportuno certificado digital como la integridad del contenido publicado en la misma. Partiendo
de la implementacin de estas medidas de naturaleza tcnica, ha de establecerse con claridad cul
es el rgano o unidad administrativa al que corresponde velar por la actualizacin de los contenidos
ofrecidos, adoptndose cuantas medidas adicionales sean precisas para asegurar tanto la inmediata
publicacin de la informacin que se genera como la continua renovacin de la ya caducada.
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los principios en que se basara la Directiva 1999/93/CEE, del Parlamento Europeo y del Consejo,
el artculo 4 de la normativa interna espaola consagra con carcter general la libre competencia
en la prestacin de los servicios de certificacin, principio que se extiende incluso a las relaciones
con las Administraciones Pblicas. De esta manera, se introduce un elemento privado de
intermediacin en un mbito estrictamente pblico, sin que se hayan previsto legalmente las
consecuencias jurdico pblicas que pudieran derivarse del defectuoso funcionamiento de la
relacin entablada entre el ciudadano y el Prestador de Servicios de Certificacin.
Quizs estas circunstancias expliquen en cierta medida aunque en modo alguno justifiquen
la aparente desidia gubernamental en la efectiva aplicacin del Real Decreto-Ley 14/1999, de
manera que las principales iniciativas que han implantado la firma electrnica en las relaciones
con los ciudadanos se han articulado a partir de los certificados emitidos por la Fbrica Nacional
de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda en base a una regulacin transitoria que an
conserva su vigencia. Esta lnea argumental se confirma al comprobar la importancia que en el
Plan Info XXI adquiere el desarrollo de un DNI electrnico en tanto que instrumento de
identificacin personal del ciudadano en sus relaciones administrativas a travs de Internet,
funcionalidad que difcilmente puede dejarse en manos de entidades privadas por las importantes
repercusiones jurdico-pblicas que conlleva. As pues, debera plantearse una reforma de la
regulacin hoy vigente con el fin de garantizar el monopolio de los agentes pblicos en el proceso
de acreditacin de la identidad del ciudadano en las relaciones que entable con la Administracin
Pblica.
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desaparicin del soporte papel en la tramitacin de los expedientes y, en especial, por las
posibilidades de llevar a cabo relaciones administrativas sin tener que realizar desplazamientos
fsicos a las oficinas. Estas ltimas estn alcanzando una configuracin novedosa que, si bien por
una parte permite una atencin continuada a los administrados, conlleva la automatizacin de gran
parte de la actividad administrativa realizada a travs de medios informticos y telemticos,
resquebrajando el elemento subjetivo orgnico propio de aqulla. Ahora bien, no puede obviarse
que la modernizacin de las Administraciones Pblicas que permiten las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones facilita una mayor participacin de los ciudadanos en los
asuntos pblicos al simplificar el contacto con los responsables pblicos, tanto por lo que se
refiere a las actuaciones en el seno de un procedimiento administrativo como a las
comunicaciones que se realicen al margen del mismo, brindando unas posibilidades inditas para
intensificar la democraticidad en las Administraciones Pblicas. Asimismo, al menos
potencialmente, estas herramientas constituyen un elemento decisivo para la modernizacin
administrativa que permita lograr en la medida exigida por la sociedad actual los retos que plantea
el principio constitucional de eficacia.
No obstante, el camino por recorrer es an considerable. En los ltimos meses se ha avanzado
enormemente en la consolidacin de marco jurdico adecuado que permita realizar las
transacciones telemticas con unas mnimos condiciones de seguridad jurdica, especialmente con
la nueva regulacin de las notificaciones y los registros telemticos, si bien aspectos tan
esenciales como la firma electrnica o el acceso telemtico a la informacin pblica todava se
encuentran en gran medida pendientes de una adecuada normacin. En ltima instancia, parece
llegado el momento de ir ms all de las meras actuaciones programticas e incentivar la efectiva
implantacin de actuaciones administrativas telemticas. Slo convenciendo al ciudadano con
hechos se puede incrementar su fe en las ventajas que ofrece la utilizacin de las tecnologas de
la informacin y la comunicacin para la modernizacin administrativa y, en definitiva, la mejor
satisfaccin de sus derechos.
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I. INTRODUCCIN
Coincido totalmente con el enfoque de este Seminario, la Administracin Pblica ha de
afrontar unos cambios con el objetivo de su modernizacin y siendo ejemplo de eficacia,
eficiencia y calidad de servicio al ciudadano.
En la actualidad para responder a las expectativas de los ciudadanos la FORMACION de los
servidores pblicos es indispensable para la EFICACIA y rendimiento de la Administracin.
Segn el modelo propuesto por la O.C.D.E. (1995), los recursos humanos son considerados en
la nueva gestin pblica y cultura postburocrtica, como el elemento estratgico para el desarrollo
de la capacidad de innovacin de las organizaciones pblicas. Las organizaciones pblicas sern,
en definitiva, lo que sean sus recursos humanos.
2. ARTICULO 103.1
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La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo
con los principios de EFICACIA, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin,
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Este artculo enumera entre otros principios el de EFICACIA. Las corrientes polticas y
cientficas ponen el mximo nfasis sobre la EFICACIA (consiste en la medida en que se alcanzan
los objetivos deseados o previstos) y la eficiencia (aprecia el coste al que se han conseguido los
objetivos logrados).
El principio de EFICACIA ha sido recogido en nuestro derecho positivo. As el artculo 29 de
la anterior Ley de Procedimiento Administrativo lo mencionaba ya, y posteriormente ha sido
recogido en otras normas como el artculo 3.1, apartado d) de la L.O.F.A.G.E., como principio de
organizacin a la economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines
institucionales, y el artculo 3.2 apartados a) y b), menciona la EFICACIA y la eficiencia como
principios de funcionamiento.
3. ARTICULO 103.3
La ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica de
acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho
a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones.
Tanto el Gobierno actual como los Gobiernos anteriores, elaboraron diversos borradores y
proyectos de Estatuto de la Funcin Pblica. Del ltimo texto de borrador propuesto destaco que
establezca una CARRERA PROFESIONAL.
La adecuada formacin del funcionario constituye la mejor manera de elevar el nivel de
profesionalizacin en la Administracin Pblica. Y tambin es uno de los mejores medios para
alcanzar unos niveles de EFICACIA en la actuacin administrativa exigido por la Constitucin,
razn esta suficiente para que el tema de la FORMACIN sea un punto imprescindible en el
futuro Estatuto de la Funcin Pblica.
III. FORMACIN
Se ha de distinguir entre el acceso a la actividad profesional del funcionario y la incorporacin
al puesto de trabajo.
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Las pruebas para superar las oposiciones cada vez tienen ms una orientacin de tipo prctico,
los ejercicios prcticos cada vez tienen mas peso en la nota final.
Otro enfoque, pensando principalmente en los Altos Funcionarios, opina que puede existir un
modelo terico-prctico en el que el sistema educativo se oriente a formar a profesionales
capacitados para el ejercicio de distintas profesiones, por medio de una titulacin con una
formacin terica de cuatro o cinco aos en la Universidad, y otro periodo de FORMACIN
prctica, organizada por el Estado que suele durar dos aos en distintas oficinas pblicas o
privados. Al final de cada uno de estos periodos, terico y prctico, se han de superar unas pruebas
o exmenes estatales.
La aplicacin de este sistema formativo en Espaa planteara la cuestin de cual sera el
organismo que habra de realizar tal preparacin terico-prctica. Es fcil pensar que la
FORMACIN terica correspondiese a la Universidad, pero es ms discutible el organismo que
habra de llevar a efecto la FORMACIN prctica, podran ser organismos pblicos constituidos
especficamente para tal finalidad, en el que pudieran participar varias Administraciones Pblicas.
Independientemente de conceptos terico o prctico, el funcionario ha de recibir una
formacin propia del trabajo que va a desarrollar en el sector pblico, una formacin en valores
y una cultura especfica propios de la funcin pblica, que necesariamente ha de adquirirse en el
seno de las Administraciones Pblicas.
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I. INTRODUCCIN
Las Administraciones Pblicas constituyen las herramientas de las que se dotan los Estados
modernos para garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, asegurar el
cumplimiento de sus obligaciones cvicas y facilitar la prestacin de los servicios bsicos de una
sociedad del bienestar. Actan, pues, como punto de unin entre el poder poltico y el mundo
econmico y entre aqul y la sociedad civil y, por ello, se ven afectadas por los cambios,
reorientaciones o evoluciones que se producen en cualquiera de los extremos de esas relaciones.
Las sociedades avanzadas se caracterizan por estar sometidas a procesos de cambio
permanentes y relativamente rpidos.
Este dinamismo, con sus nuevos planteamientos, sus nuevas exigencias y sus nuevas
necesidades, alcanza a las Administraciones Pblicas y requiere de ellas una adaptacin
permanente a esas condiciones ambientales evolutivas de cuyo grado de acierto depender, en
buena medida, su propia legitimidad. Los procesos de modernizacin o, en un sentido ms amplio,
la mejora continua de la Administracin no es otra cosa que mecanismos de acomodacin activa
de las estructuras, de los enfoques o de los modos de funcionamiento a esa cambiante realidad
social y econmica. El nuevo papel de la Administracin requiere de un comportamiento activo,
como afirma Braibant, podemos definir la modernizacin administrativa como una puesta al da
permanente de la Administracin en funcin de las exigencias del momento y del lugar.
En este proceso de modernizacin, las Administraciones locales, han experimentado un cambio
sustancial en la ltima dcada, las distintas vicisitudes econmicas, sociales, y sobre todo la
presin de los ciudadanos, que inciden de manera considerable, as como la cercana del
ciudadano a la administracin, han ocasionado que los cambios sean bastante drsticos, y que los
Municipios tengan que adaptarse, debido a las necesidades y demandas de los ciudadanos.
Las nuevas exigencias de los ciudadanos plantean un panorama econmico ms abierto, ms
dinmico y ms competitivo, estn requiriendo el desarrollo de polticas integrales que aborden la
resolucin de los problemas tomando en consideracin las diferentes esferas competenciales de
los distintos niveles de Administracin. En este contexto, el papel de las Administraciones
Pblicas se renueva y aumentan las expectativas respecto de la incidencia de sus actuaciones
sobre el progreso econmico de las distintas Administraciones Locales.
Pero no slo se trata de satisfacer los intereses individuales de los ciudadanos; las
Administraciones se enfrentan con el reto de conciliar, de un modo eficaz y eficiente, la
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satisfaccin de los derechos individuales con la atencin a los intereses colectivos; de promover
polticas de bienestar social y ejecutar las polticas pblicas.
Al realizar un estudio sobre la administracin local en Espaa, el aspecto diferencial con el resto
de pases de nuestro entorno, es que Espaa es un pas con un municipalismo exacerbado, por tanto
la heterogeneidad es manifiesta. Dentro de esta diferenciacin, me centrar en resaltar la evolucin
de los municipios con ms de 50.000 habitantes, donde los recursos humanos, econmicos y
materiales han podido facilitar esta evolucin de forma mas evidente que en los pequeos
municipios. A partir de este momento me centrar en relatar los aspectos ms significativos de han
marcado el desarrollo y la modernizacin de las Administraciones Locales en la ltima dcada.
Como toda evolucin, los procesos de cambios han sido considerables, aunque nunca
podemos dar por finalizado el proceso de modernizacin, ya que es un proceso inacabado.
Resaltar en la ultima dcada los cambios que han experimentado los Municipios han sido
cualitativos y cuantitativos, por tanto destacar elementos que han tenido una incidencia positiva
y negativa en los Municipios, as como las incertidumbres e inquietudes que se plantean para un
futuro no muy lejano, en el cual, los Municipios tendrn que afrontar nuevos retos para seguir
prestando aquellos servicios de calidad que los ciudadanos demandaran.
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2. FORMACIN
Los cambios continuos en la sociedad actual han repercutido de forma considerable en las
relaciones que se establecen entre la Administracin y los ciudadanos, las nuevas maneras de
trabajar afectan a todas las administraciones pblicas. Se ha demostrado la relacin causal que
existe entre el hecho formativo y la motivacin de los recursos humanos con los resultados en la
mejora de la calidad en distintas Administraciones Locales.
La transferencia de lo aprendido al comportamiento y a la actividad profesional supone una
mejora continua, tanto en los procesos como en las relaciones establecidas, ya que favorece un
mayor desarrollo de la competencia tanto profesional como personal.
El sistema humano es la parte viva de cualquier organizacin y sta es en gran medida lo que
son las personas que la integran, resulta de vital importancia la capacidad de adaptarse a los
cambios que se producen mediante una formacin continua que les capacite tanto profesional
como personalmente, facilitndoles las nuevas formas de trabajo, supondr una mejora en la
calidad de la organizacin del servicio que se ofrece.
Todas estas premisas han sido puestas de manifiesto por los funcionarios pblicos,
estableciendo estos que la formacin es necesaria y de vital importancia para implantar unas
administraciones locales dinmicas, giles, eficaces y eficientes. Dicha formacin ha de incluir
como mnimo:
* formacin sobre organizacin y mtodos de trabajo con relacin a la gestin de calidad;
* formacin sobre evaluacin de prestaciones y servicios;
* formacin jurdica, econmica y administrativa;
* formacin sobre tcnicas de gestin administrativa.
Tradicionalmente la formacin de los funcionarios ha sido una formacin netamente jurdica,
en la actualidad el abanico de posibilidades de formacin es muy amplio, desarrollndose en gran
medida cursos, foros, congresos, seminarios, etc., desarrollndose en gran medida formacin
sobre tcnicas de gestin, cuestin que en la actualidad nadie duda de la importancia de la
formacin para que las administraciones avancen y se modernicen, para dar respuesta a las
demandas de la sociedad.
Por otra parte, es asimismo importante, la motivacin de los recursos humanos hacia intereses
que sean comunes para ellos y para sus organizaciones.
Mejorar la situacin laboral y adecuar la estructura de la organizacin, los procedimientos, la
disposicin de recursos, etc., al encargo o misin de cada servicio.
