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Municipalidad Metropolitana

de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y


Reduccin de la Pobreza en Lima
Metropolitana*

Banco Mundial

Inventiva para la competitividad

*Versin preliminar para discusin interna con el Proyecto Construyamos Futuro de la Municipalidad Metropolitana de Lima y
el Banco Mundial

Municipalidad Metropolitana
de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana
Banco Mundial
Indice

Indice
I. Diagnstico Global de la Ciudad
1.1

Problemtica Integral de Lima

1.2

Anlisis de Problemas y Proceso Crticos

08

1.2.1 Centralismo Econmico e Inmigracin Hacia Lima


1.2.2 Caos Urbanstico y Ambiental
1.2.3 Pobreza y Desigualdad

08
11
13

1.3

01

Base Institucional para Afrontar la Problemtica

17

1.3.1 Base Doctrinal del Buen Gobierno Municipal


1.3.2 Autonoma Municipal, Participacin Ciudadana y Estado Unitario
1.3.3 Fragmentacin Poltico Administrativa y Disfuncin de Competencias Municipales

18
18
19

II. Visin de Lima al 2021


2.1

2.2

Presentacin de la Visin

21

2.1.1 Primera Opcin de Visin


2.1.2 Segunda Opcin de Visin
2.1.3 Tercera Opcin de Visin

21
21
21

Marco Referencial de la Visin

21

2.2.1 Sustentacin de la Visin


2.2.2 Visiones Parciales Tomadas de Entrevistas en Profundidad
2.2.2.1 Visin de Empresarios
2.2.2.2 Visin de Alcaldes
2.2.2.3 Visin de Acadmicos
2.2.2.4 Visin de ONGs
2.2.2.5 Visin de Organizaciones de Base
2.2.3 Premisas derivadas del Diagnstico Integral de Lima

21
22
22
23
23
23
24
24

III. Bases de la Estrategia


3.1

Presentacin de las Bases

3.2

Anlisis Resumido de las Bases

26

3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.2.5

26
28
28
29
29

3.3

Competitividad Econmica
Vivienda y Servicios Bsicos
Capital Humano
Seguridad Ciudadana
Gobernabilidad y Governanza

Articulacin de las Bases

26

30

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Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


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Banco Mundial
Indice

IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana


4.1

4.2

4.3

4.4

Base 1: Competitividad Econmica

31

4.1.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves


4.1.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos para Mejorar
4.1.3 Anlisis del Marco Institucional
4.1.3.1 Marco Normativo Constitucional
4.1.3.2 Tratamiento a la Inversin
4.1.3.3 Marco Tributario
4.1.3.4 Libre Competencia y Acceso al Mercado
4.1.4 Estrategia para la Competitividad
4.1.5 Objetivos y Prioridades

31
34
36
36
37
38
39
42
43

Base 2: Vivienda y Servicios Bsicos

45

4.2.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves


4.2.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar
4.2.3 Anlisis del Marco Institucional
4.2.3.1 Ley Orgnica de Aprovechamiento de Recursos Naturales
4.2.3.2 Ley General de Aguas
4.2.3.3 Proyecto de Ley General de Aguas
4.2.3.4 Norma Sanitaria para Abastecimiento de Agua va Camiones Cisterna
4.2.3.5 Ley de Saneamiento
4.2.3.6 Decreto Legislativo 908
4.2.3.7 Roles del Organismo Rector
4.2.3.8 Roles de SUNASS
4.2.3.9 Resolucin de Conflictos
4.2.3.10 Sedapal
4.2.3.11 Fonafe
4.2.4 Estrategia de Vivienda y Servicios Bsicos
4.2.5 Objetivos y Prioridades

45
48
51
51
53
53
56
56
57
57
58
60
60
61
61
62

Base 3: Capital Humano

63

4.3.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves


4.3.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar
4.3.3 Anlisis del Marco Institucional
4.3.3.1 Educacin
4.3.3.2 Salud
4.3.4 Estrategia de Capital Humano
4.3.5 Objetivos y Prioridades

63
64
66
66
67
68
69

Base 4: Seguridad Ciudadana

70

4.4.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves


4.4.1.1 Forma de Delincuencia
4.4.1.2 Pobreza Material y Moral como Encubadora de Delincuentes
4.4.1.3 Entorno Proclive a ser Vctimas del Delito
4.4.1.4 Polica Inefectiva y Desarticulada de la Sociedad Civil
4.4.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar
4.4.3 Anlisis del Marco Institucional
4.4.4 Estrategia de Seguridad Ciudadana
4.4.5 Objetivos y Prioridades

70
70
72
73
73
74
76
77
78

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Indice

4.5

Base 5: Gobernabilidad y Governanza

79

4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
4.5.5
4.5.6

79
80
83
84
86
87

Anlisis de Factores Intersectoriales Claves


Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar
Anlisis del Marco Institucional
Estrategia de Gobernabilidad y Governanza
Objetivos y Prioridades
Matriz de Programa de Polticas , Reformas Institucionales

Anexo: Riqueza y Pobreza en los Conos de Lima


A. Riqueza en los Conos de Lima
B. Pobreza en los Conos de Lima

I. Diagnstico Global de la
Ciudad

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de la Pobreza en Lima Metropolitana

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cap. I. Diagnstico Global de la Ciudad

I. Diagnstico Global de la Ciudad


1.1 Problemtica Integral de Lima
Si bien Lima Metropolitana es la regin del Per de mayor desarrollo y menor ndice de
pobreza y pobreza extrema, es la mayor concentracin regional de pobres de todo el pas,
creciendo ao tras ao en trminos absolutos. Con sus cerca de 8 millones de habitantes y un
PBI de US$ 28.376 (2004), Lima Metropolitana es de lejos la ciudad ms importante en un
pas de 27 millones de habitantes y un PBI de US$ 68.403 millones, siendo la cuarta ciudad
ms poblada de Amrica Latina, despus de Ciudad de Mxico (19,1), Sao Paulo (18,6) y
Buenos Aires (11,6).
Lima es actualmente una ciudad de 7250.000 habitantes, en una superficie de 2.600 km2,
distribuida en 43 distritos. Concentra el 42% del PBI y el 75% de los servicios del pas, con
una PEA que llega al 34%, de la cual el 55% es sub-empleada y el 10% desempleada. El 31%
de sus habitantes son inmigrantes y ms del 60% son inmigrantes o hijos de inmigrantes.
El tamao de la economa limea equivale al 15,9% del PBI de Ciudad de Mxico, al 37,9%
del PBI de Sao Paulo y el 43,5% del PBI de Buenos Aires; siendo adems equivalente al 82%
del PBI de Santiago. Si la dimensin del PBI per capita puede dar una seal del nivel de
productividad de una ciudad, Lima con sus US$ 3.503 de PBI per capita, figura en una
posicin productiva moderadamente mejor a la de Bogot (US$ 2.608), pero muy distante de
la posicin de liderazgo de Ciudad de Mxico (US$ 9.360), e incluso de Santiago (US$ 5.709),
Buenos Aires (US$ 5.618) y Sao Paulo (US$ 4.026).
Dimensin Econmica y Poblacional
Principales Ciudades Latinoamericanas 2004
Ciudad

Pas

Mxico D.F.
Santiago
Buenos Aires
Sao Paulo
Lima 1/.
Bogota

Mxico
Chile
Argentina
Brasil
Per
Colombia

PBI Pas
Millones US$
692 961
89 311
144 843
558 418
68 403
92 198

PBI Ciudad
Millones US$
178 681
34 545
65 169
74 884
28 376
17 474

N veces
PBI Lima
6,3
1,2
2,3
2,6
1,0
0,6

Poblacin
PBI Ciudad
/ PBI Pas (%)
25,8
38,7
45,0
13,4
41,5
19,0

mill de hab.
19,1
6,1
11,6
18,6
8,1
6,7

PBI per capita


US$
9
5
5
4
3
2

360
709
618
026
503
608

1/. Para la ciudad de Liman, el PBI pertenece a la suma de las regiones Lima y Callao

Fuente: Oficinas Estadsticas Nacionales

Elaboracin: MAXIMIXE

Tanto en tamao econmico como poblacional, Lima no tiene ni ha tenido parangn con
ninguna otra ciudad del Per, desde los albores de la Repblica. En su condicin de centro
histrico poltico administrativo del Per, desde el Siglo XIX Lima devino en eje articulador
comercial y logstico de una economa nacional organizada bajo cnones dualistas, con una
periferia regional portadora de una oferta primario exportadora dirigida a ultramar, y una
oferta de productos de panllevar de baja productividad consumidos en Lima. Es as que
durante gran parte de los siglos XIX y XX Lima acentu su preminencia econmica secular
creciendo ms que el resto del pas, con parntesis de grave crisis econmica en los que el
ajuste afect principalmente a la economa limea.

Pag. 1

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cap. I. Diagnstico Global de la Ciudad

Si bien esta tendencia proclive a agudizar el


centralismo econmico limeo se proyecta hasta
los ltimos 15 aos (1990-2004), en una
economa capitalina que crece al 3,8% por ao
frente al 2,8% del resto del pas, lo cierto es que
desde mediados de los 70s hacia el primer
quinquenio del siglo XXI, al comparar el
diferencial de crecimiento del PBI, ya no en cifras
globales sino en trminos per capita, se puede
apreciar una senda de franco achicamiento del
mismo, que se explica por la vertiginosa
expansin de la poblacin de Lima y la
incapacidad de la economa capitalina para darle
a sus habitantes suficientes oportunidades de
empleo productivo.

Crecimiento del PBI de Lima y Provincias


(var. %)

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

Per

Lima

Provincias

-5,1
2,1
-0,4
4,8
12,8
8,6
2,5
6,8
-0,7
0,9
2,9
0,2
4,9
4,0
4,8

-4,6
2,4
0,6
3,7
21,5
11,6
0,6
10,9
-0,7
1,3
1,9
-0,7
3,5
3,3
3,6

-5,5
1,9
-1,2
5,6
6,5
6,1
4,2
3,4
-0,7
0,5
3,9
1,0
6,2
4,5
5,8

Esta senda se agudiza en el quinquenio ms


cercano 2000-2004, en que la economa
provinciana
da
un
vuelco
inusitado
histricamente, al crecer su PBI global a un ritmo
anual del 4,2% que casi dobla al rezagado 2,3%
Crecimiento Promedio Anual (var. %)
de la economa limea. Esta evolucin permite
3,2
3,8
2,8
que hacia el 2005 el PBI per capita de Lima 1990-2004
descienda a una equivalencia de 1,7 veces el PBI 2000-2004
3,3
2,3
4,3
per capita del resto del pas; una brecha menor a
Elaboracin: MAXIMIXE
la que prevaleci durante el segundo quinquenio
de la dcada de los 90s, y menor an a la brecha que prevaleci en los 70s y 80s.

Diferencia entre los PBI per capita de Lima-Callao y Resto del Pas

NS/. de
1994=100

Perodo expansivo
abantado por mayor
financiamiento externo

Perodo expansivo
favorecido por
alza de commodities
mineros

10200

Perodo expansivo
basado en polticas
populistas

9200

Perodo recesivo e
hiperinflacionario

8200
7200
6200
5200

1970:
2,5
veces

1976:
1981:

2,8
veces

2,0
veces

4200

Perodo expansivo
resultado del programa
de reforma estructural

1987:
2,0
veces

1993:
1,6
veces

1998:
2,0
veces

Perodo expansivo
por boom
exportador

2005:
1,7
veces

3200
2200
1200
200
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05*
PBI per capita Lima

PBI per capita Resto del Pas

(*) 2005 es proyeccin de MAXIMIXE

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cap. I. Diagnstico Global de la Ciudad

Estas cifras estaran revelando el inicio de un proceso de ruptura del patrn histrico de
crecimiento sustentado en Lima como locomotora, abriendo paso a un modelo en ciernes,
sustentado en la elaboracin provinciana de productos de creciente valor agregado, para su
venta a diversos mercados internacionales. Lima como locomotora comienza a ser sustituida
por la aldea global como locomotora, tendiendo a generar vnculos internos encadenantes
entre empresas de todo tamao y redes de conocimiento orientadas a aadir valor agregado
y negociar de igual a igual con compradores diversos internacionales.
Este proceso de ruptura del patrn de crecimiento tradicional, explica porqu en los ltimos
aos la pobreza limea ha ido en ascenso, justo cuando en paralelo se produca un quiebre
del ndice de pobreza a nivel nacional. Es as que mientras en Lima suba de 31,9% en 2001 a
35,7% en 2003-2004, a nivel nacional caa de 54,8% a 52%. En Lima Conourbana la pobreza
es ms aguda, al afectar al 40,4% de su poblacin, en contraste con un moderado 14,9% en
la Lima Central (2002). No obstante, la mayor pobreza limea observada en aos recientes
ha venido aparejada de un leve descenso del ndice de pobreza extrema, que baj de 2,8%
en 2002 a 1,8% en 2003-2004.
Con todo, si bien el porcentaje de pobreza extrema de Lima es bajo comparado con el 23,9%
a nivel nacional, en Lima la pobreza extrema tiende a ser ms visible que en el interior del
pas, por sus rasgos de miseria y hacinamiento en crudo contraste con las condiciones de vida
ms sofisticadas de los estratos de ingresos medios y altos. En general, la pobreza en una
urbe grande como Lima presenta manifestaciones multidimensionales complejas, que se
retroalimentan mutuamente, y que no pueden ser capturadas por una simple medicin de
capacidad de ingresos para comprar una canasta bsica familiar, que es lo que estrictamente
revelan las cifras de pobreza. Ms all del ingreso de las personas, la polarizacin social
propicia condiciones de frustracin social proclives a la delincuencia, la mendicidad, el
narcotrfico, el pandillaje y la prostitucin. El hecho de que en Lima el 60% de la fuerza
laboral est subempleada y un 10% desempleada, hace que exista un nivel de estrs familiar
mucho mayor al que puede verse en ciudades menores, debido a las condiciones de
incertidumbre en que se desenvuelve la angustia diaria para alcanzar la subsistencia. A ello se
suman condiciones de violencia en el hogar, discriminacin de gnero y diversas situaciones
de riesgo de caer en la pobreza, sea por enfermedad, prdida de empleo, inseguridad
ciudadana, cambio en las condiciones de mercado, falta o prdida de acceso al crdito,
corrupcin en entidades pblicas y el poder judicial, restricciones de acceso al mercado,
trabas administrativas, restricciones de acceso a la propiedad, etc.
Si bien por muchos aos la prosperidad de Lima fue la otra cara de la moneda del olvido y el
atraso econmico y social del resto del pas, con el correr de los aos el centralismo limeo se
fue convirtiendo en una trampa para los propios limeos tradicionales. La inmigracin
aluvional desde las provincias a la capital fue haciendo de Lima Central una ciudad sitiada por
asentamientos humanos transformados progresivamente en distritos, poblados por
provincianos en un primer momento y, progresivamente, por sus hijos y nietos. Si bien esta
nueva Lima penetrada por el Per profundo sigue brindando ms posibilidades de alcanzar el
bienestar que otras regiones, esas posibilidades se han ido restringiendo en los ltimos aos,
a la par que se fueron ampliando en regiones como Ica, Cusco, La Libertad, Lambayeque,
Cajamarca, Ancash, Junn, Moquegua, Tacna, etc. Y es recin entonces, cuando los signos de
un desarrollo no dualista empiezan a aflorar en las provincias, que la Lima Central, criolla y
superficial, empieza a flexibilizar su renuencia a tender lazos con la Lima Conourbana, chola y
provinciana; una poblacin que vena de atrs haciendo esfuerzos descomunales por
limeizarse, avanzando hacia una identidad cultural limea ms inclusiva, generacin tras
generacin.

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cap. I. Diagnstico Global de la Ciudad

Si bien el ingreso per capita de Lima sigue siendo mucho mayor al del resto del pas (US$
2.097 versus US$ 1.179 en 1994), el bienestar no puede medirse slo en funcin a l, desde
que el costo de vida en Lima es mayor que en otros sitios y vivir en ella implica tener que
afrontar frustraciones que no se dan en el resto del Per, derivadas de la confrontacin de la
pobreza cara a cara con la riqueza y de un entorno econmico y social cambiante que
amenaza la estabilidad familiar.
La incapacidad del Estado para establecer una institucionalidad capaz de dar respuesta a las
necesidades y demandas de una poblacin limea en crecimiento vertiginoso, no fue bice
para que, con el tiempo, los habitantes de la Lima Conurbana fueran creando sus propias
soluciones a los problemas ms lgidos de su localidad. Sobreponindose a la adversidad, en
los distritos conales ms pujantes algunos de esos problemas fueron pasando de rojo a mbar
e, incluso, sorprendentemente a azul, superando incluso a varios distritos tradicionales de la
Lima Central.
Este virtual milagro social fue encubado en nuevas instituciones de creacin comunitaria,
entroncadas a los valores y mecanismos de solidaridad ancestrales de raigambre provinciana,
dando impulso a una multiplicidad de redes organizativas en toda la Lima Conourbana, que
suplieron la falencia institucional estatal, haciendo que progresivamente el aumento de los
ndices de delincuencia, abandono, desnutricin infantil y precariedad de las viviendas vistos
en los conos en los 60s y 70s, fueran cediendo progresivamente, con el acompaamiento de
un gasto social del Estado orientado a proveer servicios bsicos (agua, saneamiento y
electricidad) a localidades de alta concentracin poblacional.
La dinamizacin econmica de la Lima Conourbana parti del impulso generador de empleo
inducido en tres polos de desarrollo, el poltico-econmico (Cercado de Lima), el financierocomercial (San Isidro y Miraflores) y el industrial (Callao), los cuales estn interconectados y
albergan la mayor parte de la industria manufacturera, el comercio y la banca, aunque
manteniendo relaciones econmicas predominantemente centralizadas, sin articulaciones
relevantes con los distritos perifricos.
El desarrollo econmico de los conos ha seguido a grandes rasgos tres etapas marcadas. En la
primera fue tomando cuerpo sobre la base de la autoconstruccin financiada con los ahorros
generados por los ingresos obtenidos trabajando en los conglomerados comerciales e
industriales tradicionales de esos tres polos. En un segundo momento, los ingresos de la
poblacin conourbana fueron fortalecidos por la proliferacin de negocios en los propios conos
con inversin de los excedentes de sus propios habitantes. En un tercer momento surgen
inversiones en grandes centros comerciales en desplazamiento progresivo desde zonas
mayormente de estratos socioeconmicos A y B, hacia zonas con presencia dominante de
poblacin de los estratos B y C, principalmente en el Cono Norte.

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cap. I. Diagnstico Global de la Ciudad

Cono Norte

Poltico Econmico
Toma de decisiones de
desarrollo del pas (gobierno
central, poder legislativo y
judicial, BCRP, etc.
Industrial
Puerto,
aeropuerto,
logstica
Callao

Cono Este
Lima Cercado

San Isidro y Miraflores

Concentracin en la zona
centro de la mayor parte del
empleo productivo, as como
la industria manufacturera, el
comercio y el sistema
financiero.

Financiero Comercial
Banca Privada, Financieras,
Seguros, Centros
Comerciales, etc.

Cono Sur

El crecimiento de la economa limea hoy en da ya no se sustenta en la industria, como en


dcadas pasadas, sino en el comercio y servicios diversos. El sector servicios en Lima
concentra el 81% del PBI global de la ciudad, representando el subsector comercio el 26% de
ese porcentaje. Actualmente la tendencia en los conos es hacia la bsqueda de una senda de
desarrollo como ciudades autosuficientes, cada cual, con aspiracin a convertirse en
verdaderos polos de desarrollo, como lo son Lima Cercado, San Isidro-Miraflores y Callao.
En contraste con esta marcha productivista, desde su creacin las municipalidades distritales
de la Lima Conurbana se han abocado a desempear un rol proveedor de infraestructura y
servicios bsicos y a brindar asistencialismo de carcter alimentario, sin poner mayor nfasis
a tareas que apunten a dar soporte a las aspiraciones desarrollistas de su poblacin. Entre las
actividades de mayor despliegue municipal destacan la construccin de troncales para el
tendido de las redes de distribucin de agua, desage y luz, programas de compensacin
alimentaria, asfaltado de pistas en avenidas principales, construccin de veredas y
acondicionamiento de parques, lozas deportivas, muros de contencin, escaleras, etc. Todo
un despliegue orientado a satisfacer demandas urgentes y sentidas por la poblacin, aunque
realizado de manera unilateral por cada municipalidad, obviando la coordinacin y
armonizacin de esfuerzos, y sin una amalgama con una visin amplia de desarrollo integral
como ciudad.
En esta medida, varios problemas cruciales fueron quedando en el camino e incluso
profundizndose, a falta de un accionar articulado y coordinado entre municipios y entre stos
y el gobierno central. Muchos problemas pendientes de solucin tienen que ver con el caos del
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cap. I. Diagnstico Global de la Ciudad

transporte, la baja productividad de las pymes y su dbil articulacin competitiva, la


inseguridad vial, la inseguridad ciudadana, los bajsimos niveles de educacin, la insalubridad
vinculada con la contaminacin ambiental y la falta de tratamiento de los residuos slidos.
En la percepcin de los limeos, segn la encuesta sobre percepciones de los limeos
realizada por el Proyecto Construyamos Futuro, de todos estos problemas pendientes son
cuatro los principales: La inseguridad ciudadana, el desempleo, la contaminacin y el caos del
transporte. Los rasgos ms saltantes de la problemtica en estos cuatro frentes son:
(1) Inseguridad Ciudadana
c

c
c
c

c
c
c
c

Crecimiento alarmante de la delincuencia: 3.000 violaciones, 1.200 suicidios, 26.000


robos a domicilio y establecimientos, 864 robos de vehculos, 2.500 robos de accesorios
de vehculos (Aproseg, 2001), 1,5 millones de vctimas de asalto a mano armada o al
escape (Polica Nacional del Per).
Comercio de drogas al menudeo extendido a la vista de la autoridad policial.
Proxenetismo y prostitucin clandestina extendidos y a la vista de la autoridad policial.
Ms de 1.500 pandillas de jvenes en accin de violencia, terror y muerte en sus barrios
(estimado de la MML)
Creciente nmero de muertes y heridos por accidentes de trnsito, con ndices record
internacionales.
Conductores de vehculos incapacitados tcnica y sicolgicamente, con vas en mal estado
y deficiente semaforizacin.
Reforma policial pendiente.
Creciente nmero de nios de la calle deambulando en la ciudad y consumiendo terocal.
Ausencia de medidas de defensa civil en zonas de alta vulnerabilidad ante desastres.
Falta de procedimientos eficaces par prevenir y afrontar casos de incendios de
establecimientos comerciales.

(2) Desempleo
c

c
c

c
c
c

c
c
c

El 66,6% de poblacin laboral con empleos de baja calidad sujetos a bajos ingresos o sin
empleo.
Bajo nivel de educacin de la poblacin laboral limita su productividad.
Incipiente desarrollo de las pymes en los conos de Lima limita la oferta de empleo en esas
zonas e inhibe la retencin en ellas de los jvenes que accedieron a educacin superior
universitaria.
Baja calidad de la educacin escolar primaria y secundaria e inadecuacin de sus
contenidos con las destrezas necesarias para el trabajo.
Carencia de oferta de formacin tcnica de mandos medios especializada en las
actividades pymes de cada zona.
Relacin distante entre municipalidades y colegios.
Falta de programas de educacin no escolarizada para adultos.
Restricciones de acceso al mercado por vigencia de elevados impuestos y cobros
arbitrarios de arbitrios y licencias.
Demora, burocratizacin y coimas en el otorgamiento de licencias.
Municipalidades sin enfoque de facilitacin de la competitividad econmica.
Ausencia de programas de desarrollo de cadenas y redes productivas exportadoras con
soporte multi institucional articulado y coordinado.
Escaso desarrollo de la subcontratacin como mecanismo para impulsar la vinculacin de
las pymes con medianas y grandes empresas.

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(3) Contaminacin
c

c
c

c
c
c

c
c

Carencia de reas verdes (menos de 1,8 m2/hab.) y organizacin espacial catica de


carcter horizontal y sin planificacin.
Prdida de calidad de vida y contaminacin de los ros y cuencas del Rimac, Chilln y Lurn
por relaves de las minas, desechos industriales, aguas residuales y erosin de laderas.
Ausencia de autoridad que regule y controle los cauces de los ros.
Contaminacin del litoral martimo y reducida capacidad de Sedapal para procesar las
aguas residuales generadas en la ciudad, lanzndose al mar 14 m3/s de aguas servidas
sin tratar.
Brecha estimada por financiar en infraestructura de saneamiento de US$ 2.000 millones.
Municipalidad de Lima sin injerencia en la administracin del servicio de agua y desage.
Inadecuado tratamiento de los desechos slidos y lquidos que se vierten libremente a sus
fuentes de agua.
Ausencia de plan de ordenamiento ambiental de la metrpoli.
Ausencia de marco normativo del uso del suelo urbano, de acuerdo a su vocacin y a los
niveles de vulnerabilidad de los ecosistemas.
Elevada contaminacin del aire por causa de emanaciones txicas de parque automotor
obsoleto y sobredimensionado, y anrquico rgimen de localizacin industrial.

(4) Caos del Transporte


c
c

c
c
c
c
c

Rutas largas y enrevesadas del servicio de transporte de pasajeros.


Servicio de transporte de pasajeros cubierto por ms de 47.000 vehculos tipo combis o
coasters.
Parque automotor de 1100.000 mil unidades, con 70.000 taxis y 135.000 mototaxis
(MML).
Municipalidad sin capacidad legal para controlar el transporte pblico que traslada al 80%
de las personas.
Lneas de transporte de pasajeros mayoritariamente informales y deciden sus rutas a su
libre albedro.
Interferencia de gobiernos locales provinciales ajenos a Lima en la jurisdiccin
metropolitana.
Autoridad del sector rebasada por fuerte presin de gremios de transportistas.
Ausencia de sistema de transporte pblico masivo.
Mayora de vas sin sealizacin, semaforizacin e iluminacin.
Accesos al puerto del Callao y aeropuerto internacional construidos sin criterio tcnico.
Falta de recursos financieros para emprender proyectos viales, con brecha estimada de
infraestructura de transportes de US$ 1.700 millones.
Indicadores de Posicin Econmica y Social
Poblacin
Econmicos
Turismo
Vivienda
Salud
Educacin

Poblacin Urbana

99,6%

PEA Ocupada

89,4%

PEA Subempleada

55%

Cantidad de Visitantes

824,927

Procedencia a EEUU

27%

Demanda de Viv. Insatisfecha

198,498

Abastecimiento de Agua

75,4%

Tasa Bruta de Mortalidad

4,5 x mil.

Esperanza de Vida al Nacer

77,7 aos

Tasa de Analfabetismo

3,6%

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El desarrollo integral de Lima como regin es una tarea pendiente. Para ello se requiere
transformar el actual modelo de desarrollo asistencialista y fragmentado, hacia un nuevo
modelo de desarrollo competitivo sustentado en un proceso de integracin y articulacin de
polticas transversales multidimensionales, que involucren a todos los distritos, bajo el
liderazgo de la Municipalidad de Lima. Los avances logrados hasta aqu aportan fortalezas
gravitantes en la Lima Central y la Lima Conourbana que no podran aprovecharse si no es
con ese nuevo modelo acorde con los nuevos retos del futuro, apuntando a conquistar una
posicin firme en un mundo en proceso de globalizacin.
Este modelo tendra que aprovechar la existencia de diversos conglomerados de pymes, as
como de medianas y grandes empresas con experiencia exportando o produciendo para un
mercado interno cada vez ms exigente. Del mismo modo, la combinacin de una riqueza
histrica inmarcesible dentro de la Lima Central con la innata creatividad de una poblacin
pluricultural en la Lima Conourbana, reflejada en su arte y gastronoma bullentes, podran ser
pilares sustantivos en la consolidacin de una identidad limea vigorosa, producto de una
convergencia econmica, social y cultural intra limea y al mismo tiempo inter regional, como
tambin asentada en la consolidacin de cada cono de Lima como virtuales ciudades en si
mismas, con personalidad propia.
Sobre esta base ser mucho ms fcil pasar de la lucha por la subsistencia a la lucha por
alcanzar un desarrollo integral de Lima como regin, en consonancia con un simultneo
proceso de desarrollo integral de las regiones del Per. El nuevo modelo de desarrollo en
ciernes, sustentado en las inmensas oportunidades de demanda que afloran en la aldea global
y en las redes de conocimiento como locomotora, es descentralista en contraposicin con el
modelo limeista centralista. Esta senda pasa por un compromiso social y poltico en torno a
una estrategia de desarrollo integral para Lima.

1.2 Anlisis de Problemas y Proceso Crticos


El centralismo econmico histrico de Lima ha sido la fuerza motriz de un vigoroso proceso de
inmigracin que ha moldeado la personalidad de esta ciudad. Para entenderla y atreverse a
avizorar su perspectiva futura, es inevitable partir de una elemental visin histrica.
Tras un largo perodo transicional, caudillista y polticamente catico, que cubre la primera
mitad del siglo XIX, Per como otros pases latinoamericanos - fue desarrollando una
relacin ms estrecha con el mercado mundial, como proveedor de materias primas. Este
proceso signific profundos cambios en sus estructuras internas, originando la decadencia
profunda de diversas economas regionales serranas, organizadas en funcin al feudo agrcola
y a la explotacin del oro y la plata, tan caros para el sistema colonial espaol.

1.2.1 Centralismo Econmico e Inmigracin Hacia Lima


A partir de la explotacin del guano y del salitre desde mediados del siglo XIX Lima logra
desarrollar una hegemona econmica de la cual no haba gozado ni durante el virreynato ni
en los inicios de la repblica, aprovechando su ubicacin estratgica en la costa central del
Per y su cercana a un gran puerto como el Callao. Esta posicin hegemnica de Lima se
consolida con la construccin del ferrocarril central y el desarrollo de la va Panamericana, que
la convierte en el corazn de los ejes viales La Oroya Lima Callao y Tacna Lima
Tumbes. Lima se convierte en hito obligado para comercializar y dar soporte logstico a las
materias primas en salida al extranjero, desde el algodn y el azcar, pasando por el cobre, el
zinc, la plata, el oro y la harina de pescado, entre otros. Paralela y progresivamente, apoyada
en su condicin de centro poltico administrativo del Per y burocrtico, Lima se convierte en

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un gran centro de consumo de los productos agrcolas diversos de pan llevar producidos en
las regiones.
Se va asentando as progresivamente una economa dualista, teniendo en Lima a su gran
centro comercializador y logstico de exportacin primario exportador, as como consumidor
de los productos provenientes de una economa perifrica sustentada en un agro de
subsistencia y enclaves mineros de escasos vnculos de demanda con su entorno econmico y
social provinciano.
Las disparidades crecientes entre mrgenes de ganancias e ingresos encubadas en el marco
de esta organizacin dualista de la economa se vio reflejada en una organizacin dualista de
la sociedad, de profundas disparidades tanto en los ingresos y la alimentacin, como en el
acceso a la educacin de calidad, la salud, la vivienda y servicios bsicos. Estas disparidades,
acentuadas con la industrializacin de los aos 50s del siglo XX, significaron una fuerte
acumulacin de frustracin en las poblaciones provincianas, particularmente rurales, ante la
vivencia de un presente y la visin de un futuro, sin posibilidad alguna de ejercer las ms
elementales libertades a las que aspira todo ser humano.
A Partir de los 40s toman cuerpo las grandes olas migratorias hacia Lima de poblaciones
provincianas perdedoras dentro del sistema dualista prevaleciente, en una suerte de vlvula
de escape al sistema prevaleciente, en bsqueda de oportunidades de trabajo y de
proximidad a un poder poltico tan indiferente a las demandas provincianas como interesado
en promover una industrializacin que, en su etapa inicial, slo poda aspirar a sustituir
importaciones de bienes de consumo que slo Lima estaba en condiciones de demandar.
Los migrantes eran personas de cosmovisin campesina andina con una dotacin de
conocimientos, destrezas y costumbres no necesariamente funcionales a una economa
orientada a la modernidad, a una sociedad cerrada y segregacionista como la limea y a un
Estado indiferente y excento de capacidad para entender el curso de la historia y su rol ante
l. En esa medida, su apuesta pionera por escapar al destino manifiesto impuesto por el
estatus quo, era necesariamente un camino tortuoso que tendera a reproducir las mismas
frustraciones del pasado y otras nuevas propias de su condicin de migrante rechazado en
suelo ajeno. Desde esta perspectiva, puede decirse que la irrupcin migratoria hacia Lima slo
abra un nuevo estado al sistema dualista instaurado a mediados del siglo XIX. De hecho fue
as sobre todo en los primeros aos, mientras el proceso de adaptacin, aprendizaje y
sincretismo cultural iba tomando su lento curso, generacin tras generacin, hasta
progresivamente ir creando condiciones para un desarrollo que, con un Estado eficaz y
proactivo, hubiera tomado un curso ms directo y fecundo.
La compleja problemtica econmica, social, cultural, fsica e institucional de esta Lima de
hoy, slo puede ser cabalmente entendida a la luz de su vertiginoso crecimiento demogrfico,
nutrido por una inmigracin provinciana y rural impresionante entre los 40s y principios de
los 70s. En este perodo la poblacin de Lima y Callao lleg a crecer a ritmos del orden de 4,4
y 4,9% anual de 2 a 3 veces encima del resto del pas con tasas de inmigracin que
alcanzaron un record histrico de 5,6% hacia principios de los 60s y de 5,2% hacia principios
de los 70s. Desde entonces hasta nuestros das se abre una nueva etapa caracterizada por
un crecimiento poblacional ms moderado y en proceso de desaceleracin sostenido, con
tasas de inmigracin creciendo a un ritmo menor o igual a una poblacin limea cuyo ritmo
de crecimiento tiende a equipararse con el de la poblacin del resto del pas.

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Expansin Poblacional de Lima y Callao
(Tasas Intercensales Promedio Anual)
Var. %

5,6

5,2

4,9

4,4
3,7
3,0
2,1

2,3
2,1

2,3

1,9

1,9

1,7

1,4

1940-1961

1,2

1961-1972

1972-1981

Tasa de inmigracin a Lima y Callao (Var. %)

1981-1993

1993-2005

Tasa de crecimiento poblacional Lima y Callao (Var. %)

Tasa de crecimiento poblacional Resto del Pas (Var. %)


Fuente: INEI

Elaboracin: MAXIMIXE

Para el perodo 1993-2005 se estima una tasa anual de inmigracin a Lima y Callao del orden
de 1,2%, implicando un virtual desplome frente a las tasas intercensales anteriores, de 2,3%
en 1981-1993 y de 3% en 1972-1981. Esto quiere decir que el boom migratorio hacia Lima
alcanz su pico hacia la segunda mitad de la dcada de los 60s. De hecho, el censo de 1972
arroja una participacin de poblacin inmigrante del 36%; la tasa ms alta entre todos los
censos. En el censo de 1981 esa tasa baja a 33%, para luego elevarse ligeramente a 34% en
el censo de 1993, con una proyeccin del 31% hacia 2005, indicativo del surgimiento de un
nuevo re-equilibrio demogrfico capitalino.
Estructura Poblacional de Lima y Callao
(miles de personas)

31% 2750
34% 2392
33% 1818

27%

254

73%

679

1940

35% 802

36%

1398

64%

2529

65% 1510
1961

1972

Poblacin nativa (miles de personas)


Fuente: INEI

67% 3629

1981

66%

1993

69%

6218

4735

2005

Poblacin inmigrante (miles de personas)


Elaboracin:MAXIMIXE

Como consecuencia de este proceso de intenso flujo migratorio, hoy en da Lima


Metropolitana ha llegado a congregar a un tercio de la poblacin del Per, equivalente al 45%
de su poblacin urbana, generando un PBI de US$ 20.727 que equivale al 45,6% del

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generado por todo el pas. Lima es de lejos la ciudad peruana ms industrializada,


concentrando el 55% del PBI manufacturero global. Es tambin la ciudad que congrega ms
contribuyentes al fisco (56%). La gravitacin de Lima como productora ha hecho que tambin
concentre las finanzas del pas. Su 84% de participacin en la captacin de depsitos
bancarios revela una capacidad de ahorro largamente mayor que el resto del pas, que le
sirve para apalancar colocaciones que llegan al 77% del total nacional.
Como consecuencia del proceso migratorio, Lima ha crecido enormemente y se fue
moldeando hacia fines del siglo XX con una imagen predominante de ciudad cercada y
amenazada por asentamientos humanos de migrantes sin cultura limea. Esta es la Lima de
marcados contrastes, dividida en una Lima Central histrica y a la vez moderna, de raza
mestiza y blanca y acento cultural criollo, que congrega al 33% de la poblacin de la ciudad y,
del otro lado, una Lima Conurbana, provinciana y crecientemente chola - con un Cono Norte
antiguo, un Cono Sur, un Cono Este y el Callao mirando al oeste - en la que ya habita
actualmente el 67% de la poblacin capitalina. Sin embargo, existe una nueva imagen de
Lima que comienza a consolidarse al ingresar a los primeros aos del presente siglo: no de
una sino de varias Limas convergentes y emergentes, con poblaciones de neo-limeos en
activo sincretismo con la cultura limea tradicional y la cultura de la modernidad que traspasa
fronteras a travs de las ondas de la globalizacin que se transmiten va internet, la televisin
y la radio.

1.2.2 Caos Urbanstico y Ambiental


Si bien la etapa de mayor auge migratorio de las provincias hacia Lima y Callao se
circunscribe al lapso que va de los 40s a principios de los 70s, es entre los 60s y los 80s
que se tradujo en un climax de demanda de vivienda, con un desfase explicable por el tiempo
que le toma a la poblacin infantil inmigrante el llegar a una edad ms demandante de
independencia de sus padres. Por ello, aun cuando el fenmeno vena de atrs, fueron
particularmente esas tres dcadas las ms marcadas por un intenso proceso de invasin de
tierras, ante la ausencia de un Estado capaz de organizar una oferta de vivienda y servicios
bsicos acorde con la demanda emergente.
Frente a las consiguientes demandas de vivienda, servicios bsicos, educacin y salud de las
oleadas de poblacin inmigrante, el Estado no estuvo preparado para responder preventiva y
proactivamente, ni para satisfacer con eficiencia esas demandas, ni menos an para
establecer reglas de juego compartidas y respetadas por todos. Las reglas que fue creando en
el camino para administrar las recurrentes crisis sociales motivadas por las invasiones fueron
rebasadas en la prctica por una cruda realidad social. Mientras que, en paralelo, las polticas
macroeconmicas tendan a profundizar los factores expulsores de poblacin desde las zonas
rurales, al menoscabar la produccin y la productividad agrcola e incentivar un modelo de
desarrollo industrial sustitutivo de importaciones concentrado en Lima. Siendo cada vez
menores las posibilidades de asegurar la subsistencia de la poblacin rural en sus lugares de
origen, la migracin adquira sentido econmico, mientras la invasin adquira sentido de
reivindicacin social.
En un contexto de inmigracin a Lima multiplicndose dcada tras dcada hasta los 60s, se
produjo un desarrollo urbanstico, aunque de corte informal y catico. En aos recientes la
Lima Conurbana ha seguido densificndose poblacionalmente, al atraer un influjo de
pobladores de la Lima Central huyendo de una situacin lmite de hacinamiento y riesgo de
desastre de sus antiguas viviendas.

