Aula 02 Parte1 KK

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014
PROF. FABIANO PEREIRA - DIREITO ADMINISTRATIVO

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Ol!
Hoje iremos conhecer a organizao e estruturao da Administrao
Pblica brasileira, tema muito freqente em provas de concursos.
Tentei ser o mais sucinto possvel, mas o tpico muito abrangente, o que
fez com que a aula ficasse um pouquinho grande. Sei que voc no est
preocupado com isso, pois melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, por
via das dvidas, prometo que as outras aulas sero um pouco menos extensas.
No mais, se voc possui alguma sugesto ou crtica que possam aumentar
a qualidade do curso, no deixe de envi-las para o e-mail
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br ou diretamente para o frum.
Lembre-se sempre de que o curso est sendo desenvolvido para que voc
possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O
meu grande desejo que voc tambm possa sentir a gratificante sensao de
ser um servidor pblico, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas
funes no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais.
Conte comigo nesta bela jornada!
Bons estudos!
Fabiano Pereira.
FACEBOOK: (www.facebook.com.br/professorfabianopereira)
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Prof. Fabiano Pereira
www.pontodosconcursos.com.br

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ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA
1. Conceito de Administrao Pblica ...........................................
03
2. rgos Pblicos
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao
entre Estado e agentes pblicos
2.1.1. Teoria do mandato ......................................................
04
2.1.2. Teoria da representao ..............................................
04
2.1.3. Teoria do rgo ...........................................................
05
2.2. Conceito de rgo pblico ..............................................
05
2.3. Criao e extino dos rgos pblicos ..........................
12
2.4. Capacidade processual ...................................................
12
2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos ................
14
2.6. Classificao ..................................................................
15
3. Centralizao e descentralizao
3.1. Centralizao e descentralizao poltica .......................
17
3.2. Centralizao e descentralizao administrativas .........
17
3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial ................
19
3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga 19

3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao ........... 20
4. Administrao Pblica Direta e Indireta
4.1. Administrao Pblica Direta ........................................... 21
4.2. Administrao Pblica Indireta ........................................ 21
4.3. Criao das entidades da Administrao Indireta ............ 22
5. Reviso de Vspera de Prova RVP ............................................ 26
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1. Conceito de Administrao Pblica

A expresso Administrao Pblica no apresenta um sentido nico, pois
pode ser estudada e analisada sob vrios enfoques diferentes. Dentre os vrios
sentidos que podem ser atribudos referida expresso, encontram-se o
sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo,
formal ou orgnico.
Em sentido subjetivo, a Administrao Pblica pode ser entendida como
o conjunto de rgos, pessoas jurdicas (entidades polticas e entidades
administrativas) e agentes pblicos encarregados do exerccio da funo
administrativa. Esse um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de
exigir em suas provas, principalmente a ESAF, portanto, necessrio ficar
atento.
Ao utilizar a expresso Administrao Pblica em sentido subjetivo, a
ESAF estar se referindo composio e organizao das entidades e rgos
que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, empresas pblicas,
entidades polticas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) etc.
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expresso
administrao pblica (que deve ser grafada com as iniciais minsculas),
consiste na prpria funo administrativa exercida pelos rgos, entidades e
agentes que integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo. Nesse caso,
estudaremos as atividades finalsticas exercidas pela administrao, a
exemplo do fomento, servio pblico, polcia administrativa e interveno
administrativa, e no a sua composio e estruturao.
A partir de agora, utilizarei a expresso Administrao Pblica somente em
seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento,
aos rgos e entidades que a integram. E os agentes pblicos, sero
esquecidos? claro que no, iremos estud-los posteriormente, em uma aula
especfica, j que tambm integram a Administrao Pblica em sentido
subjetivo.
2. rgos pblicos
Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigaes so conhecidos
como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relaes jurdicas
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois a existncia de uma
personalidade que possibilita o estabelecimento de relaes jurdicas.
O Estado considerado um ente personalizado, ou seja, dotado de
personalidade jurdica. Entretanto, no possui vontade prpria, no consegue
se expressar diretamente para estabelecer relaes jurdicas com outras pessoas
ou sujeitos de direito.
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Sendo assim, obrigado a manifestar a sua vontade atravs da atuao de

seus agentes pblicos, cujos atos praticados lhe so diretamente imputados
(quando o agente pblico pratica um ato no exerccio da funo pblica como
se o prprio Estado o tivesse praticado e, portanto, o ente estatal que
inicialmente dever ser responsabilizado pelos prejuzos que eventualmente
forem causados a terceiros).
Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se
atribuir a uma pessoa jurdica (Estado) atos praticados por pessoas fsicas
(agentes pblicos). E, como no poderia ser diferente, so frequentes as
questes em provas sobre o tema.
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao

entre Estado e agentes pblicos
2.1.1. Teoria do mandato
Essa teoria considerava o agente, pessoa fsica, como mandatrio da
pessoa jurdica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias
criadas para explicar a ligao do Estado (que uma pessoa jurdica) a uma
pessoa natural (agente pblico).
Alegavam os seus defensores que os agentes pblicos atuavam em nome
do Estado em virtude de uma suposta procurao fictcia que lhes havia sido
outorgada.
Vrias crticas surgiram em oposio teoria do mandato. A principal delas
afirma que, como o Estado no tem vontade prpria, no poderia outorgar uma
procurao a algum. Assim, a teoria restou superada e voc precisa saber de
sua existncia apenas para fins de concurso pblico.
2.1.2. Teoria da representao

Se comparada com a teoria anterior, possui critrios mais sensatos e
razoveis, pois afirma que a atuao dos agentes pblicos expressaria a vontade
do Estado em decorrncia de lei. O agente pblico seria equiparado a um tutor
ou curador e o Estado seria um incapaz.
Essa teoria tambm foi muito criticada, tendo sido descartada
doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo
os seus prprios representantes, o que no acontece na tutela ou curatela.
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representao e
causasse prejuzo a terceiros, o Estado no poderia ser responsabilizado, o que
inadmissvel.
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Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente Administrao Pblica

Federal Indireta e detentora de personalidade jurdica de Direito Pblico, possui
em sua estrutura diversos rgos, cada um deles com atribuies e
competncias prprias. Como no possuem personalidade jurdica, esses
rgos no atuam em nome prprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto,
todas as atividades administrativas executadas pelos rgos que integram a
estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela prpria autarquia, o que
muito lgico.
Para ficar ainda mais fcil o entendimento, vamos analisar rapidamente a

organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que est prevista na
Lei Federal 10.683/03.
A Presidncia da Repblica o rgo mais importante dentro da
organizao administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei
10.683/03, a Presidncia da Repblica possui, dentro de sua prpria
estrutura, diversos outros rgos, que lhe so subordinados.
Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um rgo independente
(Presidncia da Repblica, por exemplo), seria possvel a criao de outros
rgos, subordinados ao primeiro?
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1 da citada lei, a Presidncia
da Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil; pela
Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relaes Institucionais; pela Secretaria de
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Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte

organograma do Ministrio da Fazenda, que indica perfeitamente como esto
dispotos os rgos que integram a sua estrutura administrativa:
Ateno: No organograma do Ministrio da Fazenda esto presentes todos

os rgos e tambm entidades que fazem parte de sua estruturao. Todavia,
lembre-se de que entidade no rgo pblico, pois possui personalidade
jurdica prpria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central etc.). Apesar de
estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas no esto
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subordinadas ao Ministrio, mas somente vinculadas, conforme estudaremos

posteriormente.
Aprofundando novamente no assunto, vlido esclarecer que todos os
rgos que integram a estrutura do Ministrio da Fazenda tambm podem
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.
Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros
rgos, tais como diretorias, centros regionais, gerncias e chefias e, sendo
assim, todos eles so fruto da desconcentrao.
E para no ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os
rgos citados abaixo tambm podem se desconcentrar, dando origem a novos
rgos em suas respectivas estruturas. Na sequncia, os novos rgos criados
tambm podero se desconcentrar e assim por diante.
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentrao no
mais ser possvel, por questo de lgica.
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nvel ou do
nmero de rgos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma
nica pessoa jurdica. Sendo assim, os atos praticados por todos os rgos que
apresentei devero ser imputados Unio, que deu origem a toda essa
desconcentrao.
Diretor Geral
Diretor-Geral Adjunto
Diretor-Geral Adjunto
Diretoria de Administrao Dirad
Diretoria de Atendimento e Coordenao de Programa Dirat
Diretoria de Cooperao Tcnica e
Pesquisa Dirco
Diretoria de Educao Dired
Diretoria de Recrutamento e Seleo Dires
Centro Estratgico de Formao e Educao Permanente - Cefor
Centro Regional Conjunto de Capacitao para a Amrica Latina no
Brasil Cecab
Gerencia do Programa de
Educao Fiscal Geref
Gerncia de Tecnologia da Informao Gerti
Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos Conte
Gerncia de Educao a Distncia GEEAD
Chefia do Centro de Editorao e Material Didtico Cemad
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Pergunta: Professor, como os rgos pblicos no so pessoas (fsicas ou

jurdicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de uma
relao processual (uma ao judicial)?
Em regra, no. Entretanto, em carter excepcional, existem algumas
situaes nas quais os rgos pblicos, mesmo no possuindo personalidade
jurdica, poderiam integrar uma relao processual:
1) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso,
assegurada capacidade processual aos denominados rgos independentes e
autnomos para ingressarem com mandado de segurana para a defesa de
suas competncias, quando violada por outros rgos.
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao
Tribunal de Contas as verbas oramentrias que lhes so devidas, no prazo
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.
Nesse caso, o prprio Tribunal poder propor um mandado de segurana com
o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao
recebimento dos repasses oramentrios, pois, sem esses recursos, o Tribunal
de Contas no consegue sequer arcar com as suas despesas bsicas de
funcionamento).
2) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos
termos do inciso III, artigo 82, do Cdigo de Defesa do Consumidor, alguns
rgos pblicos (mesmo no possuindo personalidade jurdica) so legitimados a
ingressarem com ao judicial na defesa dos interesses e direitos dos
consumidores, individualmente ou a ttulo coletivo.
Exemplo: apesar de ser um rgo pblico, o PROCON tem importante
atuao em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justia, no
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade
processual para ingressar com ao judicial:
Ao civil pblica. Direitos individuais homogneos. Cobrana de taxas
indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imveis. Legitimidade
ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio
da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ao coletiva para proteo de
direitos individuais homogneos. Prescrio. Multa do art. 84, 4, do Cdigo de
Defesa do Consumidor. Repetio em dobro. Multa do art. 538, pargrafo nico,
do Cdigo de Processo Civil. Smula n 07 da Corte.
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio da
Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ao coletiva
em defesa de interesses individuais homogneos, assim considerados aqueles
direitos com origem comum, divisveis na sua extenso, variveis
individualmente, com relao ao dano ou responsabilidade. So direitos ou
interesses individuais que se identificam em funo da origem comum, a
recomendar a defesa coletiva, isto , a defesa de todos os que esto presos pela
mesma origem. No caso, o liame est evidenciado, alcanando os candidatos a
inquilinos que so cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator
Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3 T., j. 26/08/2002, DJ
09/12/2002, p. 339).
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5) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto

com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.);
6) No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que
integram;
7) Alguns tm capacidade processual para a defesa em juzo de suas
prerrogativas funcionais;
8) No possuem patrimnio prprio.
2.6. Classificao
So vrias as classificaes de rgos pblicos elaboradas pelos
doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas da ESAF, a do professor Hely
Lopes Meirelles ainda a mais utilizada.
1) Quanto posio ocupada na escala governamental ou
administrativa (quanto posio estatal): rgos independentes,
autnomos, superiores e subalternos.
Independentes so os rgos previstos diretamente no texto
constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional,
Senado, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Cmara de
Vereadores), Executivo (Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados,
DF e Prefeituras) e Judicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir
nessa classificao tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.
Destaca-se que esses rgos no esto subordinados a quaisquer outros e
so ocupados por agentes polticos.
Autnomos so os rgos que se encontram diretamente
subordinados aos rgos independentes, apesar de figurarem no topo da
hierarquia administrativa. Detm autonomia tcnica, administrativa e financeira.
Dentre eles, podemos citar os Ministrios, os rgos integrantes da estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica (Casa Civil, Secretaria-Geral,
Secretaria de Relaes Institucionais, etc), entre outros.
Os rgos superiores so aqueles que detm poder de direo, controle,
deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre
sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. Nessa
categoria, podemos incluir os rgos que esto diretamente subordinados aos
rgos autnomos e, em alguns casos, at mesmo aos rgos independentes,
tais como as gerncias, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos,
as secretarias-gerais etc.
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4) Quanto s funes exercidas: ativos, consultivos e de controle.

rgos ativos so aqueles que editam atos administrativos com o
objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os
Ministrios, por exemplo.
rgos consultivos so aqueles que elaboram pareceres com o objetivo
de subsidiar as decises de outros rgos pblicos, a exemplo do Conselho de
Defesa Nacional.
rgos de controle so aqueles que exercem atribuies de fiscalizao
e controle em relao a outros rgos, a exemplo do Tribunal de Contas da
Unio.
3. Centralizao e descentralizao
3.1. Centralizao e descentralizao poltica
As expresses centralizao e descentralizao podem ser estudadas
tanto no mbito do Direito Constitucional quanto no mbito do Direito
Administrativo.
Analisando-as sob o mbito constitucional, a expresso centralizao
refere-se manuteno do poder poltico (poder de legislar) em um nico
ncleo. Nesse caso, a funo legislativa no repartida entre vrios entes,
mas centralizada em um ente central, que o nico responsvel pela edio de
leis, que so de mbito nacional. o que ocorre nos denominados Estados
Unitrios, sendo possvel citar como exemplos o Uruguai, a Frana, a Itlia,
dentre outros.
Na descentralizao ocorre justamente o contrrio, pois o poder de
legislar (poder poltico) repartido entre vrias pessoas jurdicas, como
acontece no Brasil. Nesse caso, alm da Unio (atravs do Congresso Nacional),
tambm podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municpios, atravs de
suas respectivas casas legislativas.
A descentralizao poltica caracterstica marcante nos pases que
adotam a Federao como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados
Unidos.
3.2. Centralizao e descentralizao administrativas
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a centralizao ocorre quando
a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem diretamente, em face
dos beneficirios, as atividades administrativas que esto em suas respectivas
competncias, sem interferncia de outras pessoas fsicas ou jurdicas.
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3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial

Antes de a Constituio Federal de 1988 determinar a extino dos
territrios, existia, no Brasil, a denominada descentralizao territorial ou
geogrfica. Nessa espcie de descentralizao, cria-se um territrio (que ter
personalidade jurdica de Direito Pblico interno) e a ele concedida capacidade
administrativa genrica.
A descentralizao territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitrios,
como o exemplo da Frana. No Brasil, atualmente, no temos esse tipo de
descentralizao, pois a Constituio Federal de 1988 determinou a
transformao dos antigos territrios de Roraima e do Amap em Estados da
Federao (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo territrio de
Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do
artigo 15 do ADCT da CF/88.
Apesar de no existirem territrios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18
da CF/88 afirma que os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao,
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas
em lei complementar.
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela
criao de um novo territrio, este ser fruto de uma descentralizao
administrativa da Unio, integrando a sua estrutura.
3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga

Na descentralizao por outorga, uma entidade poltica (Unio,
Estados, DF e Municpios) cria ou autoriza a criao, em ambos os casos
atravs de lei especfica, de entidades administrativas (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) que recebero a
titularidade e a responsabilidade pela execuo de uma determinada atividade
administrativa.
Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluio em qualquer
de suas formas. Sendo assim, na esfera federal, a Unio poderia exercer
diretamente essa atribuio administrativa de proteger o meio ambiente,
criando um rgo pblico especfico para tal.
Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades
administrativas que esto sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao
princpio constitucional da eficincia, a Unio decidiu descentralizar essa
atividade, criando o IBAMA.
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outro lado, na delegao possvel que tenhamos no plo ativo da transferncia

da execuo do servio tanto uma entidade poltica quanto uma entidade
administrativa, apesar de esta ltima hiptese no ser muito comum. No setor
de telecomunicaes, temos um bom exemplo de delegao efetuada por uma
entidade administrativa: a ANATEL, que uma autarquia, transferiu para os
particulares apenas a execuo dos servios de telecomunicaes,
permanecendo com a titularidade.
4. Administrao Pblica Direta e Indireta

So muito comuns as questes em provas da ESAF diferenciando
Administrao Pblica Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que voc
jamais errar esse tipo de questo em prova, pois iremos estudar
profundamente o tema, analisando todas as espcies de entidades que integram
a Administrao Pblica, principalmente a indireta.
4.1. Administrao Pblica Direta

O Decreto-Lei n. 200/67, em seu artigo 4, inciso I, declara
expressamente que a Administrao Pblica Federal compreende a
Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios e ainda a
Administrao Indireta.
Como possvel perceber, o conceito de Administrao Pblica Direta est
previsto diretamente no texto legal, no comportando maiores dvidas ou
discusses. Na esfera federal, composta pela Unio (que detm
personalidade jurdica de direito pblico) e de todos os rgos que integram a
estrutura da Presidncia da Repblica, previstos na Lei 10.683/03: Ministrios,
Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, Secretaria de
Comunicao Social, entre outros.
Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal
e Municpios possuem autonomia poltica para se auto-organizarem. Entretanto,
o que se observa na prtica que todos os entes polticos estaduais e municipais
tm seguido a estrutura administrativa estabelecida no mbito da Unio.
4.2. Administrao Pblica Indireta
Alm de apresentar expressamente o conceito de Administrao Direta, o
Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4, II, a, declara ainda que a Administrao
Pblica Federal Indireta compreende as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas, todas dotadas de
personalidade jurdica prpria.
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Como possvel observar, algumas entidades sero criadas diretamente

por lei especfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras
tero a sua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de Direito
Privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois
essas peculiaridades so muito cobradas nas provas da ESAF.
Caso a entidade seja criada diretamente por lei especfica, ser instituda
com personalidade jurdica de direito pblico. Entretanto, se a criao for
apenas autorizada por lei especfica, ser regida pelo direito privado.
Uma questo que anteriormente gerou bastante polmica, mas que parece
ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se existncia de duas
espcies de fundaes pblicas: de Direito Pblico e de Direito Privado.
A polmica foi criada porque at a promulgao da emenda constitucional
19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundaes pblicas no podiam
ter a criao autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadas por lei
especfica. O texto anterior era o seguinte:
XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresas
pblicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes
pblicas.
O Supremo Tribunal Federal j se manifestou por vrias vezes no sentido
de que existem duas espcies de fundaes pblicas: as de Direito Pblico e
as de Direito Privado. As primeiras so criadas por lei especfica, nos mesmos
moldes das autarquias e, portanto, so regidas pelo Direito Pblico. A segunda
espcie ter a criao autorizada por lei especfica e, portanto, ser regida pelo
Direito Privado.
Alm disso, independentemente do regime adotado (pblico ou privado),
as fundaes pblicas somente podero atuar em reas definidas em lei
complementar, que, at o momento, ainda no foi criada.
No processo de criao de autarquias e fundaes pblicas de Direito
Pblico, a prpria lei especfica ser responsvel por conceder personalidade
jurdica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos
constitutivos nos rgos competentes (Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas
ou Junta Comercial, por exemplo).
Em relao s entidades que tm a criao apenas autorizada em lei
especfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas e
sociedades de economia mista), a personalidade jurdica somente ser
assegurada com a edio de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que ser
responsvel pela organizao e estruturao da entidade) e o respectivo registro
de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartrio de Registro Civil das
Pessoas Jurdicas.
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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas

espcies de fundaes pblicas, as de direito pblico e as de direito privado. As
primeiras so criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto,
sero regidas pelo direito pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei
e, sendo assim, sero regidas pelo direito privado.
8. vlido esclarecer que para a criao de subsidirias no existe a necessidade
de lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcie
legislativa). Alm disso, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cada
caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar do texto
constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativa
para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI
1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresas
subsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da
empresa de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu a
eventual formao das subsidirias.
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ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA
1. Consideraes iniciais .............................................................
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2. Espcies de entidades integrantes da administrao pblica indireta

