La Planificacin en el Siglo XXI.

Desafos Institucionales y Claves para un

Nuevo Enfoque
Documento aprobado por la XV Conferencia Iberoamericana de Ministras y
Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado
Panam, 27 y 28 de junio de 2013

Luisa Mara Martnez O.*

Consultora del CLAD

* Economista, Especialista en Gestin Pblica y Desarrollo.

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Presentacin
El siglo XX introdujo una disciplina que marcara un antes y un despus en la gestin
pblica: la planificacin. Esta disciplina aport valiosos instrumentos para la conduccin
del juego social. No obstante, tambin fue objeto de crticas severas que llegaron a
hacer dudar de su valor y su vigencia.
La hiptesis que sostiene este trabajo es que la planificacin no desapareci, sino que
se transform conforme los cambios institucionales le fueron demandando nuevos
instrumentos y enfoques para intervenir en la escena pblica.
A partir de esa hiptesis, se aborda un anlisis de la trayectoria de la planificacin -en
tanto su aporte a la gestin pblica-, en un intento por aproximarse a respuestas a las
interrogantes acerca de por qu? y cmo? planificar en la regin en el siglo XXI, si es
que del estudio resulta que sta no se agot como plantean algunos especialistas.
Se plantean, entonces, tres ejes que enfatizan los cambios en el rol de la planificacin
en la gestin pblica, la nueva institucionalidad y los desafos para una nueva dinmica
de la planificacin.
La evolucin de la influencia de la planificacin en la gestin pblica. Desde
principios del siglo XX, la planificacin influy en el modelo de conduccin social en
general y la gestin pblica en particular, al punto de ser considerada inicialmente como
el procedimiento idneo para construir una nueva estructuracin de la comunidad
humana (De Mattos, 2010). No obstante, ese predominio ha cambiado en forma y en
intensidad, pasando desde las posiciones ms radicales -como las corrientes de
pensamiento utpico- que apuntaban a la capacidad de la planificacin para construir
un modelo de sociedad ptima para todos, hasta las ms pragmticas que la
consideran como una tendencia instrumental de corta duracin, totalmente prescindible
y, de hecho, ya obsoleta. Analizar esta trayectoria en el tiempo y en tanto las
transformaciones institucionales que han dominado en las distintas pocas, desde que
aparece la planificacin, aportar relevantes elementos para comprender los cambios
actuales y especialmente los desafos en el futuro cercano.
Nuevos paradigmas institucionales que desafan la planificacin. Las nuevas
instituciones1 que emergen a partir de los cambios en los paradigmas cientficotecnolgicos, sociales y polticos de la poca reciente no pueden ser ignoradas por la
gestin pblica, especialmente si la promocin del desarrollo de la sociedad, cualquiera
que sea el enfoque o tendencia que ella elija, est en el centro de su misin. Incluir
esas nuevas instituciones en los procesos de la gestin pblica no es una accin
automtica ni siquiera simple, al contrario, esas transformaciones institucionales son de
1

Instituciones, entendidas como realidades abstractas, son las normas y reglas formales e informales
que estructuran la accin social, es preciso distinguirlas de las organizaciones que son realidades
concretas, que corresponden a la ordenacin de recursos (humanos, tcnicos, financieros, etc.) para
alcanzar objetivos. En tal sentido en este trabajo se refiere a las instituciones como las reglas de juego y
las organizaciones como los equipos que participan en l.

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alta complejidad, incluso porque en algunos casos ni siquiera se han creado o

terminado de consolidar. La profundidad de los cambios explica en buena parte el grado
de incertidumbre que domina la escena pblica actual. sta es la que ha vuelto a
reclamar por la planificacin, pero renovada, capaz de contener o adaptar esos cambios
institucionales en el proceso de gestin de gobierno. Esta parte del anlisis se ocupa de
identificar las nuevas instituciones que dominan el escenario de la gestin pblica en un
contexto de cambios y que orientan los requerimientos para una renovacin de la
disciplina de la planificacin.
Claves para la nueva planificacin. En un sentido simple -pero esencial del concepto
de la planificacin- se podra afirmar que la planificacin no puede desaparecer, es
inherente al funcionamiento del ser humano, que difcilmente puede renunciar a su
deseo de dominar el futuro y, por tanto, siempre intentar, con mayor o menor
efectividad, anticiparse a los acontecimientos. A escala global, pensar en un sistema
social totalmente dominado por la improvisacin no parece razonable, as como
tampoco lo es la utopa de la sociedad estructurada mediante un proceso racional y
lineal. Es posible, entonces, pensar que si la planificacin no desaparece esencialmente
de la forma de vida del ser humano y de los sistemas sociales, lo que cambia es la
forma como se planifica, las herramientas, los nfasis y los alcances, los cuales se
deben adaptar a las maneras de cmo operan esos sistemas sociales y los fines que
decide perseguir. En este sentido, se puede afirmar, entonces, que la planificacin no
es el juego, es solo parte de la forma cmo la sociedad decide que quiere hacerlo. Las
claves de la nueva planificacin se encuentran en el nuevo juego que el sistema social
actual lleva a cabo. Identificando los criterios que dominan la forma cmo se est
conduciendo la sociedad, es posible perfilar los nuevos rasgos que la planificacin debe
adoptar.
En este documento no se pretende llegar a desarrollos concretamente definidos de la
nueva disciplina, pero si trazar las lneas generales sobre las cuales construir nuevos
modelos de planificacin en la regin.
1. La evolucin de la influencia de la planificacin en la gestin pblica
1.1.

Origen, auge y desencanto de la planificacin

La planificacin es casi tan antigua como el ser humano. Aparece desde que su cerebro
es capaz de hacer clculos bsicos para organizar actividades y as satisfacer sus
necesidades de subsistencia. Pero fue solo hasta finales del siglo XIX o principios del
XX que la planificacin se registra en la literatura cientfica, si bien su gnesis puede ser
citada de manera diferente segn el concepto de planificacin que se use.
La planificacin -desde una concepcin de la ingeniera de la administracin industrial,
orientada a la prospeccin y organizacin de actividades- se ubica por primera vez en
las teoras de la administracin eficiente promovidas por los clsicos Taylor y Fayol, y
concretamente en la revolucin cientfica y tecnolgica que dio vida al estudio
sistemtico del trabajo y a los principios de la organizacin y la planificacin (Saavedra
15

[et al], 2001). As, la planificacin en el espacio de la organizacin industrial cobra

vida como un elemento para dar direccin al proceso de produccin en aras de lograr
eficiencia y productividad. Esta concepcin corresponde a un rol ms acotado de la
planificacin.
La planificacin como disciplina que interviene en un espacio mayor, el de la
conduccin de la sociedad, nace a principios del siglo XX, a expensas del debate entre
teleologistas y geneticistas sobre la posibilidad -o no- de estructurar un proceso que
ordene el sistema social, al punto de hacer viable la construccin de un modelo de
sociedad ptima para todos. Es decir, nace a partir de la tesis o ilusin de que era
posible, en una especie de ingeniera social, construir los patrones de comunidades
humanas mejores para todos, de acuerdo a lo que la sociedad definiera como mejor.
A la luz de los tiempos actuales, ese proceso tiene ms de ilusin que de teora
comprobada. La experiencia ha demostrado de varias maneras que esa utopa fue solo
eso, una utopa. Pero esta comprobacin emprica y cientfica tambin permite decir
que la planificacin no es posible? O que nunca fue posible? Las respuestas a estos
interrogantes no surgen tan claras, ni tan rpido, y nacen en cambio otras preguntas:
lo que no se logr materializar fue un sistema social basado en un modelo racional,
predictible, totalmente gobernable y ptimo para todos?; la disciplina de la
planificacin, no obstante, puede tomar su propia dinmica y mutar o adaptarse a otras
construcciones sociales? Para aproximarse a estas respuestas es preciso revisar cul
ha sido la trayectoria que ha seguido la planificacin, desde su origen hasta lo que
algunos llaman la poca de la decadencia o desencanto, especialmente porque esta
aproximacin permite despejar una duda mayor: la utilidad de la planificacin.
Antes de avanzar hacia la sntesis de la trayectoria de la planificacin, es conveniente
aclarar a qu nos referimos en este trabajo cuando hablamos del concepto
planificacin.
El concepto ha experimentado tantos cambios, que hoy no podemos estar seguros que
sea comprendido de la misma manera por todos. As, el primer problema que surge
cuando se aborda una reflexin de este tipo sobre la planificacin es la amplitud de
definiciones conceptuales que podemos encontrar -todas vlidas- pero no todas
necesarias para este anlisis, que se orienta en la direccin de comprender
esencialmente el aporte de la disciplina a la gestin pblica, en un contexto de grandes
transformaciones institucionales tan o ms radicales que las que se daban en los
tiempos del origen de la planificacin.
Planificacin, de qu estamos hablando?
En los primeros tiempos, cuando el trmino comienza a aparecer en las discusiones
intelectuales y la planificacin comienza a emerger como disciplina, el concepto no
tena rivales, corresponda a la forma en cmo la economa se orientaba hacia un
modelo preestablecido de sociedad. No obstante, hoy el trmino difcilmente se asocia
al concepto sin agregarle un complemento que precise lo que se quiere decir. Se puede

16

hablar de planificacin segn las divisiones territoriales o administrativas de un pas, y

all se hablara de planificacin nacional, regional o local. Se puede hablar de
planificacin segn los niveles de jerarqua de las decisiones -esto es, estratgica,
tctica u operativa-, o de planificacin del desarrollo, urbana, de proyectos o de
organizaciones y varios otros apellidos que necesita hoy el trmino para poder
definirlo con claridad. Pero la planificacin a secas, aquella que se refiere a la forma de
cmo se conduce el proceso social de un pas y que, por supuesto, entonces alude a la
que interviene en las grandes decisiones de la gestin pblica, es poco identificable hoy
por varias razones. Entre otras, porque es esa concepcin de la planificacin la que ha
cado, segn algunos autores, en proceso de obsolescencia.
No obstante, esa es la planificacin que tambin otras voces reclaman y la que quiere
volver a estar en el centro del debate. Las discusiones hoy estn girando en torno a la
utilidad de la planificacin en los procesos de la gestin pblica como un modelo que
oriente las grandes decisiones del Estado y de la sociedad en general. Por eso es
importante definir un concepto que refleje su esencia y que tambin permita enfocar el
anlisis de la disciplina en su vinculacin con la direccin del juego social.
Estas son algunas de las definiciones que mejor se aproximan al concepto de
planificacin de que trata el presente anlisis2.

La planificacin consiste en concebir un futuro deseado, as como los medios reales

para llegar a l (Rusell Ackoff3).
La planificacin es el proceso de preparacin de un conjunto de decisiones,
respecto de la actividad en el futuro, basndose en investigacin, reflexin y
pensamiento sistemticos (Yehezkel Dror4).
La planificacin es un proceso dirigido a orientar el cambio social y a generar una
secuencia de eventos futuros socialmente deseables al tomar acciones en el
presente (Francisco Sagasti5).
La planificacin puede ser concebida como una modalidad de orden superior de la
accin respecto de los fines: tiende a la instauracin, mejora y ampliacin de los
sistemas de accin racional de los mismos (Jrgen Habermas6).
Entendamos cabalmente los procesos de planificacin como procesos polticos que
intentan asignar coherencia, racionalidad y conduccin a la gestin gubernamental
que corresponda. En este sentido planificar y gobernar pueden entenderse como
tareas simultneas, armnicas y donde una depende mucho de la otra. Podramos
afirmar que planificar es gobernar (Sergio Galilea7).

Las definiciones son citadas por Ruth Saavedra en Planificacin del desarrollo, Ruth Saavedra Guzmn
y otros, Bogot, Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano, 2003.
3
Citado en Michel Godet, Prospective et planification estrategique, Pars, Econmica, 1985.
4
Dror, Yehezkel, Enfrentando el futuro, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1990.
5
Citado por Mariza Izaguirre Porras, en Elementos para la reflexin sobre las tendencias recientes de la
planificacin en Amrica Latina, en Memorias del XVI Congreso Interamericano de Planificacin, Puerto
Rico, 1988.
6
Jrgen Habermas, Ciencia y tcnica como ideologa, Madrid, Editorial Tecnos, 1968.
7
Sergio Galilea O., Los desafos metodolgicos en la planificacin latinoamericana: algunas cuestiones
bsicas, en Memorias del XVI Congreso Interamericano de Planificacin, Puerto Rico, 1988.

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En las definiciones anteriores se pueden distinguir criterios comunes -como anticipacin

al futuro, direccin, conduccin (gobierno), proceso, social, racionalidad y sistema-, los
cuales se pueden destacar para arribar a una sola definicin comprensiva pero simple
que ser la referencia a lo largo de este trabajo.
Planificar es
Orientar los procesos polticos de orden global y superior de tal forma
que intervengan la toma de decisiones del o los actores que
conducen el juego social para llevar la sociedad hacia los futuros
deseados travs de un modelo racional.
Esta es una definicin del concepto que mantiene varios rasgos originales, pero que
tambin involucra parte de su evolucin. Este concepto sita la planificacin en el nivel
ms alto de las decisiones, se refiere a los procesos que intervienen en la formulacin
de las polticas pblicas, es integral (no se refiere a una sola dimensin de la gestin) y
se basa en un enfoque racional, manteniendo as el supuesto original, pero sin
circunscribirlo a la dimensin puramente econmica y resaltando su caracterstica
esencial, la anticipacin, caracterstica que la distingue del concepto de gobernanza,
con el cual hoy podra confundirse.
1.1.1. El origen de la planificacin en los procesos de conduccin social
Los primeros planes de desarrollo, expresin ms concreta del proceso de planificacin,
se elaboraron en Rusia despus de la Primera Guerra Mundial. Pero la discusin sobre
las ideas que constituyen el crisol donde se gesta la planificacin haba comenzado en
las primeras dcadas el siglo XX, cuando dos corrientes de pensamiento antagnicas
se enfrentaron acerca de la posibilidad de planificar el desarrollo de una sociedad
conforme a un modelo preestablecido.
El debate de estas dos posiciones del pensamiento de la poca las describe bien
Carlos De Mattos cuando plantea -citando a Edward Carr- que los genetistas
argumentaban que las estimaciones de la planificacin deban basarse en las
tendencias objetivas inherentes a la situacin econmica y estar limitadas por ellas.
Mientras, los adscritos al pensamiento teleolgico mantenan que el factor decisivo de
la planificacin era el objetivo previsto, y que uno de sus fines era transformar la
situacin econmica y las tendencias inherentes a ella. El plan no era la prediccin, sino
las directrices.
La planificacin se origina, as, en medio de un debate que se traduce en una brecha
que -hasta al fin de la Guerra Fra- polariz el mundo en dos concepciones en cuanto a
la manera de conducir el juego social. Como lo referencia Carlos De Mattos8, los
8

Carlos De Mattos, "De la planificacin a la gobernanza: hacia un nuevo modo de gestin urbana", en
Globalizacin y metamorfosis urbana en Amrica Latina, Quito, OLACCHI, 2010 (Textos Urbanos; N 4).