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La Lima virreinal, fina y seorial, eje del imperio espaol en sudamrica, es una imagen que
corresponde a lo que fue su centro histrico hasta fines del siglo XIX. La Lima Metropolitana
que emerge al nuevo siglo XX, heredaba las secuelas fsicas y psicosociales de una Guerra del
Pacfico que impuso el reto de su reconstruccin fisonmica y moral, pero sin las armas de
una planificacin proyectada a dar cabida a una migracin interna y externa a tono con su
envidiable posicin geopoltica en el Pacfico Sur Oeste.
Desde entonces, la falta de planificacin y de una institucionalidad slida ha sido una
constante que marca y explica su desordenado crecimiento. A falta de ellas, progresivamente
la iniciativa vecinal, el impulso mercantilista y la invasin de tierras fueron asumiendo, una a
una, el rol desencadenante del cambio; un cambio en devenir incierto dentro de la Lima de
Intramuros, convertido en expansionismo catico dentro de la Lima Conurbana. Los intervalos
de fuerte impulso modernizador como el de la gestin presidencial de Augusto B. Legua
(1919-1931), la alcalda de Luis Bedoya Reyes (1967-1970) y la de Eduardo Dibs (19701973) si bien aportaron una cuota infraestructural notable que posicionaron a Lima en la
categora de las grandes ciudades latinoamericanas, se diluyeron como una gara de agua
limpia sobre l charco del vaco institucional y el desorden.
Aunque en magnitudes modestas comparadas con las de hoy, las invasiones de tierras en
Lima se remontan a las primeras dcadas del siglo XX, etapa formativa de los asentamientos
humanos en Comas, San Martn de Porres, San Juan de Lurigancho, Ate y Lurigancho,
posteriormente convertidos en distritos. Es en los 40s que se inicia el crecimiento explosivo
del Cono Norte de Lima, en un proceso de invasiones que dura hasta 1967, impulsado por el
desplazamiento de campesinos vctimas del despojo de tierras agrcolas, as como por la crisis
de vivienda provocada por el terremoto de 1940, al propiciar la destruccin de gran cantidad
de casas antiguas del centro histrico de Lima.
En adelante esta experiencia da pi al surgimiento de la invasin, ya no como mero fenmeno
social espontneo, sino como modelo, plan y organizacin mercantil. En 1946 la fiebre se
contagia al sur, con las invasiones de Tablada de Lurn, como tambin a la propia Lima
Central, con la toma de las laderas del Cerro San Cosme, Mendocita, Doa Isabel, el
Independiente y el cerro San Cristbal, extendindose al este en 1947, con la invasin del
Cerro El Agustino.
Hacia la primera mitad del siglo XX Lima albergaba 97 barriadas, dando cabida a 9.245
familias, cerrando un ciclo de invasiones combatidas desde el Estado, por ser consideradas
ilegales y ser vistas, en si mismas, como causa desencadenante de diversos males. En la
segunda mitad del siglo XX se abre un nuevo ciclo de invasiones incentivadas por un Estado
que pasa a concebirlas como una solucin a diversos males, antes que como causa de otros.
Aparece as el concepto de Pueblo Joven y con l un marco normativo y una institucionalidad
asistencialista desde el Estado, orientados a formalizar su territorialidad y reconocer la
distribucin de la propiedad dentro de l, as como a paliar los problemas de salud y
seguridad. A mediados de los 50s surgen los proyectos de Ventanilla (Callao) y Ciudad de
Dios (Cono Sur), como ejemplos paradigmticos del enfoque de formacin de pueblos
jvenes, siempre inducidos por lderes sociales o agentes mercantiles especializados, pero
ahora contando con el soporte promotor del Estado.
Con este padrinazgo estatal no era de extraar que en los 60s las invasiones tomaran ms
fuerza, ante lo cual el Estado respondi con una legislacin ambivalente, que prohiba nuevas
invasiones y a la vez estableca procedimientos para otorgar la titularidad de aquellas ya
efectuadas, con un proceso que duraba 10 aos, siguiendo 207 pasos administrativos. En
1961 se otorg reconocimiento y carcter jurdico a la invasin, a travs de la Ley N 13517,

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permitiendo su legitimacin frente a los derechos de terceros e, incluso, contemplando la


expropiacin cuando ella se diera en terrenos privados.
A Principios de los 60s se consolida el Cono Norte con la formacin de cuatro distritos
surgidos de la invasin, sobre la base de las barriadas Independencia y El Progreso (1960),
Tahuantinsuyo, El Carmen y El Ermitao (1961), San Martn de Porras y Comas (1967) y bajo
el impulso de un proceso de industrializacin que convirti a esa zona en principal polo de
expansin industrial de la capital. En 1969 la Ley de Reforma Agraria daba nuevo impulso a
las migraciones del campo a la ciudad, al propiciar la emergencia de un agro fragmentado de
baja productividad. Hacia fines de los 60s Lima lleg a tener 154 barriadas que albergaban a
una poblacin de 237 mil personas.
La consolidacin del Cono Sur tard hasta los 70s. Partiendo de los asentamientos
precursores de Tablada de Lurn y Ciudad de Dios, iniciados en los 40s y 50s, y continuando
con la barriada Jos Carlos Maritegui (1961). El proceso de distritalizacin del Cono Sur se
remonta a 1955, con el reconocimiento de Lurn y Pachacamac como distritos, prosiguiendo
con la creacin del distrito de Villa Mara del Triunfo en 1961 y del distrito de San Juan de
Miraflores en 1965. Un hito crucial para la consolidacin del Cono Sur fue la invasin de las
pendientes que rodean Pamplona Alta (San Juan de Miraflores) en abril de 1971, a cargo de
unas 200 familias que desencadenaron una oleada de invasiones congregantes de unas
50.000 personas, dando paso a un proceso negociado de reubicacin en un terreno plano de
2.900 hectreas a 29 km. del centro de Lima, en los arenales de Hoyada Blanca de Tablada
de Lurn, para dar nacimiento a la denominada comunidad autogestionaria de Villa El
Salvador.
En un balance, si bien los programas de titulacin de propiedades incipientes, surgidas de la
invasin de tierras, constituyen un paso obligado por los hechos consumados para emprender
la superacin de la pobreza. Dichos programas, concebidos como piedra angular del desarrollo
social, constituyen un camino equivocado, por los nefastos efectos secundarios que generan.
De un lado, porque son fuente de incentivo a la recurrente violacin de las leyes y la violencia
y, de otro lado, porque establecen una cua de desconfianza una especie de pecado original
en las personas que poseen esos ttulos de propiedad, con los cuales difcilmente pueden
acceder a un prstamo bancario, como lo demuestra la experiencia de desarrollo de las
microfinanzas en el Per y el mundo entero. La nica forma de generar ttulos de propiedad
con visos de legitimidad slidos es planificando el desarrollo urbano y generando una oferta
bien organizada de lotes de terreno o unidades de vivienda bsica debidamente habilitados.
Una oferta marchando por delante de la demanda y no siguindola atolondradamente.

1.2.3 Pobreza y Desigualdad


Si bien los niveles de pobreza y pobreza extrema en Lima Metropolitana medidos a travs
de los ingresos necesarios para adquirir una canasta mnima de bienes y servicios bsicos y
para adquirir una canasta mnima de alimentos, respectivamente son ms bajos que en el
resto del pas, a pesar de ello el ndice de pobreza se ha acentuado en aos recientes,
pasando de 31,9% en el 2001 a 34,7% en el 2002 y a 36,5% en el 2003, mientras que en
paralelo este ndice ha mostrado un retroceso en el resto del pas, al pasar de 63,9% en el
2001, a 62,1% en el 2002 y a 62% en el 2003.
Ciertamente, la tasa de pobreza extrema en Lima - medida bajo los cnones convencionales
del nivel de ingresos necesarios para adquirir una canasta mnima de alimentos es muy
pequea (1,8%) comparada con la del resto del pas (29,5%), por razones vinculadas a
condiciones estructurales de marginalidad arraigadas histricamente en el Per rural desde

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hace siglos, principalmente en zonas de sierra y selva. Sin embargo, haciendo abstraccin de
ello, es sintomtico que una metrpoli moderna como Lima tenga una tasa de pobreza no
extrema del orden de 34,7%, mayor a la del resto del pas (32,5%), indicativo de la
existencia de una amplia agenda pendiente en la lucha contra la pobreza en la ciudad capital
del Per.
Esta conviccin se refuerza por el hecho de que en Lima, al igual que en otras grandes urbes
latinoamericanas, las fras cifras de la pobreza no alcanzan a explicar ni la verdadera
profundidad y el carcter multidimensional de la problemtica que afecta a los pobres, ni
tampoco la extremada volatilidad de los ingresos de los pobres por la influencia de diversos
factores de riesgo impensables en ciudades menores o zonas rurales. De hecho, en Lima los
pobres pueden ser mucho ms vulnerables que en otras zonas del pas a complejas
condiciones de riesgo que se retroalimentan mutuamente y que afectan su nivel de ingresos y
calidad de vida.
Las familias pobres limeas se ven permanentemente expuestas a un elevado estrs familiar
derivado de una lucha diaria ms dura que en muchos otros lugares del pas para poder
alcanzar la subsistencia. Ellas viven en condiciones de vivienda, urbansticas, ambientales e
institucionales de abandono, que las expone a la latente amenaza del accionar delictivo, al
acceso libre a las drogas, al alcohol y a armas de fuego, tanto por parte de juventudes
organizadas en pandillas bandlicas, como de delincuentes comunes que atacan al paso,
violan o irrumpen en sus hogares llevndose sus escasos activos, aprovechando la fragilidad
de sus viviendas y la ausencia de efectivos policiales.
De otro lado, las condiciones de pobreza material y moral de las propias familias es un caldo
de cultivo de situaciones de intensa violencia en el hogar y discriminacin de gnero. El
desempleo y subempleo crnicos conduce a muchos a la desesperada decisin de robar para
poder llevar alimento a su familia, mientras que an aquellos que logran circunstancialmente
salir de la pobreza al acceder a mayores ingresos, recurrentemente suelen recaer
nuevamente en ella por causas tales como enfermedad, prdida del empleo, inseguridad
ciudadana, cambio en las condiciones de mercado, falta o prdida de acceso al crdito,
corrupcin en entidades pblicas y el poder judicial, restricciones de acceso al mercado,
trabas administrativas, restricciones de acceso a la propiedad, etc.
El factor salud y el factor educacional son particularmente cruciales para garantizar a los
limeos una estabilidad bsica en su calidad de vida y lograr un empleo digno. Sin embargo,
en ambos frentes Lima padece de una amplia brecha de oferta de servicios de calidad. A
manera de ilustracin, segn cifras del INEI para el ao 2004, del total de pobladores limeos
que consultan un establecimiento de salud del sector pblico (29,1%), slo el 71,2% logra
solucionar su problema de salud, frente a un 80,3% para el resto urbano y a un 88,1% para
el Per rural. Del mismo modo, el porcentaje de pobladores que no acuden a un centro de
salud, an cuando lo necesitan, llega a un 75,5%, frente a 70,9% en el resto urbano y el
65,1% en zonas rurales. Similarmente, la poblacin limea de 3 a 16 aos que no asiste a un
centro de enseanza regular porque no existe un centro de estudios a su alcance llega al
65,3%, muy por encima del 45,4% para el resto urbano y el 54,3% para zonas rurales.
En Lima Conourbana la pobreza es ms aguda que en la Lima Central, afectando al 40,4% de
su poblacin, en contraste con un moderado 14,9% en la Lima Central (2002). En
asentamientos humanos esta cifra se eleva a un preocupante 50,8%. La mayor cantidad de
poblacin pobre de la ciudad se concentra en la Lima Conurbana (84,5%), mayormente en
asentamientos humanos de reciente formacin, ubicados principalmente en los conos
(57,9%).

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Pobreza y Pobreza Extrema en Lima y Resto del Pas 1997 - 2003 *


1997

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tasa de Pobreza (%)


Per

42,7

42,4

47,5

48,4

54,8

54,3

Lima Metropolitana

25,4

24,1

31,4

38,9

31,9

34,7

54,7
36,5

Resto del Pas

49,5

49,6

53,8

52,2

63,9

62,1

62,0

18,2

17,4

18,4

15

24,4

23,9

21,6

2,3

2,4

2,7

1,6

2,3

2,8

1,8

24,4

23,3

24,6

20,3

33,2

32,3

29,5

33,1

Tasa de Pobreza Extrema (%)


Per
Lima Metropolitana
Resto del Pas

Tasa de Pobreza No Extrema (%)


Per

24,5

25

29,1

33,4

30,4

30,4

Lima Metropolitana

23,1

21,7

28,7

37,3

29,6

31,8

34,7

Resto del Pas

25,0

26,3

29,3

31,9

30,7

29,8

32,5

Per

57,3

57,6

52,5

51,6

45,2

45,7

45,3

Lima Metropolitana

74,6

75,9

68,6

61,1

68,1

65,3

63,5

Resto del Pas

50,5

50,4

46,2

47,8

36,1

37,9

38,0

Tasa de No Pobreza (%)

(*) Las cifras correponden al cuarto trimestre de cada ao. Los perodos 1997-2000 y 2001-2003 no son
estrictamente comparables, dado que para el segundo se utiliz un nuevo marco muestral a la luz del precenso de 1999. En el perodo previo la referencia fue el Censo de Poblacin y Vivienda de 1993. El total de
hogares de la muestra vari de 16.515 en el 2001 a 18.598 en el 2002 y a 4.642 en el 2003.

Fuente: ENAHO 1997-2003 (IV Trimestre)

Elaboracin: MAXIMIXE

Al interior de la Lima Conourbana, el Cono Sur registra el ms alto ndice de pobreza


(44,4%), seguido por el Cono Norte (39,5%) y el Cono Este (38,8%), aunque es el Cono
Norte el que concentra la mayor proporcin de la poblacin pobre de Lima (38,4%), dada su
mayor densidad poblacional, siguindole el Cono Este (24,5%) y el Cono Sur (21,6%).
Tmese nota que, si bien en la Lima Central la tasa de pobreza es relativamente ms baja
que en los conos (14,9%), en los barrios de estrato bajo se eleva a 31,2%, aportando el
12,6% del nmero total de pobres de la ciudad capital.
El solo hecho de que en Lima los pobres suelan interactuar con personas con patrones de
consumo y de vida diametralmente distintos, puede ser fuente de frustracin psicolgica que
puede inducir conductas propensas al conflicto social, fuente de delincuencia, mendicidad,
narcotrfico, pandillaje, prostitucin y violencia poltica. En este sentido es til conocer la
posicin del ndice de severidad de pobreza, que mide el grado de desigualdad entre los
pobres. A nivel distrital dentro de Lima dicho ndice alcanza los niveles ms altos en los
distritos de Pachacamac, Cieneguilla y Puente Piedra, mientras que a nivel de conos, el cono
sur es el que muestra mayor severidad de pobreza, seguido por los conos este y norte. Lima
Central es la zona de menor desigualdad.

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Una de las dimensiones ms importantes de la pobreza en Lima es la situacin del empleo, en


cuanto un 66,6% de la PEA limea enfrenta problemas para encontrar un empleo adecuado
(2004, trimestre I). Slo el 34,4% de la PEA limea est adecuadamente empleada, frente al
55% que est subempleada y el 10,6% que est desempleada, mostrando ambos indicadores
una tendencia ascendente desde mediados del 2002.
En Lima hay 5,7 millones de personas en edad de trabajar, de los cuales 3,7 millones estn
activos y, dentro de ellos, 3,3 millones estn ocupados. El empleo independiente es una de
las principales fuentes de ocupacin, condicin que se ha acentuado en los ltimos aos al
pasar de 29% a 35% entre 1998 y 2004, reflejando una creciente informalidad. Tambin
destaca el ascenso de la pequea empresa como fuente de ocupacin, al haber subido de
10% a 13% entre 1998 y 2002. En contrapartida la mediana y la gran empresa han
retrocedido como fuente de ocupacin, de 18% a 13%, lo mismo que la microempresa, al
pasar de 23% a 19% en ese mismo lapso.
El 78,4% de las personas ocupadas trabajan en actividades comerciales y de servicios, en
tanto el 15,1% labora en el sector manufacturero y el 5,2% en construccin. La reciente
expansin de las actividades de comercio y servicios en la Lima Conurbana y la tendencia
observada a convertir establecimientos industriales y zonas residenciales en centros
comerciales y de servicios, permite presagiar una profundizacin de esta estructura
ocupacional. Cabe destacar que el 61% del las personas que trabajan menos de 35 horas a la
semana (desempleo visible) se encuentra en el sector servicios y el 18,3% en el sector
comercio.
La PEA limea est conformada principalmente por jvenes entre 25 y 44 aos de edad, con
un bajo nivel educativo, tpicamente involucrados en mltiples actividades generadoras de
ingresos, mayormente de carcter informal. Si bien el nivel de escolaridad ha venido
creciendo lentamente en los ltimos 15 aos, la calidad educativa ha mostrado un retroceso
que induce a que la poblacin laboral se mantenga trabajando en el sector informal,
caracterizado por una baja productividad y bajos ingresos. El problema no es tanto la falta de
empleo como la mala calidad de los puestos de trabajo.
El 34,3% de las personas que trabajan en Lima tienen educacin superior universitaria o
tcnica, mientras que el 36,5% slo cuenta con estudios de secundaria completa. El resto
cuenta slo con estudios de primaria (12,6%) o secundaria incompleta (16,6%). Cerca de una
cuarta parte de la PEA ocupada est en la edad de 14 a 24 aos, mientras que un dominante
52,8% est entre los 25 y 44 aos, y un 22,6% son mayores. En Lima los ingresos de los
trabajadores son mayores mientras ms grande es la empresa en la que labora y mayor es su
nivel educativo. Una persona con estudios superiores universitarios gana en promedio ms del
doble que otra con estudios superiores no universitarios. Las diferencias son mucho menores
en los niveles inferiores de educacin, lo que revela que en Lima los estudios universitarios
son un factor determinante de la movilidad social. En la Lima Conurbana se gana menos que
en la Lima Central, en la medida que sus empresas son ms pequeas y sus actividades
mayormente informales - ofrecen puestos de trabajo de menor calidad. Esto hace que muchos
habitantes de la Lima Conurbana que acceden a estudios superiores universitarios, se
desempeen en centros de trabajo de la Lima Central.
Hay varias razones por las que la situacin de la pobreza y las condiciones de empleo en Lima
han empeorado y se sigue sin ver una luz al final del tnel. En primer lugar, ha incidido el
debilitamiento del crecimiento de Lima frente al resto del pas. Pero ms importante que ello
es la desarticulacin de los esfuerzos institucionales de lucha contra la pobreza, las
duplicidades de los programas sobre una misma poblacin objetivo que, incluso, muchas
veces no constituye un segmento vulnerable, las filtraciones de recursos por burocratizacin,
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ineficiencia y corrupcin que involucra muchas veces a personas que lideran la recepcin de la
ayuda. Definitivamente, hace falta un trabajo interinstitucional coordinado siguiendo un
enfoque integral dirigido tanto a la poblacin con ms carencias, como a la comunidad
empresarial y a la poblacin laboral asentada en los conos, que son las llamadas a ampliar las
oportunidades de empleo de calidad y elevar la productividad del trabajo y, por esa va,
elevar los ingresos.
1

Mayores Obstculos para Operar un Negocio en el Per (%)


Incertidumbre del marco legal y regulatorio

71,1

Informalidad, barreras burocrticas y excesiva regulacin

69,6

Contrabando

64,3

Inestabilidad macroeconmica (inflacin, tipo de cambio)

61,9

Corrupcin

59,6

Acceso al crdito (tipos de inters)

58,8

Crimen, robos y desorden pblico

51,6

Acceso a financiamiento externo

48,9

Acceso a financiamiento interno

42,6

Capacitacin y educacin de la poblacin activa

12,5

Acceso a terrenos

12,3

Electricidad

11,2

Transportes
Telecomunicaciones

7,6
4

1/ Porcentaje de inversionistas que consideran este asunto como obstculo

Fuente: FIAS - Barreras Municipalidades a la Inversin

Elaboracin: MAXIMIXE

1.3 Base Institucional para Afrontar la Problemtica


La construccin de una base institucional eficiente para afrontar la problemtica del desarrollo
integral de la ciudad de Lima desde una perspectiva municipalista, supone contar con una
concepcin sistmica de los aspectos sustantivos de dicha base institucional y una evaluacin
crtica de su fisonoma actual. Entre esos elementos, son destacables los siguientes:
c
c
c
c
c
c
c
c

Base doctrinal del buen gobierno municipal


Autonoma municipal, participacin ciudadana y estado unitario
Fragmentacin poltico administrativa y disfuncin de competencias municipales
Sistema de representacin municipal
Naturaleza de la relacin entre el Consejo Municipal y la Alcalda
Centralismo, descentralizacin y transferencia de competencias a los municipios
Autonoma y responsabilidad fiscal
Poltica y administracin tributaria

Para tener una visin comprehensiva de la base institucional necesaria que sustente una
estrategia de desarrollo integral para Lima, a rengln seguido se hace una breve revisin a la
fisonoma actual de los tres primeros aspectos mencionados

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1.3.1 Base Doctrinal del Buen Gobierno Municipal


Una ciudad es una concentracin de un gran nmero de personas en un espacio, las que por
su cercana unas con otras tienden a generar relaciones favorables a la divisin del trabajo, la
eficiencia, el desarrollo humano y la modernidad. Ello debido a que el asentamiento de un
gran nmero de personas orientadas a la especializacin, en interaccin permanente, en
grupos y dentro de espacios prximos unos de otros dentro de una ciudad, tiende a generar
ventajas de escala, de diversidad, de especializacin flexible y de solidaridad, que no cobran
la misma fuerza en espacios rurales o en poblados menores intensamente vinculados a la vida
rural.
Sin embargo, para que estas ventajas de vivir en una ciudad puedan dar curso a un proceso
de desarrollo integral de carcter sustentable, hace falta la existencia de instituciones
eficientes. Dentro de la ciudad tanto las relaciones entre personas como el intercambio de
mercancas no se dan en un vaco, sino en un marco de reglas de juego que son aceptadas
por todos como parte esencial de la vida cultural, las que son creadas por ley o por costumbre
como producto de hbitos y valores -, siendo mantenidas o cambiadas de acuerdo con
ciertas reglas y procedimientos que todos respetan.
En ausencia de una base institucional slida, compartida y respetada por todos, que haga
predecible la senda de conducta econmica, social y poltica de todos en particulares
circunstancias, los riesgos e incertidumbres que son tpicos de todo entorno de toma de
decisiones con informacin incompleta y asimetras de poder, llegan a ser tan grandes que
dan curso a conflictos distributivos que con facilidad derivan en virtuales batallas campales.
Para regular estas discrepancias se requiere de un orden institucional y de una tercera
fuerza que es el Estado, con poder suficiente para establecer un marco de restricciones y
obligaciones, consagradas en las instituciones y normas, formales e informales, y las escritas
en las leyes y contratos (Ayala Espino, 1999).
En buena cuenta se requiere de un rgimen de buen gobierno de la ciudad, sustentado en una
capacidad del gobierno municipal para legitimar sus decisiones con base en un desempeo
eficaz de sus funciones en correspondencia con una capacidad social de trazar y lograr
objetivos compartidos de desarrollo (gobernabilidad), as como sustentado en un estilo de
ejercicio gubernamental participativo, transparente y cooperante con los actores pblicos y de
la sociedad civil (governanza).

1.3.2 Autonoma Municipal, Participacin Ciudadana y Estado Unitario


En el contexto del gobierno que ejerce la Municipalidad de Lima Metropolitana, surge la
necesidad de desarrollar una capacidad de establecer redes decisionales eficaces entre ella y
los municipios distritales, el Gobierno Nacional y el Congreso de la Repblica, con la
participacin activa de la sociedad civil organizada. Sin embargo, existe una brecha entre la
aspiracin de alcanzar este marco de buen gobierno y los preceptos establecidos en la
Constitucin Poltica de 1993. En su Captulo XIV, ella establece que las municipalidades
provinciales y distritales son rganos de gobierno local con autonoma poltica, administrativa
y econmica, contando con un Consejo Municipal como rgano normativo y fiscalizador y una
Alcalda como rgano ejecutivo.
Es evidente que la autonoma que asigna la Constitucin a las municipalidades provinciales y
distritales, no puede ser entendida como una autonoma absoluta. Se trata, ms bien, de una
autonoma relativa, cuyos lmites tendran que ser claramente explcitos dentro del marco de

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la ley, para evitar la concepcin contradictoria de municipalidades convertidas en estados


dentro de otro Estado.
A la luz de la doctrina del buen gobierno municipal, el proceso de toma de decisiones de ste
debe hacerse con participacin ciudadana y en coordinacin entre los niveles de gobierno que
afectan a la circunscripcin municipal, con sujecin a las normas que regulan las actividades y
funcionamiento del Estado unitario. Sin embargo, la ley en el Per es siempre un terreno
movedizo propiciador de inseguridad jurdica, por lo que para evitar la inseguridad jurdica la
propia constitucin tendra que hacer alusin a los principios de participacin ciudadana y
coordinacin intergubernamental que moldean las fronteras de la autonoma municipal, para
que sta adquiera un sentido de legitimidad y seguridad jurdica.
Si bien, ante este vaco constitucional, la actual Ley Orgnica de Municipalidades (N 27972)
establece un marco para la participacin ciudadana en el proceso de planeacin local y en la
formulacin de los Presupuestos Participativos Municipales, ste es sumamente genrico,
dejando en la nebulosa el carcter del proceso de planeacin y presupuestacin, su conexin
con la toma de decisiones y el monitoreo de los objetivos, polticas y acciones planeadas. Esto
hace que en muchos casos la participacin ciudadana se haya convertido en un mero trmite
formal para cumplir con la letra de la ley.

1.3.3 Fragmentacin Poltico Administrativa y Disfuncin de Competencias


Municipales
A diferencia de la mayora de las ciudades capitales, en las que existe una sola autoridad
municipal que unifica las polticas metropolitanas, en Lima uno de los mayores obstculos
para lograr un desarrollo integral como ciudad es la fragmentacin del poder poltico
administrativo en 42 autoridades municipalidades, 2 autoridades regionales metropolitanas
Lima y Callao y dos autoridades municipales metropolitanas Lima y Callao -; todas ellas
con autonoma poltica, econmica y administrativa y actuando sobre un mismo espacio
territorial. Ello dificulta enormemente la articulacin de polticas de corte transversal, con
criterios homogneos y aprovechando las ventajas de costos y de escala para generar
proyectos de verdadera trascendencia metropolitana, as como tambin plantea una serie de
desafos al sistema fiscal.
La fragmentacin poltico administrativa derivada de este confuso andamiaje institucional se
traduce en una ambigua asignacin de competencias, la que en el marco de un sistema de
partidos polticos de carcter fragmentado y caudillista que promueve la rivalidad entre
autoridades pertenecientes a diversos partidos, arroja como resultado una propensin a la
disfuncionalidad. Ello dificulta el despliegue de polticas y proyectos consistentes que
respondan a una visin compartida a mediano y largo plazo, de potente impacto para
generar condiciones para un desarrollo integral de carcter sostenible.
Si bien la Ley Orgnica de Municipalidades trata de salvar la situacin estableciendo una
asignacin de competencias exclusivas y compartidas entre las municipalidades provinciales y
las distritales, el margen para la superposicin de funciones es enorme, mientras que el
mbito de las funciones compartidas es terreno frtil para los conflictos entre la MML y las
municipalidades distritales, as como entre municipalidades distritales vecinas, dada la
ausencia de mecanismos institucionales de coordinacin, cooperacin y la colaboracin.
An dentro de este marco institucional dificultoso, es preciso impulsar el desarrollo de
mecanismos de coordinacin, cooperacin y colaboracin entre la MML y las municipalidades
distritales, que permitan implantar soluciones efectivas a los principales problemas de la

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ciudad, que ataen a todas y cada una de las autoridades involucradas y, a la vez, coadyuven
a inducir una cultura del trabajo en equipo, interdistrital e interpartidario. Estos mecanismos
tendran que desarrollarse a partir de dos sistemas que actuaran como columna vertebral con
efectos difusores de prcticas cooperativas y colaborativas:
1) Un sistema comunicacional en lnea, que permita a la MML y a las municipalidades
distritales compartir toda su informacin acerca de los programas y servicios que vienen
siendo impulsados; y
2) Un sistema de cooperacin tcnica intermunicipal orientado a transferir las mejores
prcticas de gestin de la MML y las municipalidades ms exitosas, as como a apalancar
recursos y emprendimientos aprovechando ventajas de escala.
La presidencia regional de Lima, hoy ejercida por el alcalde metropolitano de Lima, est
llamada a despligar un rol facilitador, coordinador y articulador de ambos sistemas y de los
programas y proyectos complementarios que puedan derivarse. Territorialmente, es natural
que sean los gobiernos locales los que deban delinear y priorizar sus polticas de desarrollo
integral, con base en una estrategia previamente consensuada a nivel metropolitano o
regional, aplicando criterios claros de focalizacin del gasto y definicin de modalidades de
ejecucin, supervisin, evaluacin e impacto social universal.
Una metrpoli se vertebra y fortalece en una relacin de ida y venida entre el nivel regin, las
provincias y los distritos. En el caso de Lima esta relacin estratgica supone un
encadenamiento de competencias territoriales en las cuencas del Rimac, Chilln y Lurn, as
como en la vinculacin con el puerto del Callao, y provincias ms lejanas como Huarochir y
Canta, con las que se requiere una urgente vertebracin en las reas del transporte y el
medio ambiente, entre otros aspectos.
Pensar Lima como una unidad territorial competitiva implica sincerar los balances de gastos
de administracin, inversin y gasto social. Implica tambin aceptar que la eficiencia del
gasto metropolitano pasa necesariamente por un presupuesto multisectorial que integre de
ida y vuelta al de los municipios distritales, as como a las cuencas del Chilln, Rmac y Lurn.
Hacia all debera apuntarse progresivamente.

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II. Visin de Lima al 2021

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cap. II. Visin de Lima al 2021

II. Visin de Lima al 2021


2.1 Presentacin de la Visin
Sobre la base de las consultas realizadas por la MML a la sociedad civil, a travs de diez (10)
grupos de trabajo representativos de cuatro (4) zonas de Lima (Lima Este, Lima Norte, Lima
Sur y Lima Central), con la finalidad de identificar y sistematizar ideas fuerza que contribuyan
a la construccin de una visin compartida de desarrollo integral de Lima hacia el ao 2021,
se plantea tres opciones de Visin, a ser discutidas en un taller final que permitir obtener la
Visin Definitiva. Estas tres opciones son consistentes con las ideas fuerza consensuales
expresadas por los grupos de trabajo referidos y, adems, son coherentes con el Diagnstico
Integral de Lima (Captulo I), las premisas de la visin a largo plazo derivadas de l (Acpite
2 del presente captulo), y los resultados del sondeo de opinin realizado por la MML a travs
del Proyecto Construyamos Futuro.

2.1.1 Primera Opcin de Visin


Lima capital del turismo histrico cultural de Amrica Latina, lder del desarrollo
descentralizado y equilibrado del Per, hogar de ciudadanos libres, responsables y educados,
trabajando solidariamente en un ambiente limpio, produciendo productos y servicios de alto
valor agregado para el mundo.

2.1.2 Segunda Opcin de Visin


Lima ciudad ordenada, saludable y segura, con ciudadanos educados y cultos participando
activa y democrticamente en la construccin de una senda de desarrollo integral sustentable
y competitivo orientado a la exportacin de productos y servicios de alto valor agregado, con
oportunidades de desarrollo personal para todos.

2.1.3 Tercera Opcin de Visin


Lima. lder logstico y del diseo en la Cuenca del Pacfico Sur Occidental y capital
gastronmica de Amrica, hogar de una poblacin educada y culta que trabaja solidariamente
por un desarrollo descentralizado sustentable y competitivo del Per, y que participa activa y
democrticamente por una ciudad ordenada, saludable y segura.

2.2 Marco Referencial de la Visin


2.2.1 Sustentacin de la Visin
Las tres opciones esbozadas lneas arriba, con mayor o menor nfasis, sistetizan las ideas
fuerza de mayor consenso expresadas por la sociedad civil en los talleres organizados por la
MML, validadas por la encuesta y las entrevistas en profundidad efectuadas por el Proyecto
Construyamos Futuro, adems de las premisas que brotan del diagnstico integral de Lima.
La sistematizacin de los resultados de dichos talleres report 26 ideas fuerza, arroj un
orden de prioridad en funcin a la frecuencia de aparicin de ellas en el debate de los diez
grupos de trabajo representativos de la sociedad civil realizados en Lima Este, Lima Norte,
Lima Sur y Lima Central. Encabezan dicho orden de prioridad las siguientes ideas fuerza que
alcanzaron consenso pleno: Lima ecolgica y saludable; y Lima participativa. Inmediatamente
le siguen las siguientes ideas fuerza altamente consensuales: Lima productiva; Lima
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exportadora y comercial, competitiva, produciendo bienes y servicios de alto valor agregado;


Lima equitativa; atractiva tursticamente; Lima segura; Lima ordenada y planificada
integralmente; Lima educada y con cultura de valores. Otras ideas fuerza importantes, pero
que en el trabajo grupal tuvieron una presencia en menos de la mitad de los grupos, fueron:
Lima turstica, Lima descentralizada y Lima solidaria.
Tmese nota que, si bien los talleres fueron un punto de partida fundamental para construir la
visin de Lima, ellos constituyen un mecanismo imperfecto de recojo de las aspiraciones de la
poblacin en su conjunto. El slo hecho de que por necesidades prctivas - los talleres
hayan sido realizados con representantes o dirigentes de organizaciones de la sociedad civil y
no con la misma poblacin, hace que los resultados sean ms representativos de los intereses
o pensamientos de esa lite, antes que de los correspondientes a la poblacin misma.
Ello puede explicar la elevada prioridad reportada por los talleres a las ideas fuerza Lima
participativa y Lima ecolgica. Tambin puede explicar el que una idea fuerza tan diminante
a nivel de la encuesta realizada a la poblacin necesidad de empleos no aparesca en los
talleres tan directamente, aun cuando pueda estar vinculada a ideas fuerza tales como Lima
productiva, Lima competitiva, Lima comercial o Lima exportadora.
En la medida que la poblacin le asigna un valor supremo al factor empleo e ingresos dignos,
en la medida que constituye una demanda vinculada a su supervivencia, la visin debera
reflejar esa preocupacin primordial. Sin embargo, no necesariamente debe hacerlo a nivel
del resultado esperado (empleo e ingresos) sino a nivel de las ideas fuerza que estn en
condiciones de ser factores determinantes para poder enrumbar a Lima por una senda de
desarrollo capaz de generar esos empleos e ingresos. De all la necesidad de combinar los
resultados de los talleres, con los de la encuesta y las entrevistas en profundidad, adems de
tener que realizar una racionalizacin de estos instrumentos a la luz del Diagnstico Integral
de Lima. Al hacerlo es que se arriba a las tres opciones de visin esbozadas lneas arriba.

2.2.2 Visiones Parciales Tomadas de Entrevistas en Profundidad


Sobre la base del sondeo de opinin realizado por la MML a travs de entrevistas en
profundidad realizadas por el Proyecto Construyamos Futuro de la MML, se desprenden las
siguientes visiones parciales dadas por empresarios, alcaldes, acadmicos, ONGs y
organizaciones de base.
2.2.2.1 Visin de Empresarios
Para los empresarios, sibien los problemas de Lima no son fciles de resolver, hay lugar para
ser optimistas. El sueo de una Lima desarrollada lo ven como una meta trazable hacia el
2021, siempre que haya voluntad poltica, liderazgo poltico combinados con educacin y
civismo en la ciudadana.
Las ideas fuerza enfatizadas por ellos para una visin a largo plazo son: Lima amable, cordial,
clida, hospitalaria, educada y respetuosa. Ellos tambin coinciden con el sueo de una
ciudad integralmente desarrollada, lo que para ellos significa: seguridad, infraestructura
bsica de servicios, ordenamiento y planeamiento, educacin y cultura.
Subrayan la existencia de trabas para alcanzar esa visin, relacionadas con las conflictivas
relaciones del sector privado con el Estado y sus autoridades. El problema deriva de un
excesivo intervencionismo, impuestos y multas abusivos, e ineficiencia en el gasto de los
recursos recaudados. Para ellos esto slo podr cambiar con mayor seguridad jurdica

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cap. II. Visin de Lima al 2021

derivada de una reforma del Estado, la reduccin de la corrupcin y un mayor respeto a las
leyes.
2.2.2.2 Visin de Alcaldes
Los alcaldes entevistados son pesimistas acerca de la posibilidad de que Lima alcance el
desarrollo, vindolo como un proceso a muy largo plazo. Remarcan la necesidad de
planificacin estratgica consensuada, cambio de mentalidad y actitud por parte de las
autoridades y la ciudadana. Consideran que el alcalde de Lima est llamado a sumir el
liderazgo.
Subrayan ideas fuerza como Ciudad jardn, Ciudad solidaria, Ciudad atractiva / visitable,
Ciudad de valores y Ciudad pujante. Para ellos una ciudad integramente desarrollada est
vinculada con educacin y cultura, conciencia ciudadana, reas verdes con zonas de
recreacin y servicios bsicos eficientes. Reconocen que una de las mayores trabas es la
disfuncionalidad y falta de coordinacin entre los municipios distritales y la MML y entre los
municipios en s. Estn a favor de una alianza entre el sector privado y el pblico, pero el
primero debe recuperar confianza de autoridades, mientras el segundo debe liderar el
desarrollo.
2.2.2.3 Visin de Acadmicos
Para ellos una ciudad desarrollada debe poseer una infraestructura y servicios pblicos
adecuados (sistema de transporte ordenado y eficiente, centros de esparcimiento pblicos,
agua, desage, electricidad). Enfatizan la idea fuerza ciudad limpia, libre de contaminacin y
segura, as como la necesidad de implantar un sistema de monitoreo de opiniones de
ciudadanos, sistemas estatales a favor de creacin de empleo, mecanismos sociales que
alivien e impidan extrema pobreza, sistemas de comercializacin eficientes, formacin integral
de la persona.
Hacia el 2021 aspiran a mejoras en sistema de transporte urbano, empleo, mercado
competitivo, elevado nivel de educacin, formacin de Pymes, seguridad ciudadana, identidad
y valores comunes. Sealan que los municipios deben promover el respeto de espacios
pblicos, tratando integralmente los problemas del transporte, ornato, ambulantes y
mendicidad, estableciendo reas de recreacin, etc.
2.2.2.4 Visin de ONGs
Para los representantes de las ONGs Lima est en una etapa de transicin caracterizado por
un crecimiento poblacional ms lento que en el pasado, lo que origina un mayor enjecimiento
de la poblacin. Ello permitira recanalizar gasto que se ha venido destinando al
acondicionamiento de nuevos espacios urbanos, en mantenimiento y mejora de los ya
existentes.
Para ellos Lima debe aspirar a volverse un eje articulador entre pases sudamericanos, as
como a ser punto de entrada para cualquier programa que desee empezar a trabajar en
Sudamrica. Enfatizan que una ciudad integralmente desarrollada debe poseer servicios
eficientes y de calidad, empezando por un sistema de transportes. Asignan gran importancia
a la seguridad en la calidad de vida de la poblacin, as como a la calidad de los servicios
educativos, para desarrollar articulacin y competitividad en dinmicas regionales e
internacionales.

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cap. II. Visin de Lima al 2021

Tambin proponen crear espacios pblicos recreativos y otorgar reconocimiento pblico a


sectores marginados. Para ellos es clave fortalecer la identidad comn remozando zonas de
importancia histrica. Resaltan la importancia de la seguridad ciudadana y el rol prioritario en
ella de las redes vecinales.
2.2.2.5 Visin de Organizaciones de Base
Los representantes de las organizaciones de base desearan que Lima sea conocida por ser
una ciudad segura, as como por la honestidad de su gente, su comida y ser bonita. Tambin
esperan que se distinga por la amplia participacin de su sociedad civil.
Para ellos los aspectos que definen una ciudad integramente desarrollada son: ciudad
educada, limpia, con bajos niveles de contaminacin, segura, moral, reforma policial y del
poder judicial, necesidades bsicas de la poblacin y empleo digno. A su vez, para ellos una
ciudad integralmente desarrollada requiere de sistemas de justicia y polica intachables y
eficaces (requisito para la seguridad) y altos niveles de empleo.
Ponen nfasis en problemas sociales tales como el desempleo, el alto costo de vida, la
contaminacin y suciedad, el bajo nivel de conocimiento y respeto cvico, y la desigual
distribucin de los productos, los bienes culturales y educativos.

2.2.3 Premisas derivadas del Diagnstico Integral de Lima


El marco referencial de la visin de desarrollo integral de Lima se sustenta en las siguientes
premisas derivadas del Diagnstico Global de la Ciudad:
1. Si bien Lima sigue siendo el eje econmico del Per, no necesariamente va a seguir
jugando el rol de locomotora del crecimiento de las regiones del pas, en un contexto de
transicin hacia un nuevo modelo de desarrollo sustentado en una oferta de productos con
valor agregado orientada hacia el mercado externo, mayormente producida fuera de Lima.
2. El desborde popular iniciado en los 50s como movimiento de defensa de la subsistencia
es un proceso que ha terminado, en la medida que su principal componente la
inmigracin del campo a la ciudad ha descendido a su mnima expresin por las nuevas
oportunidades de crecimiento en el campo, as como por la reduccin de las tasas de
fecundidad en la ciudad de Lima.
3. El signo del movimiento popular actual en reemplazo del desborde popular es un proceso
de despegue popular, caracterizado por el emprendimiento hacia la generacin de
riqueza y el ansia de sentirse integrados e incorporados a tres niveles simultneos de
identidad imbrincados: el nivel conal, el nivel limeo y el nivel aldea global.
4. La senda optimista que traza hacia el futuro este nuevo paradigma de la realidad social de
Lima no est excenta de escollos. El principal es la brecha educativa que afecta a nios y
jvenes, la brecha de capacitacin tcnica especializada en los jvenes, y la brecha
educativa para tomar decisiones y afrontar riesgos en el caso de los adultos. Los riesgos
ms delicados surgen de la dinmica macro de una ciudad capital cada vez ms insegura,
contaminada, insalubre y catica.
5. Si bien la pobreza en Lima es mucho ms baja que en el resto del pas, sigue siendo un
problema agudo y en los ltimos aos se ha acentuado como consecuencia del crecimiento
rezagado de Lima frente al resto del pas, junto al fracaso de los programas sociales. De

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cap. II. Visin de Lima al 2021

persistir estos factores el resurgimiento de la pobreza puede convertirse en una tendencia


crnica.
6. La pobreza en una metrpoli grande y compleja como Lima hace a los pobres ms
vulnerables a condiciones de riesgo que se retroalimentan, afectando su nivel de ingresos
y calidad de vida, tales como el elevado estrs familiar derivado de una lucha diaria ms
dura que en muchos lugares para poder alcanzar la subsistencia. Incluso aquellos que
circunstancialmente logran salir de la pobreza estn permanentemente expuestos a
riesgos que los hace recaer en ella, tales como enfermedad, prdida del empleo,
inseguridad ciudadana, cambio en las condiciones de mercado, falta o prdida de acceso al
crdito, corrupcin en entidades pblicas y el poder judicial, restricciones de acceso al
mercado, trabas administrativas, restricciones de acceso a la propiedad, etc.
7. La idea predominante de que la Lima de hoy es una ciudad polarizada, con un centro rico
y una periferia habitada por una poblacin provinciana masivamente pobre o
extremadamente pobre, proyecta una imagen errnea de la realidad actual de una Lima
pujante, ms integrada y ms homognea econmica, social y culturalmente.
8. En los prximos aos los conos de Lima ya no tendrn la misma intensidad de migrantes
y, por ende, ya no soportarn una elevada expansin de demanda en servicios bsicos
como lo fue en el pasado.
9. Una dinmica de demanda de servicios bsicos en clara tendencia a la moderacin, implica
el surgimiento de mayores grados de libertad para canalizar recursos a desarrollar
espacios actuales, as como para consolidar la institucionalidad municipal y el marco de
sus vnculos con la sociedad civil.
10. Los limeos que liderarn el despegue popular emergente, as como sus seguidores,
demandarn una participacin cada vez ms activa en la toma de decisiones polticas. La
Lima del futuro ya empez y sus protagonistas estn principalmente ubicados en
trincheras productivas, comerciales y de intensa participacin ciudadana dentro de cada
cono de Lima.

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III. Bases de la Estrategia

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cap. III. Bases de la Estrategia

III. Bases de la Estrategia


3.1 Presentacin de las Bases
Las Bases de la Estrategia son los ejes estratgicos de carcter intersectorial que servirn
para impulsar la senda de desarrollo integral conducente a alcanzar la visin hacia el 2021. A
la luz del diagnstico y la visin para Lima al 2021, se ha determinado cinco ejes prioritarios
de la Estrategia para el Desarrollo Integral y la Reduccin de la Pobreza en Lima
Metropolitana: (i) Competitividad Econmica; (ii) Vivienda y Servicios Bsicos; (iii) Capital
Humano; (iv) Seguridad Ciudadana; (v) Gobernabilidad y Gobernanza.
Las bases priorizadas no agotan toda la gama de reas sensibles que forman parte de la
problemtica integral de la ciudad de Lima. Ellas han sido priorizadas en funcin a la
gravitacin que pueden tener como hilos conductores de la estrategia, con capacidad de
impulsar efectos concatenantes y retroalimentadores en otros sectores. Tambin se ha tenido
en cuenta las existentes limitaciones de recursos que no permiten desplegar esfuerzos de
accin en demasiados frentes, sin riesgo de perder concentracin y efectividad en la ejecucin
de la estrategia.

3.2 Anlisis Resumido de las Bases


A continuacin se realiza un anlisis resumido de las bases de la estrategia, para definirlas,
identificar los sectores claves que las influyen, derivar los objetivos estratgicos vinculados a
ellas y justificar su inclusin como parte de la estrategia:

3.2.1 Competitividad Econmica


El primer eje de la estrategia se vincula a la Competitividad Econmica, entendida como la
capacidad que tienen las grandes, medianas, pequeas y micro empresas limeas para
organizarse formando cadenas o redes productivas que puedan competir de igual a igual con
las principales empresas del mundo, en precio, calidad y servicio. Viene a ser la capacidad de
producir y vender los productos ms demandados por el mercado mundial, con las
caractersticas y condiciones de calidad ms demandadas (preferencias del consumidor),
cobrando precios suficientemente baratos respecto a la competencia. Dicha capacidad se ha
de reflejar en mayor rentabilidad, eficiencia, eficacia y solvencia de las empresas limeas, as
como en mayores exportaciones provenientes de Lima respecto a las importaciones y en
mayor penetracin de los productos limeos en los mercados internacionales.
Si bien dicha capacidad depende principalmente de los empresarios, bajo una concepcin
sistmica, tambin depende de las condiciones del entorno macroeconmico, social, poltico, e
institucional que afecta a Lima y, especficamente, depende de una accin premeditada y
vigorosa de las municipalidades para facilitar las decisiones de inversin y promover la
cooperacin y la coordinacin productiva.
La competitividad econmica ha sido priorizada como uno de los cinco ejes de la estrategia
integral de desarrollo de Lima, por considerar que en una ciudad grande y compleja como
Lima, la mejor forma de generar empleos e ingresos dignos de manera sostenible es con
empresas competitivas, capaces de articularse a cadenas productivas y de servicios
vinculadas a cadenas de valor internacionales.

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cap. III. Bases de la Estrategia

Los factores claves que influyen en la competitividad de una ciudad como Lima pueden ser
visualizados como un conjunto de ocho (8) capitales intangibles, que son:
1) Capital Macroeconmico.- Reglas de juego claras y estables a nivel de la poltica
monetaria, financiera y fiscal del gobierno central, permiten a las empresas limeas
realizar un clculo econmico confiable, sin asumir riesgos imprevisibles y desmesurados.
2) Capital Mesoeconmico.- Facilidades y polticas sectoriales que involucran incentivos o
desincentivos para la inversin en sectores especficos. Involucran reglas de juego
sectoriales, facilidades de financiamiento, factores de reputacin sectorial, instrumentos
de promocin y acceso a tecnologa, etc.
3) Capital Cultural.- Herencia histrica y cultural de una ciudad como Lima puede ser
transformada en capital, al ponerse en valor los valiosos recursos intangibles que
subyacen en los monumentos histricos, la arquitectura y las diversas expresiones
artsticas de las culturas milenarias que habitaron Lima. Las empresas estn en posibilidad
de servirse de este capital para aprovechar ventajas de diferenciacin, posicionamiento y
fidelizacin de clientes, tanto en el mercado internacional como en el mercado del turismo
receptivo.
4) Capital Humano.- Acervo de conocimientos, habilidades y experiencias de las personas
que habitan Lima, que les permite ejercer competencias generales y especializadas
acordes con las vocaciones productivas de cada zona de la ciudad (ver acpite 3.3 de este
mismo captulo).
5) Capital Social.- Redes sociales y comunitarias, asociaciones de productores y
comerciantes, asociaciones deportivas, cooperativas y diversas formas de organizacin
social que permiten articular decisiones conjuntas a favor de la competitividad.
6) Capital Logstico.- Infraestructura y servicios de transportes y logsticos, incluyendo la
vialidad necesaria para el traslado fluido y eficiente de insumos y alimentos desde las
regiones hacia el interior de la ciudad, as como para el acceso fluido y eficiente de
productos de ida y venida al puerto del Callao y el Aeropuerto Internacional Jorge Chvez.
7) Capital Ambiental.- Ciclos de inversin, produccin, distribucin y consumo sostenibles,
minimizando efectos contaminantes sobre los productos, el aire, el agua y el mar,
tendientes a mellar la sostenibilidad de los recursos de la ciudad y su entorno.
8) Capital Institucional.- Municipalidades predecibles y transparentes, aplicando
procedimientos administrativos simples, que faciliten el acceso y la permanencia de las
pymes en el mercado y que promuevan la inversin, los negocios y la formalizacin de las
actividades econmicas.

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cap. III. Bases de la Estrategia

Los Objetivos Estratgicos para este eje de la estrategia son:


1.
2.
3.
4.

Inversin privada descentralizada dentro de Lima;


Desarrollo de cadenas productivas y clusters;
Transporte, vialidad y logstica de punta;
Municipalidades dando acceso pleno al mercado a las pymes.

3.2.2 Vivienda y Servicios Bsicos


El segundo eje de la estrategia est vinculado a la problemtica de la vivienda y el
saneamiento, concebida en una acepcin amplia que vincula a las familias con su vivienda y
sus respectivos servicios bsicos, as como con el entorno urbano y ambiental en el que viven.
La priorizacin de este factor como eje de la estrategia de desarrollo integral de Lima obedece
a la enorme brecha existente en cuanto a acceso a una vivienda digna por parte de la
poblacin pobre de Lima, as como por el creciente deterioro de las condiciones ambientales
de vida de los limeos, por causa de una ostencible disminucin de las reas verdes por
habitante y la contaminacin creciente del agua y el aire y su acceso limitado en condiciones
saludables.
Los factores claves que influyen en las condiciones de vivienda y saneamiento son: el
planeamiento urbano, la propiedad de la tierra; las polticas y normas municipales de
organizacin del espacio urbano; el manejo de las cuencas del Rmac, Chilln y Lurn; las
condiciones de financiamiento de la compra de viviendas; la administracin y desarrollo de los
servicios de agua potable y saneamiento; las polticas y normas que inciden en la calidad del
parque automotor; la administracin y desarrollo de los servicios de recojo de basura y
tratamiento de los residuos slidos.
Los Objetivos Estratgicos para este eje de la estrategia son:
1.
2.
3.
4.
5.

Acceso universal a vivienda digna;


Racionalizacin del uso del espacio y priorizacin de reas verdes;
Agua de calidad para todos;
Manejo integral de residuos slidos de manera sustentable;
Limeos respirando aire puro.

3.2.3 Capital Humano


El capital humano ha sido priorizado como tercer eje de la estrategia de desarrollo integral de
Lima, debido a su potencial impacto en el desarrollo humano y comunitario de las personas,
as como en el desarrollo de la productividad y la potenciacin de capacidades empresariales
en zonas pobres, contribuyendo a su transformacin competitiva as como a reducir los
riesgos que generan inestabilidad en los ingresos y las condiciones de vida de las familias
pobres.
El capital humano es concebido como el acervo de conocimientos, habilidades y experiencias
que cada persona acumula en el tiempo, moldeando sus competencias para el trabajo y la
vida comunitaria, como producto de la inversin realizada por el Estado, la empresa privada y
la familia, en la educacin, el entrenamiento y la salud de cada quien. En tal sentido, el
capital humano puede ser fortalecido desde el Estado, la empresa, el hogar, el centro
educativo, el centro de salud, el centro deportivo y toda organizacin social con vocacin de
desarrollo.

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cap. III. Bases de la Estrategia

Los Objetivos Estratgicos para este eje de la estrategia son:


1. Analfabetismo cero;
2. Acceso universal a educacin de calidad;
3. Capacitacin tcnica de calidad internacional apoyando cadenas productivas competitivas
en cada zona;
4. Adultos capacitados en manejo de situaciones de riesgo familiar y de negocios;
5. Acceso a servicios de salud de calidad a bajo costo para poblaciones pobres.

3.2.4 Seguridad Ciudadana


El cuarto eje de la estrategia es la seguridad ciudadana, concebida como un estado de
tranquilidad pblica y social que les permita a los ciudadanos vivir sin miedo y satisfaciendo
sus necesidades bsicas para as poder ejercer plenamente sus libertades individuales. Este
estado debe reflejarse en una reduccin de los riesgos contra la integridad fsica, moral y
material de los habitantes de Lima, implicando menores ndices de delincuencia, actos de
violencia y crimen o actos que pongan en alto riesgo la vida y la salud.
La priorizacin de la seguridad ciudadana como cuarto eje de la estrategia de desarrollo
integral de Lima est plenamente justificada, desde que se trata de un problema que ocupa el
primer lugar en las prioridades de la poblacin limea, dados los crecientes ndices de
delincuencia y violencia social observados en los ltimos aos, y dada la evidente impotencia
de las instituciones para afrontar el problema con efectividad.
Los Objetivos Estratgicos para este eje de la estrategia son:
1. Lucha participativa y coordinada contra la delincuencia, la violencia y el crimen;
2. Empoderamiento de la poblacin pobre contra los riesgos de la delincuencia, la violencia y
el crimen;
3. Justicia rpida y efectiva para castigar y disuadir la delincuencia, la violencia y el crimen;
4. Promocin de la seguridad vial.

3.2.5 Gobernabilidad y Governanza


El quinto eje de la estrategia es la Gobernabilidad y Governanza. En el contexto de la
estrategia de desarrollo integral de la ciudad de Lima, la gobernabilidad es concebida como la
cualidad que tiene Lima de ser gobernable, dadas las estructuras y las cambiantes
condiciones econmicas, sociales y polticas que la afectan. La gobernanza, en cambio, se
define como la capacidad institucional de la MML y las municipalidades distritales para decidir
en nombre del bienestar de sus comunidades, la capacidad que tienen para fijar polticas
globales y/o sectoriales de acuerdo a una agenda compartida entre ellas y la comunidad, as
como la capacidad de recursos materiales y humanos que tienen para ejecutar esas polticas.
En este sentido, el reto de la governanza de la MML es mayor mientras mayores son las
necesidades y expectativas de la poblacin limea, mientras mayores son las brechas entre
dichas necesidades y expectativas frente a las responsabilidades asignadas, y entre stas y la
aplicacin eficiente de recursos para atenderlas. Justamente estas brechas se han venido
ampliando en los ltimos aos, razn ms que suficiente para considerar esta problemtica
como uno de los ejes de la estrategia de desarrollo integral para Lima.
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cap. III. Bases de la Estrategia

Los Objetivos Estratgicos para este eje de la estrategia son:


1. Desarrollo de mecanismos de coordinacin, cooperacin y colaboracin entre la MML y las
municipalidades distritales;
2. Transparencia y responsabilidad fiscal en los municipios;
3. Poltica homognea de cobro por servicios municipales para Lima, con seguridad jurdica
para todos los municipios;
4. Administracin tributaria municipal eficiente y eficaz.

3.3 Articulacin de las Bases


A partir de la articulacin de los cinco ejes prioritarios reseados lneas arriba (Competitividad
Econmica, Vivienda y Servicios Bsicos, Capital Humano, Seguridad Ciudadana y
Gobernabilidad y Gobernanza) se ha desarrollado una versin sinttica de la Estrategia de
Desarrollo Integral y de Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana. La matriz resultante
de la estrategia muestra el encadenamiento de los objetivos estratgicos de cada una de las
bases, con los anlisis sectoriales previos vinculados con las siguientes reas temticas:
Economa, Finanzas, Institucionalidad, Empleo y Pobreza, Desarrollo Urbano, Agua y
Saneamiento, Energa y Telecomunicaciones, Salud, Justicia, Transporte, Medio Ambiente,
Educacin, Capital Social y Seguridad. El enfoque de competitividad sistmica y desarrollo
sustentable aplicado, ha permitido desarrollar lneas estratgicas consistentes entre las bases
y entre cada una de ellas y las reas temticas seleccionadas.

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IV. Estrategia para el Desarrollo


y la Reduccin de la Pobreza en
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cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la


Pobreza en Lima Metropolitana
4.1 Base 1: Competitividad Econmica
4.1.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves
Como se seal en el acpite 2.1 del Captulo III, la competitividad econmica puede ser
entendida como la capacidad que tienen las grandes, medianas, pequeas y micro empresas
limeas para organizarse formando cadenas o redes productivas que puedan competir. A
mediano y largo plazo esa capacidad debe reflejarse en empresas ms rentables, eficientes,
eficaces y solventes, as como en exportaciones creciendo sostenidamente en mayor
proporcin que las importaciones y en una penetracin creciente de los productos limeos en
los mercados internacionales.
En su sentido ms elemental, la competitividad no es otra cosa que la capacidad que tiene
cada empresa y cadena productiva para competir de igual a igual, con las principales
empresas del mundo, en precio, calidad y servicio. Viene a ser la capacidad de producir y
vender los productos ms demandados por el mercado mundial, con las caractersticas y
condiciones ms demandadas (preferencias del consumidor), la mayor calidad y precios
suficientemente baratos respecto a la competencia. El resultado natural de aumentar la
competitividad de las empresas y cadenas productivas del sector es expandir sus
exportaciones, por encima del crecimiento de sus importaciones.
Bajo este enfoque, el concepto de ventaja competitiva adquiere nueva dimensin, transitando
del concepto de la ventaja competitiva bsica basada en costo-precio y calidad (que son los
requisitos mnimos para entrar al juego de la hipercompetencia), y de la ventaja competitiva
revelada (sustentada en la participacin en el mercado), al nuevo concepto de ventaja
competitiva sustentable, fundamentada en la capacidad y velocidad para aprender e innovar
en nuevos productos y procesos ms rpido que la competencia. En este marco, si bien es la
empresa la que debe competir en el mercado externo e interno, ella requiere de una
competitividad
sistmica
e
integral,
involucrando
los
niveles
mesoeconmico,
macroeconmico, internacional, institucional y social.
Para lograr la competitividad exportadora se requiere construir una cultura exportadora,
edificar una competitividad macroeconmica sobre la base de la calidad y estabilidad de la
poltica econmica y comercial, nutrir el entorno institucional de credibilidad, moldear una
competitividad logstica y, sobre toda esa base, impulsar la eficiencia y calidad de gestin de
las empresas (microeconoma) y las cadenas exportadoras (mesoeconoma).
La posibilidad de que las empresas puedan organizarse formando cadenas o redes productivas
es un punto crtico para el xito de la estrategia de competitividad. El problema principal que
atenta contra esa posibilidad es la desconfianza arraigada en las personas, que hace difcil la
generacin de vnculos de asociatividad slidos, para impulsar agendas ambiciosas orientadas
al aprovechamiento de ventajas de escala. Si bien la asociatividad se ha venido dando con
xito a nivel de accionar comunitario, cuando se trata de negocios la experiencia parece
demostrar la persistencia de resultados magros, como en el caso del conglomerado de
Gamarra, donde la ausencia de consensos ha frenado una proyeccin exportadora vigorosa.

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Una ciudad grande como Lima rene condiciones naturales que facilitan el proceso de
construccin de competitividad. La alta concentracin de personas en un espacio de por si
tiende a generar relaciones favorables a la divisin del trabajo, a la especializacin. Y
mientras ms personas especializadas trabajen en interaccin permanente, en grupos y
dentro de espacios prximos unos de otros dentro de una ciudad, surgen ms ventajas de
escala que permiten dar saltos enormes en la productividad y la eficiencia, al reducirse los
costos unitarios de producir un bien o un servicio cualquiera.
El crecimiento sostenido de la productividad es clave para que la economa de una ciudad
pueda crecer rpida y sostenidamente, generando empleos suficientes para absorber a los
jvenes que permanentemente ingresan a la fuerza laboral en busca de ocupacin.
Ciertamente la competitividad es un concepto ms amplio que el de productividad. Sin
embargo, tambin es cierto que existe una alta correlacin entre ambos, siendo por lo general
las ciudades ms productivas las que logran lugares privilegiados en el ranking de
competitividad internacional.
PBI per capita e Ingreso Familiar de Principales Regiones del Per

A falta de estadsticas de
productividad, el ingreso
PBI per capita nominal
Ingreso Familiar Mensual
US$ 2003
US$ 2003
familiar mensual y el PBI
per capita podran ser Lima
3 267
188
variables aproximativas Arequipa
2 586
127
1 635
117
que
pueden
dar
al Lambayeque
La
Libertad
1
618
91
menos una idea de la
Piura
1 329
72
posicin productiva que
2 234
113
ha alcanzado Lima en el Per
1 593
33
concierto nacional. El Resto del Per
siguiente cuadro ofrece Fuente: INEI, Cuanto
Elaboracin: MAXIMIXE
un ranking en funcin al
ingreso familiar mensual, verificndose que Lima ocupa la primera posicin, seguida de lejos
por Arequipa, Lambayeque y La Libertad. En trminos de PBI per capita Lima tambin lidera
la tabla.
La supremaca limea en ingresos y PBI per capita dentro del pas revela en parte un carcter
rentista de muchas de sus actividades econmicas, de all que su PBI per capita mantenga
una posicin inferior respecto de la mayora de principales capitales latinoamericanas (ver
Seccin 1 del Captulo I, Problemtica Integral de Lima). El que una ciudad grande como
Lima mantenga este rezago es sntoma de atrofia del proceso de divisin del trabajo tpico de
las grandes concentraciones poblacionales. Esta atrofia incide en una baja productividad de
las empresas, la que difcilmente puede hallar explicacin slo en factores econmicos. Parte
de la explicacin est abiertamente vinculada a factores de orden social e institucional, tales
como bajos niveles de educacin y salud de la poblacin, as como la baja inversin en
capacitacin por parte de las empresas, inducida en parte por los altos costos laborales, al
incentivar la contratacin temporal o informal, en lugar de la incorporacin permanente.
En el plano econmico e institucional los factores que inciden ms negativamente en la
productividad de las empresas son el acceso difcil y caro al financiamiento, los altos
impuestos, el ineficiente servicio de transporte, los sobre costos laborales, la deficiente base
tecnolgica y cientfica, la baja capacidad de innovacin tecnolgica interna, y el escaso
aprovechamiento de las tecnologas de la informacin y comunicacin derivada de un un bajo
grado de utilizacin de las computadoras y el Internet por parte de los trabajadores al revs
de lo que sucede con los jvenes que acuden a las cabinas pblicas-, aunado a una

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inadecuada infraestuctura de cmputo1. Adicionalmente, tambin inciden negativamente en la


productividad de las empresas las barreras de acceso al mercado mayormente impuestas por
municipalidades en zonas pobres, la ausencia de polticas sectoriales y la inseguridad jurdica.
Actualmente el 63,8% de los empleos de los jefes de hogar son informales (2003). De hecho,
entre 1990 y 2002 el empleo independiente subi de 31% a 35%, mientras el empleo en la
mediana y gran empresa se redujo de 18% a 13%. Estas cifras revelan no slo la gravedad
del problema de la informalidad en Lima Metropolitana, sino tambin su tendencia al
deterioro. Este estado de informalidad dominante supone un incumplimiento sistemtico de
normas y regulaciones tributarias, laborales y ambientales, entre otras.
En los aos 90s, la informalidad originaria, derivada de la falta de oportunidades de empleo
formales, no ha encontrado vlvula de desfogue en la medida que persisti e incluso se elev
la valla impositiva (impuestos ms cargas laborales) que tendran que pasar las pequeas y
micro empresas para acceder a la formalidad, a la par que se agudizaba la incertidumbre en
torno a los posibles beneficios de ser formal. La situacin se agrava a raz del programa de
ajuste ejecutado a principios de los 90s de manera abrupta, sin una secuencia temporal
ptima que permitiera impulsar un paralelo ajuste microeconmico orientado a absorber a los
excedentes laborales que fueron expelidos del mundo formal como secuela de: (i) la drstica
e innecesariamente sbita e imprevista apertura comercial externa aplicada en 1991; (ii) el
redimensionamiento (downsizing) de empresas pblicas, ministerios y entidades pblicas
diversas en 1991-1992; y (iii) el duro proceso de reestructuracin de empresas privadas tras
la crisis de liquidez inducida por las crisis asitica y rusa. En los ltimos aos, el insuficiente
crecimiento econmico, la elevacin de la carga impositiva y la sobre oferta laboral han
contribuido a exacerbar la informalidad en Lima Metropolitana.
El empleo independiente da pi a la existencia de un gran nmero de pequeas y
microempresas (pymes), que representan el 97,6% del total de empresas que operan en la
capital, las cuales absorben el 71,1% de la PEA. Hacia el 2004 slo el 34% de la PEA est
adecuadamente empleada, en contraste con un 55% que est subempleada y 10%
desempleada. Dentro del subempleo total, aquel de carcter visible viene perdiendo
participacin, mientras que el subempleo invisible viene incrementndola, por efecto del
aumento de la poblacin que trabaja en actividades informales.
El 91% de empresas limeas se dedican al comercio y los servicios, siendo mayormente
establecimientos incipientes creados por pobres en rubros mayormente orientados a atender
necesidades de la misma poblacin pobre en zonas emergentes: bodegas, restaurantes,
peluqueras, farmacias y servicios de vulcanizacin y planchado. Los establecimientos
dedicados a actividades de produccin slo representan el 7% del total.
An as, Lima es un teatro de operaciones donde han ido apareciendo diversas actividades
econmicas con presencia dominante de pymes, con elevado potencial de desarrollo.
Destacan la industria textil y de confecciones, la metalmecnica, las maderas y maderables,
la orfebrera y joyera, la artesana, la industria del cuero y el calzado, el comercio y servicios
diversos. Dentro de este ltimo destacan los servicios tursticos.
El nivel de intermediacin financiera (colocaciones / PBI) en Lima es del orden de 28,5% en el
2003, frente a una tasa de slo 6% en el resto del pas. No obstante, la intermediacin
financiera limea ha mantenido una tendencia marcadamente negativa, al haberse deslizado
1
El estudio Indicadores de Tecnologas de Informacin y Comunicacin en las Empresas publicado por el INEI el 2001, basndose en
una encuesta a cerca de 7.000 empresas, revela que la percepcin de ellas es que la TIC no redunda en una mayor productividad,
evidenciando un uso improductivo de l os recursos.

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sostenidamente desde un pico de 44,1% en 1998, en contraste con la evolucin mucho


menos empinada del resto del pas, donde el pico alcanzado en ese ao slo lleg a 10,7%.
Con todo, Lima absorbe el 76,8% del total de las colocaciones del pas. El 96,3% de ese
porcentaje son crditos comerciales bancarios, mientras que apenas 2,9% se canaliza por
empresas financieras y 0,8% por entidades de microfinanzas. En cambio, en provincias las
colocaciones realizadas por entidades de microfinanzas llegan a concentrar el 26% del total.
No obstante, cabe resaltar que en los ltimos aos los crditos dirigidos a las pymes han
crecido a alta velocidad en el pas, mientras los crditos a la mediana y gran empresa se
mantuvieron estancados. Entre 2001 y 2003 las colocaciones del sistema financiero (medidas
en soles constantes) crecieron al 2,4% por ao a nivel nacional, al retroceder los crditos
comerciales 3,5% por ao, cuando los crditos a las pymes suban 20% por ao, los crditos
de consumo 20,4% y los crditos hipotecarios 17,1%. La rpida expansin de los crditos a
las pymes obedece a una demanda grande que se mantuvo insatisfecha por muchos aos,
atendida inicialmente slo por cajas municipales y rurales y por ONGs y, en los ltimos aos,
tambin por la banca mltiple, ante su necesidad de crecer buscando nuevos nichos de
mercado.
Con todo, la mayora de pymes limeas tiene problemas de acceso al
financiamiento, sobre todo a mediano y largo plazo. Entre las principales limitantes para el
acceso al financiamiento estn el alto costo del crdito, los plazos demasiado cortos por causa
de falta de profundidad del mercado financiero, las imperfecciones del mercado de garantas
que hacen difcil y lenta su ejecucin, la burocracia bancaria y falta de entendimiento de los
negocios pyme, etc.

4.1.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos para Mejorar


En el ao 2002 el Acuerdo Nacional (suscrito por todas las fuerzas polticas representadas en
el Congreso de la Repblica y por las organizaciones representativas de la sociedad civil)
defini por consenso un conjunto de polticas de Estado a largo plazo, entre las cuales en su
dcimo sexta Poltica de Estado, propugna la bsqueda de la competitividad, productividad y
formalizacin de la actividad econmica, a fin de alcanzar un crecimiento econmico sostenido
que permita generar empleos de calidad e integrar exitosamente al Per en la economa
global. Para ello, declara imprescindible:
o
o
o

Promover el valor agregado de los bienes y servicios e incrementar las exportaciones;


Facilitar el acceso a la informacin; y
Fomentar la investigacin, creacin, adaptacin y transferencia tecnolgica.

En consonancia con esa poltica de Estado, el gobierno central ha venido trabajando en tres
frentes:
El Plan Estratgico Nacional Exportador (PENX). A cargo del Ministerio de Comercio
Exterior (Mincetur), con la participacin activa de los principales actores institucionales del
comercio exterior (mesas de trabajo), que plantea como Visin que el Per sea un pas
exportador de una oferta de bienes y servicios competitiva, diversificada y con valor
agregado. La Misin es Incrementar sostenidamente la exportacin de bienes y servicios y
promover la imagen del Per como pas exportador.
Los objetivos estratgicos del PENX son:
1. Desarrollar la oferta exportable
2. Facilitar el comercio

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3. Desarrollar los mercados de destino


4. Desarrollar una cultura exportadora
El Plan Nacional de Competitividad (Per Compite). A cargo de la Comisin Nacional
de Competitividad, asignada a la Oficina del Primer Ministro, plantea medidas para reforzar la
articulacin productiva, fomentar mejoras en la oferta de financiamiento, promover el
gobierno electrnico, reducir sobre costos e ineficiencias en la cadena logstica de comercio
exterior y fortalecer y simplificar la estructura del Estado. Contempla ocho factores claves
(Apertura, Gobierno, Mercado Financiero, Tecnologa, Gerencia, Mercado Laboral,
Institucionalidad e Infraestructura) para elevar la competitividad de las empresas y competir
con xito en la economa mundial.
El Plan Nacional de Transporte Multimodal. A cargo del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (MTC), busca contribuir a reducir las ineficiencias logsticas y sobrecostos en
la cadena de comercio exterior, va la ampliacin de la red de carreteras y la modernizacin
de los puertos y aeropuertos. El plan considera la participacin de la inversin privada bajo la
modalidad de concesiones.
El Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP). A cargo de la Autoridad Portuaria
Nacional (APN), se plantea lograr el pleno desarrollo del Sistema Portuario Nacional, con un
puerto nacional actuando como hub o puerto pivote subregional en la Costa Oeste de
Sudamrica, facilitanado su conversin y funcionamiento como puerto concentrador y
transformador de carga para servir a los puertos alimentadores, tanto nacionales como de
otros pases, consolidndose como el sistema portuario lder en la regin. El plan promueve la
inversin privada en puertos, orientada a la modernizacin y optimizacin de la
infraestructura y el equipamiento portuario, buscando reducir los costos logsticos.
Adicionalmente, los ministerios de la produccin y de agricultura han venido desarrollando
esfuerzos parciales para el desarrollo de cadenas productivas dentro de sus respectivos
sectores. Esfuerzos similares, aunque ms fragmentados y de menor rigor, se vienen
haciendo en Foncodes para zonas de pobreza del interior del pas, y en algunos gobiernos
regionales. Muchos de estos esfuerzos cuentan con respaldo de cooperacin internacional,
aunque sin seguir una metodologa que permita una evaluacin consistente de los avances.
De todos estos esfuerzos pblicos por mejorar la competitividad, el principal hasta aqu ha
sido el PENX, impulsado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. El PENX no es slo
un plan global, sino que ha derivado en un sistema de planes operativos, habiendo
desplegado un Plan Maestro de Facilitacin del Comercio Exterior, Planes Operativos
Sectoriales (POSE) y Planes Operativos Regionales (PERX). El Plan Maestro de Facilitacin del
Comercio Exterior abarca polticas y acciones concordadas con los diversos actores de la
comunidad de comercio exterior, para aspectos como la operatividad aduanera, el transporte
terrestre, el transporte martimo, el transporte areo y los servicios logsticos respectivos. Los
POSE abarcan los sectores Agropecuario y Agroindustria, Artesana, Forestal y Maderables,
Pesca, Acuicultura, Industria Qumica, Industria Metalmecnica, Industria Siderometalrgica,
Servicios de Ingeniera, Servicios de Consultora Empresarial, Servicios de Tecnologa de la
Informacin y Servicios Mdicos y Odontolgicos. Los PERX estn pensados para cada regin
del pas, estando acabados hasta la fecha los planes para ocho regiones.
Todos estos planes conformantes del PENX no se limitan a establecer polticas y acciones
vinculadas con el desarrollo de los mercados de destino, sino que ingresan de lleno al frente

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del incremento de la oferta exportadora y, por esa va, incluyen estrategias amplias e
integrales orientadas a la mejora de la competitividad. Una virtud adicional remarcable del
PENX es que la formulacin de cada uno de sus planes ha sido realizada con una amplia
participacin de todos los agentes involucrados directa o indirectamente, lo que le permite
contar con un amplio soporte de las autoridades de diversos sectores, as como de los
gremios empresariales. Sobre esta base muchas de las polticas y acciones contempladas se
vienen ejecutando con buen nivel de progreso.
El Plan Per Compite no ha tenido ese mismo mpetu, habiendo sufrido retardo en su
formulacin y en su ejecucin. Recientemente, al asumir el Ministerio de la Produccin el
liderazgo de la Comisin Nacional de Competitividad, se le ha vuelto a dar dinamismo al
proceso de formulacin del plan. Se aguarda que en julio se est aprobando una versin
oficial, aunque de all en adelante est por verse cul va a ser la institucionalidad que va a
empujar su ejecucin. Un riesgo a la vista deriva del hecho que, en la medida que la
competitividad se convierta en un tema de moda conforme se acercan las elecciones del
2006, todas estas iniciativas puedan superponerse unas con otras, por conflictos de
competencia entre instituciones, lo que redundara en duplicidad de esfuerzos, prdidas de
recursos y de tiempo.

4.1.3 Anlisis del Marco Institucional


La competitividad de Lima depende, en primera instancia, del marco institucional
macroeconmico existente a nivel del Per. Hasta 1990 el Per aplic un modelo de desarrollo
inspirado en el intervencionismo econmico del Estado como palanca de bienestar general,
cuyos resultados fueron catastrficos al derivar en hiperinflacin, recesin y niveles de
pobreza que hasta hoy son record histricos.
En agosto de 1990 y durante esa dcada se pas a un modelo de desarrollo sustentado en la
apertura del comercio exterior, la liberalizacin del mercado financiero, una poltica monetaria
sustentada en metas de inflacin y flotacin sucia del tipo de cambio, la liberalizacin de los
mercados internos y la privatizacin de empresas pblicas. Este modelo tuvo resultados muy
positivos en el plano de la estabilizacin econmica al lograr bajar la inflacin de manera
consistente a niveles internacionales, aunque no logr condiciones para un desarrollo
competitivo sostenido capaz de reducir drsticamente las condiciones de pobreza que afecta a
ms de la mitad de la poblacin.
Entre el modelo intervencionista de los 70s y 80s y el modelo liberalista del os 90s existe un
gran vaco conceptual que no ha sido llenado hasta hoy. En los 90s las polticas de ajuste
estructural fueron implantadas de manera abrupta, sin un planeamiento sustentado en una
secuencia ptima que tuviera en cuenta la necesaria consistencia temporal de las reformas y
la necesaria reingeniera institucional que deban sustentarlas para hacerlas irreversibles. Se
supona implcitamente que la apertura de la economa conjugada con la liberalizacin de los
mercados internos generara automticamente mercados eficientes, al propugnar una
adecuada asignacin de los recursos va mayor competencia internacional y precios relativos
de equilibrio. Al hacerlo, se soslay el sustrato institucional que subyace detrs de cada
mercado y del cual depende en gran medida el funcionamiento eficiente de los mismos.
4.1.3.1 Marco Normativo Constitucional
Durante los ltimos aos de los 90s y hasta el 2005 es muy poco lo que se ha hecho desde el
Estado por profundizar el proceso de reforma estructural sobre bases institucionales ms
slidas. Antes bien, en esos aos la prdida de liderazgo poltico y la crisis de

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representatividad poltica han venido alimentando un proceso de desinstitucionalizacin


peligroso. A pesar de ello, debe subrayarse que el Per mantiene normas constitucionales y
legales vigentes que consagran principios esenciales para garantizar un marco jurdico
favorable a la inversin privada y la competitividad, aun cuando exista incertidumbre en que
ellas se respeten en toda circunstancia. La Constitucin Poltica de 1993 consagra las
siguientes instituciones:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Libre iniciativa privada en un marco de economa social de mercado y pluralismo


econmico.
Libertad de trabajo, empresa, comercio e industria.
Rol subsidiario del Estado en la actividad econmica.
Libre competencia y combate al abuso de posiciones dominantes en el mercado.
Libertad de contratar.
Facultad del Estado de establecer garantas y otorgar seguridades mediante contratos ley.
Igualdad en el trato para la inversin nacional y extranjera.
Posibilidad de someter controversias en las que participa el Estado a tribunales arbtrales
nacionales o internacionales.
Garanta de libre tenencia y disposicin de moneda extranjera.
Inviolabilidad de la propiedad y establecimiento de causales excepcionales que facultan
una expropiacin previo pago justipreciado
Principio de igualdad ante la ley en materia tributaria
Reconocimiento que ningn tributo puede tener efectos confiscatorios.

4.1.3.2 Tratamiento a la Inversin


El marco legal de tratamiento a las inversiones se basa en el principio de trato nacional. Las
inversiones forneas son permitidas sin restricciones en la gran mayora de actividades
econmicas y no requiere de autorizacin previa por su condicin de extranjera. La
adquisicin de acciones de propiedad de inversionistas nacionales es completamente
permitida, tanto a travs del mercado burstil como a travs de operaciones extraburstiles.
Toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue
conveniente. Se ha derogado toda disposicin legal que fije modalidades de produccin o
ndices de productividad, que prohba u obligue a la utilizacin de insumos o procesos
tecnolgicos y, en general, intervenga en los procesos productivos de las empresas en funcin
al tipo de actividad econmica que desarrollen, su capacidad instalada, cualquier otro factor
econmico similar, salvo las disposiciones legales referidas a la higiene y seguridad industrial,
la conservacin del medio ambiente y la salud.
La inversin extranjera se puede dar libremente en cualquiera de las formas empresariales
reconocidas por la ley, bajo las siguientes modalidades:
o
o
o
o
o
o

Inversin Extranjera Directa, como aporte al capital social.


Aportes para el desarrollo de joint-ventures contractuales.
Inversiones en bienes y propiedades ubicados dentro del territorio nacional.
Inversiones en cartera.
Las contribuciones tecnolgicas intangibles.
Cualquier otra modalidad de inversin que contribuya al desarrollo del pas.

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Los inversionistas nacionales o extranjeros tienen los siguientes derechos bsicos:


o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Recibir un trato no discriminatorio frente otro inversionista.


Libertad de comercio e industria y la libertad de exportacin e importacin.
Posibilidad de remesar libremente al exterior las utilidades o dividendos, previo pago de
los impuestos que le correspondan.
Derecho a utilizar el tipo de cambio ms favorable existente en el mercado para el tipo de
operacin cambiaria que se trate.
Derecho a la libre reexportacin del capital invertido, en el caso de venta de acciones,
reduccin de capital o liquidacin parcial o total de las inversiones.
Acceso irrestricto al crdito interno.
Libre contratacin de tecnologa y remesa de regalas.
Libertad para adquirir acciones de propiedad de inversionistas nacionales.
Posibilidad de contratar en el exterior seguros para su inversin.
Posibilidad de suscribir con el Estado Convenios de Estabilidad Jurdica.

4.1.3.3 Marco Tributario


A principios de los 90s se implant en el Per un sistema tributario de pocos impuestos con
capacidad recaudatoria, de fcil recaudacin, neutros y consistentes con los principios de
equidad y promocin de la eficiencia econmica. As, la reforma redujo drsticamente el
nmero de impuestos, exoneraciones e incentivos, dando frutos evidentes en sus primeros
aos, al impulsar la presin tributaria desde un nivel de 4% del PBI en 1990 hasta 14,1% en
1997. Sin embargo, la carencia de un amplio acuerdo social y poltico que respaldara esta
reforma hizo que, con el tiempo, las presiones sociales impulsaran una proliferacin catica
de exoneraciones e incentivos, sin una concepcin estratgica competitiva detrs y sin
mecanismos de monitoreo efectivos para evaluar sus resultados.
Antes que incentivos para aumentar la produccin, las exportaciones y la productividad, se
trat de una distribucin de ddivas y privilegios sin impacto competitivo. En su intento de
compensar la consiguiente merma de ingresos tributarios derivada de la catica
discriminacin impositiva, el gobierno recurri a impuestos anti-tcnicos y altas tasas
impositivas. La merma de ingresos tributarios no slo obedeci a lo dejado de recaudar de los
agentes directamente exonerados, sino tambin de la creciente proclividad a la evasin y el
contrabando desde zonas exoneradas hacia zonas no exoneradas o hacia beneficiarios no
conformantes del grupo objetivo al que supuestamente estaba dirigida la exoneracin. A ello
se suman las enormes prdidas de eficiencia econmica, al distorsionar la asignacin de
recursos entre agentes econmicos y sectores y al incrementar los costos de la administracin
tributaria.
Buena parte de estos beneficios tributarios han tendido a ampliarse con el tiempo y, adems,
han generado un efecto imitacin en otros sectores de contribuyentes no favorecidos por
exoneraciones. Las exoneraciones caticas se han convertido as en una salida poltica fcil,
sustituta ineficiente a la ayuda directa va gasto pblico canalizado estrictamente hacia los
grupos beneficiarios objetivo.
Actualmente el sistema tributario base del Per se sustenta en cinco impuestos: Impuesto a
la Renta de las Personas Jurdicas, Impuesto a la Renta de las Personas Naturales, Impuesto
General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo y Aranceles de Importacin.
Adicionalmente, el actual gobierno ha introducido dos impuestos de carcter anti-tcnico: el
Impuesto Temporal a los Activos Netos y el Impuesto a las Transacciones Financieras.

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El impuesto a la renta se aplica sobre las rentas obtenidas por los contribuyentes domiciliados
y no domiciliados en el pas, slo con respecto a la renta proveniente de fuente peruana. En el
caso de empresas, el impuesto se aplica sobre cualquier ganancia o beneficio derivado de
operaciones con terceros, as como sobre el resultado por exposicin a la inflacin
determinado al cierre de cada ejercicio econmico. Para el caso de las personas domiciliadas,
el impuesto a cargo de las personas jurdicas se determina aplicando la tasa del 30% sobre su
renta neta, mientras que el impuesto a cargo de las personas naturales se determina
aplicando sobre la renta neta global anual una escala progresiva acumulativa del 15% hasta
27 UITs, del 21% por el exceso de 27 UITs y hasta 54 UITs y del 30% por el exceso de 54
UITs. Los dividendos y otras formas de distribucin de utilidades recibidas de las personas
jurdicas pagan 4.1%.
El Impuesto General a las Ventas se aplica sobre la venta en el pas de bienes muebles, la
prestacin o utilizacin de los servicios en el pas, los contratos de construccin, la primera
venta de bienes inmuebles que realicen los constructores y la importacin de bienes. La tasa
aplicable es del 19%, la cual incluye la tasa de Impuesto de Promocin Municipal (2%). En el
IGV se aplica el Rgimen de Recuperacin Anticipada, que devuelve el IGV pagado en las
importaciones y/o adquisiciones locales de bienes de capital realizadas por personas que se
dediquen a exportar o cuya venta est gravada con dicho impuesto, sin que la persona haya
iniciado an sus actividades comerciales.
El Impuesto Selectivo al Consumo grava la venta en el pas, a nivel de productor y la
importacin de bienes tales como cigarrillos, bebidas alcohlicas, agua gaseosa y mineral,
artculos de lujo, combustibles, juegos de casino y apuestas. La tasa vara entre 2% y 125%.
El Arancel de Importacin aplica una tasa de cinco niveles (0, 4, 7, 12 y 20%), arrojando un
promedio ponerado de 10,24% (junio 2005). Para el caso de algunos productos agrcolas
sensibles se aplica un derecho arancelario adicional de 5 puntos sobre las tasas de 4%, 12%
y 20%, lo que en la prctica extiende los cinco niveles bsicos a ocho. Adicionalmente se
aplica regmenes complementarios de perfeccionamiento aduanero, tales como el rgimen de
admisin temporal, el drawback y la reposicin de mercancas en franquicia. La admisin
temporal suspende los derechos y gravmenes para el caso de mercancas destinadas a
proceso de transformacin para su posterior exportacin. El drawback permite una
restitucin del 5% de los derechos arancelarios, como consecuencia de la exportacin de
mercancas, siempre que ellos hayan gravado la importacin de las mercancas contenidas en
los bienes exportados o consumidos durante su produccin. El rgimen de mercancas en
franquicia permite la importacin con exoneracin automtica de derechos arancelarios y
dems impuestos que gravan la importacin, para el caso de mercancas que habiendo sido
nacionalizadas, hubiesen sido transformadas en un producto final y hayan sido objeto de
exportacin.
4.1.3.4 Libre Competencia y Acceso al Mercado
El orden legal le asigna al Estado un rol facilitador y de vigilancia de la libre competencia,
combatiendo toda prctica que la limite a travs del Instituto Nacional de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual (Indecopi). Este organismo es el encargado de velar por el
cumplimiento de las normas legales de Defensa de la Competencia y proteger el mercado de
las prcticas monoplicas que resulten controlistas y restrictivas de la competencia que
generan un abuso de posicin de dominio en la produccin y comercializacin de bienes y en
la prestacin de servicios, as como de las prcticas que generan competencia desleal y de
aquellas que afectan a los agentes del mercado y a los consumidores.

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Compete a Indecopi controlar y sancionar la aplicacin de prcticas de dumping y subsidios;


ejercer la defensa del consumidor, as como velar por el cumplimiento de las normas que
sancionan las prcticas contra la buena fe comercial; defender las normas referidas al libre
comercio, y el control de las disposiciones que establecen restricciones para-arancelarias; as
como la revisin de los actos y disposiciones de las entidades de la Administracin Pblica,
incluso del mbito municipal o regional, que impongan barreras burocrticas que impidan u
obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes econmicos en el
mercado. Indecopi tambin vela por la proteccin de los derechos de propiedad intelectual en
todas sus manifestaciones.
En particular, es pertinente tratar la Procedimientos iniciados segn origen de la barrera 2003
institucionalidad pertinente al libre
Barreras
acceso al mercado, en la medida que
Burocrticas
afecta
a
muchas
pequeas
y
del Gobierno
microempresas.
Las
barreras
Central
14%
impuestas desde el Estado tendientes
a inhibir el libre acceso al mercado son
Barreras
nocivas porque generan sobre-costos
Barreras
Burocrticas
innecesarios al sector pblico, las
Burocrticas de
Municipales
empresas y los ciudadanos. Tambin
Gobiernos
74%
porque
elevan
los
costos
de
Regionales
12%
transaccin, desalientan la iniciativa
Total: 93 procedimientos
privada e incentivan la informalidad. El
74% de las barreras burocrticas que Fuente: Comisin de Acceso al Mercado del Indecopi
evala la Comisin de Acceso al
Mercado de Indecopi provoenen de municipalidades, el 14% del gobierno central y el 12% de
los gobiernos regionales. Estas cifras revelan que este tema constituye un tema de agenda
esencial de las municipalidades en lnea con su visin de contribuir a elevar la competitividad
de la ciudad.
La Comisin de Acceso al Mercado de Indecopi tiene como finalidad eliminar las barreras
burocrticas ilegales y/o irracionales que afecten a los agentes econmicos, velar por el
cumplimiento de las normas sobre simplificacin administrativa, y garantizar el libre trnsito
de bienes y personas en el territorio
Procedimientos iniciados por tipo de barrera
nacional. De acuerdo a la normatividad
burocrtica durante 2003
vigente, barrera burocrtica es todo
acto administrativo o disposicin
Cobros por
(reglamento administrativo) que tiene
arbitrios
20%
por efecto impedir u obstaculizar el
TUPAs
acceso o permanencia de los agentes
Cobros por
31%
econmicos en el mercado. Se
anuncios
8%
manifiesta generalmente como una
exigencia de requisitos, obligaciones y
Cobros por
cobros, impedimentos o limitaciones a
formatos
la actuacin libre de los agentes
7%
econmicos.
La
ilegalidad
de
una
barrera
burocrtica deviene de contravenir la
normatividad
vigente,
tanto
por
razones de fondo como de forma. Las
razones de fondo acontecen cuando la

Cobros por obras


en la va pblica
22%

Licencias de
funcionamiento
12%

Fuente: Comisin de Acceso al Mercado del Indecopi

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entidad que impone la barrera carece de competencias para establecerla o, en general, si


contraviene una norma general imperativa. Una barrera es ilegal por razones de forma
cuando no utiliza el instrumento legal idneo, no cumple con los procedimientos establecidos
para su aprobacin, o no cumple con los requisitos necesarios para su vigencia y exigibilidad
(publicacin, ratificacin, etc.).
Una barrera burocrtica es irracional cuando el acto o la disposicin, o las exigencias que de
l o ella se deriva son contrarias a las prcticas y principios de orden lgico, razonable y
proporcional. Para ello la Comisin de Acceso al Mercado analiza si la barrera burocrtica
responde al inters pblico, es proporcional a los fines que se pretende alcanzar, constituye
una de las opciones menos costosas para los agentes econmicos.
Actualmente el 31% de las barreras impuestas por organismos pblicos estn vinculadas con
su Texto Unico de Procedimientos Administrativos (Tupas), el 22% con cobros por obras en la
va pblica y el 20% por cobros por arbitrios.
La problemtica del cobro de arbitrios se ha convertido en uno de los temas ms lgidos, en
la medida que muchas municipalidades los vienen cobrando sin cumplir con las exigencias de
legalidad y racionalidad que estipula la ley. Las muncipalidades aducen que la legislacin
vigente en materia de arbitrios municipales es de difcil aplicacin. Sin embargo, es un hecho
que en el intento de adecuarse al marco legal vigente, muchas municipalidades han incurrido
en incumplimiento de normas contempladas en la ley para la determinacin del monto del
cobro de arbitrios. En virtud de ello, el Tribunal Fiscal e Indecopi han declarado la existencia
de cobros ilegales de arbitrios. Incluso el Tribunal Constitucional ha declarado dichos cobros
como inconstitucionales.
El incumplimiento de la ley en los trminos sealados por el Tribunal Constitucional, origina
los siguientes inconvenientes:
o

Posibilidad de que los ciudadanos puedan solicitar la devolucin de los pagos por arbitrios
de perodos pasados, declarados ilegales o inconstitucionales.

Posibilidad de que los ciudadanos se resistan a pagar arbitrios en el futuro, en cuanto


subsista un desalineamiento entre el marco legal vigente y la capacidad real de las
municipalidades para adaptarse a l y aplicarlo con correccin.

Amenaza latente de que los servicios pblicos dejen de ser prestados o atendidos
debidamente ante la imposibilidad de contar con recursos para financiarlos, mientras
subsista ese desalineamiento.

Otro foco que da origen a barreras burocrticas que restringen el acceso al mercado de las
pymes es el de las licencias de funcionamiento. Muchas municipalidades vienen exigiendo
requisitos adicionales a los previstos en sus respectivos Tupas, o tambin la tramitacin de
sus respectivos procedimientos no respetan los plazos previstos para la tramitacin de las
licencias de funcionamiento ni la aplicacin de los silencios administrativos previstos.
Algunas municipalidades, adems de exigir la tramitacin de las licencias de funcionamiento
ordinarias, exigen tambin la tramitacin de licencias de funcionamientos especiales por
conceptos que no estn permitidos por el ordenamiento legal vigente.
En el caso de la tramitacin de licencias de funcionamiento provisionales por parte de las
pymes, las municipalidades vienen haciendo caso omiso al rgimen promocional previsto en la

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ley y exigen requisitos adicionales a los previstos en dicho rgimen promocional, obligando a
tramitar - previamente a la tramitacin de las licencias de funcionamiento provisionales - el
certificado de compatibilidad de uso y zonificacin, informacin que poseen las propias
municipalidades, correspondindoles de acuerdo a ley evaluar dichos aspectos en el mismo
trmite de las licencias de funcionamiento provisionales.
Se ha identificado casos de municipalidades que, en lugar de facilitar el acceso a los
formularios y formatos a los administrados, vienen estableciendo el pago por la obtencin de
los mismos desnaturalizando la finalidad de su utilizacin, convirtiendo su empleo en un costo
adicional e innecesario, contraviviendo los principios de simplificacin de los procedimientos
administrativos.
Algunas municipalidades no cumplen con aprobar y publicar sus Tupas conforme a ley,
publicando eventualmente slo la norma que aprueba el respectivo texto, omitiendo la
publicacin de su contenido, impidiendo as que las pymes puedan conocer previamente los
requisitos y costos que deben asumir en la tramitacin de procedimientos administrativos.

4.1.4 Estrategia para la Competitividad


La posibilidad de vitalizar un escenario de una Lima competitiva, en principio, estara
supeditada como hasta aqu- a que los diversos esfuerzos realizados desde el gobierno
central germinen. Sin embargo, esta posibilidad se ve restringida por varios factores:
o

Esfuerzos gubernamentales ambiciosos y dispersos, tanto en las reas temticas que


abarcan, como en los enfoques y liderazgos.

Abandono o letargo en reas temticas que constituyen la razn de ser de la participacin


del gobierno central en el tema de la competitividad, por falta de voluntad poltica:
reforma tributaria, operatividad aduanera, concesin de puertos, reforma del Estado,
reforma educativa, reforma de la salud, ley de aguas, ley de tierras, etc.

Descalce entre agenda de la competitividad y la agenda poltica del gobierno central y el


congreso, en vsperas de elecciones.

Brecha entre polticas ambiciosas de competitividad y la capacidad para gerenciarlas.

A la luz de ello, el escenario ms probable para Lima en los prximos dos o tres aos sera el
del status quo, con los avances que buenamente puedan darse por el lado del Mincetur, que
es el organismo que se muestra ms activo, dentro de un entorno de reglas de juego (que no
dependen de dicho organismo) que son desfavorables para la competitividad, particularmente
en lo que concierne al impulso de las pymes y su concurso en cadenas productivas articuladas
orientadas a la exportacin.
Un escenario alternativo es el de una MML trabajando en concierto con las municipalidades
distritales en una agenda de competitividad focalizada y articulada a toda una estrategia de
desarrollo integral de la ciudad, sin esperanza de una mejora sustantiva en el actual marco de
reglas de juego que afecta la competitividad y que compete al gobierno central y el congreso.
En este sentido, el trabajo concertado de la MML y las municipalidades distritales de la ciudad
capital, tendran que apoyarse en el aprovechamiento de las oportunidades que emanan de su
entorno: (1) Presencia de empresas con elevado poder econmico y financiero; (2) ubicacin
geogrfica central, con infraestructura carretera articulante en el eje norte-sur y este-oeste y

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acceso a un gran puerto y aeropuerto cercanos uno del otro; (3) disponibilidad de alta
tecnologa de la informacin y comunicacin; (5) presencia de aglomeraciones empresariales
con potencial de desarrollo en los conos; (6) concentracin de cadenas productivas altamente
integradas, con presencia de cadenas comerciales y servicios de apoyo intensivos en capital
humano; (7) posesin de un patrimonio natural, cultural e histrico con elevado potencial
turstico; (8) vocacin ntida como ciudad por el turismo histrico cultural y la gastronoma;
(9) vocaciones definidas en actividades con futuro exportador por parte de las pymes de cada
zona de Lima; (10) creciente nmero de empresas limeas grandes, medianas y pequeas
con experiencia exportadora exitosa; y (11) Capacidades y experiencias de Mincetur y
organismos conexos, y recursos de cooperacin atraibles desde programas orientados a la
competitividad.
Apoyndose en el aprovechamiento de esas oportunidades, la estrategia de la MML tendr
que orientarse a superar las siguientes debilidades que obstaculizan la competitividad de la
ciudad capital: (1) elevada informalidad y subempleo; (2) centralizacin econmica en su
zona central, con un sistema de transporte y de trnsito caticos, traducidos en altos costos
sociales por elevado consumo de combustibles, deterioro prematuro de medios de transporte
y prdida de tiempos en el transporte de personas y carga; (3) fragmentacin del poder
poltico en pequeos municipios, y descoordinacin inteer municipios que inhibe la viabilidad
de proyectos con rendimientos a escala; (4) obsolescencia y emisin de gases txicos del
parque automotor, inductores de altos costos sociales por inseguridad vial, muertes y
enfermedades; (5) infraestructura portuaria obsoleta y deficitaria y servicios logsticos caros e
ineficientes internacionalmente; (6) incertidumbre regulatoria y barreras burocrticas de
acceso al mercado que inhiben inversin; (7) desarrollo industrial trunco y bajo nivel de
asociacin entre pymes, medianas y grandes empresas; (8) presencia de pymes con escaso
capital, baja productividad y capacidad de gestin y dbil acceso al financiamiento y a los
mercados internacionales.

4.1.5 Objetivos y Prioridades


Los Objetivos Estratgicos para la Competitividad de Lima son:
1.
2.
3.
4.

Inversin privada descentralizada dentro de Lima;


Desarrollo de cadenas productivas y clusters;
Transporte, vialidad y logstica de punta;
Municipalidades dando acceso pleno al mercado a las pymes.

El hilo conductor de la estrategia en el plano econmico es el desarrollo de cadenas


productivas, clusters y redes de pymes, as como articulaciones entre grandes y medianas
empresas con pymes a travs de mecanismos de subcontratacin. Los cuatro objetivos
estratgicos para la competitividad mencionados se retroalimentan mutuamente en torno a
ese hilo conductor. La promocin de la inversin hacia los conos de Lima est llamada a
reforzar el desarrollo de cadenas productivas, clusters y redes de pymes en esas zonas y,
viceversa, este desarrollo contribuye a crear condiciones atractivas a la inversin en la zona.
Esta relacin sinrgica se refuerza por un entorno logstico y de acceso al mercado favorable a
la reduccin de costos y tiempos, impulsando la competitividad de las cadenas, redes y
clusters. Este entorno se refuerza con una poltica orientada a promover el uso de gas natural
en las empresas industriales.
La promocin de inversiones debe hacerse hacia rubros crticos para la competitividad de una
zona, identificados y desarrollados como proyectos. Paralelamente se requiere crear un
conjunto de incentivos para favorecer la asociatividad y atraer inversiones en rubros claves

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para la competitividad, como la investigacin, la capacitacin y el desarrollo de infraestructura


fsica y tecnolgica. Complementariamente se contempla la creacin de un sistema de
informacin municipal que transmita mejores prcticas, informacin de mercados, banco de
expertos, etc.
La estrategia competitiva se despliega en seis frentes complementarios: econmico,
financiero, institucionalidad, empleo y la pobreza, desarrollo urbano y transportes. Para cada
uno de ellos se plantea una poltica y un conjunto de acciones. Algunas acciones, como las
vinculadas con la modernizacin del transporte o la formalizacin de los servicios de taxis y
mototaxis, pueden tener un impacto inicial negativo sobre el empleo y el bienestar de una
parte de la poblacin. En atencin a ello se contempla la puesta en marcha de una estrategia
vigorosa de generacin de empleo compensadora.
En el frente financiero se plantea una poltica orientada a liberar recursos para orientarlos a la
inversin y a promover la competitividad, la que descansa en una estricta priorizacin de la
inversin municipal en funcin a criterios de costo beneficio claros, conjugada con la
potenciacin del impuesto predial y el impuesto vehicular, a la par que se racionaliza el gasto
corriente y se crea un fondo de inversin privada orientado a financiar una cartera de
proyectos rentables multi conos.
En el frente institucional se persigue una poltica de tender puentes hacia las municipalidades
distritales, las empresas e inversionistas. Ella descansa en medidas tales como la
transferencia del know how de administracin tributaria que ha ganado el SAT a las
municipalidades distritales, y la potenciacin orgnica y funcional de la Cepri Lima
orientndola a la promocin de inversiones y exportaciones en los conos. Ello supone la
creacin de unidades desconcentradas de la Cepri Lima a nivel de cada municipalidad distrital,
orientndolas a la promocin de la inversin y las exportaciones. Paralelamente se plantea
acciones que permitan derribar las barreras de acceso al mercado y faciliten la simplificacin
administrativa.
Las polticas competitivas tienen tambin un alcance espacial y, en esa medida, se requiere
construir una visin de la competitividad desde la perspectiva del desarrollo urbano. Es as
que se contempla la creacin de un parque tecnolgico que aglutine a todas las empresas y
organizaciones de toda ndole con capacidades tecnolgicas, a fin de explotar las enormes
sinergias que surjen de trabajar cercanamente. Tambin se prev la fijacin o consolidacin
de zonas industriales con servicios comunes en varios distritos, en funcin a su propia
vocacin productiva. Paralelamente, se considera prioritario que se desarrolle un eje vial que
brinde acceso fluido a las mercaderas de entrada y salida al Puerto del Callao, as como la
construccin del gran mercado mayorista, que permitir ganar eficiencia y transparencia en el
ingreso de alimentos desde las provincias a la capital.
Es imprescindible partir de la identificacin de potenciales cadenas productivas o clusters y
del registro de las pymes participantes y sus principales caractersticas, a fin de poder
monitorear su evolucin en el tiempo as como el impacto de la agenda que se lleve adelante
en cada distrito. La aplicacin de criterios homogneos para organizar la informacin es clave.
Tambin es imprescindible identificar, evaluar y calificar centros tecnolgicos y de
investigacin, universidades y servicios diversos de informacin de mercados, promocin de
exportaciones, promocin de la calidad, financiamiento, diseo, etc. con vocacin para ser
articulados a las cadenas productivas y clusters en cada localidad.

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4.2 Base 2: Vivienda y Servicios Bsicos


4.2.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves
El dficit habitacional en Lima es ms cualitativo que cuantitativo. Ello debido a que la
necesidad de vivienda ha sido usualmente atendida con una poltica de entrega de suelo
eriazo en zonas perimetrales de Lima o de convalidacin de ocupaciones irregulares en esas
zonas (reconocimiento de Pueblos Jvenes en Urbanizaciones Populares de Inters Social),
con familias ocupantes que urbanizaron sus terrenos con apoyo de terceros, aunque
edificando sus viviendas sin apoyo alguno. Esta poltica se ha complementado recientemente
con la promocin de la iniciativa privada en la construccin de viviendas populares, aunque
por los precios de estas viviendas su impacto no ha llegado mayormente a la poblacin pobre.
Las familias de bajos ingresos que no optaron por autoproducir sus viviendas en los
asentamientos humanos tuvieron en la tugurizacin de predios una opcin, sin que exista una
poltica para evitarlo o para mejorar los predios tugurizados.
Las polticas de produccin de viviendas han sido desarrolladas por el gobierno central, con
escasa o nula participacin municipal. Ellas han conducido a la edificacin llave en mano de
alojamientos nuevos para familias de ingresos medios, pero no para los ingresos bajos, que
constituyen el grueso de la demanda de vivienda. Las familias de bajos ingresos solamente
han sido testigos de acciones de titulacin de sus terrenos, mas no de titilacin de sus
viviendas, lo que requiere procesos de revisin de su calidad. En el caso de las pocas
intervenciones en reas tugurizadas, la accin ha consistido en la salvaguarda de un inmueble
con carcter histrico a costa de la reubicacin o expulsin de los ocupantes de bajos
ingresos, lo cual hace insostenible estas prcticas y no les permite atender las necesidades de
vivienda de las familias que viven en estas reas.
Con los aos la propiedad del suelo en las reas de expansin de la ciudad se ha ido
privatizando, complicando la actividad de ocupacin de terrenos eriazos y sin valor por parte
de las familias de bajos ingresos. La habilitacin de estas nuevas ocupaciones de terreno se
torna ms difcil y onerosa, tanto para las familias como para las entidades pblicas.
El problema de brecha entre oferta y demanda de vivienda se caracteriza por:
o

La demanda efectiva de vivienda nueva en Lima se estima en 240,000 unidades, de las


cuales 64% corresponde a familias de los estratos C y D.

En el ao 2003 Mivivienda ha asignado US$ 134 millones a los estratos B y C+, Techo
Propio US$ 26.4 millones a los estratos C y D (60% de la demanda), equivalentes al
16.5% de los fondos asignados para vivienda.

Ausencia de inversin para ampliacin y mejoramiento de viviendas en asentamientos


humanos en proceso de consolidacin, donde las familias edifican a diario y sin apoyo las
viviendas donde viven la mayora de limeos pobres.

Los proyectos de mejoramiento de vivienda y destugurizacin maduran a largo plazo, por


lo que no atraen inters poltico, a pesar de haber procesos en marcha.

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Los fondos asignados al mejoramiento de vivienda y destugurizacin, provenientes de la


Primera Fase del Proyecto BID, cuenta US$ 75 millones, frente a los US$ 241.5 millones
invertidos en programas orientados a estratos de ms altos ingresos.
Anlisis FODA
Fortalezas
o Una primera generacin de familias
pobres ya tienen terreno formalizado y
tienen techo.
o Importante porcentaje de familias pobres
est a favor de la produccin por etapas
de su vivienda o departamento. No
esperan una vivienda terminada.
o Las familias no exigen que el Estado les
solucione el problema de vivienda. Estn
dispuestas a participar de manera activa
en la produccin de su hbitat.
o El dficit cuantitativo es relativamente
menor al existente en otras ciudades
similares.
o La ciudad es de baja densidad y soporta
procesos de densificacin.
o Ya hay servicios y equipamiento en gran
parte de la ciudad popular.
o An hay un significativo sector de
maestros de obra con necesidad y
capacidad de trabajar en la vivienda
popular.
o Redes sociales populares hacen que los
pobres ayuden a los ms pobres, en
particular a sus familiares, coterrneos y
vecinos
Oportunidades
o Disponibilidad de fondos pblicos del
Fondo Mivivienda, del Programa Techo
Propio y del Banco de Materiales.
o Dinero pblico en vivienda de ingresos
medios est llegando a los lmites del
mercado. Ampliacin del mercado puede
hacerse solamente en los pobres o en las
provincias.
o Cualquier iniciativa en vivienda ser bien
recibida,
por
la
imagen
pblica
actualmente existente.

Debilidades
o La vivienda presenta deficiencias. Dficit
cualitativo.
o Las familias en reas tugurizadas no son
propensas a tomar iniciativas y solicitan el
status quo o soluciones hechas.
o No hay grandes extensiones para nuevas
urbanizaciones, como antao.
o Sistemas formales no saben prestar a los
pobres. Sistemas formales no saben
asesorar los procesos de construccin
progresiva de vivienda.
o Las municipalidades no estn interesadas
en el problema de la vivienda. A lo sumo se
interesan en el suelo y sus servicios.
o Las autoridades no estn dispuestas a
promover ni invertir en la vivienda que se
produce artesanalmente.
o Triunfalismo de las acciones existentes.
o No hay poltica democrtica de gestin de
suelo. Buen suelo slo para quien tiene
mucho dinero o subsidios.

Amenazas
o La invasin descontrolada de terrenos
aptos y no aptos en momentos de crisis de
gobernabilidad.
Gran
conflicto
social
cuando se haga evidente que no hay ms
opciones para la vivienda popular que la
ocupacin irregular de suelo.
o No percepcin de la importancia del nivel
del dficit de vivienda popular. Una
sociedad oficial y poltica tercamente de
espaldas a la realidad.
o Crisis de gobernabilidad urbana.

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Junto a la necesidad de vivienda entra a tallar la necesidad de servicios bsicos que permitan
a la familia vivir en condiciones mnimamente saludables. La problemtica del agua en Lima
es compleja, partiendo de su dependencia de los recursos hdricos provenientes de dos
cuencas como la del Rmac y Chilln, que estn afectadas por la deforestacin, la
contaminacin de los ros por residuos qumicos, los relaves mineros y los residuos orgnicos
de la poblacin. El problema se complica por la invasin de terrenos adyacentes al ro y el
arrojo indiscriminado de basura y desmonte, ocasionando recurrentes desbordes e
inundaciones que ponen en riesgo a las poblaciones ribereas.
Gran parte del problema deriva de una institucionalidad ampulosa y ambigua que no slo no
permite ejercer un control efectivo sobre quienes violan mnimas normas ambientales y de
higiene, sino que adems dificulta una planificacin hdrica articulada desde las necesidades
de la poblacin. Es clamorosa la falta de una gestin integral de los recursos hdricos de las
cuencas del Rmac y Chilln.
Otro problema importante es el incipiente tratamiento de las aguas residuales domsticas y
su impacto ambiental negativo para la ciudad. Las prcticas de disposicin de excretas a
campo abierto combinadas con la falta de educacin sanitaria inciden negativamente en la
preservacin medio ambiental y en la salud de las poblaciones pobres.
Agua, Saneamiento y Dimensiones de la Pobreza

Falta de Agua,
Saneamiento e
higiene

Dimensiones de la
pobreza

Efectos fundamentales

Salud

o Enfermedades por consumo de agua


contaminada y falta de saneamiento
o Falta de desarrollo normal por desnutricin
debida a diarrea
o Menor expectativa de vida.

Educacin

o Impacto sobre la asistencia escolar


(especialmente nias) por enfermedad, falta
de salubridad o por tener que acarrear agua

Gnero e inclusin
social

o La carga recae desproporcionadamente


sobre las mujeres, limitando su participacin
en la economa monetaria.

Ingreso /
consumo

o Elevada proporcin del presupuesto gastado


en agua
o Menor capacidad de generacin de ingresos
por mala salud
o Tiempo dedicado a acarrear agua
o Falta de oportunidad para dedicarse a
actividades que requieren agua
o Riesgo de alto consumo por factores
estacionales

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Impacto de la Falta de Agua y Saneamiento

4.2.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar


Desde el ao 2001, al asumir la administracin del Per el denominado Gobierno de
Transicin, surgi voluntad pblica de producir la vivienda llamada de inters social, para
sectores de ingresos medios y bajos. Es as que se le da dinamismo al Fondo Mivivienda, el
cual en los ltimos tres aos se ha multiplicado, dinamizando la actividad constructora. El
Ministerio de Vivienda y Construccin promueve dos programas; el Fondo Mivivienda,
financiado con los aportes a este fondo por parte de trabajadores y empresas, y el programa
Techo Propio, financiado con un prstamo del BID que en su primera fase desembolsar US$
75 millones.
Tanto el sector financiero como el sector constructor han concentrado su actividad en Lima y
Callao: 76% de las inversiones de Miviviendda y 58% de las de Techo Propio.

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Inversin Pblica en Vivienda

Fuente: Boletn MVCS


La vivienda ofrecida a partir de las inversiones pblicas se destina en su mayora a los
sectores de ingresos medios: estratos B y C+.
Oferta Mivivienda y Techo Propio
Descripcin

Lima

Provincias

Precio promedio

$ 25,450

$ 20,700

Area promedio

74.41 m2

87.9 m2

Precio promedio / m2

$ 340.11 / m2

$ 238.08 / m2

Descripcin

Techo Propio

Deuda Cero

Precio tpico

$ 8,000

$ 4,000

Area promedio

36.7 m2

21.9 m2

Precio promedio / m2

$ 221.60 / m2

$ 182.60 / m2

Por su alto precio el producto Mivivienda no es apropiado para las familias de los sectores C,
D y E, a pesar que es all donde se ha concentrado la inversin del sector vivienda en los
ltimos tres aos. El programa Techo Propio, que ofrece un subsidio habitacional para las
familias con ingreso conyugal menor a mil soles es el que puede atender a cerca del 80% de
la demanda de vivienda de la ciudad. Para la Primera Fase del crdito con el BID se ha
previsto otorgar 21,670 bonos para personas que ganan menos de 280 dlares o 1000 soles
(US$ 360 en otros proyectos de Amrica Latina).

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Estos bonos se descomponen en:


o
o
o

9,100 bonos de US$ 3,600 sern destinados para vivienda nueva entre 4000 y 8000 US$.
1,840 bonos de US$ 2,800 sern para la construccin de la vivienda en sitio propio, esto
es, para quienes ya poseen un lote o los aires de este.
Finalmente, 10,730 bonos de US$ 1,200 sern destinados para mejoramiento de la
vivienda existente.

No obstante, la performance del Programa Techo Propio es insatisfactoria. Se pensaba otorgar


2,500 por cada concurso y la baja demanda lo hizo bajar a 2000 bonos por concurso. A la
fecha se han efectuado 8 concursos, ofreciendo 16.000 bonos a familias de bajos ingresos y la
cantidad de beneficiados no llega a 10.000 (al trmino de 2003, los primeros 6 programas
haban otorgado 7325 bonos en 6 concursos). Advirtase que el otorgamiento del bono no
implica necesariamente que ya exista la vivienda; hay numerosos casos de familias que ya
tienen el bono, pero no pueden adquirir el departamento deseado por problemas de oferta de
viviendas y departamentos a precios menores a US$ 8,000.
La razn de ello no radica en un bajo inters de las familias por obtener hasta 3,600 dlares
de subsidio, sino al escaso inters de las empresas constructoras o de cooperativas y
asociaciones de efectuar procesos de construccin masiva y simultnea. Slo hay tres
proyectos de construccin de viviendas para este programa en Lima y muchos de los
adjudicatarios del Bono son empleados pblicos o trabajadores formales de muy bajos
ingresos. Al parecer, cerca de 2.000 de los bonos, en especial en provincias, han sido
otorgados a miembros de la Polica Nacional del Per. Ello es indicativo de que las familias de
bajos ingresos que cuentan con un terreno en el cual ya hay un primer piso edificado, estn
an fuera del rango de atencin del programa.
A pesar que la legislacin permite se otorguen bonos individuales a familias que desean
edificar en sitio propio, ellas prefieren hacerlo en su terreno o en aires, mientras que el diseo
del programa contempla slo tericamente esta posibilidad y no ha diseado los mecanismos
adecuados para ello.
La MML, a travs de Emilima viene desarrollando cuatro proyectos de destugurizacin en el
Cercado de Lima que edificarn 314 unidades habitacionales en reas tugurizadas. Este
proyecto muestra una voluntad antes no vista. El monto necesario para los proyectos Rastro
de San Francisco, Rosario de Ftima, Monserrate y Virgen del Carmen es de US$ 4.5 millones
y tiene carcter experimental.
El proceso de formalizacin de la propiedad ha constituido una accin ex post y no una
actividad de provisin de suelo para pobres que se realiza ex ante. Pasados seis aos de inicio
del programa de titulacin masiva, puede afirmarse que una mayora de los habitantes de los
pueblos jvenes y similares cuenta ya con un ttulo de propiedad sobre su terreno. A enero de
2004, Cofopri ha otorgado o registrado ttulos en 633,792 lotes en Lima y Callao, lo que
representa el 46% del total de ttulos entregados en el pas y casi el 90% de los lotes
existentes en la metrpoli (710,980 lotes al ao 2001). En palabras de Cofopri estas
propiedades han sido incorporadas al mercado formal.
A pesar de ello la gran mayora de estas propiedades no han servido para apalancar crditos.
Cofopri seala que entre los aos 2000 y 2003 se inscribieron 65 mil hipotecas en el Registro
Predial Urbano por un valor de US$ 381 millones a nivel nacional. Para el 2001 la cantidad de
hipotecas inscritas en Lima y Callao era de 4.014, representando el 0.3% del total de ttulos
registrados a esa fecha. En el 2003 de los 617.000 propietarios en asentamientos humanos

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inscritos en Lima y Callao, slo 4.341 haban registrado un prstamo hipotecario por un valor
promedio de US$ 6.964. Se evidencia as un magro resultado en crditos hipotecarios, que
slo alcanza al 0.7% del total de propietarios pobres de la ciudad.
Esta evidencia emprica contradice la tesis central de la obra de Hernando de Soto, segn la
cual la falta de formalizacin de la propiedad o la posesin legalmente defectuosa que los
pobres ejercen sobre sus activos, es la causa de que el capitalismo no funcione en los pases
pobres. Sin embargo, la misma evidencia refuerza los hallazgos ms recientes de la teora
moderna del desarrollo, que demuestran el rol dominante que ejerce el capital humano frente
al capital fsico. Dicha teora demuestra que la acumulacin de capital fsico es incapaz de
hacer crecer la economa indefinidamente, a diferencia de la acumulacin de capital humano,
cuya incidencia sobre la productividad no tiene lmites, por sus efectos difusores tendientes a
potenciar el aprendizaje, la motivacin y la capacidad de trabajo.
Si bien tanto el capital fsico como el capital humano son factores productivos, en cuanto
incrementan la capacidad productiva de una economa, la acumulacin de capital humano
virtualmente no tiene lmites, es un bien parcialmente no rival y excluible (en tanto que el
capital fsico es un bien rival y excluible) que potencialmente puede generar un amplio efecto
difusor hacia muchas personas simultneamente.
En el mundo de los pobres, la conversin de sus activos en capital por la va de su legalizacin
es tan slo un potencial instrumento para tentar el acceso al crdito. En los pases en
desarrollo, el crdito que reciben los pobres no descansa fundamentalmente en la posibilidad
de utilizar sus activos como garanta. Si el crdito no va acompaado de capacidad de acceso
a mercados, capacidad de organizacin y estandarizacin de su produccin, y capacidad de
acceso a la tecnologa, no pasa de ser plata tirada en saco roto. Y todas estas capacidades
adormecidas en el mundo de los pobres estn mucho ms cerca del misterio del capital
humano.
La enorme evidencia emprica acumulada en torno a la evolucin explosiva de las
microfinanzas en el mundo en desarrollo demuestra categricamente que el crdito a los
pobres no toma en cuenta como factor central de decisin la formalizacin de la propiedad de
los pobres, sino la performance de cumplimiento en el tiempo, la misma que est en funcin
directa de la acumulacin de conocimientos y experiencias empresariales, as como en la
acumulacin de conocimientos y experiencias de diversas instituciones de microfinanzas que
utilizan tecnologas crediticias sustentadas en la garanta solidaria antes que en la garanta
fsica. Factores que atentan contra el uso de la propiedad en zonas pobres para garantizar
crditos son: los altos costos de transaccin que involucra constituir una hipoteca, el bajo
valor de realizacin de las propiedades de los pobres, los altos costos operativos del
otorgamiento de crditos individuales a personas que demandan menos de 500 dlares, la
exigua liquidez de los activos que usualmente poseen los pobres, etc.

4.2.3 Anlisis del Marco Institucional


4.2.3.1 Ley Orgnica de Aprovechamiento de Recursos Naturales
La Ley Orgnica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, Ley 26821, tiene como
objetivo promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
establecidos en los artculos 66 y 67 de la Constitucin, definiendo un marco adecuado para
el fomento de la inversin y, procurando un equilibrio dinmico entre el crecimiento

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econmico, la conservacin de los recursos naturales, el ambiente y el desarrollo integral de


la persona humana1.
La Ley define como Recurso Natural a "todo componente de la naturaleza susceptible de ser
aprovechado por el ser humano para la satisfaccin de sus necesidades y que tenga un valor
actual o potencial en el mercado, tales como: las aguas superficiales (ros) y subterrneas
(pozos) 2. Observamos una clara visin de los recursos naturales como bien econmico y una
mercanca que depende del mercado.
Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos renovables o no renovables, son
patrimonio de la Nacin. Los frutos y productos obtenidos en la forma establecida en la ley,
son de dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos. El Estado es soberano
en su aprovechamiento lo cual se traduce en la competencia que tiene para legislar y ejercer
funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre tales recursos3 .
Los derechos para el aprovechamiento de los recursos naturales se otorgan a los particulares
mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso. En
cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, as como sobre los frutos
y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algn ttulo a los particulares. La Ley
especial dictada para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales precisa las
condiciones, trminos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los
mecanismos de retribucin econmica al Estado; as mismo contempla en forma precisa los
atributos que se conceden, sean estos de carcter real o de otra naturaleza.
La concesin4, aprobada por leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el
aprovechamiento sostenible sobre el recurso natural concedido, en las condiciones y con las
limitaciones que establezca el ttulo respectivo. Otorga a su titular el derecho de uso y
disfrute del recurso concedido y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y productos a
extraerse. Las concesiones pueden ser otorgadas a plazo fijo o indefinido. Son irrevocables en
tanto el titular cumpla las obligaciones que la Ley exija para mantener su vigencia. Pueden
ser objeto de disposicin, hipoteca, cesin y reivindicacin conforme a leyes especiales. El
tercero adquiriente de una concesin deber sujetarse a las condiciones en que fue
originariamente otorgada. Las concesiones, su disposicin y la constitucin de derechos reales
sobre ella, debern inscribirse en el registro respectivo por ello se dice que son bienes
incorporales registrables.
Asimismo, existen las licencias, autorizaciones, permisos, contratos de acceso, contratos de
explotacin y otras modalidades de otorgamiento de derechos sobre recursos naturales,
contenidas en leyes especiales que tienen los mismos alcances que las concesiones
contempladas en la ley 26821, en lo que les sea aplicable5 .
Todo aprovechamiento por parte de particulares da lugar a una retribucin econmica que se
determina por criterios econmicos, sociales y ambientales. Esto no se aplica a los habitantes
de una zona geogrfica, especialmente los miembros de comunidades campesinas y nativas,
quienes pueden beneficiarse gratuitamente y sin exclusividad de los recursos naturales de
libre acceso del entorno adyacente a sus tierras, para satisfacer sus necesidades de

1
2
3
4
5

Ley publicada en el Diario El Peruano, el 26 de junio de 1997.


Articulo 3 Ley 26821.
Artculos 4 y 6 de la Ley 26821
Artculo 23 de la Ley 26821.
Artculo 24 de la Ley 26821.

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subsistencia y usos rituales, siempre que no existan derechos exclusivos o excluyentes de


terceros o reserva del Estado.
Es importante mencionar que esta Ley promueve claramente la inversin privada para el
aprovechamiento de los recursos naturales a travs de una concesin pero sin una regulacin
clara que priorice el papel del Estado en el control del aprovechamiento de los recursos
naturales. En el caso del recurso agua, la legislacin en materia de servicios de saneamiento
opta por una modalidad distinta para que los particulares puedan acceder a la prestacin de
los servicios: Contrato de Explotacin.
4.2.3.2 Ley General de Aguas
Hace 32 aos6, con la promulgacin del Decreto Ley N 17752, ms conocido como Ley
General de Aguas, se dio en el Per un paso importante al sustituir el Cdigo de Aguas de
1902.
La Ley General de Aguas, fue aprobada en julio de 1969 durante el Gobierno militar quien
impuls un conjunto de reformas sociales, econmicas y educativas que cambiaron al pas.
Existen diversas discusiones, debates y proyectos para generar un nuevo marco legal a la
regulacin del agua, sin embargo an mantiene su vigencia. La citada Ley expresa que "las
aguas son propiedad del Estado, siendo su dominio inalienable, pudiendo ser otorgado a
particulares en armona con el inters social y el desarrollo del pas.
Una de las disposiciones que an se mantiene vigente es el orden de preferencia en el uso del
agua7:
o
o
o
o
o

Necesidades primarias y abastecimientos de poblaciones.


Cra y explotacin de animales.
Agricultura.
Energtico, industriales y minero.
Otros usos (piscigranjas, recreativo y turstico).

Si bien se puede variar el orden de prioridad de los tres ltimos por caractersticas de la zona,
disponibilidad de agua y por poltica hidrulica y por desarrollo econmico, esta norma no es
respetada pues en la prctica se prioriza las actividades vinculadas al sector minero en
perjuicio de las dems actividades.
4.2.3.3 Proyecto de Ley General de Aguas
No obstante que las iniciativas por modificar la Ley General de Aguas de dieron desde mucho
antes, fue entre los aos de 1993 y 1997 en que se observ una gran actividad desde el
Estado para sustituirla. Aunque se dice que el mencionado proyecto de Ley ha sido
ampliamente debatido, la discusin se limit a algunos ambientes, de tcnicos y expertos en
la materia, sobre todo cercanos a los rganos del poder pblico. El debate y la discusin con
los interesados, agricultores y dems usuarios, fue ms bien limitado; constituyndose en una
de las principales causas para que los anteproyectos fueran retirados de su trmite de
aprobacin.
6
Del Castillo, Laureano. Conferencia Electrnica 12 setiembre al 3 de octubre del 2001. Legislacin de Aguas: Propuestas para el
Desarrollo Rural.
7
Artculo 27 del Decreto Ley 17752.

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Mediante Decreto Supremo N 122-2002-PCM, de 5 de diciembre del 2002, se cre la


Comisin Tcnica Multisectorial encargada de elaborar un Proyecto de Ley de Aguas a ser
concertado con todos los sectores involucrados en el uso del agua.
El mbito de aplicacin del proyecto de Ley de Aguas comprende todas las aguas
continentales y bienes asociados existentes en el territorio de la Repblica, as como las
aguas que el Per comparte con naciones limtrofes conforme a los tratados Internacionales
ratificados por el Estado Peruano por mandato de la Constitucin.
El proyecto reconoce como principio que el agua es un recurso natural, vital y vulnerable, que
tiene un valor social, ambiental y estratgico para el desarrollo econmico y social del pas.
Asimismo, reconoce explcitamente que el acceso al agua para necesidades primarias de la
poblacin es un derecho humano.
El proyecto plantea que el aprovechamiento sostenible del agua requiere de un manejo
integral y por cuencas, en condiciones racionales y compatibles con la capacidad de
recuperacin y regeneracin de los ecosistemas involucrados.
Siendo el agua un bien de dominio pblico, el proyecto plantea la creacin--en el marco de un
Sistema Nacional de Gestin de las Aguas--de una nica Autoridad Nacional de Aguas, el
Instituto Nacional del Agua, que vela por la cantidad, calidad y oportunidad del recurso. Esta
Autoridad otorga los derechos de agua y sigue los lineamientos de poltica de un Consejo
Nacional de las Aguas, instancia rectora del Sistema, de carcter multisectorial y con
participacin del sector pblico y privado. Igualmente, el proyecto plantea la creacin de
Consejos de Cuenca de carcter regional o multiregional, as como la participacin de las
autoridades sectoriales y de los gobiernos regionales en la gestin del recurso.
Con el objeto de promover la participacin de los usuarios en la gestin y aprovechamiento
sostenible de las aguas, el proyecto reconoce y ampla el rol de las organizaciones de usuarios
de agua. Estas organizaciones se crearn a nivel de cuencas o sistemas hidrulicos, por tipos
de aprovechamiento y pueden ser de carcter nacional o regional. En cuanto a los niveles de
organizacin de aprovechamiento agrario existentes, el Estado reconoce a la Junta Nacional
de Usuarios de Riego, a las Juntas de Usuarios de Riego y a las Comisiones de Regantes como
instancias de administracin y fijacin de tarifas de agua para fines agrarios.
La propuesta de Ley distingue entre usos y aprovechamiento de las aguas, siendo
definidos los primeros como los que dan acceso al agua para satisfacer necesidades humanas
primarias, las que son de carcter gratuito por la sola disposicin de la Ley. Los
aprovechamientos, por su parte, se otorgan mediante concesiones o autorizaciones sujetas al
pago de retribuciones econmicas. Adems, el proyecto establece la obligacin de contar con
autorizaciones para el vertimiento de aguas residuales en las fuentes, y desarrolla derechos
especiales de agua asociados a las tierras comunales de las comunidades campesinas y
nativas.
El nuevo sistema de derechos de agua otorga mayor seguridad jurdica a los agentes
econmicos que utilizan el recurso, al establecer un sistema de concesiones tal como seala la
Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. La concesin no
conlleva la privatizacin del recurso, se trata ms bien de un derecho que obliga a su
aprovechamiento bajo control y vigilancia del Estado. Los titulares de concesiones de aguas
estn sujetos a las condiciones del ttulo de concesin respectivo.

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cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

El proyecto le otorga particular importancia a la proteccin de las aguas, especialmente en


sus fuentes naturales, integrando y fortaleciendo la autoridad sobre la calidad, cantidad y
oportunidad del recurso. La Autoridad de Aguas que se crea tendr mayores atribuciones e
instrumentos para prevenir y controlar procesos de contaminacin o degradacin del recurso
por parte de actividades econmicas o de otra ndole.
El proyecto establece un rgimen econmico que comprende tres tipos de pagos por derechos
de agua:
o
o
o

Por el derecho de aprovechamiento


Por el derecho de vertimiento
Tarifa por el uso de infraestructura estatal hidrulica mayor

Adems, propone un manejo sectorial de las tarifas de agua por tipo de aprovechamiento,
orientadas a financiar la prestacin del servicio de distribucin de las aguas al interior de
cada sector.
Se establecen tambin criterios para que los recursos financieros por el aprovechamiento del
recurso se asignen de manera equilibrada entre el conjunto de la institucionalidad para el
manejo sostenible del agua, y se plantea priorizar inversiones en las zonas generadoras del
agua as como en actividades de prevencin y manejo sostenible del recurso.
Finalmente, el proyecto seala la importancia de una adecuada planificacin de la demanda y
oferta del agua, a travs de la formulacin y seguimiento de Planes Hidrolgicos por Cuenca y
a Nivel Nacional.
Algunas instituciones y organizaciones de la Cuenca del Chilln agrupados en el Grupo Tcnico
Estratgico del Chilln8 han planteado los siguientes aportes al Proyecto de Ley de Aguas:
o

El artculo 89 no considera dentro de los criterios para la distribucin de los ingresos


econmicos obtenidos por el aprovechamiento de las aguas y por el vertimiento de aguas
residuales, la necesidad de resarcir la afectacin que se hace a las reas marino costeras,
especialmente en las zonas donde desembocan los ros. Se propone establecer un
porcentaje para ello asignar un monto a la municipalidad respectiva que le permita
hacer el saneamiento del rea as como tener una compensacin por el dao ambiental
sufrido.

El Anteproyecto es muy permisivo al posibilitar la comisin de varias infracciones graves


antes perder el derecho a la concesin otorgada, esta causal debe hacerse ms rgida.

8
El Grupo Tcnico Estratgico de la Cuenca del Ro Chilln (GTE-CHILLN) fue creado mediante Decreto del Consejo Directivo N
002-2004-CONAM/CD de fecha 29 de enero de 2004 como espacio de integracin, participacin, sensibilizacin, concertacin y
cooperacin entre los diferentes actores de la cuenca, para mejorar la calidad de vida de sus pobladores.

Sus integrantes son: Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional del Callao, Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad
Provincial del Callao, Municipalidad Provincial de Canta, Municipalidad Distrital de Ventanilla, Municipalidad Distrital de Ancn,
Municipalidad Distrital del Rmac, Municipalidad Distrital de Puente Piedra, Municipalidad Distrital de San Martn de Porres,
Municipalidad Distrital de Los Olivos, Municipalidad Distrital de Carabayllo, Municipalidad Distrital de Comas, Ministerio de Educacin,
Consejo Nacional del Ambiente CONAM, Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA, Direccin General de Salud Ambiental
del Ministerio de Salud DIGESA, PRONAMACHCS, Sub Administracin .Tcnica del Distrito de Riego Chilln, Agencia Agraria de
Puente Piedra, Unidad de Gestin Educativa Local 12 (UGEL Canta), Direccin de Salud III Lima Norte (DISA III), Universidad
Nacional Agraria La Molina, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Junta de Usuarios de Riego del Chilln, Sociedad Nacional de
Industrias, ONG Alternativa, Mesa de Concertacin Carabayllo, Asociacin Carhuina, Asoc. Provincial Mujeres Canteas APROMUC

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cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

Se debe tener en cuenta los pasivos ambientales en los planes de remediacin, la


reglamentacin debera suplir el vaco.

En el Anteproyecto la participacin de las autoridades de los gobiernos locales est


restringida en la gestin del recurso hdrico, dndose mayor participacin a las
autoridades sectoriales y regionales, se propone ampliar la participacin de los gobiernos
locales.

La participacin ciudadana y de los gobiernos locales es muy necesaria en la etapa del


diseo de la Ley. No debe dejarse librada solo a un grupo de expertos de los sectores o
pocos invitados elegidos a dedo.

Debe planificarse el territorio de manera coordinada. Los planes hidrolgicos nacional y de


Cueca deben tener correspondencia con los planes de desarrollo integral locales y
regionales.

Existe un vaco en el Anteproyecto al no incluirse como funcin adicional el desarrollo de la


investigacin para la proteccin de los recursos hdricos.

El Anteproyecto omite mencionar la relacin que debe existir entre la concesin del agua y
la propiedad de las tierras, especialmente para el caso del agua que es de
aprovechamiento agrario donde no deben estar ambos derechos separados.

4.2.3.4 Norma Sanitaria para Abastecimiento de Agua va Camiones Cisterna


El marco normativo para este sistema de abastecimiento esta dado por la R.M. N 0045-79SA/DS, es el nico referente legal vigente y que en la actualidad se encuentra desfasada de la
realidad, porque se centra en establecer los mecanismos, condiciones sanitarias y requisitos
que deben cumplir tanto los camiones cisternas, como los propios surtidores y no considera la
presencia ni el accionar de las organizaciones de pobladores de las zonas peri urbana de Lima
y Callao, ya que en el momento de su promulgacin no existan experiencias como las que en
la actualidad existen. Por otro lado la norma sanitaria vigente no considera la aprobacin de
estudios tcnicos por parte de las entidades competentes de salud, que permitan fiscalizar y
regular el mercado de las ofertas y las demandas (Camiones Cisternas y Poblacin)
permitiendo de esta manera disminuir el alto costo del cilindro de agua que pagan las familias
ms pobres de Lima.
4.2.3.5 Ley de Saneamiento
La Ley de Saneamiento (Ley 26338) seala que las municipalidades provinciales son las
responsables de la prestacin de los servicios y en consecuencia les corresponde otorgar el
derecho de explotacin a las entidades prestadoras. Una entidad prestadora puede explotar
uno o ms servicios de saneamiento en el mbito de una o ms municipalidades provinciales,
para lo cual debe celebrar convenios de explotacin con las municipalidades provinciales.
En el caso de Sedapal, cuyo mbito geogrfico de prestacin de servicios abarca las ciudades
de Lima y Callao, el propietario es el Estado a travs del Fondo de Nacional de Financiamiento
de la Actividad Empresarial del Estado - Fonafe.
El Directorio de estas empresas estn compuesto por representantes municipales (en la
mayora de los casos los propios Alcaldes provinciales y distritales). El artculo 20 de la Ley de
Saneamiento seala que los Directorios de las EPS se conforman con un mximo de seis

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Directores quienes representan a las municipalidades. En su gran mayora, estos Directores


son los mismos Alcaldes. En el caso de SEDAPAL, el Directorio est conformado por
representantes nombrados por FONAFE.
4.2.3.6 Decreto Legislativo 908
Esta ley aprobada en agosto del 2000 an no puede ser aplicada por falta del reglamento. A
diferencia de la ley anterior (26338), incluye normas de organizacin sectorial, principios y
normas de control para la prestacin y nuevos segmentos de administracin del servicio;
adems, ampla las normas para la participacin privada mediante concesiones y otras
alternativa. Especficamente la nueva ley:
o

Crea la Direccin General de Saneamiento como institucin rectora, con lo que cubre el
vaco del Ente Rector fortalece el marco institucional.

Crea una comisin promotora de la participacin privada en el nivel sectorial (COPRI), que
intervendr en la organizacin de los servicios a cargo de entidades prestadoras.

Agrega normas de control para la organizacin y prestacin de los servicios, las que estn
orientadas a fortalecer la actividad del nivel macro sectorial, haciendo ms efectiva la
participacin de este nivel sobre los prestadores y los responsables de la organizacin (las
municipalidades provinciales).

Establece responsabilidades en la elaboracin de una base de datos y la promocin de la


organizacin desde el nivel central.

Fortalece la promocin de las concesiones del servicio al sector privado.

Establece el papel de la SUNASS como ente regulador de las empresas prestadoras.

Instaura otras opciones de gestin.

Cabe indicar que se ha podido identificar vacos y mejorar la ley o, eventualmente, proponer
soluciones en el Reglamento, proceso que no ha concluido.
4.2.3.7 Roles del Organismo Rector
En el ao 2002, se desactiv el Ministerio de la Presidencia - PRES y la Direccin General
de Saneamiento - DGS, y se creo el Viceministerio de Saneamiento en el Ministerio de
Vivienda, Construccin y Saneamiento - MVCS9, asumiendo un rol tradicional en materia de
agua potable y saneamiento. La nueva organizacin del rgano rector estuvo compuesta por
la Oficina General Tcnico Normativa de Saneamiento, la Direccin General de Saneamiento
Urbano y la Direccin General de Saneamiento Rural.
Un aspecto relevante de los cambios del 2000 y 2002 es la transferencia de las funciones de
promocin del desarrollo de las entidades prestadoras y polticas sectoriales de la SUNASS al
rgano rector. En ese sentido se ha establecido como funcin de la Direccin de
Saneamiento Urbano, promover la suscripcin de los contratos de explotacin entre las
municipalidades provinciales y las entidades prestadoras de servicios municipales, y as
mismo, la formulacin de planes empresariales de las entidades prestadoras de servicios.
9

El Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento fue creado en julio del 2002 por Ley N 27779.

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cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

Actualmente el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento es el Organo Rector10 del


Estado en el Sub Sector de Saneamiento. El Viceministerio de Construccin y Saneamiento es
el rgano encargado de formular y adoptar las polticas generales en materia de construccin
de infraestructura y saneamiento, de conformidad con las directivas establecidas por el
Ministro.

PODER EJECUTIVO
Presidencia de la
Repblica

CONSEJO DE
MINISTROS
Presidencia del Consejo
de Ministros

MINISTERIO DE
AGRICULTURA
Otorga licencias para
uso de aguas
superficiales y
subterrneas, y para
uso de aguas
residuales

MINISTERIO DE
ECONOMIA Y
FINANZAS
Aprueba presupuestos
de EP y SUNASS,
aprueba y canaliza los
fondos para inversin

MINISTERIO DE
VIVIENDA
CONSTRUCCION Y
SANEAMIENTO
Responsable, fija polticas
y promueve desarrollo,
regula estndares de
diseo y especificaciones
tcnicas de sistemas de
agua potable y desage

MINISTERIO DE
SALUD

MINISTERIO DE LA
PRODUCCION

Regula la calidad del


agua para consumo
humano y de los
afluentes

Regula la calidad de las


descargas industriales en
los sistemas de desage.
Otorga licencias

SUNASS
Regula y fiscaliza
la calidad de los
servicios y las
tarifas de las EPS

FONAFE
Titular de las
acciones de
SEDAPAL (Empresa
Prestadora de Lima y
Callao)

SEDAPAL
Presta servicio de
agua a Lima y
callao

4.2.3.8 Roles de SUNASS


La SUNASS es una institucin fundamental de la reforma del sector saneamiento, fue creada
en 1992, como entidad dependiente del Ministerio de la Presidencia. En 1994 se promulg su
Ley General asignndole como finalidad garantizar a los usuarios la prestacin de los
servicios de saneamiento en las mejores condiciones de calidad, contribuyendo a la salud de
la poblacin y al medio ambiente
En el ao 2000 se dictaron tres normas, con rango de Ley, destinadas a dar un impulso a las
privatizaciones y a cambiar las funciones del la SUNASS. La Ley Marco de Organismos
Reguladores de la Inversin Privada11, la Ley de Fomento y Desarrollo del Sector
Saneamiento12 y el DU. N 07513.
10
11
12
13

Artculo 8 de la Ley 26338.


Ley 27332, Julio del 2000
DL. 908, Agosto del 2000
Setiembre del 2000

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El efecto de las normas precitadas se recogi en un nuevo Reglamento General de la


SUNASS14 elaborado con la finalidad de adecuar el marco normativo de la SUNASS a las
disposiciones de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada, a los
criterios de la Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento, as como para
prepararse para supervisar los contratos de concesin que se implantaran con estas
normas. El nuevo reglamento traslada al rgano rector las funciones de polticas sectoriales
y las de promocin del desarrollo de las entidades prestadoras de servicios de Saneamiento,
funcin que inclua propiciar acciones de capacitacin, desarrollo tecnolgico y asistencia
tcnica.
El artculo 13 del D.S. 017-2001-PCM define a la SUNASS como un organismo pblico
descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personera jurdica de
derecho pblico interno y con autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y
financiera. La nueva normativa establece que la SUNASS tiene por objetivo general normar,
regular, supervisar y fiscalizar, dentro del mbito de competencia la prestacin de servicios
de saneamiento, cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los
inversionistas y del usuario. Asimismo, se delinea las funciones normativas, la funcin
reguladora, la funcin supervisora, la funcin fiscalizadora y sancionadora, la funcin de
solucin de controversias y reclamos; y, finalmente diversas funciones complementarias,
incluyendo entre stas ltimas:
o
o
o

Establecer y mantener actualizado el registro de entidades prestadoras.


Establecer junto con el ente rector las condiciones tcnico econmicas para la
precalificacin de concesionarios.
Mantener un registro de Contratos de Concesin. Proponer al ente rector la Intervencin
de las empresas prestadoras.

Un prrafo aparte merece la funcin de solucin de controversias y reclamos, por la cual se


autoriza a los rganos de la SUNASS a resolver en la va administrativa los conflictos, las
controversias y reclamos que, dentro del mbito de su competencia, surjan entre Empresas
Prestadoras y, entre stas y el Usuario.
Las controversias entre Empresas Prestadoras son conocidas y resueltas en primera instancia
por los Cuerpos Colegiados, segn lo sealado en el Reglamento, las que estn conformados
por no menos de tres ni ms de cinco miembros, designados por el Consejo Directivo para
resolver una controversia especfica. Resuelta la controversia correspondiente, los miembros
del Cuerpo Colegiado cesarn en sus funciones. Las apelaciones sern resueltas por el
Tribunal de Solucin de Controversias, con lo que quedar agotada la va administrativa.
En el caso de reclamos de usuarios es competente en primera instancia la Empresa
Prestadora y en segunda y ltima instancia el Tribunal Administrativo de Solucin de
Reclamos de los Usuarios de Servicios de Saneamiento -TRASS.

14

DS. N 017-2001-PCM

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4.2.3.9 Resolucin de Conflictos


De conformidad con el Artculo 62 - A, del D.S. 017 - 2001 PCM, el Tribunal Administrativo
de Solucin de Reclamos de los Usuarios de Servicios de Saneamiento (TRASS) es el rgano
encargado de resolver, en segunda y ltima instancia administrativa, los conflictos que
surjan entre las empresas prestadoras y los usuarios de servicios de saneamiento, respecto
a la prestacin de dichos servicios, con lo que quedar agotada la va administrativa
El procedimiento al que deber sujetarse la solucin de reclamos de los usuarios de servicios
de saneamiento, ser establecido por el Consejo Directivo.
El TRASS cuenta con un Presidente y se compone de una Sala Permanente y una Secretara
Tcnica. Pueden crearse Salas Provisionales en atencin a la carga procesal o la especialidad
de las materias controvertidas.
El TRASS resuelve los reclamos comerciales, los cuales se subdividen en:
o
o
o

Reclamos por consumo. Reclamos porque el usuario no se encuentra de acuerdo con el


volumen de consumo facturado.
Reclamos por catastro. Se cuestiona la tarifa aplicada o el nmero de unidades de uso
asignadas.
Reclamos por cobranza. Se cuestiona cualquier concepto incluido en la facturacin,
distinto al consumo.

4.2.3.10 Sedapal
El servicio domiciliario de agua y saneamiento en Lima Metropolitana es administrado por la
empresa estatal Sedapal, constituida como Sociedad Annima, adscrita al "Ministerio de
Vivienda, Construccin y Saneamiento15" y dependiente directo del "Vice Ministerio de
Construccin y Saneamiento, se encuentra inscrita en la Partida N 02005409 del registro de
personas jurdicas de Lima con fecha 25-11-1998. Sus actividades empresariales se iniciaron
el 25 de noviembre de 1998.
El Objeto de Sedapal de acuerdo a su estatuto es la prestacin de los servicios
saneamiento, los cuales estn constituidos por: Servicios de agua potable, Servicio
alcantarillado sanitario y pluvial, Servicio de disposicin sanitaria de excretas, Sistema
letrinas y fosas spticas y acciones de proteccin al medio ambiente, vinculadas a
proyectos que ejecuta para el cumplimiento de su actividad principal.

de
de
de
los

Actualmente, Sedapal se encuentra fuera de los alcances de lo previsto de las normas que
establecen la prestacin del servicio para las EPS. El mbito de aplicacin es el de las
provincias de Lima y Callao16. Esto quiere decir que las Municipalidades Provinciales no son
responsables del servicio de saneamiento en Lima y Callao y, por lo tanto, la entidad que
prestar el servicio no ser una EPS sino Sedapal, la cual queda como rezago del modelo
implementado en la dcada de los 80. Las acciones de Sedapal son emitidas a nombre del
Estado y son de propiedad de Fonafe17, entidad que depende del Ministerio de Economa y
Finanzas, sin embargo Sedapal sectorialmente depende del Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento.

15
16
17

Mediante la promulgacin de la Ley N27769, del 11 de Julio del 2002, Fuente Memoria Anual de SEDAPAL 2002
Disposicin complementaria Quinta de la Ley 26338.
Entidad titular de las acciones de SEDAPAL

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4.2.3.11 Fonafe
El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe) es una
empresa de Derecho Pblico adscrita al Sector Economa y Finanzas creada por la Ley N
2717018, encargada de normar y dirigir la actividad empresarial del Estado. Al momento de su
creacin, Fonafe asumi las funciones de la desaparecida Oficina de Instituciones y
Organismos del Estado -OIOE.
La Ley N 27170 dispone que Fonafe cuente con cinco miembros de Directorio pertenecientes
a los sectores de Economa y Finanzas, Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Construccin
y Saneamiento, y Energa y Minas, sealando adicionalmente que ser Director de FONAFE el
Ministro a cuyo sector est adscrito Proinversin. Toda vez que Proinversin est adscrita al
Ministerio de Economa y Finanzas, en la prctica el Directorio de Fonafe est compuesto por
cuatro Ministros de Estado, con las facultades siguientes:
o

Ejercer la titularidad de las acciones representativas del capital social de todas las
empresas (creadas o por crearse) en las que participa el Estado y administrar los recursos
provenientes de dicha titularidad.

Aprobar el presupuesto consolidado de las empresas en las que Fonafe tiene participacin
mayoritaria, en el marco de las normas presupuestales correspondientes.

Aprobar las normas de gestin en dichas empresas.

Designar a los representantes ante la Junta General de Accionistas de las empresas en las
que tiene participacin mayoritaria.

Adems, el Ministerio de Agricultura otorga licencias para uso de aguas superficiales y


subterrneas y para el uso de aguas residuales; el Ministerio de Economa y Finanzas aprueba
los presupuestos del VMS, SEDAPAL y SUNASS, y aprueba y canaliza los fondos para
inversin; el ministerio de la Produccin regula la calidad de las descargas industriales en los
sistemas de desage; y el Ministerio de Salud es competente en los aspectos de saneamiento
ambiental, formulando polticas normas de calidad sanitaria del agua y de proteccin del
ambiente y supervisando y sancionando a cisterneros que incumplan con la Resolucin
Ministerial N 0045-79-SA/DS Norma Sanitaria para el Abastecimiento de Agua de Bebida
distribuida a travs de Camiones Cisterna19

4.2.4 Estrategia de Vivienda y Servicios Bsicos


Esta estrategia de vivienda prioriza la construccin de edificios familiares con soporte
municipal, en lnea con una estrategia de desarrollo urbano orientada a la densificacin, antes
que al crecimiento extensivo de la ciudad, que es insostenible por demandar servicios de
transporte, infraestructura fsica e instalaciones de agua y desage que son muy onerosos.
Tambin plantea la aplicacin de los bonos habitacionales otorgados por el gobierno para la
edificacin de viviendas en pueblos jvenes, en terrenos no urbanizables. En tercer trmino
18

Ley Publicada el 09-09-1999 y el Reglamento de la Ley del FONAFE, aprobada por Decreto Supremo No. 072-2000-EF, publicada el

09.07.2000
19

Esta normativa del mes de abril de 1979 tiene 3 finalidades: a) Garantizar la CALIDAD del agua de consumo humano, b) Distribuir
la CANTIDAD suficiente de agua a las poblaciones que sirven, y c) PRECIO JUSTO del agua a las poblaciones de escasos recursos
econmicos; pero encontramos muchas veces que los camiones cisterna venden agua no apta para consumo humano, o que la
venden a compradores no autorizados como son las granjas, huertos, piscinas, construcciones, etc.

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propugna el establecimiento de reglas de juego de urbanizacin y construccin de viviendas


orientadas a la reinvencin y revalorizacin de la ciudad.
Los sectores de bajos ingresos que ya viven en la ciudad de Lima demandarn cerca de
400,000 nuevos predios al ao 2015. Puede suponerse que un tercio de esa demanda ya ha
sido cubierto con las invasiones de suelo ocurridas desde 1995. Otra parte de la demanda se
atiende por el hacinamiento en el parque de viviendas ya existente. La formacin de nuevos
asentamientos humanos no sera una respuesta adecuada a esta demanda, al agudizar la
extensin de la ciudad, generando una demanda de servicios de altos costos, de financiacin
insostenible.
Una senda diferente a la poltica inercial de ocupacin extensiva de terrenos y construccin
anrquica de viviendas la muestra un creciente nmero de familias que vienen edificando
unidades habitacionales de manera informal en el mismo predio donde viven. Esta alternativa
refuerza un patrn de densificacin opuesto al de extensin que ha primado hasta aqu.
Los gobiernos locales se han preocupado poco por el problema de vivienda que afecta
mayormente a los pobres, contrastando ello con las obligaciones legales que los pobres
cargan sobre sus hombros como consecuencia de las prerrogativas de las municipalidades de
otorgar las licencias y permisos. El constructor privado informal queda as solo en el
escenario, dado que el gran sector constructor no tiene inters de intervenir en barrios ya
ocupados y urbanizados.
Dando apoyo tcnico y financiero a los pequeos productores de vivienda las municipalidades
podran contribuir a promover la produccin asistida de viviendas. Una iniciativa de este tipo
podra aprovechar la existencia de 10,000 bonos habitacionales que el gobierno da al ao y
que hasta ahora no se aplican a la edificacin de viviendas en pueblos jvenes. Bajo este
mismo enfoque, las municipalidades podran orientar a las familias en ellaneamiento,
construccin y formalizacin de sus viviendas. Para ello se requiere una accin de
fortalecimiento y coordinacin institucional proveniente de la MML.
Hay que romper el mito de que slo la vivienda producida masivamente por grandes
empresas constructoras es la nica va para solucionar el problema habitacional de Lima. La
mayora de limeos pobres ya tiene un techo en un terreno de su propiedad o de algn
familiar. Esta mayora no necesita vivienda nueva llave en mano en terreno nuevo, sino
vivienda nueva en los aires o al costado de la ya existente. La poltica de suelo en vez de
vivienda para los pobres es una senda peligrosa, dado que la extensin actual de la ciudad
es tan vasta que las mismas tendencias del mercado ahora estn reinventando la ciudad en
el mismo lugar, revalorando el espacio ya urbanizado.

4.2.5 Objetivos y Prioridades


Los Objetivos Estratgicos para este eje de la estrategia son:
1.
2.
3.
4.
5.

Acceso universal a vivienda digna;


Racionalizacin del uso del espacio y priorizacin de reas verdes;
Agua de calidad para todos;
Manejo integral de residuos slidos de manera sustentable;
Limeos respirando aire puro.

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4.3 Base 3: Capital Humano


4.3.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves
Como se refiri en el acpite 3.3 del Captulo III, el capital humano se concibe como el acervo
de conocimientos, habilidades y experiencias que cada persona acumula en el tiempo,
moldeando sus competencias para el trabajo y la vida comunitaria, como producto de la
inversin realizada por el Estado, la empresa privada y la familia, en la educacin, el
entrenamiento y la salud de cada quien. En tal sentido, el capital humano puede ser
fortalecido desde el Estado, la empresa, el hogar, el centro educativo, el centro de salud, el
centro deportivo y toda organizacin social con vocacin de desarrollo.
La evidencia emprica evidencia que las economas alcanzan ms rpido el desarrollo
mediante una progresiva acumulacin de capital humano basada en la incorporacin de
conocimiento y progreso tecnolgico. Los pases con mejores niveles educativos y por ende
con mejor capital humano, presentan ofertas laborales mejor remuneradas y ms
predispuestas a la innovacin y absorcin de nuevas tecnologas. Para el Per resulta
imperiosa la necesidad de establecer una estrategia para la acumulacin de capital humano,
lo que supone un indudable esfuerzo de inversin en educacin, salud y lucha contra la
pobreza; y Lima Metropolitana, al concentrar a nivel nacional el 20% de alumnos de primaria
y el 26% de los de secundaria, debe liderar el establecimiento de polticas que favorezcan la
mejora continua de los niveles de calidad de la educacin.
Pese a que el Estado acusa un marcado dficit en cuanto a inversin en educacin y cultura,
el sistema educativo peruano cuenta entre sus meritos el haber expandido entre 1970 y 2000
la tasa de cobertura de la matrcula escolar pblica a un ritmo anual de 3,02%, superando
incluso el crecimiento de la poblacin en edad escolar. Actualmente, la escolarizacin (medida
por la asistencia regular del alumnado a los centros educativos) de Lima Metropolitana,
asciende al 98%. En el campo de la educacin superior, las tasas de cobertura tambin son
elevadas, aproximadamente el 30% de la PEA urbana posee educacin universitaria, ratio
similar al de los pases industrializados.
De otro lado, si bien el nmero de matriculados en las escuelas pblicas de Lima (1.038
alumnos) es el doble del de las privadas, el nmero de establecimientos de las ltimas es 2,5
veces mayor que el de las fiscales, lo que responde al sostenido decrecimiento de la inversin
en infraestructura educativa. Este hecho genera una alta densidad poblacional por unidad
escolar estatal y un mayor nmero de alumnos por docente, coligiendo en una menor calidad
de la enseanza pblica comparada con la privada. Pese a ser la ciudad capital, Lima no
cuenta con una poltica educativa diferente al del resto de regiones del pas, y tampoco
presenta un tratamiento diferenciado en la asignacin del gasto en infraestructura segn
criterios de pobreza.
Cabe destacar que si bien en Lima la cobertura educativa es adecuada y cumple con creces
los cnones internacionales, los niveles de rendimiento acadmico presentan marcadas
deficiencias que explican la baja productividad de la mano de obra calificada. Segn el BID,
ms de la mitad de los trabajadores con educacin secundaria y cerca de un tercio de de los
trabajadores con educacin secundaria ganan menos de un dlar por hora, es decir
manifiestan pobreza.

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Los estudiantes limeos, y en general de todo el pas, muestran un bajo nivel de aptitudes y
conocimientos, el 54% de estudiantes se ubica por debajo del nivel ms elemental de
alfabetizacin lectora que involucra actividades bsicas de comprensin de lectura. Segn la
UNESCO, los escolares peruanos ocupan el ltimo lugar de Amrica Latina en las pruebas de
razonamiento matemtico y el penltimo en lenguaje.
Entre las razones que explican la baja calidad educativa se encuentran la insuficiente oferta
en infraestructura para el dictado de clases a nivel secundario, uso de mtodos pedaggicos
anacrnicos basados en la memorizacin, aplicacin de programas curriculares inflexibles,
deficiente formacin de buena parte de los maestros al provenir en ms del 70% de institutos
pedaggicos superiores, asignacin presupuestal insuficiente (ascendente al 3% del PBI),
ineficiencia del gasto presupuestal derivado de la distribucin en funcin del nmero de
maestros y no de la calidad ni del nmero de alumnos, gasto en educacin superior
inequitativo ya que beneficia al quintil ms rico de la poblacin, inexistencia de mecanismos
de evaluacin para docentes y directores, educacin preescolar con vacos de cobertura
(apenas 20%), y falta de relacin entre la educacin secundaria, la universidad y el mercado
laboral.
Sin embargo, la baja calidad educativa no es la nica determinante de la escasa acumulacin
de capital humano en Lima y el resto del pas. Las empresas tambin coadyuvan a sta
deficiencia mediante su poca predisposicin a invertir en capacitacin y formacin
especializada de sus trabajadores. Dicho fenmeno se explica por la costumbre de preferir el
sistema de contratacin temporal e informal de la mano de obra propiciado por los elevados
sobrecostos laborales que debe asumir el empleador cuando contrata personal.
Dentro de las dems aristas que explican la reducida capitalizacin de recursos humanos en
Lima Metropolitana, se debe mencionar como factor restrictivo la existencia de un limitado
acceso de la poblacin a los servicios bsicos de salud. Tal situacin es resultado de la
presencia de barreras de corte econmico (carencias monetarias para sufragar el
tratamiento), culturales (mujeres se niegan a atenderse con personal masculino) y fsicos (la
distancia entre el nosocomio y los hogares). Entre 1994 y 2000 se observ un relativo
estancamiento en la tasa de utilizacin de los servios de salud en Lima Metropolitana (de
64,1% pas a 65,2%), lo que contrasta con la expansin reportada en las reas rurales del
pas (de 28% pas a 46,1%).
Segn la ENNIV de 2000, slo el 54% de los pobladores de Lima Metropolitana acude al
mdico tras el manifestacin de enfermedades o accidentes, mientras que un 10% es
pragmtico y consulta sobre sus dolencias en la farmacia, y un 30% realiza auto profilaxis y
no busca consultas mdicas. De este ltimo caso, el 20% asegur que no acuda al mdico
por motivos econmicos y el 70% porque no lo consideraba necesario.

4.3.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar


Segn el numeral 123 de la Hoja de Ruta 2004-2006, el gobierno estableci como prioridad el
ampliar el capital humano indispensable para la competitividad, a travs de medidas
convergentes destinadas a mejorar la salud y educacin. La inversin social debe asegurar el
desarrollo de las capacidades de los mas pobres para que puedan participar en las mejores
condiciones, en el crecimiento econmico. Mientras que en las dcimo segunda y dcimo
tercera polticas de Estado del Acuerdo Nacional, los partidos polticos se comprometen a
garantizar el acceso universal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y

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defensa de la cultura y del deporte y asegurar el acceso universal a los servicios de salud y
a la seguridad social.
En lo que se referente al tema educativo, el Ministerio de Educacin mantiene activo el
Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Peruana (MECEP), que cuenta con
recursos del crdito del Banco Mundial. Dicho esquema incluye al Programa de Mejoramiento
de la Calidad de la Educacin Primaria, el cual tiene como componentes el mejoramiento de la
calidad de los procesos de enseanza aprendizaje, que incluye desarrollo curricular,
materiales educativos y capacitacin docente; y la modernizacin de la administracin
educativa. Asimismo, cuenta con un programa dirigido a los dems niveles educativos, para el
mejoramiento de la calidad de la Educacin Inicial, Secundaria, Formacin Docente y
Educacin para el Trabajo.
Tambin se cuenta con el Programa de Educacin a Zonas Rurales, destinado principalmente
a incrementar la cobertura de la educacin secundaria en las zonas rurales. Este pretende
cerrar la brecha existente entre la cobertura educativa de los niveles primarios y secundarios.
Para ello, aplica tecnologa de punta para poner a disposicin de los sectores ms necesitados
los sistemas ms modernos de aprendizaje. De esta forma, el gobierno contribuye a que los
sectores socioeconmicos ms deprimidos sean capaces de estudiar y superarse en la vida; y
as, haya una mejor distribucin de ingresos entre la poblacin.
Para contribuir a mejorar los ambientes de aprendizaje mediante el uso de Tecnologas de la
Informacin y Comunicacin, naci en 2001 el Programa Huascarn. Este plan busca
masificar el acceso a Internet como fuente de conocimiento para los escolares y de
actualizacin para los maestros. En el mediano plazo, persigue la reduccin de las brechas
educativas entre las zonas urbanas y rurales.
Por el lado de la salud, el Ministerio de Salud desarrolla el programa de cuidado de la salud
individual, mediante planes concebidos en funcin de las prioridades sectoriales. As, dentro
de las lneas de accin del ente estatal se pueden mencionar: Salud del Nio, Ampliacin de la
Atencin Bsica, Apoyo al Diagnstico y Tratamiento, Salud de la Mujer y Salud Reproductiva,
Alimentacin y Nutricin, Enfermedades Transmisibles; y Emergencias, Urgencias y Cuidados
Intensivos.
El Estado tambin cuenta con el Programa de Salud Bsica para Todos (PSBPT), el cual es el
de mayor cobertura del sector salud. Este programa tiene como objetivo universalizar el
acceso a un Paquete Bsico de Salud y brindar atencin mdica adicional a los grupos de
mayor riesgo. Sus acciones consisten tambin en reactivar los centros de salud en las zonas
de mayor pobreza.
Entre otros programas administrados por el Ministerio de Salud y que se orientan a la
atencin de problemas especficos en determinadas zonas del pas, se pueden mencionar el
Proyecto 2000, que est dedicado principalmente a la atencin materno-infantil, a la
modernizacin de la gerencia de los servicios de salud, y al financiamiento de la atencin en
salud en 12 regiones y subregiones del pas; el Programa de Salud Escolar y Adolescente, que
tiene como objetivo ensear a los jvenes el cuidado de su propia salud y la prctica de
conductas saludables en nios y adolescentes; y el Programa de Seguro Escolar, que
complementa las acciones del programa anterior con un seguro mdico para los alumnos de
los colegios estatales.

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4.3.3 Anlisis del Marco Institucional


4.3.3.1 Educacin
El sistema educativo se divide en pblico y privado. En el pblico, la educacin es gratuita y
Estado, a travs del Ministerio de Educacin, los municipios o los gobiernos regionales,
financia los costos y la infraestructura educativa, adems de proveer el servicio. En el
privado, la infraestructura y los costos son afrontados por una institucin privada, la que
cobra derechos de estudio al alumno con el fin de recuperar su inversin. El ordenamiento
institucional de la educacin en el Per est dado por la Ley General de Educacin, que junto
con sus complementos como los lineamientos del plan de emergencia, lineamientos de
acreditacin de institutos superiores, y proyectos de ley para la Carrera Magisterial, buscan la
mejora de la calidad educativa. Este avance sectorial se da en un proceso paralelo que
eventualmente deber conectarse con el proceso de descentralizacin.
La Ley General de Educacin (N 28044), reglamenta las actividades del sector educacin. En
trminos generales, es una norma con interesantes novedades organizacionales que incorpora
la actual estructura descentralizada del Estado. El modelo, a nivel jerrquico, tiene a la
cabeza al Ministerio de Educacin y al Consejo Nacional de Educacin que representan al
Proyecto Educativo Nacional; en segundo nivel se ubican la Direccin Regional y la Unidad
de Gestin Educativa, cada una con su Consejo Participativo, y representan al Proyecto
Educativo Regional y al Proyecto Educativo Local, respectivamente; y al final se ubican las
instituciones educativas que representan al Proyecto Educativo Institucional. Segn la
norma, el director regional de educacin sigue dependiendo en el tema tcnico normativo del
Ministerio de Educacin, pero administrativamente est ligado al gobierno regional. En tanto,
el director de la unidad de gestin educativa (con mbito provincial) depende del gobierno
regional y no de la municipalidad provincial. La participacin municipal se da a travs de los
Consejos participativos, donde junto con otros participan y no necesariamente de manera
preponderante, en la supervisin de la ejecucin del plan educativo local.
De las Unidades de Gestin Educativa dependen las instituciones educativas o centros
educativos, donde igualmente se coordina con un Consejo Participativo Institucional. Las
instituciones educativas pueden formar redes educativas e instancias de cooperacin. Para el
caso de Lima Metropolitana, se cuenta con una organizacin basadas en 7 USES o Unidades
de Servicios Educativos: San Juan de Miraflores, San Martn de Porres, Cercado, Comas, San
Juan de Lurigancho, Vitarte y San Borja. Este ordenamiento facilita una gestin
descentralizada.
La ley N 28044 comprende importantes avances en materia de polticas integrales de
reforzamiento del capital humano, como la obligatoriedad de la complementacin de la
educacin inicial y primaria con programas de alimentacin, salud y entrega de materiales
educativos. Tambin desarrolla pormenorizadamente las consideraciones de evaluacin,
acreditacin y certificacin de la calidad educativa (tanto de las instancias educativas como en
la de docentes) a travs del funcionamiento de un sistema ad hoc y la creacin de un instituto
responsable en el nivel de la educacin bsica.
En julio de 2003, el gobierno declar en emergencia a la educacin pblica, debido al bajo
rendimiento estudiantil. Desde entonces se han venido aplicando normas para focalizar
acciones educativas. Entre ellos, se deben resaltar los lineamientos del Programa Nacional de
Emergencia 2004, los cuales se centran en cinco ejes principales basados en la calidad,

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equidad, inclusin, transparencia, profesionalismo del magisterio e inversin. Los principales


principios del programa son:
o

o
o

Mejorar las oportunidades de logros de aprendizaje en la educacin, garantizando


ambientes seguros y enfatizando en el desarrollo en las reas de comunicacin integral y
lgico matemtico, y formacin de valores.
Superar las brechas de inequidad, urbano-rural y al interior de esta.
Revalorar
el
magisterio...con
nfasis
en
el
despliegue
de
la
carrera
magisterial...formacin continua del profesorado y la racionalizacin de la oferta de
formacin magisterial
Desarrollo de una gestin moderna, democrtica y descentralizada...

El plan enfatiza la necesidad, entre otras cosas, de consolidar las instancias intermedias de
gestin educativa y promover la participacin de la comunidad en la toma de decisiones y en
la vigilancia ciudadana, reforzando la autonoma de la institucin educativa y la autoridad del
director. An cuando el rol de la municipalidad no es explcita, se interpreta que hay un
inters primario de la autonoma de las unidades o centros educativos (ahora institucin
educativa) y de los rganos intermedios donde la participacin de las municipalidades es
parcial, o a travs de los consejos de participacin como un agente ms.
4.3.3.2 Salud
El sistema de salud en el Per se caracteriza por ser segmentado, identificndose tres
subsistemas: el privado, el de seguridad social y el pblico. El primer grupo se orienta a la
medicina curativa y se diferencia de los otros por su mayor grado tecnolgico y por ofrecer
servicios de mejor calidad. El segundo grupo se encuentra administrado por EsSalud y se
dedica a financiar la atencin de los trabajadores dependientes mediante contribuciones a la
planilla. Sin embargo, debido a la falta de una real fiscalizacin del cumplimiento de las
normas laborales, su mercado objetivo, alcanza apenas al 19% de la PEA.
En este contexto, el subsistema pblico se orienta a ofrecer servicios preventivos y curativos
a la poblacin excluida de los subsistemas mencionados, contando este grupo poblacional con
un seguro implcito va atenciones subsidiadas en los establecimientos del Ministerio de
Salud. Como resultado, este subsistema absorbe aproximadamente el 50% del total de
usuarios a los servicios de salud.
Para salvar el problema de la desconexin entre los diferentes estamentos de la oferta de
salud en el pas, en agosto de 2002 el gobierno promulg la Ley N 27813 que crea Sistema
Nacional Coordinado y Descentralizado en Salud, que tiene por objeto coordinar el proceso de
aplicacin de la poltica nacional de salud, promoviendo su implementacin concertada y
descentralizada y coordinando los planes y programas de todas las instituciones del sector.
A nivel nacional se constituy el Consejo Nacional de Salud, a nivel regional le correspondi el
Consejo Regional de Salud, en un tercer escaln le siguen los Consejos de Coordinacin
Provincial y por ltimo los Concejos de Coordinacin Distrital. A Lima Metropolitana le
corresponde conformar su Consejo Metropolitano de Salud.
El Consejo Regional de Salud est conformado por proveedores pblicos (incluyendo EsSalud)
y privados, el Colegio Mdico, el sindicato de trabajadores de la salud, las municipalidades,
las universidades y algunas organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, el problema de

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dicho Consejo es su poca efectividad para influir en la poltica sanitaria, ya que su condicin
es de slo consultivo y no vinculante.

4.3.4 Estrategia de Capital Humano


Para crecer sostenidamente en el futuro y alcanzar niveles de vida cercanos a los de las
principales ciudades del mundo, la estrategia de desarrollo de Lima Metropolitana debe
necesariamente contemplar el reforzamiento de la calificacin de sus recursos humanos. Los
futuros aumentos en la productividad y la competitividad local, factores que en ltima
instancia permiten crear y asegurar empleos e incrementar los ingresos en forma sostenida,
estarn directamente relacionados con la absorcin de conocimientos detentada por los
obreros, tcnicos, empleados, profesionales, gerentes y empresarios de la ciudad capital.
La calificacin de los recursos humanos se inicia en el sistema educativo, desde inicial,
primaria, secundaria, tcnica, hasta llegar al nivel universitario; pero no acaba all pues los
trabajadores y profesionales deben capacitarse permanentemente para mantenerse al da con
el vertiginoso cambio tecnolgico, lo que obliga una estrecha y flexible relacin entre el
sistema educativo y el mundo empresarial.
En este sentido, el trabajo concertado de la Municipalidad Metropolitana de Lima y las
municipalidades distritales, tendra que apoyarse en el aprovechamiento de las oportunidades
que emanan de su entorno: (1) Tanto la Ley General de Educacin como la Ley Orgnica de
Municipalidades reconoce el rol de los gobiernos locales en materia de educacin; (2) El
proceso de reestructuracin del Ministerio de Educacin para adecuarse a la
descentralizacin; (3) Prximas campaas electorales permitir poner al frente de la
plataforma la emergencia del sector educacin; (4) Mercado o densidad permite participacin
o asociacin pblico privada para mejorar tecnologa educativa (computadoras e Internet);
(5) Aprovechamiento de wawa wasi para aprestamiento del infante; (6) Se ha creado el
Consejo Nacional de Educacin y difundido el Pacto Social para la educacin; (7) Inters
internacional en el desarrollo de la educacin de los nios como UNICEF y Save the Children;
(8) Existencia de proyectos de cooperacin externa en Lima (Espaa) y de Fundaciones
(Telefnica) para mejorar la calidad educativa; (9) Proceso de descentralizacin y proceso de
transferencia del sector salud a la Regin Lima en negociacin; (10) Existencia de desayunos
escolares, Vaso de Leche y comedores populares pueden ser enriquecidos para monitorear
desnutricin; (11) Avances importantes en el pasado sobre modelo de atencin integral y
mejoramiento de la calidad en el sector salud.
Apoyndose en el aprovechamiento de esas oportunidades, la estrategia de la Municipalidad
Metropolitana de Lima tendr que orientarse a superar las siguientes debilidades que
obstaculizan la acumulacin de capital humano en de la ciudad capital: (1) Cobertura limitada
en nivel educativo inicial. No se conoce efectividad de programas no escolarizados; (2) Bajos
niveles de desempeo o rendimiento promedio de estudiantes en comprensin de lectura y
matemtica; (3) Nias y adolescentes dejan de asistir a la escuela por quehaceres del hogar,
matrimonio o embarazos tempranos; (4) Todava existe analfabetismo. Analfabetismo en
padres o abuelos juega en contra con el nivel educativo alcanzado por los nios; (5)
Insuficiente nmero de docentes debidamente capacitados; (6) Currculo educativo no
incentiva participacin de los padres e incrementa desinters del nio; (7) Barreras
econmicas limitan acceso o son razones importantes de la no asistencia; (8) Normatividad
considera al sector salud como competencia compartida. Lo que puede ocasionar problemas
de rendicin de cuentas si no se delimitan bien las responsabilidades; (9) Poblacin todava
no es conciente de la necesidad de prevencin en salud; (10) Debilidad de gobiernos locales

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puede ser excusa para no permitir el empoderamiento en salud; (11) Limitados recursos
fiscales transferidos a los sectores educacin y salud.

4.3.5 Objetivos y Prioridades


1. Analfabetismo cero;
El proceso de alfabetizacin motiva identidades culturales, manejo de instrumento material,
capacidades y prcticas sociales. Escribir significa: registrar, comunicar, controlar, a travs de
un artefacto grfico manual una actividad intelectual que le es imposible a quien no puede
dejar constancia escrita de su propia identidad.
2. Acceso universal a educacin de calidad
La calidad educativa desde el nivel ms bsico, asegura un desarrollo integral de la salud,
nutricin y estimulacin temprana adecuada a los nios y nias de cero a cinco aos.
Adems, elimina las brechas existentes entre la educacin pblica y privada as como entre la
educacin rural y urbana. Fortalece la educacin cientfica y el uso difundido de nuevas
tecnologas. Todo tiene como colofn la mejorar la calidad de la educacin superior pblica,
universitaria y no universitaria.
3. Capacitacin tcnica de calidad internacional apoyando cadenas productivas competitivas
en cada zona
El objetivo parte de una iniciativa del Ministerio de Educacin, que consiste en evaluar y
reorganizar la oferta estatal de institutos tecnolgicos en Lima, ya que actualmente el diseo
pedaggico del conocimiento tcnico no es competitivo: carpintera de madera, de metal
mecnica, mecnica automotriz, artesana en metales (joyera) tcnicos de construccin civil,
contabilidad, administracin, secretariado, informtica, enfermera, mecnica dental, etc; con
una duracin de entre tres y cuatro aos.
4. Adultos capacitados en manejo de situaciones de riesgo familiar y de negocios;
En Lima las personas adultas con secundaria completa son aproximadamente 31.3% de la
poblacin. En el Per, la evolucin de la poblacin en edad avanzada (60 aos y ms) entre
1972 y 1993 mostraba una tendencia al envejecimiento. El porcentaje de la esta poblacin
aumento de 5,9% a 7%.
5. Acceso a servicios de salud de calidad a bajo costo para poblaciones pobres
Este concepto se refiere a potenciar la promocin de la salud, la prevencin y control de
enfermedades transmisibles y crnico-degenerativas, promover la prevencin y el control de
enfermedades mentales y de los problemas de drogadiccin, desarrollar un plan integral de
control de las principales enfermedades emergentes y re-emergentes, de acuerdo con las
necesidades de cada regin; promover hbitos de vida saludables y ampliar y descentralizar
los servicios de salud.

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4.4 Base 4: Seguridad Ciudadana


4.4.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves
El fenmeno de la inseguridad ciudadana, tan extendido en todas las ciudades grandes del
mundo y Amrica Latina, no es ajeno a Lima. Si bien los registros estadsticos oficiales de
eventos delincuenciales y de violencia social en Lima, colocan a esta ciudad en una posicin
intermedia a nivel de Amrica Latina, la percepcin de los habitantes es de una muy alta
inseguridad y que tiende a agravarse. Tan es as que para la poblacin limea el principal
problema de la ciudad es la delincuencia, seguido del desempleo. El 59.5% de la poblacin
teme ms a la violencia delincuencial, frente al 27.4% que le teme ms a la violencia
subversiva.
A pesar de que las cifras policiales no llegan a cuantificar el problema en toda su magnitud
dada la alta omisin de denuncia existente - ellas son tiles para medir tendencias, sobre
todo en delitos que tradicionalmente tienen bajos niveles de subregistro. Con esas cifras
limitadas, se estima que los costos de la inseguridad ciudadana en Lima son del orden del 5%
del PBI, mostrando una tendencia creciente.
4.4.1.1 Fomas de Delincuencia
Al margen de las cifras policiales, el 61,7% de los limeos percibe que la principal forma
delincuencial es el robo callejero, seguido por el consumo de drogas (57.9%). El 50% de la
poblacin califica la zona donde vive como ms o menos segura, mientras que el 32.5% la
etiqueta como insegura. La situacin de Lima formas delincuenciales presenta las siguientes
caractersticas:
o

Hurto y Robo a Domicilio y a Personas. Las estadsticas oficiales colocan a los robos
como la forma ms acuciante de inseguridad ciudadana en Lima, particularmente los
robos en la calle. Cerca de 1 de cada 5 limeos ha sido vctima de un robo en la calle y 1
de cada 10 de algn robo en su vivienda. Los robos a la persona y, en un distante
segundo lugar, los hurtos a la vivienda son las dos modalidades ms frecuentes de delito
en Lima. El nmero de vctimas por asalto a mano armada o al escape asciende a 1,5
millones, mientras que el nmero de robos a domicilio es de 26.000. La encuesta realizada
por el INEI en 1997 revela que el 81.1% de los agresores no pasa de los 30 aos de edad.
El 34% de los ataques los realiza un individuo, mientras el 27% lo realizan dos individuos.
En el 44,2% de los casos no se registr uso de armas, en el 29.3% no se supo si las
portaban, en tanto que el 17.6% y el 4.86% registraron armas punzo cortantes y armas
de fuego, respectivamente.

Robo de vehculos. Los robos de vehculos registrados en la polica ascienden a 864 al


ao, mantenindose estables desde hace ms de diez aos, a pesar del crecimiento
notable del parque automotor. La razn de este subregistro puede deberse a la creciente
desconfianza en la institucin policial, ante la evidencia de que varias bandas de robos
vehiculares han estado conformadas por policas o ex policas.

Vandalismo y Agresin. Los actos de vandalismo se han venido incrementado


vertiginosamente en los ltimos aos, debido a la agudizacin del fenmeno del
pandillaje. Se calcula que existen 390 pandillas en Lima y Callao con 13,000 integrantes,
formados por entre 8 y 50 miembros. El pandillaje afecta mayormente a los
asentamientos urbanos y barrios populares. Las causas de su conformacin estn
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vinculadas con frustraciones econmicas y personales derivados de problemas de


autoestima, ausencia de valores en el hogar, autoritarismo paterno, alcoholismo del
padre, prostitucin de la madre, etc. Los principales mviles de las pandillas son la
defensa del lugar cercano a la vivienda (el barrio) y el logro del dominio de la zona
barrial o de una zona extendida. En muchos casos los integrantes de pandillas realizan
alguna actividad productiva informal o de carcter delictiva, como la venta de objetos
robados. El pandillaje es significativamente ms importante en zonas de nivel
socioeconmico bajo, siendo percibido como amenaza grave por las familias de bajos
ingresos de esas zonas. La alta vulnerabilidad de las zonas pobres a los actos de pandillaje
obedece a sus condiciones fsicas incipientes, tales como falta de luz, espacios
despoblados, lotes abandonados y ausencia de efectivos policiales.
o

Violencia Familiar. En zonas pobres los actos de violencia dentro del hogar se vienen
dando con creciente asiduidad, al punto que en algunos distritos constituyen la forma
dominante de denuncias policiales, aun cuando en estos casos el grado de evasin de
denuncia es muy alto. Particularmente, son considerables los casos de maltrato contra la
mujer, as como los de abuso de los padres contra los hijos. En los ltimos aos los casos
de violaciones sexuales a nios por parte del progenitor o el padrastro han cobrado
preocupante presencia en las noticias.

Secuestro. Problema creciente por la presencia de bandas de secuestradores muy bien


organizadas. Los secuestros al paso afectan principalmente a los sectores medios y altos,
siendo virtualmente inexistentes en los sectores de bajos muy ingresos. Las zonas ms
peligrosas de vivienda segn la informacin obtenida son el Cono Sur y en el Callao. El
problema se agrava por fallas del rgimen judicial penitenciario, que pone en libertad a los
secuestradores, as como por la presencia de ex policas en su organizacin, con posible
acceso a informacin sobre personas.

Micro Comercializacin de Drogas. Problema agudo en diversos distritos de Lima


Central que comienza a extenderse a los conos.

Violacin de Nios y de Mujeres. Es un problema con alto contenido social y de


permanente preocupacin de los limeos. El nmero de violaciones asciende a 3.000 al
ao, la mayor parte de allas concentradas en zonas pobres, favorecidas por la presencia
de espacios despoblados, lotes abandonados y ausencia de efectivos policiales.

Homicidios. Las cifras de homicidios en el Per son bajas, con tendencia a disminuir, tras
el fin de la violencia poltica, con un nivel de slo 4 por cada 100,000 habitantes, muy
distante de niveles cercanos a 100 por cada 100,000 en las ciudades ms peligrosas.

Puede apreciarse que la inseguridad ciudadana en Lima es un problema complejo y


multicausal. En principio, puede distinguirse tres niveles de factores que inciden en ella:
a) Condiciones de pobreza material y moral de la familia, encubadoras de potenciales
delincuentes.
b) Condiciones de vivienda, urbansticas, ambientales e institucionales de abandono en zonas
pobres, proclives al accionar delictivo y al acceso libre a las drogas, el alcohol y armas de
fuego.
c) Existencia de una polica inefectiva y desarticulada de la sociedad civil.

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4.4.1.2 Pobreza Material y Moral como Encubadora de Delincuentes


La pobreza material es un innegable caldo de cultivo de delincuentes. Gran cantidad de los
delincuentes que roban al paso o a domicilio en Lima tienen como mvil la necesidad;
especialmente la necesidad de conseguir comida para sus familias. Los desempleados crnicos
tienen mayor probabilidad de caer en la delincuencia, puesto que es en situaciones de
desempleo prolongadas que ellos caen presa de la desesperacin, sobre todo si tienen una
familia grande que mantener.
Sin embargo, la necesidad como mvil delincuencial es un fenmeno que tambin afecta a los
subempleados; es decir, a los que teniendo un empleo de refugio o autoempleo, perciben
ingresos que no les alcanza para satisfacer las necesidades bsicas de sus familias. Se trata
de padres de familia que, imbuidos del valor del trabajo esmerado y el esfuerzo sacrificado
para sacar a su familia adelante, dedican largas horas a su jornada de trabajo, usualmente en
actividades econmicas ambulatorias ubicadas en lugares muy distantes de su vivienda. En
este caso, sus llegadas diarias a altas horas de la noche colocan una barrera infranqueable
de incomunicacin entre padres e hijos, dejando a stos en condicin de vagos, a merced de
la influencia de las pandillas del barrio o de barrios aledaos, o de compaas proclives al vicio
y la delincuencia.
La necesidad de los pobres en Lima tambin est vinculada con expectativas negativas acerca
del futuro al percibir ausencia de oportunidades para los miembros de la familia. Esta
necesidad de oportunidades deviene en sentimientos de soledad frente a las incertidumbres
de la vida dentro de un entorno agresivo, que tienden a activar actitudes cortoplacistas,
perdiendo el sentido de trazarse metas y aspiraciones frente a la vida. En este sentido, un
trabajo estable es de por si percibido como una fuente de oportunidades, adems de ser una
va para mantener la mente ocupada. Del mismo modo, el deporte, el estudio y la vida
familiar armnica tambin constituyen vas para mantener la mente ocupada, alejada de las
tentaciones de caer en pensamientos reidos con los valores morales. Estas tentaciones
cobran ms fuerza cuando la persona cae en una situacin de vagancia estructural, que lo
acerca al alcohol y las drogas.
Desde otro ngulo, no slo la pobreza material alienta la delincuencia, sino que tambin
incide la pobreza moral; es decir, la carencia de valores slidos y paz espiritual producto de
una pobre autoestima, cimentada en el desafecto de padres alcohlicos o drogadictos, cuando
no de padres autoritarios o padres que abandonan a sus hijos desde la niez ms temprana.
Por suerte, en aquellos jvenes que crecieron sin padecer de este sello de pobreza moral de
raigambre infantil, el impulso de la necesidad felizmente se topa con la resistencia de una
fuerza de voluntad que les impide caer en el delito. Aunque incluso en estas personas,
mientras ms crnica la situacin de desempleo o de riesgo de prdida de ingresos, mayor la
propensin a debilitar e incluso doblegar su voluntad de mantener una conducta en lnea con
los valores asumidos.
En general, la fuerza de voluntad de mantenerse alejado de la delincuencia es ms dbil en
las personas que padecen de una pobreza moral arraigada desde la niez, pero tambin lo es
en aquellos que caen en el vicio del alcohol y las drogas o se quedan por buen tiempo en un
estado de vagancia. En s mismos, los nios y jvenes tienen una fuerza de voluntad ms
dbil, por el solo hecho de no haberla llegado a formar. Tanto en personas mayores como en
jvenes, su ingreso a la delincuencia es una situacin difcil de revertir; una vez doblegada la
fuerza de voluntad surjen incentivos para permanecer en ella.

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En la criminalidad encuentran formas de vida que les hace ms fcil resolver sus problemas y,
al hacerlo, surjen mecanismos de defensa justificativos que progresivamente van asumiendo
los rasgos de una ideologa para evitar la oposicin familiar. Las construcciones ideolgicas
de los delincuentes suelen alimentarse de una mezcla de sentimientos de odio hacia quienes
tienen ms y de un orgullo personal orientado a proyectar una imagen de hroe, que
convierte sus actos de agresin fsica y de captura del botn en demostraciones de
superioridad. Al mostrarse el delincuente a si mismo como alguien capaz de asumir riesgos
mucho mayores a los que normalmente asumen los pobres de su entorno en su lucha diaria
por la subsistencia, se proyectan como objeto de admiracin principalmente de los jvenes,
quienes terminan superponiendo esa ideologa a sus valores pre-existentes, entablndose una
simbiosis que culmina en una racionalizacin tendiente a compartimentalizar su conducta,
hacia sus seres queridos con los valores primigenios, y hacia el resto con los valores
espreos.
4.4.1.3 Entorno Proclive a ser Vctimas del Delito
Las familias pobres limeas no slo estn expuestas a caer en el delito con mayor facilidad
que las que no lo son, por sus propias condiciones de pobreza material y moral, sino que
adems estn expuestas a ser fciles vctimas de los delincuentes. La fragilidad de sus
viviendas facilita la irrupcin en ellas de desconocidos, e incluso de vecinos o familiares que
ingresan a robar aprovechando las largas horas en que todos los miembros del hogar
incluyendo los nios- estn ausentes en su indesmayable bsqueda del sustento diario.
El abandano urbanstico hace que la falta de luz, la existencia de zonas despobladas y lotes
abandonados les permita a los delincuentes esconderse y esconder sus armas, organizarse,
drogarse, alcoholizarse y actuar agresivamente en ambiente de soledad. No slo los lugares
despoblados y lotes abandonados se prestan a ese accionar delincuencial. Lugares en
abandono institucional, tales como los bares, discotecas, tragamonedas, centros de apuesta y
prostbulos son un foco a veces ms peligroso. En ambientes as, la posibilidad de que el
atacado reciba ayuda de alguien alcanza una probabilidad muy remota. La falta de presencia
de efectivos policiales, aunada a una situacin de abandono institucional generalizado en
zonas pobres, contribuye a crear una admsfera de impunidad frente a los delincuentes, los
cuales tienden a actuar en ellos con amplia libertad, al serles fcil eludir el control policial y de
la sociedad civil.
4.4.1.4 Polica Inefectiva y Desarticulada de la Sociedad Civil
El accionar de la Polica Nacional del Per (PNP) es altamente inefectivo por las siguientes
causas:
1. Organizacin interna cerrada y catica
2. Sistemas de informacin y procesos dbiles y obsoletos
3. Recursos humanos inadecuados para ejercer altas responsabilidades administrativas en la
PNP y el Ministerio del Interior.
4. Reducido nmero de operativos policiales.
5. Reducido horario de trabajo de los operativos policiales.
6. Baja remuneracin de los operativos policiales.
7. Enquistamiento de crculos vinculados a mafias o redes delincuenciales dentro del aparato
policial.
8. Mala reputacin de la polica y falta de confianza de la poblacin civil en ella, por
percepcin de la poblacin de que es corrupta.

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9. Baja mstica, dedicacin, vocacin y compromiso con la funcin policial (testimonios de


pobladores:Actan por flojera, slo por obligacin y no quieren meterse en problemas)1.
10. Accionar desarticulado y receloso respecto de la participacin de la sociedad civil
organizada y las municipalidades en la solucin a problemas de inseguridad ciudadana.
El problema se agudiza por las fallas normativas que no permiten que funcione una justicia
gil que castigue el delito. Las fallas ms resaltantes son:
1.
2.
3.
4.

Ausencia de juzgados de paz que impartan justicia en el acto, en el lugar de detencin.


Si no existen pruebas el caso no procede, a pesar de haber testigos.
Aplicacin de una simple amonestacin como sancin en el caso de los menores de edad.
Delegacin de muchos casos a instancias mayores en otras dependencias o el mismo
Ministerio del Interior, tomndose la decisin por acatamiento de una orden superior,
sobre la base de informes policiales insuficientes.
5. Ausencia de mecanismos de coordinacin institucionales entre la polica y el serenazgo.
6. Falta de capacidad legal de los serenos y de la poblacin organizada en rondas ciudadanas
para detener a un delincuente en delito flagrante.
7. Grupos civiles de seguridad ciudadana sin capacitacin ni recursos de comunicacin para
actuar preventivamente.

4.4.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar


Las acciones emprendidas hasta aqu para el control de la inseguridad ciudadana han tenido
un impacto limitado debido a que, de una lado, no atacan las causas estructurales econmicas
y sociales (pobreza, falta de educacin, carencias afectivas y de autoestima, alcoholismo,
prostitucin, autoritarismo paterno, etc.) que subyacen a la comisin de actos delincuenciales
y, de otro lado, son predominantemente reactivas y no obedecen a un enfoque preventivo.
Segn la Constitucin Poltica vigente, la funcin de garantizar la seguridad ciudadana se
ubica principal, pero no exclusivamente, en el mbito del gobierno nacional y est asignada
primordialmente a la Polica Nacional del Per. Si bien, los gobiernos locales tienen desde el
nivel constitucional un rol establecido, en la carta magna de 1993 no se defini de manera
directa las funciones para las municipalidades en materia de seguridad ciudadana.
Esta salvedad qued corregida en marzo de 2002, con la publicacin de la Ley N 27680 que
establece Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en
el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de
la Polica Nacional del Per, conforme a ley. Por lo tanto, a nivel constitucional si bien se
establece que las funciones de seguridad ciudadana dependen de la Polica Nacional que es
unificada y de carcter nacional, se le otorga a los gobiernos locales algunas atribuciones a
este respecto y se obliga a la polica a cooperar con los municipios para el ejercicio de esta
funcin.
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
Se crea por Ley N 27933 de febrero del 2003. Es una de las iniciativas de la reforma de la
Polica Nacional. Est orientada a crear un espacio institucional de coordinacin entre
municipios, comunidad organizada, otros sectores del Estado y la Polica Nacional. El Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana, y sobre todo los comits regionales provinciales y locales,
1
Pereyra, Omar Del Barrio y del Crimen. El Orden y el Pnico Frente a la Criminalidad en Nuevo Pachacutec, CSUIM
Working Paper N 2 PER 03, Montevideo, Agosto 2003, pp. 21.

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ofrecen un espacio institucional de coordinacin entre todos lo actores involucrados con una
perspectiva de prevencin.
Los comits locales de seguridad ciudadana ofrecen, adems, mecanismos muy concretos de
participacin y fiscalizacin ciudadana de las tareas de seguridad ciudadana. Adems sirven
de espacio para ventilar tensiones y dificultades de coordinacin entre la polica y los
gobiernos locales. La organizacin del sistema es innovadora, ya que la Polica Nacional
reconoce el rol del alcalde como conductor de la poltica de la seguridad ciudadana en su
jurisdiccin dndole la presidencia de los comits.
Recursos de la PNP para combatir la delincuencia
La Polica Nacional del Per tiene un dficit alarmante de efectivos comparados a los que
contaban hace quince aos. La distribucin de los recursos de la PNP es favorable a Lima y
Callao y perjudicial para el resto del pas. Los policas dedicados a la seguridad ciudadana se
han incrementado a pesar de la reduccin general del nmero de efectivos. Los policas de
direcciones especializadas como DIRANDRO, DIRINCRI y DIRIN y de unidades de patrullaje
como el Escuadrn de Emergencia, son un complemento a la labor de los policas de
comisaras en tareas de seguridad ciudadana.
Si bien hay una tendencia favorable al crecimiento del nmero de los policas en los conos de
la capital, estos todava tienen tasas de policas por habitante muy inferiores a los de las
zonas ms consolidadas y econmicamente ms pudientes de de Lima.
Serenazgos de los Municipios
En Lima Metropolitana existen 4.014 serenos, lo que constituye un 50% de los policas
asignados a comisaras y un sexto del total de policas de toda la VII Direccin Territorial de
Polica. Siendo su nmero significativamente menor al de los policas, es ya una cantidad
importante en la medida en que tienen una concentracin mayor que la PNP en tareas
exclusivamente de seguridad ciudadana y, adicionalmente, debido a que los serenos trabajan
acompaados de policas en una proporcin de tres a uno: lo que aumenta su nmero de
efectivos operativos trabajando bajo rdenes de los municipios.
Los policas que trabajan en el serenazgo son aquellos que estn en su da de franco o de
vacaciones, aumentado por lo tanto en la prctica el nmero de policas en las calles
disponibles para la seguridad en la ciudad. Es importante anotar que esta modalidad es
conocida como el servicio individualizado y est muy extendido en el pas, en particular en
Lima, por lo que hay miles de policas diariamente prestando servicios para entidades pblicas
y empresas privadas bajo esta modalidad.
Una segunda constatacin importante es que la fuerza relativa de cada serenazgo no
responde a la magnitud de los problemas de inseguridad de cada distrito y las necesidades
reales, sino al poder econmico de los vecinos de ese distrito. Es ms, en los distritos en que
hay ms policas por habitante (tambin los distritos de ms altos ingresos), hay a su vez
ms serenos lo que determina una distribucin totalmente desproporcionada en beneficios de
seguridad por habitante en la ciudad de Lima.
As en San Isidro, por ejemplo que se encuentra en la cumbre ms favorable de esa
distribucin hay una excelente cifra de 114 habitantes por efectivos de seguridad, pero en
Villa El Salvador, en el otro extremo hay 1936 habitantes por efectivo de seguridad;
establecindose una clarsima tendencia en los distritos seleccionados que mostramos en el
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cuadro que acompaa este trabajo, a que conforme disminuya el nivel econmico aumente el
nmero el nmero de habitantes por efectivo de seguridad. Tendencia que no es aliviada, sino
acentuada con la forma en que los serenazgos estn distribuidos en la ciudad.
Es decir, que si ya la distribucin de efectivos policiales por habitantes es desfavorable a los
distritos ms pobres, los serenazgos refuerzan y consolidan esa tendencia. Esto se corrobora
cuando analizamos la distribucin del total de los serenos en el conjunto de las zonas de la
ciudad en donde el 80% de los serenos estn en el Casco Urbano de la ciudad y en el Cono
Sur, por ejemplo, slo el 5%.

4.4.3 Anlisis del Marco Institucional


La Ley Orgnica de Municipalidades establece que la seguridad ciudadana es responsabilidad
de las Municpalidades, definiendo las siguientes funciones especficas exclusivas para las
municipalidades provinciales:
o

o
o
o

Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participacin de la sociedad civil y de


la Polica Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia
ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros
poblados en la jurisdiccin provincial, de acuerdo a ley.
Ejercer la labor de coordinacin para las tareas de defensa civil en la provincia, con
sujecin a las normas establecidas en lo que respecta a los Comits de Defensa Civil
Provinciales.
Funciones especficas compartidas de las municipalidades provinciales.
Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Polica Nacional el
servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana.
Promover acciones de apoyo a las compaas de bomberos, beneficencias, Cruz Roja y
dems instituciones de servicio a la comunidad.

Dicha ley tambin establece las funciones especficas exclusivas de las municipalidades
distritales:
o
o
o

Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de


acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva.
Coordinar con el Comit de Defensa Civil del distrito las acciones necesarias para la
atencin de las poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra ndole.
Establecer el registro y control de las asociaciones de vecinos que recaudan cotizaciones o
administran bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de sus fines.

Adicionalmente, cabe resaltar las siguientes normas que inciden sobre la posibilidad de
desplegar un accionar coordinado entre la Polica Nacional, las municipalidades y la sociedad
civil:
o
o
o
o
o
o

Constitucin de 1993, Artculo N 195 seala la ley regula la cooperacin de la Polica


Nacional con las Municipalidades en materia de seguridad ciudadana.
Ley de la Polica Nacional del Per N 27238 (22-12-99)
Ley 27030 que regula la ejecucin de las penas de servicios a la comunidad y delimitacin
de das libres.
Ley N 27933 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
Decreto Supremo N 012-2003-IN: Reglamento de la ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana.
El Artculo N 157 de la Ley Orgnica de Municipalidades establece las provisiones
especficas exclusivas en 26 competencias del Concejo Metropolitano.
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La seguridad ciudadana se establece en la Constitucin Poltica del Per como un derecho


fundamental de la persona. Sin embargo, la ciudadana percibe - equivocadamente - que las
normas penales favorecen a quien delinque. Asimismo, hay un profundo desconocimiento de
las normas penales por parte de la ciudadana y las algunas autoridades (polticas, policiales y
municipales), que lleva a confundir la comisin de delitos con la de faltas, desconociendo que,
en la prctica, los casos de faltas son aislados y casi todas las situaciones que explican la
inseguridad ciudadana constituyen delitos donde cabe la detencin y sanciones penales
mayores.
Existe una legislacin penal alternativa para delitos comunes y faltas, que no incluye penas de
crcel. En esta legislacin, la norma ms importante en materia de seguridad ciudadana es la
de servicio a la comunidad, que evita la total impunidad de los delitos menores y se
constituye como una alternativa a un sistema penitenciario colapsado a la vez que demanda
la participacin de municipalidades como receptoras y supervisoras de personas sentenciadas.
La existencia de una desconfianza hacia los procedimientos y mecanismos coercitivos del
Estado para imponer el orden en el territorio. Detrs de esta afirmacin se encuentra el hecho
mencionado anteriormente que la polica no acta correctamente, es corrupta o que la ley no
permite una efectiva sancin a los delincuentes.

4.4.4 Estrategia de Seguridad Ciudadana


La estrategia de seguridad ciudadana para la ciudad de Lima se articula en los siguientes ejes
temticos:
o

Impulso y reconocimiento legal de redes sociales de seguridad preventiva con


participacin activa de la poblacin organizada y con el soporte del sector privado en
logstica.
Concertacin y organizacin de la seguridad ciudadana de manera coordinada entre la
MML y cada una de las Municipalidades Distritales y con la Polica Nacional, a travs de los
comits de seguridad ciudadana distritales, bajo la presidencia del Alcalde de la MML.
Organizacin de un Consejo Metropolitano de seguridad vial, bajo la presidencia del
alcalde de la MML y organizacin de los Consejos Descentralizados de carcter distrital,
presididos por el Alcalde de cada Municipalidad Distrital.

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4.4.5 Objetivos y Prioridades


Los Objetivos Estratgicos para resolver el problema de Seguridad Ciudadana en Lima, son
los siguientes:
1. Lucha participativa y coordinada contra la delincuencia, la violencia y el crimen;
2. Empoderamiento de la poblacin pobre contra los riesgos de la delincuencia, la violencia y
el crimen;
3. Justicia rpida y efectiva para castigar y disuadir la delincuencia, la violencia y el crimen;
4. Promocin de la seguridad vial.
Si bien el anlisis de los factores intersectoriales que inciden en la inseguridad ciudadana
realizado en el acpite 4.4.1 deja en claro que la problemtica de la seguridad ciudadana es
amplia y compleja, incolucrando la necesidad de una profunda reforma de la PNP, en el marco
de la estrategia de desarrollo integral promovida por la MML no cabe impulsar reformas y
acciones que competen tanto al Gobierno Central como al Congreso de la Repblica. Dadas
las limitadas facultades legales de la MML y las municipalidades distritales, la estrategia se
limita a proponer reformas, polticas, proyectos y acciones orientados a modificar todo aquello
que pueda contribuir a mejorar la seguridad ciudadana dentro del marco de un entorno
institucional en general marcadamente adverso.
El eje de la estrategia gira en torno a la solucin del problema mayor que afronta la ciudad de
Lima, que es la delincuencia. Siendo el robo callejero el principal problema de la ciudad, una
poltica preventiva debe privilegiar los lugares de encuentro y de trnsito, acompaada de
una justicia rpida y efectiva para castigar y disuadir la delincuencia.
El aumento del control en incluira la domesticacin y control de los espacios invadidos por los
agentes del mal, es decir, los bares, discotecas, las periferias descampadas y tambin la
oscuridad de la noche. En este sentido tambin se encuentra la idea de aumentar el nmero
de efectivos de seguridad ciudadana, los cuales a su vez funcionaran como los ojos o
extensiones de la polica. Se crea as la imagen de un estado de supervigilancia en donde lo
ideal es que las fuerzas del orden tengan un panorama completo del territorio. Sin embargo,
a sabiendas que este tipo de esfuerzo y sacrificio tendra un costo enorme para los efectivos
voluntarios de seguridad ciudadana, lo ideal sera poder brindarles algn tipo de incentivo.
Una de las variantes del control del espacio es el fortalecimiento de la organizacin como
mecanismo de defensa ciudadana. A travs de diferentes formas de organizacin popular se
puede lograr una colonizacin del territorio invadido por los delincuentes.
Se recrea as la idea de control o en todo caso reconquista del territorio, en donde los agentes
del orden (en este caso la misma poblacin) deben recuperarlo de los agentes del caos que
amenazan la seguridad del barrio. Sin embargo, es preciso anotar que esta postura es
ambigua en cuanto a si se busca o no una dinmica represora o la imposicin de la fuerza. S
se hace nfasis en la funcin supervisora y preventiva de parte de la polica y la seguridad
ciudadana en donde el crimen sera evitado por la falta de espacios para su prctica.

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4.5 Base 5: Gobernabilidad y Governanza


4.5.1 Anlisis de Factores Intersectoriales Claves
Como se seal en el acpite 2.1 del Captulo III, la gobernabilidad es la cualidad que tiene la
ciudad de Lima de ser gobernable, dadas las estructuras y las cambiantes condiciones
econmicas, sociales y polticas que la afectan. Ello implica, contar con una slida estructura
econmica, social y poltica, que se traduzca en un clima de estabilidad econmica favorable
para la inversin privada; instituciones y un marco regulatorio que propicien seguridad
jurdica; y un sistema de partidos polticos que facilite y democratice el ascenso al poder
pblico del gobierno municipal de nivel metropolitano y distrital.
La construccin de la gobernabilidad de Lima, desde la perspectiva de la corriente
globalizadora, tiene como reto propiciar condiciones econmicas que fortalezcan la
articulacin de la ciudad con la economa global, variando el rol tradicional de la ciudad como
agente de generacin y circulacin de bienes, capital e informacin, hacia un rol de agente de
atraccin y retencin de los mismos, que facilite una oferta de mejores condiciones posibles
para las actividades que la ciudad quiere atraer para lograr el bienestar de sus ciudadanos.
Desde la perspectiva social, la gobernabilidad de Lima apunta hacia generar un clima de
confianza interpersonal entre sus ciudadanos, que propicie el sostenimiento de los sistemas
de creencias fundamentales ideologas, religiones y la diversidad social y cultural, con
base los cuales sea posible construir consensos para el diseo de polticas pblicas para
construir el desarrollo local deseado, y que la mismo tiempo sirva de gua a los futuros
gobiernos de turno en el poder municipal de nivel metropolitano y distrital.
Desde la perspectiva poltica, la construccin de la gobernabilidad de la ciudad de Lima
afronta el reto de propiciar el desarrollo de un autntico sistema de partidos, a travs del cual
se pueda configurar una alternancia ordenada de partidos en el poder municipal, y un sistema
de representacin en la administracin del gobierno municipal de nivel metropolitano y
distrital, que sea capaz de cohesionar todos los esfuerzos pblicos y privados que estuvieren
orientados al desarrollo de la ciudad.
El otro reto fundamental para la construccin de la estrategia de desarrollo integral y
reduccin de la pobreza de Lima, es la construccin de la governanza en el ejercicio del poder
municipal de nivel metropolitano y distrital, para lo cual se plantea el desarrollo de la
capacidad institucional de la MML y las municipalidades distritales para formular planes de
gobierno sustentados en un enfoque multidisciplinario y un profundo conocimiento de la
problemtica local, que sean capaces de satisfacer las necesidades y expectativas de la
poblacin limea, de acuerdo con las responsabilidades que les corresponde, segn la
Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de Municipalidades.
Para que dichos planes puedan lograr la eficiencia deseada a nivel de los recursos destinados
para su ejecucin, surge la necesidad de desarrollar mecanismos de coordinacin,
cooperacin y colaboracin no solo entre la MML y las municipalidades distritales sino tambin
entre stas y las instancias del gobierno regional y central en las reas de competencia legal
que son comunes. La justificacin de la existencia de dichos mecanismos se sustenta en el
hecho que la governanza no responde a una simple organizacin jerrquica de las
responsabilidades entre las circunscripciones territoriales (pas, regiones, municipalidades
provinciales y distritales), sino por el contrario la governanza trata de superar la tradicional

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separacin de competencias en la funcin pblica, rompiendo con la clara segmentacin entre


polticos, tcnicos-expertos y los ciudadanos, y tambin con la tradicional divisin funcional
entre los intereses y el papel que juegan el sector pblico, el privado y la sociedad civil.
Bajo la perspectiva multidimensional de la governanza, surgen hasta dos componentes que
puede desarrollarse para la governanza de la ciudad de Lima:
o

Un proceso de toma de decisiones al mas alto nivel del gobierno municipal metropolitano,
que involucre mecanismos de participacin ciudadana en el desarrollo de dicho proceso.

Mecanismos de cooperacin multinivel, entre los distintos niveles poltico-administrativos


del Estado (entre el gobierno central, regional, la MML y las municipalidades distritales),
de tal manera que las decisiones sean percibidas como ms legtimas, y mecanismos de
cooperacin horizontal entre polticas sectoriales de las municipalidades dsitritales,
sustentados en la existencia de un rol articulador, facilitador y coordinar del alcalde de la
MML.

La justificacin para construir esas dos dimensiones de la governanza, se sustenta en la


necesidad de contar con un sistema de representacin unitario e integrado desarrollado
sobre la base de objetivos compartidos entre los poderes pblicos (poderes y sociedad civil) y
privados (agentes con nimo de lucro) implicados. Ello implica, mecanismos de autogobienro
entre dichos actores, lo cual en la prctica se refleja en una mezcla de gobierno y de red
basada en la negociacin, que es capaz de producir capacidades vinculantes. De esta manera,
el gobierno metropolitano adquiere, como gestor del territorio y del orden poltico, una
legitimidad que no se percibe claramente desde el punto de vista de la representatividad
democrtica y de la distribucin de los bienes y servicios.
Dicho sistema de representacin unitario e integrado ser resultado de una suma de
factores internos y externos. Entre los factores internos destacan, la forma como se
organizar el rea metropolitana de la ciudad de Lima (gobierno metropolitano y mecanismos
formales o informales de cooperacin con los municipios distritales)-, tipologa de la red de
distritos que componen el rea metropolitana: modelo poli cntrico (grupo de ncleos
fuertes, que seran los Conos de Lima) ; nmero de municipios (42 municipios) y tamao de
los municipios a coordinar (San Isidro, La Victoria, San Luis, entre otros); y factores polticos
tales como tiendas polticas de los distintos municipios (Somos Per, Per Posibles, Partido
Aprista, Independientes, entre otros) y niveles de gobierno (Inter. distrital), cultura poltica,
capacidad de liderazgo, capitalidad y modelo de organizacin territorial (municipalidad
metropolitana, municipalidad provincial y municipios distritales). En contraste, entre los
factores externos destacan la creacin de estrategias para la coordinacin y cooperacin con
otras ciudades metropolitanas, con la finalidad de ganar peso en la toma de decisiones (un
ejemplo de ello, es la red geo ciudades).

4.5.2 Anlisis de Esfuerzos Pblicos por Mejorar


Los esfuerzos pblicos por mejorar la gobernabilidad y governanza en Lima se han venido
dando desde inicios del ao 2000, en dos frentes: (1) rgimen regulatorio (2)
institucionalidad (formal e informal).
En el frente regulatorio, destacan los cambios que se introdujeron en la Ley Orgnica de
Municipalidades (Ley Nro. 27972), al establecer un sistema de planificacin municipal,
sustentado en un conjunto de planes articulados con planes de nivel regional y nacional, lo

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cual ha generado un sobre esfuerzo y superposicin de acciones y coordinaciones, que en la


prctica no se han traducido en una mejora del proceso de planificacin. Los planes
requeridos fueron los siguientes:

Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM)


Plan Estratgico Institucional (PEI)

Nivel
Nacional

Presupuesto Institucional
Plan Operativo Institucional
Plan de
Desarrollo
Regional
Concertado

Nivel
Regional

Programa de Promocin de Inversiones y Exportaciones


Regionales
Plan de Competitividad Regional
Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas

Plan
Estratgico
Institucional
(PEI)

Programa de Desarrollo Institucional


Presupuesto Institucional
Acuerdos Estratgicos Macrorregionales
Plan Operativo Institucional

Nivel Local
(provincial
/ distrital)

Plan de
Desarrollo
Municipal
Concertado

Por
mbito

Temtico

Plan de
Plan de Desarrollo de
Desarrollo
Asentamientos Humanos / Ambito
Rural
Rural
Plan de
Plan de Desarrollo de
Desarrollo
Asentamientos Humanos / Ambito
Urbano
Urbano
Plan Estratgico para el Desarrollo Econmico
Sostenible
Plan de Acondicionamiento Territorial (nivel
provincial)
Plan de Desarrollo de Capacidades

Plan de Desarrollo Institucional


Presupuesto Participativo / Presupuesto Institucional
Plan Operativo Institucional

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Se complementa el sistema de participacin ciudadana (Ley Nro. 26300), como un


mecanismo de control ciudadano para las decisiones del gobierno municipal:
Ley

Ley orgnica de
municipalidades
(Ley 27972)

Alcance
Derechos de Participacin:
o Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales.
o Derecho de referndum
o Las juntas vecinales comunales
o Los comits de gestin
o Derecho de denunciar infracciones y a ser informado.
o Los Cabildos Abiertos
o La participacin local del sector empresarial
Derechos de control:
o Revocatorias de autoridades municipales
o Demanda de rendicin de cuentas

Ley de los
derechos de
participacin y
control ciudadano
(Ley 26300)

Derechos de participacin:
o Iniciativa de reforma constitucional y legislativa.
o Referndum
o Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y
regionales.
Derechos de control:
o Revocatoria de autoridades
o Remocin de autoridades
o Demanda de rendicin de cuentas

La reforma en la Ley de Elecciones Municipales (Ley Nro. 26864), establece un nuevo


rgimen de representacin en el gobierno municipal, respecto a la composicin del
Consejo Municipal que es integrado por regidores elegidos en forma conjunta con la
eleccin del Alcalde. La votacin es por lista, y a la lista ganadora se le asigna la cifra
repartidora o la mitad ms uno de los cargos de regidores del Concejo Municipal lo que
ms le favorezca, segn el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones polticas.
En la prctica, dicha reforma permiti establecer un contra peso al rgimen de oposicin,
que asegure la sostenibilidad del gobierno.

La Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley Nro. 27783) establece un rgimen especifico


de competencias y un rgimen especial para la Municipalidad de Lima Metropolitana. Se
establece competencias y funciones especficas exclusivas y compartidas para
municipalidades provinciales y distritales. Especficamente, las competencias y funciones
reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana, para
que puede ejecutar obras de inversin en infraestructura.

Se establece el rgimen del Presupuesto participativo en la gestin del gasto de inversin


pblica, como una mecanismo de gestin que permite la inclusin de la ciudadana en la

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toma de decisiones de la inversin pblica. Dicho proceso es poltico y tcnico a la vez.


Esta Una gestin local participativa implica en la prctica socializacin del poder poltico
administrativo local y la inclusin social y aumento de eficiencia y eficacia del gasto
pblico.
En el frente de la institucionalidad en el plano formal, se fortalecen los mecanismos de
coordinacin ente el gobierno central, regional y municipalidades provinciales y distritales, en
el marco del proceso de formulacin de los planes de desarrollo municipal concertados y a
nivel de los consejos de coordinacin local provincipal y distrital
En cuanto a la institucionalidad en el plano informal, se comienzan a establecer y reconocer
organizaciones de la sociedad civil organizada para la definicin de agendas concertadas para
dar una solucin inmediata a los principales problemas a nivel de ncleos de desarrollo local
(Conos), as como para concertar polticas de desarrollo con base en los objetivos comunes de
todos los actores del desarrollo local.

4.5.3 Anlisis del Marco Institucional


La Ley de Bases de la Descentralizacin, y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
establecen la conformacin de regiones, departamentos y distritos, en cuyas circunscripciones
se constituye y organiza el gobierno nacional, regional y local, siendo los rganos de gobierno
regional son los siguientes:
o

El Consejo Regional, rgano normativo integrado por el Presidente Regional, el


Vicepresidente Regional y los Consejeros, con un mnimo de 7 y un mximo de 25 que son
elegidos por un perodo de 4 aos. Tiene tambin funciones fiscalizadoras.

El Presidente Regional, rgano ejecutivo del gobierno regional. Es elegido por sufragio
directo conjuntamente con un Vicepresidente por un perodo de 4 aos. El mandato es
irrenunciable, pero revocable por el Consejo Regional.

o El Consejo de Coordinacin Regional, rgano de coordinacin del con las municipalidades.

Lo integran los Alcaldes Provinciales y los representantes de la sociedad civil en una


proporcin de 60% a 40%.

Dicha ley establece un rgimen especial para Lima Metropolitana, ya que las competencias y
funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana
que podr ejecutar obras de inversin en infraestructura. Se establece un rgimen
competencias especiales y funciones de carcter local, metropolitano y regional de dicha
municipalidad.
La estructura bsica de la Municipalidad Metropolitana de Lima se encuentra conformada por:
o

El Concejo Metropolitano de Lima, al que le corresponden las funciones del Consejo


Regional, como rgano normativo y fiscalizador, integrada por el Alcalde Metropolitano y
los Regidores.

La Alcalda Metropolitana de Lima, a la que le corresponden las competencias y funciones


de la Presidencia Regional.

Pag. 83

Municipalidad Metropolitana
de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana
Banco Mundial

cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

La Asamblea Metropolitana de Lima, a la que le corresponden las funciones del Consejo de


Coordinacin Regional, como rgano consultivo y de coordinacin de la Municipalidad
Metropolitana de Lima.

La Ley orgnica de Municipalidades establece los siguientes rganos de coordinacin local:


o

El Consejo de Coordinacin Local Provincial, que es un rgano de coordinacin y


concertacin de las Municipalidades Provinciales y est integrado por el Alcalde Provincial
que lo preside, pudiendo delegar tal funcin en el Teniente Alcalde, y los regidores
provinciales; por los Alcaldes Distritales de la respectiva jurisdiccin provincial y por los
representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y
nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales,
profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de organizacin de
nivel provincial, con las funciones y atribuciones que le seala la ley.

El Consejo de Coordinacin local Distrital es un rgano de coordinacin y concertacin de


las Municipalidades Distritales y est integrado por el Alcalde Distrital que lo preside,
pudiendo delegar tal funcin en el Teniente Alcalde, y los regidores distritales; por los
Alcaldes de Centros Poblados de la respectiva jurisdiccin distrital y por los representantes
de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones,
organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra
forma de organizacin de nivel distrital, con las funciones y atribuciones que le seala la
ley.

Asimismo, le Ley Orgnica de Municipalidades establece una Junta de Delegados Vecinales


Comunales, como rgano de coordinacin integrado por los representantes de las
agrupaciones urbanas y rurales que integran el distrito dentro de la provincia y que estn
organizadas, principalmente, como juntas vecinales.

4.5.4 Estrategia de Gobernabilidad y Governanza


La posibilidad de vitalizar un escenario de una Lima gobernable, con un sistema de
administracin de la ciudad con capacidad para fijar polticas globales y sectoriales de acuerdo
a una agenda compartida, en principio, estara supeditada como hasta aqu- a que los
diversos esfuerzos realizados por la MML y las Municipalidades Distritales en solucionar los
problemas ms crticos de la ciudad, logren un fortalecimiento de la legitimidad de las
decisiones de la MML y las Municipalidades Distritales, con base en un desempeo eficaz.
Sin embargo, si dichos esfuerzos no fueran acompaados de una nueva reforma del sistema
de representacin municipal, que apunte hacia un modelo de representacin que se sustente
en un gobierno metropolitano con mecanismos formales e informales de cooperacin con las
Municipalidades Distritales, sustentado en ncleos fuertes establecidos a partir de una red de
Municipalidades Distritales agrupadas por Conos, el escenario esperado de la ciudad de Lima
podra verse sombro por varios factores:
o

Bajo nivel de incentivos para el desarrollo de mecanismos informales de coordinacin y


cooperacin entre la MML y las Municipalidades Distritales agrupadas por Conos, que sirva
como punto de partida para el desarrollo de una institucionalidad de coordinacin y
cooperacin formal, que apunte hacia el desarrollo de consensos para una representacin
unitaria integral que pueda verse reflejada a travs de un gobierno metropolitano con
legitimidad encargarse de una agenda compartida.

Pag. 84

Municipalidad Metropolitana
de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana
Banco Mundial

cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

Ausencia de un sistema de partidos polticos que genere legitimidad en las decisiones de


gobierno municipal, as como facilite la alternancia y consensos en los objetivos comunes
para el desarrollo de la ciudad.

Abandono de las reas temticas que constituyen la razn de ser de la participacin del
gobierno municipal, ante la necesidad de algunos Alcaldes de ganar clientelaje poltico
para reelegirse en perodos sucesivos de gobierno.

Reducido nivel de transparencia y responsabilidad en la administracin eficiente de los


recursos.

Descontento en la poblacin limea por reducida transparencia en el proceso de fijacin


de los costos de los servicios municipales prestados por la MML y las Municipalidades
Distritales.

A la luz de ello, el escenario de gobernabilidad y governanza ms probable para Lima en los


prximos dos o tres aos sera el del status quo, con los avances que buenamente ya sean
dado a nivel de reformas legislativas en los sistema de representacin de gobierno municipal
y el alineamiento de las competencias entre la MML y las Municipalidades Distritales y el
gobierno regional y central; manteniendo un desarrollo moderado de la institucionalidad
conal de los grupos de Municipalidades Distritales establecidos en las zonas norte y sur de la
ciudad. Bajo este escenario, la MML continuara trabajando en la solucin de los macro
problemas que afectan la ciudad de Lima (infraestructura del transporte, gestin del medio
ambiente y saneamiento, y erradicacin del comercio informal), y las Municipalidades
Distritales algunas agrupadas en una institucionalidad conal- trabajando en la solucin de
problemas vinculados con la seguridad ciudadana y dinamizacin de la economa local a
travs de la promocin de las pequeas y microempreaas.
Un escenario alternativo -deseable para los prximos tres aos-- es el de una MML
trabajando a nivel de un gobierno metropolitano de representacin unitaria e integral,
establecido con base en redes de Municipalidades Distritales agrupadas por Conos, con una
agenda focalizada y articulada hacia objetivos comunes de todas esas redes de
municipalidades, con la finalidad de afrontar los principales y ms crticos problemas que
atraviesa la ciudad de Lima. Bajo este escenario, se espera que se genera un clima de
gobernabilidad que incentive a las fuerzas polticas a organizarse en la alternancia del poder
poltico administrativo municipal, as como a desarrollar plataformas de gobierno orientadas
hacia la bsqueda de consensos en la solucin de problemas comunes. Un factor crtico de
este escenario es la capacidad de liderazgo y rol de facilitador, coordinador y articulador que
debe cumplir el Alcalde la MML.
En este sentido, el trabajo concertado de la MML y las municipalidades distritales para
construir un clima de gobernabilidad y una governanza del ejercicio del poder de
representacin del gobierno municipal, tendran que apoyarse en el aprovechamiento de las
oportunidades que emanan de su entorno: (1) Existencia de un plan de accin de la MML para
dar un salto importante en la solucin de los principales problemas de la ciudad
(infraestructura del transporte, gestin del medio ambiente y saneamiento, y erradicacin del
comercio informal); (2) Ubicacin estratgica de las redes de Municipalidades Distritales en
los conos de la ciudad, facilitando el desarrollo de estrategias para solucin de problemas de
alcance territorial; (3) Organizacin de la sociedad civil en organizaciones de base,
instituciones sin fines de lucro orientadas al desarrollo local; (4) Posibilidad de aprovechar

Pag. 85

Municipalidad Metropolitana
de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana
Banco Mundial

cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reduccin de la Pobreza en Lima Metropolitana

sistema de recaudacin fiscal, para uniformizar estrategias de recaudacin de tributos y


cobros de servicios municipales; (5) Concentracin de redes de Municipalidades Distriatles en
Conos facilite el despliegue de esfuerzos para brindar servicios municipales comunes; (6)
Posesin de pujante mstica de trabajo comunitario de pobladores para el desarrollo local
sostenido; y (7) existencia de sistemas participativos para asegurar la co-responsabilidad en
la focalizacin del gasto social.
Apoyndose en el aprovechamiento de esas oportunidades, la estrategia de la MML tendr
que orientarse a superar las siguientes debilidades que obstaculizan la gobernabilidad y
governanza de Lima: (1) Ausencia de sistema de partidos polticos que facilite el ascenso y la
alternancia del poder poltico administrativo municipal de los distintos actores con inters en
el desarrollo local; (2) Bajo empoderamiento de la poblacin limea para el ejercicio de sus
derechos polticos y afrontar con xito la responsabilidad de dar solucin a los problemas ms
crticos de la ciudad; (3) Reducido nivel de coordinacin y cooperacin entre gestin de la
MML y Municipalidades Distritales; (5) Reducida capacidad para una administracin eficiente
de los recursos municipales por parte de la mayora de Municipalidades Distritales; y (6)
Ausencia de incentivos para la conformacin de redes de Municipalidades Distritales.

4.5.5 Objetivos y Prioridades


Los Objetivos Estratgicos para la Gobernabilidad y Governanza de Lima son:
1. Desarrollo de mecanismos de coordinacin, cooperacin y colaboracin entre la MML y las
municipalidades distritales;
2. Transparencia y responsabilidad fiscal en los municipios;
3. Poltica homognea de cobro por servicios municipales para Lima, con seguridad jurdica
para todos los municipios;
4. Administracin tributaria municipal eficiente y eficaz.
El hilo conductor de la estrategia para la construccin de la gobernabilidad y governanza en la
ciudad de Lima es el establecimiento de mecanismos de coordinacin, cooperacin y
colaboracin entre la MML y las municipalidades distritales, que en la prctica funcione como
un gobierno metropolitano de representacin unitaria y integral que trabaje con base en
una agenda compartida para la solucin de los problemas ms crticos que afronta la ciudad.
La sostenibilidad de dicho sistema de representacin de gobierno municipal metropolitano
deber estar soportada en la legitimidad que pueden ir ganando las decisiones amparadas en
el desempeo eficaz y el logro de los principales objetivos que prosiguen los actores sociales y
polticos.

Pag. 86

Competitividad

Vivienda y Servicios
Bsicos

Economa

o Promocin inversin privada


en conos
o Cadenas productivas
o Redes de pymes
o Reconversin de cabinas
internet en centros de
servicios empresariales
o Sistema de incentivos para
asociatividad e inversin
o Subcontratacin
o Transferencia de mejores
prcticas pymes
o Compras conjuntas
o Compras estatales

o Incentivos para
inversin en edificios
populares
o Concesin de servicios
bsicos

o Priorizacin de inversin
municipal
o Potenciar impuestos pre-dial
y vehicular
o Elevar calidad de gasto
bajando gasto corriente
o Fondo de inversin para
inversin privada en conos
o Transferencia know how de
SAT a munis

Institucionalidad

reas
Temticas

Finanzas

4.5.6 Matriz de Programa de Polticas, Reformas Institucionales

o Unidades desconcentradas de
MML para promocin de
inversin y exportaciones en
distritos
o Potenciacin de Cepri Lima
o Derribar barreras de acceso
al mercado
o Simplificacin adm.

o Desarrollo de un
catastro urbano
integrado de Lima
o Poltica de cobro por
servicios municipales
en funcin a costos

o Reglas de juego claras


de urbanizacin y
construccin de
viviendas para
revalorar la ciudad

Capital Humano

Seguridad Ciudadana

Gobernab. y
Gobernanza

o Fiscalizacin de
servicio telefnico
e internet
o Sistema de
informacin de
cadenas
productivas

o Promocin inversin
privada en oferta de
capacitacin tcnica en
conos, con
acreditacin
internacional

o Capacitar a
funcionarios en el SNIP

o Patronatos distritales por la


seguridad ciudadana
o Alcuota para munis del
Fondo para la Defensa y la
Polica Nacional

o Carrera y
gerencias
calificadas
o Saneamiento
financ. de munis
insolventes
o Fortalecer partic.
ciudadana en
gestin presup.

o Institucionalizacin de
participacin de
padres de familia en
aseguramiento de
calidad educativa
o Responsabilizacin de
autoridades locales y
de-ms actores en
vigilancia, seguimiento
y evaluacin del
proyecto educativo de
cada localidad

o Institucionalizacin de
Comits de Seguir-dad
Ciudadana Distritales Muni PNP
o Capacitacin de serenos por
PNP
o Impulso y reconocimiento
legal rondas urbanas
o Mesa de concertacin de
seguridad integral de Lima
o Poblacin organizada, PNP y
Serenazgo articulados en red
preventiva en tiempo real
o Arresto ciudadano en delito
flagrante

o Mecanismos de
coord. Inter munis
o Programa de
transferencia de
mejores prcticas
inter munis
o Sistema de
monitoreo de
barreras de
acceso

Competitividad
o Reinsercin laboral de
informales desplazados por
modernizacin
o Encubacin de nuevos
negocios bajo modelo de
franquicia

o
o
o
o

Parque tecnolgico
Zonas industriales en conos
Acceso al puerto del Callao
Gran mercado mayorista

Energa y
Telecomunicaciones

Agua y
Saneamiento

Desarrollo Urbano

Empleo y
Pobreza

reas
Temticas

Vivienda y Servicios
Bsicos
o Acceso universal a
vivienda digna
o Edificios populares con
soporte municipal
o Bonos habitacionales
para edificar viv. en 2
3 piso
o Racionalizacin
integral de zonificacin
urbana, orientndola a
la densificacin
o Priorizacin de reas
verdes y fomento de
espacios pblicos de
recreacin
o Reconversin antiguas
zonas industriales para
vivienda

Capital Humano

Seguridad Ciudadana

o Analfabetos cero
o Adultos capacita-dos
en manejo de riesgos
o Portal laboral
metropolitano
o

o Empoderamiento de adultos
contra riesgos delincuencia
o Cobertura necesidades
bsicas

o Agua de calidad para


todos
o Reuso de aguas
servidas Pampas de
San Bartolo

o Fomento del consumo de gas


natural en fbricas

o Fomento del consumo


de gas natural en
viviendas

Gobernab. y
Gobernanza

o Fiscalizacin
servicio de agua y
desage

o Plataforma informtica y de
telecomunicaciones para una
red de seguridad vial inter
distrital

o Fiscalizacin de
servicio de
electricidad,
alumbrado pblico
y telfono

Competitividad

Salud

reas
Temticas

Vivienda y Servicios
Bsicos

Capital Humano

o Supervisin servicio de
limpieza pblica

o Acceso a servicios de
salud de calidad a bajo
costo

Gobernab. y
Gobernanza

o Justicia rpida y efectiva


o Juzgados de paz
o Sanciones con servicios
ciudadanos

Justicia
Transporte y Logstica

Seguridad Ciudadana

o Sistema de transporte
intermodal, moderno, seguro
y limpio
o Desarrollo vial
o Logstica de abastec.
o Gestin y control de trnsito
vehicular
o Administracin electrnica
del peaje
o Fomento de sustitucin de
gasolina por gas natural en
transporte pblico (buses,
microbuses, combis y taxis)

o Revisin tcnica del


parque automotor
o Control transitorio de
emisin de gases
txicos del parque
automotor
o Articulacin vial de
Lima Central con
periferia
o Priorizacin del
transporte pblico
masivo (buses)

o Fortalecimiento de la
capacidad de gestin
de los operadores de
transporte

o Formalizacin de taxistas
o Capacitacin de peatones,
pasajeros, conductores y
empresarios del transporte
o Sistema municipal de
emergencia en accidentes de
trnsito
o Empadronamiento y
formalizacin de
mototaxistas, con reglas
estrictas de circulacin

o Organizacin de
un Consejo
Metropolitano de
Seguridad Vial
presidido por el
alcalde de Lima
o Organizacin de
Consejos
Descentralizados
Distritales
presididos por el
alcalde
o Fiscalizacin de
servicio urbano de
pasajeros
o Fiscalizacin del
SOAT

Capital
Social

Educacin

Medio
Ambiente

reas
Temticas

Competitividad

Vivienda y Servicios
Bsicos

Capital Humano

o Manejo integral
residuos slidos
o Control de
contaminacin del mar
o Poltica integral de aire
puro en Lima
o Poltica integral contra
contaminacin sonora
o Manejo integral de
cuencas
o Consolidacin proyecto
Valle Verde en Lurn
o Rplica de Vallle
Verde en Rmac y
Chilln

Seguridad Ciudadana

o Capacitacin de madres de
familia en uso del agua,
higiene y disposicin de
residuos slidos

o Acceso universal a
educacin de calidad

Gobernab. y
Gobernanza

o Control de emisin
de gases txicos
o Revisiones
tcnicas

o Desarrollo de cultura de
libertades ciudadanas y
empoderamiento de nios y
jvenes en escuelas

o Aprovechamiento de
organizacin de rondas
urbanas

o Identidad cultural
va inversin en
recuperacin de
monumentos
histricos

Anexo: Riqueza y Pobreza en los


Conos de Lima

A. Riqueza en los Conos de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 01
Poblacin de Lima Metropolitana por Distritos

Distritos

1990

2003

Part. %
2003

habitantes
Lima Metropolitana
Cono Norte
Comas
San Martn de Porres
Los Olivos
Independencia
Puente Piedra
Carabayllo
Ancn
Santa Rosa
Zona Este
San Juan de Lurigancho
Ate
El Agustino
Santa Anita
La Molina
Lurigancho
Chaclacayo
Cieneguilla
Zona Sur
San Juan de Miraflores
Villa el Salvador
Villa Mara del Triunfo
Lurn
Pachacamac
Punta Hermosa
Pucusana
Punta Negra
San Bartolo
Santa Mara del Mar
Zona Central
Cercado
Chorrillos
Santiago de Surco
La Victoria
Rmac
San Miguel
San Borja
Surquillo
Brea
Miraflores
Pueblo Libre
Lince
San Isidro
Jess Mara
San Luis
Magdalena del Mar
Barranco

Crec.(%)
Promedio Anual

Superf.
Km2

1991-2003

Densidad
2003
(hab/Km2)

7 112 744

100,0

2,0

2 670,98

1 347 039

1 845 773

26,0

2,5

857,25

394
378
191
185
82
94
16
2

499
469
305
208
173
151
21
15

693
504
838
846
052
205
746
889

7,0
6,6
4,3
2,9
2,4
2,1
0,3
0,2

1,8
1,7
3,7
0,9
5,9
3,7
2,0
15,4

48,75
36,91
18,25
14,56
71,18
346,88
299,22
21,50

1 195 000

1 773 373

24,9

3,1

814,25

504
227
156
110
54
95
36
8

765
358
167
158
140
127
41
14

919
201
715
133
066
551
780
008

10,8
5,0
2,4
2,2
2,0
1,8
0,6
0,2

3,3
3,5
0,6
2,8
7,5
2,3
1,0
4,4

131,25
77,72
12,54
10,69
65,75
236,47
39,50
240,33

806 312

1 151 887

16,2

2,8

812,71

1 417

262 795
232 682
251 910
30 477
16 093
2 592
4 455
1 748
3 395
165

375 785
337 399
335 660
50 722
34 184
5 307
4 618
4 341
3 588
283

5,3
4,7
4,7
0,7
0,5
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0

2,8
2,9
2,2
4,0
6,0
5,7
0,3
7,2
0,4
4,2

23,98
35,46
70,57
180,26
160,23
119,50
37,39
130,50
45,01
9,81

15 671
9 515
4 756
281
213
44
124
33
80
29

2 169 899

2 341 711

32,9

0,6

186,77

12 538

4,9
3,9
3,6
3,3
3,0
1,9
1,8
1,4
1,4
1,3
1,2
1,0
1,0
1,0
0,9
0,8
0,7

-0,4
2,2
2,2
-0,6
0,5
0,9
2,8
0,4
-0,3
-0,1
0,1
0,2
0,3
-0,5
1,2
0,1
0,4

21,98
38,94
34,75
8,74
11,87
10,72
9,96
3,46
3,22
9,62
4,38
3,03
11,10
4,57
3,49
3,61
3,33

5 518 250
437
575
268
976
628
799
887
469
917
978
114
979
583
442
946
041

368 898
206 933
194 187
251 452
199 811
119 442
91 890
95 319
100 877
96 442
81 046
70 973
68 379
73 789
52 288
53 587
44 586

Fuente: INEI, Compendio Estadstico 2003

348
274
257
232
214
134
131
100
96
95
81
72
70
68
60
54
46

461
309
438
839
364
103
060
784
516
473
899
604
724
812
871
539
915

2 663
2 153
10
12
16
14
2

250
720
758
344
431
436
73
739

2 178
5
4
13
14
2

836
609
374
793
130
539
1 058
58

15
7
7
26
18
12
13
29
29
9
18
23
6
15
17
15
14

854
044
408
641
059
510
159
128
974
924
698
962
372
057
442
108
089

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 01
Lugar Donde Trabajan (%)

Centro

4 4

84

5 3

3 5

Cono Norte
Lima Metropolitana

10

25

60
12

11

0%
Callao

48

47

Cono Sur

45

44

Cono Este

31

32

58

Callao

52

15

20%

40%

Cono Sur

60%

Cono Este

80%

Cono Norte

Fuente: Ciudad de los Reyes - R. Arellano

100%
Centro

Elaboracin: MAXIMIXE

Grfico 02

Ranking de Ingresos Mensuales por Distritos


(US$ millones)

71,3

Santiago de Surco
48,1

La Molina
San Borja

46,9

San Juan de Lurigancho

46,4
40,9

Cercado

34,6

San Isidro
Miraflores

31,4

Comas

31,2
29,0

San Martn de Porres

27,6

Los Olivos

21,9

Ate
La Victoria

20,7

Zona Centro

San Juan de Miraflores

20,6

Conos

San Miguel

19,7
17,6

Chorrillos

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 03
Tenencia de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones en Hogares de Lima
Metropolitana
Computadora Telfono fijo
Telfono celular Televisin por ca
Zonas

Distritos

Norte

Carabayllo, Comas,
Independencia, Los Olivos,
Puente Piedra, San Martn
de Porres

Este

Ate, El Agustino, San Juan


de Lurigancho, Santa Anita

% de Hogares con Tenencia de TIC's

6%
6%
Computadora

8%
8%
Computadora

36%

36%

16%
16%

Telfono fijo

Telfono celular

34%

13%
13%
Televisin por cable

34%

13%
13%

13%
13%

Telfono fijo

Telfono celular

Televisin por cable

31%

29%

Telfono celular

Televisin por cable

55%

Centro

Brea, La Victoria, Cercado,


Rmac, San Luis

11%
11%
Computadora

Sur Oeste

Barranco, Jess Mara,


Lince, Magdalena,
Miraflores, Pueblo Libre,
San Isidro, San Miguel,
Surquillo

La Molina, Santiago, San


Borja

Chorrillos, San Juan de


Miraflores, Villa EL Salvador,
Villa Mara del Triunfo

31%

29%

92%

50%
Computadora

67%
Computadora

Sur

Telfono fijo

50%

67%

Sur Este

55%

5%
5%
Computadora

64%

47%

92%
Telfono fijo
97%

97%
Telfono fijo

32%

47%

64%

Telfono celular

Televisin por cable

69%

77%

69%

77%

Telfono celular

32%

12%
12%

Telfono fijo

Telfono celular

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado - Perfiles Zonales de Lima Metropolitana 2003

Televisin por cable

8%
8%
Televisin por cable

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 02
Pymes: Principales Actividades Econmicas en el Cono Norte
N de
Establecimientos
(%)

Actividades
Bodegas

Personal Ocupado (%)


0,0

4,5

9,0

13,5

18,0

7,5

Restaurantes

8,2

Peluqueras

4,1

Vulcan. y Planchados

3,1

Farmacias

2,9

2,3

Ferreteras

2,7

2,1

Libreras

2,4

Metalmecnica

2,3

Panaderas

1,9
1,5

Madera

1,3

Hostales

0,6

Calzados

0,2

Otros

27,0
23,5

39,8

Confecciones

22,5

2,4
3,5

1,6
3,0
2,6
1,2
1,8
1,1
0,4

28,9

TOTAL

100,0

Fuente: INEI - Caracteristicas la Pequea y Micro Empresa por Conos y Distritos 1996

Elaboracin: MAXIMIXE

Cuadro 03
Pymes: Principales Actividades Econmicas en el Cono Este
Actividades

N de
Establecimientos
(%)

Bodegas

39,7

Restaurantes

8,4

Peluqueras

4,0

Vulcan. y Planchados

3,6

Farmacias

3,1

Ferreteras

3,0

Metalmecnica

2,3

Librera

2,2

Panadera

1,5

Confecciones

1,3

Personal Ocupado (%)


0,0

3,0

12,0

15,0

18,0

21,0

24,0

7,4
2,2
4,4
1,8
2,2
3,2
1,1
2,1
1,8

1,2

Hostales

0,3

Calzados

0,2

0,6

29,3

0,4

TOTAL

9,0

20,0

Madera

Otros

6,0

1,5

100,0

Fuente: INEI - Caracteristicas la Pequea y Micro Empresa por Conos y Distritos 1996

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 04
Pymes: Principales Actividades Econmicas en el Cono Sur
N de
Establecimientos
(%)

Actividades
Bodegas

41,1

Restaurantes

8,3

Peluqueras

3,7

Farmacias

2,7

Vulca. y Planchados

2,7

Ferreteras

2,4

Libreras

2,2

Metalmecnica

1,7

Madera

1,6

Personal Ocupado (%)


0,0

3,0

9,0

12,0

15,0

18,0

21,0

24,0
21,9

8,4
2,0
1,7
3,5
1,7
1,2
2,0
3,4
2,3

Panaderas

1,6

Confecciones

1,0

0,8

Hostales

0,4

0,8

Calzado

0,1

Otros

6,0

0,3

30,5

TOTAL

100,0

Fuente: INEI - Caracteristicas la Pequea y Micro Empresa por Conos y Distritos 1996

Elaboracin: MAXIMIXE

Cuadro 05
Pymes: Principales Actividades Econmicas en el Centro de Lima
Actividades

N de
Establecimientos
(%)

Bodegas

10,4

Restaurantes

9,7

Confecciones

3,9

Vulca. y Planchados

3,2

Peluqueas

2,4

Farmacias

1,8

Libreras

1,6

Ferreteras

1,4

Panaderas

1,2

Metalmecnica

1,1

Hostales

0,6

Madera

0,6

Calzados

0,2

Otros
TOTAL

61,9

Personal Ocupado (%)


0,0

1,5

3,0

4,5

6,0

7,5

9,0

10,5

12,0

3,9
10,1
3,5
3,5
1,0
1,6
0,9
1,3
2,2
1,2
0,6
1,3
0,3

100,0

Fuente: INEI - Caracteristicas la Pequea y Micro Empresa por Conos y Distritos 1996

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 04
Especializacin Productiva en Lima Metropolitana 1 (% de establecimientos)
Por Zonas

Actividad
60

60

49,6

45

45

Textiles y
Confecciones

30
15

15,3

18,0

12,6

4,6

Alimentos y
bebidas

Cono Norte

Cono Sur

Centro

Cono Este

7,2
Cono Norte

Cono Sur

Centro

45

30,6

23,4

20,2

13,4

15

12,4

Fabricacin de
Metales Comunes

Cono Este

Callao

30

30,9

26,0

19,9

14,0

15

9,2

0
Cono Norte

Cono Sur

Centro

Cono Este

Cono Norte

Callao

60

Cono Sur

Centro

60

45

Muebles y
Accesorios

20,3

18,6

60

45

30

33,7
20,3

15

Callao

60

30

30

Fabricacin de
Maquinaria y
Equipo

Part. % por Conos

Actividad

Callao

46,4

45

27,1

26,2

Cono Este

23,1

21,9

15

30

Otros

18,5

15

1,7

16,9

11,5

6,7

0
Cono Norte

Cono Sur

Centro

Cono Este

Callao

Cono Norte

Cono Sur

Centro

Cono Este

Callao

1/ Incluye Callao

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Econmica 1999

Elaboracin : MAXIMIXE

Grfico 05
Centro: Establecimientos Industriales por Tipo de Actividad Econmica
Cercado de Lima
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

Chorrillos
53,5

21,7

Alimantos y
Bebidas

11,7

6,2

5,8
Textiles

Muebles y
Accesorios

1,0
Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

33,1
13,1

Textiles

Santiago de Surco
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

32,5
10,8

9,8
0,9
Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

48,1

11,2

9,2

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Textiles

32,0
18,7

14,8

8,0

13,9
0,9

0,0
Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

36,9
12,2

15,8

10,8
1,0
Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

Brea
43,2

8,4

Fabr. de
Metales
Comunes

23,2

Alimantos y
Bebidas

Otros

40,0

16,0

Muebles y
Accesorios

0,4

50,0
40,0

Surquillo
48,0

24,0

10,1

4,3

10,0
0,0

0,9
Textiles

Otros

60,0

30,0
20,0

22,1

Alimantos y
Bebidas

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

23,6
5,2
Alimantos y
Bebidas

Otros

40,0
8,5

Fabr. de
Metales
Comunes

San Miguel

50,0

10,0
0,0

Muebles y
Accesorios

56,4

Rimac
60,0

30,0
20,0

13,3

La Victoria

28,0
18,0

23,5
1,1

Alimantos y
Bebidas

Otros

16,0

Fabr. de
Metales
Comunes

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Econmica 1999

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

56,0
48,0
40,0
32,0
24,0
16,0
8,0
0,0

48,4

18,5

Alimantos y
Bebidas

14,2

9,9

7,8

1,1
Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 06
Cono Norte: Establecimientos Industriales por tipo de Actividad Econmica
Los Olivos

Comas

40,0

30,6

32,0
19,2

24,0
16,0

21,1

16,7

40,0
24,0
16,0

10,1

8,0

36,6

32,0
18,7

0,8

0,0
Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

Independencia
36,0

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

36,0

40,0
32,0

32,0
19,0

24,0

20,0

24,0

18,5

16,5

16,0

8,9

8,0

10,4

17,3

15,0

8,0

1,1

1,4

0,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

Carabayllo
33,7

32,0
21,3

24,0
8,0

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

32,5

15,7

13,0

2,4

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

26,2

25,0

24,0
9,5

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

33,3

32,0

25,0
16,7

16,0

Fabr. de
Metales
Comunes

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Econmica 1999

0,0

0,0
Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

16,7

8,3

8,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

40,0
24,0

13,1

0,0

Muebles y
Accesorios

San Rosa

26,2

8,0

16,3

0,0

Ancn
32,0

Otros

20,0

8,0

1,1
Textiles

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

32,0
16,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

Fabr. de
Metales
Comunes

40,0
24,0

15,5

15,0

13,4

Muebles y
Accesorios

Puente Piedra

40,0

16,0

Muebles y
Accesorios

San Martn de Porres

40,0

16,0

15,7

8,0

2,4

0,0

16,0

17,5

10,7

Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 07
Cono Este: Establecimientos Industriales por tipo de Actividad Econmica
San Juan de Lurigancho

Ate

40,0

34,5

32,0
16,0

34,7

32,0

25,9

24,0

40,0
24,0

15,5

13,0

9,7

8,0

16,0

18,7
11,4

8,0

1,4

1,3

0,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

El Agustino
36,8
27,2

32,0

32,0

16,0

13,4

11,9

8,0

28,7
17,7

14,0

11,6

0,9

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

La Molina
32,0

Muebles y
Accesorios

20,3

16,5

Fabr. de
Metales
Comunes

0,7

0,0
Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

Chaclacayo
31,6

32,0
15,5

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

Fabr. de
Metales
Comunes

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Econmica 1999

20,3

20,3

Alimantos y
Bebidas

Textiles

23,2

8,0

0,0

0,0
Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

18,8

17,4

16,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

Fabr. de
Metales
Comunes

32,0
24,0

17,5

0,0

Muebles y
Accesorios

Cieneguilla

40,0

8,0

15,3

13,7

8,0

0,2

0,0

19,0

Otros

33,5

16,0

8,0

16,4

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

40,0
24,0

15,4

12,9

Textiles

Fabr. de
Metales
Comunes

32,0

18,1

Alimantos y
Bebidas

Muebles y
Accesorios

Lurigancho
29,4

24,0

16,0

16,0

Otros

0,0
Alimantos y
Bebidas

24,0

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

27,2

8,0

0,8

0,0

24,0

Fabr. de
Metales
Comunes

24,0

24,0
10,0

Muebles y
Accesorios

Santa Anita

40,0

16,0

20,5
13,4

Otros

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 08
Cono Sur: Establecimientos Industriales por tipo de Actividad Econmica
San Juan de Miraflores

Villa El Salvador

32,0
22,8

24,0
16,0

28,9

32,0

30,4
21,8

24,0
13,4

10,8

8,0

16,0

10,2
1,7

0,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

Villa Mara del Triunfo


32,0

24,5

18,6

14,3

11,8

8,0

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

24,0

19,2

1,8

0,0
Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Alimantos y
Bebidas

Otros

Textiles

25,0

21,7

24,0
16,0

17,5

10,0

8,0

Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

24,0
16,0

24,0

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

26,7

0,0
Textiles

21,1

21,1

32,0

Textiles

Otros

Fabr. de
Metales
Comunes

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Econmica 1999

22,2
11,1

8,0

0,0
Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

22,2

16,0

Alimantos y
Bebidas

Fabr. de
Metales
Comunes

33,3

24,0
2,6

0,0
Muebles y
Accesorios

Punta Negra
40,0

16,0

0,0

Otros

20,0

Alimantos y
Bebidas

Otros

28,9

26,3

8,0

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

13,3

Pucusana
32,0

Fabr. de
Metales
Comunes

40,0

40,0
32,0

8,0
0,0

0,0

0,0

Muebles y
Accesorios

Punta Hermosa
48,0

25,8

Otros

16,5

14,3

Pachacamac
32,0

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

28,6
19,6

8,0

0,6
Textiles

Fabr. de
Metales
Comunes

32,0

16,0

0,0
Alimantos y
Bebidas

Muebles y
Accesorios

Lurn

30,2

24,0
16,0

15,6

8,0

0,9

23,9

19,8

0,0

0,0
Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

11,1

Alimantos y
Bebidas

Textiles

Muebles y
Accesorios

Fabr. de
Metales
Comunes

Fabr. de
Maquinaria y
Equipo

Otros

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 06
Zona Centro: Ingresos Mensuales de Principales Distritos
Ingeso Total por
Distrito (US$
millones)

Actividades

Ingreso Mensual per capita (US$)


0,0

120,0

240,0

San Isidro

34,6

San Borja

46,9

Miraflores

31,4

Santiago de Surco

71,3

Magdalena del Mar

13,8

Lince

12,1

Jess Mara

10,7

155

Pueblo Libre

12,7

155

San Miguel

19,7

San Luis

7,6

125

Surquillo

12,5

124

Cercado

40,9

117

Barranco

5,4

115

Brea

9,5

La Victoria

20,7

Chorrillos

17,6

64

Rmac

13,6

63

360,0

480,0

600,0

489
358
329
277
252
167

147

98
89

Fuente: INEI, Apoyo Opinin y Mercado

Elaboracin: MAXIMIXE

Cuadro 07
Cono Norte: Ingresos Mensuales de Principales Distritos
Actividades

US$ millones

Ingreso Mensual per capita (US$)


0,0

20,0

40,0

60,0

Los Olivos

27,6

Comas

31,2

62,4

San Martn de Porres

29,0

61,7

Carabayllo

7,8

51,6

Independencia

10,6

50,8

Puente Piedra

7,2

Fuente: INEI, Apoyo Opinin y Mercado

80,0

100,0
90,2

41,5

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 08
Cono Este: Ingresos Mensuales de Principales Distritos
Ingreso Mensual per capita (US$)

US$ millones

Actividades

0,0

100,0

La Molina

48,1

Santa Anita

10,3

65,3

Ate

21,9

61,2

San Juan de Lurigancho

46,4

60,6

El Agustino

7,5

200,0

300,0

400,0
343,7

44,5

Fuente: INEI, Apoyo Opinin y Mercado

Elaboracin: MAXIMIXE

Cuadro 09
Cono Sur: Ingresos Mensuales de Principales Distritos
US$ millones

Actividades
San Juan de Miraflores

20,6

Villa Mara del Triunfo

16,9

Villa el Salvador

16,3

Ingreso Mensual per capita (US$)


0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0
54,7

50,4
48,2

Fuente: INEI, Apoyo Opinin y Mercado

Elaboracin: MAXIMIXE

Grfico 09

Grfico 10

Nmero de Pymes en el Sector Comercio segn Distritos (%)


Lima

11,9

La Victoria

10,6

San Juan de Lurigancho

7,5

San Martn de Porres

6,7

Comas

5,1

San Juan de Miraflores


Ate

Villa El Salvador
Villa Maria del Triunfo

2,5

Miraflores

6,2
5,9
5,6

San Martn de Porres


San Juan de Lurigancho

4,3

San Isidro
Ate

3,8

Los Olivos

3,1

Chorrillos

6,7

Santiago de Surco

4,3

3,5

10,4

Lima
La Victoria

4,0

Los Olivos
Santiago de Surco

Nmero de Pymes en el Sector Servicios segn Distritos (%)

5,4
4,9
4,4
3,7

Comas

3,5
3,4

San Borja
Lince

3,0

Santa Anita

2,3

Jess Mara

2,7

Rimac

2,3

San Juan de Miraflores

2,7

2,2

San Miguel

2,6

La Molina

2,5

Miraflores
Independencia

1,9

Jess Mara

1,8

Surquillo

2,4

Surquillo

1,8

Chorrillos

2,3

San Miguel

1,6

Brea

2,1

Puente Piedra

1,6

Santa Anita

2,0

Fuente: SUNAT. Declaracin de Renta 2001

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 11
Establecimiento de las Pymes en Lima Metropolitana 2
Segn Ambito Geogrfico1

Segn Distritos (%)


10,4

Lima

Cono Este
18,0%

6,7

La Victoria

6,2

Miraflores

5,9

Santiago de Surco

Cono Centro
44,5%

5,6

San Martn de Porres

5,4

San Juan de Lurigancho

4,9

San Isidro

4,4

Ate

Cono Sur
16,8%

3,7

Los Olivos

3,5

Comas

3,4

San Borja

3,0

Lince
Jess Mara

2,7

San Juan de Miraflores

2,7

Cono Norte
20,6%

1/ Para microempresa se consider a empresas con un mximo de 10 personas ocupadas y con


ventas anuales que no excedan de 12 UIT. Para pequeas empresas se consider un nmero de
ocupados que no exceda de 20 y que el monto anual de ventas no supere a 25 UIT.
2/ No incluye Callao

San Miguel

2,6

La Molina

2,5

Surquillo

2,4

Chorrillos

2,3

Brea

2,1

Santa Anita

2,0

Fuente: Caractersticas econmicas de la pequea y micro empresa por conos y distritos, INEI (1996)

Elaboracin: MAXIMIXE

Grfico 12
Establecimientos del Sector en Lima por Distritos (%)
Textil

Confecciones

La Victoria
Ate
Lima
San Juan de Lurigancho
San Juan de Miraflores

10,6

Lima

10,3

San Juan de Lurigancho

9,5

34,1

La Victoria

23,5

13,6
8,0

San Martin de Porres

6,0

6,4
5,3

Ate

Elaboracin: MAXIMIXE
Grfico 13
Lima Metropolitana1: Establecimientos de Pymes en Metalmecnica
Segn Conos

Segn Distritos (%)

Cono Este
24,5%
Cono Sur
17,0%

Cono Centro
30,0%
Cono Norte
28,5%

1/ No incluye Callao

Lima
San Juan de Lurigacho
Los Olivos
Comas
La Victoria
Ate
San Martn de Porres
Villa El Salvador
Independencia
San Juan de Miraflores
Surquillo
San Luis
Villa Maria del Triunfo
Chorrillos
Brea
Santa Anita
San Miguel
Santiago de Surco
El Agustino
Carabayllo

Fuente: INEI - Caractersticas de la Pequea y Micro empresa de Lima Metroplitana (1996)

10,4
10,0
8,3
7,8
6,9
6,1
6,0
5,7
3,9
3,6
3,3
3,1
3,1
2,2
2,1
2,1
1,7
1,6
1,5
1,3

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 14

Grfico 15

Lima Metropolitana: Nmero de Fbricas de Muebles para


Vivienda, Oficina y Colchones con Resorte (%)
San Juan de Lurigancho

13,7

Villa El Salvador

Lima (Cercado)

10,0

Comas

Lima Metropolitana: Nmero de Muebleras (%)

8,7

Los Olivos

6,5

San Juan de Lurigancho

6,3

Comas

Ate

4,1
3,8

3,0

Independencia

2,8
2,7

Villa Mara del Triunfo

3,5

Villa El Salvador

3,4

Los Olivos

Brea
Rimac

Carabayllo

3,2

3,2

Chorrillos

San Juan de Miraflores


La Victoria

5,6
4,1

Brea

4,5

Independencia

8,8
8,1

San Juan de Miraflores

4,8

Chorrillos

9,1

Lince

5,8

Surquillo

10,4

San Martin de Porrres

Lima (Cercado)
San Martin de Porrres

17,9

La Victoria

2,3

Ate

2,2

Miraflores

2,7
2,2
2,0
1,7

Fuente: INEI - La Actividad Econmica de Lima 1997

Elaboracin: MAXIMIXE

Grfico 16

Grfico 17
Lima Metropolitana: Nmero de Fbricas de Calzado (%)
12,9

Lima (Cercado)
8,8

Surquillo

Lima Metropolitana: Nmero de Zapateras (%)

7,7

La Victoria

Comas

7,7

Santiago de Surco

7,3
7,1

Ate

6,7

Rimac

6,2

La Victoria

6,0

Independencia

13,1

Miraflores

San Juan de Lurigancho

San Martin de Porrres

25,6

Lima (Cercado)

7,0
5,5
5,4

Lince
Jess Mara

4,6

Surquillo

4,4
3,5

San Isidro
Comas

3,0

Villa El Salvador

4,3

Brea

3,0

San Juan de Miraflores

4,3

San Martin de Porrres

2,9

3,4

Chorrillos

3,2

Miraflores
Brea
El Agustino

2,6
2,4

Fuente: INEI - La Actividad Econmica de Lima 1997

Rimac

2,8

Magdalena del Mar

2,7

San Borja

2,2

San Juan de Miraflores

1,9

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Grfico 18
Restaurantes segn Distritos (%)
Lima

29,9
5,9

Comas

5,8

Puente Piedra

4,4

Ate

4,4

Miraflores
San Juan de Lurigancho

3,6

Lince

3,5

La Victoria

3,3

Brea

2,7

Chorrillos

2,7

Villa El Salvador

2,4

San Borja

2,3

San Martn de Porres

2,3

San Luis

2,2

Santiago de Surco

2,1

Independencia

2,1

El Agustino

2,0

Fuente: INEI (1999)

Elaboracin: MAXIMIXE

Grfico 19
Establecimientos de Hospedaje segn Distritos (%)
13,4

Lima
Puente Piedra

13,2
11,5

Los Olivos
5,5

Miraflores
San Juan de Miraflores

4,9

Villa El Salvador

4,7

La Victoria

4,5

Lince

4,3

Comas

4,3

San Juan de Lurigancho


Santiago de Surco

2,8
2,4

Brea

2,2

Ate

2,2

Fuente: INEI (1999)

Elaboracin: MAXIMIXE

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Conglomerado Textil de Gamarra


Se form en los alrededores del mercado mayorista La Parada y es uno de los conglomerados mas grande
del pas, conformado por ms de 12 mil empresas dedicadas a actividades ligadas a la fabricacin de
textiles y confecciones.
En la dcada de los 80s las empresas de Gamarra se vieron favorecidas por las mayores ventas orientas a
los segmentos de menores recursos y el cierre de algunas fbricas textiles y de confecciones, lo cual les
permiti contar con personal calificado.
Con la liberalizacin comercial de la dcada de los 90s, los empresarios de Gamarra empezaron a ser
afectados por productos importados, exigindoles con ello un mayor grado de desarrollo, organizacin y
cooperacin.
Entre las principales caractersticas del Conglomerado Textil de Gamarra, destacan:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Gamarra es un conglomerado textil y confecciones, ubicado en el La Victoria, conformado


principalmente por pequeos empresarios, que se encuentran aglomerados alrededor de 35 cuadras
circundantes al Jr. Gamarra.
Se estima que existen alrededor de 12 mil empresas de diversos tamaos.
Abastece alrededor del 57% del mercado nacional de confecciones.
Es una de las zonas ms caticas en cuanto a orden urbano y relacin entre empresarios.
Existe integracin entre proveedores de telas y confeccionistas.
Se ha generado una economa paralela que se encarga sobretodo de entregar servicios en la zona.
Existe un alto grado de uso tcnico en la zona, sin embargo tambin existe una carencia de tecnologa
automtica.
La demanda es mayoritariamente local aunque la subcontratacin por parte de grandes empresas de
mayor tamao sofistica la produccin en determinados momentos.
Muchos problemas de informalidad en las relaciones productivas.
Inseguridad y tugurizacin en la localizacin geogrfica.
Fuerte afluencia de demandantes y ofertantes,
Falta de asociatividad para poder entrar en nuevos mercados y enfrentar nuevas oportunidades.
El 61% de los empresarios de Gamarra se dedican slo a actividades comerciales ligadas a la industria
de textiles y confecciones, mientras el 31% se dedica a la produccin y comercializacin.
El 69% de los establecimientos que se dedican a la produccin y comercializacin operan todo el ao,
mientras que 26% desarrolla sus actividades segn temporadas, y nicamente el 5% se rige de
acuerdo con la demanda del mercado.
El 61% del total empresarios contrata mano de obra familiar.

EL Parque Industrial de Villa El Salvador


Surgi de la articulacin de invasores que contaban con habilidades tcnicas y con el impulso del gobierno,
cuyo objetivo fue crear un distrito industrial autosostenido, que sea el centro de desarrollo de una nueva
zona urbana. Las condiciones para ello eran bastante ptimas porque contaban con pobladores que no eran
migrantes recientes, sino que ya estaban insertos en la dinmica urbana y contaban con conocimientos
tcnicos.
Las principales caractersticas del Parque Industrial de Villa El Salvador son:
o
o
o

En el parque industrial de Villa EL Salvador se ubican 11,4 mil empresas, donde se realizan diversas
actividades, siendo las ms importante la metal-mecnica y la fabricacin de muebles.
Este es el nico conglomerado que fue inducido por el gobierno, con el fin de generar nuevas
oportunidades de desarrollo y sostenimiento.
Existe una red de relaciones sociales y empresariales, conseguidas por el apoyo gubernamental y la
participacin de la comunidad.

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

o
o
o
o
o
o
o
o

El dinamismo institucional estuvo inicialmente fomentada por el gobierno, pero la actual regulacin
empresarial y la estrategia de desarrollo lo imprimen los pequeos empresarios.
El avance tecnolgico es reducido, prevaleciendo la produccin sobre la base de proceso tcnicos
recurrentes.
La demanda de Villa El Salvador es principalmente local.
La menor sofisticacin de sus procesos productivos es un impedimento para entrar en nuevos
mercados.
No existe agentes que distribuyan y promuevan la produccin hacia nuevos mercados.
A pesar de la aglomeracin de empresarios no se ha realizado mayores relaciones de integracin.
Las actual estrategia de Villa El Salvador consiste en iniciar planes de integracin y asociacin para
poder acceder al mercados del exterior.
No existe el dinamismo necesario que incentive una mayor insercin de nuevos agentes, como
proveedores, comercializadores y productores.

B. Pobreza en los Conos de Lima

Cuadro 01

Indice de Desarrollo Humano Distrital


Conos: Norte-Este-Sur-Balnearios-Lima Central

Poblacin
Habitantes
Lima Metropolitana

Esperanza de Vida al
Nacer

I.D.H.
Ranking

7'912,274

IDH

Ranking

0,6909

Aos

Ranking

73,7

Alfabetismo
%

Ranking

96,9

Matrcula
Secundaria
%

Ranking

95,3

Logro

Ingreso

Educativo

FAM/Percapita

Ranking

95,8

N.S.MES

Ranking

660,5

Lima-Cono Norte
Ancn

31 569

159

0,6732

61

73,8

30

97,7

38

98,1

123

98,0

29

502,7

181

Puente Piedra

173 052

22

0,6667

82

73,8

29

96,3

80

96,3

263

96,3

116

497,2

188

Santa Rosa

6 066

797

0,6569

114

73,8

33

97,6

41

91,0

531

93,2

275

500,6

184

Carabayllo

151 205

29

0,6749

57

73,9

13

95,9

112

95,6

320

95,7

145

557,2

79

Comas

499 693

0,6840

33

73,7

37

96,5

71

97,2

178

97,0

78

591,9

42
34

Los Olivos

305 838

10

0,6934

22

73,8

32

97,7

39

98,6

11

98,3

21

622,4

Independencia

208 846

20

0,6813

41

73,9

14

95,3

148

95,1

337

95,2

179

607,6

36

San Martin de Porres

469 504

0,6939

21

73,8

25

97,5

42

97,2

181

97,3

66

644,9

29

Total

1 845 773

73,8

96,8

96,1

96,4

565,6

Lima-Cono Este
Ate-Vitarte

358 201

0,6841

32

73,6

45

96,1

94

98,2

120

97,5

54

586,8

49

Cieneguilla

14 008

362

0,6704

70

73,7

40

94,2

213

96,5

250

95,7

142

533,7

123

Chaclacayo

41 780

119

0,6885

24

73,3

83

95,3

147

96,7

226

96,3

120

650,6

28

El Agustino

167 715

25

0,6677

78

72,4

195

94,1

225

94,5

375

94,3

218

591,5

43

La Molina

140 066

33

0,7225

73,9

16

98,6

14

99,6

22

99,2

780,0

115

Lurigancho-Chosica

127 551

38

0,6645

90

73,1

108

94,5

200

92,6

462

93,3

273

570,8

66

Santa Anita

158 133

26

0,6718

65

73,3

79

96,0

99

93,6

424

94,4

213

584,8

51

Total

1 007 454

73,3

95,5

96,0

95,8

614,0

Lima-Cono Sur
Lurn

50 722

107

0,6699

72

73,5

63

95,5

135

96,8

219

96,4

114

527,4

135

Pachacamac

34 184

143

0,6601

106

74,0

96,1

91

93,3

440

94,2

222

492,1

198

San Juan de Miraflores

375 785

0,6783

50

73,3

72

96,2

83

96,3

267

96,3

119

585,5

50

Villa El Salvador

337 399

0,6629

97

73,5

54

96,5

73

90,4

566

92,4

332

560,5

75

Villa Maria del Triunfo

335 660

0,6624

98

73,5

57

96,0

103

90,0

581

92,0

349

570,6

67

Total

1 133 750

73,5

96,1

93,4

94,3

547,2

Balnearios
Pucusana

4 618

917

0,6811

43

73,9

12

97,5

44

94,5

373

95,5

157

598,4

40

Punta Hermosa

5 307

845

0,6686

76

73,9

10

96,6

69

92,9

450

94,1

224

548,6

92

Punta Negra

4 341

955

0,6787

48

73,9

15

97,4

47

97,6

158

97,5

52

543,6

100

San Bartolo

3 588

1078

0,6843

31

73,8

23

95,2

151

94,8

347

95,0

187

632,2

32

Santa Mara

283

1817

0,6649

88

73,6

49

94,2

212

92,4

474

93,0

289

561,7

73

Total

18 137

Nota: el ranking en rojo indica los mejores ubicados en Lima Metropolitana

73,8

96,2

94,4

95,0

576,9

Cuadro 02

Niveles de Desarrollo Humano en Lima Central

Poblacin
Habitantes
Lima Metropolitana

Esperanza de Vida al
Nacer

I.D.H.
Ranking

7'912,274

IDH

Ranking

0,6909

Aos

Ranking

73,7

Alfabetismo
%

Ranking

96,9

Matrcula
Secundaria
%

Ranking

95,3

Logro

Ingreso

Educativo

FAM/Percapita

Ranking

95,8

N.S.MES

Ranking

660,5

Lima Central
Lima Cercado

348 461

0,7120

16

73,7

41

97,0

55

97,9

139

97,6

43

753,7

19

Barranco

46 915

110

0,7275

74,0

98,5

16

99,2

42

99,0

812,8

11

Brea

96 516

49

0,7210

13

74,0

98,2

24

99,1

49

98,8

774,4

16

Chorrrillos

274 309

13

0,6889

23

73,8

22

96,7

64

97,1

189

96,9

79

620,2

35

Jesus Mara

68 812

71

0,7515

73,9

11

98,7

10

98,7

81

98,7

968,8

La Victoria

232 839

17

0,7177

15

73,8

24

97,1

51

98,9

71

98,3

22

772,0

17

Lince

72 604

66

0,7344

73,9

19

98,6

11

98,2

121

98,3

17

873,1

Magdalena Del Mar

54 539

104

0,7214

12

73,9

17

98,2

25

90,6

558

93,1

280

898,9

Pueblo Libre

81 899

60

0,7218

10

74,0

98,6

13

86,1

709

90,3

444

957,1

Miraflores

95 473

51

0,7660

74,0

98,7

95,1

340

96,3

118

1105,4

Rimac

214 364

19

0,6979

19

73,6

47

97,2

50

97,4

169

97,3

63

676,5

23

San Borja

131 060

37

0,7375

74,0

98,8

92,9

452

94,9

194

960,0

San Isidro

70 724

68

0,7883

74,0

98,8

96,9

207

97,5

50

1,218,7

San Luis

60 871

81

0,7015

18

72,8

152

97,9

34

96,3

269

96,8

83

737,9

20
10

San Miguel

134 103

35

0,7242

74,0

98,4

20

93,8

415

95,3

171

868,1

Santiago de Surco

257 438

15

0,7237

73,8

20

98,6

12

90,9

545

93,4

258

907,6

Surquillo

100 784

47

0,7101

17

73,9

18

98,0

28

92,7

458

94,5

208

800,7

13

Total

2 341 711

Nota: el ranking en rojo indica los mejores ubicados en Lima Metropolitana


Fuente: PNUD; Informe sobre Desarrollo Humano, Per 2005

73,8

98,1

95,4

96,3

865,1

Cuadro 03

Dimensin Urbano Espacial

Dimensiones de la Pobreza y de la Desigualdad en Lima Metropolitana


Dimensin Econmica

Dimensin de Seguridad Urbana

Dimensin Socio-Poltica

Dimensin tnico-Cultural

mbito de Experiencia Local:

Las Fuentes de Conflicto:

Inseguridad y Violencia Urbana:

mbito de la Ciudadana:

mbito de Minoras tnicas :

Obstculos de diverso grado en el barrio para el


consumo y la reproduccin de las condiciones y la
calidad del hbitat

A. Dificultades: empleo adecuado e ingresos


para resolver necesidad des primarias,
(ALIMENTACIN.)

Diferenciada en cada Distrito/Area:

Obstculos de diverso grado para acceder y


contribuir a los procesos de democratizacin
del Estado y de la sociedad.

Que sufren exclusin y discriminacin


cultural y racial por ser diferentes.

Dificultades en el Saneamiento Legal de los


barris y de la Formalizacin de la propiedad del
suelo y de la vivienda.

1. Tensiones y conflictos por precariedad del


sub-empleo y el del empleo repercuten en la
esfera privada, familiar.

rea Central: robo callejero 23% peleas de pandillas


13%,peleas callejeras 22%,inseguridad por drogas y
alcohol 10%

Es imprescindible la interaccin entre los


pobladores y pobres urbanos con los
Agentes Externos (iglesia, ONG's,
Instituciones de Gobierno, Organizaciones
polticas). Recurso del clientelaje y
patronazgo desde el Estado.

Existen procesos y mecanismos cultura les


de exclusin-discriminacin:

COFOPRI Y REGISTRO PREDIAL URBANO:96-2000


:500,000 Ttulos. A partir del 2001:interviene el Poder
JUDICIAL: Ocupacin en tierras Priv. Espacios
reservados para obras-Las Municipalidades no tienen
capacidad legal para intervenir.

2. La inestabilidad laboral de los varones


frente al rol protagnico de la mujer popular
genera inestabilidad familiar-masculinidad.

Conos: robos callejeros 23%, peleas entre pandillas


22%,peleas callejeras12%, inseguridad por alcohol y
drogas 35%.

Dificultades para la extensin de las


prcticas democratizadoras, de cogestin y
co-responsabilidad. La relacin entre
pobladores-vecinos y Municipalidades va
renovando la prctica y cultura poltica.

a.1.cdigos bsicos necesarios para


comunicarse e interactuar.(idioma, alfa,
betismo y escolaridad, valores ticos y
religiosos).

Preservacin y Mejoramiento del Barrio en su


Espacio Fsico

3. Tensiones y conflictos en los programas de


empleo temporal. A trabajar urbano =
Mediado por una ONG-Ejecutora en
coordinacin con organizacin vecinal.

Acceso a servicios pblicos urbanos, agua,


alcantarillado, alumbrado, limpieza contaminacin
ambiental, vas vehculos, transporte, salud,
educacin, beneficios sociales.

Existen diferentes prcticas vecinales


Sur-Este: robo callejero 34%,pandillas 4%,peleas
callejeras 15%,alcohol y drogas 3.5%

a. Clientelistas.
b. Radicales.
c. Pragmticas.

a.2 "categoras de personas", privilegios,


superioridad, jerarquas, relaciones sociales
diferenciadas. La discriminacin implica
valores sociales de lites, que dan lugar a la
segregacin y a la restriccin de libertad de
movimientos.

Los inmigrantes, especialmente


LA POBREZA URBANA ASOCIADA A LA INSEGURIDAD
Nuevas tensiones en la implementacin de la
serranos/andinos, a travs de diversos
Y VIOLENCIA URBANA: DROGAS Y VIOLENCIA=ZONA
Descentralizacin, Transferencias,
B. Conflictos y tensiones por el tipo de obra a
medios-la informalidad econmica y el
ROJA, COSTOS TANGIBLES Y NO TANGIBLES DE LA
Presupuesto Participativo, planes de
ejecutar vinculada a las necesidades de
autoempleo, los pueblos jvenes, las redes
INSEGURIDAD Y LA VIOLENCIA URBANA.
Desarrollo Concertado, Comits de
desarrollo local. 75% (mano de obra no
sociales, el pragmatismo poltico, la
LA POBLACIN JUVENIL LIMEA: (18-25) ES EL
Concertacin locales Descrdito de las
calificada) contra 25% (M/O.Calificada +
democratizacin, han desbordado el "Per
28.2% de la Poblacin total. 52.5% con nivel
materiales).
Oficial" y han abierto el camino hacia la
Autoridades, Escasa legitimidad, (20%votos)
Secundario y slo el 29.3% con nivel superior. 36%
"OTRA MODERNIDAD E
Revocatorias,etc.
pobre y 17% sin empleo. El 41% desea emigrar.
INSTITUCIONALIDAD" INCLUYENTE.
C. Uso cientelar del programa alimentario:
LOS ACTIVOS CULTURALES:
La violencia, pauperizacin y crsis social, las
Vaso de leche y comedores populares.
Capital, tierras, acceso a derechos
OPORTUNIDADES:
autoridades, los vecinos y la familia condicionan
Conflictos entre dirigencias politizadas
universales, culturales, la presencia y
Formalizacin, emprendedores
actitudes defensivas. En los barrios ante el ROBO A
Tensiones con las autoridades por los
migracin femenina.
modernizacin de organizaciones
DOMICILIO se tiende a la "justicia propia" por la
mecanismos de distribucin.
CONOS: 3 de cada 10 inmigrantes serranos
econmicas, insercin y competitividad
ineficiencia de la polca, el poder judicial y la ineficacia
Tensiones entre beneficiarios y no
empresarial, lneas de crdito, capacitacin a son quechuablantes. Norte 36%; Este 38% y
beneficiarios, corrupcin.
de la ley. La violencia Familiar tiene origen en su
35% en el Sur. Las AMAS DE CASA: 23% son
pequeos empresarios, procesos de
Tensiones entre AA.HH.por el beneficio de la estructura, las condiciones de pobreza, el machismo,el
QUECHUABLANTES, 28% en el Este y 36%
inclusin.
compensacin. Medios escasos y
autoritarismo y las tensiones del desempleo.
en el Sur.
acaparamiento.

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 04
Hogares que Disponen de Negocio en la
Vivienda, 2003 (%)
En Distritos Ms Pobres de Lima
1
2

Lima-Cono Norte
Puente Piedra
Comas

%
27,9
22,0

3
4

Lima-Cono Este
San Juan de Lurigancho
Ate-Vitarte

%
21,9
25,2

5
6
7
8
9

Lima-Cono Sur
San Juan de Miraflores
Villa Maria del Triunfo
Villa El Salvador
San Pedro de Lurn
Pachacamac

%
23,3
23,9
20,3
24,5
26,4

Cuadro 05
Inversion Social de Foncodes en
Distritos ms Pobres de Lima
1992-2003 (Millones S/.)
Mill. N/S.
Lima-Cono Norte
Puente Piedra
Comas

1' '707,6
778,3

Lima-Cono Este
San Juan de Lurigancho
Ate-Vitarte

1' 826,4
774,6

Lima-Cono Sur
San Juan de Miraflores
Villa Maria del Triunfo
Villa El Salvador
San Pedro de Lurn
Pachacamac

1' 846, 4
928, 3
1' 222, 1
31,4
606,3

Fuente: Mapa de Pobreza-Foncodes, MEF-2003 y


Propoli-EDH-2003

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 06

Transferencias Efectuadas en Distritos Mas Pobres


ltimo Trimestre-2003 Miles De Nuevos Soles
PROGRAMA
FONCOMN CANON
Vaso de Leche

2% Rentas
Aduanas

Lima-Cono Norte
Puente Piedra
Comas

893,2
3' 089,6

1'223,3
1' 915,9

61,9
244,9

1,1
0,.6

Lima-Cono Este
San Juan de Lurigancho
Ate-Vitarte

2' 647,1
1' 285,1

5' 364,6
2' 578,8

184,3
121,3

1,5
0,9

Lima-Cono Sur
San Juan de Miraflores
Villa Maria del Triunfo
Villa El Salvador
San Pedro De Lurn
Pachacamac

1' 285,7
1' 865,1
2' 136,2
178,1
280,1

2' 392,3
2' 179,8
2' 427,8
395,6
394,2

331,8
122,0
212,1
10,1
7,3

0,9
0,9
0,8
0,5
0,5

Cuadro 07

Incidencia de la Pobreza 1993-1994 en Distritos Ms Pobres de


Lima
Pobreza (%)

Lima-Cono Norte
Puente Piedra

Poblacin
Total-Lima
7'912,274

Incidencia
Pobreza
1994

Incidencia
Pobreza
2003

Incidencia
Pobreza
Extrema-03

168 073

60,1

44,2

9,8

496 100

29,7

20,9

3,3

Lima-Cono Este
San Juan de Lurigancho
Ate-Vitarte

755 540
350 918

42,3
48,0

26,1
33,9

7,8
10,4

Lima-Cono Sur
San Juan de Miraflores

367 128

41,0

23,8

7,5

Villa Maria del Triunfo

329 067

40,4

28,1

8,8

Villa El Salvador

330 143

48,4

34,1

8,7

San Pedro de Lurn

49 436

45,2

49,2

16,1

Pachacamac

33 392

69,0

48,3

15,6

Total General

2 879 797

Comas

Estrategia de Desarrollo Integral y Reduccin


de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 08

Empleo en Distritos Ms Pobres de Lima


Empleo

Categora Laboral

PEA
de la PEA Ocupada
PET
Subem
14+ (%PET) PEA-O PEA-NO Visible Patrn T.Ind. Empl. Obrero T/FNoRem.T/Hogar Otro
Cono Norte
Puente Piedra
Comas

72,7
80,1

59,1
57,8

89,8
89,3

10,2
10,7

34,2
33,4

3,1
2,4

50,3
45,3

25,9
39,2

17,6
11,5

1,2
0,3

1,4
1,0

0,5
0,3

74,1
75,0

62,2
61,4

91,1
91,1

8,9
8,9

33,4
34,9

2,9
4,6

44,8
44,4

29,4
24,2

18,1
18,6

1,3
3,1

1,9
2,8

1,7
2,3

79,8
77,1
72,5
69,9
71,7

57,4
61,4
63,0
62,6
65,3

87,4
86,9
86,6
92,1
86,8

12,6
13,1
13,4
7,9
13,2

31,7
29,7
31,9
33,6
32,6

4,8
2,8
1,8
3,2
4,5

40,8
41,1
41,8
41,2
43,0

39,9
30,5
29,0
27,2
23,1

10,8
16,8
21,4
20,9
23,9

1,5
2,6
1,3
2,9
1,5

1,8
5,0
3,4
3,2
3,0

0,4
1,3
1,4
1,2
1,0

Cono Este
San Juan de Lurigancho
Ate-Vitarte
Cono Sur
San Juan de Miraflores
Villa Maria del Triunfo
Villa El Salvador
San Pedro de Lurn
Pachacamac
Fuente: EDH Profoli 2003

PET = Poblacin en edad de trabajo


PEA-O = Poblacin economicamente activa ocupada
PEA-NO = Poblacin economicamente activa no ocupada

Cuadro 09

Estructura Poblacional en los Distritos Ms Pobres de Lima


Fecha de
Creacin

Altitud
(m.s.n.m.)

Superf.
Km 2

Poblacin

Indice
Masc.

Muj.
E/Fert

Densid
H/KM2

Tasa (2000)
de Denust.

Estructura de la Pob.
por Grupos de Edad
0-14

15-44

45-64

65 +

(%)

Lima-Cono Norte
Puente Piedra
Comas

14 FEB 1,927
15 Dic. 1,961

184
140

71,18
48,75

168 073
496 100

1
1

48,9
49,6

2 361
10 176

17,7
14,4

29,4
21,7

51,20
73,5

15,7
20,1

3,6
4,7

Lima-Cono Este
San Juan de Lurigancho
Ate-Vitarte

13 ENE 1,967
Epoca Indep.

220
355

131,25
77,72

755 540
350 918

1
1

29,1
29,3

5,756,5
4 515

17,1
18,4

27,6
26,7

51,5
51,6

16,9
16,4

4,0
5,2

12 ENE.1965
28 DIC. 1,961
01 JUN. 1983

141
158
175

23,98
70,57
35,46
181,1
160,2

367 128
329 067
330 143
49 436
33 392

1
1
1
0,9
1,1

30,1
28,6
29,0
28,3
27,2

15 310
4 663
9 310
272,9
208,4

16,8
14,8
17,8
19,5
24,7

21,7
24,9
29,3
32,0
30,1

50,2
50,2
51,10
48,50
50,7

17,7
17,5
16,1
14,1
14,7

7,4
7,4
3,5
5,4
4,5

Lima-Cono Sur
San Juan de Miraflores
Villa Maria del Triunfo
Villa El Salvador
San Pedro de Lurn
Pachacamac