Influir en la creacin de un ambiente de trabajo satisfactorio: Crear un clima de relaciones
favorables, mejorar la imagen exterior del servicio, etc., as como crear corrientes de
comunicacin directa entre los polticos y los tcnicos, as como con los usuarios.
Facilitar un sistema de incentivos adecuados, tanto intrnsecos (oportunidad de realizar
trabajos creativos, de intercambiar experiencias...) como extrnsecos.
No descuidar la felicitacin y el reconocimiento: Para las personas es necesario a nivel
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1. CRITERIOS DE ACCESO
Uno de los aspectos ms negativos de esta evolucin de las Corporaciones Locales, han sido
los criterios de acceso a la funcin pblica, el crecimiento exacerbado que dichas Corporaciones
han desarrollado en los ltimos aos, ha facilitado que muchos servicios se presten mediante la
ejecucin de Programas, todos ellos subvencionados por las distintas Administraciones y con las
particularidades propias de cada convocatoria. Esto ha facilitado que estos puestos de trabajo
hallan sido cubiertos por una va de urgencia, es decir, entrevistas personales, pequeos
cuestionarios, etc. La supuesta necesidad de cubrir estos puestos con una duracin determinada,
en algunas ocasiones por un periodo de tiempo pequeo (inestabilidad laboral), imposibilita que
se convoquen procesos selectivos ms rigurosos, dejando cierto margen de arbitrariedad en la
seleccin del personal, con la consiguiente falta de formacin, jurdica, econmica,
administrativa, tcnicas de gestin y sobre el conocimiento necesario de la Organizacin y
funcionamiento del Ayuntamiento, esta situacin dificultar en gran medida el desarrollo y
ejecucin de las actividades ejecutadas por dicho personal, as como la consiguientes disfunciones
ocasionadas al relacionarse con el resto de servicios de la Entidad.
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* dificultad de los usuarios para organizarse y exigir mejoras, aunque la ciudadana es cada
vez ms exigente con las prestaciones y servicios, a la vez que conoce mejor sus derechos;
* falta de coordinacin entre los servicios;
* ausencia de un trato personal con los ciudadanos;
* ausencia de tcnicas de gestin.
Actualmente, por parte de los ciudadanos se expresa, en ocasiones, una doble insatisfaccin:
con la atencin a sus necesidades y demandas: la respuesta a su situacin depende de demasiados
servicios y desde cada una de ellas a menudo se observa su situacin de forma diferente.
La fragmentacin de mltiples respuestas genera una insatisfaccin y rechazo por parte de la
poblacin. Las tensiones que provocan estos desequilibrios precisan de un proceso de discusin y
anlisis mutuo entre la oferta institucional y la demanda ciudadana. El objetivo final ser la
coordinacin de esfuerzos y actuaciones que representen un avance estratgico que permita
mejorar la calidad de las organizaciones
El defensor del Pueblo Andaluz, en sus ltimos informes, hace referencia al elevado nmero
de quejas y reclamaciones que reciben, en las que todava se utiliza el calificativo de kafkiano,
para definir la situacin que algunos ciudadanos padecen al entablar una relacin administrativa
con algunos Ayuntamientos. Otro factor muy destacado en dichos informes, es la indefensin de
los ciudadanos ante la falta de coordinacin entre distintas administraciones o entre distintos
departamentos de una misma Administracin, los ciudadanos no alcanzan a entender que sus
demandas no son atendidas, o se retrasan en el tiempo, por falta de coordinacin, acuerdo o
conflicto.
1. LA SEGUNDA DESCENTRALIZACIN
Una vez finalizada la primera descentralizacin, la administracin local se encuentra en la
actualidad en un momento ideal en el cual debera de plantearse un nuevo pacto local, cuya
finalidad principal sea precisar y ampliar las competencias locales, ya que supondr un
fortalecimiento de la autonoma Municipal.
Pienso que es el mejor momento de afrontar una segunda descentralizacin. Desde enero de
2002, todas las Comunidades Autnomas, a excepcin de los regmenes especiales, tienen las
mismas competencias y lo que es ms importante para conseguir esta descentralizacin, tienen un
sistema de financiacin igual.
No podemos hablar de descentralizacin de competencias sin financiacin, es en este punto,
donde las Comunidades tendrn un papel decisivo, ya que los municipios sin autonoma
financiera difcilmente tendrn una autonoma poltica.
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Aunque no hay ninguna duda sobre quien debe realizar la descentralizacin, es decir las
Comunidades Autnomas, estas tendrn que encargarse de la financiacin de esta segunda
descentralizacin, debern de ser las Comunidades Autnomas, ya que son estas las que van a
asignar sus propias competencias a los municipios.
La financiacin es un elemento importante para que el Pacto Local pueda ser una realidad,
los Municipios no podrn soportar ms competencias, dicho sea de paso, algunas ya las ejercen,
sin los recursos suficientes para adaptar sus estructuras y sus servicios a la nueva situacin
administrativa. Ser un importante avance para los ciudadanos que los municipios ostenten el
ejercicio de nuevas competencias.
Dicha descentralizacin se deber de realizar de forma genrica y atendiendo a criterios de
inters general, sin tener en cuenta criterios polticos ni territoriales, y debern de estar presentes
en la negociacin las tres partes interesadas, Comunidades Autnomas, Municipios y el Estado,
este jugar un papel fundamental, ya que le corresponde la regulacin bsica de la autonoma
local.
Por ltimo, destacar que el Pacto Local es muy ambicioso, ser complejo en su diseo y
ejecucin por la heterogeneidad de los actores firmantes. Si se consigue una buena financiacin y
sobre todo un elemento bsico que sera la coordinacin, si se conjugan estos elementos estaremos
ante una gran reforma de la Administracin Local, consiguiendo un importante incremento de una
autonoma real y efectiva.
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los Pases de la Unin Europea, a su vez ha sido diseado para promover un lenguaje comn y para
compartir experiencias y buenas prcticas entre las Organizaciones del Sector Pblico de Europa.
Una vez iniciado el camino, hacia la armonizacin de la Funcin Pblica en Europa, son
muchas las voces dentro del Consejo y la Comisin que apuestan por una actitud ms europesta
por encima de las reticencias internas con respecto a la Funcin Publica y han planteado la
posibilidad de que con ampliacin de la Unin Europea se podra aprovechar las reformas que
tienen que hacer los pases de la ampliacin para ajustar sus Instituciones, podran hacerlo hacia
un marco comn de Funcin Pblica.
Aunque en principio se puede prever como un aspecto a desarrollar a largo plazo, con voluntad
y decisin poltica se podr avanzar hacia una armonizacin pblica real y efectiva que facilite la
relacin de todos los ciudadanos de la Unin con la Administracin.
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CONSTITUCIONAL
DEL
MODELO
DE
ORGANIZACIN
A la hora de estudiar el vigente modelo de organizacin territorial del Estado resulta preciso
analizar previamente tanto las circunstancias que han contribuido a la configuracin de ese
modelo como aquellas que explican su posterior despliegue y desarrollo.
En este sentido, el que la Constitucin Espaola de 1978 disee la organizacin territorial de
forma abierta y sin precisar todos sus trminos, responde en gran medida al hecho de que el
modelo de organizacin territorial descansa en el principio de legitimidad democrtica. Segn
este principio es el pueblo espaol, en quien reside la soberana, el que decide primero y conforma
despus el tipo de organizacin poltica y administrativa del conjunto del Estado.
Partiendo de este principio esencial, son dos las caractersticas que articulan el sistema y lo
diferencian a su vez de otras formas de organizar el territorio en los Estados compuestos. Dichas
caractersticas son la dinamicidad del sistema y la primaca del principio dispositivo.
El que el sistema sea marcadamente dinmico ha supuesto su mejor y ms flexible adaptacin
al contexto socio-poltico imperante en cada momento, facilitando la permeabilidad entre las
aspiraciones y opiniones existentes y el diseo finalmente establecido. Por su parte, la primaca
del principio de voluntariedad o dispositivo ha hecho que la Constitucin no cree el Estado de las
Autonomas, sino que permita que el Estado se regionalice conforme vaya manifestndose la libre
iniciativa de todos aquellos territorios que tengan derecho a la autonoma y quieran efectivamente
acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas.
As, el artculo 137 de la Constitucin Espaola, puerta del Ttulo VIII De la Organizacin
Territorial del Estado, establece que El Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan (..). Uno de los cambios ms
destacados que introduce el texto constitucional es el establecimiento de un novedoso esquema de
distribucin territorial del poder, que incluye la posibilidad de crear nuevas Administraciones
Pblicas con personalidad jurdica propia, con el consiguiente reparto de funciones y
competencias que esta nueva organizacin territorial lleva aparejada.
A la luz de los 25 aos que distan desde la promulgacin de la Constitucin Espaola,
debemos forzosamente resaltar el carcter profundamente consensual del modelo de organizacin
territorial. En efecto, se trata de un modelo fruto del acuerdo y del consenso entre las distintas
fuerzas polticas, las cules, a travs del dilogo han contribuido al desarrollo y profundizacin
del Estado de las Autonomas.
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diferenciada. Estas entidades conforman la instancia territorial bsica y son las que permanecen
ms atentas a las demandas y necesidades de los ciudadanos.
Por ello la culminacin del modelo de organizacin territorial pasa igualmente por la
potenciacin de los Entes Locales, cuyo rpido desarrollo e incremento de los servicios y
prestaciones a los que deben hacer frente no siempre se ha visto correspondido con la atribucin
de medios e instrumentos suficientes ni con el reconocimiento de su importante papel en el
modelo de organizacin territorial.
En este sentido, la adecuacin del marco competencial y financiero a las funciones y servicios
de nuestras Administraciones Locales resulta una tarea pendiente.
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el Estado en 1996; ahora lo hace un 24,4%. Por su parte, las Comunidades Autnomas han pasado
del 34% al 52,3% en el mismo periodo; los Entes Locales de poco ms del 20% al 23,3% de los
trabajadores pblicos. A da de hoy, ms de tres cuartas partes de los empleados pblicos trabajan
en las Comunidades Autnomas y en los Entes Locales.
En definitiva, a la vista de estos datos, podemos comprobar que el modelo de organizacin
territorial contenido en nuestra Constitucin se ha revelado a lo largo de todos estos aos como la
frmula ms adecuada para dar respuesta a las demandas de autogobierno planteadas en Espaa,
habiendo sido precisamente en estos ltimos seis aos cuando se ha producido el mayor impulso
en el proceso descentralizador a favor de las Comunidades Autnomas, las cuales prestan ya la
mayor parte de los servicios pblicos considerados esenciales en los pases de nuestro entorno
Siendo esto as, toda vez los Estatutos de Autonoma se encuentran casi plenamente
desarrollados y que la estructura poltica y administrativa de las Comunidades Autnomas se
encuentra ya consolidada, podemos hablar de la culminacin o consolidacin del modelo de
organizacin territorial.
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132
nuevos problemas de una sociedad cada vez ms compleja careciendo de una configuracin y de
unos instrumentos adecuados para ello.
En la prctica, muchos municipios vienen prestando servicios que en realidad no les
corresponde, debindose dar cobertura y reconocimiento a esta importante labor que desempean.
As han de ser incrementadas las funciones y responsabilidades de las Corporaciones Locales
en materias tales como el consumo, deportes, juventud, empleo, educacin, servicios sociales,
turismo, urbanismo, vivienda, cultura, medio ambiente o proteccin civil.
Por esta razones apuntadas y por el hecho de que, como hemos podido comprobar, la
descentralizacin contribuye activamente a mejorar la prestacin de los servicios pblicos
aproximando los centros de toma de decisiones a los ciudadanos, ha llegado el momento de iniciar
un proceso de segunda descentralizacin en favor de los Entes Locales.
En la pasada legislatura el Gobierno contribuy de manera efectiva a la potenciacin del
autogobierno de los Entes Locales y al refuerzo de la autonoma local con la consecucin del
denominado Pacto Local de 1999. Pacto fruto del consenso de las fuerzas polticas y del papel
activo de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias, que se materializ en diversas
modificaciones de la normativa estatal y en medidas de carcter administrativo.
Esta segunda descentralizacin se configura como un proceso complejo dada la
heterogeneidad de nuestras Entidades Locales, pero sin duda un proceso imprescindible en
Espaa en estos comienzos del siglo XXI.
Ahora, el protagonmismo y la iniciativa de la segunda descentralizacin corresponde a las
Comunidades Autnomas, ya que, las Comunidades Autnomas son las titulares de las
competencias asumidas o transferidas y las instituciones autonmicas son las concedoras de las
caractersticas, estructura y necesidades de los Entes Locales ubicados en su territorio.
Cada Comunidad Autnoma lleva a cabo su propio proceso de negociacin atendiendo a las
especialidades de su mapa municipal, siendo diferente el grado de avance en cada una de ellas.
Pero el impulso que deben recibir nuestros ayuntamientos no debe referirse nicamente al
mbito competencial sino que debe extenderse al resto de aspectos que configuran su existencia
y funciones.
En este sentido el Gobierno ya ha adoptado medidas para mejorar su rgimen econmicofinanciero. La voluntad de modernizar la estructura impositiva local y dotar a las Corporaciones
Locales de recursos suficientes para prestar unos servicios pblicos de calidad, fueron los
principios motivadores del Acuerdo al que llegaron Gobierno y Federacin Espaola de
Municipios y Provincias, y que se plasm en la reforma de la Ley de Haciendas Locales a finales
del ao pasado.
El nuevo modelo avanza hacia un sistema de tributos compartidos, de manera que los
ayuntamientos de ms de 75.000 habitantes participarn en los grandes tributos estatales. Al
mismo tiempo permitir la actualizacin de la totalidad de impuestos locales, as como una mayor
capacidad normativa de los Ayuntamientos en alguno de ellos como el Impuesto de Bienes
Inmuebles o en el de vehculos de traccin mecnica. Igualmente la reforma conlleva importantes
medidas de reduccin de impuestos, creacin de empleo y dinamizacin de la libre iniciativa de
133
los sectores con ms capacidad para atender las demandas sociales de los ciudadanos. As, se
elimina el impuesto sobre actividades econmicas (IAE) para ms de 2 millones de
contribuyentes, el 92% de los actuales, beneficiando a los trabajadores autnomos, a los
profesionales y a las pequeas y medianas empresas.