2.1. Autarquias .....................................................................
29
2.1.2. Autarquias em regime especial ...................................
40
2.1.3. Autarquias profissionais .............................................
41
2.2. Fundaes pblicas ........................................................
42
2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista .....
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2.4. Consrcios pblicos ........................................................
59
3. Reviso de vspera de prova RVP.........................................
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Cuidado! No correto afirmar que as autarquias possuem autonomia

poltica (autonomia de governo), pois essa uma caracterstica inerente s
entidades estatais (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). As autarquias
possuem capacidades exclusivamente administrativas e, para exerc-las
com maior eficincia, possuem autoadministrao.
A principal caracterstica das autarquias est relacionada natureza das
atividades que desenvolvem: atividades tpicas de Estado, em regra. Esto
includas no mbito das atividades tpicas de Estado segurana pblica,
diplomacia, arrecadao e fiscalizao de tributos e contribuies
previdencirias, vigilncia sanitria, fiscalizao e proteo ao meio ambiente,
entre outras.
Apesar do que acabei de afirmar, importante esclarecer que nem
sempre as autarquias exercero atividades tpicas de Estado, a exemplo da
UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e
extenso universitrios, que no so tpicas de Estado, j que tambm so
realizadas por particulares.
2.1.1. Conceito
As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico e
integram a Administrao Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei
especfica para o exerccio de funes administrativas tpicas de Estado, tais
como previdncia e assistncia social (INSS), polcia administrativa (IBAMA),
regulao de determinados setores da economia (Banco Central e Comisso de
Valores Mobilirios - CVM), assistncia social (INCRA) e at mesmo atuao na
rea de sade, em situaes excepcionais.
O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5, I, conceitua autarquia como o
servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira
descentralizada.
Doutrinariamente, interessante o conceito formulado pela professora
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia uma pessoa jurdica de
Direito Pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o
desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei.
As autarquias se caracterizam como um brao do prprio Estado, sendo
as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a
titularidade e a execuo de atividades administrativas especficas.
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2.1.3. Criao e extino

Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituio Federal de 1988,
somente por lei especfica, poder ser criada uma autarquia, seja ela federal,
estadual, municipal ou distrital.
A personalidade jurdica de uma autarquia tem incio com a vigncia da
lei responsvel pela sua criao, contrariamente ao que ocorre em relao s
pessoas jurdicas de Direito Privado, que so regidas pelas regras constantes no
artigo 42 do Cdigo Civil Brasileiro, que assim dispe:
Art. 45. Comea a existncia legal das pessoas jurdicas de Direito Privado
com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando
necessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se no
registro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo.
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigaes em nome

prprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os rgos
competentes. A sua existncia legal ter incio com a publicao do texto da
lei criadora no Dirio Oficial, que assegurar o incio de sua vigncia e, ainda,
da personalidade jurdica da autarquia.
Em regra, a iniciativa legislativa para a criao de autarquias privativa
do Chefe do Executivo (artigo 61, 1, II, e, da CF/88), em todos os nveis
federativos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
Depois de criada por lei, est autorizado o Chefe do Poder Executivo a
editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento
da autarquia. O Presidente da Repblica, por exemplo, poder editar um decreto
com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia
recm-criada.
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possvel
a criao de autarquias vinculadas ao Poder Judicirio e, ainda, ao Poder
Legislativo. Nesses casos, a apresentao do projeto de lei de criao dependeria
de cada Poder especfico, e no do Chefe do Executivo.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, podemos

citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administrao Judiciria IPRAJ, criada junto
ao Tribunal de Justia do Estado da Bahia (atravs da Lei Estadual n
4.348/84), com o objetivo de planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar
as atividades de apoio administrativo em matria financeira, de pessoal, de
suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais,
assistncia e previdncia social do Tribunal.
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Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justia - CNJ, em deciso

proferida no processo administrativo n 337.015, ter sido contrrio existncia
de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, constata-se que, em tese, possvel
a criao de tais entidades vinculadas ao Poder Judicirio e Legislativo (anlise
extrada do artigo 37 da CF/88).
Em respeito ao princpio do paralelismo das formas, como se exige lei
especfica para criao de autarquia, da mesma forma, exige-se lei especfica
para a sua extino. Desse modo, uma autarquia jamais poder ser extinta por
Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois no foi criada por Decreto, mas
sim por lei especfica.
Para que voc consiga visualizar o processo de criao de uma autarquia,
basta efetuar uma leitura do artigo 2 da Lei 7.735/89, alterado pela lei
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA:
Art. 2 criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurdica de
Direito Pblico, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do
Meio Ambiente, com a finalidade de:
I - exercer o poder de polcia ambiental;
II - executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s
atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e fiscalizao,
ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do
Ministrio do Meio Ambiente; e (Includo pela Lei n. 11.516, 2007).
III - executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade com
a legislao ambiental vigente.
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros

As autarquias respondero objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa, nos termos do 6, artigo 37,
da Constituio Federal de 1988.
Como as autarquias possuem personalidade jurdica prpria, respondem
civilmente pelos danos que seus agentes, no exerccio de funo pblica,
causarem a terceiros. O ente estatal responsvel pela criao da autarquia
somente ser acionado para cumprir a obrigao quando a autarquia
tornar-se inadimplente.
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Entende a doutrina majoritria que os entes estatais respondem

subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de aes ou
omisses de agentes das autarquias. O ente criador (Unio, Estados, Municpios
e DF) somente pode ser acionado aps a exausto dos recursos financeiros da
autarquia e, portanto, no correto falar-se em responsabilidade solidria, mas
sim subsidiria, j que as autarquias possuem personalidade jurdica e
patrimnio prprios,
Somente se a autarquia no possuir recursos financeiros suficientes
para cobrir os prejuzos causados a terceiros que o ente estatal poder ser
acionado, subsidiariamente.
No iremos aprofundar o nosso estudo, neste momento, no tema
referente responsabilidade civil da Administrao. Em aula
especfica, voltaremos a tratar do assunto.
2.1.5. Patrimnio
O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens mveis e imveis,
que so considerados integralmente bens pblicos, no existindo participao
da iniciativa privada em sua constituio.
Nos termos do artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnio
nacional pertencentes s pessoas jurdicas de Direito Pblico interno; todos os
outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem.
Pergunta: Professor, como esses bens mveis e imveis passam a
integrar o patrimnio de uma autarquia?
Esses bens podem ser transferidos atravs da prpria lei responsvel pela
criao da autarquia ou, ainda, atravs de lei posterior, que ir agregar novos
bens ao patrimnio original.
Exemplo: No momento da criao do IBAMA, a prpria Lei 7.735/89, em
seu artigo 4, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o
patrimnio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.
Art. 4 O patrimnio, os recursos oramentrios, extra-oramentrios e
financeiros, a competncia, as atribuies, o pessoal, inclusive inativos e
pensionistas, os cargos, funes e empregos da Superintendncia da Borracha SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, extintos
pela Lei n. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da Superintendncia
do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria Especial do Meio
Ambiente - SEMA so transferidos para o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, que os suceder, ainda, nos
direitos, crditos e obrigaes, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato,
inclusive nas respectivas receitas.
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Como os bens integrantes do patrimnio das autarquias so considerados

pblicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens
pertencentes s entidades da Administrao Direta: a imprescritibilidade (no
podem ser objeto de aes de usucapio apresentadas por terceiros), a
alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados
e desde que cumpridas todas as exigncias legais) e a impenhorabilidade (no
podem ser penhorados para garantir o pagamento de crditos de terceiros).
2.1.6. Regime de pessoal

Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, necessrio e
imprescindvel diferenciarmos duas espcies de agentes: os servidores
pblicos e os seus dirigentes.
a) Servidores Pblicos
O texto original do artigo 39 da Constituio Federal de 1988 estabelecia
que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam estabelecer,
no mbito de sua competncia, regime jurdico nico (apenas estatutrio,
celetista ou outro regime legal) para os servidores da administrao pblica
direta, das autarquias e das fundaes pblicas.
Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutrio (Lei 8.112/90)
para todos os servidores pblicos federais vinculados Unio, seus respectivos
rgos, autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico.
Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda
constitucional n. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurdico
nico para todos os servidores pblicos.
A partir de ento, o regime jurdico das referidas entidades e rgos
pblicos poderia ser estatutrio ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda,
qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possvel ento que uma autarquia
federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por
estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.
Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal deferiu medida cautelar na ADIn n. 2.135, para declarar inconstitucional
a nova redao dada pela EC n. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a
alegao de que a alterao do referido artigo no teria sido aprovada pelo
processo legislativo previsto no texto constitucional (qurum favorvel de, no
mnimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois
turnos de votao, como exige o art. 60, 2, da CF/88).
35