18

fundamentos que permitieron el desarrollo de la disciplina emergente se fundan en un

conjunto de supuestos o explicaciones que se expresan en:
a) Cmo se originaban, desarrollaban y modificaban los procesos sociales a partir del
supuesto que los mismos podan ser controlados o manejados por el Estado, con
enfoque holstico, centralizado y normativo;.
b) Cmo se originaba y sostena el proceso de crecimiento econmico, entendido
como la condicin necesaria para el desarrollo econmico y social.
El debate terico inicial entre geneticistas y teleologicistas se replic entre los
intelectuales occidentales. Alrededor de 1920, Ludwig von Mises escribi que el
capitalismo era una alternativa tcnica superior al socialismo, porque ste es un
sistema inmanejable al no existir precios de mercado y derechos de propiedad (Lira,
2006). A su vez, el economista italiano Enrico Barone haba mediado con anterioridad
en lo que se denomin el Socialist Calculation Debate, demostrando que un aparato
central de planificacin con informacin completa y con tcnicas computacionales
podra asignar los factores de produccin eficientemente. Con ello podra resolver un
complejo y generalizado sistema de ecuaciones, alimentado con relaciones de
equivalencia entre el consumo presente y futuro en vez de precios de mercado (Lira,
2006).
Aparece as, finalmente, la planificacin como una respuesta de la ideologa socialista
que se opona al capitalismo, modelo al que le atribua un aspecto positivo y otro
negativo: una gran organizacin al interior de las empresas y una fuerte anarqua en los
mercados que interconectaban las firmas. Se trataba, entonces, de rescatar el primero y
eliminar lo segundo. Por tanto el Estado, en lo econmico, debera ser una suerte de
gran empresa que produjera de acuerdo a un plan central y no conforme a los
caprichos del mercado (Becker, 2005).
Con el triunfo del enfoque de una planificacin cuyo objetivo deba ser transformar la
situacin econmica y las tendencias inherentes a ella, se dio vida a la Planificacin
normativa, caracterizada principalmente por la intervencin autoritaria del Estado en
los planes y proyecciones econmicas. El fuerte inters que el nuevo modelo despert
entre los convencidos de las posibilidades de la planificacin para materializar el ideal
de sociedad buena para todos, mediante una gestin racional de los procesos
sociales, perme la gestin pblica de manera integral. Todo ello desemboc en una
concepcin de la gestin pblica y de accin social estructurada en torno a la creencia
que era factible poner en prctica una ingeniera social holstica, mediante una
planificacin normativa centralizada (De Mattos, 2010).
Mientras tanto en occidente, influyentes pensadores del mundo occidental capitalista se
abrieron a considerar la planificacin no solo como posible sino como inevitable, entre
ellos Mannheinm, quien preconizaba la planificacin como el camino que haba que
transitar para lograr el dominio racional sobre lo irracional (De Mattos, 2010), pero
tambin Gunnar Myrdal, Jan Tinbergen, entre otros, apoyaron con conviccin y
entusiasmo la idea planificadora en el mundo capitalista (De Mattos, 2010).

19

El respaldo ms fuerte para las ideas de planificacin en el mundo occidental vino del
economista John Maynard Keynes, quien -a partir de su teora famosa del empleo
inversin, el inters y el dinero- logra, entre otras cosas, introducir la planificacin en la
economa de la mano de la intervencin del Estado. Desde sus orgenes, la revolucin
keynesiana consider que una intervencin exgena al mercado era posible y necesaria
para absorber los desequilibrios generados por la propia dinmica del crecimiento
capitalista (De Mattos, 2010).
En Francia aparecen los primeros procesos de planificacin, incluso antes que lo hiciera
la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). La Escuela Politcnica de Pars
fue la principal institucin donde madur la idea de aplicar el conocimiento a los asuntos
pblicos con el fin de solucionar cientficamente -con un enfoque de ingeniera sociallos problemas de la sociedad (Sabatini, 1990). Pero solo fue hasta despus de la
Segunda Guerra Mundial donde la planificacin toma mayor posicin en las decisiones
del Estado, aunque con un enfoque de matices distintos del propuesto por el modelo
sovitico. Se ajusta la planificacin normativa hacia la planificacin indicativa y sigue la
inercia del intervencionismo del Estado, pero se diferencia de la planificacin sovitica
porque no se opone a la propiedad privada y otros principios liberales de la economa.
Fue en los pases de Europa Occidental, tambin en los comienzos del siglo pasado
pero especialmente despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando otro concepto
paradigmtico emerge con fuerza: el del desarrollo. Europa valora la planificacin,
tambin de la mano del rol de Estado en lo que se denomin el Estado de bienestar. La
planificacin del desarrollo se disemin como una idea dominante y orientadora de la
gestin pblica. Holanda, Noruega y en general los pases del norte de Europa
profundizaron la investigacin en los mtodos y los procedimientos de planificacin, se
crearon varias escuelas que intentaban aplicar ms conocimiento cientfico a la
disciplina. En trminos de la gestin pblica, se orientan los sectores estratgicos de la
economa usando este enfoque de planificacin indicativa. Algunos ejemplos dan
cuenta de estos inicios de procesos de planificacin fuera del mundo socialista: el
llamado New Deal y la planificacin democrtica para la agricultura en EE. UU., los
planes de generacin de energa elctrica de Espaa de los aos 60, as como los
planes indicativos de Holanda y Noruega.
1.1.2. Evolucin de los modelos de planificacin
Otra forma de revisar la trayectoria de la planificacin y su incidencia en la gestin
pblica es a travs de los modelos o enfoques metodolgicos que, desde el nacimiento
hasta el da de hoy, se pueden identificar claramente diferenciados y que cuya
predominancia estuvo siempre ligada a los paradigmas institucionales dominantes en
las diferentes pocas de la historia del siglo XX y lo que va corrido del XXI.
Se pueden identificar cuatro principales modelos de planificacin que predominaron en
tambin cuatro diferentes etapas de transformaciones institucionales en la historia
reciente. stos requirieron cambios en la visin, mtodos e instrumentos de la
disciplina, adaptndola a las nuevas circunstancias de tal forma que apoyara
adecuadamente la gestin pblica. Estos modelos son: planificacin normativa,
20

planificacin indicativa, planificacin estratgica y planificacin situacional.

No obstante, para los fines de este trabajo, es importante destacar cmo se ha
desarrollado esta trayectoria en perspectiva de la evolucin de sus modelos
conceptuales y su vinculacin con los cambios institucionales ms destacados. El
Grfico 1 presenta un resumen de los modelos y sus caractersticas predominantes, a
partir de lo cual se describe despus una breve sntesis de los rasgos institucionales
que se pueden destacar a travs de la historia de la planificacin.
Grfico 1
Evolucin de modelos de planificacin

Fuente: elaboracin propia.

Planificacin imperativa/normativa
Impuesta por una autoridad central o por la burocracia estatal. Principalmente se trata
de planificacin econmica exhaustiva. Se determina en un plan el comportamiento de
todas las variables econmicas.

21

Este enfoque de planificacin predomin en los comienzos del siglo XX, se adopt y fue
una de las caractersticas destacadas del rgimen socialista. Tom inspiracin en las
estrategias de la guerra, ya que en sta se pone de manifiesto que el Estado y su
aparato administrativo se encuentran en capacidad de movilizar el conjunto de recursos
de la nacin en pos de un objetivo. Adems, era funcional a una ideologa basada en la
propiedad pblica o comunitaria, con un sistema de asignacin de recursos generado
en el establecimiento de sectores de produccin predeterminados como prioritarios
segn el criterio de la autoridad de un solo actor, el Estado, quien tiene -segn esta
ideologa- la mejor posicin para ver por el bien general o superior. El Estado, en lo
econmico, deba ser una suerte de gran empresa que produjera de acuerdo a un plan
central y no conforme a los caprichos del mercado. Ello debera llevar, sostenan sus
mentores, a eliminar fenmenos propios de la anarqua capitalista como la
sobreproduccin o el desempleo9.
En este modelo, la propiedad privada no existe, el sistema de precios no es el
mecanismo de asignacin, ni el mercado el actor que toma las mejores decisiones. As
que la asignacin de recursos se basa en el llamado sistema de prioridades 10, que
consiste -en trminos muy simples- en establecer un orden y categorizacin de
objetivos a partir de la jerarquizacin de las producciones, abastecimiento de las ramas
prioritarias y de las inversiones en proyectos esenciales.
El sistema planificado logr importantes xitos, especialmente en reas como la
industrializacin y la prestacin de servicios bsicos a grandes poblaciones. No
obstante, es claro que este modelo entraa fallas intrnsecas que a la postre
determinaron su cada. Fallas que tienen que ver con los incentivos para hacer o fijar
metas incrementales, la extrema concentracin en pocos objetivos, el bajo estmulo a la
innovacin, la debilidad de las restricciones presupuestales y la evaluacin solo con
criterios cuantitativos solo por nombrar algunas de la principales.
Planificacin indicativa
La cada vez ms evidente incapacidad para satisfacer los requerimientos de un modelo
que agotaba su fase de crecimiento extensivo y transitaba ms hacia un crecimiento
intensivo, dio paso al afianzamiento de alternativas que se ajustan mejor a estas
nuevas demandas. Es as como va surgiendo un nuevo modelo, la planificacin
indicativa.
La crisis de los aos 30 y la prolongada depresin econmica que la sigui hicieron
imperiosa la necesidad de una intervencin ms amplia y ms metdica del Estado en
el campo econmico. Surge entonces -para luchar contra el paro y el estrangulamiento
de los mercados-, lo que se ha llamado economa dirigida (terminologa francesa) o
controlada (terminologa anglosajona) (Fernndez, 1969).

Ibdem.
Anlisis crtico del sistema de planificacin sovitico de Marczewski, 1975, p. 57.

10

22

Con carcter de planificacin indicativa se incluyen previsiones sobre el

comportamiento futuro de la demanda, los recursos necesarios para satisfacerla, la
evolucin de las condiciones del mercado para garantizar el suministro, los criterios de
proteccin ambiental y otro conjunto de previsiones que se convierten en instrumento
esencial al servicio de instancias administrativas y de operadores econmicos,
facilitando tanto la toma de decisiones de inversin, por parte de la iniciativa privada,
como de poltica energtica.
El proceso de planificacin incluye, bsicamente, las principales variables econmicas a
partir de las cuales se elaboran las proyecciones de los sectores que se consideran
prioritarios con base en diagnsticos. De hecho, en la literatura sobre el tema, es difcil
encontrar diferencia entre planificacin econmica y planificacin indicativa.
La planificacin indicativa comparte y conserva varios rasgos de la planificacin
imperativa del modelo sovitico: es normativa (prescribe frmulas de comportamiento
de las variables), es determinista (predice el comportamiento futuro de los sectores,
pero a diferencia de aquella, no es imperativa para los actores), reconoce la propiedad
privada y la participacin de otros actores.
Los modelos holands y noruego de planificacin fueron paradigmticos como ejemplos
de planificacin indicativa, as como otros casos en Francia, Espaa y Estados Unidos.
Planificacin estratgica corporativa
Desarrolla pensamiento estratgico para interactuar con una realidad dinmica. Otros
actores intervienen adems del Estado. Prev posibilidades, no predice el futuro.
Pensada para grandes corporaciones, se aplica a las empresas pblicas. La economa
sigue siendo predominante, pero tambin otros sistemas deben ser controlados. Se
disean e introducen instrumentos metodolgicos para trabajar la multidimensionalidad
y la realidad en continuo cambio.
Las exigencias por mayor eficiencia apresuraron las decisiones sobre nuevas reformas
del Estado o, mejor, de las relaciones entre el Estado y la sociedad, donde el primero
fue perdiendo cada vez ms protagonismo -acusado de ineficiente, ineficaz- pero no
para entregarlo al mercado como comnmente se afirma, sino para dar paso a las
organizaciones privadas, a quienes no solo se les imit en sus modelos de gestin sino
que se les entreg la provisin de algunos bienes que hasta el momento eran privativos
del Estado.
En este orden de ideas, era lgico pensar que los modelos de gestin privada fueran
los que marcaran la tendencia de lo que deba ser la gestin pblica. Fue as como la
planificacin estratgica corporativa se impuso.
Planificacin situacional
As como la planificacin indicativa intentaba de alguna forma perfeccionar la
planificacin normativa a travs del involucramiento de otro actor y el nfasis en la
23

rigurosidad del clculo economtrico y estadstico, la planificacin situacional intenta