Tambin debe ser resaltada la posibilidad que tienen los Ayuntamientos de establecer
deducciones fiscales en favor de las familias numerosas, los discapacitados, las mujeres o medidas
que contribuyen a la mejora del medio ambiente.
En definitiva, las Entidades Locales tendrn ms capacidad de decisin para configurar su
sistema tributario, convirtindose as en verdaderos agentes de poltica fiscal con capacidad para
subir y bajar impuestos, y en definitiva con ms poder de decisin en todos aquellos asuntos que
integran su accin de gobierno.
Por ltimo indicar que la mejora de la organizacin y funcionamiento de las instituciones
locales es otro de los mbitos en los que resulta necesario incidir si queremos llevar a cabo un
impulso local de carcter integral.
Los ciudadanos exigen ms y mejores servicios municipales que contribuyan a su bienestar.
Ello requiere una mayor participacin e implicacin ciudadana en las instituciones locales y en la
vida pblica local para que sean conocidas sus necesidades y al mismo tiempo colaboren en la
mejora de los servicios existentes y en la creacin de otros nuevos.
Sin embargo, actualmente, el gobierno y la Administracin local no disfrutan de un rgimen
jurdico adecuado para afrontar esta nueva realidad. La actual legislacin bsica estatal en materia
de rgimen local, mantiene el tradicional criterio uniformista que ha venido imperando en su
rgimen jurdico a lo largo del tiempo. Sin embargo, resulta preciso introducir en dicho rgimen
un tratamiento especfico para los municipios altamente poblados que de respuesta a sus
necesidades organizativas y estructurales, as como un conjunto de medidas que contribuyan con
carcter general a la modernizacin del Gobierno y la Administracin local.
En este sentido, el Gobierno, y concretamente el Ministerio de Administraciones Pblicas,
dando cumplimiento a la Proposicin no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados el da
11 de marzo de 2003, y al Informe aprobado el da 26 de marzo por el Senado en relacin con el
Informe sobre las Grandes Ciudades y sus reas de influencia debatido ampliamente en el seno de
la Comisin de Entidades Locales, est elaborando un Proyecto de Ley que tiene por finalidad la
adopcin de una serie de medidas legislativas para la modernizacin del Gobierno local
El Gobierno en este asunto siempre se ha mostrado partidario de alcanzar el mximo consenso
posible en torno a las posibles reformas a realizar en esta trascendental materia. Por ello el
Proyecto de Ley est siendo objeto de dilogo con todos los actores implicados: Alcaldes, Grupos
Parlamentarios, Federacin Espaola de Municipios y Provincias, Comunidades Autnomas;
cuyas aportaciones sern tenidas en cuenta en aras a su incorporacin en el texto definitivo.
Todos estos proyectos e iniciativas sern los que contribuyan, de manera activa a la mejora y
perfeccionamiento del modelo de organizacin territorial que pusimos en marcha hace ms de dos
dcadas. La celebracin en estos das del XXV Aniversario de nuestra Constitucin es, entre otros
aspectos, la celebracin de un modelo de organizacin territorial que constituye un punto de
referencia para muchos pases y que ha servido para acercar las decisiones a los ciudadanos y
134
135
I.- INTRODUCCIN
En primer lugar quiero agradecer a los organizadores de este Congreso la confianza otorgada
y la invitacin a participar activamente en este I Seminario Nacional de Gestin Pblica mediante
esta exposicin que no tiene otro objetivo que dar una opinin sobre el trayecto recorrido por
la Administracin de la Generalitat de Catalunya desde sus inicios ms recientes, hasta ahora.
Por ello, las causas y los hechos que se exponen son meramente descriptivos de una situacin,
sin ms pretensiones que sistematizar en el tiempo lo acaecido a lo largo de estos 25 aos de
Administracin catalana. No obstante, en el ltimo apartado se intentar de forma ms
voluntarista que metdica dar una visin de hacia donde puede /debe dirigirse la administracin
catalana, basndonos en las tendencias que se observan en nuestro entorno.
Para ello dividiremos el presente escrito en tres apartados. El primero describe la evolucin de
la Generalitat desde su inicio hasta nuestros das. El apartado se divide en tres partes. La primera
trata de explicar por qu no se pudo crear un modelo propio de administracin cuando en 1977
se instaur la Generalitat de Catalua. En la segunda, de forma cronolgica, e intenta repasar
brevemente el periodo de crecimiento de la administracin catalana. En la tercera que coincide
con los aos noventa se describe el inicio de los movimientos de reforma y modernizacin
coincidiendo con la etapa de madurez de la institucin catalana.
En el segundo apartado, se explican con brevedad (y por tanto generalidad) la realidad
descriptiva de sobre qu hablamos cuando lo hacemos de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya.
Por ltimo y para finalizar se intentar hacer un ejercicio de prospectiva, describiendo las
ideas que estn configurando el perfil europeo de Funcin Pblica en las administraciones
pblicas Europeas y la necesidad de adaptarlo a nuestras Instituciones.
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1. LA VARIABLE POLTICA
En primer lugar, desde un punto de vista estrictamente poltico, y analizando la Agenda
pblica de aquellos das se observa que, por aquel entonces, lo prioritario era la asuncin y puesta
en marcha de las instituciones de autogobierno. La infraestructura administrativa, prcticamente
inexistente deba asumir el reto de empezar a negociar en las comisiones mixtas de transferencias
la recepcin y forma de ejercicio de las primeras competencias. Las primeras transferencias del
Estado se produjeron mediante 4 reales decretos de 1978 en materia de agricultura, industria,
urbanismo y comercio.
En segundo lugar haba que preparar ya a finales de los setenta las primeras elecciones
democrticas para Catalunya. Y todo ello se deba realizar con escasos medios y utilizando a los
recursos disponibles de la Diputacin de Barcelona. El primer presupuesto, el del ao de 1978, se
elevaba a menos de dos millones de euros (unos 280 millones de pesetas de las de antes).
Por ltimo la estructuracin del territorio cataln, en uno solo con la supresin de las
diputaciones provinciales fue sin lugar a dudas otro de los temas estrellas que no tuvo una
solucin inmediata y que todava, en la actualidad, colea. De hecho, Tarradellas por Orden de la
Presidencia de 26 de julio de 1978, ostentaba un rango superior a los cuatro gobernadores Civiles
existentes.
De lo dicho se desprende que la poltica catalana, por aquel entonces, no consideraba
prioritario el establecimiento de un modelo de funcin pblica propio.
2. LA VARIABLE HISTRICA
Como ya haba pasado con la primera Generalitat de la poca moderna (de 1931 al 1939) un
porcentaje muy elevado de las personas que formaron parte de las primeras plantillas de
funcionarios de la Generalitat estaba formado por funcionarios traspasados de las
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administraciones locales, y entre ellas, la principal fuente de personal fue sin lugar a dudas la
Diputacin de Barcelona. Es preciso recordar aqu que el primer Presidente de la Generalitat.
Josep Tarradelles, fue nombrado al mismo tiempo Presidente de la Generalitat y de la Diputacin
de Barcelona. En segundo lugar, los funcionarios provenan, tambin, de las primeras
transferencias llevadas a cabo. Es decir, eran funcionarios transferidos del Estado, que llevaban a
cuestas su rgimen jurdico adscrito al modelo de funcin Pblica existente en su administracin
de origen y con una condiciones muy ventajosas, dado que se les reconoca la condicin de
funcionarios estatales.
Ms adelante, a principio de los aos ochenta, la Generalitat empez a contratar funcionarios
propios mediante un contrato administrativo, de dudosa legalidad, llamados Colaboradores
Tcnicos. De hecho la primera ley que intenta regular a este nuevo personal es la ley 4/1981 de 4
de junio y por el redactado de su exposicin de motivos se intuye que sus prioridades son no tanto
la creacin de una funcin pblica como la de dotar de estabilidad al nuevo funcionariado cataln.
En este sentido, no fue hasta mediados de los aos ochenta cuando por medio de las primeras
oposiciones se regulariz la situacin de estos funcionarios impropios.
En las condiciones sealadas crear una funcin pblica de nuevo cuo, cuando la mayora de
los funcionarios en plantilla ya tenan un modelo propio incorporado a su nombramiento como
funcionarios de la Generalitat, (inamovible por ley) no hubiera tenido mucho sentido. De haberlo
hecho, se hubieran creado ms incgnitas que despejado soluciones. En el mejor de los casos se
hubiera creado una distincin de regmenes jurdicos que habra complicado extraordinariamente
la gestin. En el peor, uno de los dos regmenes jurdicos (el modelo nuevo), no se hubiera podido
aplicar.
3. LA VARIABLE PSICOLGICA
A finales de los setenta era innegable la voluntad del pueblo cataln de recuperar sus
instituciones de autogobierno expresadas en la propia manifestacin multitudinaria del 11 de
septiembre de 1977 as como en el redactado del prembulo del Estatuto cataln como expresin
de la identidad colectiva de Catalua.
No obstante, no existan indicios que pudiera hacer pensar que el pueblo cataln fuera afn a
los valores burocrticos que a finales de los setenta impregnaban a la administracin pblica
espaola.
La afirmacin anterior requiere una explicacin. En primer lugar y exceptuando casos
aislados, dentro de la sociedad civil catalana no exista una identificacin sociolgica con los
valores propios de la funcin pblica imperante, y ello debido, entre otros factores, a la
inexistencia a lo largo del siglo XX de una administracin pblica propia.
La afirmacin anterior tiene dos excepciones generales: la experiencia de la Mancomunidad
de Prat de la Riba en el ao 1914 basada en la unin de las diputaciones provinciales catalanas, y
cuyo fruto ms duradero fue la creacin en 1914 de la Escuela de funcionarios de administracin
local, autntico embrin de lo que hoy es la Escola dAdministraci Pblica de Catalua. Y, la
instauracin, en la dcada de los aos treinta, de la primera Generalitat de Catalunya en la poca
moderna, (de 1931- a 1939, con un periodo de suspensin del Estatuto de Autonoma desde 1934
a febrero de 1936) y que finaliz de forma traumtica con la Guerra Civil.
138
A esta falta de costumbre en el manejo de los asuntos pblicos hay que aadir el hecho que desde
Catalunya siempre se ha tenido una cierta prevencin hacia la imagen del funcionario pblico
centralista identificado con una ideologa muy concreta, cuando no esperpntica y decimonnica. El
rechazo tcito de unos valores burocrticos encarnados en el funcionario pblico, produjo por
extensin una cierta aversin a la cosa pblica que a la postre se tradujo en una mayor dificultad al
inicio de la Generalitat para encontrar personas de prestigio que quisieran dedicarse profesionalmente
a la administracin catalana. El resultado, ya conocido, fue la captacin de funcionarios traspasados
tanto de la administracin del Estado como provenientes de la administracin local.
4. LA VARIABLE JURDICA
El propio estatuto de Autonoma, sealaba, (y seala) en su artculo 10 que En el marco de
la legislacin bsica del Estado, y en su caso, en los trminos que aquella legislacin establezca.
Corresponde a la Generalitat de Catalua el desarrollo legislativo y la ejecucin del Rgimen
Jurdico y el sistema de responsabilidad de la administracin de la Generalitat y de los entes
pblicos que dependan, as como el rgimen estatutario de sus funcionarios.
El enunciado anterior remita directamente a la interpretacin de la expresin rgimen
estatutario de los funcionarios establecido en el artculo 149.1.18 de la Constitucin. Por ello y
para contestar a la cuestin de si era posible establecer un sistema propio de Funcin Pblica,
haca falta una interpretacin clara del trmino Rgimen Estatutario
En este sentido, las tesis dominantes partan o bien de una concepcin restrictiva del concepto
implicando slo a los aspectos puramente jurdicos (tesis autonomista) o bien lo ampliaban ms
all, incluyendo los aspectos organizativos de la Funcin Pblica (tesis centralista)
Por ello la asuncin obligatoria del modelo mixto vigente desde la ley del 64 pasaba por
definir los lmites de desarrollo del concepto de bases del Rgimen estatutario.
Dichos limites fueron interpretndose a lo largo de los aos ochenta, mediante leyes desarrollo
y Sentencies del tribunal Constitucional, que fueron haciendo suya la interpretacin centralista
asumiendo el vaciamiento, de hecho, de las competencias legislativas de las Comunidades
Autnomas en esta concreta materia. Nos referimos a instrumentos legislativos como el Proyecto
de ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico, LOAPA de 1982, reconvertido en la
ley de del Proceso Autonmico. La ley 30/1984 de medidas para la reforma de la Funcin Pblica,
y la importante Sentencia del Tribunal Constitucional del 87. (TC Pleno S 11 Jun. 1987.)
139
140
141
Primaria de la Salud). En Educacin, La Ley de 1983, que supone la integracin en la red pblica
de las escuelas de iniciativa social de los aos 60. En Seguridad, la ley de 1994 de regulacin de
la polica y mosos desquadra y de extincin de incendios o salvamento de Catalua. o las
sucesivas leyes de normalizacin y Poltica lingstica, etc.
III.- LA SITUACIN ACTUAL. VOLUMEN Y DATOS A CERCA DE LA
ADMINISTRACIN CATALANA
La Generalitat de Catalunya a 31 de diciembre 2002 tenia alrededor de 127.064 puestos de
trabajo repartidos por Departamentos de la manera siguiente:
a) Por Departamento
Departamento de la Presidencia
Departamento de Justicia e Interior
Departamento de Economa y Finanzas
Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales
Departamento de Educacin
Departamento de Cultura
Departamento de Sanidad y Seguridad Social
Departamento de Poltica Territorial y Obras Publicas
Departamento de Agricultura, Ganadera y Pesca
Departamento de Trabajo, Industria, Comercio y Turismo
Departamento de Bienestar y Familia
Departamento de Medio Ambiente
Departamento de Universidades, Investigacin y Sociedad de la
Informacin
1.365
21.258
1.093
505
53.515
1.594
36.864
1.615
1.675
2.371
3.816
1.173
220
1,7%
13,5%
0,3%
6,7%
142
c) Grupos
Grupo A
Grupo B
Grupo C
Grupo D
Grupo E
25.635 correspondiente al
44.594
8.437
25.635
5.874
20,17 %
35,10 %
6,64 %
20,17 %
4,62 %
Otros 6.259, es decir el 4,93 % est formado bsicamente por personal al servicio de
Administracin de Justicia.
la
143
350 cargos
que se
Por ultimo deberamos hacer expresa mencin a aquellos Directivos Pblicos que provienen
del mbito laboral y que sujetan su estatuto a la normativa que regula los contratos de alta
direccin Real Decreto 1382/1985. A aquellos cargos eventuales de confianza poltica, a las
personas que trabajan en empresas y sociedades pblicas mercantiles.