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Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e

PSB), a alterao do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no
Senado, sem a manifestao obrigatria da Cmara dos Deputados.
Sendo assim, com a suspenso, pelo STF, da alterao que havia sido
efetuada pela emenda constitucional n 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso
regime jurdico nico.
A alterao efetuada pela EC n. 19/98 (fim do regime jurdico nico) no
artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e,
portanto, as autarquias federais atualmente s podem contratar servidores
pblicos pelo regime estatutrio (Lei 8.112/90), pelo menos at a deciso
final de mrito na ADIn 2.135.
Ateno: As sociedades de economia mista e as empresas pblicas
no foram afetadas pelas modificaes citadas neste tpico, pois os seus
empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista,
conforme veremos adiante.
b) Dirigentes
Alm dos servidores pblicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das
autarquias os seus respectivos dirigentes, que sero escolhidos na forma da lei
instituidora ou dos respectivos estatutos.
Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comisso
(tambm denominados cargos de confiana), nos termos do inciso II, artigo
37, da CF/1988, e a competncia para efetuar tanto a nomeao quanto a
exonerao do Presidente da Repblica (artigo 84, XXV, da CF/1988).
Da mesma forma e em respeito ao princpio da simetria (que determina
que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem
suas constituies estaduais e leis orgnicas, devem obedincia s normas de
organizao previstas na Constituio Federal), tal competncia tambm ser
assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas
respectivas esferas de atuao.
Existem casos especficos em que a prpria Constituio Federal afastou a
discricionariedade do Presidente da Repblica para a nomeao dos dirigentes de
autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV, do artigo 84, que
condiciona a nomeao dos diretores e presidente do Banco Central (autarquia
federal) aprovao prvia do Senado Federal.
O Supremo Tribunal Federal j declarou ser constitucional a exigncia
legal que condiciona a nomeao de dirigentes de autarquias e demais entidades
administrativas regidas pelo Direito Pblico, pelo Chefe do Executivo, prvia
aprovao do Poder Legislativo respectivo.
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b) quando a sentena for fundamentada em jurisprudncia do

plenrio do Supremo Tribunal Federal ou em smula deste Tribunal
ou de Tribunal Superior.
2.1.8. Imunidade tributria

Nos termos do artigo 150, VI, a, da Constituio Federal de 1988,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir
impostos sobre o patrimnio, renda ou servios, uns dos outros e, por fora do
2 do mesmo artigo 150, a vedao se estende s autarquias e s fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico, no que se refere ao patrimnio,
renda e aos servios vinculados s suas finalidades essenciais ou s delas
decorrentes.
importante esclarecer que a imunidade tributria, prevista no artigo
150, VI, a, da CF/88, no se aplica de forma plena s autarquias. A
imunidade tributria somente ir incidir sobre o patrimnio, a renda e os
servios das autarquias que estejam vinculados s suas finalidades
essenciais ou s que delas decorram.
Exemplo: O IBAMA, que autarquia federal, no est obrigado a pagar
IPTU relativo a imvel integrante de seu patrimnio e que utilizado como sede
de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se o
IBAMA possui imvel que esteja desocupado e decide alug-lo, ser exigido o
pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem no estar sendo utilizado para a
satisfao de suas finalidades essenciais.
Para que voc no seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que
a imunidade tributria no alcana todas as espcies de tributo, como as taxas e
as contribuies de melhoria, mas apenas os impostos, que so espcies do
gnero tributo.
2.1.9. Prescrio quinquenal
Todos aqueles que possuem crditos a receber de autarquias devero
promover a cobrana no prazo mximo de 05 (cinco) anos, sob pena de
prescrio (no poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no
Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido s autarquias pelo Decreto-Lei
4.597/42.
2.1.10. Foro judicial
Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituio Federal de 1988,
causas em que entidade autrquica federal for interessada na condio
autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro
as
de
de
na
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justia federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais,

as causas devero tramitar na justia estadual.
Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os
mandados de segurana e os habeas data contra ato de autoridade federal
(dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de competncia
dos tribunais federais, tambm sero propostos na justia federal de 1
instncia.
No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se
entidade pelo regime jurdico estatutrio, pois o Supremo Tribunal Federal
restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurdico nico. Contudo, entre 04
de junho de 1998 (promulgao da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na
qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurdico nico), as
autarquias puderam contratar agentes pblicos tanto pelo regime estatutrio
quanto celetista.
Assim, caso os servidores estatutrios de uma autarquia federal
necessitem recorrer ao judicirio para exigir o pagamento de alguma verba
remuneratria (horas extraordinrias, por exemplo), devero acionar a justia
federal. Por outro lado, caso os agentes autrquicos sejam regidos pela CLT
(contratados no perodo em que havia sido extinto o regime jurdico nico) e
desejam exigir o pagamento de horas extraordinrias no recebidas, devero
acionar a justia trabalhista.
Deve ficar bem claro que a competncia judicial para processamento e
julgamento das aes propostas pelos servidores pblicos, em face da
Administrao, est intimamente relacionada com o regime jurdico adotado.
Caso o regime jurdico adotado seja o celetista (empregados pblicos), a ao
judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, dever ser proposta
na justia trabalhista. Do contrrio, caso o regime seja estatutrio (Lei 8.112/90,
por exemplo), a ao dever ser proposta na justia federal comum de 1
instncia.
2.1.11. Controle finalstico
As entidades autrquicas no esto subordinadas s entidades polticas
responsveis pela respectiva criao, mas apenas vinculadas. As entidades
criadoras, da Administrao Direta, exercem sobre as autarquias apenas o
denominado controle finalstico ou superviso ministerial (essa ltima
denominao utilizada apenas no mbito federal, j que no temos Ministrios
no mbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).
Pergunta: Professor, o que seria essa tal de superviso ministerial?
Primeiramente, necessrio esclarecer que as autarquias possuem
autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministrao segundo as
regras constantes da lei responsvel pela sua criao.
39

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Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as

Universidades Pblicas Federais que, em razo de o artigo 207 da CF/88
assegurar-lhes autonomia didtica, cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial, acabaram recebendo o ttulo de especiais.
As agncias reguladoras tambm so exemplos de autarquias em
regime especial e, por sinal, a ESAF adora cobrar questes sobre o tema.
Todavia, somente no prximo mdulo iremos conhecer as caractersticas bsicas
das agncias reguladoras e outras espcies de autarquias, como as agncias
executivas.
2.1.14. Autarquias profissionais

Apesar de no serem comuns questes em provas sobre o tema,
importante que voc saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal
de Farmcia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de
Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurdica de autarquias e,
portanto, so regidos pelo Direito Pblico.
Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da
ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o servio de fiscalizao de
profisses constitui atividade tpica de Estado, fundamentando o exerccio do
poder de polcia e a aplicao de penalidades aos profissionais que
desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profisso.
Nos termos do 3, artigo 58, da Lei 9.649/98, os empregados dos
conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so regidos pela
legislao trabalhista, sendo necessria a realizao de concurso pblico
para o provimento de seu quadro de pessoal.
Outro ponto importante e que merece destaque a natureza jurdica sui
generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que no pode ser confundida com
os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de
Justia no julgamento do EREsp n 503.252/SC, em 25/08/2004).
No julgamento da ADI n 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal
declarou, entre outros, que:
1) a OAB no se sujeita aos ditames impostos pela Administrao Pblica
Direta e Indireta;
2) a OAB no integra a Administrao Indireta da Unio;
3) a OAB um servio pblico independente;
4) a OAB no uma autarquia em regime especial;
5) a OAB no est sujeita ao controle da Administrao Pblica;
6) a OAB no precisa realizar concurso pblico para a contratao de seus
empregados;
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7) a OAB uma categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas do

Direito brasileiro.
2.1.15. Autarquias interestaduais

O professor Jos dos Santos Carvalho Filho, com a clareza que lhe
peculiar, afirma que em virtude da autonomia de que so titulares, na forma do
art. 18, da CF, cada uma das pessoas federativas tem competncia para instituir
suas prprias autarquias, que ficaro vinculadas respectiva Administrao
Direta. Todavia, no so admissveis autarquias interestaduais e
intermunicipais. Se h interesse de Estados e de Municpios para executar
servios comuns, devem os interessados, por si mesmos ou por pessoas
descentralizadas, como o caso de autarquias, celebrar convnios ou consrcios
administrativos, constituindo essa forma de cooperao a gesto associada
prevista no art. 241 da Constituio, tudo, bvio, dentro do mbito das
respectivas competncias constitucionais. Esta que deve ser a soluo, e no a
criao de autarquia nica (ou outra pessoa descentralizada) para interesse de
diversos entes. Semelhante hiptese provocaria deformao no sistema de
administrao direta e indireta, segundo o qual cada pessoa descentralizada
vinculada apenas ao ente federativo responsvel por sua instituio, e no
simultaneamente a vrias pessoas federativas. Inexiste, por conseguinte,
vinculao pluripessoal.
Com esse correto entendimento, o STF julgou injurdica a criao de
entidade considerada autarquia interestadual de desenvolvimento porque no
h a possibilidade de criao de autarquias interestadual mediante a
convergncia de diversas unidades federadas, alm do fato de que a matria
relacionada a desenvolvimento, planejamento e fomento regional se insere na
competncia da Unio Federal.
2.2. Fundaes Pblicas