avanzar sobre el modelo estratgico, vinculando la planificacin con el juego social y
poltico que se libra en la arena pblica, donde se trasciende la esfera de la toma de
decisiones de la corporacin privada, pero que tambin va ms all del Estado.
La planificacin estratgica pblica involucra las variables polticas, no solo se refiere a
planificacin econmica. La economa no es lo nico ni lo ms importante, contempla
las relaciones sociales entre el Estado y la sociedad como una relacin dialctica y en
constante cambio, se produce en un ambiente de permanente conflicto de intereses,
incluido el conflicto entre sector privado y pblico, involucra la generacin de valor
pblico, pero su mayor diferencia se la da el carcter situacional de su enfoque.
Este enfoque de planificacin introduce el concepto de situacin, como su rasgo ms
relevante o fundamental, porque se opone al determinismo, a la prescripcin
dogmtica que caracteriza el enfoque de planificacin normativa. El concepto de
situacin alude a la explicacin de la realidad que hace un actor respecto de la
ubicacin en que se encuentra y es a partir de esa situacin que proyecta sus acciones.
Pero reconocer que la realidad se explica segn la situacin, implica tambin reconocer
que existen otras explicaciones vlidas, dadas por otros actores en otras situaciones, es
decir no haya cabida para el determinismo en este enfoque, la planificacin es un juego
que involucra un constante conflicto de intereses, donde la clave es reconocer al otro y
su situacin.
La planificacin situacional no pretende ser una teora acabada ni mucho menos. Se ve
a s misma como un nuevo paradigma que se va delineando en diversas experiencias.
Ms all de metodologas concretas que se basan en la planificacin situacional, es
decir, el anlisis del cambio de situaciones para tomar decisiones en el juego social
pblico, los principios se han venido aplicando desde los aos noventa en varios
gobiernos de varios pases del mundo. En especial en algunas experiencias de
gobiernos nacionales y subnacionales que, aunque no muy generalizadas, es
importante reconocer: Brasil, Argentina, Colombia, Venezuela, Ecuador, entre otros.
Los modelos de planificacin no han seguido una trayectoria de etapas totalmente
concluidas, sino que cada modelo se sobrepone al anterior con nuevos avances que se
agregan y otros criterios se abandonan. Tal como se puede observar el Grfico 2, al
comienzo, la planificacin normativa e indicativa comparte caractersticas comunes
respecto a los rasgos deterministas y de finales cerrados.
En el Grfico 2 se presenta un esquema que pretende resumir de manera muy simple la
trayectoria de la planificacin, advirtiendo que es solo una simplificacin de esta
trayectoria que no sigue una lnea recta, donde cada cambio muestra nuevos avances
pero donde no se abandonan por completo los rasgos anteriores. Sin embargo se
quiere mostrar los quiebres principales que ha tenido la planificacin a partir de la
introduccin de conceptos dominantes que marcan hitos en ese recorrido.
De la planificacin normativa se avanza a la indicativa en trminos de la apertura a la
24

participacin de otros actores (es una gua para la inversin privada), pero comparten el
determinismo y los finales cerrados como rasgos principales.
De otra parte en el punto medio de la trayectoria, a partir de la introduccin del criterio
de estrategia, la trayectoria pareciera partirse en dos en relacin con la flexibilidad y la
adaptabilidad, criterios que comparte con la situacional. Pero tambin comparte rasgos
comunes con la indicativa, en relacin con la rigurosidad del clculo y la presencia de
un actor dominante.
Estos cambios que marcan el curso de la trayectoria de la planificacin provienen de las
demandas que se hace a la disciplina por parte de la gestin pblica, presionada a su
vez por las transformaciones en la escena institucional dominante en cada periodo.
Grfico 2
Sntesis trayectoria de la planificacin

Flexibilidad
Adaptabilidad

Rigurosidad
Estado acta indirectamente

Determinista
Final cerrado

Fuente: Elaboracin propia.

1.2.

Evolucin de la planificacin en Amrica Latina (la regin)

Fijar el momento histrico de la llegada de la planificacin a Amrica Latina -como en

otros casos- no es sencillo, no existe un hito tan preciso y no es una idea que se discute
originalmente en la regin. Por eso es necesario hacer una precisin: una cosa son los
primeros intentos por planificar algunos objetivos de gestin pblica y otra es hablar de

25

sistema de planificacin integral e institucionalizado, como el modo para conducir el

desarrollo de un pas.
En el primer caso estamos hablando de intentos dispersos, incompletos, con una
influencia reducida en la toma de las grandes decisiones que sucedieron en algunos
pocos pases de la regin en distintos momentos, que respondan a la coyuntura propia
de cada cual. Los primeros pasos de la planificacin en Amrica Latina, durante los
aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado, respondieron a ideas que ampliaron
sustantivamente el alcance de la accin del Estado y las polticas pblicas en relacin
con dcadas anteriores Tambin en esa dcada se registraron algunos intentos de
disear planes, pero, es en las dcadas siguientes cuando se elaboraron varios de ellos
para responder a diversos problemas sectoriales de importancia nacional como el
suministro de energa, la infraestructura de transporte y las condiciones sanitarias
(Leiva, 2010). En un apartado posterior se precisan ejemplos de planificacin en
Amrica Latina.
En el segundo caso, se trata de la institucionalizacin y reglamentacin del proceso de
planificacin como un proceso sistemtico formal y que gobierna o intenta gobernar la
toma de decisiones estratgicas del desarrollo de los pases. Ello se expresa, en la
mayora de los casos, en la creacin de un ente institucional del Estado encargado de
la planificacin y, en otros, en la reglamentacin del sistema nacional de planificacin,
dos hechos que en la mayor parte de los pases de la regin no se sucedieron en forma
simultnea. Ms an, en algunos solo se produce el primero.
En este trabajo se hace referencia al segundo caso, es decir, se enfatiza en la
planificacin como proceso institucionalizado o como sistema nacional de planificacin.
En tal sentido, se puede decir que, en Amrica Latina, la planificacin se introduce
muchos aos despus de haber iniciado su recorrido en el mundo industrializado y
viene principalmente influenciada por los condicionamientos de los organismos de
cooperacin para el desarrollo que, en la dcada de los sesenta, inicia su etapa de
mayor auge. Siguiendo a Carlos De Mattos, se puede afirmar que hasta la dcada del
50, la planificacin -entendida como el proceso para racionalizar el proceso de
decisiones y acciones referidas en un proceso poltico- no haba logrado mayor
aceptacin y, por el contrario, se consideraba incluso subversiva en razn a su origen
en los procesos soviticos. Una dcada ms tarde, la difcil situacin econmica, social
y poltica que vivi Amrica Latina despus de la posguerra, se vio en la necesidad de
buscar alternativas a la situacin. Despus de la conferencia de Punta del Este en
1961, y con la creacin de la Alianza para el Progreso, se aceler al proceso de
creacin de organismos dedicados a esta tcnica para la elaboracin de planes de
desarrollo econmico y social.
Organismos de planificacin reconocidos y ubicados en un plano elevado de la
jerarqua de la administracin pblica pueden situarse hacia fines de la dcada de los
aos 50 y comienzos de los 60. En esta dcada, es habitual que los organismos
financieros internacionales, e incluso los pases que otorgan crditos, exijan que la
ayuda externa se encuadre en un plan de desarrollo. Este requisito hizo que muchos
26

gobiernos obligaran a los mecanismos de planificacin a presentar planes cuyo objetivo

fundamental era conseguir financiamiento externo. De esta poca data la aparicin de
una cantidad de planes que centran la atencin en el problema del financiamiento
global interno y externo compatible con ciertas tasas de crecimiento.
La planificacin no aparece en el escenario institucional de Amrica Latina a partir de
un debate cientfico o acadmico de la profundidad y especificidad que se dio en
Europa a principios del siglo XX, sino que se adopt como una medida para enfrentar la
situacin desbordante que caracterizaron los aos 50 y 60. Los ajustes que se
establecieron como condicionantes para la ayuda para el desarrollo y el propio modelo
desarrollista promovido por la Cepal11, no solo acogieron la planificacin como
complemento al mercado, sino que la hicieron responsable de solucin de los
problemas econmicos y sociales que marcaron los aos de mediados del siglo XX.
El contexto econmico de la poca estaba marcado por una evolucin econmica de
escaso dinamismo, insuficiente para resolver los numerosos problemas de crecimiento
y desarrollo. La presin inflacionaria se haba generalizado, convirtindose en una
inflacin descontrolada. Los pases tenan dificultades para incrementar la tasa de
formacin de capital. A ello se sumaba una deuda creciente, generada por la condicin
desfavorable del balance con el exterior.
En lo social se notaba un fuerte incremento demogrfico. xodo rural y poblacin
aglomerada. Era necesario asignar ingentes recursos a infraestructura urbana, vivienda,
electrificacin domiciliaria, provisin de agua potable. Desempleo. El proceso de
urbanizacin se acentu en la mayora de los pases y pasaron a tener carcter poltico
los problemas derivados de las deficiencias advertidas en salud, vivienda y educacin.
Otra idea con carcter de disciplina que se vena gestando con fuerza desde finales de
la Segunda Guerra Mundial -y que cobr especial sentido con los planes de
reconstruccin de Europa- era la idea del desarrollo. ste, o ms bien la teora a cerca
de rol del Estado en la promocin del desarrollo, se gest en un proceso similar al de la
planificacin. Ello en el sentido de otorgarle la capacidad para organizar y controlar de
tal forma los medios econmicos y sociales que sea posible llevar a un pas a un estado
ms avanzado de sociedad. Esto, si bien involucra el progreso social (los mnimos
sociales), tambin denota una primaca por la economa. Surge as la idea de la
planificacin para el desarrollo.
El concepto de desarrollo ha evolucionado: desde el desarrollo concebido como
crecimiento econmico al nuevo paradigma del desarrollo humano. Pero fue la idea del
desarrollo econmico que impuls la Cepal la que instal, a travs del Ilpes12, la
planificacin en la gestin pblica de los pases de la regin a travs de la elaboracin
de planes de desarrollo econmico y social. Si bien ello promovi la disciplina, de
11

Cepal, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, pertenece al sistema de Naciones Unidas
(ONU).
12
Ilpes, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social.

27

alguna manera tambin la redujo casi a un instrumento metodolgico, como los

famosos plan-libro que en muchos pases fueron descartados por su poca efectividad.
Basta una rpida mirada a los documentos suscritos en esa oportunidad para
comprobar que, en los hechos, antes que el convenio de promover procesos efectivos
de planificacin, lo que se acord fue el compromiso de los pases involucrados para
elaborar programas o planes nacionales de desarrollo econmico y social, lo que es
fcil inferir, pero es algo muy diferente a la accin de planificar (De Mattos, 1979, citado
por l mismo en De la planificacin a la gobernanza: hacia un nuevo modelo de gestin
urbana, en Globalizacin y metamorfosis urbana en Amrica Latina).
La planificacin no llega a la regin por un debate interno, no se instala a travs del
desarrollo de teoras propias para abordar el contexto de la poca se introduce en
Amrica Latina como una especie de salida o frmula importada para enfrentar los
problemas de la regin en una poca de crisis. Tambin vino acompaada de la
apuesta desarrollista de enfoque keynesiano, con caractersticas de planificacin
comprensiva y centralizada, promovida por el Estado en la gestin del desarrollo. Tuvo
especial influencia en los niveles tcnico-profesional, pero alcanz a penetrar el mbito
poltico. La planificacin ha sido, en Amrica Latina, el modo formal de concebir el
proceso de formacin de polticas pblicas (Daz, 1992).
No obstante los fracasos o nulos resultados que algunos analistas le atribuyen al
proceso, la planificacin produjo importantes cambios en la dinmica instrumental de la
gestin pblica. Es el caso de la aplicacin de la ciencia y el conocimiento a la
preparacin de programas y proyectos, la inclusin de indicadores de resultados para la
toma de decisiones, el procesamiento estratgico de las situaciones problemticas que
entran en la agenda de gobierno o la elaboracin de planes de gobierno, entre otros
elementos que contribuyen a mejorar la gobernanza y la gobernabilidad en los pases.
2. Nuevas transformaciones institucionales que desafan la planificacin
2.1.

Enfoque institucional

La institucionalidad est definida como el conjunto de reglas del juego, formales e

informales, as como las organizaciones que las crean, mantienen y aplican. Delimitan,
por un lado, las posibilidades de eleccin en trminos de incentivos y oportunidades con
las que cuentan los individuos y, por otro, las restricciones que estos enfrentan en su
relacin con los otros. Las instituciones facilitan la interaccin entre las personas,
ayudndoles a dar forma a las expectativas que pueden mantener en sus relaciones.
Las instituciones pueden ser formales -leyes u organizaciones- pero pueden tambin
existir informalmente como producto de la repeticin y las costumbres. Precisamente
esta definicin, un tanto amplia, ha dado lugar muchas veces a una cierta confusin
entre instituciones y organizaciones. Ambas existen en todas las sociedades y ambas
sirven para ordenar la accin individual y colectiva, pero lo hacen de manera diferente.
Mientras las instituciones existen principalmente en nuestras mentes, forman capital
social o cultura cvica, no tienen objetivos especficos, aunque cumplen importantes
funciones sociales y facilitan el marco para que los individuos y las organizaciones
28

persigan sus objetivos especficos. Estas ltimas, si bien tambin constituyen

construcciones, estn dirigidas a ordenar el comportamiento de individuos especficos
y susceptibles de ser prediseados y alterados por planificacin (Prats, 1998).
La capacidad institucional implica, de este modo, la capacidad de una organizacin
concreta o de un conjunto de normas y reglas para conseguir sus objetivos y propsitos
fundacionales. En general, es posible relacionar la capacidad institucional con el
concepto de buen gobierno, entendido como la capacidad para coordinar la
agregacin de intereses divergentes, y as fomentar polticas que puedan adoptarse
para representar el bien comn (Burki y Perry, 1999).
Las instituciones, tanto las formales como las informales, afectan el proceso de toma de
decisiones: constituyen la estructura de incentivos de una sociedad, subrayan los
determinantes del desempeo econmico. La importancia de las instituciones radica en
que afectan el comportamiento econmico al determinar, conjuntamente con la
tecnologa empleada, los costos de transaccin, transformacin y produccin (North,
1998). Las polticas pblicas se formulan y operan desde instituciones y, debido a que
la gobernabilidad del sistema social depende de sus instituciones, la cooperacin
interinstitucional permite el xito en un mundo de intercambio impersonal, donde no hay
una segunda oportunidad, las partes no se conocen y se manejan los grandes nmeros.
Esto es en un mundo donde estn dadas todas las condiciones para traicionar o
delatar a la contraparte y se depende de la capacidad de interaccin (North, 1998).
2.2. Cambios en los contextos institucionales de Amrica Latina y adaptacin de la
planificacin
Desde que se introduce formalmente y de modo comprensivo la planificacin en
Amrica Latina, ha habido varios cambios que han caracterizado los periodos casi
coincidentes con cada dcada. Estas reformas indujeron, a su vez, variaciones en los
modelos de planificacin, las cuales en su mayora se iban importando y adaptando
de las experiencias y los desarrollos cientficos de otros pases o regiones.
Un resumen de los escenarios institucionales -principalmente en lo econmico, social,
poltico y gestin gubernamental- se presenta a continuacin agrupado por dcadas,
desde los aos 60, con el fin de destacar los cambios que demandaban adaptaciones a
la planificacin en el mbito de la gestin pblica.