Por ltimo no nos pronunciamos sobre la naturaleza directiva o no de determinados puestos
singulares ya que la heterogeneidad de estos puestos, hace imposible un trato comn que los
identifique como puestos de naturaleza directiva.
144
145
En segundo lugar y conocidos los retos que nuestra sociedad nos plantea deberamos ser
capaces de realizar una diagnosis de la situacin. Es decir, pensar en cuales son aquellos
elementos de esa herramienta Pblica que hay que cambiar, los parmetros que hay que afinar, los
que hay que mantener, y los que hay que suprimir con el objeto de crear un instrumento til.
El reto es hacerlo de forma consensuada por todo el mbito representativo Parlamentario y con
mecanismos que ayuden a establecer esa diagnosis de forma fiable.
Por ltimo, deberamos ser capaces de estudiar la forma legal pertinente para llevarla a
trmino. Deberamos plantearnos, si los mecanismos jurdicos existentes permiten el cambio, o
no, En este ltimo caso se debera poder modificar dichos mecanismos.
La pregunta que nos debemos hacer debe ser la misma que nos hacamos al inicio de la
andadura institucional Catalana en 1977. Debemos tener un modelo propio de gestionar los
asuntos pblicos? Ha de ser diferente del actual? Entendemos que responder a estas cuestiones,
ahora s, es prioritario.
Si queremos tener una administracin cohesionada capaz de hacer frente a los retos que se
plantean en nuestro entorno, la Administracin Catalana, superada la fase de crecimiento y de
madurez, ha de ser capaz de plantearse su propio paradigma.
146
Ejemplos como los anteriores ponen en evidencia la necesidad de empezar tomarse en serio la
competitividad de nuestras administraciones, no ya en el propio mercado interno, que tambin,
sino en comparacin con las otras administraciones europeas.
147
148
Dicho principio no incide en los cada vez ms importantes sistemas de relacin y participacin
ciudadana en los asuntos pblicos. Al contrario, los fomenta, garantizando el desbloqueo del
ejercicio de las prerrogativas pblicas captados por contrapoderes sociales hechos efectivos por
mltiples grupos de inters adecuadamente organizados.
La separacin entre poltica y administracin
El viejo principio Weberiano de la separacin entre poltica y administracin se establece
como un criterio moderno de utilidad en las Administraciones Europeas. Se constituye as en una
de las condiciones que propician a nuestro modo de ver, unas organizaciones pblicas eficaces y
profesionales. El mecanismo que hace posible visualizar dicha separacin se encuentra en el
establecimiento de una clase de altos funcionarios; los gestores pblicos que hacen de puente y
frontera entre la clase poltica y la estructura. De manera paradjica la cua profesional que
representa institucionalizar la alta funcin pblica, reduce la estructura e impide dos importantes
patologas: La politizacin de la Administracin, al instaurarse un contrapoder profesional a modo
de corta fuego y, por otra parte la burocratizacin de la poltica. Lo que se pretende con ello es
que cada actor asuma su rol sin inmiscuirse en el papel del otro.
La proteccin en el puesto de trabajo
Con este principio se persigue crear unas condiciones dignas de trabajo, que hagan posible la
atraccin de los mejores mediante unas retribuciones dignas, al mismo tiempo que se asegura la
estabilidad necesaria para garantizar el desarrollo de una funcin pblica responsable y
profesional. Dicho principio incide en el contrato psicolgico entre ambas partes de la relacin
(trabajador pblico, Administracin) mejorndolo en el sentido de incrementar las
responsabilidades de unos y los resultados del otro
V.- CONCLUSIONES
En un mbito como el nuestro, toda reflexin sobre el futuro debera partir en primer lugar de
los factores histricos que hemos analizado en la primera parte de este artculo y cuya conclusin
ha sido la imposibilidad en aquellos primeros momento de establecer un modelo propio de
funcin pblica catalana.
149
En segundo lugar, se debera realizar una interpretacin, en este caso forzosamente subjetiva,
de la realidad y de la situacin contempornea que nos envuelve. Y a ello nos hemos dedicado al
describir los procesos y proyectos de reforma que en la actualidad se estn llevando a cabo. A
nivel autonmico.
Por ltimo hemos intentado reducir la complejidad que todo futuro lleva aparejado mediante
el estudio de modelos existentes, tendencias predictivas y extrapolaciones que se analizan a la luz
de la experiencia. Y a ello nos hemos dedicado al describir las tendencias observables en nuestro
entorno europeo.
Si lo dicho sobre los Principios que inspiran la nueva Funcin Pblica europea puede ser
considerado un modelo a seguir deberamos ser capaces de adoptarlo, y adaptarlo a nuestras
necesidades.
Muchos pensaran que nuestras administraciones pblicas ya recogen en sus instituciones
dichos principios y valores. Pero ello no basta; como no basta considerar a la administracin
Federal Rusa descentralizada, por el hecho de que en su Constitucin de 1993 se recojan los
principios del rule of law o el de self Government.
La clave de este Nuevo Modelo de funcin Pblica estar ms que en las declaraciones de
principios, en la calidad de la aplicacin de estos a la realidad. Es decir, el cmo lo hacemos.
Hay mtodos ms eficientes que otro para conseguir tener unas administraciones pblicas ms
transparentes, ms flexibles o ms profesionales. Y en eso estamos.
REFERENCIAS
Departament de la Presidencia. 1995, Lautonoma poltica de Catalunya, Entitat Autmo
del Diari Oficial i de Publicacions.
Ley de Funcionarios Civiles del Estado. Texto articulado aprobado por Decreto 315/1964
de 7 de febrero. BOE, nm. 40, de 15 de febrero de 1964.
La cifra de funcionarios existentes a lo largo de estos aos ha sido facilitada por la
Secretaria General de Funcin Pblica, y fue publicada en el nmero 18 de la Revista Funci
Pblicaci de 1999, por el Departamento de la Presidencia.
FLORENSA, M.L. La Modernizacin de la gestin administrativa a la Generalitat de
Catalunya, a Autonomies, Revista Catalana de Dret Pblic, n. 18. pp, 1342.
Para cualquier informacin sobre el Proyecto
http.www.gencat.net/nova_administraci/projecte_ne.htm.
Proyecto
CAT21,
ver:
150
151
Tenemos que comenzar afirmando que es evidente que las Administraciones Pblicas estn
ante nuevos retos, tal como expone la introduccin del programa de este seminario, deben afrontar
cambios normativos y de funcionamiento para completar los objetivos de modernizacin y
adaptacin a la realidad social y que los sindicatos participamos en este entramado de forma muy
activa.
Por ello, los sindicatos luchamos por mejorar los servicios pblicos y su imagen, trazndonos
estrategias entre las que cabe un marco de cooperacin para lograr servicios de calidad si esta
cooperacin no es posible, habr que acudir a las reivindicaciones, a la denuncia pblica, incluso
a las movilizaciones que puedan implicar a la ciudadana como perdedores definitivos de
patrimonio pblico.
La ISP define ese marco posible: "La cooperacin es una relacin activa basada en el
reconocimiento del inters comn, que tienen el personal y los empleadores del sector pblico, en
asegurar la viabilidad y el vigor de los servicios pblicos. Esa relacin presupone un continuo
empeo del personal en mejorar la calidad y eficacia de su actividad y requiere que las entidades
empleadoras acepten a los empleados como parte interesada con derechos e intereses que tienen
que tomarse en cuenta en el contexto de las decisiones importantes que afectan a su trabajo y a su
empleo."
Todo esto viene a resumir que se necesita un trabajo comn para la reforma y mejora de los
servicios pblicos, as como una norma bsica que sea el punto de consenso que permita abordar
estos cambios.
La Constitucin espaola es concluyente al establecer que la Ley regular el estatuto de los
empleados pblicos, indicando como contenidos necesarios del mismo el sistema de acceso a la
funcin pblica, de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del
ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La Constitucin no exige al legislador que dicte
una nica Ley singular que se denomine Estatuto que contenga agrupadas todas las normas
concernientes a la funcin pblica. De modo que no puede considerarse inconstitucional la
circunstancia de que, cerca de un cuarto de siglo despus de aprobada la Constitucin, la materia
que nos ocupa est regulada en un conjunto de normas dispersas, unas preconstitucionales y otras
posteriores a la Constitucin. Pero, aunque la dispersin normativa no pueda considerarse
inconstitucional, desde el punto de vista de la seguridad jurdica, y desde el tenor literal del
artculo 103.3 de la Constitucin, puede sostenerse la conveniencia de que se apruebe un nico
texto en que se contenga el entero rgimen jurdico bsico de los empleados pblicos. As debi
entenderlo el Gobierno presidido por el Sr. Aznar cuando el 25 de junio de 1999 aprob, despus
de ms de dos aos de elaboracin y negociacin, el proyecto de ley sobre el Estatuto de la
Funcin Pblica. Bien es cierto que las fechas en que se remiti el proyecto de ley al Congreso y
152
la ms que inminente convocatoria de elecciones hacan presagiar lo que sucedi. Esto es, que no
fue posible completar la tramitacin del Estatuto, decayendo el proyecto con la disolucin de las
Cortes, sin que se haya reactivado el mismo en la segunda legislatura del Gobierno del Partido
Popular. Sin embargo debe researse que, de modo prcticamente inmediato a la celebracin de
las Jornadas, el Ministro de Administraciones Pblica ha anunciado su intencin proponer a las
dems fuerzas polticas una especie de Pacto de Toledo sobre la Funcin Pblica en que se
tendr en cuenta el tantas veces citado Proyecto de Estatuto de la Funcin Pblica, iniciativa que
celebramos con toda sinceridad.
Pero, al margen de las razones de tipo formal antes expuestas, la reforma de la funcin pblica,
con o sin Estatuto, es necesaria. El Estado, lo pblico, atraviesa en Espaa y en Europa una de las
peores pocas de su historia reciente. Los aires liberalizadores han llegado a la Administracin
con fuerza insospechada. La gestin pblica se considera ineficaz, ineficiente, sustituible. Los
aires liberales no se han detenido en el sector pblico empresarial, a cuya liquidacin ha asistido
la poblacin espaola con indiferencia incomprensible, sino que han alcanzado al ncleo duro de
lo pblico. La seguridad, la sanidad, y la enseanza pblica son desplazadas cada vez ms por
seguridad privada, sanidad privada, enseanza privada y un largo etctera. Y, cuando no se
privatiza lo pblico a las claras, se externalizan cada vez ms funciones pblicas por el Estado,
las Comunidades Autnomas y los Entes Locales. Naturalmente, lo pblico se menosprecia y lo
privado se valora al alza, aunque no se haya acreditado que la gestin privada sea ms eficaz que
la pblica, y en ocasiones se pueda acreditar justamente lo contrario. Podran traerse muchos
ejemplos, pero nos quedaremos solamente con la comparacin entre la Universidad Pblica y la
Universidad Privada que empaa esta ltima de toda suerte de dudas.
Cualquier sociedad avanzada para afrontar sus retos de presente y futuro necesita una
Administracin pblica eficaz; lo que significa que necesita empleados pblicos bien formados,
especializados, reconocidos, responsables y motivados. Y para que la Administracin haga las
veces de motor de la sociedad es necesario llevar a cabo la inversin ms importante y productiva;
la inversin en la formacin que redunde en mejores funcionarios en general, mejores mdicos,
mejores profesores, mejores investigadores, etctera. Sin embargo, en trminos de contabilidad
nacional, la inversin en el factor humano se considera gasto, gasto que debe reducirse; entre otras
razones para alcanzar la meta ideolgica del dficit cero. Ideologa que lamentablemente est
penetrando en la sociedad espaola hasta el punto de que, segn las encuestas que han visto la luz
en los ltimos meses, los espaoles consideraramos que soportamos una gran presin fiscal,
cuando no cabe duda de que es la ms liviana de Europa desde siempre (aunque no ha hecho sino
crecer en los ltimos aos), y, en consecuencia, querramos pagar menos impuestos y recibir
mejores servicios y prestaciones pblicas y disfrutar mejores infraestructuras. Una especie de
Espaa de los milagros en que todos pagaramos menos y recibiramos ms. Esto es, tendramos
mejores carreteras, aeropuertos, trenes, mejor educacin y sanidad, mejor ocio, mayor seguridad
en las calles, mejores pensiones, etc. Pero resulta obvio que para recibir mejores servicios es
preciso invertir ms y mejor en el sector pblico, pues sin operadores pblicos bien preparados
no llegarn las soluciones imaginativas que consigan ahorro, productividad y excelencia. Esa
nueva ideologa conservadora, que no liberal, a la que nos hemos referido, ha calado en los
ciudadanos acentuando el desprestigio de lo pblico justificando una poltica privatizadora que no
parece tener lmites.
Por eso en esta poca en que los enemigos del Estado, los enemigos de lo pblico, surgen por
doquier, es preciso hacer hincapi en sus virtudes. Bien es sabido que el Estado significa muchas
cosas y diferentes y que ha sido utilizado para los fines ms aviesos, como suele suceder con las
153
mejores ideas. Pero, el significado que aqu nos interesa de Estado es el de instrumento de la
solidaridad; el ms potente y decisivo instrumento para la solidaridad. Hasta el punto de que
salvar al Estado equivale a salvar uno de los instrumentos fundamentales de nuestro sistema
democrtico. Hace unos das, el expresidente francs Valery Giscard dEstaing, que preside la
Convencin Europea, con esa capacidad de sntesis que caracteriza a los franceses, especulaba
sobre el que debiera ser lema de la Europa Unida y propona que este fuera Libertad, justicia y
solidaridad. La asociacin de lo que antes pareca contrapuesto, inasociable, se est realizando
en Europa, a travs del Estado. La Europa de las libertades fundida con la Europa social, a la que
debiramos dedicar tambin unas Jornadas. Apostemos pues por el Estado, porque si no lo
hacemos nosotros, los empleados pblicos, nadie lo har por nosotros.