2.2.1. Aspectos gerais
Para fins de concursos pblicos, possvel citar trs espcies bsicas de
fundaes: fundaes privadas; fundaes pblicas de Direito Privado e
fundaes pblicas de Direito Pblico.
As fundaes so figuras jurdicas originrias do Direito Privado,
constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio
preordenado a um fim social. to grande a importncia do patrimnio em
uma fundao que, frequentemente, voc encontra questes de concursos
apelidando-as de patrimnio personificado.
42

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Apesar de o tema ser constante em provas de concursos pblicos e de o

prprio Supremo Tribunal Federal j ter se manifestado pela existncia das duas
espcies de fundaes pblicas (julgamento do recurso extraordinrio n.
101.126/RJ), ainda grande a divergncia na doutrina. Entretanto, como o
nosso objetivo ingressar no servio pblico, vamos adotar o posicionamento do
STF.
At a promulgao da emenda constitucional n. 19, que alterou o artigo
37, XIX, da CF/1988, as fundaes pblicas no podiam ter a criao
autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadas por lei especfica. O
texto anterior era o seguinte:
XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresas pblicas,
sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes pblicas.
Entretanto, com a promulgao da EC n.19/98, o inciso XIX do artigo 37
passou a vigorar com seguinte teor:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao.
Nesse contexto, possvel concluir que as fundaes pblicas de Direito
Pblico so criadas por lei especfica e, segundo o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, seriam uma espcie de autarquia, gozando de todas as
prerrogativas atribudas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo
Direito Pblico, as fundaes pblicas so usualmente denominadas de
autarquia fundacional ou fundao autrquica.
Por outro lado, as fundaes pblicas de Direito Privado tm a criao
autorizada por lei e, portanto, no podem ser consideradas espcies de
autarquias (pelo menos esse o entendimento da doutrina majoritria). As
fundaes pblicas de Direito Privado so criadas nos moldes do art. 37, XIX, da
CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo aps autorizao concedida por
lei especfica, que dever ser registrada nos rgos competentes para que se
tenha incio a personalidade jurdica.
Como exemplos de fundaes pblicas de Direito Pblico, podemos citar
a Fundao Nacional de Sade (FUNASA), a Fundao Nacional do ndio (FUNAI),
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a Fundao Universidade
de Braslia (UNB), a Fundao Oswaldo Cruz, entre outras.
Em relao s fundaes pblicas de Direito Privado, podemos citar o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a
Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundao Cultural Palmares.
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2.2.3 Caractersticas das fundaes pblicas de Direito Privado

O regime de Direito Privado a regra para as fundaes pblicas de
Direito Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais.
Entretanto, tambm correto afirmar que so regidas por um regime jurdico
hbrido, pois a elas se aplicam tambm alguns preceitos do Direito Pblico,
como passaremos a elencar:
1) Controle Finalstico: esto sujeitas ao controle, fiscalizao e gesto
financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III, da CF/88) e ainda, nos
termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, fiscalizao do Congresso Nacional.
Ademais, vlido esclarecer ainda que as fundaes pblicas de Direito Privado
esto sujeitas ao controle finalstico, tambm denominado de superviso
ministerial;
2) Licitao: independentemente da natureza jurdica da fundao
governamental, seja de Direito Pblico ou de Direito Privado, existe a
obrigatoriedade de submisso s regras licitatrias previstas no inciso XXI,
artigo 37, da CF/1988;
3) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestao de
servios pblicos respondero objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros;
4) Patrimnio: constitudo por bens mveis, imveis, valores e
direitos adquiridos em razo de doaes terceiros, receitas da prpria entidade
ou, ainda, em razo de cesso gratuita de bens pblicos, mediante lei. O
entendimento doutrinrio majoritrio no sentido de que os bens integrantes do
patrimnio das fundaes pblicas de Direito Privado no podem ser
considerados bens pblicos e, portanto, so penhorveis e suscetveis de
usucapio.
5) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado,
existe consenso entre os doutrinadores de que ser necessria a realizao de
concurso pblico para a contratao de seus agentes pblicos. Entretanto, os
seus agentes sero regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista.
6) Foro judicial: como o inciso I, do artigo 109, da Constituio Federal,
no diferenciou as fundaes pblicas regidas pelo Direito Pblico das fundaes
pblicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de que ambas
possuem prerrogativa de foro na Justia Federal, quando forem institudas pela
Unio. Esse pelo menos o posicionamento do Superior Tribunal de Justia, que
j se pronunciou nesses termos no julgamento do Conflito de Competncia
37681/SC e 39431/PE.
7) Imunidade tributria recproca: aplicam-se s fundaes pblicas
regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no 2, artigo 150, da
CF/1988, gozando de imunidade em relao ao pagamento de impostos sobre
os seus bens, servios e rendas, quando vinculados s atividades fins.
Assim, para responder s questes de concursos pblicos, tenha sempre
em mente que as fundaes pblicas de Direito Pblico so espcies de
45

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autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por outro

lado, as fundaes pblicas de Direito Privado no gozam de todas as
prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas acima.
No concurso pblico para o cargo de Analista Tributrio da Receita
Federal do Brasil, realizado em 2009, a ESAF considerou correta a
seguinte assertiva: A Administrao Pblica, ao criar fundao de
direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que no for
expressamente derrogado por normas de direito pblico.
No julgamento do recurso extraordinrio n 215.741/SE, de relatoria do Ministro
Maurcio Corra, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a Fundao Nacional
de Sade, que mantida por recursos oramentrios oficiais da Unio e por ela
instituda, entidade de direito pblico. Nesses termos, compete Justia Federal
processar e julgar ao em que figura como parte fundao pblica, tendo em vista
sua situao jurdica conceitual assemelhar- se, em sua origem, s autarquias. Ainda
que o artigo 109, I da Constituio Federal, no se refira expressamente s
fundaes, o entendimento desta Corte o de que a finalidade, a origem dos recursos
e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem delas
espcie do gnero autarquia.
2.2.4. Controle do Ministrio Pblico

Ainda existe divergncia doutrinria em relao possibilidade de o
Ministrio Pblico fiscalizar as atividades finalsticas das fundaes pblicas.
Alguns autores afirmam que o Ministrio Pblico deve exercer esse controle,
assim como ocorre em relao s fundaes privadas institudas por particulares.
Outros afirmam que no existe a necessidade de qualquer tipo de controle por
parte do Ministrio Pblico, pois a superviso ministerial (tambm
denominada de controle finalstico) exercida pela Administrao Direta seria
suficiente para controlar a realizao dos objetivos fixados nos atos de
constituio da entidade.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, por exemplo, afirma que a
fiscalizao pelo Ministrio Pblico, com relao s fundaes governamentais,
mesmo a de direito privado, totalmente desnecessria, pois somente serve
para sobrecarregar a entidade com duplicidade de controles que tm o mesmo
objetivo.
No concurso pblico para o cargo de Analista de Finanas e
Controle da Secretaria do Tesouro Nacional, realizado em 2008, a ESAF
considerou correta a seguinte assertiva: As fundaes pblicas de
direito pblico, de natureza autrquica, no se submetem aos rgos de
controle fundacional do Ministrio Pblico.
46

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Nesse caso, no temos mais dvidas em relao s fundaes

pblicas de direito pblico (pelo menos para as provas da ESAF), pois a
banca j se posicionou em relao desnecessidade de controle do
Ministrio Pblico. Entretanto, permanece a dvida em relao s
fundaes pblicas de direito privado, pois a ESAF ainda no elaborou
questes sobre esse tpico.
De qualquer forma, para responder s questes de prova, penso
que mais prudente adotar o entendimento da professora Maria Sylvia
Zanella di Pietro, que no sentido da desnecessidade de fiscalizao do
Ministrio Pblico em relao s fundaes pblicas, inclusive as de
direito privado.
2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista
2.3.1. Noes gerais
Apesar de as empresas pblicas e sociedades de economia mista
possurem algumas caractersticas distintas, estudaremos as duas
conjuntamente, o que facilitar bastante a assimilao das informaes. De
incio, analisaremos as caractersticas comuns e, posteriormente, os tpicos que
as distinguem.
Primeiramente, vlido esclarecer que so vrias as expresses utilizadas
pelas bancas examinadoras ao se referirem s empresas pblicas e sociedades
de economia mista, a exemplo de empresas governamentais, empresas
estatais, entre outras.
No concurso pblico para o cargo de Oficial de Chancelaria, por
exemplo, realizado em 2002, a ESAF utilizou a expresso empresas
estatais, conforme se constata na questo abaixo:
(ESAF/Oficial de Chancelaria MRE/2002) Quanto s empresas
estatais, assinale a afirmativa falsa.
Diante disso, fique atento para no confundir as expresses
empresas governamentais e empresas estatais com a expresso
entidade paraestatal, pois esta ltima utilizada para se referir s
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que colaboram
com o Estado na execuo de atividades de interesse coletivo, a
exemplo das Organizaes Sociais, OSCIPs e Servios Sociais
Autnomos.
No concurso pblico para o cargo de Auditor Fiscal da Receita
Federal, realizado em 2009, a ESAF fez referncia s entidades
paraestatais, considerando incorreta a assertiva que afirmava que tais
pessoas jurdicas integravam a Administrao Pblica Federal:
47