El inicio: la dcada del 60

Escenario econmico

La evolucin econmica tiene escaso dinamismo, insuficiente para resolver numerosos

problemas de crecimiento y desarrollo. La presin inflacionaria se haba generalizado,
llegando a una inflacin incontrolada. Los pases tambin tuvieron dificultades para
incrementar la tasa de formacin de capital, as como enfrentaron una deuda creciente,
generada por la condicin desfavorable del balance con el exterior.
29

Instituciones

El Estado es el actor con mayor visin de conjunto, apto para otorgar racionalidad a las
funciones del sector pblico. Ubicacin de la oficina central de planificacin en la
pirmide organizativa del sector pblico. Esto origin nuevas presiones sobre los
mecanismos de planificacin, complicando y ampliando las tareas previas. Surgieron
los intentos de planificar los sectores sociales con lo poltico. La cooperacin o ayuda
para el desarrollo se fortalece de la mano del pacto liderado por Naciones Unidas y
concretado en el programa de Alianza para el Progreso. El financiamiento para el
desarrollo viene de organismos internacionales, aparejado con la transferencia de
tecnologa.
Los planes estaban lejos de tener una viabilidad asegurada. Muchas de las
proposiciones de los mecanismos de planificacin no son atendidas o pecan por falta
de realismo. Las polticas tropezaban con un conjunto de instituciones incapaces de
ejecutarlas. Las condicionalidades y el enfoque promovido generaron una expectativa
desmedida en torno a la planificacin.

Logros

Algunos de los principales logros de la introduccin de la planificacin se refieren a los

procesos y los mecanismos administrativos de la planificacin que llevaron nuevos
temas al seno de la administracin pblica y a los medios polticos, formas diferentes de
enfocar los problemas del desarrollo, as como tcnicas y mtodos perfeccionados que
se han difundido entre los gobiernos. Surgieron proposiciones de reestructuracin de
las funciones del sector pblico y ensayos de introducir nuevos mecanismos de
ejecucin y control como los presupuestos por programas.
En el campo de la investigacin econmica, la elaboracin de estudios intent describir
el sistema econmico en su conjunto, de forma que todos los problemas aparecieran
vinculados entre s. De esta forma, se pudo tratar como un todo la poltica industrial,
agraria, situacin presupuestaria y balanza de pagos.

La dcada de la esperanza en el Estado: los 70

Contexto econmico

Fue marcada por el auge y crisis del modelo sustitutivo y la gran esperanza puesta en
la proteccin de los sectores de la economa lderes. La sustitucin de importaciones13,
13

El modelo de sustitucin de importaciones no se crea en la dcada de los 70, es un proceso que se

viene gestando desde los 50, pero en los 70 adquiere alta relevancia acorde con el enfoque institucional
basado en la predominancia del Estado como actor principal del modelo de desarrollo. No obstante
tambin es la dcada en que la sustitucin de importaciones hace crisis con las consecuencias ya
ampliamente conocidas.

30

que adquiere el carcter imprescindible no solo para promover el desarrollo sino para,
en muchos casos, sostener la actividad econmica, es realizada en parte por el Estado,
en especial en actividades que requieren inversiones cuantiosas e indivisibles (Cibotti y
Weffort, 1967). Se genera un impulso poderoso a la industrializacin. Se crean planes
sectoriales y sociales (educacin, salud, vivienda). Un importante nivel de empleo es
absorbido por el Estado, en lo que algunos llamaron el desempleo disfrazado. Esta
forma de empleo se agudiza en las ciudades capitales con estancamiento econmico y
el desbordado proceso de urbanizacin, pero adems presiona las finanzas pblicas
hacia el desequilibrio como consecuencia de excesivo gasto pblico.

Instituciones

Las nuevas ideas surgidas a partir de la diversificacin de los grupos de poder, adems
de la conviccin de una creciente clase media que vea en el aparato pblico una gran
oportunidad para superar la excesiva concentracin de la propiedad, dieron forma al
Estado productor. Este Estado productor debe ser eficiente y sus actividades deben
asegurar el mximo crecimiento de los dems sectores y de la economa en conjunto.
De all la necesidad de planificar las actividades del sector pblico (Cibotti y Weffort,
1967).
Se crean y/o fortalecen las empresas pblicas descentralizadas o empresas
autnomas, encargadas de producir y distribuir los bienes y servicios producidos por el
Estado, especficamente actividades relacionadas con la infraestructura econmica y
social, sustitucin de importaciones, a la produccin de insumos difundidos, a la
comercializacin de productos bsicos, etc.
La burocracia adquiere la mxima importancia no solo desde el punto de vista
administrativo, sino social y poltico. La burocracia en algunos pases del Cono Sur
influye en movimientos polticos que ideologizan la funcin pblica como una forma de
compatibilizar las aspiraciones de clases por aumentar su participacin econmica y
poltica. Si se parte del supuesto de que la burocracia no es inerte frente a los
problemas nacionales, la estrategia de la planificacin debe contemplar la posibilidad de
ofrecer a este conjunto social una visin sistemtica de dichos problemas, que al
mismo tiempo sirva para darle contenido a su accin y sentido a su posicin en la
comunidad, tanto individual como de grupo (Cibotti y Weffort, 1967).

Logros

Mejor conocimiento de la realidad de los pases, el cambio en el enfoque de numerosos

problemas en los medios universitarios y la transformacin del sector pblico.
Informaciones esenciales que ayudaron a conformar los indicadores, planes que
intentaron disear polticas coherentes para campos tan dispares como la poltica
monetaria externa y los sectores sociales. Aumento de las investigaciones de los
sectores agrcola e industrial, cuantificacin de las diferencias regionales.
Introduccin paulatina de una mayor racionalidad en las decisiones. Planes de accin
para periodos ms prolongados que los del ao presupuestario. Han surgido, as,
31

planes de inversin pblica a mediano plazo. Presupuestos por programas.

Aumento de la capacidad de anlisis de la informacin y eficacia en el manejo de sta y
en compatibilidad con instrumentos, objetivos y supuestos. En los comienzos del
proceso, las tcnicas se concentraron en problemas generales. Financiamiento del
proceso de industrializacin y de sus efectos sobre el sistema fiscal y la balanza de
pagos. Intentos de evaluar los efectos de numerosas variables tales como el nivel de
actividad e inversin, el ahorro privado y pblico. Se trabaj con tcnicas como modelo
de insumo-producto, modelos de 10 a 20 variables con las que se trabajaba en los
primeros planes y los modelos de centenares de variables y ecuaciones (no lineales), lo
que mejor la calidad del anlisis.

La dcada perdida: los 80

Contexto econmico

La llamada dcada de la esperanza que antecedi a la dcada perdida dej un

escenario caracterizado por una aguda crisis internacional acompaada del
agotamiento del modelo desarrollista, y dramatizada por las restricciones financieras
producto de los desequilibrios que se generaron a partir de la hipoteca del futuro que
se hizo durante los 70.
La dcada de los 80 comienza con la mayora de los indicadores econmicos en rojo:
cadas en la produccin, el empleo y el ingreso de las familias y un fuerte incremento de
la inflacin. La recesin y apertura comercial combinadas generaron bajas
recaudaciones, produciendo dficit fiscal. Fuertes recortes en el gasto pblico,
especialmente en el gasto social. Estanflacin, hiperinflacin con estancamiento o
retroceso de las tasas de crecimiento econmico. Solo Colombia y Brasil registran
signos positivos en sus niveles de crecimiento (7,1 y 4,2 respectivamente). Explosivos
niveles de la deuda pblica tanto interna como externa. Agudizacin de las tasas de
desempleo. Incertidumbre en los mercados y confusin en los agentes los precios de
los mercados nos dan la altura de las olas ms cercanas pero dicen poco respecto de
dnde vamos y las posibilidades de orientacin estaban perdiendo gravitacin en la
agenda de las urgencias gubernamentales (Beker, 2005).
El panorama social era an ms deficitario, se agudizaba la pobreza y la inequidad, la
mayora de los indicadores sociales se deterioraban, se incrementaba la poblacin con
necesidades bsicas insatisfechas.
Excesiva burocratizacin del aparato del Estado, falta de visin estratgica de los
programas, Congresos carentes de mecanismos de aprobacin giles y oportunos,
recargo en las tareas del Estado, baja capacidad de direccin del Estado (Ilpes, 2001).
Tres elementos caracterizan el enfoque de planificacin hasta el momento: el
voluntarismo utpico que signific la formulacin y construccin de planes con
marcada insercin de la ideologa del planificador, que era visto como agente de
32

transformacin y, como consecuencia de ello, tena cierta autonoma para actuar (De
Mattos, 1987). Un segundo elemento es el reduccionismo economicista, una visin de
planificacin que se centraban en el anlisis de las variables econmicas. El tercer
elemento se refiere, segn De Mattos, al sesgo formalista que hace nfasis en los
procedimientos y organismos para la planificacin, donde los actores de planificacin se
llegan a convertir en islas dentro de la estructura del Estado.
Esta concepcin de la planificacin es funcional al rol que le asigna el modelo de
desarrollo al Estado como protagonista en la orientacin de crecimiento econmico,
pero tambin le era propia a la economa latinoamericana, mixta y donde predominaba
un sector pblico gerente de grandes empresas y un sector privado heterogneo y con
medianas y pequeas empresas (Velsquez, 2005).
Retraccin y debilitamiento de las instituciones pblicas, incluidas las de planificacin.
Varios Ministerios de Planificacin ceden sus funciones a organismos de la hacienda
pblica. El nuevo escenario institucional de la planificacin se refleja en una retirada o
cambio de enfoque y que principalmente tenan que ver con el agotamiento del modelo
desarrollista y el cambio de misin de sus rganos de planificacin. stos se
convirtieron en mecanismos facilitadores de privilegios y proteccionismo a una
produccin que se transnacionalizaba por medio de vnculos establecidos entre los
sectores nacionales con los externos.
Tambin se observa un agotamiento de la concepcin normativa de la planificacin,
donde los objetivos de la crecimiento normativo, que evada el proceso social para el
cual se propona, pronto quedara como decorado en los discursos y programas del
gobierno del populismo latinoamericano (Velsquez, 2005).
Prdida de legitimidad de sistema poltico/institucional vigente, dando paso a un
sistema donde el poder poltico se subsume en el de la lgica econmica (Ilpes, 2001).
Se impuso en varios pases de la regin una fuerte tendencia al pragmatismo en el
proceso de formacin de polticas pblicas, abandonando casi por completo la visin
del largo plazo. Algunos pases conservaron, al menos el mediano plazo, los planes de
desarrollo nacionales, como es el caso de Colombia, Mxico, Costa Rica y Venezuela,
entre otros. Aunque en varios de estos mismos pases se elaboran planes de
desarrollo, el nfasis en el corto plazo sigue vigente a travs de la predominancia de los
programas institucionales, como es el caso de Mxico.
El presupuesto adquiere un rol cada vez ms relevante como instrumento de
planificacin prctica y del corto plazo. No obstante, algunos pases (Uruguay y Brasil)
optan por los presupuestos plurianuales. El protagonismo de las variables de
financieras, la urgencia por la eficiencia y la racionalidad en el gasto pblico, sumado al
exacerbado pragmatismo, lleva a algunos gobiernos a centrar los esfuerzos de
planificacin solo en la planificacin presupuestaria. Lo positivo de todo esto es que se
hacen esfuerzos encaminados a vincular los presupuestos con la planificacin, proceso
que antes corran por carriles separados.

33

En relacin con los objetivos y las funciones, en los 80 y 90 se produce una suerte de
paradoja institucional en relacin con la planificacin: se formalizan y/o reforman incluso con normas del nivel constitucional- los sistemas de planificacin, como en
Mxico, Costa Rica o Chile entre otros. Pero, a la vez, se pierde el peso de la
planificacin en los procesos polticos de tomas de decisiones estratgicas. Los
ministerios o las entidades de planificacin (con la excepcin de Brasil, Venezuela,
Colombia) ceden parte de sumisin a los ministerios de Hacienda o de Economa o
entidades creadas para funciones especficas como el desarrollo regional o territorial.
Lo anterior produce dos efectos: los rganos de planificacin se convierten
predominantemente en asesores tcnicos (se separa lo tcnico de lo poltico) y adems
los planes nacionales de desarrollo o dejan de hacerse o se convierten en buenas
cartas de intencin, pero sin expresin concreta en las polticas pblicas.
Se aprecia una ampliacin en la diversidad de caminos tomados para ubicar en la
estructura del Estado a los organismos de planificacin, lo que se traduce en una suerte
de especializacin institucional de planificacin. Mientras en el Cono Sur los
encargados de planificacin se especializan en temas de pobreza y asistencia social
(Chile), en la eficiencia de la gestin pblica (Uruguay), en la planificacin de la
inversin (Argentina, aunque aqu no existe Ministerio de Planificacin como tal). En
algunos pases de Centroamrica se especializan como asesores tcnicos de la
Presidencia en temas de la cooperacin internacional, en Bolivia se concentran como
promotores de los esquemas de participacin, en Venezuela se hace nfasis en su rol
de coordinador no solo de la gestin del Estado sino la intervencin privada, mientras
en Per el Instituto Nacional de Planificacin se enfoca en el apoyo a la planificacin
territorial.
Se pierde la integralidad de la visin adems de la mirada del largo plazo. Respecto del
rol de la planificacin en las dcadas de los 80 y 90, Jos Luis Machinea destaca: en
los pases de la regin se ha abandonado por largos aos este ejercicio fundamental. El
peso de los problemas estructurales que se han ido acumulando en las economas y
sociedades, junto con la tirana del corto plazo, han redundado en este olvido
(Machinea, 2008).
En la dcada de los 80, la planificacin estratgica se practica principalmente en las
empresas del sector privado y de all salta a las grandes empresas del Estado, que por
la poca tratan de asimilarse con las privadas en busca del sueo de la eficiencia
mxima. La planificacin se acota al ejercicio programtico a travs de las
metodologas que involucran la estrategia como elemento esencial para garantizar los
resultados de los programas o las instituciones, la planificacin estratgica es el
paradigma dominante.
Pero fue solo hasta al final de la dcada, o entrados los 90, que la planificacin
estratgica se involucra en la gestin pblica, no obstante que an en la elaboracin de
los planes de desarrollo persiste el enfoque normativo, manteniendo la idea de planlibro cuya efectividad y viabilidad es altamente cuestionada en varios los sectores (ms
adelante se har especial mencin al tema del plan de desarrollo).
34