Nada es ms hermoso y gratificante que servir a los dems y eso somos los empleados
pblicos, servidores de nuestros conciudadanos. Y estamos aqu para ver como podemos
encontrar mejores formulas para realizar mejor nuestras funciones.
154
155
I.- INTRODUCCIN
Los sistemas de seleccin son uno de los aspectos de la gestin de Recursos Humanos que ha
estado siempre en discusin en el mbito de la Administracin Pblica y donde se han centrado
numerosos estudios y planteamientos. Este breve artculo no hace otra cosa que aportar un nuevo
punto de vista al debate, plasmando en cierto modo una argumentacin favorable a los objetivos
de la Asociacin de Profesionales Diplomados en Gestin y Administracin Pblica de Espaa
(ADEGAP Espaa), cuya postura y razones se esgrimieron en la Mesa denominada la postura
de los sindicatos y asociaciones ante los cambios en la Administracin, en el marco del I
Seminario Nacional de Gestin Pblica titulado nuevos retos en el horizonte de las
Administraciones Pblicas, que se celebr en Murcia del 2 al 4 de Abril de 2003.
ADEGAP - Espaa representa los intereses de los titulados de la Diplomatura universitaria oficial
en Gestin y Administracin Pblica (en adelante GAP)62 y tiene como uno de sus objetivos
principales conseguir una determinada preferencia de los mismos, en los diferentes procesos
selectivos de empleo pblico que convocan las distintas Administraciones espaolas. Este objetivo no
solo responde a meros intereses profesionales, sino que hay un claro inters pblico en que estos
diplomados accedan fcilmente a determinados puestos de las Administraciones, ya que su especfica
formacin les capacita y les otorga aptitudes y competencias para desempearlos con una mayor
eficacia, eficiencia y calidad, lo que constituye la finalidad de los procesos selectivos.
156
social. El problema comienza cuando se realiza una interpretacin tan estricta de dicho principio,
que no deja lugar a frmulas ms flexibles que vayan encaminadas a asegurar los principios de
mrito y capacidad.
Lo que queremos decir, es que en muchos casos se antepone demasiado el principio de
igualdad, lo que supone a nuestro juicio y acorde a las interpretaciones que tiene el Tribunal
Constitucional, un error que va en detrimento de la Administracin, por las consecuencias
negativas que en un futuro tendr poseer un personal que no ha sido seleccionado con el mejor
sistema posible que estime el mrito y la capacidad de los candidatos a los procesos selectivos.
El artculo 9.2 de nuestra constitucin realiza el mandato a los poderes pblicos para promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas. Esto nos hace
desembocar en el termino equidad, es decir, trato en igualdad de condiciones para quienes
estn en la misma situacin. La jurisprudencia constitucional dice que no se produce vulneracin
de la clusula de igualdad si el trato desigual se produce ante situaciones de hecho diferentes, pero
adems el Alto Tribunal exige que la medida diferenciadora tenga una justificacin razonable y
objetiva.
De esta forma exige que no se establezcan otros criterios de discriminacin objetiva o
diferenciacin que los basados en el mrito o la capacidad (STC 48/1998), de tal modo que se
infringe el principio de igualdad si el elemento diferenciador es arbitrario o carece de fundamento
racional, siendo tambin indispensable que las consecuencias jurdicas que resulten de tal
distincin sean adecuadas y proporcionadas al fin que se persigue (STC 76/1990 o 61/1997).
Por tanto, la exigencia constitucional de los principios de mrito y capacidad, as como
asegurar el principio de eficacia en la actuacin de las Administraciones Pblicas, suponen una
finalidad razonable que justifica una medida diferenciadora adecuada y proporcional como la
especificacin de titulaciones para el acceso a pruebas selectivas o la consideracin de un ttulo
especfico en los procesos de valoracin de mritos.
157
suficientes o lo nico verdaderamente importante para demostrar los conocimientos, pero hay que
recordar las carencias que en la actualidad presentan los modelos de seleccin. Suelen tener una
medida de evaluacin mucho menor que estudiar una titulacin, son procesos mucho ms cortos,
rpidos y menos constantes, no poseen la misma completitud en la evaluacin, poseen un carcter
excesivamente memorstico y no aseguran probar los conocimientos reales.
Mucho ms clarividente, al margen de cuestionar la eficacia de los procesos de seleccin, es
plantearse que si lo importante es slo el proceso selectivo, entonces deberamos hacer
desaparecer la clasificacin en Grupos por nivel de estudios, porque no tendra sentido exigir un
determinado nivel si lo nico relevante son los conocimientos demostrados en las pruebas.
158
67.- La Ley 53/2002 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social estableci la creacin de la Subescala de Gestin de la
Escala de Administracin General en las Entidades Locales, en principio no se ha establecido restriccin de titulaciones como ocurre en la
Subescala Tcnica, por lo que se est perdiendo una oportunidad para aumentar a priori la eficacia de los procesos selectivos.
159
68.- Muchos Cuerpos Generales deberan restringirse porque no se puede considerar de segundo rango o de menor importancia a los
puestos con funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa.
69.- El 19 de Junio de 1999 se reunieron los Ministros Europeos de Educacin y acordaron la denominada Declaracin de Bolonia
que crear un sistema comn de enseanza superior. Entre las implicaciones que tiene, obliga a una readaptacin de las titulaciones
universitarias espaolas que quedarn en un solo grado de Licenciatura.
70.- Cabe preguntarse cul ser el futuro del Grupo B una vez que todas las titulaciones universitarias sean Licenciaturas.
71.- En este sentido el nuevo mapa de titulaciones universitarias obligara a la reforma de la normativa de acceso a determinados puestos
de la Administracin. La implantacin de una Licenciatura en Administracin Pblica obligara a modificar, entre otros, el RD 834/2003,
de 27 de Junio, que regula los requisitos de acceso a puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administracin local con habilitacin
de carcter nacional.
160
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COMUNICACIONES
La diplomatura de Gestin y Administracin Pblica de la Universidad de Jan.
Acercamiento a las perspectivas laborales desde un sistema evaluativo
M. Dolores Muoz1, Rita Dolores Santaella2
Dpto. de Informtica. Escuela Politcnica Superior, 2 Diputacin Provincial de Jan
1
Universidad de Jan, 2 Diputacin Provincial de Jan
I. INTRODUCCIN
Por Real Decreto 1426/1.990, de 26 de octubre, se crea el ttulo oficial de Diplomado en
Gestin y Administracin Pblica y se establecen las directrices generales para los planes de
estudios universitarios.
Con esta titulacin, la Universidad asume la formacin de profesionales en la gestin pblica
de grupo B para contribuir a la modernizacin de la Administracin Pblica y a que la eficacia y
la eficiencia que le asigna la Constitucin espaola desbanquen el sentir, generalizado ms de lo
deseado en la ciudadana, de la Administracin decimonnica tan magistralmente descrita por
Mariano Jos de Larra en su artculo Vuelva usted maana.
Si bien la Universidad Carlos III de Madrid, fue la pionera en la implantacin de estos estudios,
al incorporarlos a partir del curso acadmico 1991-1992 a la Facultad de Ciencias Sociales y
Jurdicas, en 1999 esta titulacin poda estudiarse en 18 Universidades espaola y en 22 centros:
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Segn la distribucin global de la carga lectiva por tipos de asignaturas72, se pueden obtener
crditos por equivalencia, hasta un mximo de 21, aplicables a materias de libre configuracin, o
por las siguientes actividades:
1. Prcticas en instituciones o empresas, pblicas o privadas, en rgimen de prcticas
(distintas de las realizadas a travs de la asignatura Prcticum en Administraciones Pblicas).
2. Trabajos acadmicamente dirigidos e integrados en el Plan de Estudios.
3. Estudios realizados en el marco de convenios internacionales suscritos por la
Universidad.
4. Otras actividades.
En el primer ao de carrera, el alumno deber cursar las siguientes asignaturas: Contabilidad,
Estadstica Administrativa I, El Estado y sus Formas Polticas, Introduccin a la Sociologa, Teora
del Derecho, Introduccin al Derecho, Derecho Constitucional I, Estadstica Administrativa II,
Sistema Econmico y Financiero I, Sociologa Aplicada y Derecho Financiero Tributario.
El segundo ao, Derecho Administrativo I, Derecho Constitucional II, Derecho Internacional
Pblico y Comunitario, Sistema Econmico y Financiero II, Informtica de Gestin, Derecho
Administrativo II, Administracin Pblica, Informacin y Documentacin Administrativa e
Informtica Aplicada.
En su tercero y ltimo ao, cursar Derecho Administrativo III, Fundamentos de Gestin
Administrativa, Procedimientos de Gestin Tributaria y Presupuestaria, Derecho Pblico de
Andaluca, Actuacin Administrativa, Coordinacin Interadministrativa, Relaciones Laborales y
de S. Social Empleo Pblico
Estos estudios se completarn con 19.5 crditos elegidos entre las siguientes asignaturas:
Aplicacin Judicial Derecho Comunitario, Contabilidad Pblica, Gestin de Recursos Humanos,
Principios de Organizacin, Sociologa de la Poblacin, Haciendas Territoriales, Economa de
Andaluca, Economa del Sector Pblico, Local y Autonmica, Participacin Poltica y Sistemas
Electorales, Rgimen Jurdico de las Sociedades de Participacin Pblica.
La distribucin general del Plan de Estudios, en funcin de los bloques formativos
recomendados por la CIGAP, ordenados de mayor a menor nmero de crditos es:
165
Como refleja el siguiente grfico, el 46 % asigna al Bloque Jurdico el mayor peso del plan
de estudios. A ste le siguen el Bloque Econmico (19 %), el de Tcnicas Instrumentales (15 %),
Bloque de Ciencia de la Administracin y Gestin Polticas Pblicas (14 %) y el del Entorno
Social (6 %). En cuanto al bloque formativo Gestin Sectorial de Polticas Pblicas, que cada
Universidad asignar segn sus respectivas prioridades o vinculaciones a mbitos concretos de
gestin, carece de carga lectiva.
166
El estudio que vamos a describir fue realizado dentro de las iniciativas realizadas en el proceso
de evaluacin de la calidad73 concerniente a estos estudios. Para desarrollar esta investigacin, se
hizo una encuesta entre los meses de marzo y abril del 2000 a 106 egresados pertenecientes a las
dos primeras promociones, obtenindose respuestas de 85 ellos (80 % de la muestra).
El cuestionario consista en 22 preguntas estructuradas en las siguientes bloques:
Situacin laboral.
Oposiciones realizadas por los egresados.
Opiniones de la Carrera en relacin con el acceso a puestos de trabajo.
Materias o reas temticas de la diplomatura.
Conveniencia y disposicin a la integracin en asociaciones relacionadas con la
defensa de sus intereses.
Datos de finalizacin de los estudios.
Solamente el 37% de los graduados se encontraba trabajando en aquellos momentos, de los
que nicamente el 16 % ocupaban puestos relacionados directamente con su perfil profesional.
Muchos de ellos, el 45% del total, preparaban oposiciones, mientras que el 72% continuaba
estudiando otras carreras o cursos complementarios de formacin.
La estrategia ms corriente en la bsqueda de trabajo era el envo de currculos y solicitudes
(55% de los que demandaban empleo), complementada por la revisin de informacin en prensa
y otros medios de comunicacin (20%) y por la mediacin de conocidos (14%).
Si tomamos en cuenta la ausencia de contestaciones en las preguntas relativas a la bsqueda
de trabajo, un dato ciertamente preocupante es la existencia de un nmero bastante elevado (58%)
de personas que no se preocupaban por la bsqueda de trabajo.
De entre el colectivo de titulados que trabajaba, nicamente el 41% lo haca en el sector
pblico que, en teora, es el mbito laboral natural para el que se han formado, representando,
paradjicamente, el 53 % los que lo hacen en empresa privada.
Respecto a la categora laboral, tan solo el 17% desempeaba puestos que le correspondera a
titulados de grado medio, situndose la mayora en escalafones inferiores. El 41% disfrutaba de contratos
temporales, frente al 34% que tenan un puesto de trabajo fijo obtenido por oposicin o por otras vas.
Por lo que se refiere a la oferta de plazas de empleo pblico, nuestros egresados centran su
atencin especialmente en las de la Junta de Andaluca (59%) y en Hacienda Pblica (33%). Con
un menor porcentaje en cuanto a sus preferencias, estn las Diputaciones (8%) y Universidades
(4%), siendo significativo el bajo ndice de personas que se preparan para entrar en los
Ayuntamientos, ya que solamente una persona de las encuestadas preparaba oposiciones para
Ayuntamientos.
Respecto a los estudios cursados, el 76.5% opinaba que tenan pocas salidas profesionales. En
cuento la idoneidad de los contenidos de las materias tratadas en la diplomatura, no exista una
73.- En 1997, la Universidad de Jan aprob el Plan para la Mejora de la Calidad de la Universidad de Jan con vocacin de ser un
instrumento a la propia institucin y al Plan Nacional de Evaluacin de la Calidad de las Universidades. Este estudio, fruto del I Plan para
la Mejora de la Calidad de la Universidad de Jan que durante cuatro aos ha evaluado el 50 % de las titulaciones de la UJA, se plateaba
como objetivos detectar los puntos fuertes y dbiles de las titulaciones, extraer y difundir informacin sobre la calidad de sus servicios y
establecer la filosofa de la calidad en la Universidad. En 2001, la Junta de Gobierno aprob el II Plan para el Aseguramiento de la Calidad.
167
respuesta claramente definida. As, respecto a las asignaturas troncales y obligatorias, las cifras
de los encuestados a favor y en contra son idnticas (un 31.5% consideraba que el contenido era
el adecuado y un 31.5 % opinaba lo contrario) y un 37% afirmaba que no tena un criterio formado
sobre este tema. Algo parecido ocurre con las asignaturas de carcter optativo, aunque en este
caso el 37.4% opinaba de forma favorable, frente al 26.5% que la consideraba como
desfavorables.
Una queja significativa reflejada en las encuestas era la poca valoracin del ttulo, al no
asignarle un reconocimiento mayor a los titulados en Gestin y Administracin Pblica que al
resto de los tcnicos de grado medio para trabajar en las Administraciones Pblicas. De forma casi
unnime, el 93-95% de los graduados entendan que su titulacin no era conocida ni
suficientemente valorada en el seno de la propia Administracin Pblica.
El ltimo punto tratado en la encuesta, que haca referencia al nmero de aos que el alumno
haba necesitado para terminar los estudios, hay que decir que es llamativo el porcentaje de
alumnos que lo hacen en el tiempo considerado como normal (tres aos), ya que en la primera
promocin tan slo lo hicieron el 21 % disminuyendo hasta el 17% en la segunda.
74.- En la misma lnea que el estudio referido en el anterior epgrafe, esta investigacin se encamina a una evaluacin parcial para ofertar
una diplomatura desde la calidad total a la que aspira la Universidad de Jan.
168
de empleo resultar difcil o muy difcil. De manera que se obtuvo la siguiente informacin:
Tabla 3. Opinin de los alumnos del Prcticum sobre el acceso al mercado laboral
Estos datos globales manifiestan el desnimo de los alumnos del Prcticum, ya que la variable
slo se mueve con valores negativos (38,5% entienden muy difcil su incorporacin al trabajo y
61,5 %, difcil).
Grfico 2. Opinin de los alumnos del Prcticum sobre el acceso al mercado laboral
De la misma forma que en el estudio del Plan para la Mejora de la Calidad, se constata que los
alumnos que realizaron el Prcticum en entidades pblicas, utilizarn las misma tcnicas para la
bsqueda de empleo; es decir, a travs de la preparacin de oposiciones, el envo de currculos y
solicitudes a empresas privadas.
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Con esto, el 61,5% de los entrevistados piensa preparar oposiciones para acceder a un puesto
laboral fijo dentro de la Administracin Pblica. Un 19,2% no desea preparar oposiciones y
espera encontrar trabajo gracias al currculum en el mbito de la empresa privada, aunque opinan
que resultara ms sencillo si esta titulacin se denominase slo "Administracin y Gestin".
Resulta interesante incidir en que un 3,8% an no ha decidido qu hacer para encontrar trabajo.
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Segn las titulaciones requeridas, estas plazas de tcnicos medios las ocupan con los
siguientes diplomados:
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Esta distribucin de cifras asignan el mayor porcentaje a los tcnicos dedicados a los asuntos
sociales (38% de asistentes sociales y 1% de graduados sociales), educacin y salud (16% de
educadores y 14% de ATS), ingenieras y arquitecturas (10% y 5%, respectivamente) y el 16%
restante con tcnicos medios en Documentacin, Turismo, Empresariales y cualquier otra
diplomatura.
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De los cuales, en la plantilla real de la Administracin local que estamos analizando, el 25%
corresponde a nuestros egresados universitarios y el 75% a otros tcnicos de otras diplomaturas:
VI.- CONCLUSIONES
Pese a que los alumnos y egresados de Gestin y Administracin Pblica se muestran
pesimistas ante su incorporacin al mercado laboral, segn los dos estudios de opinin que recoge
este artculo, Diputacin Provincial de Jan, una de las administraciones locales que ha acogido a
alumnos del Prcticum, ha incorporado en 2003 a estos diplomados en los grupos tcnicos de
categora B. Si bien su porcentaje supone un 1,7% del total de los adscritos a esta escala, la
incorporacin de esta diplomatura a la gestin de una administracin local ha de interpretarse
como una llamada al optimismo, entendiendo que estos tcnicos especializados debern ser
pioneros en demostrar y justificar su perfil como cuadros medios de los organismos pblicos77.
Junto a esta realidad, que puede incitar a crear expectativas en los titulados de esta
diplomatura, se encuentra la Mocin 189 sobre la diplomatura de Gestin y Administracin
Pblica, presentada en la Asamblea Regional de Murcia. Esta voluntad poltica por defender una
profesin especfica en su seno natural instaba al Consejo de Gobierno de la Regin de Murcia a:
Reconocer explcitamente las competencias de estos diplomados.
Promocin en el mbito social y privado de nuestros egresados.
Difusin de los contenidos de esta diplomatura en el seno de la Administracin pblica, con
el objetivo de darla a conocer entre aquellos trabajadores sin titulacin universitaria que quieran
promocionarse en la institucin.
77.- Por otro lado, nos parece oportuno recordar que la Administracin Pblica cada vez se concibe ms como una empresa que debe
satisfacer a sus clientes. Se evalan servicios, se detectan puntos dbiles y fuertes y tambin se tiende a premiar, a travs de incentivos, a
profesionales de la empresa pblica de mayor rendimiento en su trabajo. Desde esta perspectiva, sin menoscabo de aquellas prescripciones
propias de la Administracin pblica, estos profesionales podran tener cabida en empresas privadas, aunque directamente relacionadas con
lo pblico (V.g. la gestin de salud pblica que algunos hospitales, en la actualidad, se gestiona a travs de contratas con empresas
privadas).
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Valorar como mrito adicional la posesin de este ttulo en las fases de concurso de las
convocatorias de empleo pblico.
Creacin de un cuerpo especial de gestin administrativa en el futuro Estatuto Regional de
la Funcin Pblica.
Creacin de colegios profesionales para esta titulacin.
Inclusin de esta diplomatura en convocatorias de becas para proyectos de investigacin
sobre la Administracin autonmica.
Contemplacin de esta titulacin en aquellas convocatorias de empleo pblico de la
Administracin local en virtud de las competencias que tiene conferidas.
Por ltimo, queremos incidir en que los estudios de Gestin y Administracin Pblica tienen
un marcado carcter Jurdico, siendo su carga lectiva del 44,8% frente a otros bloques formativos
como el de Gestin Sectorial de Polticas Pblicas que no tiene representacin. Datos curiosos si
tenemos en cuenta que estos diplomados no tienen acceso al segundo ciclo de las titulaciones
relacionadas con ciencias jurdicas y si contemplamos que el bienestar social o la sociedad del
conocimiento se estn perfilando como unas de las polticas sectoriales ms significativas en los
albores del tercer milenio.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Organizacin General y Gestin de Recursos. Marzo, 2003.
http://www.mec.es/consejou/calidad/index.html
http://www.uc3m.es/uc3m/gral/ES/ESCU/escud54a.html
Ley 53/2002 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l53-2002.html [consulta realizada en marzo
2003].
Mocin 189 sobre la Diplomatura de Gestin y Administracin Pblica, formulada por los grupos
parlamentarios Popular, Socialista y Mixto. Boletn de la Asamblea Regional de Murcia, nmero
85, V Legislatura, 27 de junio de 2001.
http://www.um.es/adegap/parlamentarias/mocimur.doc [consulta realizada en marzo 2003].
MUOZ, M D., FERNNDEZ, R., Prcticum: de los estudios universitarios a su aplicacin en
la administracin. II Congreso Nacional de Gestin y Administracin Pblica. Melilla. Marzo
2003.
PREZ PREZ, Mara Luisa. Proyecto docente. Jan : Universidad, 2001.
PLAZA, Jos Mara. Las 33 carreras con ms futuro. Madrid : Espasa Calpe, 1999.
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UNIVERSIDAD DE JAN. II Plan para el Aseguramiento de la Calidad. http://www.ujaen.es
UNIVERSIDAD DE JAN. Titulacin de GAP. Informe del Comit Interno de Evaluacin. Jan:
Universidad, 2001.
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En este modelo, los procesos entre Ministerios deben ir integrndose mediante la definicin
de interfaces comunes y de servicios que contribuyan a coordinar sus sistemas (back-office) y a
reorganizar y automatizar sus procesos internos.
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estudios de benchmarking o temen ocupar estas posiciones si no actan a tiempo. Pero en pocos
proyectos existe una reflexin estratgica que lleve a cuestionar y replantear la distribucin
competencial o la estructura poltico-administrativa vigente:
Directivos pblicos: Velan por la incorporacin de las TIC en la actividad de su organizacin.
Pero no es muy frecuente la interlocucin fluida entre distintos directivos de una misma
Administracin y de otras, de manera que es frecuente que existan iniciativas y proyectos
innovadores pero aislados que se desconocen o que tienen un afn competitivo ms que servir de
ejemplo para otras organizaciones.
Empleados Pblicos: La utilizacin de las TIC supone un esfuerzo aadido a su trabajo, ante
la necesidad adquirir nuevos conocimientos; las TIC pueden dotar mayor valor aadido su trabajo
tanto para el propio trabajador como para el receptor ltimo de los servicios. Para ello es
fundamental que los trabajadores estn motivados y vean las TIC como facilitadores y no como
herramientas que les van a generar ms problemas.
Empresas TIC: Estn muy interesadas en generalizar el uso de las TIC en la sociedad y en las
organizaciones olvidando, con frecuencia, las peculiaridades de cada contexto social, econmico
y poltico y los rasgos diferenciales de las Administraciones Pblicas.
Consultoras: A su catlogo de productos han aadido la dimensin de los servicios
electrnicos. Participan en las distintas fases de los proyectos: definicin de los planes; propuesta
de las definiciones e indicadores para medir el grado de desarrollo de proyectos de
Administracin electrnica; realizacin de evaluaciones y recomendaciones.
Asociaciones empresariales: Interesadas en que las Administraciones Pblicas simplifiquen
sus procedimientos para agilizar los trmites (creacin de empresas, seguridad social, tasas e
impuestos, contratacin con las Administraciones Pblicas, etc.)
Ciudadanos: Valoran positivamente que los servicios administrativos puedan realizarse por
cualquier canal, a cualquier hora y de la forma ms simple posible. De ah la importancia de la
prestacin de servicios multicanal (presencial, telfono, Internet, email o fax) que no sustituya
sino que aada canales alternativos mejorando los sistemas de gestin y relacin con el ciudadano
(en ingls CRM).
V. CONCLUSIONES
Hemos iniciado esta comunicacin tratando de ubicar y contextualizar el trmino
Administracin electrnica entre una pluralidad nuevas realidades que surgen a comienzos del
siglo XXI como pudieran ser las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin (TIC), el
desarrollo de Internet o las polticas de promocin de la Sociedad de la Informacin (SI).
Posteriormente hemos enfocado los nuevos restos de a los que se enfrenta la Administracin
Electrnica (prestacin de servicios, promocin de la democracia y dinamizacin de los procesos
de gobernanza en la elaboracin de polticas pblicas), centrndonos en un estudio profundo sobre
todos los agentes y actividades que intervienen en la Administracin Electrnica desde el punto
de vista de la prestacin de servicios.
Y para concluir slo comentar que para que tengan xito todas las iniciativas de
Administracin electrnica y de promocin de la Sociedad de la Informacin debern formularse
181
teniendo en cuenta las caractersticas de cada contexto social, poltico e institucional; contando
con los actores crticos y los recursos necesarios que garanticen una adecuada definicin de los
problemas y la resolucin efectiva de los mismos logrando los objetivos marcados. Es evidente
que si los proyectos de Administracin electrnica, se realiza al margen de la poblacin y de sus
organizaciones, sin tener en cuenta su realidad y sus necesidades concretas, esto estarn
destinados a un estrepitoso y caro fracaso.
BIBLIOGRAFA
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(2001), http://www.aece.org.
[2] Asociacin Espaola de Comercio Electrnico. La AECE solicita al gobierno que lidere el
camino hacia la Sociedad de la Informacin. AECE, http://www.aece.org, (2002).
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[4] Cebrian, J. L, La Red. Madrid. Suma de Letras, 2 edicin. (2000).
[5] Fellestein, C., E-commerce Explorando negocios y sociedades virtuales
Educacin (2000).
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As la planificacin nos permite prever las necesidades para lograr la optimizacin de los
RR.HH. y para realizarla correctamente, hacen falta una serie de instrumentos para conciliar las
necesidades de personal con la disponibilidad de los mismos, de forma que se puedan elaborar los
planes correspondientes y su posterior control.
El PEBFP recoge en su Captulo 3 la planificacin de recursos humanos que como tal no se
recoga en la Ley 30/1984, y define su objeto como el dimensionamiento, distribucin y
capacitacin adecuada de los RR.HH. en coordinacin con la planificacin general de la actividad
econmica. Aunque dada cuenta de los problemas actuales generados por la falta de una
planificacin eficaz, sera deseable que el proyecto concretase ms los objetivos a corto y medio
plazo, estableciendo unas exigencias peridicas de esfuerzo en planificacin.
La disponibilidad de recursos humanos.
Como hemos dicho, para la correcta elaboracin de los planes hay que observar la
disponibilidad, que se obtiene analizando la composicin de la plantilla y el inventario de
personal, que en el caso de Administracin se materializa en los Registros de personal, recogidos
ya por la Ley 30/84, as como por el PEBFP.
El Proyecto deja abierta la posibilidad de que los rganos de gobierno de las diferentes AA.PP.
sean los que determinen la informacin que debe figurar. Atendiendo a lo que interesa para el
correcto anlisis de la disponibilidad de personal, quiz hubiese sido deseable que el propio
proyecto, pese a su carcter bsico y por tanto general, estableciera la informacin mnima a
incluir en esos registros, como los datos personales, la formacin, caractersticas personales,
experiencia, datos laborales, as como datos generales sobre la composicin de la plantilla como
composicin (edades, sexo, antigedad), funciones (categoras, reas de actividad) categoras
profesionales y datos relativos a absentismo, movilidad, rotacin, conflictividad y participacin.
Las necesidades de personal.
Es curioso que uno de los instrumentos de ordenacin para la deteccin de puestos susceptibles
de optimizacin o apreciacin de las necesidades de personal, como son las Relaciones de Puestos
de Trabajo (en adelante RPT) solo aparezcan citadas como tal en el Proyecto (art.34), aunque por
otra parte la Ley 30/84 en su artculo 15 si que realiza una definicin especificando los aspectos que
deben contener. Llego a la conclusin de que no se incluye una definicin y regulacin de los
componentes de las RPT precisamente por el carcter bsico del Proyecto, dejando su regulacin a
las posteriores Leyes de desarrollo, aunque es muy cuestionable que las RPT carezcan de tanta
importancia como para no estar reguladas exhaustivamente en el Estatuto Bsico.
Supuestamente las RPT nos deben servir para la elaboracin de los planes de ordenacin, como
documento que nos sirva para la planificacin de necesidades, conteniendo una descripcin y una
especificacin de puestos. La descripcin de los puestos de trabajo debera contener los datos
generales, posicin en el organigrama, contenido, responsabilidades, relaciones y condiciones.
La parte de especificacin de puestos de trabajo, ni siquiera aparece citada, de todas formas
hay que tener en cuenta que es difcilmente conciliable con los principios legales de acceso y
desempeo de funciones pblicas, la especificacin de determinados criterios que si tienen cabida
en el mbito de lo privado, tales como la edad o las caractersticas fsicas o psicolgicas, que van
ms all de otras caractersticas menos problemticas legalmente hablando como la formacin o
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El complemento especfico que se otorga segn las condiciones particulares de los puestos en
atencin a su especial dificultad tcnica, dedicacin, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad
o penosidad no encontraba en el Proyecto un equivalente definido. Esto es as porque el PEBFP
estableca por un lado el complemento del puesto a percibir por los funcionarios que desempeen
determinados puestos para los que as lo establezca la Administracin y el complemento de actividad,
que hubiese venido a retribuir parte de los aspectos que consideraba el complemento especfico como
la penosidad, la peligrosidad, dedicacin, as como las especificidades de las distintas reas de
actividad o funcionales, el trabajo por turnos y la atencin continuada.
Se puede entender que, en el Proyecto, el complemento especfico se deslindaba en estos dos
complementos, siendo el complemento del puesto para retribuir puestos de especial
responsabilidad segn determine la Administracin y el complemento de actividad para
compensar condiciones particulares que se deben asumir en el ejercicio del puesto.
El complemento de productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios hubieran
seguido manteniendo su funcin. El primero que es muy importante como factor de motivacin
en el desempeo del puesto al remunerar el inters, la iniciativa y el especial rendimiento,
actividad y dedicacin extraordinarias, no presenta novedades pero se mantiene. El segundo
seguira remunerando la actividad fuera del horario de la jornada laboral.
En general hay que destacar que el PEBFP no iba a suponer gran novedad en la estructura de
las retribuciones, salvo la divisin del complemento especfico en dos, lo que aun as hubiese
constituido un avance porque quiz lograra ir encaminado hacia dos requisitos bsicos que debe
tener la retribucin, para ser factor de motivacin: la percepcin de equidad del sistema y la
compensacin apropiada del esfuerzo aportado por el empleado.
As este complemento de categora lograra individualizar la retribucin en funcin de los mritos
del funcionario, ya que las escalas retributivas se asocian a las categoras a las que se ascendera
mediante la evaluacin del desempeo profesional segn lo establecido en el Proyecto. Por otras vas,
aun existiendo el complemento de productividad, es muy difcil establecer en determinados sectores
de actividad unos indicadores de carcter individual que sean fcilmente medibles.
Llegados a este punto, como el Proyecto segua basndose para muchos complementos en la
vinculacin de los salarios al puesto de trabajo, nos tenemos que plantear la importancia del
anlisis y valoracin homogneo de los mismos, objetivo que aparentemente ser difcil dada la
importancia que se otorga en el texto a las RPT.
Otro problema que no solventa el Proyecto es que los conceptos salariales siguen en general el
tradicional carcter rgido y estable, de forma que no permite remunerar eficazmente la contribucin
al logro de los objetivos mediante unos conceptos retributivos verdaderamente variables.
Por ltimo la observacin de que el PEBFP no menciona medidas encaminadas a guardar la
equidad externa, es decir con relacin a los salarios en el mbito no pblico, lo que afecta a que
la funcin pblica no sea atractiva para profesionales muy cualificados o no sirva para retener a
los que ya estn dentro.
VI. CONCLUSIONES
En lo sustancial, en materia de gestin de recursos humanos el Proyecto incluye novedades
respecto a la legislacin anterior, pero lo que fundamentalmente hace es recopilar la normativa del
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Decreto 315/1964 y la Ley 30/1984 con todas las modificaciones operadas por leyes ms recientes
que la han ido adaptando a las nuevas situaciones.
En este sentido podemos comprobar que es cierta la opinin coincidente de muchos autores
que afirmar que un Estatuto Bsico de la Funcin Pblica espaola, no va a suponer la solucin
sistemtica de los problemas en el mbito de la gestin de recursos humanos y ello muchas
razones entre las que destacamos:
La sujecin a los principios constitucionales limita en muchos casos el margen de actuacin
para aplicar las tcnicas de gestin de recursos humanos que se utilizan en el mbito empresarial,
algo que por su parte no puede asegurar una verdadera eficacia por la idiosincrasia propia que
tienen las Administraciones Pblicas y que por tanto, no pueden acoger las tcnicas de RR.HH.
que se utilizan en el sector privado. Es necesario constituir un modelo de gestin de recursos
humanos propio de la Administracin Pblica que aun estableciendo las bases, no se delimita
claramente en el Proyecto de Estatuto Bsico de la Funcin Pblica
Las novedades que se pueden aplicar a la Administracin Pblica ya estn siendo
incorporadas a lo largo del tiempo por Leyes singulares en la normativa general. De forma que el
impacto de un Estatuto no es drstico, aun con importantes novedades como la estructuracin de
la carrera profesional a travs de categoras con una consideracin mayor del individuo.
La inexistencia de verdaderos incentivos a la gestin adecuada de Recursos Humanos hacen
que aun permitiendo nuevas tcnicas, estas no se ejecuten o se desarrollen en la prctica en todos
los mbitos de lo pblico.
Por ltimo concluimos que aun con las consideraciones anteriores, es necesario ir avanzando
en el proceso que se comenz y aunque no suponga todo el cambio deseable, sera conveniente
retomar el Estatuto Bsico de la Funcin Pblica para gozar de las mejoras que conlleva y
armonizar aun ms la normativa en la materia de todas las Administraciones Pblicas espaolas.
FUENTES Y BIBLIOGRAFA
- Compendio de legislacin y normativas sobre Funcin Pblica. Centro de Informacin
Administrativa. MAP. http://www.igsap.map.es
- Ley de Funcionarios Civiles del Estado. Decreto 315/1964, de 7 de febrero.
- Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica.
- Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del rgimen jurdico,
de la funcin pblica y de la proteccin por desempleo. (BOE 31-12-1993)
- Martnez Marn, Antonio 2001. Rgimen Jurdico de los Funcionarios Pblicos. Ed.
Tecnos. Madrid.
- Proyecto de Estatuto Bsico de la Funcin Pblica. Boletn Oficial del Congreso de los
Diputados. VI Legislatura. Nm. 177-1. 5 de Julio de 1999.
- Rodrguez Fernndez, Andrs (dir). 1995. Los recursos humanos en las Administraciones
Pblicas. Ed. Tecnos. Madrid.
- Snchez Rodrguez, A. y Nuez Santos, MT (coord).1997. La Funcin Pblica a debate:
Actas del I Congreso Nacional de Funcin Pblica. Ed. Fundacin Genesian y Fundacin
Educacin y Futuro. Sevilla.
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El nacimiento del derecho a la proteccin de los datos personales, tal como expuso el profesor
Fernndez Salmern, surge en el seno de una cultura europea removida por el uso abusivo de este
tipo de datos en los regmenes de corte totalitario en la poca de entreguerras. La Constitucin
Espaola regula este derecho en su artculo 18.4 para dar respuesta a la sensibilidad social que
entiende este derecho como una garanta ms de su derecho a la intimidad.
Sin embargo, como se expuso en la conferencia, la proteccin de datos personales es uno ms
de nuestros derechos fundamentales, cada vez de mayor importancia por el rpido avance
tecnolgico, debido a las posibilidades que se abren para la informatizacin de una ingente
cantidad de datos de nuestra persona, tanto por la Administracin Pblica como por entidades
privadas. Es por ello, que la regulacin de este tema cuya exposicin jurdica hizo el profesor
Fernndez Salmern, es vital conozcamos todos para poder ejercer plenamente este derecho.
Por su parte, el profesor Troncoso Reigada, Director de la Agencia de Proteccin de Datos de
la CAM, transmiti las ventajas que las tecnologas de la informacin tienen para la comunicacin
social hoy da, a la vez que seal sus riesgos, tanto los que entran en conflicto con el derecho a la
intimidad, como el nuevo modelo de exclusin social que se est produciendo en nuestras
sociedades respecto de aquellas personas que no estn an en contacto con las nuevas tecnologas.
Como Director de la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Madrid, explic la
valiosa finalidad de este organismo independiente o de cualquier otra agencia pblica que tenga
la misma funcin, ya que se logra el de todos los ficheros de datos de carcter personal creados o
gestionados por Administraciones Pblicas dentro del marco territorial competente. Este tipo de
agencias tienen funciones informativas, tutelares, de inspeccin y promocionales del derecho de
proteccin de datos personales, todo ello para cubrir de un modo ms efectivo la proteccin del
derecho fundamental de la proteccin de datos personales en el mbito de los ficheros pblicos.
1045h. "La nueva Funcin Pblica y el cambio en la Administracin.
Ilmo. Sr. D. Eduardo Linares Gil.
Director. Gral. de Recursos Humanos y Organizacin Administrativa. CARM.
Ilmo. Sr. D. Carlos Galindo Meo.
Vocal Asesor de la Direccin General de Funcin Pblica. MAP.
Presenta: Dr. D. Fernando de la Vega Garca.
Secretario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia
La nueva Funcin Pblica fue un tema de reflexin planteado en la jornada del 3 de Abril, en la
cual se explicaron los avances de los ltimos aos en esta materia, as como los retos que an quedan
para la modernizacin de los recursos humanos en las ADMINISTRACIONES PBLICAS.
El Sr. Galindo Meo destac las grandes transformaciones de la AP en los ltimos aos para
adaptarse al modelo europeo, y del gran crecimiento por ello de la Administracin Pblica en este
ultimo cuarto de siglo. La traduccin que todas estas transformaciones han tenido para las
ADMINISTRACIONES PBLICAS y en concreto para la Funcin Pblica son numerosas.
Se apost por la direccin de Recursos Humanos como eje estratgico que debe ocupar un
papel central dentro del ncleo directivo de la organizacin pblica, a la vez que se requiere que
la localizacin de las decisiones sectoriales se site cerca de las necesidades de personal. El seor
Galindo Meo, insisti tambin en la reforma de la carrera administrativa y del sistema de
195
retribuciones, de modo que el esfuerzo en el desempeo del puesto por los funcionarios tenga
reflejo en el sistema retributivo.
Por su parte, el seor Linares Gil se refiri a la necesidad de reciclaje que es esencial en la
Funcin Pblica, y la consideracin de comenzar procesos de modernizacin de los recursos
humanos en las Administraciones Pblicas por etapas debido a la complejidad de gestin de este
tipo de reformas. De este modo, dentro de un plan global de modernizacin de la Administracin
de la Comunidad de Murcia que se est llevando a cabo, coment ciertas actuaciones emprendidas
para la modernizacin como, por ejemplo, el de los puestos pblicos de contacto directo con los
ciudadanos, de modo que no sean slo puntos de recogida de informacin de la sociedad, sino
tambin una fuente de soluciones, en una primera instancia, de dudas, reclamaciones o
sugerencias que le transmite la sociedad civil.
Insisti en el papel de las tecnologas para la modernizacin de la Funcin Pblica, y en la
implicacin de todos los agentes para llevar a cabo tal modernizacin, as como la necesidad de un
firme liderazgo poltico para emprender tales reformas y asumir el coste poltico que conllevan.
12 h. "La e-Administracin Pblica".
Ilmo. Sr. D. Nicols Valero Lozano.
Abogado-Jefe de la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria de Murcia.
Dr. D. Julin Valero Torrijos.
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia.
Modera: Sr. D. Luis Prez Almansa.
Secretario General Tcnico del Instituto de la Mujer de la Regin de Murcia.
Otra aproximacin de las influencias de las nuevas tecnologas sobre la AP se hizo desde la
Mesa de la E- Administracin Publica. El profesor D Julin Valero Torrijos seal la
revolucin de la informacin que ha acaecido en los ltimos aos y cmo Internet ha
revolucionado las comunicaciones. Se ha creado un mundo virtual que no conoce de limites
temporales ni territoriales. Ante este desafo, ha sido necesaria la adaptacin de la Administracin
Pblica, que ha sido, a la vez, una oportunidad para modernizarse e ir al da junto a la sociedad
civil. Se han creado las oficinas administrativas virtuales, que si bien no harn desaparecer las
oficinas administrativas tradicionales, s estn llamadas a ser un puente de informacin ms
inmediata entre los ciudadanos y su Administracin Pblica.
La oficina administrativa virtual es hoy da un hecho en nuestra sociedad; desde la cual es
posible realizar numerosos procedimientos administrativos telemticos. La dificultad de
establecer marcos territoriales a la utilizacin de las nuevas tecnologas para determinar los
mbitos competenciales del Derecho, lo que se ha denominado como la crisis de la territorialidad
del Derecho, as como las necesidades de regulacin sobre medidas de seguridad en este campo,
son tambin retos que el Derecho Administrativo debe asumir y buscar soluciones jurdicas.
Por su parte, D Nicols Valero, como Abogado-Jefe de la Agencia Estatal de Administracin
Tributaria en Murcia, ilustr y explic grficamente la apuesta por el mundo de la informacin y
comunicacin digital con el ciudadano que desde la Agencia Tributaria se ha emprendido desde
hace algunos aos y que cada vez es mayor este compromiso de modernizacin. La liberalizacin
de la carga del papel administrativo y la mayor agilidad procedimental son slo algunos de las
grandes ventajas que estos medios telemticos ofrecen a la Administracin Pblica.