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Em regra, a explorao de atividades econmicas deve ficar sob a

responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente ir intervir nessa
seara supletivamente.
Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades
econmicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista
federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES (empresa pblica federal), a Caixa Econmica Federal (empresa
pblica federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia mista
federal) e a Petrobrs (sociedade de economia mista federal).
Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque a distino entre
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios.
O 1, art. 173, da Constituio Federal de 1988, afirma claramente que a
explorao de atividade econmica poder ocorrer atravs da produo ou
comercializao de bens ou ainda atravs da prestao de servios. Em
relao primeira hiptese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrs
(sociedade de economia mista federal), que realiza a produo e a
comercializao de produtos derivados do petrleo. Em relao segunda
hiptese, podemos citar como exemplo a Caixa Econmica Federal (empresa
pblica federal) e o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), que
realizam a prestao de servios bancrios.
Ateno: O 1, art. 173, da Constituio Federal, refere-se aos servios
que no so pblicos, ou seja, queles que so explorados pelas empresas
privadas e que, somente quando estiver em risco a segurana nacional ou
existir relevante interesse coletivo, sero explorados pelo Estado. O servio
bancrio no considerado um servio pblico, muito pelo contrrio,
caracteriza-se como atividade econmica.
b) Empresas estatais prestadoras de servios pblicos: alm de
explorarem atividades econmicas, as empresas estatais tambm exercem
funes tpicas de Estado, ou seja, prestam determinados servios pblicos
que so da competncia das entidades integrantes da Administrao direta.
Como exemplo de empresas estatais prestadoras de servios pblicos,
podemos citar a INFRAERO (empresa pblica federal), os CORREIOS (empresa
pblica federal), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU
(sociedade de economia mista federal), a Cia Energtica de Minas Gerais
CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - CODEVASF
(empresa pblica federal), entre outras.
No concurso pblico para o cargo de Oficial de Chancelaria,
realizado em 2002, a ESAF considerou incorreta a seguinte assertiva:
As empresas estatais somente podem ter por objeto social a
explorao de atividades econmicas.
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Analisando-se as informaes apresentadas nos pargrafos

anteriores, no restam dvidas de que as empresas estatais podem
explorar atividades econmicas ou prestar servios pblicos.
2.3.3. Regime jurdico
Independentemente da atividade que exercerem (explorao de atividade
econmica ou prestao de servios pblicos) as empresas estatais sero
predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, no correto
afirmar que essas entidades so regidas exclusivamente pelo direito privado,
pois a elas tambm se aplicam regras do Direito Pblico, tais como a
obrigatoriedade de licitao para a contrao de obras, bens e servios e ainda
a necessidade de realizao de concurso pblico para a contratao de seus
empregados.
No concurso pblico para o cargo de Tcnico da Receita Federal,
realizado em 2006, a ESAF considerou incorreta a seguinte assertiva:
As sociedades de economia mista, constitudas com capitais
predominantes do Estado, so pessoas jurdicas de direito privado,
integrantes da Administrao Pblica Indireta, regidas pelas normas
comuns aplicveis s empresas particulares, estando fora do mbito de
incidncia do Direito Administrativo.
Na oportunidade, a banca considerou incorreta a assertiva porque
as sociedades de economia mista so de regime hbrido, isto ,
sujeitam-se ao direito privado e, em muitos aspectos, ao direito pblico
(Direito Administrativo).
O inc. II, 1, do artigo 173, da Constituio Federal, estabelece que
quando as empresas estatais explorarem atividades econmicas estaro
sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, submetendo-se s mesmas
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
Determina ainda 2 do mesmo artigo que as referidas entidades no
podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s empresas privadas de sua
rea de atuao, evitando-se, assim, uma possvel concorrncia desleal entre as
empresas governamentais e privadas.
Voc consegue imaginar o tamanho do prejuzo que poderia ser causado
aos bancos privados caso a imunidade tributria recproca tambm se
estendesse ao Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal? Esses bancos
simplesmente engoliriam o restante do mercado.
2.3.4. Criao e extino
As empresas estatais so criadas aps autorizao concedida em lei
especfica, nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituio Federal, que
assim dispe:
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empresas estatais recebam da entidade poltica criadora (Unio, Estados,

Municpios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de
pessoal ou de custeio em geral ( 9, artigo 37, da CF/88).
Apesar da exigncia de aprovao em concurso pblico para ingresso nas
empresas estatais, vlido esclarecer que os empregados pblicos no
possuem estabilidade, que privativa dos servidores titulares de cargos
efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituio Federal de 1988.
Ateno: no julgamento do recurso extraordinrio n 589.998, que
ocorreu em 21/03/2013, o Supremo Tribunal Federal declarou que
obrigatria a motivao da dispensa unilateral de empregado por
empresa estatal e sociedade de economia mista tanto da Unio, quanto
dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
Nesses termos, deve ficar claro que apesar de os empregados de
empresas estatais no possurem estabilidade no emprego pblico,
somente podem ser demitidos mediante ato motivado, isto , que
apresente os fundamentos de fato e de direito que justificaram a
respectiva dispensa.
2.3.6. Licitao
O inciso III, 1, artigo 173, da CF/88, afirma expressamente que a lei
estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica.
Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o prprio texto
constitucional estabelece a necessidade de criao de um regime licitatrio
especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade econmica,
que se dar nos termos da lei.
A criao desse novo regime certamente tornar mais simplificado o
processo licitatrio, aumentando a competitividade e a eficincia das empresas
pblicas e sociedades de economia mista.
importante destacar que o citado dispositivo constitucional no se refere
s empresas estatais prestadoras de servios pblicos, mas somente
quelas que exploram atividades econmicas. Diante desse contexto, surge
a seguinte dvida: as empresas estatais prestadoras de servios pblicos esto
obrigadas a realizar licitao para a contratao de obras, bens e servios?
53

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Certamente. Apesar de o texto constitucional no mencion-las, vlido

esclarecer que as empresas estatais prestadoras de servios pblicos exercem
atividades tpicas de Estado, assim como os rgos da Administrao Direta
federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e fundaes
pblicas. Assim, tambm se submetem s regras do inciso XXI, artigo 37, da
CF/1988, que apresenta como obrigatria a realizao de licitao.
Diante de tudo o que foi apresentado, possvel concluir que a lei dever
criar um estatuto licitatrio prprio para as empresas estatais exploradoras de
atividade econmica. Todavia, enquanto o referido estatuto no for criado,
aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de Licitaes (Lei
8.666/93).
Pergunta: As empresas estatais prestadoras de servios pblicos tambm
se submetem Lei 8.666/93?
Sim, pois exercem atividades tipicamente estatais.
No concurso pblico para o cargo de Oficial de Chancelaria,
realizado em 2002, a ESAF considerou correta a seguinte assertiva:
Pela previso constitucional, o estatuto das empresas estatais poder
exclu-las da estrita observncia da legislao sobre licitao.
2.3.7. Imunidade tributria

Empresa estatal que explora atividade econmica atua no mercado
competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, no pode gozar
de privilgios tributrios que no sejam assegurados tambm aos particulares,
sob pena de caracterizao de concorrncia desleal.
Essa informao muito cobrada em provas da ESAF, a exemplo
do que ocorreu no concurso para o cargo de Oficial de Chancelaria do
Ministrio das Relaes Exteriores, realizado em 2002, oportunidade na
qual a banca considerou correta a seguinte assertiva: As empresas
pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de
privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
O 2, artigo 150, da CF/1988, estende a imunidade de pagamento de
impostos sobre os seus bens, rendas e servios somente s autarquias e
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, alm, claro, das entidades
polticas criadoras (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
Em relao s empresas estatais prestadoras de servios pblicos o
entendimento um pouco diferente. Para fins de concursos pblicos,
conveniente que adotemos o entendimento do professor Jos dos Santos
Carvalho Filho, segundo o qual as empresas pblicas e as sociedades de
54

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economia mista, que executam servio pblico monopolizado, podero gozar

de privilgios fiscais no extensivos s empresas do setor privado.
Esse entendimento encontra amparo em deciso proferida pelo Supremo
Tribunal Federal, mais precisamente no recurso extraordinrio n 407.099/RS,
atravs do qual se considerou inconstitucional a cobrana de IPVA (imposto
estadual) dos veculos integrantes do patrimnio da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos.
No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos executora de, no mnimo, dois servios de manuteno obrigatria
para a Unio (servios postais e correio areo nacional, conforme o artigo 21, X,
da CF/1988). Assim, nos mesmos moldes que a Unio, tambm goza de
privilgios fiscais.
Nesses termos, fique atento s questes de prova, pois o Supremo
Tribunal Federal reconheceu as empresas estatais que prestam servios
pblicos em regime de exclusividade, como o caso dos Correios, a
imunidade em relao ao pagamento de impostos. Alm disso,
assegurou ainda as demais prerrogativas inerentes s entidades
regidas pelo Direito Pblico (entes estatais, autarquias e fundaes
pblicas de Direito Pblico), a exemplo da impenhorabilidade e
imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus dbitos judiciais
atravs do regime de precatrios, entre outros.
2.3.8. Falncia
Consta expressamente no inciso I, artigo 2, da Lei 11.101/2005 (que
regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a falncia do empresrio e da
sociedade empresria), que no se aplicam s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falncia,
independentemente de explorarem atividade econmica ou prestarem servios
pblicos.
2.3.9. Responsabilidade civil