Logros

Los 80 fueron los aos del repliegue tctico de la planificacin, necesario

especialmente por el agotamiento de los modelos poltico-institucionales del desarrollo y
presionado por las urgencias derivadas de la crisis que copaba la agendas de todos los
gobiernos de la regin. Colombia, quiz, fue la excepcin que confirma la regla, ya que
tambin fue el pas de la regin donde la crisis no impact con la misma gravedad.
En los procesos y en los sistemas para la planificacin se avanz ganando en calidad y
espacio. Se introduce el concepto de estrategia por oposicin al determinismo clsico.
Se concibe la planificacin como un acto de previsin ms que de prediccin, se
involucra tambin el criterio de conflicto permanente de los actores, abandonando la
idea de una planificacin dogmtica.
En la institucionalidad, las reformas modernizadoras, que se comenzaron a gestar a
partir de la crisis, dieron la oportunidad para consolidar en la estructura normativa de los
pases (en muchos a nivel constitucional) los sistemas de planificacin, legitimando
nuevos actores (territoriales especialmente) y nuevas instancias y procedimientos.
El tiempo de las reformas, los 90

Contexto econmico

El escenario de piso con el cual comienza la dcada de los 90 se sintetiza en las

reformas emprendidas de finales de 80 para hacer frente a los problemas estructurales
que ahogaban la sociedad latinoamericana en un mar azaroso, provocado por la crisis
de la deuda y sus consecuencias sobre el crecimiento y el bienestar de las personas.
Las medidas de ajuste macroeconmico dieron resultados y se logr un repunte en las
tasas de crecimiento del PIB, la reduccin de la deuda pblica, el aumento del gasto
pblico en la mitad de la dcada, el control de las tasas de inflacin, la valoracin con
precios globales y aparecen nuevos agentes en la economa. Comienza la
consolidacin de la era del conocimiento.

Instituciones

Reformas del Estado de segunda y tercera generacin. Reformas a los sistemas

polticos y especializacin del rol del Estado. Aplicacin plena de modelo neoliberal que
acoge el Consenso de Washington, donde el ajuste fiscal es el mandato para ordenar la
finanzas y darle un nuevo impulso a la economa de mercado.
La descentralizacin -que haba comenzado en los 80- se consolida y casi todos los
pases de la regin avanzan con distintos enfoques y modelos hacia unas relaciones
ms equilibradas entre el gobierno nacional y los subnacionales. Los esquemas de
privatizacin adquieren especial vigencia y se introducen sistemas de concesiones
35

especialmente para los sectores de infraestructura.

Los sistemas polticos tambin experimentan cambios importantes. Desde mediados de
los 80, la mayora de los pases gobernados por regmenes autoritarios retornan a la
democracia. Ello moviliza aceleradamente mecanismos para consolidar la democracia y
la gobernabilidad.
El concepto de desarrollo ha evolucionado ms all del crecimiento econmico, y se
instala el nuevo paradigma del desarrollo humano como un proceso en permanente
cambio, cuyo fin principal es la ampliacin sostenible de oportunidades para las
personas y las generaciones futuras.

Logros

La planificacin continua en su fase de repliegue tctico, acotada a la programacin,

encerrada en el mbito ms bien tcnico y de las grandes empresas pero, sobre todo,
enfatizando en lo pragmtico, en el corto plazo. Hablar de largo plazo era condenarse a
no ser escuchado: en algunos crculos latinoamericanos y caribeos, hablar hoy de
planificacin de largo plazo parece un anacronismo imperdonable, quiz por algunos
sesgos ideolgicos, quiz por una historia no muy feliz. En el lado neoliberal, nombrar
este mantra es como llamar al diablo (Medina, 2001).
El balance sobre la planificacin econmica y social es heterogneo. Se desprende, sin
embargo, la necesidad de que el Estado cuente con una agencia o figura que le permita
cumplir tareas bsicas e insustituibles de planificacin, cualquiera que sea el estilo de
desarrollo o reforma que se adopte. Se trata de recoger las experiencias, consolidar lo
avanzado, enmendarlo que se considere inconveniente y adoptar los cambios
necesarios (Ilpes, 2001).
No obstante este ambiente adverso, la presin generada a partir de los cambios
institucionales, el nuevo rol del Estado, la nueva democracia, la urgencia por
gobernabilidad y el nuevo concepto de desarrollo, presionan por el retorno al escenario
de la planificacin como proceso poltico. Se asume que debe intervenir la gerencia
pblica para el desarrollo, involucrando el enfoque de valor pblico ms all de la mera
eficiencia. A finales de los 90, la prospectiva estratgica (de ltima generacin) y la
planificacin situacional salen del espacio acadmico-cientfico y comienzan a ganar
algunos espacios en el mundo prctico de la gestin pblica.
No es solo que la planificacin regrese: es que se repiense. Es necesario ir ms all del
Consenso de Washington y avanzar en una segunda ola de reformas que no se limiten
a una mayor liberalizacin de los mercados, sino que apunten a una mejor interrelacin
entre Estado y mercado. Pero para avanzar en ese sentido, se requiere una visin ms
amplia y equilibrada del proceso de desarrollo, as como mejores instrumentos y
fundamentos (Ocampo, 1998).
Sobre los instrumentos, al igual que el enfoque y las metodologas, se generaron
interesantes propuestas en relacin con las tcnicas para la construccin de escenarios
36

segn la prospectiva donde se incluye la estrategia y la poltica, en una forma que hasta
el momento haba estado constituida por variables ms bien tcnicas. La planificacin
estratgica situacional desarrolla dos instrumentos que se ponen a prueba en lo que se
llam la planificacin pblica -el PES y el Mapp-14 que reconoce la variable poltica
como elementos inherentes a la planificacin, lo cual intenta acabar con el divorcio
entre tcnica y poltica. El viejo mito de que el tcnico propone y el poltico dispone
comienza a caer, dando paso al anlisis tecno-poltico de los problemas.
En varios pases contina siendo el Plan de Desarrollo el mecanismo a travs del cual
se sintetizan los ejercicios de planeacin nacional. Si bien este instrumento es criticado
por su baja efectividad y su enfoque muy normativo, de hecho, en la regin, de 13
pases que hasta la dcada de los 70 elaboraban planes del desarrollo nacionales, en
los 90 no ms de siete mantienen este instrumento como gua general de la direccin
estratgica pblica.
Para la planificacin en los niveles subnacionales, especialmente en los municipios, la
planificacin estratgica corporativa es la dominante, aunque es importante decir que
en este campo se avanz en la adaptacin hacia la planificacin estratgica territorial y
tambin la planificacin urbana, vista no solo en su componente fsico-espacial sino
vinculando otras dimensiones del desarrollo de los habitantes de las ciudades.
Igualmente, se hicieron varios intentos por desarrollar e implementar modelos de
planificacin regional. En Colombia se crearon las regiones de planificacin, en Chile se
fortalecieron las regiones, pero estos intentos fueron perdiendo vigencia hasta
desaparecer. En el caso de Colombia, no han logrado consolidar su autonoma como
en el caso de Chile, donde no cuentan con un actor poltico que permita hablar de un
gobierno regional con la suficiente independencia para liderar un proceso de
planificacin regional propiamente tal.
En relacin con las instancias o actores que lideran los procesos de planificacin, los
cambios ms importantes vinieron por el lado de la descentralizacin, los sistemas de
privatizaciones y los nuevos modelos de proteccin social que se implementaban
aceleradamente.
Se asiste a una mayor interdependencia externa de cada economa nacional, a la
extensin de los mercados, a cambios tcnicos acelerados en los bienes y en los
procesos de produccin, a la especializacin creciente. Planificacin sera indisociable
del lento y acumulativo proceso de conformar una mayor capacidad de gobernar. Las
necesidades de coordinacin en ambientes tan complejos, al igual que la necesidad de
especializacin, hacen que los ministerios de planificacin sigan cediendo funciones a
otras instancias dentro de la estructura del Estado o a nuevas instancias especializadas
-como los entes encargados de la planificacin territorial (Chile), o la cooperacin
internacional (Centroamrica) o la inversin pblica (Per). En Colombia, el proceso fue
14

PES, Planificacin Estratgica Situacional. Maap, Mtodo Altadir de Planificacin Pblica,

metodologas desarrollada por el investigador Carlos Matus y la Fundacin Altadir. Ms informacin en
http://www.cigob.org.ar.

37

distinto: se replantearon las funciones pero sin cederlas. No obstante, los sistemas
nacionales de planificacin se fortalecen normativamente dando cabida a otros actores
(consejos territoriales de planificacin en Colombia).
La presin por la eficiencia (reduccin de costos), la eficacia (aumentos de resultados
concretos, as sea del corto plazo), unido a las demandas sociales por mayor capacidad
poltica, mayor coordinacin de las polticas, mayor capacidad tcnica, mayor cohesin
social, son factores que confabulan positivamente por sistemas de peticin y rendicin
de cuentas y por mayor accountability, lo cual se traduce en la urgente necesidad de
sistemas de monitoreo y evaluacin de resultados. No obstante, es un proceso que
apenas se deja enunciado y que toma fuerza comenzando los 2000 y, ms an, en
varios pases de la regin es una tarea pendiente. En el frente de los sistemas
integrales de evaluacin de resultados se destacan Chile, Uruguay, Colombia, Brasil.

2.2.1. Evolucin institucional y modelos de planificacin

Despus de revisar el recuento anterior de la trayectoria de la planificacin en Amrica
Latina, la primera conclusin a la que se puede arribar es que sta lleg a la regin
para quedarse, no ha desaparecido de la escena institucional desde que se instal en
los aos 60 y, por el contrario, ha evolucionado y se ha adaptado a los cambios de
enfoque en la conduccin de juego social y a las demandas que el contexto socialinstitucional le han exigido a la gestin pblica.
La planificacin, en los diferentes periodos, se ha transformado para servir a la gestin
pblica en lo que le ha sido demandado, segn la evolucin del desarrollo que ha
experimentado la regin. La planificacin fue criticada por acadmicos y especialistas,
al punto de declararla desaparecida o cuando menos intil, pero las evidencias de su
adaptacin y los instrumentos que ha aportado a los procesos gubernamentales estn a
la vista en el anterior recuento. En el Cuadro 1 que se presenta al final de este apartado
se resumen los modelos que ha tomado la planificacin segn los escenarios que han
caracterizado predominantemente cada periodo.
Se critic a la planificacin de los aos 60 por normativa y centralizada, pero surge aqu
una pregunta quiz era ese el modelo de planificacin que se requera en un momento
de tan bajo nivel de desarrollo econmico y de demandas sociales tan urgentes, con un
Estado poco preparado en los aspectos tcnicos? Quiz el error estuvo en reducirla a
manuales metodolgicos para elaborar planes-libro, pero es claro que introdujo
objetivos generales consensuados, promovi el uso de la informacin y su anlisis para
la toma de decisiones, aument el clculo y disminuy la improvisacin.
Despus, en los 70, cuando el Estado tom el liderazgo, la planificacin se transform
en la herramienta de clculo para indicar donde se deba hacer inversin, entonces la
planificacin fue indicativa, dot de herramientas tcnicas y mejor la gestin pblica
profesionalizando procesos gubernamentales.
En los 80 el mercado pareca tomar el mando, pero esto a su vez exigi del Estado
38

mxima eficiencia. Entonces, la planificacin fue estratgica-corporativa, tomando

parmetros de la empresa privada. En los 90, cuando se exigieron las grandes reformas
y era necesario volver a repensar el desarrollo en varias dimensiones, la planificacin
fue situacional y la prospectiva se reinstal en los procesos de gestin pblica.
No obstante es importante reconocer que ni la planificacin estratgica situacional, ni la
prospectiva estratgica se pueden asumir como los nuevos modelos de planificacin en
la primera dcada del siglo XXI, en la medida que no se han extendido suficientemente
como herramientas de la gestin pblica.
Esta historia no concluye an. En la actualidad, ms que definiciones existe
incertidumbre en los mapas institucionales. En los captulos siguientes se intenta
aportar algunos elementos para identificar las transformaciones institucionales que una
vez ms desafan la planificacin, as como algunas claves para seguir explorando y
profundizando el debate sobre la construccin de un nuevo modelo de planificacin que
se adecue a los tambin nuevos cdigos de la gestin pblica.
Cuadro 1
Evolucin del escenario institucional y los modelos de planificacin en Amrica
Latina 1960-2000
Periodo

El inicio, los 60

La dcada de la
esperanza, los 70

La dcada
perdida, los 80

Caractersticas del escenario institucional

Modelo de economa mixta, baja dinmica de desarrollo,
necesidad de impulsar el crecimiento econmico
Estructuras sociales rurales en trnsito a la urbanizacin,
crecientes dficits sociales
Organizacin pblica an difusa, poco profesional, sin claridad
en las instituciones, desarticulacin entre presupuestos y
polticas y programas
Desarrollo econmico y social
Estado productor, manejo estatista de la economa, grandes
empresas pblicas, modelo sustitutivo, promocin de la
industria nacional, barreras arancelarias
Urbanizacin acelerada, presin sobre el empleo y los servicios
pblicos urbanos
Estado empleador, burocracia estatal fuerte y autorreferente,
consolidacin de empresas pblicas descentralizadas o
autnomas, gestin pblica avanza en la profesionalizacin
Desarrollo sectorial
Indicadores macroeconmicos en evidente crisis, hiperinflacin,
deuda incontrolada. Consenso de Washington. Apertura
Pobreza urbana en alza, pobreza rural en deterioro, tensin en
movimientos sociales, emergen nuevos actores polticos y
sociales
Desmonte del Estado productor, reduccin de la burocracia,
mayor demanda por eficiencia en la gestin pblica, aparecen
actores regionales
Desarrollo conducido por el mercado predominantemente

39

Modelo de
planificacin
predominante

Planificacin
normativaindicativa

Planificacin
indicativa

Planificacin
estratgica
corporativa

Periodo

El tiempo de las
reformas, los 90

Siglo XXI,
primera dcada

Siglo XXI,
Segunda dcada

Caractersticas del escenario institucional

Modelo econmico con predominancia neoliberal, ajuste
macroeconmico. Globalizacin. Fin de la era bipolar
Grandes reformas sociales, educacin, salud, seguridad social.
Incremento de las demandas regionales. Redes, capital
humano. El ambiental es un nuevo sistema del desarrollo
Privatizacin, descentralizacin, Estado regulador y
especializado, gestin pblica abierta a la innovacin, demanda
por calidad de la gestin pblica. Presupuesto por resultados
Desarrollo humano. Desarrollo sustentable
Crisis econmicas mundiales, efectos ms acotados para
Amrica Latina, indicadores macroeconmicos controlados en
la mayora de los pases, crecimiento sostenido en varios
pases, globalizacin pactos de libre comercio, pactos
subregionales. El conocimiento, nueva forma de capital,
sociedad de la informacin y el conocimiento
Temas sociales emergentes, sustentabilidad, envejecimiento,
necesidad de revisar reformas a la previsin social y la
educacin, demanda por equidad, flexibilidad laboral,
movimientos ciudadanos
Rol del Estado especialista, alianzas pblico privado
(incipientes), demandas por mayor gobernanza en la gestin
pblica. Sistemas de accountability
Desarrollo con igualdad, desarrollo sostenible
Mejor escenario econmico de Amrica Latina, crisis europea,
amenaza Estado de bienestar. Cooperacin Sur-Sur
Demandas sociales ms especializadas, informadas y
exigentes
Estado aliado, fin de la dicotoma Estado/mercado. Alianzas
pblico/privado avanza, movimientos sociales penetran agenda
de gobierno

Modelo de
planificacin
predominante

Planificacin
estratgica
situacional
(planificacin
pblica)

Planificacin
prospectiva
situacional15

Gobernanza

Fuente: elaboracin propia.

2.3. Desafos para la planificacin en clave institucional
La planificacin, al igual que otras disciplinas que influyen en la gestin pblica, no es
ajena a la incertidumbre que parece gobernar el contexto institucional actual. ste
cuenta como nunca antes con informacin, conocimientos avanzados, comunicacin
extra rpida, pero -sin embargo- tambin parece que como en las pocas ms oscuras,
no se cuenta con luces suficientes sobre cules son los procesos, instrumentos y
nuevos cdigos con los cuales trazar nuevos mapas hacia la gestin pblica del
desarrollo.
No es que no haya elementos, no es que no aparezcan nuevos criterios, tampoco es
15

La Planificacin Estratgica Situacional, no se puede considerar como un modelo ampliamente

integrado en todos los pases de la regin pero quiz de ningn modelo se puede hablar en ese
sentido lo que se quiere mostrar aqu es el enfoque dominante o prevaleciente en cada poca para
hacer notar la evolucin en el enfoque de planificacin se va a adaptando a los cambios institucionales de
cada momento.

40

que no haya inters, lo que pasa es que an el puzzle no se arma. Esto es, las
transformaciones que ha trado la nueva era estn cambiando paradigmas en las
relaciones sociales, en las relaciones Estado-sociedad, en las dinmicas econmicas,
en la gobernabilidad, pero an no se terminan de disear y consolidar las nuevas
instituciones que contengan y expresen concretamente dichas transformaciones
sociales.
En el sistema econmico, por ejemplo, sobrevienen las crisis sin que nadie las anticipe,
no obstante los avances en las ciencias, las comunicaciones y en los mtodos de
investigacin. De igual modo, las frmulas tradicionales para superarlas no parecen
responder y reina la volatilidad de los mercados, el desconcierto por la falta de teoras
que expliquen las causas y sea posible lograr aprendizajes suficientes para hacer los
ajustes necesarios para que no ocurran. Cules son los nuevos instrumentos que la
ciencia econmica aporta para prevenir o salir de las crisis con ms rapidez?, cmo
evitar los contagios en un mundo hiperconectado?, cmo resguardarse de shocks
externos en economas tan abiertas? Son solo algunas pocas preguntas que llevan a
las nuevas instituciones que se estn formando a partir de los cambios en el ambiente
de la economa.
El mundo asiste expectante a crisis sociales y polticas que llevan a lo impensable,
movimientos ciudadanos pacficos capaces de derribar regmenes autoritarios aferrados
en el poder (como la Primavera rabe), aunque con resultados todava inciertos.
En Amrica Latina, como era de esperar en un mundo moderno, los cambios tambin
llegaron pronto. Las dos ltimas dcadas han significado para la regin
transformaciones profundas en el conjunto de su institucionalidad pblica, redefiniendo
aspectos macros de la matriz socio-poltica tales como la correlacin de fuerzas, el
papel de la poltica, el alcance de la intervencin estatal o el rol de la regin en el
escenario internacional (Acua y Repetto, 2006).
Una de las principales novedades en materia de la institucionalidad social de Amrica
Latina se asocia a la creciente importancia que fue adquiriendo la participacin social,
sea a travs de acciones comunitarias, sea va las Organizaciones No
Gubernamentales o los llamados movimientos ciudadanos.
Las transformaciones en el rol de Estado, o mejor, en las relaciones Estado-sociedad
son evidentes. Ya no se habla de ms mercado o menos Estado, habla de ms
sociedad. sta est tomando el control de alguna forma. En la funcin de gobierno
aparecen cambios incipientes an, pero que marcan tendencia a travs de algunos
mecanismos y organizaciones. Se observa una tendencia a cogobernar. El modo
concreto y moderno como se practica el gobierno es en el modo de co-accin,
entendida como la accin conjunta y asociada entre sector pblico, el privado y el
social, que se manifiesta en formas observables de co-regulacin, co-produccin, codireccin, co-gestin, colaboracin o corresponsabilidad al abordar los asuntos de
inters pblico (Aguilar, 2010).
Algo ms innovador resultan ahora las tendencias que apuntan a ejecuciones en
41

alianzas pblico-privadas y la creciente importancia que ha tomado la responsabilidad

social de las empresas (RSE) que se orientan a eliminar el falso dilema entre el Estado
y el mercado. El desafo para avanzar en este tipo de esquemas est claramente ligado
al fortalecimiento de modelos de cooperacin en un ambiente de confianza y de
responsabilidad poltica compartida.
Estos son algunos de los rasgos de las transformaciones que trajo la nueva era y que
se aceleraron con la revolucin de la ciencia y la tecnologa, sealados a manera de
introduccin antes de focalizar el anlisis en tres dimensiones, que son particularmente
importantes no solo porque aluden ms directamente a la gestin pblica, sino porque
son relevantes en cuanto a la demandas de cambios en la planificacin. Esas tres
dimensiones se refieren al rol de Estado, cambios en los entornos sociales y la gestin
para el desarrollo en el contexto actual. Cabe destacar que no se trata de hacer un
anlisis de los cambios en esas dimensiones, solo enunciar los principales rasgos que
caracterizan las nuevas tendencias en ellas porque representan claros desafos para la
construccin de nuevos modelos de planificacin.
2.3.1. El rol de Estado, gobernabilidad y gobernanza
En la prctica, las reformas de Estado de los 80 y 90 enfatizaron el diseo de polticas
como el equilibrio fiscal, la privatizacin y la descentralizacin. Descuidaron los
problemas de la implementacin. En muchos casos, el New Public Management se
tradujo en nuevas deficiencias en las polticas pblicas, como la desarticulacin y
fragmentacin, y la tecnocratizacin-despolitizacin (Licha, 2006).
Joan Prats, en su estudio sobre el rol del Estado y el desarrollo plantea claves para
aproximarse al Estado que la sociedad moderna exige. Pero el encumbramiento de la
reforma del Estado a tema clave de la nueva agenda de desarrollo se ha producido con
el Informe del Banco Mundial de 1997, que lleva el significativo ttulo de El Estado en
un mundo en transicin. Cualquier veleidad del tipo Estado mnimo ha sido
erradicada aqu. De entrada, el informe hace una afirmacin rotunda: han fracasado los
intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn
los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es
imposible (Banco Mundial, 1997: 26). Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado
megalmano de la sustitucin de importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo
neoliberal. No es, pues, el Estado latinoamericano todava existente, el cual ms que
reformado necesita ser reconstruido o refundado, sino un Estado a crear, con roles y
capacidades nuevos, coherentes con las exigencias del nuevo modelo de desarrollo.
Podar al Estado mediante las privatizaciones es ms visible, pero no ms esencial que
dotarlo de la capacidad necesaria para las nuevas funciones y, en primer lugar, para la
funcin reguladora. En el nuevo modelo de desarrollo el Estado ha de ser -no solo pero
s destacadamente- un proveedor y garantizador de regulaciones (Joan Prats, 1998).
Es fundamental preguntarse en el contexto actual cules son las pautas para un Estado
no solo regulador sino aliado en la empresa del desarrollo y del progreso social. Enrique
Iglesias, en una presentacin en la Cepal en 2006, se refiere a esas lneas generales
42

en lo que resume como un nuevo concepto de Estado. El nuevo Estado requiere

cuatro condiciones: la primera es la existencia de un sistema democrtico slido, que
permita someter al juicio ciudadano las principales opciones de poltica para el
desarrollo y pueda minimizar las fallas de la accin pblica, particularmente la
corrupcin y la captura de rentas por grupos de inters. Recientemente, el tema de la
transparencia de los procesos y actos pblicos junto a la rendicin de cuentas ha
adquirido gran relevancia.
La segunda condicin es la creacin de un servicio pblico profesional, con un marco
normativo e institucional apropiado, cuya misin sea el servicio a los ciudadanos y que
evite el clientelismo y la influencia de intereses de grupo. La tercera condicin para que
el Estado tenga xito, asumiendo las mltiples tareas que se le demandan, es satisfacer
la necesidad de dotarlo de la capacidad fiscal para obtener los recursos necesarios y la
capacidad de gestin para gastarlo en los planes y programas destinados a cumplir los
objetivos de bien pblico. Finalmente, es preciso superar las hipotecas ideolgicas,
como aquellas que pretenden reducir las opciones polticas a meros problemas
tcnicos, acomodando armnicamente la racionalidad tcnica con la racionalidad
poltica.
Este nuevo concepto de Estado requiere oficinas de planificacin en los ms altos
niveles de las administraciones pblicas que desarrollen sus capacidades para el
anlisis de las grandes tendencias econmicas, sociales y polticas, en el mbito
nacional e internacional, que afectan las polticas de desarrollo de manera cada vez
ms significativa. Igualmente, es necesario que recuperen la reflexin sobre el futuro, el
pensamiento de largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado
contemporneo (Leiva, 2010).
El Estado ha jugado y seguir jugando un papel decisivo en la conduccin del juego
social, solo que cada vez es ms claro que debe compartir esa responsabilidad con
otros actores, con el sector privado por ejemplo. Las alianzas pblico-privadas son una
forma bastante novedosa y prometedora de la forma cmo el Estado puede interactuar
sin perder autonoma, pero aprovechando la informacin que otro sistema le puede
aportar para la toma de decisiones ms efectiva.
Para que estas alianzas pblico-privadas sean eficaces, se requiere que el Estado
mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses particulares. En este
sentido el Estado debe fortalecer su capacidad para orientar procesos de planificacin
con enfoque integral, con capacidad de generar consensos respetando la autonoma de
todos los actores sin tratar de imponerse por sobre los dems sistemas, sino dentro de
un enfoque de cooperacin para la construccin de futuros deseables.
La capacidad de gobierno es un asunto asociado al rol del Estado y que tambin
amerita una mirada en trminos de los desafos que hoy representa. La lista de
defectos directivos de los gobiernos puede extenderse o pormenorizarse, pero el comn
denominador es la ineficacia relativa del gobierno en el cumplimiento de las funciones
pblicas y los objetivos de importancia social (Aguilar, 2010). Ante las deficiencias que
acusaba la capacidad de gobierno, desde finales del siglo XX ha hecho carrera la
43

gobernanza, un concepto o enfoque que apunta a los procesos e instrumentos que

debe introducirse en la funcin de gobernar para que pueda cumplir efectivamente con
las expectativas de quien ha asumido la mxima responsabilidad en la conduccin del
juego social. Es importante destacar que la gobernanza implica la accin del gobierno
pero no se reduce a ella, sino que incluye adems la accin de actores econmicos y
sociales (Aguilar, 2010).
2.3.2.

Contextos sociales. Cmo coordinar los sistemas sociales ante las nuevas
reglas del juego

La interaccin entre los individuos y/o grupos interesados en una temtica pblica
determinada se da dentro de un cierto marco de reglas de juego, razn por la cual
remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y
orientan la accin de los actores, ayudando a estos a crear recursos polticos (Scharpf,
1991, citado por Ramrez y Pealoza, 2006) sobre qu se discute y qu se acepta como
dado o inmutable, cules son los compromisos, procedimientos, premios y castigos 16.
En la propuesta sobre una mirada a la coordinacin para las polticas pblicas,
expuesta en una Reunin de Expertos en la CEPAL, se destaca en este trabajo porque
revela algunos de los cambios ms importantes que se estn presentando en las
relaciones de la sociedad moderna. Los sistemas de coordinacin en las sociedades
modernas debern satisfacer varias exigencias (Messner, 1995, citado por Ramrez y
Pealoza, 2006)17:
La divisin del trabajo y la diferenciacin de la sociedad hacen aumentar la
necesidad de cooperacin y coordinacin entre grupos de actores, instituciones y
subsectores de la sociedad.
La complejidad de las problemticas existentes (por ejemplo el cambio de clima o
volatilidad de los mercados financieros) implica una necesidad de definicin
colectiva de las dimensiones de los problemas y de los desafos polticos.
La dimensin temporal de la coordinacin social (por ejemplo el desarrollo de
sistemas energticos o educativos) genera una demanda de perspectivas y visiones
de mediano y largo plazo que sirvan de orientacin a los actores sociales.
Las tareas de previsin social para las futuras generaciones y el alcance, por
ejemplo, de los desarrollos tecnolgicos, generan una necesidad de minimizar
riesgos.
Schedler (1998), citado por Juan Carlos Ramrez y Mara Cristina Pealoza (2006), en Coordinacin
en las polticas pblicas: elementos e institucionalidad, destaca cuatro atributos que seran comunes en
cualquier acepcin del trmino institucin: a) las instituciones son creaciones sociales, tienen por ende
un origen social; b) las instituciones son propiedades colectivas, con lo cual se puede afirmar que las
mismas tienen una extensin social; c) las instituciones se asocian a ideas de estabilidad, regularidad,
persistencia, recurrencia, por lo cual cabe sealar la extensin temporal de las mismas; y d) las
instituciones generan efectos sobre el comportamiento, la interaccin, las expectativas y las
percepciones, estableciendo en tanto funcin social restricciones y oportunidades.
17
Tomado de Cocorda (1999) citado en el documento: Coordinacin en las polticas pblicas: elementos
e institucionalidad. Presentado por Juan Carlos Ramrez y Mara Cristina Pealoza en la Reunin de
Expertos sobre Gestin y Financiamiento de las Polticas que afectan a las Familia, CEPAL, 2006.
16

44

 La creciente fragmentacin de la sociedad y de los procesos destinados a la

solucin de problemas societales generan una demanda de internalizacin frente a
los crecientes efectos externos.
Ante la presencia de sistemas sociales autorreferenciales, Messner plantea que existe
un cambio de paradigma de la organizacin de la sociedad: la creacin de redes
horizontales con participacin de actores privados y pblicos en reemplazo de las
estructuras jerarquizadas de regulacin estatal (sociedad de redes). Lechner (1996) 18
rebate este planteamiento con el argumento que deficiencias en comunicacin,
integracin de subsistemas y actores sociales, la complejidad del proceso de formacin
de polticas, la multiplicacin de actores que intervienen, la existencia de diversos
sectores y organizaciones, la diversidad de las tareas y la diferenciacin de funciones e
instrumentos estatales hacen extremadamente complejo el proceso de coordinacin va
redes. Ello porque las redes acusan un dficit democrtico por no ser accountables y
no aseguran la integracin social. La nica solucin es la deliberacin pblica, que es el
mecanismo necesario para hacer valer el inters general y definir el bien comn
especfico.
Los objetivos de las personas son multidimensionales, complejos, dinmicos y
comprometen los intereses de mltiples actores a la vez. No obstante, queda an
mucho por hacer en trminos de la construccin de un apropiado sistema de incentivos
(a nivel de premios y castigos) que ligue el monitoreo y la evaluacin con el conjunto de
los involucrados en la poltica social (Acua y Repetto, 2006).
2.3.3. Gestin para el desarrollo: prospectiva y desarrollo humano
Desde que la concepcin del desarrollo evolucion hacia una definicin que lo identifica
como un proceso constante y en permanente evolucin (un blanco mvil que se
persigue pero nunca se alcanza definitivamente), la gestin pblica tambin se adapt
el sentido de aceptar que el desarrollo lo hacen las personas, los gobiernos o las
organizaciones con responsabilidades en el desarrollo, y solo pueden promoverlo,
actuar como facilitadores del proceso, como garantes, pero ante todo el gestor debe
coordinar y potenciar las condiciones para que las personas puedan acceder a
oportunidades para desarrollar sus proyectos de vida.
En las actuales circunstancias recobran especial inters las teoras del desarrollo que
incorporan dimensiones distintas y complementarias a las vinculadas solamente al
crecimiento econmico. Por ejemplo, para Amartya Sen19, el desarrollo estara asociado
con la ampliacin de las libertades que los miembros de una sociedad disfrutan y
debera evaluarse en funcin de ella misma. En la concepcin del desarrollo humano, el
18

Tomado de Lechner (1996).

Amartya Sen, Economista Indio, Premio Nobel de Economa 1998, sus teoras sobre las libertades
reales y la economa del desarrollo dieron origen al concepto de desarrollo humano, que impulsa el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, a travs de la elaboracin de informes
mundiales de desarrollo humano IDH, coordinados por MahbubUlHaq y que vienen a ampliar y
complementar el clculo del ndice de Desarrollo Humano para 170 pases aproximadamente.
19

45

crecimiento de los ingresos es un importante medio para aumentar las libertades, pero
no el nico, tambin importan otras aptitudes y factores sociales, polticos e individuales
que a su vez impactan sobre el grado en que los ingresos las personas pueden ser
usados para aumentar sus libertades (Martnez, 2012).
Son tiempos de grandes avances en la humanidad, pero tambin de alta complejidad y,
sobre todo, de incertidumbre. Al aumentar la diversidad de los proyectos de vida, los
enfoques tradicionales del desarrollo se ven desafiados a replantear sus medidas e
indicadores con el objetivo de incluir el bienestar subjetivo como fin deseable del
desarrollo.
La planificacin debe avanzar hacia los resultados o fines del desarrollo de forma ms
integral. Esto es, que involucren no solo los tres espacios basales de realizacin
personal: educacin, salud e ingresos, sino que incluyan otras dimensiones como las
libertades reales que las personas consiguen con esos bienes y servicios, las
oportunidades que pueden disfrutar a partir de las capacidades que poseen y deciden
emplear en sus proyectos de vida, esto es, involucrar el enfoque de desarrollo humano
(Martnez, 2012).
Desarrollo humano es un proceso de ampliacin de oportunidades para que las
personas puedan aumentar sus capacidades para construir continuamente su proyecto
de vida, en un marco de respeto por las generaciones futuras. En esta
conceptualizacin del desarrollo, es fundamental comprender que ms bienestar se
alcanza con la suma de dos elementos: uno es la formacin de capacidades y el otro es
el uso de stas ya sea para el trabajo o para el descanso o disfrute de la vida.
No basta adquirir o acceder a capacidades si esas no se usan de acuerdo a los
intereses y valores. No basta tener altos ingresos para estar satisfecho con la vida, no
basta tener acceso a salud para tener una vida larga y saludable, no basta tener acceso
a educacin para alcanzar la sabidura. Si las personas no pueden o quieren usar esos
medios para avanzar en construir la vida que cada uno quiere, se van evidenciando los
espacios de frustracin o malestar que van permeando las trayectorias de grupos y
personas.
Uno de los aspectos ms relevantes del enfoque -y que impactan ms en la forma de
abordar el desarrollo- es la importancia de la subjetividad. Este atributo es lo que le da
sentido a las cosas. Por ello, ubicar a las personas en el centro del proceso no es solo
importante sino indispensable para asegurar avances reales en el proceso de
desarrollo. Ms que los medios de transporte, importa para qu se mueven las
personas. Relevar la subjetividad es ubicar el centro de la gestin en los resultados y no
en los medios.
Otro aspecto que ha cambiado el enfoque es el anlisis de los procesos de desarrollo
desde el mbito de la vida cotidiana de las personas. Ms all de los sistemas, las
instituciones o los programas, es en los escenarios de cotidianeidad donde se vivencia
la ampliacin o restriccin de las opciones humanas.

46

Un tercer elemento se refiere a la creacin de capacidades sociales desde las

individuales. La cohesin social es un factor de alta importancia en este enfoque del
desarrollo porque permite generar el capital social necesario para hacer que las
personas construyan los espacios, las redes, el conocimiento y las instituciones que
requieren para que las actuales y futuras generaciones puedan construir sus proyectos
de vida.
Los desafos para la planificacin en estas condiciones se refieren principalmente a la
capacidad de asumir la diversidad de las dimensiones del desarrollo, el desplazamiento
del centro de la accin y la multiplicidad de actores que intervienen.
En el Grfico 3 se sintetizan los principales cambios que desafan la planificacin en el
contexto actual.
Grfico 3

Fuente: elaboracin propia.

47

3. Claves para un nuevo modelo de planificacin

3.1. Cambios de los perfiles de planificacin
Despus de revisar la trayectoria de la planificacin y los desafos que se imponen en
los nuevos tiempos, difcilmente se puede decir que la planificacin desapareci y,
menos an que la planificacin es intil. Esta es una confusin que se instal producto
del desencanto o agotamiento de la llamada planificacin tradicional, normativa,
determinista y centralizada. Pero en este trabajo se ha revisado el rol de la planificacin
conforme fue evolucionando la institucionalidad de la regin y la conclusin es que,
lejos de decaer o desaparecer, lo que pas fue que la planificacin tradicional dio paso
a otros enfoques que la hacan funcional a las tendencias institucionales que la
sociedad y la gestin pblica decidieron privilegiar.
Hoy, ya instalados en la segunda dcada del siglo XXI, la humanidad en general -y por
supuesto Amrica Latina en particular- experimenta cambios radicales y acelerados
como nunca antes. Estos cambios inducen a crear nuevas instituciones y desafan la
planificacin en el sentido y proporcin de esas trasformaciones. El momento actual es
de transicin, an no se asimilan por todos los nuevos paradigmas, entre otros factores,
porque los cambios son de todo orden y son profundos y acelerados como nunca antes.
Existe desconcierto, incertidumbre, es un momento complejo para la gestin pblica
porque an no se configuran los nuevos cdigos de cmo conducir este nuevo juego
social, no obstante ya existen elementos dando vueltas en el ambiente, la gente, las
organizaciones ya estn haciendo cosas de maneras diferentes, ya se estn
estableciendo relaciones diferentes, ya se estn instalando nuevas demandas. Es
momento, entonces, de cambiar tambin los modos de hacer gestin pblica y exigirle a
la planificacin nuevos perfiles que den respuesta a las grandes trasformaciones
institucionales.
Un aporte al debate y a la investigacin que debe continuar comienza por sintetizar los
principales cambios que se observan empricamente en la institucionalidad actual. Esta
sntesis se presenta a continuacin en el Cuadro 2, donde se intenta revisar con algn
detalle y, sobre todo con algunos ejemplos, cmo los perfiles de la planificacin han ido
cambiando, destacando que esos cambios estn en desarrollo, son apenas el punto de
partida para transformaciones ms slidas y ms estrechamente vinculadas con los
ajustes que indican los desafos pendientes.

48

Cuadro 2
Cambios en los perfiles de la planificacin
Criterio

Actores

ESTATAL
Fuerte intervencin del Estado en la
mayor parte de los aspectos del
desarrollo
Enfoque es normativo o indicativo
El Estado es el principal proveedor de
bienes y servicios, en algunos casos
la propiedad de los medios de
produccin es estatal, la mayor parte
de las empresas productoras de
bienes estratgicos son de propiedad
estatal

Sistema

CENTRALIZADO
Polticas se disean bajo el sistema
Top-Down
Planes de desarrollo exhaustivos
impuestos por autoridad central
Economa centralizada
Economa planificada

Enfoque

NORMATIVO
Documento inflexible
Enfoque prescriptivo determinista (un
solo escenario)
Polticas para el periodo de gobierno,
ms que visiones de largo plazo
Presupuestos incrementales (por
crecimiento histrico)
Programas nacionales sin horizonte
de tiempo definido
Algunos ejemplos:
Sistema de planificacin de los pases
socialistas

A
MIXTO
Se privilegia la negociacin sobre el conflicto, la
inclusin de actores sobre la exclusin, la
concertacin de intereses sobre la imposicin, el
mediano y largo plazo sobre el inmediatismo
Alianzas pblico/privadas. Se han desarrollado
iniciativas en innovacin, integracin de cadenas de
valor (apoyo a Pymes Mxico/Chile), instancias de
dilogo pblico/privado. Foro Tripartito
(Barbados),Consejo de Desarrollo Econmico y
Social (Brasil), Acuerdo Nacional de
Competitividad(Per), comisiones nacionales y
regionales de competitividad
PARTICIPATIVO/DESCENTRALIZADO
Se otorga autonoma regulada a gobiernos
subnacionales
Organizaciones ciudadanas participan en los
procesos de planificacin
Algunos ejemplos:
consejos territoriales de planificacin en Colombia,
consulta ciudadana en Mxico, concertacin de
objetivos en Brasil, presupuestos participativos en
Porto Alegre
ESTRATGICO
Prospectiva, construccin de escenarios en
ambientes de incertidumbre
Visiones de largo plazo, Visin 2030 (Mxico),
Visin 2019 (Colombia), Repblica Dominicana,
Brasil a tres tiempos
Procesamiento de problemas complejos cuasi
estructurados con enfoque situacional
Los planes de desarrollo contienen ms
apuestas estratgicas que determinaciones
especficas
Algunos ejemplos
Visiones de largo plazo, Visin 2030 (Mxico),
Visin 2019 (Colombia), Brasil a tres tiempos, VII
Plan de la Nacin (Venezuela). Reformas del
mercado de capitales, apertura en la mayora de los
pases de la regin

49

Criterio

Fines

A
REGULADOR/COOPERADOR
INDICATIVO
El Estado debe garantizar entrega de servicios
con efectividad y calidad. El Estado corrige
Los resultados econmicos dominan
sobre los dems aspectos sociales
asimetras de informacin
(crecimiento del PIB es lo principal)
La polticas pblicas tienen mecanismos de
aseguramiento de derechos (enforcement)
El gasto pblico se orienta a fortalecer
sectores estratgicos y define e
Deberes y responsabilidad social de los agentes
incentiva la inversin privada
privados
Algunos ejemplos:
Algunos ejemplos
Planes decenales de educacin y salud, Sistema de concesiones viales, educativas,
presupuestos quinquenales, planes de
hospitales (empresas sociales). Reformas del
desarrollo agropecuario
Estado para participacin privada, calidad,
derechos de propiedad, justicia
PRODUCTOS/OFERTA
PROCESOS/DEMANDA
El Estado es el principal productor de Importa la cobertura, pero tambin la calidad
bienes y servicios
Se enfatiza en la importancia de los procesos
El nfasis es la mayor produccin, las
para proveer los servicios: acceso, equidad,
coberturas en educacin y salud,
inclusin, gnero, entre otros
planes masivos de vivienda
Los programas que dan respuestas a problemas
sociales y que entran a la agenda pblica
Las polticas pblicas son
principalmente ejercicios
provienen de espacios de concertacin y de los
tecnocrticos y la oferta pblica se
ciudadanos mayoritariamente
basa en satisfaccin de necesidades
Ms nfasis en el valor que en el costo: lo
y no en garanta de derechos
importante es el valor pblico que se construye y
no solo la eficiencia administrativa
La entrega de servicios se centra ms
Algunos ejemplos
en el costo que en el valor. El criterio
ms importante es la eficiencia, ms
Plan Auge y reforma previsional en Chile, Sistemas
productos a menores costos
de evaluacin de la calidad de la educacin en
Algunos ejemplos:
Colombia, Chile y Mxico, entre otros
Transantiago (Chile). Planes de vivienda Visiones de la largo plazo, Visin 2030 (Mxico),
de inters social en varios pases de la
Visin 2019 (Colombia), Brasil a tres tiempos, VII
regin. Planes de desarrollo urbano con Plan de la Nacin (Venezuela). Reformas del
nfasis en las autopistas. Varios
mercado de capitales, apertura en la mayora de los
programas de reduccin de la pobreza
pases de la regin
OBJETIVOS
RESULTADOS
El producto de la planificacin, se
El enfoque de la planificacin es ms integral, se
centra en la identificacin y diseo de
orienta a solucin de problemas complejos, que
proyectos especficos
involucra varios actores y varias dimensiones
La planificacin es una fase del
Aumenta la necesidad de coordinacin
proceso administrativo orientada a la
interinstitucional
programacin eficiente de actividades Gestin y presupuestos por resultados
Algunos ejemplos:
Sistemas de accountability
Presupuestos por Programas varios
Las polticas pblicas no solo deben garantizar
pases, Programas sectoriales
igualdad de oportunidades sino de resultados
institucionales de Mxico
Algunos ejemplos:
Programas de Gestin para Resultados en el
desarrollo de Brasil, Reforma de Salud en
Colombia, Programa Hambre Cero o Programa
Bolsa Familia en Brasil

Fuente: elaboracin propia.

50

3.2. Nuevas propuestas para la planificacin. Hacia la planificacin compleja

A partir de los desafos que demandan a la planificacin nuevos aportes, es apresurado
an afirmar que existe un modelo o siquiera un enfoque completo y acabado de la
planificacin para el siglo XXI. Pero es claro que la planificacin debe transformarse,
debe abandonar por fin los rasgos normativos y deterministas que an le quedan para
avanzar hasta convertirse en una disciplina renovada capaz de contribuir a consolidar
las instituciones que requieren los nuevos tiempos, acorde con los nuevos actores, las
nuevas dinmicas y los nuevos ideales del juego social.
La planificacin ante el desconcierto causado por el agotamiento del modelo tradicional
no ha encontrado sustitutos, pero si conceptos rivales o competitivos como la
gobernanza. La planificacin no es gobernanza, si bien en las ltimas dcadas se ha
aproximado a la funcin de gobernar, la planificacin en esencia es anticipacin, la
planificacin no puede perder su principal atributo: la intervencin del futuro. El futuro es
y siempre ser desconocido para nosotros y la planificacin moderna no se refiere a
adivinar ni predecirlo, sino a prepararse para intentar crearlo con imaginacin con base
en la posibilidad de que somos capaces de imaginar y descubrir (Huertas, 2006, citando
a Matus).
Pero la planificacin no es solo prospeccin. La planificacin debe ser hoy ante todo
coordinacin y monitoreo, los actores se han diversificado, el centro del juego social se
ha desplazo, no existe un actor nico imponiendo autoritariamente sus orientaciones, o
nunca ha habido, pero se operaba como si existiera realmente. Hoy existe clara
evidencia que ni los problemas ni las soluciones son unidimensionales o se pueden
abordar separadamente. La integralidad, tanto en el procesamiento como en la
propuesta de soluciones es cada vez ms necesaria. As mismo, se reconoce la
existencia de varios sistemas autogenerados pero interdependientes.
Cmo hacer frente a esta complejidad? Con planificacin compleja. No es ni pretende
ser una respuesta definitiva a la pregunta, pero si es una sugerencia hacia dnde dirigir
el debate y las investigaciones que se espera que sigan surgiendo en la consolidacin
del nuevo modelo de planificacin. A continuacin, se enuncian los principales
elementos que pueden aportar a ese debate y las razones para proponer algunas
claves de esa nueva planificacin compleja, teniendo en cuenta cuatro categoras de
elementos que se proponen como lneas de discusin.
1. Ideas fundamentales de la planificacin compleja

Multisistmica:
Existen varios sistemas con capacidad de autogobernarse: el sistema econmico,
poltico, el cientfico, los ciudadanos, etc. La planificacin debe ser til para conocer
los sistemas e intercambiar informacin entre ellos. La planificacin solo es posible
como una manera de influenciar los diferentes procesos de autogobierno
involucrados en una situacin (Van Assche y Verschraegen, 2008).
51

Multicntrica/descentralizada:
Todos los sistemas planifican, no existe una planificacin central nica que sirva a
los intereses de todos. En una sociedad funcionalmente diferenciada, los sistemas
no pueden actuar fuera de sus fronteras, pero dependen de los otros.

Multidimensional:
La planificacin debe ocuparse de todas las dimensiones porque el desarrollo de las
personas no es unidimensional ni parcializado o sectorizado. El nuevo paradigma
del desarrollo -el desarrollo humano- se define como la ampliacin de oportunidades
para que las personas tengan la oportunidad de vivir la vida que eligen vivir, esto
interfiere todas las dimensiones de la persona.

Coordinadora:
La planificacin tiene tres funciones bsicas: la prospeccin, la coordinacin y la
evaluacin o retroalimentacin. Las tres siguen siendo importantes, aunque el
mundo tiene un sistema autogobernable pero interdependiente, la coordinacin se
releva porque -a travs de la planificacin- se pueden establecer vnculos virtuosos
entre los sistemas. En trminos de la teora de sistemas, la planificacin solo puede
ser vista como un intento por influenciar y coordinar los diferentes procesos de
autogobierno en el campo de una organizacin espacial (Van Assche y
Verschraegen, 2008).

Colaborativa:
La planificacin debe poder establecer un lenguaje comn a todos los sistemas. El
principal desafo de la planificacin es hacer acoplamientos productivos entre
diferentes sistemas autopoiticos20, esto no se reduce a un set de comunicaciones
del uno con el otro, es producir y ofrecer soluciones creativas (Van Assche y
Verschraegen, 2008).
Prospectiva estratgica:
Cuando el ambiente es ms complejo, diverso y menos previsible, se entra en el
rea de la incertidumbre. El momento actual es incierto por las razones que se han
expuesto en este trabajo: la prospectiva, mirar el largo plazo y establecer abanicos

20

La autopoiesis, concepto procedente de la biologa y desarrollado por Varela, Maturana y Uribe (1974)
y que puede definirse como la capacidad que tiene un sistema para, a pesar de no estar en equilibrio,
mantener una estabilidad estructural absorbiendo energa del entorno o autorregulndose continuamente.
Es una red de produccin y transformacin de componentes, tal que los componentes son determinantes
de los procesos que los generan. Da paso a la teora sistmica autorreferencial y/o autopoitica de la
interaccin social desde donde el socilogo alemn Nikla Luhmann hace referencia a la nueva
planificacin.

52

de futuros posibles, es ms adecuado. La planificacin se refiere a hacer caminos

para transitar al futuro, no para predecir el futuro. La planificacin influye sobre los
resultados futuros, aunque no controla los resultados de su accin, se requieren
herramientas potentes para lidiar con la incerteza, prever posibilidades, descubrirlas
y anticipar respuestas (Huertas, 2006, citando a Matus).

Situacional:
En el ambiente actual, reconocer que la situacin importa, es decir que la
interpretacin depende del sitio donde se est ubicado, es clave para cooperar y
para tomar decisiones ms efectivas. La planificacin debe ser situacional, debe
reconocer que existe otra interpretacin de una misma situacin y que su prctica se
da en el juego social, indeterminado, incierto y poco controlable; por tanto, el juego
es descubrir posibilidades y anticipar movimientos.

Innovadora:
La aceleracin de los cambios en el ambiente actual parece comprimir el tiempo. Es
necesario actuar con agilidad y rapidez, la capacidad de reaccin veloz es la
capacidad de correccin del clculo sobre el futuro. La planificacin debe ser capaz
de prever (no predecir) e incorporar los avances, los cambios tecnolgicos y sus
efectos sobre el funcionamiento de los sistemas sociales. La planificacin debe ser
el observatorio global sobre las tendencias y ser capaz de comunicarlas a los
sistemas.

2. Sobre las metodologas

En la medida que no existe an un desarrollo terico completo y acabado de lo que
sera el nuevo modelo de planificacin es menos probable hablar de diseos
metodolgicos propios de la planificacin compleja. Pero varios desarrollos
metodolgicos recientes -que estn siendo utilizados en diferentes situaciones y
ambientes y se pueden asociar a esta propuesta-, tambin son elementos para la
discusin sobre los mtodos o enfoques que se proponen y pueden ser considerados
por su coherencia con las ideas que se enunciaron en el apartado anterior y porque
comparten algunos postulados comunes.

Umbral 21 o T21, por su nombre en el ingls, Thershold 21:

Es una metodologa desarrollada por un equipo de investigadores de la Universidad
de Berger en Noruega y que se basa en la aplicacin de la dinmica de sistemas
para la elaboracin de planes involucrando variables del sistema econmico, social
y ambiental. Se ha aplicado en varios pases de Europa, Asia y frica y algunas
pocas experiencias en Amrica Latina21.

21

Para mayor informacin, consultar en el Instituto Millenium: http://www.millennium-institute.org.

53

Prospectiva estratgica poltica:

Algunos consideran la prospectiva ms que una metodologa una disciplina, pero
independiente de ello, la prospectiva contiene una gran cantidad de instrumentos,
dentro los cuales el ms conocido es la construccin de escenarios que pueden
aportar importantes elementos para la prctica de la planificacin del largo plazo en
situaciones complejas y comprehensivas.
Especialmente los pases asiticos de alto nivel de desarrollo estn aplicando
prospectiva en los ejercicios globales y existe gran cantidad de literatura sobre este
enfoque, pero es necesario advertir que la prospectiva estratgica representa lo que
los expertos denominan la cuarta generacin de la prospectiva, esa es la que se
ajusta a la planificacin moderna.
Para mayor informacin sobre los avances en prospectiva, consultar especialmente
a Michel Godet en el Instituto Francs de prospectiva, http://es.laprospective.fr/,
Manual de prospectiva y estrategia de Michel Godet.

Planificacin estratgica situacional (PES):

Este enfoque ya ha sido mencionado en este trabajo como el modelo ms reciente
de planificacin, no obstante su vigencia es notable en los actuales momentos. Este
es un producto latinoamericano liderado por el investigador Carlos Matus22. Tuvo
mucha resistencia a finales de los 90 y comienzo del nuevo siglo, especialmente en
los crculos donde la planificacin ms tradicional se negaba a ceder. Su
caracterstica ms sobresaliente es que es un modelo de planificacin
especialmente diseado para la planificacin pblica y uno de sus aportes es
involucrar la poltica en el procesamiento tcnico de los problemas. Contiene
elementos que rompen con los paradigmas de la planificacin tradicional, fue
criticada por inaplicable, no obstante se puede decir que el contexto actual parece
ms favorable que nunca para este tipo de enfoques.
Para mayor informacin,
http://www.cigob.org.ar.

consultar la Fundacin

Altadir

y el

Cigob

en

Marco de resultados para el desarrollo:

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a travs de su Instituto de Desarrollo
Social (Indes), ha diseado una metodologa para planificar iniciativas para el
desarrollo que apunta a elevar los niveles de efectividad de los resultados. Es una
metodologa basada en el valor pblico (ver Mark Moore), involucrado en la gerencia
pblica en el marco de la efectividad para el desarrollo promovido por la cooperacin

22

Carlos Matus, economista chileno, ex ministro de Estado y experto en planificacin pblica fue el
creador del mtodo PES: Planificacin Estratgica Situacional.

54

internacional.
Para mayor informacin, ver http://www.indes.org.
3. De la organizacin
En esta categora no se ha avanzado en realidad y es apenas normal dado el incipiente
nivel de desarrollo de un nuevo modelo de planificacin. Nuevamente -y a manera de
lneas muy preliminares- se ofrecen a continuacin algunos elementos que pueden
aportar al debate sobre la nueva planificacin en trminos de las formas y los actores
que pueden contribuir a concretar un nuevo enfoque y un nuevo modelo.

En los gobiernos:
La planificacin podra ser un equipo asesor conformado bsicamente por
investigadores, expertos y asesores del alto gobierno. Este equipo no debera tener
funciones de lnea, sino dedicarse a la investigacin, el anlisis y la coordinacin de
la comunicacin entre los sistemas.
Podran tambin funcionar las salas de crisis para el procesamiento tecno-poltico de
macro problemas.
Es importante que se promuevan las unidades o equipos de monitoreo permanente.

En el sector privado:
Los Think Thans son un espacio que se pueden potenciar para hacer
investigaciones, observar las tendencias, impulsar debates y, en general, espacios
de encuentro de los actores.
Los gremios cada da se interesan ms por los temas del desarrollo, como quiera
que comprendieran que la anttesis de la planificacin no es el mercado, la
planificacin completa y corrige el mercado.
Las agencias de calidad. Esta iniciativa puede ser de tipo alianza pblico-privada y
busca mejoras continuas en la calidad de los procesos productivos y su relacin con
la responsabilidad social empresarial.

Desde el sector social y ciudadano:

Cada vez es ms claro que la ciudadana tiene hoy poder para influir en las agendas
de gobierno. Las organizaciones civiles en defensa del ambiente, de las minoras,
de la garanta de derechos, se abren a ms espacios de participacin. Las redes
sociales estn interviniendo en los espacios pblicos, los que se pueden aprovechar
para abrir y orientar mejor la comunicacin permanente, el debate del monitoreo de
iniciativas de inters pblico.

55

La planificacin ha sido y sigue siendo un aliado fundamental para la gestin

pblica, se ha adaptado segn los cambios en los contextos institucionales, en el
momento de transicin hacia las nuevas instituciones que genere las grandes
trasformaciones que est experimentando la sociedad actual, se requiere la
planificacin. Pero una muy diferente a la tradicional que comenz en el siglo XX,
que hoy ya no es suficiente para enfrentar los desafos que requiere el nuevo juego
social. Para los tiempos complejos de hoy se requiere de una planificacin compleja.
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