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En esta Mesa se ofreci la visin de la Funcin Pblica y su modernizacin presentada por los
propios funcionarios. Tres empleados pblicos fueron los encargados de hablar de la evolucin de
la Funcin Pblica en los ltimos aos y aportaron claves de reforma a considerar.
D. Jos Antonio Rivera Martnez reivindic el nuevo Estatuto de la Funcin Publica y la
necesidad de aumentar el nivel tecnolgico de la Administracin Pblica y sus empleados. Otorg
a la formacin de los funcionarios el papel clave para el avance de la propia Administracin y
propuso la creacin de centros de formacin permanentes para funcionarios, as como la formacin
especifica obligatoria para el desempeo de determinados puestos. La necesidad de crear incentivos
y su reflejo en el sistema retributivo, y la elaboracin de intercambios entre experiencias de buenas
prcticas, fueron propuestas por asumir desde la Administracin en estos prximos aos.
D. Francisco Flores hizo un anlisis de la evolucin de la Funcin Pblica en los entes locales,
sealando como puntos positivos el decidido esfuerzo hecho para la incorporacin de las nuevas
tecnologas, as como la gran calidad profesional de los funcionarios que existe hoy da en la
Administracin Pblica, aludiendo especialmente a los Diplomados en Gestin y Administracin
Pblica como expertos que estn siendo una pieza clave para la modernizacin de la organizacin
pblica. Tambin seal el cambio en la actitud de los ciudadanos a la hora de dirigirse a la AP,
perdiendo sus antiguos recelos y con un papel activo en esta relacin.
Plante dos retos a la Administracin Pblica del siglo XXI: la segunda descentralizacin y la
armonizacin de la Funcin Pblica en Europa, con el intento de comparar y equipar la calidad
de los servicios pblicos en los distintos pases de la Unin Europea; siendo requisito para ello
crear indicadores de medicin iguales, intercambio de buenas prcticas y apostar por tecnologas
innovadoras.
Por su parte D. Fulgencio Madrid Conesa celebr la existencia de una Administracin Pblica
cada vez ms profesionalizada, aunque advirti de la complejidad que est acusando sta en los
ltimos aos. La complicacin en la institucionalizacin de la Administracin Pblica y la huda
a una mayor estructura burocrtica puede llevar a la hipertrofia de los rganos administrativos, y
esto adems anula algunos de los grandes esfuerzos de la ltima dcada en acercar y hacer ms
comprensible la organizacin pblica al ciudadano.
Tambin, insisti en la necesidad de una Administracin Pblica ms planificadora, tanto para el
mbito local como para el autonmico. Seal el gran problema que es la precarizacin del empleo
pblico, haciendo nfasis en la funcin social ejemplificadora que tiene la Administracin Pblica.
Todos los ponentes en esta Mesa criticaron el acceso dispar a las Administraciones Pblicas,
el centralismo autonmico, la inestabilidad laboral de la Administracin Pblica y la falta de
coordinacin entre rganos.
En la ultima jornada, diversos fueron los objetos temticos que se presentaron en las ponencias
como culminacin del Seminario.
1030 h. "La culminacin de nuestro modelo de Organizacin Territorial".
Excmo. Sr. D. Gabriel Elorriaga Pisarik.
Secretario de Estado de Organizacin Territorial. MAP
Presenta: Ilmo. Sr. D. Manuel Alfonso Guerrero Zamora.
Director General de Administracin Local. CARM.
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en el Euro, para la exigencia del cumplimiento de los criterios de convergencia europeos. De igual
modo, se rebati la finalidad para la cual son creadas dichas sociedades, pues su objetivo final no
es en s mismo la construccin de obras hidrulicas pblicas, sino que actan de intermediarias
entre la Administracin Pblica y la empresa constructora. Por tanto, llevan a cabo actividades
administrativas, dejando vacas de sentido a los rganos administrativos existentes para tal
cometido.
Para el Prof. Delgado Piqueras tampoco la frmula de las Sociedades Estatales permite el
ejercicio de ciertos derechos de los ciudadanos ni protege todas las garantas del mismo, como en
el caso de propiciar estructuras participativa. Por otra parte, estas Sociedades Estatales se rigen
por el Derecho Privado con la finalidad de ganar agilidad en el proceso, pasando a asumir las
funciones de direccin de la construccin, de resolucin, control..., actuaciones que dejan de ser
observadas desde el Derecho Administrativo, y por ello, la Administracin Pblica renuncia al
ejercicio de sus prerrogativas o potestades, y los valores que inspiran el Derecho Administrativos
(imparcialidad, igualdad, libre concurrencia) pueden sufrir un menoscabo.
Los Consejeros de las Sociedades Estatales son de libre designacin por el responsable
poltico competente, pudiendo existir un riesgo en las posteriores actuaciones de estos consejeros
contra el principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad.
No es posible alegar, expuso el conferenciante, razones de mayor eficacia a favor de estas
Sociedades Estatales, puesto que no existen parmetros ni indicadores que permitan la
comparacin con la Administracin Pblica ni con otras empresas, ya que dentro de la
Administracin se carece de indicadores del rendimiento y, respecto a las empresas, por el hecho
de que estas Sociedades Estatales no se rigen por las reglas del libre mercado, y actan en rgimen
de no concurrencia.
En definitiva, desde la doctrina administrativista, el conferenciante aleg que no se entiende
la razn de ser de esta figura jurdica, por el hecho de que vaca de contenido el aparato de la
Administracin Pblica (con la consecuencia de duplicidad de gasto pblico, desperdicio de los
recursos humanos pblicos), y se usurpan tareas administrativas propias de la organizacin
pblica. De igual modo, el encubrimiento de dficit pblico no puede ser ms que una salida
temporal, por el lastre generacional econmico que implicara su perduracin en el tiempo.
En conclusin, el conferenciante plante el peligro que corre la Administracin Pblica y la
ciudadana con la proliferacin de estas formas jurdicas si se extendiesen a otros mbitos
competenciales de lo pblico, bsicamente por dos razones: una porque condena a la
Administracin Pblica a su obsolescencia e inoperatividad real en sus funciones; y la segunda
razn, porque implican un peligro para el procedimiento garantista de los derechos de los
ciudadanos que prev el Derecho Administrativo.
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ANEXOS
Documentos del I Seminario Nacional de Gestin Pblica
Nuevos retos en el horizonte de las Administraciones Pblicas
Paraninfo del Campus de La Merced, del 2 al 4 de abril de 2003
Universidad de Murcia
<< ... (S.M. El Rey) me encarga que, en Su nombre, le enve un cordial saludo con el
deseo de que el Seminario constituya un xito >>
Domingo Martnez Palomo
Jefe del Gabinete de Planificacin y Coordinacin de la Casa de S.M. El Rey
<< ... el Presidente del Gobierno confa en el xito del Seminario, que constituye una
magnifica oportunidad para el anlisis y la reflexin sobre las Administraciones
Pblicas. Una oportunidad que - espera - se traduzca en un impulso para el logro de
la excelencia, presente y futura, en las Administraciones Pblicas espaolas >>
Javier Fernndez-Lasquetty y Blanc
Gabinete del Presidente del Gobierno de Espaa
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COMIT DE HONOR
PRESIDENCIA
Excmo. Sr. D. Ramn Luis Valcrcel Siso. Presidente de la C.A.R.M.
Excmo. Sr. D. Javier Arenas Bocanegra. Ministro de Administraciones Pblicas.
VOCALAS (por orden alfabtico de apellidos).
Excmo. y Mgfco. Sr. D. Jos Ballesta Germn. Rector de la Universidad de Murcia.
Excmo. Sr. D. Juan Bernal Roldn. Consejero de Economa y Hacienda. CARM.
Excmo. Sr. D. Miguel ngel Cmara Bota. Alcalde de Murcia.
Excmo. Sr. D. Francisco Celdrn Vidal. Presidente de la Asamblea Regional de Murcia.
Ilmo. Sr. D. Pedro Chico Fernndez. Diputado en la Asamblea Regional de Murcia.
Excmo. Sr. D. Jos Antonio Cobacho Gmez. Miembro del Consejo Jurdico de la Regin de
Murcia y Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia.
Ilmo. Sr. D. Ismael Crespo Martnez. Director de la ANECA.
Ilmo. Sr. D. Carlos Galindo Meo. Vocal Asesor de la Direccin General de Funcin Pblica. MAP.
Excmo. Sr. D. Julio Gmez-Pomar Rodrguez. Secretario de Estado para la Admn. Pblica.
Excmo. Sr. D. Antonio Gmez Fayrn. Vicepresidente de la CARM y Consejero de Presidencia.
Ilmo. Sr. D. Manuel Alfonso Guerrero Zamora. Director General de Administracin Local. CARM.
Ilmo. Sr. D. Joaqun Dolera Lpez. Diputado por I.U. en la Asamblea Regional de Murcia.
Excmo. Sr. D. Jos Antonio Donat Ortuo. Presidente del Consejo Social de la UMU.
Excmo. Sr. D. Gabriel Elorriaga Pisarik. Secretario de Estado de Organizacin Territorial. MAP.
Ilmo. Sr. D. Eduardo Linares Gil. Director. Gral. de RR.HH. y Organizacin Administrativa.
CARM.
Excma. Sra. D. Mara Antonia Martnez. Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el
Senado.
Ilmo. Sr. D. Jos M Martnez Selva. Director General de Universidades. CARM.
Excmo. Sr. D. Norberto Navarro Adelantado. Vicerrector de Estudiantes y Empleo de la UMU.
Ilmo. Sr. D. Ramn Ortiz Molina. Portavoz del GP Socialista. Asamblea Regional de Murcia.
Ilmo. Sr. D. Jaime Rodrguez-Arana Muoz. Director del INAP.
Ilma. Sra. D. Rosa Ana Rodrguez Gonzlvez. Diputada en la Asamblea Regional de Murcia.
Ilma. Sr. D. Cristina Rubio Peir. Concejal de Informacin y Personal. Ayuntamiento de Murcia.
Excmo. Sr. D. Jos Pablo Ruiz Abelln. Consejero de Turismo y Ordenacin del Territorio. CARM.
Excmo. Sr. D. Jos Antonio Ruiz Vivo. Portavoz del Gobierno y Secretario General de la Consejera
de Presidencia. CARM.
Excmo. Sr. D. Francisco Sanabria Martn. Secretario General de la Fundacin Cnovas del Castillo.
Ilmo. Sr. D. Jess Snchez Cutillas. Concejal de Hacienda y Personal. Ayuntamiento de Jumilla.
Ilmo. Sr. D. Pedro Antonio Snchez Lpez. Dtor. del Instituto de la Juventud de la Regin de
Murcia.
Ilmo. Sr. D. Pablo Trillo-Figueroa Martnez-Conde. Director General de Administracin Local.
MAP.
Ilmo. Sr. D. Antonio Troncoso Reigada. Director de la Agencia de Proteccin de Datos de la
Comunidad de Madrid.
Ilmo. Sr. D. Santos Villanueva Valentn-Gamazo. Director de Gabinete del Secretario de Estado
de Organizacin Territorial del Estado. MAP.
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DIRECCIN DE HONOR
Excmo. Sr. D. Juan Bernal Roldn. Consejero de Economa y Hacienda. CARM.
Ilmo. Sr. D. Jaime Rodrguez-Arana Muoz. Director del INAP.
SUBDIRECCIN DE HONOR
Ilmo. Sr. D. Pedro Antonio Snchez Lpez. Director del Instituto de la Juventud. CARM.
Ilmo. Sr. D. Manuel Alfonso Guerrero Zamora. Director General de Admn. Local. CARM.
Ilmo. Sr. D. Eduardo Linares Gil. Director General de RR.HH. y Org. Administrativa. CARM.
DIRECCIN ACADMICA
Excmo. Sr. Dr. D. Jos Antonio Cobacho Gmez. Decano de la Facultad de Derecho de la UMU
y Miembro del Consejo Jurdico de la Regin de Murcia.
Dra. D. Eva Anduiza Perea. Profesora de Ciencia Poltica y de la Administracin. UMU.
Dr. D. Manuel Fernndez Salmern. Profesor de Derecho Administrativo de la UMU.
Dra. D. Mireia Grau Creus. Profesora de Ciencia Poltica y de la Administracin de la UMU.
Dr. D. Julin Valero Torrijos. Profesor de Derecho Administrativo de la UMU.
COORDINACIN GENERAL Y DIRECCIN TCNICA
Sr. D. Javier Sierra Rodrguez. Presidente de ADEGAPESPAA.
Sr. D. Francisco Jos Martnez Navarro. Secretario de ADEGAPMURCIA.
Sr. D. Pedro Javier Alcaraz Riao. Portavoz de ADEGAPMURCIA.
COMIT DE ORGANIZACIN
Sr. D. Alberto Hernndez Marn. Secretario para la Funcin Pblica. ADEGAP - Murcia.
Sr. D. Daniel Molt Diaz. Secretario para Enseanzas. ADEGAP - Murcia.
Sr. D. Francisco Jess Corts. Secretario de Comunicacin. ADEGAP - Murcia.
Sr. D. David Rodrguez Guilln. Vicesecretario. ADEGAP - Murcia.
Sra. D. Pilar Lizarn Arnaldos. Jefe de la Unidad de Apoyo.
UNIDAD DE APOYO
Sra. D. Ana Martnez Garca.
Sra. D. Raquel Gonzlez Fernndez.
Sra. D. Ana Ruiz Ochoa.
Sra. D. Desiree Ruiz Teruel.
Sra. D. Eva Mara Rios Robles.
Sra. D. Carmen M Martnez Martnez.
Sr. D. Roberto Carlos Lpez Gmez.
Sr. D. Pablo Gonzlez Candela.
ORGANIZACIN
ADEGAPESPAA.
Asociacin de Profesionales Diplomados en Gestin y Administracin Pblica de Espaa.
ADEGAPMURCIA.
Asociacin Murciana de Gestin y Administracin Pblica.
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DOCUMENTOS GRFICOS
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