O regime de responsabilizao civil da empresa estatal depender da
atividade exercida. Se a empresa pblica ou sociedade de economia mista
prestar servios pblicos, incontestvel que se submetero s regras do
6, artigo 37, da CF/1988, ou seja, respondero objetivamente pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Entretanto, caso a empresa pblica ou sociedade de economia mista
explorem atividades econmicas, a responsabilidade ser subjetiva,
regulada pela legislao civil.
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2.3.10. Patrimnio
O patrimnio da empresa pblica e da sociedade de economia mista
constitudo, inicialmente, mediante transferncia efetuada pelo ente poltico
criador (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
Enquanto integravam o patrimnio das citadas entidades polticas, os bens
eram considerados pblicos. Todavia, a partir do momento que so transferidos
para o patrimnio das empresas estatais assumem a caracterstica de bens
privados e, portanto, no gozam dos atributos da imprescritibilidade,
impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.
Todavia, necessrio ficar atento ao entendimento do Supremo
Tribunal Federal quanto s empresas pblicas e sociedades de
economia mista que prestam servios pblicos em regime de
exclusividade. Nesse caso, os respectivos bens das entidades sero
considerados pblicos, conforme se constata na deciso proferida pelo
STF em 2003:
No julgamento do recurso extraordinrio n 230051/SP, de relatoria do Ministro

Maurcio Corra, o Supremo Tribunal Federal decidiu que empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos, pessoa jurdica equiparada Fazenda Pblica, aplicvel o
privilgio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e servios. Na
oportunidade, o tribunal assegurou a observncia ao regime de precatrio, sob
pena de vulnerao do disposto no artigo 100 da Constituio Federal.
2.3.11. Fiscalizao pelo Tribunal de Contas

No restam dvidas de que as empresas pblicas e sociedades de
economia mistas se submetem fiscalizao realizada pelo Tribunal de Contas
da Unio, nos termos do art. 71, II, da Constituio Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual
compete:
[...] II - julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
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No julgamento do Mandado de Segurana n 25.092/DF, de relatoria do

Ministro Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal ratificou esse
entendimento ao afirmar que ao Tribunal de Contas da Unio compete julgar
as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da Administrao Direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo ao errio (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1, I). As
empresas pblicas e as sociedades de economia mista, integrantes da
administrao indireta, esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas, no
obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista.
2.3.12. Diferenas entre as empresas pblicas e sociedades de

economia mista
Nos itens anteriores foram apresentadas as caractersticas comuns entre
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para
responder s questes da ESAF, imprescindvel conhecer as principais
diferenas entre as duas entidades, a saber:
a) Foro judicial
Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituio Federal de 1988, as
causas em que a empresa pblica federal for interessada na condio de
autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na
justia federal comum. Entretanto, nos casos de empresas pblicas estaduais
ou municipais, as causas devero tramitar na justia estadual.
As sociedades de economia mista no gozam dessa prerrogativa e,
portanto, todas as aes judiciais em que for autora, r, assistente ou oponente,
exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral
e Justia do Trabalho, tramitaro na justia estadual, independentemente de
serem entidades federais, estaduais ou municipais.
Nos termos da Smula n 517 do Supremo Tribunal Federal as
sociedades de economia mista s tm foro na Justia Federal quando a
Unio intervm, como assistente ou opoente.
b) Forma jurdica
As sociedades de economia mista somente podem ser constitudas sob a
forma de sociedade annima (S.A.), sejam elas federais, estaduais,
municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas pblicas podem ser
57

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2.4. Consrcios pblicos

2.4.1. Noes gerais
O tpico consrcios pblicos no tem sido muito cobrado em provas da
ESAF, mas, em respeito ao princpio da precauo, bom ficar atento s
principais informaes sobre essa nova entidade integrante da
Administrao Pblica Indireta.
O art. 241 da Constituio Federal de 1988 estabelece expressamente que a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei
os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade
dos servios transferidos.
Nesses termos, em 06 de abril de 2005, foi criada a Lei 11.107/2005, que
teve por objetivo regulamentar o citado dispositivo constitucional e dispor sobre
normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
Os consrcios pblicos nada mais so que parcerias estabelecidas entre
Municpios, Municpios e Estados, ou, ainda, Municpios, Estados e Unio para a
realizao de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do
gerenciamento do tratamento de gua e esgoto, da demanda por leitos nos
hospitais, do recolhimento e destinao de lixo, entre outros.
Os consrcios pblicos podero ter um ou mais objetivos e os entes
consorciados podero se consorciar em relao a todos ou apenas a parcela
deles.
2.4.2. Conceito
O artigo 2 do Decreto Federal 6.017/07 define o consrcio pblico como a
pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei
no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa,
inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como
associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza
autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos.
2.4.3. Natureza jurdica

Os consrcios pblicos podem ser institudos com personalidade jurdica de
Direito Pblico ou de Direito Privado. Na primeira hiptese sero
denominados tambm de associao pblica, autarquia interfederativa" ou,
ainda, autarquia multifederada, integrando a Administrao Pblica
Indireta de todos os entes consorciados.
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O protocolo de intenes dever estabelecer tambm o prazo de durao

do mandato e a forma de eleio do representante do consrcio pblico, que
dever ser escolhido entre os Chefes do Poder Executivo dos entes
federativos que o integram.
Salvo previso em contrrio dos estatutos, o representante legal do
consrcio pblico, nos seus impedimentos ou na vacncia, ser substitudo ou
sucedido por aquele que, nas mesmas hipteses, o substituir ou o suceder na
Chefia do Poder Executivo.
nula a clusula do protocolo de intenes que preveja determinadas
contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio
pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis
e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada
de servios pblicos.
Nas hipteses de criao, fuso, incorporao ou desmembramento que
atinjam entes consorciados ou subscritores de protocolo de intenes, os novos
entes da Federao, salvo disposio em contrrio do protocolo de intenes,
sero automaticamente tidos como consorciados ou subscritores.
2.4.5. Princpio da publicidade
Para permitir o acesso de todos os interessados ao seu contedo, o
protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial.
Ademais, os consrcios pblicos devero tornar pblicas as decises que
digam respeito a terceiros e as de natureza oramentria, financeira ou
contratual, inclusive as que digam respeito admisso de pessoal, permitindo
que qualquer do povo tenha acesso a suas reunies e aos documentos que
produzir, salvo, nos termos da lei, os considerados sigilosos por prvia e
motivada deciso.
2.4.6. Responsabilidade subsidiria dos entes consorciados
Os entes da Federao consorciados respondem subsidiariamente pelas
obrigaes do consrcio pblico. Alm disso, os dirigentes do consrcio pblico
respondero pessoalmente pelas obrigaes por ele contradas caso pratiquem
atos em desconformidade com a lei, os estatutos ou deciso da assemblia geral.
2.4.7. Contrato de rateio
O contrato de rateio pode ser definido como o contrato por meio do qual os
entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a
realizao das despesas do consrcio pblico. Trata-se do nico instrumento
apto a fundamentar a entrega de recursos do ente consorciado ao consrcio
pblico.
61

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O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro, com

observncia da legislao oramentria e financeira do ente consorciado
contratante e depende da previso de recursos oramentrios que suportem o
pagamento das obrigaes contratadas.
Havendo restrio na realizao de despesas, de empenhos ou de
movimentao financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito
financeiro, o ente consorciado, mediante notificao escrita, dever inform-la
ao consrcio pblico, apontando as medidas que tomou para regularizar a
situao, de modo a garantir a contribuio prevista no contrato de rateio.
A eventual impossibilidade de o ente consorciado cumprir obrigao
oramentria e financeira estabelecida em contrato de rateio obriga o consrcio
pblico a adotar medidas para adaptar a execuo oramentria e financeira aos
novos limites.
O prazo de vigncia do contrato de rateio no ser superior ao de vigncia
das dotaes que o suportam, com exceo dos que tenham por objeto
exclusivamente projetos consistentes em programas e aes contemplados em
plano plurianual.
2.4.8. Contrato de programa
O artigo 2 do Decreto Federal 6.017/07 define o contrato de programa
como o instrumento pelo qual devem ser constitudas e reguladas as obrigaes
que um ente da Federao, inclusive sua administrao indireta, tenha para com
outro ente da Federao, ou para com consrcio pblico, no mbito da prestao
de servios pblicos por meio de cooperao federativa.
Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como
condio de sua validade, as obrigaes contradas por ente da Federao,
inclusive entidades de sua administrao indireta, que tenham por objeto a
prestao de servios por meio de gesto associada ou a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos
servios transferidos.
Considera-se prestao de servio pblico por meio de gesto associada
aquela em que um ente da Federao, ou entidade de sua administrao indireta,
coopere com outro ente da Federao ou com consrcio pblico,
independentemente da denominao que venha a adotar, exceto quando a
prestao se der por meio de contrato de concesso de servios pblicos
celebrado aps regular licitao.
O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o
contrato de consrcio pblico ou o convnio de cooperao que autorizou a
gesto associada de servios pblicos. Alm disso, a extino do contrato de
programa no prejudicar as obrigaes j constitudas e depender do prvio
pagamento das indenizaes eventualmente devidas.
62

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2.4.9. Das disposies gerais

O artigo 10 da Lei 11.107/05 declara expressamente que, para o
cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:
a) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber
auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas;
b) ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da
Federao consorciados, dispensada a licitao; e
c) caso constitudo sob a forma de associao pblica, ou mediante
previso em contrato de programa, promover desapropriaes ou instituir
servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou
de interesse social.
Por outro lado, a contratao de operao de crdito por parte do consrcio
pblico se sujeita aos limites e condies prprios estabelecidos pelo Senado
Federal, de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituio.
63

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REVISO DE VSPERA DE PROVA - RVP

1. As autarquias exercem funes tpicas de Estado e so apelidadas de
servios pblicos personificados;
2. Somente por lei especfica poder ser criada uma autarquia, seja ela federal,
estadual, municipal ou distrital;
3. Em regra, a iniciativa legislativa para a criao de autarquias privativa do
Chefe do Executivo;
4. As autarquias respondero objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros;
5. O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens pblicos e, portanto,
imprescritveis e impenhorveis;
6. As autarquias possuem prazo em qudruplo para contestar uma ao em
dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil;
7. As autarquias so abrangidas pela imunidade tributria recproca;
8. As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justia federal;
9. As entidades da Administrao no esto subordinadas Administrao
Direta, mas somente vinculadas;
10. As fundaes pblicas de Direito Pblico so criadas por lei e as fundaes
pblicas de Direito Privado tem a sua criao autorizada por lei;
11. As empresas pblicas e sociedades de economia mista podem explorar
atividade econmica ou prestar servios pblicos, mas, em ambos os casos,
sero regidas pelo Direito Privado;
12. As empresas estatais tm a sua criao autorizada por lei;
13. O entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o de que a
autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme o
entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorizao legislativa
em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37
da CF/88);
14. Os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista so
regidos pela CLT, portanto, no possuem estabilidade;
15. o prprio texto constitucional estabelece a necessidade de criao de um
regime licitatrio especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade
econmica, que se dar nos termos da lei;
64

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
16. Empresa estatal que explora atividade econmica atua no mercado

competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, no pode gozar de
privilgios tributrios que no sejam assegurados tambm aos particulares, sob
pena de caracterizao de concorrncia desleal;
17. As empresas pblicas e sociedades de economia mista no esto sujeitas lei
de falncia;
18. Se a empresa pblica ou sociedade de economia mista prestarem servios
pblicos, incontestvel que se submetero s regras do 6 do artigo 37 da
CF/88, ou seja, respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pblica ou
sociedade de economia mista explorarem atividades econmicas, a
responsabilidade ser subjetiva, regulada pela legislao civil;
19. As sociedades de economia mista somente podem ser constitudas sob a
forma de sociedade annima (S.A.), enquanto as empresas pblicas podem ser
constitudas sob qualquer forma existente no Direito;
20. O capital das sociedades de economia mista formado pela conjugao de
recursos pblicos e de recursos privados. As empresas pblicas, por sua vez,
possuem capital integralmente pblico, ou seja, proveniente de entidades da
Administrao Pblica Direta ou Indireta.
65

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E SUAS INOVAES

1. Consideraes iniciais .............................................................
67
2. Contrato de gesto ....................................................................
67
2.1. Agncias Executivas .......................................................
71
3. Agncias reguladoras
3.1. Noes gerais ................................................................
74
3.2. O surgimento das agncias reguladoras propriamente ditas

no Direito brasileiro ............................................................... 75
3.3. Conceito e natureza jurdica ........................................... 76
3.4. Caractersticas ................................................................
77
3.5. Regime de pessoal ..........................................................
81
3.6. Controle ..........................................................................
83
4. Entidades paraestatais e terceiro setor

4.1. Servios Sociais Autnomos ...........................................
86
4.2. Organizaes Sociais ......................................................
88
4.3. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico ....
94
5. Reviso de vspera de prova RVP.........................................
98
6. Questes comentadas ...............................................................
100
7. Questes para fixao do contedo ........................................... 118
66

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. Consideraes iniciais
No mdulo anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades
administrativas que integram a Administrao Pblica Indireta (autarquias,
fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e os consrcios pblicos), oportunidade em que
conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos pblicos.
Entretanto, importante esclarecer que existem outras entidades
administrativas, tambm integrantes da Administrao Indireta, que somente
iremos estudar agora, a exemplo das agncias executivas e das agncias
reguladoras.
Professor, mas por que no estudamos essas entidades anteriormente?
simples a resposta. No estudamos anteriormente porque so
entidades que possuem caractersticas especiais, apesar de serem autarquias
(nos casos das agncias reguladoras), ou autarquias ou fundaes pblicas (no
caso das agncias executivas).
Optei por apresent-las separadamente para que voc possa assimilar com
mais facilidade o contedo, pois as agncias reguladoras e as agncias
executivas so figuras recentes, provenientes das reformas administrativas
institudas no mbito da Administrao Pblica nas ltimas duas dcadas.
Para responder s questes de prova, lembre-se sempre de que as
agncias executivas e as agncias reguladoras no representam uma nova
categoria de entidades integrantes da Administrao Indireta.
As agncias reguladoras nada mais so que autarquias em regime
especial. Por outro lado, as agncias executivas so autarquias ou fundaes
pblicas que, aps receberem uma qualificao proveniente de decreto
expedido pelo Presidente da Repblica, passam a receber essa
denominao.
2. Contrato de gesto
O contrato de gesto tem origem na Frana e foi muito utilizado por
diversos pases europeus, aps a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de
introduzir na Administrao Pblica uma atuao visando busca por
resultados.
O contrato de gesto, tambm denominado acordo-programa, est
intimamente relacionado com o princpio da eficincia, que deve servir de
parmetro para toda a Administrao Pblica.
Segundo Peter Drucker, o contrato de gesto um mtodo de
planejamento e avaliao baseado em fatores quantitativos, pelo qual superiores
e subordinados elegem reas prioritrias, estabelecem resultados a serem
alcanados, dimensionam as respectivas contribuies (metas) e procedem ao
acompanhamento sistemtico do desempenho.
67

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Restringindo-nos ao contrato de gesto no mbito da Administrao

Pblica, mais precisamente a brasileira, possvel defini-lo, nas palavras de
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como
[...] um ajuste firmado entre a Administrao Direta Centralizada e
entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da prpria
Administrao Direta, em decorrncia do qual estes rgos ou entidades
assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em
contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuao administrativa,
passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento
dos resultados pactuados.
Sendo assim, deve ficar bem claro que o principal objetivo do contrato
de gesto aumentar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de
rgos e entidades pblicos, facilitando assim o alcance de suas finalidades
previstas em lei.
Pergunta: Professor, at agora no consegui entender como a assinatura
de um contrato de gesto pode ampliar a autonomia de uma entidade ou rgo
pblico, seria possvel explicar melhor?
Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente
Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliao da autonomia dos rgos
e entidades que firmam um contrato de gesto:
1) A ampliao dos limites de valor de contrataes at os quais a licitao
dispensvel. Para a Administrao em geral, dispensvel a licitao
quando o valor de contrato de at 10% do valor mximo admitido para a
utilizao da modalidade convite. Para as agncias executivas, esse limite
at o qual a licitao dispensvel o dobro, ou seja, 20% do valor
mximo admitido para a utilizao da modalidade convite (Lei 8.666/93,
artigo 24, pargrafo nico). Registramos que esse limite de 20% tambm
aplicvel aos consrcios pblicos e a todas as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, por estarem includos na regra do mesmo
pargrafo nico do art. 24 da Lei Geral de Licitaes e Contratos; nesse
caso, porm, no h nenhuma relao com celebrao de contratos de
gesto.
2) A Lei n. 9.962/2000, que regula a contratao de empregados
pblicos celetistas pela Administrao Direta, autarquias e fundaes
pblicas federais, enumera, em seu art. 3 as hipteses em que poder a
Administrao Pblica rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho de
seus empregados pblicos. Dentre as hipteses taxativamente
enumeradas, encontra-se a insuficincia de desempenho, apurada em
procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierrquico
dotado de efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta dias, e o prvio
conhecimento dos padres mnimos exigidos para a continuidade da
relao de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as
68

Aula 02 Parte1 KK

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PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

PROF. FABIANO PEREIRA - DIREITO ADMINISTRATIVO

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

2.1.2. Teoria da representao ..............................................

2.1.3. Teoria do rgo ...........................................................

2.2. Conceito de rgo pblico ..............................................

2.3. Criao e extino dos rgos pblicos ..........................

2.4. Capacidade processual ...................................................

2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos ................

2.6. Classificao ..................................................................

3.2. Centralizao e descentralizao administrativas .........

3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial ................

3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga 19

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

1. Conceito de Administrao Pblica

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

Sendo assim, obrigado a manifestar a sua vontade atravs da atuao de

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao

2.1.2. Teoria da representao

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente Administrao Pblica

Para ficar ainda mais fcil o entendimento, vamos analisar rapidamente a

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte

Ateno: No organograma do Ministrio da Fazenda esto presentes todos

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

subordinadas ao Ministrio, mas somente vinculadas, conforme estudaremos

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

Pergunta: Professor, como os rgos pblicos no so pessoas (fsicas ou

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

5) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

4) Quanto s funes exercidas: ativos, consultivos e de controle.

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial

3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

outro lado, na delegao possvel que tenhamos no plo ativo da transferncia

4. Administrao Pblica Direta e Indireta

4.1. Administrao Pblica Direta

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

Como possvel observar, algumas entidades sero criadas diretamente

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

1. Consideraes iniciais .............................................................

2. Espcies de entidades integrantes da administrao pblica indireta

2.1.2. Autarquias em regime especial ...................................

2.1.3. Autarquias profissionais .............................................

2.2. Fundaes pblicas ........................................................

2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista .....

2.4. Consrcios pblicos ........................................................

3. Reviso de vspera de prova RVP.........................................

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Cuidado! No correto afirmar que as autarquias possuem autonomia

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

2.1.3. Criao e extino

A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigaes em nome

Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, podemos

PACOTE PREPARATRIO PARA O CARGO DE AFRFB2014

Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justia - CNJ, em deciso

2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros