PD 0000074966

CAPTULO 12
LA INCOACIN Y LA INSTRUCCIN
Isabel GALLEGO CRCOLES
Profesora Titular de Derecho Administrativo de la UCLM
SUMARIO
1. La incoacin y la instruccin del procedimiento administrativo local. Introduccin
2. La iniciacin de ocio
3. La iniciacin a instancia de parte
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
Los interesados como solicitantes de la iniciacin del procedimiento

Solicitudes de iniciacin
Subsanacin y mejora de las solicitudes
Declaracin responsable y comunicacin previa
Medidas provisionales
Acumulacin de procedimientos
4. Las alegaciones
5. Prueba
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
Regulacin
Concepto y consideraciones generales
Objeto de la prueba
La carga de la prueba
5.4.1.
5.4.2.
5.4.3.
La carga de la prueba en los procedimientos administrativos incoados a instancia de parte

La carga de la prueba en los procedimientos administrativos iniciados de ocio
La carga de la prueba en los procedimientos sancionadores
EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
Procedimiento Administrativo Local.indb 591
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Isabel Gallego Crcoles
5.5.
El trmite de prueba
5.5.1.
Los presupuestos de hecho determinantes del trmite de

prueba
5.5.1.1. Cuando la Administracin no tenga por cierto
los hechos alegados por los interesados
5.5.1.2. Cuando la naturaleza del procedimiento lo
exija
5.5.2.
5.5.3.
5.6.
5.7.
Duracin y prctica de la prueba

Medios de prueba
Valoracin de la prueba
Gastos ocasionados por las pruebas practicadas
6. Los informes
6.1.
6.2
Regulacin
Concepto y clasicacin. Especialidades en el rgimen jurdico
de los distintos tipos de informes
6.2.1.
Informes preceptivos e informes facultativos. Especial

consideracin de los informes preceptivos determinantes para la resolucin del procedimiento
6.2.1.1. Informes preceptivos. Especial consideracin
de los informes preceptivos determinantes
6.2.1.2. Informes facultativos
6.2.2. Informes vinculantes e informes no vinculantes

6.2.3. Informes de coordinacin administrativa
6.3.
6.4.
6.5.
La tramitacin del informe

La emisin de informes y su ausencia
Algunas cuestiones relativas a control jurisdiccional de los informes
6.5.1.
6.5.2.
Imposibilidad de impugnacin autnoma del informe

con respecto a la resolucin nal
Es preciso el emplazamiento en el proceso de la Administracin autora de informe vinculante, cuando es
distinta de la que adopta la decisin?
7. El trmite de audiencia
7.1.
7.2.
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Regulacin
Concepto y fundamento
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La incoacin y la instruccin
7.3.
7.4.
7.5.
Dimensin constitucional del trmite de audiencia

Requisitos
Efectos
7.5.1.
7.5.2.
De la presentacin del escrito de alegaciones

De la omisin del trmite de audiencia
8. El trmite de informacin pblica

8.1
8.2.
8.3.
8.4.
8.5.
8.6.
8.7.
1.
Regulacin
Concepto y caracteres
Requisitos
Desarrollo de la informacin pblica
Efectos de la comparecencia
La incidencia de la omisin o incorrecta tramitacin de la informacin pblica en la validez de la resolucin nal
Otras formas, medios y cauces de participacin ciudadana
LA INCOACIN Y LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LOCAL. INTRODUCCIN
El objeto de este captulo es analizar dos de las fases del procedimiento administrativo local: la incoacin y la instruccin.
Como es de sobra conocido, mediante la incoacin se inicia el procedimiento, iniciacin que podr producirse a ocio o a solicitud de parte interesada (art.
68 LRJPA y 165 Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las
Entidades locales, en adelante ROF).
Por su parte, la fase instructora del procedimiento administrativo es aquella que
est orientada a la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin (art. 78.1 LRJPA). Por tanto,
su nalidad es proporcionar los elementos fcticos, tcnicos y jurdicos precisos
para que la resolucin que ponga n al procedimiento sea adecuada.
El ROF regula las cuestiones relativas a la incoacin e instruccin del procedimiento administrativo local en la seccin 3., De los expedientes, del Captulo I,
Procedimiento Administrativo, del Ttulo VI, rubricado Procedimiento y rgimen
jurdico. No obstante, como es sabido, esta normas ceden ante la Ley 30/1992, de
26 de noviembre (en adelante LRJPA) que, basada como est en el art. 149.1.18
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CE constituye legislacin bsica aplicable tambin a las Entidades Locales (art.

2.1) (1).
Por tanto, la regulacin de la incoacin y de la instruccin del procedimiento
administrativo local est contenida principalmente en los Captulos I y III del Ttulo
VI LRJPA, rubricados, precisamente, Iniciacin del procedimiento e Instruccin. El
presente captulo, por tanto, tratar de glosar dichos preceptos, prestndose especial atencin a la jurisprudencia recada en la interpretacin de los mismos.
La fase de iniciacin no se limita al acuerdo aprobatorio de la incoacin del
procedimiento o a la presentacin de la correspondiente solicitud, sino que integra igualmente los trmites de subsanacin y mejora de la solicitud, la adopcin
de medidas provisionales y la acumulacin de procedimientos.
Como reejo del principio de impulsin de ocio (vid. art. 74.1 LRJPA), segn
el cual el desarrollo del procedimiento se rige estrictamente por el principio inquisitivo, los actos de instruccin necesarios se realizarn de ocio por el rgano que
tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos (art. 78.1 LRJPA). Por lo dems, la instruccin se
encuentra tambin sometida a los principios de contradiccin y de igualdad de
los interesados, cuyo cumplimiento debe asegurar el rgano instructor (art. 85.3
LRJPA). Por su parte, el art. 85 LRJPA establece que los actos de instruccin que
requieran la intervencin de los interesados habrn de practicarse en la forma que
resulte ms cmoda para ellos y que podrn, en todo caso, actuar asistidos de
asesor cuando lo consideren conveniente. Adems no hay que olvidar que el art.
167 ROF establece que la tramitacin de los expedientes se simplicar cuanto
sea posible.
Precisamente el carcter inquisitorial del procedimiento administrativo contribuye a dotar a la Administracin de una libertad amplia para determinar los actos
de instruccin necesarios en cada caso, de modo que la LRJPA se limita a enunciar
unos principios generales y a disear el rgimen bsico de los actos de instruccin
ms habituales. As, los actos de instruccin singularizados por la LRJPA son las
alegaciones, la prueba, los informes, el trmite de audiencia y la informacin pblica. Al estudio detallado de su rgimen se dedican las siguientes pginas.
2.
LA INICIACIN DE OFICIO
La iniciacin de ocio, como es de sobra conocido, implica la incoacin del

procedimiento por iniciativa de la propia Administracin. El art. 165.1 ROF establece que los expedientes se iniciarn de ocio cuando se trate de necesi(1)
MARTN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Aranzadi, Madrid.
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dades de servicio pblico o de exigir responsabilidades a los miembros de las

Corporaciones Locales. En cualquier caso hay que advertir que el precepto no
tiene vocacin de enunciar de manera exhaustiva todos los supuestos de iniciacin de ocio en el mbito local.
La iniciacin de ocio puede tener su origen en las siguientes actuaciones
(art. 69 LRJPA):
1. Iniciativa propia del rgano administrativo competente para la instruccin y
resolucin del procedimiento.
2. Orden superior.
3. Peticin razonada de otro rgano.
4. Denuncia. En este caso hay que tener en cuenta que el ejercicio de la denuncia es pblico y se puede llevar a cabo por cualquier ciudadano que tenga conocimiento de la comisin de una infraccin administrativa. Y la Administracin puede
acordar la incoacin del procedimiento a partir de una denuncia, cualquiera que
sea la suerte de esta ltima, los defectos formales en los que incurra, o incluso su
abandono por los denunciantes (STS 26-12-2007, LA LEY 224613/2007). Por lo dems, la regla general en derecho espaol es que el denunciante carece de legitimacin para discutir las resoluciones administrativas que puedan recaer en relacin
con los hechos denunciados (STS 28-12-2004, LA LEY 11305/2005). Y es que la
condicin de quien denuncia es sustancialmente distinta de la de parte interesada
y como regla general carece de inters directo y no est legitimado, entendiendo
que el inters legtimo equivale a titularidad potencial de una posicin de ventaja
o de una utilidad pblica de quien ejercita la pretensin y que se materializara de
prosperar esta (vid. STSJ Madrid de 25-11-2008, LA LEY 260927/2008) (2).
Producidas estas actuaciones preliminares es posible que la Administracin decida la apertura de un perodo de informacin previa al acto formal de incoacin,
con el n de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no
de iniciar el procedimiento (art. 69.3 LRJPA).
En denitiva, las actuaciones reseadas no dan lugar formalmente al inicio
del procedimiento, sino que lo motivan, ya que el procedimiento nicamente se
inicia mediante el acuerdo formal de incoacin del rgano competente para su
tramitacin. As, establece el art. 165 ROF que en los procedimientos iniciados
de ocio ser cabeza del expediente el acuerdo y el orden de proceder. De este
(2)
Cierto es, no obstante, que cierta normativa sectorial impone la obligacin de comunicar al denunciante la iniciacin del procedimiento. Vid., por ejemplo, el art. 11.2 del
RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora.
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modo, a efectos de caducidad, la iniciacin del cmputo del plazo comienza con
el acuerdo de la incoacin del expediente, independientemente de la fecha de las
actuaciones previas (vid. STS 26-6-2008, LA LEY 79153/2008, supuesto en el que
la iniciacin de ocio se vio precedida de una denuncia).
Finalmente, en relacin con el cmputo del plazo de caducidad en los procedimientos administrativos iniciados de ocio, el Tribunal Supremo ha tenido ocasin
de armar que el cmputo del plazo se inicia con el acuerdo de iniciacin del
procedimiento [art. 42.3.a) LRJPA], y no desde la noticacin del mismo al interesado (art. 48.2 LRJPA) (3).
REFERENCIAS
Normativas: arts. 42, 48 y 69 LRJPA; art. 165 ROF.
Jurisprudenciales: STS 26-6-2008 (LA LEY 79153/2008), STS 28-52008 (LA LEY 61832/2008), STS 26-12-2007 (LA LEY 224613/2007),
STS 28-12-2004 (LA LEY 11305/2005), STSJ Madrid 25-11-2008 (LA LEY
260927/2008).
3.
LA INICIACIN A INSTANCIA DE PARTE
3.1. Los interesados como solicitantes de la iniciacin del procedimiento

El art. 165 ROF establece que los expedientes se iniciarn a instancia de parte
cuando se promueven para resolver pretensiones deducidas por los particulares.
Los sujetos que pueden solicitar la iniciacin del procedimiento son las personas interesadas (art. 68 LRJPA), es decir, las titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos susceptibles de verse afectados por la resolucin
administrativa resultante del procedimiento cuya solicitud se inicia (vid. art. 31
LRJPA).
Estos procedimientos administrativos iniciados a solicitud de los interesados
y desarrollados conforme a la LRJPA deben distinguirse de los tramitados por las
Administraciones Pblicas conforme a las peticiones de los ciudadanos fundamentadas en el art. 29 CE. Estos ltimos son procedimientos desarrollados como
consecuencia del ejercicio del derecho fundamental reconocido en el citado precepto constitucional, a tenor del cual todos tienen derecho de peticin individual
y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley. El de(3)
STS 28-5-2008, LA LEY 61832/2008.
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recho de peticin se regula actualmente en la LO 4/2001, de 12 de noviembre. Y

en este sentido seala la Exposicin de Motivos de dicha Ley, que las peticiones
pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una informacin, expresar quejas o splicas. Su objeto, por tanto, se caracteriza por su amplitud y est referido a
cualquier asunto de inters general, colectivo o particular. Ahora bien, su carcter
supletorio respecto a los procedimientos formales especcos de carcter parlamentario, judicial o administrativo obliga a delimitar su mbito a lo estrictamente
discrecional o graciable, a todo aquello que no deba ser objeto de un procedimiento especialmente regulado.
Y a la hora de jar el contenido del derecho fundamental de peticin, seala
tambin la Exposicin de Motivos que: en los trminos establecidos por la doctrina del Tribunal Constitucional se regula la obligacin de los destinatarios pblicos
de las peticiones de acusar recibo de las recibidas y, salvo excepciones tipicadas
restrictivamente, la obligacin de tramitarlas y contestarlas adecuadamente, lo que
constituye desarrollo del contenido esencial de este derecho.
En denitiva, como ha declarado la STS 31 de mayo de 2000 (LA LEY 9557/2000),
las peticiones a que se reere el art. 29 de la Constitucin se entiende que son
peticiones graciables, no fundadas en un derecho subjetivo o en una norma previa
habilitante, que es lo que las distingue del derecho de instancia a que se reere
ahora la Ley 30/1992 (), cuando regula la iniciacin del procedimiento a instancia del interesado (art. 70).
3.2.
Solicitudes de iniciacin
El art. 70 LRJPA establece el contenido mnimo que toda solicitud de iniciacin

ha de contener:
1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identicacin del medio preferente o del lugar que se seale a
efectos de noticaciones.
2. Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. En este sentido, hay que tener en cuenta que el art. 89.4 LRJPA permite la
inadmisin de solicitudes maniestamente carentes de fundamento.
3. Lugar y fecha. Bien es verdad que como dijera la ya clsica STS de 30 de enero
de 1965, el acto jurdico de peticin ante la Administracin no tiene lugar cuando
se confecciona una solicitud o se estampa en ella una fecha (), sino cuando se
presenta el escrito ante cualquiera de las ocinas pblicas que proceda.
4. Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
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5. rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. En este sentido, hay

que tener en cuenta que el art. 20 LRJPA obliga dentro de la misma Administracin
Pblica a que el rgano administrativo que se estime incompetente para la resolucin de un asunto remita las actuaciones directamente al rgano que considere
competente.
Por su parte, el art. 70.2 LRJPA permite a una pluralidad de interesados formular
una nica solicitud, lo que ser posible siempre que, en primer lugar, las pretensiones de los distintos solicitantes tengan un contenido y fundamento idntico o
sustancialmente similar y, en segundo lugar, que las normas reguladoras de los
procedimientos especcos no lo prohban. Hay que tener en cuenta que en estos
supuestos de pluralidad de interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarn con el representante o el interesado que expresamente se haya sealado, y, en
su defecto, con el que gure en primer trmino (art. 33 LRJPA).
Por otra parte, para facilitar tanto el funcionamiento de la Administracin, como el ejercicio de sus derechos por los ciudadanos, las Administraciones locales
debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se
trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de
procedimientos. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas. En cualquier caso, los solicitantes podrn
acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar
los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el
rgano al que se dirijan (art. 70.4 LRJPA).
En los casos que para un procedimiento concreto se haya establecido un modelo normalizado, hay que tener en cuenta que la no presentacin de la instancia en
impreso normalizado sera, todo lo ms, un defecto subsanable. En este sentido, la
STS 24-4-2000 (LA LEY 7411/2000) tiene ocasin de armar que:
La no presentacin de la instancia en impreso normalizado sera, todo lo ms,
un defecto subsanable, y esto sin olvidar que lo que tendra que razonar y probar la
sociedad demandante cosa que no hace es si falta en la solicitud algn requisito verdaderamente sustancial que hiciera verdaderamente imposible concretar la
pretensin de Holtenia S.A.
Y que esto es como decimos resulta del propio art. 71 LPA (tambin el 71 en la
redaccin dada por la Ley 30/1992, ligersimamente modicada por la Ley 4/1999),
que expresamente dice que se requerir al interesado para que, en un plazo de diez
das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos.
Y hay ms: la omisin del impreso normalizado no es, ni puede ser, un requisito
sustancial en ningn caso, sino un requisito de uso recomendable y hasta exigible
por razones de racionalizacin del trabajo.
Y siendo esto as, se trata de una mera irregularidad no invalidante (art. 48.2 LPA).
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Finalmente, en aquellos casos en que la normativa especca de determinado

procedimiento admita la tramitacin electrnica, el art. 35 LAE establece que la
Administracin actuante debe poner a disposicin de los interesados los correspondientes modelos o sistemas electrnicos de solicitud en la sede electrnica que
corresponda al rgano o procedimiento en cuestin (4).
3.3.
Subsanacin y mejora de las solicitudes
Reejo del espritu antiformalista del procedimiento administrativo, el art. 71

LRJPA prev dos trmites distintos destinados a subsanar los defectos y a mejorar
los trminos de las solicitudes de iniciacin.
En el caso de la subsanacin, si la solicitud no reuniese los requisitos necesarios para dar lugar al inicio del procedimiento, el rgano actuante requerir al
interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los
documentos preceptivos, con indicacin de que si no lo hiciera, se le tendr por
desistido en la misma, previa noticacin de resolucin expresa al respecto (art.
71.1). El plazo de 10 das puede ser ampliado hasta en cinco das, a iniciativa del
rgano o a peticin del interesado, cuando la presentacin de los documentos
requeridos presente dicultades especiales y siempre que no se trate de procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva (art. 71.2). Salvo en los supuestos que cita expresamente la norma en los que se prohbe la ampliacin,
la ampliacin de subsanacin del plazo es discrecional. Ahora bien, como arma la SAN de 30 de abril de 2008 (LA LEY 23267/2008), no cabe que la propia
Administracin conceda a la interesada sucesivos plazos para la aportacin de los
documentos que faltaban sin apercibirla de tenerla por desistida en su solicitud en
caso de no vericarlo, ni dictar resolucin en tal sentido como previenen los art.
71.1 Ley 30/1992 y, posteriormente, cuando aporta tales documentos en uno de
los plazos otorgados al efecto, denegarle la indemnizacin solicitada sobre la base
de que cuando los present ya haba transcurrido el plazo previsto para presentar
la solicitud y para abonar la indemnizacin.
La subsanacin se congura como un autntico derecho del ciudadano. Por
ejemplo, la STS de 31 de enero de 2007 (LA LEY 1597/2007) tiene ocasin de
armar que la Administracin debi requerir al interesado para que presentara
determinado documento (en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 71.1 de la
Ley 30/1992) porque, hecha referencia al dato, su prueba documental es ya algo
meramente instrumental, cuya subsanacin debe procurar la Administracin.
(4)
Sobre la iniciacin del procedimiento por medios electrnicos, vid. PALOMAR OLMEDA,
A., Gestin electrnica de los procedimientos, en GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS
(Coord.), La Ley de Administracin Electrnica, Aranzadi, 2008.
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Lgicamente, si el ciudadano no hace uso de la posibilidad de subsanacin, se

dictar resolucin con los efectos previstos en el art. 42.1, es decir, la resolucin
consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.
Por tanto, aunque la diccin del art. 156.2 LOF pudiera prestarse a dudas cuando se seala que se requerir [al interesado] para que, en el plazo de diez das,
subsane la falta o coacompae los documentos preceptivos con apercibimiento
de que, si as no lo hiciera, se archivar sin ms trmite, para que se produzca el desistimiento es preciso resolucin expresa, pues, como ya se seal en la
introduccin, las normas del LOF quedan desplazadas por la legislacin sobre
procedimiento administrativo comn (5). En denitiva, para que pueda producirse
la perencin del procedimiento administrativo es necesario que sea declarada formalmente (STS 24-4-2000, LA LEY 7411/2000).
Por su parte, la mejora de la solicitud por parte del rgano competente supone
recabar del solicitante la modicacin o mejora voluntarias de los trminos de
aqulla, que, de producirse, debe reejarse en un acta sucinta que se incorporar
al procedimiento (art. 71.3).
3.4.
Declaracin responsable y comunicacin previa
La reciente Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modicacin de diversas

Leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio
y su ejercicio, ha introducido un nuevo art. 71 bis en la Ley 30/1992. Mediante
este nuevo precepto se introduce expresamente la gura de comunicacin y de
declaracin responsable en el Ordenamiento administrativo general.
Segn el nuevo artculo se entender por declaracin responsable el documento suscrito por un interesado en el que maniesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el perodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se reere el prrafo anterior debern estar recogidos de
manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.
(5)
Fue la reforma introducida por la Ley 4/1999 la que aadi que el desistimiento dar
lugar a la resolucin correspondiente segn los trminos del art. 42. En la primitiva
redaccin de la LRJPA se estableca que la inactividad del particular y consiguiente desistimiento presunto conduca al archivo, sin ms trmite, con los efectos previstos en el
art. 42.1.
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Por su parte, la comunicacin previa se dene como aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica
competente sus datos identicativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio
de un derecho o el inicio de una actividad.
Las declaraciones responsables y comunicaciones previas constituyen, por tanto, ttulos habilitantes alternativos a la autorizacin o licencia. Tal y como establece el art. 71.3 Bis, con carcter general, las declaraciones responsables y las
comunicaciones previas permitirn el reconocimiento o ejercicio de un derecho
o bien el inicio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio
de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas
las Administraciones Pblicas. Por tanto, frente al control a priori que representa
la autorizacin, la declaracin responsable y la comunicacin previa representan
una intervencin menos restrictiva, ya que el control se produce tras el inicio de la
actividad o el reconocimiento o ejercicio del derecho.
La nueva regulacin tiene tambin reejo en la legislacin local. La propia Ley
25/2009 ha incorporado en el art. 84 de la Ley de Bases las dos nuevas tcnicas
de intervencin de la actividad privada que se sitan en pie de igualdad junto a
la licencia previa y otros actos de control preventivo: sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable, de conformidad con lo establecido
en el art. 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn; sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de vericar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que la llamada Directiva de Servicios
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) establece una clara
preferencia por los controles a posteriori que representan las declaraciones responsables y comunicaciones previas. Y es que la Directiva limita la autorizacin
previa obligatoria a aquellos casos en que sea indispensable. As, el art. 9.1 c) de
dicha norma establece que slo puede optarse por los controles a priori (autorizacin), en lugar de por los controles a posteriori (comunicacin previa, declaracin
responsable), cuando estos ltimos se produciran demasiado tarde para ser realmente ecaces. Por su parte, el nuevo art. 39 bis de la Ley 30/1992 establece que
las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias
establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos
o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern
elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del
inters pblico as como justicar su adecuacin para lograr los nes que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias
Ahora bien, el precepto aade que las Administraciones Pblicas velarn por el
cumplimiento de los requisitos aplicables segn la legislacin correspondiente,
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para lo cual podrn comprobar, vericar, investigar e inspeccionar los hechos,

actos, elementos, actividades, estimaciones y dems circunstancias que se produzcan.
En cualquier caso, la comunicacin podr presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea
expresamente. Por el contrario, parece desprenderse que la declaracin previa
ha de producirse de forma previa al reconocimiento o ejercicio del derecho en
cuestin.
Adems, la norma regula las consecuencias que se producen cuando el declarante no rene los requisitos declarados o comunicados. En estos casos, la inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato, manifestacin o
documento que se acompae o incorpore a una declaracin responsable o a una
comunicacin previa, o la no presentacin ante la Administracin competente de
la declaracin responsable o comunicacin previa, determinar la imposibilidad
de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento
en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades
penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin
jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio
de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un perodo de tiempo determinado, todo
ello conforme a los trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.
Es decir, en el caso de que la Administracin compruebe que los datos declarados
o comunicados son inexactos o falsos dictar resolucin en la que ordenar el cese de la actuacin del interesado y, en su caso, y siempre de acuerdo con la legislacin sectorial de aplicacin, la restitucin inmediata de la situacin al momento
anterior a la comunicacin y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento
en un tiempo determinado.
Por otro lado, y como una forma ms de coadyuvar a la simplicacin y transparencia administrativa, se establece que las Administraciones Pblicas tendrn
permanentemente publicados y actualizados modelos de declaracin responsable
y de comunicacin previa, los cuales se facilitarn de forma clara e inequvoca y
que, en todo caso, se podrn presentar a distancia y por va electrnica.
Lo ms llamativo del precepto es que se establece la posibilidad de que en
todo caso los modelos normalizados de declaracin responsable y comunicacin previa puedan presentarse a distancia y por va electrnica. Con carcter
general, el art. 6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos, reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos. No
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obstante, la disposicin adicional tercera de la norma establece que en el mbito de las Entidades que integran la Administracin Local, dicho derecho slo
podr ejercerse cuando lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. Ahora
bien, en el supuesto de presentacin de comunicaciones previas y declaraciones responsables parece que el derecho a relacionarse por medios electrnicos
es incondicionado, ya que el art. 71 bis de la Ley 30/1992 establece la rotunda
expresin en todo caso.
Tal y como se declara en uno de los considerandos de la Directiva de
Servicios, la creacin, en un plazo de tiempo razonablemente corto, de un
sistema de procedimientos y trmites efectuados por va electrnica es fundamental para lograr la simplicacin administrativa. Precisamente por ello, en
el articulado de la Directiva se establece que los Estados miembros harn lo
necesario para que todos los procedimientos y trmites relativos al acceso a una
actividad de servicios y a su ejercicio se puedan realizar fcilmente, a distancia
y por va electrnica, a travs de la ventanilla nica de que se trate y ante las
autoridades competentes.
Precisamente por ello, el nuevo apartado 4 del art. 70 bis LRBRL establece que
cuando se trate de procedimientos y trmites relativos a una actividad de servicios
y a su ejercicio incluida en el mbito de aplicacin de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los
prestadores podrn realizarlos, por medio de una ventanilla nica, por va electrnica y a distancia, salvo que se trate de la inspeccin del lugar o del equipo que se
utiliza en la prestacin del servicio.
Dicho precepto aade que las Entidades locales garantizarn, dentro del mbito de sus competencias, que los prestadores de servicios puedan a travs de la ventanilla nica obtener la informacin y formularios necesarios para el acceso a una
actividad y su ejercicio, y conocer las resoluciones y resto de comunicaciones de
las autoridades competentes en relacin con sus solicitudes. Las Entidades Locales
impulsarn la coordinacin para la normalizacin de los formularios necesarios
para el acceso a una actividad y su ejercicio.
3.5.
Medidas provisionales
La fase de incoacin es el momento tpico (aunque no el nico) para la adopcin

de medidas provisionales. Estas medidas son acordadas por el rgano competente
para resolver el procedimiento, de ocio o a instancia de parte (art. 72.1 LRJPA),
con la nalidad de asegurar la ecacia de la resolucin que deba poner n al procedimiento, cuando existiesen elementos de juicio para ello (art. 166.1 ROF). No
obstante, no pueden adoptarse medidas provisionales que puedan causar perjuicio
de difcil o imposible reparacin a los interesados o impliquen violacin de derechos amparados por las leyes (arts. 72.3 LRJPA y 166.2 ROF). En denitiva, se trata
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de evitar que mientras se instruye y termina un procedimiento puedan mantenerse

situaciones que mermen o eliminen la ecacia real de la decisin o resolucin que
nalmente fuere adoptada (STS 14-11-2007, LA LEY 193699/2007).
Una vez adoptadas, las medidas provisionales pueden ser alzadas o modicadas durante la tramitacin del procedimiento, igualmente de ocio o a instancia
de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieran ser tenidas
en cuenta en el momento de su adopcin. En cualquier caso, estas medidas se
extinguen con la adopcin de la resolucin administrativa que ponga n al procedimiento correspondiente (art. 72.4 LRJPA).
Como advierte REBOLLO PUIG (6), no se tipica en la Ley el contenido de estas
medidas provisionales, dada la diversidad de procedimientos y de posibles resoluciones a que las medidas provisionales pueden servir, por lo que resulta imposible
cualquier intento de enumeracin cerrada. En cualquier caso, la jurisprudencia ha
exigido que se trate de una medida que cumpla con el principio de proporcionalidad (STS 20-9-2001, LA LEY 8070/2001).
Dentro de las medidas provisionales se prev una especie caracterizada por
la posibilidad de su adopcin incluso antes de la iniciacin del procedimiento
administrativo, de ocio o a instancia de parte. Se trata de las llamadas medidas
provisionalsimas, que deben estar previstas expresamente por una norma con
rango de Ley para los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los
intereses implicados, por lo que el art. 72.2 LRJPA se limita a establecer una regulacin comn que debe concretarse mediante una Ley especca que prevea la
posibilidad de adoptar este tipo de medidas. Este es el caso, por ejemplo, del art.
38.1 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Pblico.
La naturaleza prematura de estas medidas provisionalsimas justica el trmite de
convalidacin previsto con carcter comn para todos los supuestos en que efectivamente se adopte este tipo de medidas. De este modo, una vez adoptadas deben ser
conrmadas, modicadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que debe tener lugar dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual
puede ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedan sin
efecto si no se inicia el procedimiento en el expresado plazo o cuando el acuerdo de
iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de los mismos.
En relacin con la naturaleza de las medidas provisionales reguladas en este
precepto, GONZLEZ PREZ/GONZLEZ NAVARRO (7) arma que se tratan de medidas
(6)
(7)
REBOLLO PUIG, M., Medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Estudios

en Homenaje al Profesor Gonzlez Prez, Civitas, Madrid, 1993, pg. 669.
GONZLEZ PREZ J./GONZLEZ NAVARRO, F., Comentarios a la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Civitas, Madrid,
2003, pg. 1829.
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provisionales, en tanto que se anticipan a una medida que ser adoptada al nal
del procedimiento, y son cautelares en el sentido de que tienen una nalidad aseguradora de la ecacia de la resolucin. Por ello, para TARDO PATO (8), las medidas
provisionales del art. 72 LRJPA pertenece al mismo gnero que la medida cautelar de suspensin contemplada tanto en el art. 104 como en el art. 111 de la Ley
30/1992.
Por lo dems, tal y como se deriva de lo dispuesto en el art. 54 d) LRJPA, el acuerdo por el que se adopta la medida provisional ha de ser motivado. Expresamente,
recoge esta exigencia el art. 136 LRJPA en relacin con los procedimientos sancionadores. La posibilidad de interponer recurso contra este acuerdo slo se prev
expresamente en el supuesto de la adopcin de las medidas provisionalsimas del
art. 72.2. Ello no impide la impugnacin autnoma del acuerdo de adopcin de la
medida provisional, entendiendo que se trata de un acto de trmite cualicado en
los trminos previstos en el art. 107.1 LRJPA.
Por otro lado, en el art. 72 LRJPA no se prevn expresamente la adopcin de
contracautelas. No obstante, es posible la adopcin de las mismas dentro de la
rbrica genrica de la adopcin de las medidas oportunas para asegurar la ecacia
de la resolucin (9).
Finalmente, una cuestin que resulta harto compleja es determinar si la
Administracin debe responder patrimonialmente por los daos producidos como
consecuencia de la adopcin de medidas provisionales. Como arma la STS de 14
de noviembre de 2007 (LA LEY 193699/2007), no es posible dar una respuesta con
carcter genrico a esta cuestin, de modo que si debe producirse o no una reparacin en la situacin patrimonial del afectado por la adopcin de las medidas que
luego se reputan contrarias a derecho ser una cuestin a solventar en cada caso
valorando las circunstancias concurrentes en las actuaciones de la administracin.
3.6. Acumulacin de procedimientos
El art. 73 LRJPA establece que el rgano administrativo que inicie o tramite un
procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer
su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin.
Se trata de una manifestacin de los principios de celeridad y eciencia. Por tanto,
es posible la acumulacin tanto de procedimientos de idntica naturaleza como
de aquellos otros que, careciendo de la misma, guarden ntima conexin, por
tener su causa, por ejemplo, en un mismo acto administrativo [STSJ Andaluca
(Sevilla) de 29 de noviembre de 2007 (LA LEY 339709/2007)]. En cualquier caso,
(8)
(9)
TARDO PATO, j. a., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Revista Jurdica de Navarra, n. 38, 2004, pg. 114.
Ibidem, pg. 127.
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la acumulacin es una potestad discrecional de la Administracin (STS 21-111983, LA LEY 42182-NS/0000).

El art. 73 LRJPA, aade que contra el acuerdo de acumulacin no proceder
recurso alguno. De este modo, se excluye que esta clase de actos sean autnomamente recurribles en cualquier va (administrativa o judicial) (10).
El Tribunal Supremo ha tenido ocasin de reiterar que el acuerdo de acumulacin tiene el carcter de simple acto de trmite, no impugnable autnomamente del
acuerdo de acumulacin. La reciente STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008)
argumenta que: no es cierto que el acuerdo de acumulacin de expedientes administrativos haya decidido sobre el fondo del asunto, ni haya producido indefensin ni perjuicios irreparables al recurrente. No anticipa la decisin sobre el fondo,
porque, como bien dice el tribunal a quo, el hecho de acumular dos instancias
concurrentes sobre un mismo objeto no prejuzga cul de las dos ser acogida: la
Administracin deber resolver, a la vista de todos los hechos relevantes y en aplicacin de las normas reguladoras de la materia, cul de los dos solicitantes tiene
derecho (). Y tampoco hay indefensin ni perjuicios irreparables, ya que en el
curso del procedimiento administrativo que se siga tras la acumulacin podr el
recurrente alegar cuanto crea convenir a sus intereses.
REFERENCIAS
Normativas: art. 29 CE; LO 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora
del derecho de peticin; arts. 20, 31, 33, 54 d), 68, 70 a 74 LRJPA; art. 84
LRBRL, Ley 25/2009, de modicacin de diversas leyes para su adaptacin
a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio,
arts. 156, 165 y 166 ROF.
Jurisprudenciales: STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008); STS de
14-11-2007 (LA LEY 193699/2007); STS de 31 de enero de 2007 (LA LEY
1597/2007); STS 16-12-2004, LA LEY 11002/2005; STS 20-9-2001, LA
LEY 8070/2001); STS 31-5-2000 (LA LEY 9557/2000); STS 24-4-2000,
LA LEY 7411/2000; STS 21-11-1983, LA LEY 42182-NS/0000); SAN de 304-2008 (LA LEY 23267/2008); STSJ Andaluca (Sevilla) de 29-11-2007 (LA
LEY 339709/2007).
Doctrinales:
ARROJO JIMNEZ, L., Libre empresa y ttulos habilitantes, CEPC, Madrid, 2004.
(10)
STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008).
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CALONGE VELZQUEZ, A., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Comares, Granada, 2007.
ESPINOSA DE RUEDA JOVER, M., La conformidad a derecho de la medida provisional de inmovilizacin y retirada de vehculos a motor por incumplimiento de los niveles tolerables de ruidos establecida por ordenanzas municipales, Revista Interdisciplinar de Gestin Ambiental, n. 70,
2004.
FANLO LORAS, A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA
y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos,
1993.
GONZLEZ PREZ, J./GONZLEZ NAVARRO, F., Comentarios a la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Civitas, Madrid, 2003.
PALOMAR OLMEDA, A., Gestin electrnica de los procedimientos, en GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS (Coord.), La Ley de Administracin Electrnica, Aranzadi, 2008.
NEZ LOZANO, C., Las actividades comunicadas a la Administracin, Marcial Pons, Madrid, 2001.
REBOLLO PUIG, M., Medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Estudios en Homenaje al Profesor Gonzlez Prez, Civitas, Madrid,
1993.
TARDO PATO, J. A., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo. Tardo Pato, Revista Jurdica de Navarra, n. 38, 2004.
4.
LAS ALEGACIONES
Las alegaciones constituyen el acto tpico de los interesados en el procedimiento administrativo. Se trata de escritos mediante los cuales stos aportan al
expediente datos de hecho (adverados o no por los correspondientes documentos) y valoraciones de orden jurdico o tcnico sobre las cuestiones que en l se
debaten.
La regulacin de las alegaciones se encuentra contenida en el art. 79 LRJPA,
que establece que:
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1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior

al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos
de juicio.
Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolucin.
2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y,
en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin denitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones
para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
La LRJPA, por tanto, regula las alegaciones propiamente dichas, que se producen antes del trmite de audiencia y asimismo las que se produzcan contra los
defectos de tramitacin para que puedan ser subsanados antes de la resolucin
denitiva del asunto. Por su parte, el art. 181 ROF establece que toda persona
natural o jurdica que invoque un inters en el asunto que pueda resultar afectado
por la cuestin que se est sustanciando en un expediente, podr comparecer en
l mientras no haya recado resolucin denitiva para formular las alegaciones que
estime conveniente a su defensa.
Por lo dems, la caracterstica ms sobresaliente del rgimen de las alegaciones es la posibilidad ilimitada de formularlas: puede hacerse cuantas veces se
estime necesario y, sobre todo, en cualquier momento de la tramitacin anterior
al trmite de audiencia, sin perjuicio de las alegaciones especcas que pueden
formularse en los trmites de audiencia (art. 84 LRJPA) o informacin pblica (art.
86.2 LRJPA). Por tanto, para que el interesado presente las alegaciones que estime
conveniente no es preciso que la Administracin le otorgue un trmite especco
(STS 21-6-2005, LA LEY 12841/2005).
Nada establece la LRJPA sobre el modo de plantear estas alegaciones ni sobre
el rgano ante quien han de presentarse. En cualquier caso, cabe reparar en que
no se exige expresamente la forma escrita, por lo que nada impide que se produzcan de forma oral mediante comparecencia ante el secretario o el instructor del
procedimiento.
Respecto al rgano ante el que habran de presentarse las alegaciones relativas
a los defectos de tramitacin, parece evidente que sea el instructor del procedimiento. Ahora bien, como seala PARADA (11), si el efecto legalmente de las mismas
es provocar nicamente y sin paralizacin del procedimiento la correspondiente
responsabilidad disciplinaria, lo lgico es que se plante la queja ante el superior
jerrquico.
(11)
PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999, pg. 315.
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Finalmente, hay que resaltar que el rgano competente ha de tener en cuenta

estas alegaciones en el momento de elaborar la propuesta de la resolucin que
pone n al expediente (vid. art. 79.2 LRJPA).
REFERENCIAS
Normativas: art. 79 LRJPA; art. 181 ROF.
Jurisprudenciales: STS 21-6-2005, LA LEY 12841/2005
Doctrinales:
PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999.
5.
5.1.
PRUEBA
Regulacin
El ROF se reere de manera incidental a la prueba en su art. 164.2 (12). En

cualquier caso, la prueba en el procedimiento administrativo local se regula en los
arts. 80 y 81 de la LRJPA en los siguientes trminos:
Art. 80. Medios y perodo de prueba.
1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
2. Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni
inferior a diez, a n de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas
por los interesados cuando sean maniestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolucin motivada.
Art. 81. Prctica de prueba.
1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suciente, el inicio
de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.
(12)
Segn este precepto, los expedientes se formarn mediante la agregacin sucesiva de

cuentos documentos, pruebas, dictmenes, acuerdos noticaciones y dems diligencias
deban integrarlos, y sus hojas tiles sern rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitacin.
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2. En la noticacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la

prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos
para que le asistan.
3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin denitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes
que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
5.2. Concepto y consideraciones generales

La prueba constituye un acto de instruccin que tiene por objeto determinar la
certeza de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas que han
de servir de fundamento a la resolucin del procedimiento.
Pese a la importancia que tiene esta actividad probatoria para garantizar el
acierto de la resolucin nal, como se puede comprobar la regulacin de LRJPA
es bastante esquemtica. De ah que sea preciso acudir, en ausencia de norma
especial, a los principios que rigen la prctica de la prueba en el mbito judicial,
si bien no deben olvidarse las diferencias existentes entre proceso judicial y procedimiento administrativo. A diferencia del proceso civil donde rige la regla del
principio de aportacin con arreglo al cual les incumbe a las partes la funcin de
introducir los hechos y de efectuar su prueba, en el procedimiento administrativo se da una combinacin de este principio (los interesados pueden proponer
cuantas pruebas estimen convenientes y necesarias) pero, sobre todo, del principio de investigacin o de ocialidad, en cuanto que el rgano responsable del
procedimiento est obligado a desarrollar, aun en el caso de que no lo pidan los
interesados, la actividad probatoria adecuada cuando no tenga por ciertos los
hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija,
practicando cuantas juzgue pertinentes (80.2 LRJPA). En este sentido cabe recordar que el art. 78 LRJPA obliga al rgano instructor a realizar de ocio los actos de
instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin.
Por otro lado es preciso destacar que el hecho de que legalmente se regule un
perodo del proceso administrativo destinado a la actividad probatoria no signica
que nicamente se pueda realizar esta actividad dentro de este perodo concreto,
dado que en el procedimiento administrativo no rige el principio de preclusin de
igual manera que en el procedimiento civil y, por tanto, ser posible la aportacin
de pruebas en cualquier momento del procedimiento. De este modo, el art. 79
LRJPA establece que los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos
u otros elementos de juicio. Incluso en el trmite de audiencia, el art. 84.2 LRJPA
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prev que los interesados presenten los documentos y justicaciones que estimen
pertinentes.
Por ello, SANTAMARA PASTOR (13) considera que el planteamiento que hace la
LRJPA de estas actividades de prueba incurre en una contaminacin procesalista
absolutamente incongruente cuando concibe la prueba como un perodo o fase
identicada dentro del procedimiento. Y por ello para el citado autor las reglas que
se contienen en los arts. 80 y 81 LRJPA deben entenderse como normas materiales
aplicables a todas las actividades de acreditacin de hechos que tengan lugar en el
procedimiento, cualquiera que sea el momento o la fase en que tengan lugar.
5.3.
Objeto de la prueba
De una interpretacin sistemtica del art. 80.1 LRJPA (que dispone que los
hechos relevantes para la resolucin de un procedimiento podrn acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho) y del art. 78.1 LRJPA (que ordena al instructor del procedimiento realizar los actos de instruccin necesarios
para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los
cuales deba pronunciarse la resolucin) se desprende que, precisamente, es objeto de prueba en el procedimiento administrativo los hechos en virtud de los cuales
debe pronunciarse la resolucin, o, lo que es lo mismo, aquellos que integran el
supuesto de hecho de la resolucin que en su da se dicte.
La regla general, por tanto, es que deben ser probados todos los hechos relevantes para la resolucin del procedimiento. No obstante, esta regla contiene
excepciones que estn constituidas por aquellos hechos que, a pesar de ser relevantes, estn exentos de prueba y la prueba del Derecho, tal y como explicamos
a continuacin.
En primer lugar, aunque sean hechos relevantes, en el sentido de que integran
el supuesto de hecho de la resolucin nal, no es preciso probar los hechos previamente declarados probados en va judicial penal, en el mbito de los procedimientos sancionadores, y los hechos notorios.
En efecto, en el procedimiento administrativo quedan excluidos de la prueba, en lo que a los procedimientos administrativos sancionadores se reere, los
hechos previamente declarados probados en va judicial penal. As, el art. 137.2
LRJPA dispone que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
rmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que se substancien. De modo que, como reconoce la jurisprudencia, en el expediente administrativo sancionador por infracciones objeto
de condena penal no pueden modicarse los supuestos fcticos estimados por el
(13)
SANTAMARA PASTOR J. A., Principios de Derecho administrativo II, 3. ed., Ceura, pg. 93.
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Tribunal como probados (STS 17-3-1992). Por el contrario, si se produjo una falta
de prueba en el proceso penal as en el caso de que la causa penal concluya
con un auto de sobreseimiento o un archivo de actuaciones, ello no impide que
la Administracin lleve a cabo la actividad probatoria que considere pertinente
para probar los hechos a efectos de imponerles una sancin administrativa [en este
sentido, STS 19 de abril de 1999, LA LEY 6168/1999 (14)].
La cuestin que no tiene solucin normativa expresa es la de si los hechos
declarados probados en va judicial estn exentos de prueba en otro tipo de procedimientos administrativos pinsese, por ejemplo, en el supuesto harto frecuente
de procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial iniciados tras la
realizacin de previas actuaciones penales. En relacin con el procedimiento
contencioso-administrativo, el Tribunal Supremo ha admitido que sean vinculantes para la jurisdiccin contencioso-administrativa la declaracin de hechos probados contenidos en sentencias del orden jurisdiccional penal (SSTS 21-6-2005,
3-11-2004 y 29-6-2002), interpretacin que no parece que haya inconveniente en
extrapolar al previo procedimiento administrativo (15).
(14)
(15)
Como arma la citada sentencia:

De lo hasta ahora expuesto resulta que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala y
a la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio non bis in idem establece el impedimento de dualidad de sanciones, penal y administrativa, respecto de unos mismos
hechos; y, para el caso de la concurrencia de competencias de ambas clases de responsabilidades, la prioridad de la sentencia penal, que se produce tambin respecto del
planteamiento fctico o, ms concretamente, acerca de la existencia de los hechos. No
se da, en cambio, condicionamiento cuando existe diferencia en la conceptuacin que
la actuacin del autor merece con arreglo a las normas penales y administrativas, de
manera que no resulta imposible que unos mismos hechos no merezcan reproche estrictamente penal y s en cambio que lo sea desde la perspectiva del ilcito administrativo,
siempre que la tipicacin en uno y otro mbito resulten diferentes al contemplar la
proteccin de diversos bienes jurdicos. Pero en el bien entendido de que, en cualquier
caso, el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administracin ha de atenerse a lo
que haya declarado la sentencia penal en la apreciacin de los hechos ().
En suma, de la jurisprudencia expuesta pueden extraerse los siguientes criterios: a) si
el Tribunal penal declara inexistentes los hechos, no puede la Administracin imponer por ellos sancin alguna; b) si el Tribunal declara la existencia de los hechos pero
absuelve por otras causas, la Administracin debe tenerlos en cuenta, y valorndolos
desde la perspectiva del ilcito administrativo distinta de la penal, imponer la sancin
que corresponda conforme al ordenamiento administrativo; y c) si el Tribunal constata
simplemente que los hechos no se han probado, la Administracin puede acreditarlos
en el expediente administrativo y, si as fuera, sancionarlos administrativamente.
Por su parte, BARRERO RODRGUEZ C. (La prueba en el procedimiento administrativo, Aranzadi, 2004, pg. 174), con apoyo en las SSTS 29-9-1999 y 16-2-1997, entre otras, arma
que los hechos declarados probados en otro orden judicial no quedan exonerados de
prueba en un eventual proceso posterior, aunque s pueden convertirse en un importante medio probatorio, junto con el resto de los que hayan podido practicarse, en la
jacin de los datos en base a los cuales ha de resolverse ese segundo proceso.
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Tampoco es preciso probar en el procedimiento administrativo, aunque se trate

de hechos relevantes, los hechos notorios. As, el art. 281.4 LEC los excluye expresamente de prueba. Por su parte, la exencin de la prueba de los hechos notorios se acoge en la jurisprudencia de la sala de lo contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo [STS 16-9-2004, entre otras (16)].
Finalmente, hay que sealar que el objeto de la prueba del procedimiento administrativo no se limita a los hechos. Desde la perspectiva del Derecho procesal
civil, el art. 281.2 LEC establece que ser objeto de prueba la costumbre y el
Derecho extranjero. Del mismo modo, la prueba en el procedimiento administrativo va ms all de los hechos, y ser preciso probar costumbre y Derecho extranjero cuando sea aplicable.
As, en primer lugar, el principio de legalidad y de conocimiento de ocio del
Derecho por la Administracin no puede alcanzar las normas de ordenamientos
que no se integran en el sistema de fuentes nacional, de modo que la norma de
Derecho extranjero invocada en un procedimiento ha de quedar debidamente
acreditada si se aspira una resolucin fundada en ella (17).
Del mismo modo, el Tribunal Supremo ha armado la necesidad de la prueba
de la costumbre en los limitados casos en los que es fuente de Derecho administrativo. As, la STS 18 de febrero de 1995 tuvo ocasin de armar que:
Tampoco puede aceptarse el alegato de los demandantes en que la recomendacin hecha y ejecutada no introdujo modicaciones en el juego de la libre concurrencia, por estar ya unicados los textos de garanta por el uso y la costumbre. La
costumbre en el mbito del Derecho puede nacer como regla y puede llegar a ser
ecaz siempre que descanse en el convencimiento popular y tenga una observancia
uniforme y continuada. La costumbre es norma que siempre que no sea contraria
a la moral o al orden pblico es capaz de regular situaciones respecto de las cuales no exista ninguna disposicin legal: pero en todo caso, la costumbre ha de ser
probada (art. 1.3 del Cdigo Civil). En el caso que resolvemos, no existe prueba de
la costumbre, ni en el expediente administrativo ni en el proceso.
Un problema relacionado con la prueba de la costumbre es el que se plantea

en relacin con el precedente administrativo, aunque como es sabido no es fuente
de Derecho [en relacin con el precedente, vid. art. 54.1.c) LRJPA]. Pues bien, en
los casos en los que se invoque el precedente, es evidente que habr de probarse
su existencia. Un problema diferente es el de la carga de la prueba del precedente
administrativo, pues aunque en principio corresponde a quien lo invoca, bien
(16)
(17)
Por el contrario, la situacin social y poltica de Colombia, ms concretamente, de las

zonas de dicho pas especcamente citadas por la parte recurrente, no es un hecho que
goce de notoriedad absoluta y general, ni, por tanto, un hecho no necesitado de prueba
(art. 281.4 de la LEC) (STS 31-5-2005).
BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba, op. cit., pg. 178.
613
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puede modularse esta regla atendiendo a que normalmente ser la Administracin

quien est en mejores condiciones de probar su existencia (en relacin con la
carga de la prueba, vid. infra).
5.4.
La carga de la prueba
No existe en la LRJPA ningn precepto concreto estableciendo las reglas de la

carga probatoria. No obstante, como pone de maniesto BARRERO RODRGUEZ (18),
resulta insatisfactorio aplicar mimticamente las soluciones y principios que rigen
en los procesos judiciales civiles, ya que en procedimiento administrativo concurren una serie de singularidades que lo hacen sustancialmente diferente del proceso civil, y en este sentido hay que llamar la atencin sobre la particular estructura
subjetiva del procedimiento administrativo, de modo que el rgano decidor no
asume normalmente la posicin de tercero imparcial llamado a resolver sobre un
asunto que afecta a dos partes enfrentadas y en segundo lugar la singular proyeccin del inters pblico sobre la carga de la prueba.
En cualquier caso es preciso resaltar que no existen reglas vlidas y uniformes
para toda clase de procedimientos administrativos, de modo que la extraordinaria
diversidad que los preside muestra la necesidad de efectuar distinciones segn
el procedimiento de que se trate. Por eso al examinar la carga de la prueba en el
procedimiento administrativo, es preciso distinguir, como hace BARRERO RODRGUEZ,
a quien seguimos en este punto, entre procedimientos administrativos incoados a
instancia de parte, procedimientos administrativos iniciados de ocio y procedimientos sancionadores (19).
5.4.1. La carga de la prueba en los procedimientos administrativos incoados a
instancia de parte
Aunque la LRJPA no lo establece expresamente, de una lectura sistemtica de
los arts. 79 y 84 LRJPA, que imponen al interesado la obligacin de acompaar su
solicitud de los documentos que justiquen su derecho y la posibilidad de aportar,
con ese mismo n, documentos y otras justicaciones tanto al formular alegaciones como al dar cumplimiento al trmite de audiencia, se puede desprender que
la carga de la prueba pesa sobre la persona que incoa el procedimiento. As, la jurisprudencia ha armado como principio general que corresponde a la parte que
solicita algo acreditar los hechos en que basa su pretensin [STS 13-11-2003 (LA
LEY 184836/2003); en sentido similar STS de 7-10-2008 (LA LEY 148092/2008)]
(18)
(19)
BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba, op. cit., pgs. 194 y ss.

Tambin resalta que las reglas de la atribucin de la carga de la prueba no pueden ser
las mismas para todo tipo de procedimientos, dada su variedad, PARADA, R., Rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn,
Marcial Pons, 1999, pg. 316.
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o, en el mismo sentido, que la carga de probar corresponde al que arma (onus

probadi incumbit ei qui dicit) que en el supuesto equivale a quien pretende que
se le otorgue un derecho (STS 3-3-2004).
Ahora bien, una vez aportado por el interesado un elemento de prueba suciente (STS 8-11-1999), sobre la Administracin tambin pesa, en este tipo de
procedimientos, parte de la carga de la prueba. As, en primer lugar, sobre la
Administracin pesa la carga de demostrar, en su caso, la concurrencia de las
circunstancias impeditivas o extintivas del derecho reclamado (ello se desprende,
entre muchas otras, de la STS 18-10-1999) y en segundo lugar, del art. 78 LRJPA se
deriva el deber de la Administracin de aportar la prueba cuando obre en su poder
(SSTS 27-10-2003 y 6-11-2001), y cuando el objeto del procedimiento transcienda
del inters del peticionario (tesis que subyace en la STS 21-6-1996, en relacin
con la declaracin de un bien de inters cultural).
5.4.2. La carga de la prueba en los procedimientos administrativos iniciados de
ocio
En los procedimientos iniciados de ocio la carga de la prueba recae siempre
sobre la propia Administracin, pues es ella la que ha de acreditar la existencia de
los hechos en que pretende fundar su resolucin.
Por lo dems, en este tipo de procedimientos, a los interesados incumbe la
demostracin de la inexistencia de los hechos que alega la Administracin o la
concurrencia de otros que enerven el efecto que pretende (STS 30-12-2003).
5.4.3. La carga de la prueba en los procedimientos sancionadores
Como declara, entre muchas otras, la STC 30 de junio de 2003, la presuncin
de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser
respetada en la imposicin de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones est
condicionado por el art. 24.2 CE. En tal sentido, el derecho a la presuncin de inocencia comporta: en primer lugar, que la sancin est basada en actos o medios
probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; en segundo
lugar, que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie est
obligado a probar su propia inocencia, y, nalmente, que cualquier insuciencia
en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el rgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
5.5.
El trmite de prueba
Ya hemos resaltado que en el procedimiento administrativo la actividad probatoria puede desarrollarse a lo largo de todo el procedimiento, sin necesidad
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de limitarse a un perodo concreto, pues el ya citado art. 79 LRJPA permite a los

interesados, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, aportar documentos u otros elementos de juicio. Incluso en el trmite de
audiencia, el art. 84.2 LRJPA prev que los interesados presenten los documentos
y justicaciones que estimen pertinentes.
No obstante, el art. 80.1 LRJPA obliga en determinadas ocasiones, a que la
prueba se desarrolle en un trmite especco creado con este n; concretamente,
cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o cuando la naturaleza del procedimiento lo exija.
5.5.1. Los presupuestos de hecho determinantes del trmite de prueba
El art. 80.1 LRJPA exige la realizacin del trmite de prueba en dos supuestos
concretos: cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados
por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. La jurisprudencia
(entre otras STS 16-6-1998, STSJ Baleares 11-2-2000) ha armado que la apertura de un trmite de prueba en estos casos es preceptiva, si bien hay que tener
en cuenta dos circunstancias que matizan esa armacin. En primer lugar, es al
rgano instructor al que le corresponde valorar la concurrencia o no de los presupuestos de hecho determinantes del trmite de prueba y, en segundo lugar, aunque
estos requisitos concurran y no se haya abierto el perodo de prueba, ello slo ser
causa de invalidez de la resolucin nal si se ha producido indefensin (as, STS
5-11-1996 y STSJ Murcia 5-8-2000).
Desde un punto de vista doctrinal, JIMNEZ IBEZ considera que la decisin
de no recibir el procedimiento a prueba, a pesar de la solicitud del interesado,
aunque tiene la consideracin de acto de trmite, es susceptible de recurso independiente como generadora de indefensin ex art. 107.1 LRJPA. No es sta,
sin embargo, la orientacin que ha seguido la jurisprudencia, y as, la STS 18 de
julio de 2003 considera que la denegacin de la prueba propuesta es un acto de
trmite que, por un lado, no impide continuar el procedimiento y que no genera
indefensin ya que el interesado podr aducir, tanto en va impugnatoria administrativa o jurisdiccional contra la resolucin nal, la posible infraccin cometida
por el instructor al no admitir la prueba propuesta. Incluso en los procedimientos
sancionadores, en los que el derecho del expedientado a utilizar pruebas para su
defensa tiene relevancia constitucional, la vulneracin del derecho fundamental
proclamado en el art. 24.2 CE se producira si la inadmisin fuere irracional o arbitraria, y aun as est condicionada a una efectiva indefensin, de tal forma que si
se reitera en la va judicial ordinaria la prueba que fue propuesta y rechazada y en
sta se practica ntegramente, la indefensin desaparece y la infraccin slo tiene
el alcance de una irregularidad, insuciente por s sola para producir la nulidad
del acto recurrido (STS 11-4-2003).
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Finalmente, cabe resear que en el mbito de los procedimientos sancionadores la decisin de denegar los medios de prueba relevantes propuestos por el
inculpado puede conllevar la nulidad de la sancin impuesta (STS 26-12-2005).
Realizadas estas consideraciones generales estamos ya en condiciones de analizar cada uno de los dos supuestos que obligan a la apertura del trmite de prueba
en el procedimiento administrativo.
5.5.1.1.
Cuando la Administracin no tenga por cierto los hechos alegados por

los interesados
La interpretacin de este supuesto no es excesivamente difcil. En este sentido

se ha sealado en primer lugar que, aunque la redaccin del art. 80.1 LRJPA puede
hacer pensar que el supuesto se reere slo a procedimientos iniciados a instancia
de parte, no cabe excluir, sin embargo, la exigencia del trmite en los incoados
de ocio si el interesado introduce en ellos algn dato que la Administracin no
tenga por cierto (20).
Por lo dems, el TS viene hacindose eco de la amplia facultad de la
Administracin para valorar no slo si las dudas en los hechos que justican el
trmite concurren realmente en determinado procedimiento, sino tambin para
decidir si es precisa la prueba para disiparla. As, la STS 29 de enero de 2003 (LA
LEY 11279/2003) tiene ocasin de armar que:
Tal derecho no puede considerarse lesionado desde el momento en que tanto
el acto administrativo como la sentencia de instancia se basan en prueba suciente
para dar por acreditada dicha relacin. Frente a ello no cabe aducir que no se abri
por el instructor una fase de prueba, pues ello puede no resultar necesario si no
habindola pedido el expedientado se estima que con la documental existente hay
base suciente para formular la acusacin y fundar la infraccin. Y es esto lo que
ha ocurrido en el presente caso, en el que se estimaron bastantes los documentos
aportados en el expediente corroborados con la practicada en el proceso, los cuales
revelan la existencia de una asociacin entre los Arquitectos que, aunque pueda no
tener la categora de sociedad que es lo que realmente se dice en las sentencias
de los rganos de la jurisdiccin civil, s pone de maniesto una relacin entre
aquellos profesionales, lo que empaa la necesaria imparcialidad que debe existir
en orden a calicar los proyectos que se presentan en el Ayuntamiento (21).
Aunque la LRJPA no lo exija expresamente, algunas sentencias (como la STS

20-3-1989) han interpretado que es precisa la previa solicitud del interesado para
la apertura del procedimiento de prueba. La razn de ello estriba en que, como
hemos sealado, la falta de apertura de un trmite de prueba, cuando fuere pre-
(20)
(21)
BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba..., op. cit., pg. 230.

Vid. igualmente 5-11-1996.
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ceptivo, slo causar la invalidez del acto cuando haya causado indefensin, y
difcilmente puede alegar indefensin quien ha adoptado una actividad pasiva
durante la sustanciacin del procedimiento administrativo.
5.5.1.2.
Cuando la naturaleza del procedimiento lo exija
La interpretacin de este supuesto resulta ciertamente mucho ms problemtica, habida cuenta, adems, de que la jurisprudencia no facilita criterios que
permitan su comprensin. Los mayores esfuerzos para delimitar estos supuestos,
desde el punto de vista doctrinal, han sido realizados por BARRERO RODRGUEZ (22),
quien concluye que la referencia del art. 80.2 LRJPA a la naturaleza del procedimiento como justicante de la exigencia de la apertura del trmite de prueba se
concreta en dos requisitos que han de concurrir simultneamente: a) que existan
hechos controvertidos, y b) que se requieran unas pruebas en las que la garanta
del principio de contradiccin exijan su prctica con presencia y participacin de
las partes interesadas. De este modo, para la citada autora, si no existen hechos
formalmente controvertidos o si la discrepancia puede dilucidarse y aclararse con
pruebas que puedan practicarse, sin merma de las garantas del interesado, al margen del trmite de prueba, no ser necesaria su apertura.
Para llegar a esta conclusin la citada autora parte del estudio de los antecedentes histricos del precepto, del contexto de la LPA, del trmite de prueba en las
distintas disposiciones sobre procedimiento administrativo, y de la vinculacin del
trmite de prueba en el procedimiento administrativo a la exigencia de una prueba
practicada en presencia y con participacin del interesado.
5.5.2. Duracin y prctica de la prueba
La LRJPA establece un plazo mximo y mnimo para la duracin del perodo
de prueba que se entiende comn para proponer y practicar las que se juzguen
necesarias. Esta previsin excluye la posibilidad de abrir un perodo indenido o
que deje su duracin a la voluntad de las partes. Tngase en cuenta que nada dice
la LRJPA acerca del momento en que debe practicarse la prueba a lo largo del procedimiento. Esa exibilidad permite que pueda practicarse en cualquier momento,
una vez comprobado que existe contradiccin con los hechos alegados, momento
que, en cualquier caso, ha de ser anterior al trmite de audiencia, que tiene lugar
instruidos los procedimientos (art. 84.1 LRJPA).
Por lo dems, y en lo que atiene a la prctica de la prueba, la presencia de los
interesados en la realizacin de las pruebas constituye una consecuencia necesaria del principio contradictorio del procedimiento administrativo. De ah la obli-
(22)
BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba..., op. cit., pgs. 235 y ss.
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gacin de comunicar con antelacin suciente el momento y lugar (inicio, lugar,

fecha y hora, art. 81.2 LRJPA) en que hayan de practicarse, con la advertencia de
que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan (art. 88.1 y 2 LRJPA).
Ahora bien, como declara la STS 4 de junio de 1996, la falta de citacin del interesado a la realizacin de las pruebas admitidas no invalida el trmite si esa omisin
no ha provocado indefensin.
5.5.3. Medios de prueba
Ante el silencio de la legislacin administrativa en lo que se reere a la regulacin de los distintos medios de prueba, donde ni siquiera se enumeran cules
sean stos, la jurisprudencia y la doctrina han acudido tradicionalmente a los arts.
1214 y siguientes del Cdigo Civil y 578 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento
Civil de 1881. El propio legislador ha positivado esta remisin en el art. 115 LGT,
artculo que establece en los procedimientos tributarios sern de aplicacin las
normas que sobre medios de valoracin y pruebas se contienen en el Cdigo Civil
y en la Ley de Enjuiciamiento Civil, salvo lo que se establece en los artculos siguientes.
Por tanto, en la actualidad, a los medios de prueba en el procedimiento administrativo son aplicables las previsiones de los arts. 1216 a 1253 CC y 299 y ss. de
la nueva LEC.
Por lo dems, un medio de prueba que adquiere gran relevancia en el proceso
administrativo es el de las actas de inspeccin y los atestados y denuncias de la
autoridad, cuyo valor probatorio ha sido regulado en el art. 137 LRJPA en los siguientes trminos: los hechos constatados por los funcionarios pblicos a los que
se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico
observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan
sealar o aportar los propios administrados.
En cualquier caso, como seala FANLO LORAS (23), hay que reparar en que no es
suciente que se trate de uno de los medios de prueba recogidos en la normativa
procesal civil, pues se requiere adems, que sean admisibles en Derecho (art.
80.1 LRJPA). Ello implica que el precepto prohbe la obtencin ilcita de pruebas,
en particular, las pruebas obtenidas con violacin de los derechos fundamentales,
interpretacin que viene avalada por el art. 62.1 a) LRJPA cuando declara nulos de
(23)
FANLO LORAS A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley
de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo,
Tecnos, 1993, pgs. 236 y 239.
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pleno derecho los actos de las Administraciones Pblicas que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Por otro lado, hemos sealado que los hechos objeto de la prueba son aquellos
que ostentan carcter relevante para la resolucin del procedimiento concreto. Es
decir, no cualquier hecho que tenga relacin con el procedimiento tiene la facultad de ser probado. De ah el privilegio del instructor para declarar improcedente o
no necesario un medio de prueba propuesto por los interesados, por referirse a un
hecho sin relevancia para la decisin del procedimiento (art. 80.3 LRJPA). Como
seala JIMNEZ IBEZ (24), el par de conceptos improcedentes o innecesarios es
muy cercano al de impertinencia o inutilidad, recogidos en el art. 283 LEC como
habilitadores para que el juez inadmita las pruebas en el proceso civil. Adems,
este precepto, segn el citado autor, tendra la ventaja de aclarar el diferente signicado de uno y otro concepto. As, sern impertinentes o improcedentes en
el procedimiento administrativo aquellas pruebas que no guardan relacin con
lo que sea objeto del proceso, o dicho en los trminos de la STC 2. 30 de junio
de 2003 que no guardan relacin entre los hechos y el thema decidendi, e intiles
innecesarias en nuestro mbito aquellas pruebas que, segn reglas y criterios
razonables y seguros, en ningn caso puedan contribuir a esclarecer los hechos
controvertidos, es decir, las pruebas superuas, o como las calica la STS 16 de
diciembre de 2003, inidneas.
Por lo dems, en el supuesto de que el instructor rechace cualquier medio de
prueba ha de hacerlo de forma razonada, es decir, mediante resolucin motivada.
En el mbito de los principios del procedimiento sancionador, el art. 137 establece
que slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin
con los hechos no puedan alterar la resolucin nal a favor del presunto responsable.
En denitiva, no existe un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria
ilimitada en virtud de la cual las partes estn facultadas para exigir cualesquiera
pruebas que tengan a bien proponer (STC 30-6-2003), sino slo aquellas que sean
pertinentes y necesarias. Por lo dems, la inadmisin de algn medio de prueba,
cuando fuera procedente su prctica, no siempre conlleva la anulacin de la resolucin nal. Para que ello sea as esta conducta ilegtima de la Administracin
debe haber dejado al administrado en una situacin en la que le haya sido imposible alegar o defenderse, teniendo la carga de exponer ante la jurisdiccin cul
hubiera sido la situacin a la que podra haber llegado de cumplirse los requisitos
legales (STS 11-11-2003).
(24)
JIMNEZ IBEZ, S., Prueba, en Proceso y Procedimiento Administrativo Prctico I, LA

LEY, 2003, pg. 114.
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5.6. Valoracin de la prueba

La LRJPA no establece ninguna regla en cuanto a la valoracin de las pruebas.
Por lo tanto, el instructor del expediente goza de la facultad de libre apreciacin
de las pruebas admitidas, sin que existan reglas valorativas legalmente establecidas en el ordenamiento administrativo que delimiten su margen de apreciacin.
Por tanto, la valoracin del resultado se llevar a cabo con arreglo a las reglas
de la lgica y de la experiencia, de conformidad a las reglas del criterio humano
(STS 24-10-2003) o, lo que es lo mismo, segn las reglas de la sana crtica.
5.7.
Gastos ocasionados por las pruebas practicadas
El art. 81.3 LRJPA impone a los interesados el pago de los gastos que ocasione
la realizacin de pruebas por ellos solicitadas y cuyo coste no deba soportar la
Administracin. Hay que tener en cuenta que los gastos en algunas ocasiones pueden ser cuantiosos (dictmenes periciales, pruebas de laboratorio, certicaciones,
etc.). La cuestin ms problemtica consiste precisamente en determinar qu tipo
de gastos no debe soportar la Administracin. El interesado slo debe pagar los
gastos de las pruebas practicadas a su instancia, no por tanto, de todas las pruebas
que haya acordado la Administracin de ocio.
Pues bien, para la interpretacin del inciso, como seala FANLO (25), habra
que atender a si la realizacin de la prueba solicitada pueda ser practicada con
los solos medios personales de la Administracin y sin coste material alguno, o
no. En el primer caso, el interesado no debe correr con gasto alguno. En cambio,
si las pruebas precisan de personal (tcnico) ajeno la Administracin o, aunque
sea propio, generan costes materiales fcilmente determinables (fotocopias, material de laboratorio, etc.), dichos gastos pueden correr a cuenta del interesado.
Cuestin distinta aade el citado autor es que esos gastos materiales se perciban cuando se trate de cantidades no muy signicativas, subsumindose el gasto
de la prueba en el hecho impositivo a que estn sujetas determinadas actuaciones
del procedimiento en concepto de tasas y precios pblicos por la realizacin de
una actividad administrativa, reguladas por la normativa estatal, autonmica, local
o la especca de las distintas entidades institucionales.
Finalmente, hay que tener en cuenta que el art. 81.3 LRJPA permite que la
Administracin pueda exigir un anticipo de los gastos de reserva de la liquidacin
denitiva, una vez practicada la prueba, liquidacin que se practicar uniendo los
comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
(25)
FANLO LORAS, A., Disposiciones generales, op. cit., pg. 239.
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REFERENCIAS
Normativas: art. 24.2 CE; arts. 78 a 81, 84.2 y 137.2 LRJPA; art. 1216 a
1253 CC; arts. 299 y sigs LEC; art. 164.2 ROF.
Jurisprudenciales: STC 30-6-2003, STS 7-10-2008 (LA LEY 148092/2008),
STS 26-12-2005, STS 21-6-2005, STS 3-11-2004, STS 16-9-2004, STS
3-3-2004, STS 30-12-2003, STS 16-12-2003, STS 13-11-2003 (LA LEY
184836/2003), STS 24-10-2003, STS 24-10-2003, STS 18-7-2003, STS 114-2003, STS 29-6-2002, STS 8-11-1999, STS 18-10-1999, STS 19-4-1999,
LA LEY 6168/1999, STS 16-6-1998, STS 5-11-1996, STS 21-6-1996, STS
4-6-1996, STS 18-2-1995, STS 20-3-1989, STSJ Baleares 11-2-2000, STSJ
Murcia 5-8-2000.
Doctrinales:
BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba en el procedimiento administrativo, Aranzadi, 2004.
FANLO LORAS, A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos, 1993.
JIMNEZ IBEZ, S., Prueba, en Proceso y Procedimiento Administrativo
Prctico, I, LA LEY, 2003, pg. 114.
6.
6.1.
LOS INFORMES
Regulacin
Los arts. 172 a 175 ROF regulan la emisin de informes en el mbito del procedimiento administrativo local. No obstante, el rgimen jurdico de los informes
se encuentra contenido en los arts. 82 y 83 LRJPA. As, el citado art. 82 LRJPA
dispone que:
1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios
para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la
conveniencia de reclamarlos.
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2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los

que se solicita.
Por su parte, el art. 83 LRJPA establece que:

1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no
vinculantes.
2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija
otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la
que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente
a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera
evacuado, se podrn proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la
correspondiente resolucin.
Por lo dems, el art. 54 del RDLeg. 781/1986, de 18 de abril, por el que se

aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de
Rgimen Local (en adelante TRRL) establece que los informes que se emitan debern sealar la legislacin en cada caso aplicable y la adecuacin a la misma de
los acuerdos en proyecto.
6.2.
Concepto y clasicacin. Especialidades en el rgimen jurdico de los distintos tipos de informes
Los informes se denen como aquellas declaraciones de juicio provenientes

de una instancia externa al instructor del procedimiento sea o no un rgano de
la misma Administracin responsable de la tramitacin del procedimiento (26)
que tengan por nalidad asesorar o ilustrar en relacin con los distintos aspectos
jurdicos o tcnicos que plantea el procedimiento.
(26)
En relacin con ello, el art. 174 ROF establece que cuando los informes o dictmenes
sean emitidos por funcionarios de la entidad, stos no podrn formular minuta ni recibir
retribucin especca por tal motivo al margen de las previstas en el sistema retributivo
aplicable a los funcionarios pblicos.
En los dems casos se estar a lo dispuesto en la legislacin laboral o civil y en los contratos correspondientes.
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Dentro de la tipologa de informes la LRJPA contempla la distincin entre informes preceptivos e informes facultativos, dependiendo de que su emisin sea
exigida o no por una disposicin legal, y vinculantes y no vinculantes, a atencin a
sus efectos. Finalmente, el art. 83.4 LRJPA hace referencia a los informes emitidos
por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas,
informes stos de coordinacin interadministrativa en los que concurren una serie
de peculiaridades que merecen ser igualmente destacadas.
6.2.1. Informes preceptivos e informes facultativos. Especial consideracin de los
informes preceptivos determinantes para la resolucin del procedimiento
Desde la perspectiva de la obligatoriedad de su emisin, los informes se clasican en informes preceptivos e informes facultativos. Salvo disposicin expresa en
contrario, los informes sern facultativos (art. 83.1 LRJPA).
6.2.1.1.
Informes preceptivos. Especial consideracin de los informes preceptivos determinantes
En primer lugar, son informes preceptivos aquellos cuya evacuacin viene impuesta por la norma reguladora del procedimiento. En cualquier caso, hay que
advertir que el art. 82 LRJPA establece literalmente que a efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por
disposiciones legales, de manera que una interpretacin estricta del precepto
llevara a limitar los informes preceptivos a aquellos supuestos en los que as lo
dispusiese una norma de rango legal. Sin embargo, no se ha impuesto esta lectura
de la norma, sino que en su lugar se ha acogido, de forma unnime, una interpretacin amplia de la expresin disposicin legal hacindola extensiva a cualquier
previsin normativa incluyendo, por tanto, las normas de carcter reglamentario.
As, por ejemplo, el art. 54 TRRL establece que ser necesario el informe previo
del Secretario, y en su caso del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan
para la adopcin de los siguientes acuerdos:
A) En aquellos supuestos en que as lo ordene el Presidente de la Corporacin
o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelacin suciente a la celebracin de la sesin en que hubieren de tratarse.
B) Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una
mayora especial.
Adems, segn dispone igualmente ese precepto, los acuerdos para el ejercicio
de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades
locales debern adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la
Asesora Jurdica, y en defecto de ambos, de un Letrado.
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La no emisin de un informe preceptivo solicitado no siempre producir la

invalidez del acto, pues ni siquiera interrumpe el procedimiento, salvo que, en
principio, como analizaremos inmediatamente despus, sea determinante, para
la resolucin. Y as, el Tribunal Supremo con relacin al alcance invalidante de la
omisin de informes preceptivos determinantes distingue entre la falta de peticin
del informe, con consecuencias invalidantes (STS 31-5-2005) y la falta de emisin
del mismo una vez solicitado por el rgano instructor o resolutorio, que no impide
a ste continuar el procedimiento y resolverlo (SSTS 31-5-2005 y 29-11-1999).
Y aun en estos ltimos casos, cabe insistir, para que la omisin de un informe
preceptivo determine la anulabilidad del acto es necesario que dicho informe sea
determinante para la resolucin del procedimiento. As se desprende claramente
de la STS 20 de marzo de 2001, que tiene ocasin de armar:
Es cierto que no consta en el expediente que la resolucin de archivo se haya adoptado por la Comisin Disciplinaria previo informe del Jefe del Servicio de
Inspeccin. Sin embargo, para que la omisin de un informe preceptivo determine
la anulabilidad del acto es necesario que dicho informe sea determinante para la
resolucin del procedimiento. As se deduce de lo prevenido en el art. 83.3 de la
Ley 30/1992, segn el cual, habindose solicitado un informe en el procedimiento
administrativo y no emitindose en el plazo sealado, se podrn proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. De
ello resulta que la omisin de informes preceptivos que no sean determinantes para
la resolucin del procedimiento no constituye causa de anulabilidad o de nulidad
de pleno derecho del acto. En el supuesto enjuiciado, el informe del Jefe del Servicio
de Inspeccin no poda ser determinante de la resolucin a adoptar, ya que era evidente que, al no exponerse unos hechos o conductas concretas susceptibles de ser
investigadas, el escrito de 25 de marzo de 1998 deba ser archivado. Carecera de
objeto anular el acto impugnado y retrotraer las actuaciones para que la Jefatura del
Servicio de Inspeccin emitiese el informe a que se reere el art. 423.2 de la LOPJ,
cuando el contenido de dicho informe no podra ser otro que proponer el archivo de
plano del mencionado escrito de queja. Al no ser el informe del Jefe del Servicio de
Inspeccin determinante de la resolucin a adoptar, su omisin no constituye vicio
de nulidad o anulabilidad respecto al acto impugnado.
Como se puede desprender, por tanto, el concepto clave es el de informe preceptivo determinante, tipo de informe cuya ausencia puede tener efectos sobre la
validez de la resolucin nal y cuya no emisin en plazo adems, como veremos,
permite la suspensin del procedimiento.
La interpretacin de la denicin de informe preceptivo determinante plante
una serie de dudas a las que el Dictamen del Consejo de Estado 8-7-1999 trat de
responder. As, para el supremo rgano consultivo, han de considerarse informes
determinantes del contenido de la resolucin los que jan o permiten jar su
sentido; los que denen el alcance de la resolucin. De este modo, esta es EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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pecial incidencia en la resolucin, comporta que no todos los informes evacuados

en el seno de un procedimiento puedan ser calicados de determinantes, pues
no todos ellos, aunque ayuden a formar el juicio de la Administracin Pblica,
tienen la ecacia descrita. Slo tienen tal carcter los que ilustran a los rganos
administrativos de tal manera que les llevan a poder resolver con rigor y certeza
en un procedimiento; los que les permiten derechamente formarse un juicio recto
sobre el fondo del asunto, de tal suerte que, sin ellos, no cabra hacerlo. Y aunque
el Consejo de Estado admita que identicar los informes preceptivos y determinantes es cuestin que no puede determinarse con carcter general, armaba que
en los procedimientos instruidos por el Ministerio de Fomento en los casos de
responsabilidad patrimonial de la Administracin tienen tal carcter el del servicio
administrativo causante del dao o del que dependa la obra o el servicio pblico
que lo caus; el del Consejo de Obras Pblicas y Urbanismo y el del Consejo de
Estado. Y asimismo, adverta que esta enumeracin no es taxativa, sino que existen o pueden existir otros que tengan tales cualidades, como son, en determinados
supuestos, los de la Abogaca del Estado, de la Intervencin de la Administracin
General del Estado (Ley General Presupuestaria, art. 93.2), los de la Inspeccin
General del Departamento, entre otros.
La doctrina establecida por el Consejo de Estado es de gran importancia, habida cuenta que adems ha sido asumida por el Tribunal Supremo, que cita expresamente el citado dictamen en algunas de sus sentencias (entre otras, STS 24-102003). De este modo, son informes preceptivos determinantes, en primer lugar,
los vinculantes, que son en todo caso y por su propia esencia determinantes de la
resolucin y aquellos no vinculantes en los casos en los que la opinin del rgano
consultivo que emite ese informe preceptivo no vinculante deba pesar de tal manera en la decisin que, de hecho, sea determinante del sentido de la misma. En
este segundo supuesto podran incluirse algunos de los informes que por su contenido no jurdico suelen calicarse de tcnicos por ejemplo, el informe que se
solicita para acreditar el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica
existentes en el momento (art. 141.1 LRJPA), a efectos de la solucin que haya de
darse a una reclamacin de responsabilidad extracontractual (STS 29-11-1999).
Del mismo modo, y tambin a ttulo de ejemplo, el Tribunal Supremo ha anulado
el acto administrativo que declara la resolucin de un contrato administrativo si se
ha formulado oposicin por parte del contratista sin que se haya remitido el expediente al Consejo de Estado para que emita su preceptivo dictamen, de lo que se
deriva implcitamente que estos informes tienen igualmente carcter determinante
(SSTS 30-9-2003 y 16-7-2002).
6.2.1.2.
Informes facultativos
Por otro lado, son informes facultativos aquellos que no vienen impuestos como
exigencia procedimental por norma expresa. La posibilidad de solicitar informes
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facultativos est reconocida en el art. 82.1 LRJPA que hace referencia a que a
efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes []
que se juzguen necesarios para resolver y se encuentra sujeta a una serie de
condicionantes tendentes a garantizar el carcter necesario del informe y a evitar,
de este modo, que la resolucin del expediente sufra retrasos como consecuencia
de la solicitud de informes superuos. El art. 174 ROF permite en el mbito local
que no slo el instructor, sino tambin el Presidente, puedan solicitar este tipo de
informes, siempre, eso s, que se estimen necesarios (27).
Sea como fuere, el legislador, consciente y sensible a la necesidad de prevenir
demoras injusticadas, subordina la peticin de informes facultativos a que estos
sean, en primer trmino, adecuados al objeto del procedimiento, y en segundo
lugar, necesarios para resolver. En otras palabras, el informe facultativo debe ser
pertinente y necesario, y as debe motivarse en la peticin de informe en la que
debern constar las razones que justiquen la consulta (28) (la conveniencia de
reclamarlos, art. 82.1 LRJPA).
En cualquier caso, es preciso subrayar que por muy pertinente que pueda resultar determinado informe facultativo en el mbito de un procedimiento administrativo concreto, su falta de peticin no conlleva la invalidez de la resolucin nal
(STS 8-11-2004).
Por lo dems, el carcter facultativo del informe no devala su contenido ni
relega su importancia respecto a los informes preceptivos. Y as, la jurisprudencia
ha resaltado la objetividad de determinados informes de carcter facultativo y no
vinculante, que constituye una presuncin iuris tantum de certeza, presuncin que
solo puede ser destruida por prueba en contrario practicada contradictoriamente
(STS 17-7-2000). Por su parte, el art. 54 LRJPA establece la obligacin de motivar
aquellos actos que se separen de lo dispuesto en los dictmenes de los rganos
consultivos, sin limitar esta obligacin de motivacin a los informes preceptivos.
Como seala CIERCO SEIRA (29), de este precepto puede deducirse que no ha de
descartarse la posible ecacia invalidante de los vicios relativos a los informes
facultativos en aquellos supuestos en los que se hubiere solicitado el informe sin
incorporarlo ms tarde al expediente o cuando, a pesar de incorporarse, el juicio
que contenga no sea objeto de la resolucin nal, ya que desde el momento en
que la Administracin actuante decida incorporar un informe, ste pasar a formar
parte del material instructorio y al igual que cualquier otro elemento instructorio
(27)
(28)
(29)
Segn este precepto, sin perjuicio de los informes preceptivos que deban emitir el
responsable de la Secretara y el responsable de la Intervencin, el Presidente podr
solicitar otros informes o dictmenes cuando lo estime necesario.
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo y ejercicio de la funcin consultiva: sobre el concepto y rgimen de los informes, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, 2001, n. 18, pgs. 186 y 187.
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo, op. cit., pgs. 187 y ss.
627
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habr de ser tenido en cuenta para dictar la correspondiente resolucin. No obstante, no hemos encontrado precedentes jurisprudenciales en este sentido.
6.2.2. Informes vinculantes e informes no vinculantes
Atendiendo a su ecacia, se distingue entre informes vinculantes e informes no
vinculantes; en los primeros, el rgano decisor est obligado a resolver en el sentido propuesto en el informe, obligacin que no existe en el caso de los informes
no vinculantes.
As, son informes vinculantes aquellos cuyo contenido obliga al rgano decisor
a resolver en el sentido propuesto en el informe. Estos informes vinculantes pueden
ser de dos tipos, informes vinculantes en sentido estricto que obligan al rgano
solicitante a atenerse a lo informado en todos sus extremos e informes obstativos
que slo vinculan en cuanto al parecer negativo que puedan expresar. Un ejemplo de informe obstativo es el dictamen del Consejo de Estado en el procedimiento
de revisin de los actos nulos de pleno derecho ex art. 102.1 LRJPA. Bien, en estos
supuestos es evidente que si el informe es desfavorable, el rgano informado se
encuentra totalmente vinculado a la decisin emitida. En cambio, si el informe
es favorable, la Administracin no estar obligada a resolver tambin de manera
favorable o estimatoria. Ello sera as porque el rgano consultado est llamado a
informar sobre un determinado aspecto del procedimiento (la concurrencia de una
causa de nulidad de pleno derecho, por ejemplo) y desde una ptica concreta (en
ocasiones contempla el supuesto desde la sola perspectiva de la legalidad).
Por lo dems, en los supuestos de informes vinculantes que tienen como nalidad la coordinacin competencial entre diversas Administraciones Pblicas (vid.
epgrafe siguiente), la intervencin de la Administracin informante debe limitarse
exclusivamente a los aspectos de expediente que afecten a su mbito competencial (entre otras, STC 18-3-1998). Y as, el TS ha exigido en reiteradas ocasiones
a la Administracin del Estado que su informe vinculante verse nicamente sobre
aspectos competenciales de su incumbencia, habida cuenta de que, fuera de ese
mbito, desaparecen sus efectos vinculantes [entre otras, SSTS 7-6-2001 y 22-41999 (30)].
(30)
Segn esta sentencia: El sentido de la necesidad y vinculacin de los informes de la

Administracin del Estado aludidos en los arts. 112 y 117 de la Ley de Costas ha sido
precisado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio. Por lo
que ahora nos interesa, del fundamento de derecho n. 7 de esa sentencia pueden deducirse las siguientes consecuencias:
1. El carcter vinculante de los informes de la Administracin del Estado a que se reere
el art. 112 de la Ley de Costas slo es constitucionalmente admisible cuando stos se
reeran a asuntos de su propia competencia.
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Por el contrario, son informes no vinculantes, aquellos cuyo contenido no condiciona la conducta del rgano decisor.
El art. 83 LRJPA dispone que, salvo disposicin expresa en contrario, los informes sean no vinculantes.
6.2.3. Informes de coordinacin administrativa
Los informes de coordinacin interadministrativa son aquellos informes emitidos por las Administraciones Pblicas en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas (art. 83.3 LRJPA).
En estos casos el informe se congura como una va que permite coordinar una
actuacin administrativa con la posicin que mantienen al respecto las restantes
Administraciones que van a verse afectadas, siquiera sea indirectamente, por la
decisin nalmente adoptada. Como ha puesto de maniesto CIERCO SIEIRA (31),
en estos supuestos se atenan las notas denitorias del concepto informe, de tal
manera que en ocasiones no se trata tanto de una declaracin de juicio nota
denitoria de informe sino de voluntad. Y ello tiene importancia en el rgimen
jurdico, de tal manera que en alguna legislacin especial se presumen los efectos
del silencio, o lo que es lo mismo, de la falta de emisin del informe (32). As, por
ejemplo:
El art. 9 de la Ley reguladora del derecho de reunin (Ley Orgnica 9/1983,
de 15 de julio, modicada por la Ley Orgnica 9/1999, de 21 de abril) establece
en su prrafo segundo la necesidad de dar traslado del escrito de comunicacin al
ayuntamiento afectado con el objeto de que ste emita informe sobre las circunstancias objetivas del recorrido que se hubiera propuesto. Pues bien, si este informe
no se evacua en el plazo de veinticuatro horas el mismo se entender favorable.
El art. 10 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio) prev con
relacin al informe que deben emitir las entidades locales cuyos instrumentos de
planeamiento vayan a verse afectados por la construccin de una nueva carretera,
que cuando este informe no se emita en el plazo de un mes, el silencio del ente
local se interpretar como conformidad a la propuesta formulada en el estudio
informativo.
En cualquier caso, estas presunciones pueden ser enervadas por acto expreso
emisin del informe en sentido contrario al silencio, aun emanado el informe
despus del plazo previsto para su evacuacin. As lo declara la STSJ Pas Vasco 31
de octubre de 2002, segn la cual:
(31)
(32)
Ibidem.
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No es discutido que el informe fue extemporneamente presentado, est asumido y reconocido, pero evidentemente hemos de coincidir con la administracin
que como no se haba resuelto sobre la autorizacin cuando se recibi el Decreto
de la alcalda que trasladaba las conclusiones desde el punto de vista municipal en
los trminos que veamos, no poda ignorarlo, no poda considerar que se estaba
ante un informe positivo, favorable. En nuestro caso estaramos ante uno de los
informes preceptivos en los trminos del art. 82.1 Ley 30/1992 dado que as vena
expresamente previsto; siendo adems relevante tener en cuenta que el art. 83.3
de dicha ley va a precisar que de no emitirse informe en plazo y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora se podrn proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del
procedimiento en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
El prrafo 2. del art. 83.4 de dicha ley va a sealar que el informe emitido fuera de
plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin; lo
que, evidentemente no signica que el hecho de que pueda no ser tenido en cuenta
deba necesariamente no ser tenido en cuenta, en nuestro caso, deba partirse de la
conclusin de que el informe seria positivo como consecuencia del transcurso del
plazo, esto es, favorable en los trminos del art. 10.3 in ne del Decreto 196/1997;
no debemos perder de vista el art. 83.4 de la Ley 30/1992 que reere que cuando el
informe deba ser emitido por una administracin pblica distinta de la que tramita
el procedimiento, en nuestro caso, el Ayuntamiento de Sopelana, en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas en este caso
del mbito urbanstico, y transcurrido el plazo sin que aqul se hubiera evacuado,
se podrn proseguir las actuaciones, tras lo que se recoge que el informe emitido
fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin, pero ya hemos visto que ello no quiere decir que necesariamente se deba no
tener en cuenta, y en lo que aqu interesa, que se deba estar a que transcurrido el
plazo el informe necesariamente deba ser considerado como favorable.
La LRJPA se ocupa de estos informes a la hora de regular los efectos de su falta

de emisin en plazo (vid. epgrafe 4). Por lo dems, tambin plantea alguna duda
la posibilidad de emplazar a la Administracin autora del informe vinculante en
el caso de que sea distinta de la que emana la resolucin que ha sido nalmente
impugnada (vid. infra).
6.3. La tramitacin del informe
En relacin con la tramitacin del informe, los arts. 82 y 83 LRJPA slo se
ocupan de algunas cuestiones relativas a la peticin del informe y al plazo de
emisin.
La tramitacin del informe comienza con la peticin de informe, que constituye la premisa indispensable para activar la funcin consultiva caracteriza por su
carcter pasivo o rogado, esto es, por la necesaria excitacin previa. La tramitacin de informe no puede incoarse ex ofcio; antes bien, est sujeta a la solicitud
630
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por parte del rgano que est tramitando el procedimiento principal y ello tanto
en el caso de informes preceptivos como facultativos (33).
La peticin de informe, por lo dems, ha de permitir delimitar el contenido del
mismo, ya que en la peticin de informe se concretar el extremo o extremos
acerca de los que se solicita (art. 82.2 LRJPA). Por otra parte, en la peticin de informe habrn de manifestarse, tambin, las causas que fundamentan la necesidad
de la consulta (art. 82.1 LRJPA), ya se trate de los preceptos que as lo determinen
(efectos preceptivos), o bien de las circunstancias concurrentes en el asunto que
hagan preciso el esclarecimiento de determinados hechos antes de dictar la resolucin (informes facultativos). Por lo dems, se han de considerar como no puestas
o irrelevantes todas las manifestaciones del ente informante que rebasen el mbito
material del procedimiento en que han sido vertidas (STS 17-6-1996).
Finalmente, del art. 75.2 LRJPA, que establece que al solicitar los trmites
que deban ser cumplidos por otros rganos, deber consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto, se desprende que el rgano
consultante sealar en la solicitud del informe el plazo de que se dispone para
su evacuacin.
Por su parte, y en relacin con el plazo de emisin del informe, el art. 83.2
LRJPA dispone que los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo
que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento
permita o exija otro plazo mayor o menor. De este modo, la LRJPA es ciertamente exible en relacin con el plazo para evacuar el informe, ya que establece un
plazo mximo de diez das, pero que podr ser mayor o menor por disposicin
expresa de una norma o como consecuencia del cumplimiento del resto de los
plazos previstos para el procedimiento.
6.4.
La emisin de informes y su ausencia
Una vez analizado el plazo durante el cul debe emitirse el informe, cabe
preguntarse qu sucede si el informe requerido no es emitido en el plazo previsto.
Pues bien, un efecto del principio de celeridad es la no suspensin del procedimiento, como regla general. Y esta regla, en el mbito que nos ocupa se traduce
en que el procedimiento no se suspende de no emitirse un informe solicitado en el
plazo para ello, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir
el plazo de los trmites sucesivos (art. 83.3 LRJPA). En este sentido, el art. 42.5.c)
LRJPA establece que el transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y noticar la resolucin se podr suspender () cuando deban solicitarse
informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolucin a
(33)
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rgano de la misma o distinta administracin, por el plazo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la recepcin del informe, que
igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses. La jurisprudencia (as, SSTS 31-5-2005
y 29-11-1999) ha insistido en que la decisin de suspender o no el procedimiento
es discrecional, de modo que no tiene consecuencias invalidatorias sobre la resolucin nal la opcin de proseguir la tramitacin del expediente pese a no haber
sido emitido en plazo el informe preceptivo determinante en cuestin. Como arma la citada STS 29 de noviembre de 1999 (LA LEY 173006/1999):
El precepto que acabamos de transcribir que reproduce con alguna ligera diferencia el texto de la Ley anterior pues emplea el verbo emitir y no el de recibir
que utilizaba el art. 86.3, LPA aade ahora una regla que, con redaccin menos
difana de lo que fuera deseable, dice dos cosas: a) en principio, y tanto si se trata
de informes facultativos como preceptivos, se podrn continuar las actuaciones si
el informe pedido no se emite en plazo; b) pero si se trata de aquellos informes
preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento (ntese
la semejanza de redaccin con el art. 93.4 LJCA de 1956, y con el art. 86.4 LJCA
de 1998 se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. Esto signica, a
su vez, dos cosas: a) que podr tambin no interrumpirse el plazo de los trmites
sucesivos o sea, que podr seguirse el procedimiento; ().
Tampoco se suspende el procedimiento cuando el informe deba ser emitido

por una Administracin distinta de la que lo tramita en orden a expresar el punto
de vista correspondiente a sus competencias respectivas y dicho informe no se
emite en plazo. En relacin con los que hemos llamado informes de coordinacin
administrativa, el art. 83.4 LRJPA establece que si el informe debiera ser emitido
por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y
transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las
actuaciones. En relacin con este supuesto, ALONSO GARCA (34) ha sealado que
habr de aplicrsele la excepcin establecida en el apartado anterior, en orden
a la facultad de interrupcin de los plazos subsiguientes trmites respecto de los
informes preceptivos determinantes de la resolucin. Esta interpretacin viene avalada por el tenor del art. 42.5.c) LRJPA, que se reere a informes que se soliciten
a rganos de misma o distinta Administracin. Por lo dems, la jurisprudencia ha
reconocido esta posibilidad de suspender el procedimiento, e incluso, proseguir
las actuaciones si, transcurrido el plazo de suspensin y aun siendo el informe
vinculante, la Administracin consultada no emite su informe (STSJ Comunidad
Valencia 26-11-2004).
(34)
ALONSO GARCA, C., Breves precisiones acerca del nuevo rgimen jurdico de los informes, Revista Jurdica de Castilla-La Mancha, n. 18, 1993, pg. 286.
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Finalmente, el ltimo inciso del art. 83.4 LRJPA, relativo igualmente a los informes de coordinacin administrativa dispone que el informe emitido fuera de
plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin,
con la evidente nalidad de sancionar la no emisin del informe en plazo. Ya
PARADA (35) haba calicado esta norma de arbitraria, pero en cualquier caso, es
de destacar que la jurisprudencia ha matizado en gran medida su alcance. As, el
Tribunal Supremo (STS 29-6-2004) ha tenido ocasin de armar que este precepto
slo puede aplicarse a los informes sobre la oportunidad de la resolucin, y no a
aquellos que dictaminen sobre la legalidad del acto, de tal manera que el precepto
en cuestin no puede ser comprendido de modo que vincule a la Administracin a
negar validez y ecacia jurdica a aquellos informes que, an evacuados fuera de
plazo, adviertan de una actuacin del particular maniestamente antijurdica.
Por ltimo, debe recordarse que la emisin de los informes conlleva dos consecuencias formales en orden a la resolucin nal que se adopte en el expediente: en
primer lugar, si la resolucin se dicta de conformidad con el informe, la motivacin
de aqulla puede sustituirse por una referencia al contenido de ste (art. 89.5 LRJPA);
en segundo lugar, cuando el informe provenga de un rgano consultivo, la resolucin contraria al tenor del informe deber estar motivada [art. 54.1.c) LRJPA].
6.5. Algunas cuestiones relativas a control jurisdiccional de los informes
Finalmente, cabe precisar algunos aspectos que han resultado problemticos
en un mbito tan importante como es el del control jurisdiccional del informe. En
este sentido merece la pena que se destaquen las cuestiones relativas al momento
oportuno para impugnar el informe y que se haga referencia a la posibilidad de
que sea emplazada la Administracin autora del informe vinculante cuando es
distinta de la que dicta la resolucin impugnada.
6.5.1. Imposibilidad de impugnacin autnoma del informe con respecto a la
resolucin nal
El informe se integra en la estructura secuencial del procedimiento administrativo como un acto de trmite. Como es sabido, una de las notas ms relevantes
que informan la categora de los actos de trmite viene dada por la circunstancia
de que tales actos no pueden ser objeto de impugnacin autnoma. Y as, la jurisprudencia es unnime a la hora de armar que los informes no son susceptibles
de impugnacin autnoma o separada de la resolucin nal (entre otras, SSTS
17-6-1996 y 26-7-1998). Desde un punto de vista doctrinal, CIERCO SEIRA (36) ha
subrayado que el carcter inimpugnable de los actos de trmite se altera, sin em-
(35)
(36)
PARADA, R., Rgimen jurdico, op. cit., pg. 319.

CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo, op. cit., pg. 181.
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bargo, en aquellos supuestos en los que el acto pueda reconducirse a alguna de

las excepciones contenidas en el art. 107.1 LRJPA con relacin a los recursos
administrativos o bien en el art. 25.1 LJCA al respecto del recurso contencioso-administrativo. As las cosas, es posible segn el citado autor que en
ocasiones, el informe se encuentre dentro de alguna de las causas que cualican el
acto y permiten su impugnacin directa. Aunque el contenido del informe induzca
a pensar lo contrario, lo cierto sera que no cabe negar a radice la posibilidad de
que el informe pueda ser objeto de impugnacin autnoma. Habra que tener en
cuenta que la relevancia que adquieren los informes en el marco de la instruccin
del procedimiento administrativo podra suscitar algunas dudas sobre la efectiva
incidencia de su contenido en la esfera jurdica de modo que, entre otros extremos
la ausencia de motivacin del informe por ejemplo, en el informe que emite el
tcnico municipal en los expedientes de ruina podra dar origen a menguas en
las facultades de defensa del interesado, quien difcilmente podra rebatir, medio
tempore, los argumentos utilizados por el rgano informante.
Aunque no cabe duda que estas reexiones resultan muy sugerentes cabe reiterar que, por el momento, la jurisprudencia mantiene que los defectos relativos al
informe, sean de contenido o de forma, habrn de ventilarse mediante la impugnacin de la resolucin nal.
6.5.2. Es preciso el emplazamiento en el proceso de la Administracin autora de
informe vinculante, cuando es distinta de la que adopta la decisin?
Un problema que ha surgido es el de la eventual presencia de la Administracin
autora del informe vinculante en el proceso contencioso-administrativo seguido
contra la resolucin nal, problema que se plantea obviamente en aquellos supuestos en los que la Administracin encargada de informar con carcter vinculante es
una Administracin distinta de la que debe resolver. La jurisprudencia viene entendiendo que a la causa ser llamada nicamente la Administracin resolutoria.
No obstante, esta solucin es discutible desde la perspectiva de la efectiva contradiccin procesal (37), como se pone claramente de maniesto en la STS 12 de
diciembre de 1995. Se trataba en este caso de la denegacin por parte de la Xunta
de Galicia de la autorizacin para la instalacin de una depuradora de moluscos,
autorizacin que precisa de informe favorable de la Administracin del Estado,
que en el supuesto haba sido desfavorable. La sentencia de instancia declar invlido el informe de la Administracin central, obligando a la autonmica a otorgar
la autorizacin. Pues bien, en su sentencia, ante la peticin de la Xunta de retroaccin de actuaciones por no haber sido emplazada la Administracin autora del
(37)
Sobre esta cuestin, y sobre la conveniencia de que el recurrente se dirija no slo frente
a la Administracin que dict el acto conclusivo, sino tambin frente a la que emiti el
informe vinculante, vid. CIERCO SEIRA, C., Algunas reexiones acerca de los informes vinculantes, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n. 21, 2002, pgs. 275 y ss.
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informe, el TS admite que se ha podido ocasionar indefensin a la Administracin

del Estado; no obstante, no ordena la retroaccin de actuaciones porque, en primer lugar, formalmente se ha cumplido lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la
Jurisdiccin, al demandar a la Administracin autora del acto impugnado, y porque,
en segundo lugar, la actuacin procesal de la Administracin autonmica habra paliado la situacin de indefensin que hasta este momento exista, sin que una vuelta
atrs de las actuaciones pudiera alterar los trminos del debate.
REFERENCIAS
Normativas: arts. 42.5 c), 75.2, 82 y 83 LRJPA; art. 54 TRRL; arts. 172 a
175 ROF.
Jurisprudenciales: STS 31-5-2005, STS 8-11-2004, STS 29-6-2004, STS
7-6-2001, STS 17-7-2000, STS 29-11-1999 (LA LEY 173006/1999), 224-1999, 26-7-1998, STS 17-6-1996, STS 12-12-1995, STSJ Comunidad
Valencia 26-11-2004, STSJ Pas Vasco 31-10-2002. Dictamen del Consejo
de Estado 8-7-1999.
Doctrinales:
ALONSO GARCA, C., Breves precisiones acerca del nuevo rgimen jurdico
de los informes, Revista Jurdica de Castilla-La Mancha, n. 18, 1993,
pg. 286.
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo y ejercicio de la funcin
consultiva: sobre el concepto y rgimen de los informes, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, 2001, n. 18.
CIERCO SEIRA, C., Algunas reflexiones acerca de los informes vinculantes,
Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n. 21, 2002.
7.
7.1.
EL TRMITE DE AUDIENCIA
Regulacin
El art. 168 ROF establece que la audiencia a los interesados se sujetar a las
condiciones y plazos establecidos legalmente. La regulacin del trmite de audiencia se encuentra contenida en el art. 84 LRJPA, cuyo tenor es el siguiente:
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de maniesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se reere el art. 37.5.
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2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y justicaciones que estimen pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados maniestan su decisin de
no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justicaciones, se tendr
por realizado el trmite.
4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no guren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones
y pruebas que las aducidas por el interesado.
7.2. Concepto y fundamento

El trmite de audiencia a los interesadoso dicho con mayor precisin, tal y
como sealaremos ms adelante, el trmite de vista y audiencia constituye un
acto de instruccin del procedimiento que no slo goza de gran tradicin en nuestro ordenamiento administrativo estaba ya recogido en la base 10. del art. 2. de
la Ley Azcrate de 1889 y por el art. 91 LPA sino que ha sido elevado a principio
constitucional por el art. 105.c) CE, precepto que, como es sabido, establece que
la ley reguladora del procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos garantizar, cuando proceda, la audiencia al interesado. El trmite
de audiencia est ligado a la garanta efectiva del derecho de defensa del art. 24
CE, en tanto en cuanto garantiza la realizacin del principio general de que nadie
puede ser condenado sin ser odo (nemo damnari inaudita parte).
Por ello, la jurisprudencia no ha dudado en calicar este trmite como esencial (SSTS 30-4-1998, 6-10-1993 y 18-9-1986, entre otras), trmite que no slo
constituira una garanta para los administrados sino tambin un instrumento para
que la Administracin adquiera el conocimiento preciso para resolver conforme a
Derecho. Como armara la STS 6 de octubre de 1993,
El trmite de audiencia es esencial, del que slo se podra prescindir en el caso
que nos ocupa, si no hubieren gurado en el expediente, ni hubieran sido tenidos
en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (art. 91.3. LPA, anterior redaccin). Se trata de un trmite esencial que se alza
en garanta de los administrados, para evitar que se produzca indefensin, por otra
parte, la audiencia del interesado es tambin instrumento a travs del cual pueden
llegar a la Administracin los datos necesarios para poder resolver, con arreglo a
Derecho, el procedimiento.
Desde esta perspectiva general, es preciso distinguir claramente las alegaciones en

sentido estricto que se efectan antes del trmite de audiencia de este trmite de audiencia, que tiene un signicado institucional propio y diferenciado. Y es que el trmite
de audiencia que, como hemos destacado, responde al principio de que todo interesado en el procedimiento debe ser odo, no slo responde a la idea de dar al interesado
la posibilidad de formular alegaciones, sino, sobre todo, a la de dar la posibilidad de
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que conozca en su totalidad el expediente del que hasta el momento ha tenido un

conocimiento slo fragmentario y pueda defenderse. Por ello el expediente ha de
ponerse de maniesto inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin
(art. 84.1 LRJPA). Cuando la instruccin llega a su n, es de la mxima importancia
que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la totalidad de las
actuaciones, al objeto de formular resumidamente su posicin denitiva.
7.3.
Dimensin constitucional del trmite de audiencia
Pese a la vinculacin del trmite de audiencia con el art. 24 CE que hemos destacado, la omisin de este trmite no es, en principio, tutelable en amparo. En este
sentido, el Tribunal Constitucional en Sentencia 27 de marzo de 1985 ha armado
que la falta de audiencia al perjudicado no constituye una infraccin susceptible
de amparo, sino acaso slo contraria al art. 105.c) CE, pues las exigencias del art.
24 no son trasladables sin ms a toda actuacin administrativa. Y, en el mismo sentido, la STC 4 de noviembre de 1987, recuerda que la indefensin ha de ser entendida como una limitacin de los medios de defensa producida por una indebida
actuacin de los rganos judiciales, por lo que no puede ser alegado el art. 24.1
de la Constitucin frente a actuaciones de la Administracin, de modo que, segn
criterio reiterado, las infracciones cometidas en el procedimiento administrativo
tienen que ser corregidas en va judicial y planteadas ante los rganos judiciales
y resueltas motivadamente por stas, en uno u otro sentido, sin que originen indefensin que pueda situarse en el art. 24.1 de la Constitucin.
Ahora bien, esta doctrina se ha visto matizada en relacin con los procedimientos administrativos sancionadores. Sirva como ejemplo la STC 23 de mayo de
2005 que tiene ocasin de armar
[] queda acreditado que el acuerdo del Ayuntamiento impugnado en este amparo impuso de plano a la entidad recurrente la suspensin temporal de la licencia
sin haber puesto en conocimiento de dicha entidad en el marco del procedimiento
administrativo los hechos en que se fundament dicha decisin y sin posibilitar un
trmite de audiencia y prueba. Ello determina que deba otorgarse el amparo solicitado por cuanto, al no haberse respetado las garantas procedimentales propias
del procedimiento sancionador, se ha infringido con ello el art. 24.2 CE y, en consecuencia, se ha vulnerado el derecho fundamental de la entidad recurrente a no
padecer indefensin en el procedimiento administrativo sancionador.
En estos este supuesto, la eventual falta de audiencia s puede ser tutelada en

amparo (AATC 23-11-1987 y 29-2-1988).
7.4.
Requisitos
En cuanto a los requisitos subjetivos, es decir, las personas que deben ser odas,
la LRJPA utiliza el trmino interesados, por lo que la Administracin viene obli EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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gada a conceder este trmite a todo aquel que rena la condicin de interesado,
conforme a lo establecido en el art. 31 LRJPA. Basta con que el rgano instructor
tenga conocimiento por cualquier medio de la existencia de personas a las que
pueda afectar el procedimiento para que haya de concederles el referido trmite
(SSTS 26-5-1976 y 28-3-1980), si bien no quedan incluidos en este grupo, salvo
que ostente la condicin de interesados por otras vas o razones, los denunciantes
de infracciones, que intervienen en el procedimiento como colaboradores de la
Administracin (STS 16-2-1985). Por otro lado, hay que tener en cuenta que la
eventual omisin del trmite de audiencia slo puede ser invocada por el interesado que se ha visto afectado por la misma (SSTS 30-4-2001 y 19-2-1999).
Por lo que respecta a los requisitos objetivos del trmite de audiencia, hay que
tener en cuenta que el principio de celeridad ha motivado que el legislador permita prescindir de este trmite esencial en dos supuestos:
a) en primer lugar, cuando en el procedimiento no guran ni sern tenidos en
cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado [por ejemplo, cuando la resolucin se fundamente exclusivamente en los datos aportados por el interesado en la solicitud de iniciacin del
procedimiento [SSTS 22-11-2004 (38) y 23-9-1993];
b) cuando el afectado manieste expresamente su decisin de no utilizarlo, ya
que el trmite de audiencia es siempre potestativo para el interesado.
En cuanto al momento oportuno para la realizacin del trmite de audiencia, el
art. 84 LRJPA lo sita con especial precisin entre la terminacin de la instruccin
del procedimiento y la redaccin de la propuesta de resolucin. Esto es, cuando en
el expediente constan ya todos los elementos de juicio a tomar en consideracin
para proponer la decisin. Ahora bien, el Tribunal Supremo ha negado que tenga
carcter invalidante la substanciacin del trmite de audiencia una vez redactada
la propuesta de resolucin. As, la STS 21 de abril de 2008 (LA LEY 32075/2008),
tiene ocasin de armar que:
A los demandantes se les otorg el trmite de audiencia a que se reere el art.
84 siquiera fuese con posterioridad a redactar la propuesta de resolucin, y si bien
ello puede constituir una irregularidad reprochable en modo alguno constituye un
(38)
As, segn esta sentencia, en cuanto a la audiencia previa, su omisin no ha causado a

la Sra. Eva indefensin. En realidad, lo nico que ha sucedido es que se tuvo en cuenta
la fecha de su nacimiento, dato que ella misma haba aportado en su instancia, y a partir
de l se comprob que se daba el supuesto previsto en la base 4..1 b), acordndose su
exclusin. Por otra parte, la recurrente ha podido manifestar a ese respecto cuanto ha
considerado conveniente a su defensa, no slo en la va administrativa, sino tambin en
la jurisdiccional, tanto ante la Audiencia Nacional, como ahora ante esta Sala. As, pues,
no ha habido infraccin de los arts. 105 de la Constitucin y 84 de la Ley 30/1992, ni la
falta de audiencia invalida el procedimiento seguido.
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motivo de nulidad basado en el art. 62 de la misma Ley 30/1992, ni siquiera de anulabilidad segn el apartado primero del art. 63. La nalidad del trmite de audiencia
no es otra que la de otorgar a los interesados la posibilidad de efectuar alegaciones,
presentar la documentacin que estimen pertinente y solicitar la prctica de las
pruebas que crean oportunas, y esa nalidad se cumple con la audiencia otorgada
aunque sea despus de redactada la propuesta de resolucin; propuesta que el rgano competente es dueo de hacer suya, o no, segn tenga por conveniente y sin
perjuicio de los recursos que procedan.
Es ms, la STS 13 de diciembre de 2007 (LA LEY 202475/2007) ha armado

que en aquellos casos en que la propuesta de resolucin haga alusin a datos nuevos que puedan ser relevantes para la resolucin nal, debe ser trasladado para
alegaciones al interesado, pues en otro caso la audiencia sera incompleta.
Como ya hemos destacado, el trmite de audiencia tiene como nalidad garantizar el derecho de defensa de los derechos e intereses de los afectados por esa decisin en toda su plenitud. De ah que se descomponga en dos elementos. Por un
lado, facilitar a los interesados o sus representantes el expediente completo, salvo
lo que afecte a las informaciones y datos a que se reere el art. 37.5 (vista), y por
otro, permitirles formular alegaciones y presentar los documentos y justicaciones
que estimen pertinentes (audiencia). La exigencia de que el acceso al expediente
lo sea al expediente ntegro es fundamental, de modo que no se puede entender
el trmite cumplido si lo que se pone de maniesto es tan slo una parte del expediente [SSTS 12-2-2001 y 18-9-1986 (39)].
Ahora bien, la propia Ley establece una excepcin al pleno conocimiento
del expediente por parte de los interesados, excepcin constituida por las informaciones y datos a que se reere el art. 37.5 LRJPA, esto es, aquellos respecto
a los que, con carcter general, no puede ser ejercido el derecho de acceso a
Archivos y Registros: informacin sobre actuaciones del Gobierno del Estado o
de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de competencias constitucionales
no sujetas a Derecho administrativo; informacin sobre la Defensa Nacional o la
(39)
Arma esta ltima sentencia que las alegaciones de la parte apelante carecen de entidad bastante para rebatir la certera fundamentacin de la sentencia apelada, al ser
incuestionable que la omisin en el expediente administrativo del trmite de audiencia
del interesado, instruido el expediente e inmediatamente antes de redactar la propuesta
de resolucin, como ordena el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es
una infraccin de carcter sustancial, que acarrea la indefensin de la parte, generadora
de la anulabilidad de actuaciones previstas en el art. 48 de la citada Ley y que no se
orilla con una audiencia anterior a la conclusin del expediente, cuando con posterioridad a aqulla se han aportado a ste datos e informes trascendentes para su resolucin,
como lo es en este caso, donde se cuestiona en torno a toxicidad de ciertos puestos de
trabajo, el informe del Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo, que la propia
Administracin reconoce su incorporacin al expediente con posterioridad al trmite
que nos ocupa.
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Seguridad del Estado; los tramitados para la investigacin de los delitos cuando
pudiera ponerse en peligro los derechos o libertades de terceros o las necesidades
de las investigaciones; los relativos a materias protegidas por el secreto comercial
o industrial; y las que se reeren a actuaciones administrativas de la poltica monetaria.
Como pone de maniesto FERNNDEZ MONTALVO (40) a propsito de esta excepcin, la referida equiparacin entre Registros y Archivo excluidos del acceso de los
ciudadanos y elementos de expedientes administrativos que no forman parte de la
vista para el trmite de alegaciones puede producir conictos al entrar en colisin
con las exigencias del derecho de defensa, que debern ser resueltos conforme a
criterios de proporcionalidad (41). En cualquier caso, cabe destacar que no se ha
producido jurisprudencia relevante en relacin con esta materia.
Por ltimo, el plazo durante el cual ha de evacuarse el trmite ser el que seale el rgano competente, que, salvo disposicin especial, no ser inferior a diez
das ni superior a quince, plazo que por estar jado en das nicamente se computarn los hbiles (art. 48 LRJPA). Por lo dems, el expediente puede ser consultado
en las ocinas pblicas donde se halle, pero tambin es posible obtener copias del
mismo, conforme los arts. 35.a) LRJPA y 70.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de
Bases del Rgimen Local.
7.5.
Efectos
7.5.1. De la presentacin del escrito de alegaciones

El primer efecto de la audiencia del interesado es, con la incorporacin de alegaciones y justicaciones al expediente, el de constituir su exposicin antecedente
necesario para el contenido del acto denitivo. Para aceptar o rechazar los razonamientos del escrito de alegaciones, el acuerdo nal habr de pronunciarse de la
manera ms expresa y acorde posible. En este sentido, cabe recordar que el art. 89
LRJPA establece la obligacin de que la resolucin que ponga n al procedimiento
decida todas las cuestiones planteadas por los interesados.
(40)
(41)
FERNNDEZ MONTALVO, R., De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, en VV.AA., Comentario sistemtico a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento administrativo comn, Carperi, 2003, pg. 300.
Cabe resaltar que GARCA DE ENTERRA E./FERNNDEZ, T. R. (Curso de Derecho Administrativo
II, 7. ed., 2000, pg. 495) consideran inadmisible, desde la perspectiva de las garantas
de defensa consagradas por la Constitucin y por la Ley la exclusin de documento alguno, ya que nada tendra que ver este ltimo derecho, que la Constitucin [art. 105.b)]
y la Ley (art. 37.1 LRJPA) reconocen a todos los ciudadanos, con el derecho de defensa
que el art. 24 de la Norma Fundamental garantiza a aquellos concretos ciudadanos
cuyos derechos e intereses legtimos estn en juego en un procedimiento concreto.
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7.5.2. De la omisin del trmite de audiencia

En virtud del principio de economa procesal, no siempre que se produzca la
omisin del trmite de audiencia se declara invlida la resolucin nal, ya que ello
no tiene lugar cuando si no se ha producido indefensin (STC 1. 26-12-1983).
De este modo se subordina la nulidad a que la omisin del trmite de audiencia
provoque en el procedimiento administrativo una indefensin real y efectiva (SSTS
14-6-1985, 27-5-2008, LA LEY 79114/2008). Y como arma la STS de 7 de octubre de 2008 (LA LEY 148092/2008) para armar si se produjo o no esa situacin de
indefensin real y efectiva han de valorarse las circunstancias singulares de cada
caso en concreto, incluidas las posibilidades de defensa que haya podido proporcionar el propio procedimiento administrativo en que se omiti aquel trmite, el
recurso administrativo, si lo hubiere, y el mismo recurso jurisdiccional.
En principio este tipo de indefensin no produce cuando el intensado ya sea
en los recursos administrativos pertinentes o contencioso-administrativos puede
alegar lo que a su derecho conviene sin limitacin alguna (SSTS 12-12-2000 y
20-5-1999, entre muchas otras), pues la indefensin proscrita es la material, y no
la meramente formal (42) del mismo modo, la omisin de este trmite carece de
relevancia si puede presumirse que la retroaccin de actuaciones no cambiara
el sentido de la resolucin impugnada (STS 29-5-2000, 14-5-1990), siendo, por
ello, contraria al ms elemental principio de racionalidad y economa procesal.
Finalmente, no existe indefensin si el interesado, conociendo la existencia del expediente y la posibilidad de intervenir en l aunque dicho conocimiento sea extraocial no hace uso de las posibilidades que le brinda la Ley (STS 6-6-1989).
La comprobacin de cundo se produce esta indefensin ha de ser, necesariamente, casustica. De la abundante jurisprudencia producida en este mbito se
puede destacar que el Tribunal Supremo ha entendido que se produce indefensin
si en el expediente administrativo no constan los datos relevantes para dictar la
resolucin, de modo que este expediente no puede subsanar la falta de audiencia
(STS 14-12-2004), cuando la falta de audiencia se encuentre directamente relacionada con la exclusiva fundamentacin de la resolucin administrativa (STS 20-102004) o cuando el extravo del expediente impide subsanar la indefensin causada
(STS 12-2-2001). La STS 6 de febrero de 1997 arma que la autntica indefensin
por la omisin del trmite se produce a la parte actora si entonces hubiera podido
alegar o probar algo que no le fuera posible en la va judicial. De este modo, las
SSTS 10 de octubre de 1995 y 13 de febrero de 1990 consideran que se produce
(42)
En cualquier caso, es preciso resear que la STS 3. 4. 6-10-1993 matiza esta doctrina
al considerar que los recursos administrativos constituyen una dimensin claramente
distinta a la del trmite de audiencia de modo que, en el caso que resuelve, considera
que la omisin del trmite fue relevante y conllev una real y efectiva privacin de garantas. En un sentido similar, vid. tambin STS 3. 4. 24-2-1992.
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indefensin porque la evacuacin del trmite de audiencia en el momento debido

hubiera podido cambiar el sentido de la resolucin, de modo que no cabe subsanacin posterior en el recurso de alzada. Finalmente, tambin se produce indefensin
cuando el interesado, aunque conozca los hechos que en los que se basa la resolucin, desconozca que efectivamente la causa de la resolucin son estos hechos, de
modo que no articula de manera correcta sus medios de defensa (STS 13-12-1989).
REFERENCIAS
Normativas: art. 24 CE, arts. 35 a), 37.5, 84 LRJPA; art. 70.3 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local; art. 168 ROF.
Jurisprudenciales: STC 23-5-2005, STC 4-11-1987, STC 27-3-1985; STS
7-10-2008 (LA LEY 148092/2008), STS 21-4-2008 (LA LEY 32075/2008),
STS de 13-12-2007 (LA LEY 202475/2007), STS 14-12-2004, STS 22-112004, STS 20-10-2004, STS 30-4-2001, STS 12-2-2001, STS 12-12-2000,
STS 29-5-2000, STS 20-5-1999, STS 19-2-1999, STS 6-2-1997, STS 10-101995, STS 23-9-1993, STS 14-5-1990, STS 13-2-1990, STS 6-6-1989, STS
13-12-1989, 18-9-1986, STS 16-2-1985.
Doctrinales:
GARCA DE ENTERRA E./FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo
II, 7. ed., 2000.
FERNNDEZ MONTALVO, R., De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, en VV.AA., Comentario sistemtico a la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento administrativo comn, Carperi, 2003, pg. 300.
8.
8.1.
EL TRMITE DE INFORMACIN PBLICA

Regulacin
El art. 168 ROF establece que la exposicin al pblico se sujetar a las condiciones y plazos establecidos legalmente El trmite de informacin pblica se
encuentra regulado en el art. 86 LRJPA, segn el cual:
1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica.
2. A tal efecto, se anunciar en el Boletn Ocial del Estado, de la Comunidad
Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a n de que cualquier persona fsica o
jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.
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El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular

alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das.
3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer
los recursos procedentes contra la resolucin denitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma,
la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta
razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas podrn
establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el
procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos.
8.2.
Concepto y caracteres
Como ha puesto de maniesto PARADA (43), la informacin pblica es un trmite de la instruccin que est tanto al servicio de la participacin ciudadana
como de la mejor adquisicin por parte del rgano decisor del conocimiento de
las cuestiones que son objeto del procedimiento y que consiste en el establecimiento de un plazo para que cualquier persona, y no slo los interesados, puedan
formular alegaciones o aportar datos en relacin con las cuestiones que son objeto
del procedimiento. Por tanto, como subraya el citado autor, no es nicamente una
suerte de derecho de audiencia colectiva, sino que con este trmite se pretende
tambin recabar el mayor nmero de datos y opiniones para dictar la resolucin
ms conveniente a favor de los intereses pblicos.
De este modo, la jurisprudencia ha venido sealando que el trmite de informacin pblica afecta a un grupo indeterminado de personas e intereses, de modo
que su nalidad es totalmente diversa a la del trmite de audiencia, que afecta a
personas e intereses singulares (entre otras, STS 10-2-1997).
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que el trmite de informacin pblica no es un cauce de participacin poltica, o lo que es lo mismo, que la eventual omisin de este trmite en los supuestos en los que, como analizaremos, sea
preceptivo, se traduce slo en una infraccin de la legalidad controlable por los
Tribunales ordinarios, sin que implique a su vez una violacin del derecho de
participacin directa en los asuntos pblicos que garantiza el art. 23.1 CE. As
lo ha establecido la STC 17 de julio de 1995, que ha sealado que este trmite
constituye uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los
(43)
PARADA, R., Rgimen jurdico, op. cit., pg. 322.
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ciudadanos bien individualmente, bien a travs de asociaciones y otro tipo de

entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses difusos para que su voz pueda ser oda en la adopcin de las decisiones que
les afectan, suponiendo, como ya hemos indicado, no una participacin poltica
en sentido estricto sino una participacin en modo alguno desdeable en la
actuacin administrativa, de carcter funcional o procedimental, que garantiza
tanto la correccin del procedimiento como los derechos e intereses legtimos de
los ciudadanos.
8.3.
Requisitos
Desde un punto de vista objetivo, la Ley dene el supuesto de hecho que permite
la apertura de este trmite de forma muy laxa, al establecer que se podr acordar
cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera. Para tratar de concretar el
signicado de este trmino, JIMNEZ CRUZ (44) seala que los procedimientos en los
que debe darse el trmite de informacin pblica son tanto aqullos en los que existe un conjunto indeterminado de interesados que deban ser odos, como aquellos
otros en los que la trascendencia social del objeto del procedimiento o los intereses
generales y colectivos en juego aconsejan or toda las voces que puedan alzarse, y
considerar todas las ideas que puedan aportarse, como una forma ms de participacin directa de los ciudadanos en los asuntos pblicos a que se reere el art. 23.1
de la Constitucin. Pero en cualquier caso hay que tener en cuenta que la relevancia
de esta determinacin es relativa ya que, aunque la naturaleza del procedimiento
lo aconseje, la apertura de este trmite por parte del rgano decisor es discrecional,
congurndolo la Ley como un trmite facultativo (podr acordar).
Pese a este planteamiento general, es muy frecuente que la normativa especca de ciertos procedimientos imponga expresamente con carcter preceptivo la
apertura de un perodo de informacin pblica. Por citar algn ejemplo, sirva el
art. 18 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiacin forzosa, relativo a
la declaracin de la necesidad de ocupacin.
Por otro lado, en relacin con la materia que tiene que ser objeto de informacin pblica, la Ley se reere al procedimiento, cuando en realidad debemos
entender que lo que tiene que ser puesto de maniesto es el expediente administrativo, lo que cual puede hacerse en su integridad o parcialmente. As, el ltimo
inciso del n. 2 faculta a la Administracin sustraer de la informacin pblica
determinadas partes del expediente. En cuanto a la interpretacin que ha de darse
a este inciso hay que comenzar indicando que es claro que, congruentemente
con lo dispuesto en el precepto regulador del trmite de audiencia, no debern
(44)
JIMNEZ CRUZ J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin del procedimiento, en Administraciones Pblicas y ciudadanos, PENDS GARCA (Coord.), Praxis, Barcelona, 1992,
pg. 563.
644
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ser objeto de conocimiento por todos los ciudadanos los datos e informaciones
mencionados en el art. 37.5 LRJPA es decir, informacin sobre actuaciones del
Gobierno del Estado o de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo; informacin sobre la
Defensa Nacional o la Seguridad del Estado; los tramitados para la investigacin de
los delitos cuando pudiera ponerse en peligro los derechos o libertades de terceros
o las necesidades de las investigaciones; los relativos a materias protegidas por el
secreto comercial o industrial; y las que se reeren a actuaciones administrativas
de la poltica monetaria. El problema interpretativo radica en determinar si ms
all de estos documentos, es posible que se sustraiga del conocimiento otras partes
del expediente. En este sentido seala JIMNEZ CRUZ (45) que la discrecionalidad a
la que parece apuntar este inciso resulta en la prctica ms aparente que real, pues
sera obvio que la Administracin actuante no podr omitir partes del expediente
que desvirten el trmite. Y as, segn el citado autor, podr, en principio, discutirse si procede o no la informacin pblica pero, una vez acordada la misma, ha
de ser tan amplia como resulte necesario para cumplir sus nes y, por tanto, la
actuacin caprichosa o injusticada del rgano administrativo instructor del procedimiento podr ser motivo de impugnacin posterior.
No obstante, en mi opinin, para determinar qu informacin puede sustraerse
de la informacin pblica hay que distinguir aquellos casos en los que es preceptiva de aquellos otros en los que es facultativa. En el primer caso, es decir, aquellos
supuestos en los que, por exigirlo la normativa especial la informacin pblica
es preceptiva, no se podr privar a los ciudadanos de elementos esenciales del
expediente (as, STS 3-12-2003). La nalidad del trmite de informacin pblica
no se reduce a la posibilidad de formular reclamaciones, sino que se extiende a la
presentacin de sugerencias, lo que exige conocer todo el voluminoso expediente,
que ha de quedar a disposicin de quien quiera conocerlo (as, STS 1-4-1993) (46).
Ahora bien, en los casos en los que la informacin pblica es meramente preceptiva posiblemente haya que matizar estas armaciones, habida cuenta de la exibilidad con que la LRJPA congura el trmite. De esta manera, del mismo modo
(45)
(46)
JIMNEZ CRUZ, J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin, op. cit., pg. 563.
Se arma en dicha sentencia, por otro, la nalidad del trmite de informacin pblica
tiende a garantizar el derecho de participacin de todos los ciudadanos en el proceso
de elaboracin o modicacin de la norma por lo que su ejercicio no se reduce a la
posibilidad de formular reclamaciones contra el acuerdo adoptado sino que se extiende
a la presentacin de sugerencias que puedan enriquecer el contenido de aqul; para su
efectividad se requiere, por tanto, el conocimiento no slo del contenido de la norma
sino de todo el expediente tramitado para la adopcin del acuerdo por lo que el principio de publicidad se satisface con la puesta de dicho expediente a disposicin de quien
quiera conocerlo, tal como se ofreca en el edicto publicado por el Ayuntamiento de
Mlaga, a la que, en consecuencia, no puede reprochrsele, como hace la sentencia
de instancia, incumplimiento del procedimiento establecido para la modicacin de la
Ordenanza.
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que el rgano competente puede decidir abrir o no este trmite, puede igualmente
considerar oportuno slo someter a informacin pblica parte del procedimiento,
reputando que slo en este limitado mbito le es preciso obtener los datos, informaciones y sugerencias que la informacin pblica le puede suministrar.
En cuanto a los requisitos subjetivos, la competencia para acordar abrir el trmite de informacin pblica corresponde al rgano que tiene atribuida la decisin
del procedimiento, careciendo de competencia, por tanto, el rgano al que corresponde la instruccin (art. 86.1 LRJPA).
Por otro lado, y en cuanto a los destinatarios de este trmite, como ya hemos sealado, la informacin pblica no se dirige nicamente a los interesados en el procedimiento, sino a todos los ciudadanos, al pblico en general.
Consecuentemente, los interesados no tienen obligacin de comparecer en ella y
verter por este cauce sus alegaciones. Como aclara la Ley, despejando las dudas
que poda haber planteado la regulacin del art. 87 LPA (47), precedente normativo del artculo que comentamos, la incomparecencia en este trmite no impedir
a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin denitiva del procedimiento. Por el contrario, y como ya haba establecido la jurisprudencia en relacin del citado art. 87 LPA (SSTS 14-12-1970 y 24-10-1984), el art.
86 LRJPA aclara que la comparecencia, por s misma, no otorga la condicin de
interesado. Consecuencias prcticas de este precepto son, por ejemplo, que no es
preciso la noticacin personal de la aprobacin denitiva de los instrumentos de
planeamiento urbanstico a quienes hayan comparecido y formulado alegaciones
durante el trmite de informacin pblica (SSTS 5-10-2005 y 24-10-1984), al igual
que tampoco es preciso dar traslado de los recursos que se interpongan contra la
aprobacin denitiva de los mismos (STS 10-10-1989).
8.4. Desarrollo de la informacin pblica
La LRJPA es parca en la regulacin de la tramitacin de la informacin pblica.
As, el art. 86 LRJPA simplemente se limita a sealar que este trmite ser objeto
de un anuncio en el Boletn Ocial del Estado, de la Comunidad Autnoma o en
el de la Provincia respectiva, a n de que cualquier persona fsica o jurdica pueda
examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde, y formular las
(47)
El tenor del precepto era el siguiente:

1. El rgano al que corresponda la decisin del procedimiento, cuando la naturaleza
de ste lo requiera o afecte a sectores profesionales, econmicos o sociales, organizados
corporativamente, podr acordar un perodo de informacin pblica. 2. A tal efecto, se
anunciar en el Boletn Ocial del Estado, en el de la provincia respectiva, o en ambos, a n de que cuantos tengan inters en el asunto puedan examinar el expediente, o
la parte del mismo que se acuerde, en la ocina en que se encuentre y aduzcan lo que
estimaren procedente en un plazo no inferior a veinte das.
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correspondientes alegaciones. Obviamente, la determinacin del diario ocial en

el que se publicar el anuncio no debe basarse en la eleccin caprichosa realizada
por la Administracin actuante, sino que debe responder a un principio de coherencia con el mbito afectado por el procedimiento, de forma que se haga coincidir el rea espacial de difusin del medio elegido con la proyeccin territorial del
procedimiento de que se trate, evitndose cuando menos una difusin restringida
del anuncio que impida, de hecho, la recepcin del anuncio por los que presumiblemente van a formular alegaciones. Por lo dems, hay que entender que los
medios de publicidad a los que se reere la ley no son incompatibles, debiendo
iniciarse el cmputo del plazo, en su caso, a partir de la ltima publicacin.
Nada dice el art. 86 LRJPA en cuanto al momento en el que el trmite en cuestin debe tener lugar, por lo que habr que estar a lo que al respecto dispongan
las normas especiales eventualmente aplicables. A falta de ellas, parece lgico
pensar, como hace GARCA DE ENTERRA/FERNNDEZ RODRGUEZ que dada la nalidad
especca del trmite (descubrir la existencia de interesados en el procedimiento y
conocer nuevos datos y puntos de vista de los que, en principio, no se tiene clara
conciencia), el perodo de informacin pblica debe abrirse en la fase inicial del
procedimiento, una vez exista un corpus documental que pueda servir como trmino de referencia para quienes deseen concurrir a l (48).
El trmite da derecho a los comparecientes, adems de examinar el expediente,
a formular las alegaciones oportunas, y aunque la LRJPA no lo contemple expresamente, a aportar los documentos o pruebas que se considere oportuno (vid. STS
12-3-2004).
Finalmente, del art. 86.2 LRJPA se desprende que el rgano decisor es el competente para jar el plazo comn para examinar el expediente y formular alegaciones, plazo comn que en no podr ser inferior a veinte das. Adems de la jacin
de este plazo, el anuncio habr de indicar igualmente el lugar donde se producir
la exhibicin del expediente.
8.5.
Efectos de la comparecencia
Los efectos de la comparecencia en el trmite de informacin pblica se reducen a la incorporacin dicha de las alegaciones y documentos que acompaen a
stas al expediente. Adems, la Ley previene que quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trmite tienen derecho a una respuesta razonada, que podr
ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. El hecho de que la Administracin deba decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas el expediente, hayan
sido o no alegadas por stos (arts. 89.1 y 113 LRJPA), la obliga especcamente a
(48)
GARCA DE ENTERRA, E./FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho, op. cit., pg. 486.
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tomar en consideracin, bien para aceptarlas, bien para rechazarlas, y ello so pena de incongruencia determinante de la nulidad de la resolucin nal que pueda
dictarse, no slo de las alegaciones de los interesados propiamente dichas, sino
tambin cuantas observaciones se hagan llegar al rgano competente por la va de
la informacin pblica (STS 7-12-1972) (49).
Como ya hemos sealado, la comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. La mera intervencin en
el procedimiento no es per se base suciente para adquirir esta condicin, pues la
adquisicin de la misma est reservada a aquellos sujetos que sean titulares de un
derecho subjetivo o inters legtimo individual o colectivo que pueda verse
afectado por la resolucin nal.
8.6.
La incidencia de la omisin o incorrecta tramitacin de la informacin pblica en la validez de la resolucin nal
La jurisprudencia se niega sistemticamente a declarar la nulidad por omisin

de informacin pblica, salvo cuando viene impuesta por la legislacin especca
aplicable (as, en SSTS 29-12-1982, 20-4-1985 y 10-2-1997).
Desde esta perspectiva, hay que concluir que la omisin de la informacin
pblica cuando es facultativa, es decir, cuando no tiene como fundamento una
norma especial sino la habilitacin genrica del art. 86 LRJPA, no constituye defecto susceptible de producir la invalidez del acto; por el contrario, cuando es preceptiva, como ocurre, por ejemplo, en la aprobacin de los planes de urbanismo,
su omisin s puede constituirse en vicio invalidante de la aprobacin denitiva,
ya que este defecto formal impedira al acto alcanzar su n, que estos casos consistira en adoptar una decisin acertada con justicacin y sin arbitrariedad ni
discriminacin objetiva ni razonable alguna (STS 13-6-1988). No obstante, en
estos casos la jurisprudencia admite matizaciones y as ha llegado a considerar en
algn supuesto que no se trata de nulidad absoluta sino de anulabilidad, de modo
que no provoca la invalidez del acto si no causa indefensin (STS 22-3-2004).
Del mismo modo, no todas las irregularidades que se cometan en el tramite
de informacin pblica cuando sta sea perceptiva son causantes de la invalidez
de la resolucin nal, de modo que sta no tendr lugar si no se ha producido
indefensin al afectado, como sucede si no se pblica el anuncio en el boletn
ocial pertinente, pero s en otros (STS 10-11-2004) o si el anuncio, aunque cometa alguna omisin o error, contiene la suciente informacin como para permitir
la comparecencia del afectado (SSTS 31-12-2002 y 20-11-2001). No obstante, la
jacin de un plazo menor respecto al jado legalmente s provoca la nulidad del
(49)
GARCA DE ENTERRA, E./FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho, op. cit., pg. 487.
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acto, ya que se limita el tiempo de preparacin de las alegaciones. En este sentido,

arma la STS 22 de junio de 2004:
[] desde la promulgacin de la Constitucin, consecuencia de los principios de audiencia de los ciudadanos, participacin de los mismos en la vida
poltica y de seguridad jurdica, que se derivan de los arts. 9 y 105.a) de aqulla,
reconoce la sentencia de esta Sala de 12 de marzo de 1998 que la omisin, en
la elaboracin de una disposicin general, del trmite de audiencia a travs de la
exposicin en el Tabln de Anuncios de la Corporacin del acuerdo de aprobacin inicial (a efectos de poder tomar conocimiento, en este caso, de la modicacin proyectada y presentar las reclamaciones oportunas) a cuantos potenciales
contribuyentes resulten afectados, implica una vulneracin de los citados arts.
9.2 y 105.a) de la Constitucin y supone declarar la nulidad, que siempre ser
de pleno derecho.
Estos razonamientos son de aplicacin a la cuestin debatida en la que la concesin de la gestin del servicio de abastecimiento de agua del Ayuntamiento, por
la implicacin que conlleva una falta de informacin o una informacin escasa, al
efectuarse un cambio en la manera de prestacin del servicio y afectar a la generalidad de la poblacin, por lo que la utilizacin del trmino de nulidad est plenamente justicado.
DUODCIMO. En este punto, como reconoce la sentencia recurrida en su fundamento de derecho quinto, no puede sostenerse que los recurrentes no han sufrido
indefensin, pues es indudable que si se acorta el plazo de examen pblico del pliego se restringe la capacidad de presentar alegaciones fundadas sobre las distintas
cuestiones de la concesin.
En el caso examinado, la concesin del servicio de abastecimiento de agua es
un asunto que afecta al inters general, no pudindose justicar que no ha existido
indefensin, como mantienen las partes recurrentes, cuando no es objeto del debate
de casacin si los grupos municipales ostentaban o no legitimacin activa y en todo
caso, al reducirse el plazo de exposicin, se est limitando la justa oportunidad para
alegar, ya que aunque puedan presentarse alegaciones, el escaso tiempo dado para
su preparacin, s produce indefensin.
8.7.
Otras formas, medios y cauces de participacin ciudadana
Segn el apartado cuarto del artculo que venimos comentando, conforme a

lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Pblicas podrn establecer otras
formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos. Sin embargo,
la LRJPA no ofrece ninguna pista sobre los medios o cauces para tal n, habin EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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dose interpretado (50) que puede referirse a la mencin que el art. 78.2 LRJPA
realiza a los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen
a la instruccin de un procedimiento, los cuales, como establece dicho precepto,
debern reunir las garantas legalmente establecidas para estas tcnicas de informacin as como la identicacin tcnica del procedimiento seguido para la
obtencin de estos resultados.
Por su parte, JIMNEZ CRUZ (51) considera que la Ley parece estar rerindose
a la audiencia pblica, cuyos precedentes se encuentran en la vista oral ante
los Tribunales econmico-administrativos y el Tribunal de Defensa de la competencia.
REFERENCIAS
Normativas: arts. 78.2 y 86 LRJPA; 168 ROF.
Jurisprudenciales: STC 17-7-1995, STS 5-10-2005 STS 22-6-2004, STS
12-3-2004, STS 10-11-2004, STS 22-3-2004, STS 3-12-2003, STS 31-122002, STS 20-11-2001, STS 10-2-1997, STS 1-4-1993, STS 10-10-1989, STS
13-6-1988, STS 20-4-1985, STS 24-10-1984, STS 29-12-1982, STS 14-121970.
Doctrinales
GARCA DE ENTERRA E./FERNNDEZ T. R., Curso de Derecho Administrativo II, 7.
ed., 2000.
JIMNEZ CRUZ J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin del procedimiento, en Administraciones Pblicas y ciudadanos, PENDS GARCA (Coord.),
Praxis, Barcelona, 1992.
(50)
(51)
MESSEGUER YEBRA J., El trmite de informacin pblica en el procedimiento administrativo,

Bosch, Barcelona, 2001, pg. 26.
JIMNEZ CRUZ, J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin, op. cit., pg. 567.
650
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RESUMEN
El presente captulo desarrolla dos de las fases del procedimiento administrativo local: la incoacin y la instruccin.
Mediante la incoacin se inicia el procedimiento, iniciacin que podr
producirse a ocio o a solicitud de parte interesada. La iniciacin de ocio
puede tener su origen en las siguientes actuaciones: iniciativa propia del
rgano administrativo competente para la instruccin y resolucin del procedimiento; orden superior; peticin razonada de otro rgano y denuncia.
Por su parte, las personas interesadas podrn solicitar la iniciacin del
procedimiento, mediante solicitud que rena los requisitos establecidos en
el art. 70 LRJPA.
La fase de iniciacin no se limita al acuerdo aprobatorio de la incoacin
del procedimiento o a la presentacin de la correspondiente solicitud, sino
que integra igualmente los trmites de subsanacin y mejora de la solicitud,
la adopcin de medidas provisionales y la acumulacin de procedimientos.
En esta sede sistemtica de la incoacin del procedimiento, la Ley
25/2009, de 22 de diciembre, de modicacin de diversas Leyes para su
adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su
ejercicio, ha introducido la regulacin de la comunicacin y de la declaracin responsable en el Ordenamiento administrativo general. Se trata de dos
nuevos ttulos habilitantes, alternativos a la licencia tradicional, en los que
el control de la actividad se realiza a posteriori, resultando por tanto, menos
restrictivos para la libertad de empresa.
Por su parte, la fase instructora del procedimiento administrativo es aquella que est orientada a la determinacin, conocimiento y comprobacin de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Por tanto,
su nalidad es proporcionar los elementos fcticos, tcnicos y jurdicos precisos para que la resolucin que ponga n al procedimiento sea adecuada.
La LRJPA se limita a enunciar unos principios generales y a disear el
rgimen bsico de los actos de instruccin ms habituales. Los actos de instruccin singularizados por la LRJPA son las alegaciones, la prueba, los informes, el trmite de audiencia y la informacin pblica.
Las alegaciones se caracterizan por constituir el acto tpico de los interesados en el procedimiento administrativo. Se podrn realizar en cualquier
momento anterior al trmite de audiencia.
Por su parte, la prueba constituye el acto de instruccin que tiene por
objeto determinar la certeza de los hechos y, en su caso, la vigencia y exis-
651
08/11/2010 15:51:33
tencia de las normas que han de servir de fundamento a la resolucin del

procedimiento. Pese a la importancia de la actividad probatoria para garantizar el acierto de la resolucin nal, la regulacin de LRJPA de este acto de
instruccin es bastante esquemtica. Por ello resulta de gran inters la sistematizacin de la jurisprudencia existente en torno a la carga de la prueba,
diferente segn se haya incoado el procedimiento de ocio o a instancia de
los interesados y en relacin a los presupuestos de hecho determinantes del
trmite de prueba. En este sentido, baste recordar que se exige legalmente
la realizacin del trmite de prueba en dos supuestos concretos: cuando la
Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados
o la naturaleza del procedimiento lo exija.
Los informes se denen como aquellas declaraciones de juicio provenientes de una instancia externa al instructor del procedimiento sea o no
un rgano de la misma Administracin responsable de la tramitacin del
procedimiento que tengan por nalidad asesorar o ilustrar en relacin con
los distintos aspectos jurdicos o tcnicos que plantea el procedimiento.
Dentro de la tipologa de informes, la LRJPA contempla la distincin entre
informes preceptivos e informes facultativos, dependiendo de que su emisin
sea exigida o no por una disposicin legal. Especial importancia revisten los
informes preceptivos determinantes, pues su ausencia puede tener efectos
sobre la validez de la resolucin nal y su falta de emisin permite la suspensin del procedimiento. La interpretacin del concepto es jurisprudencial,
entendindose por tales los que tienen especial incidencia en la resolucin.
Por su parte, la LRJPA distingue tambin entre informes vinculantes y no
vinculantes, en atencin a sus efectos.
Finalmente, los informes de coordinacin interadministrativa son aquellos informes emitidos por las Administraciones pblicas en orden a expresar el punto
de vista correspondiente a sus competencias respectivas (art. 83.3 LRJPA).
Por otro lado, el trmite de audiencia es un trmite esencial que se alza
en garanta de los administrados, para evitar que se produzca indefensin.
Adems, la audiencia del interesado es tambin instrumento a travs del cual
pueden llegar a la Administracin los datos necesarios para poder resolver,
con arreglo a Derecho, el procedimiento. La Administracin viene obligada a
conceder este trmite a todo aquel que rena la condicin de interesado, conforme a lo establecido en el art. 31 LRJPA. Ahora bien, en virtud del principio
de economa procesal, no siempre que se produzca la omisin del trmite de
audiencia se declara invlida la resolucin nal, ya que la invalidez slo se declarar cuando se haya producido una indefensin material a los interesados.
Finalmente, la informacin pblica es un trmite de la instruccin que
consiste en el establecimiento de un plazo para que cualquier persona, y
no slo los interesados, puedan formular alegaciones o aportar datos en relacin con las cuestiones que son objeto del procedimiento. Por tanto, no
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es nicamente una suerte de derecho de audiencia colectiva, sino que

con este trmite se pretende tambin recabar el mayor nmero de datos y
opiniones para dictar la resolucin ms conveniente a favor de los intereses
pblicos.
La Ley dene el supuesto de hecho que permite la apertura de este trmite de forma muy laxa, al establecer que se podr acordar cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera.
Los efectos de la comparecencia en el trmite de informacin pblica se
reducen a la incorporacin de las alegaciones y documentos que acompaen a stas al expediente. La comparecencia en el trmite de informacin
pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado.
La omisin de la informacin pblica cuando no tiene como fundamento
una norma especial sino la habilitacin genrica del art. 86 LRJPA, no constituye defecto susceptible de producir la invalidez del acto. Por el contrario,
la ausencia del trmite de informacin pblica cuando es preceptivo, puede
constituirse en vicio invalidante de la aprobacin denitiva, ya que este defecto formal impedira al acto alcanzar su n.
653
08/11/2010 15:51:33

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CAPTULO 12

Los interesados como solicitantes de la iniciacin del procedimiento

La carga de la prueba en los procedimientos administrativos incoados a instancia de parte

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Procedimiento Administrativo Local.indb 591

Isabel Gallego Crcoles

Los presupuestos de hecho determinantes del trmite de

Duracin y prctica de la prueba

Informes preceptivos e informes facultativos. Especial

6.2.2. Informes vinculantes e informes no vinculantes

La tramitacin del informe

Imposibilidad de impugnacin autnoma del informe

Procedimiento Administrativo Local.indb 592

Dimensin constitucional del trmite de audiencia

De la presentacin del escrito de alegaciones

8. El trmite de informacin pblica

LA INCOACIN Y LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LOCAL. INTRODUCCIN

Procedimiento Administrativo Local.indb 593

Isabel Gallego Crcoles

CE constituye legislacin bsica aplicable tambin a las Entidades Locales (art.

La iniciacin de ocio, como es de sobra conocido, implica la incoacin del

MARTN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Aranzadi, Madrid.

Procedimiento Administrativo Local.indb 594

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dades de servicio pblico o de exigir responsabilidades a los miembros de las

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Procedimiento Administrativo Local.indb 595

Isabel Gallego Crcoles

LA INICIACIN A INSTANCIA DE PARTE

3.1. Los interesados como solicitantes de la iniciacin del procedimiento

STS 28-5-2008, LA LEY 61832/2008.

Procedimiento Administrativo Local.indb 596

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recho de peticin se regula actualmente en la LO 4/2001, de 12 de noviembre. Y

El art. 70 LRJPA establece el contenido mnimo que toda solicitud de iniciacin

Procedimiento Administrativo Local.indb 597

Isabel Gallego Crcoles

5. rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. En este sentido, hay

Procedimiento Administrativo Local.indb 598

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Finalmente, en aquellos casos en que la normativa especca de determinado

Subsanacin y mejora de las solicitudes

Reejo del espritu antiformalista del procedimiento administrativo, el art. 71

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Procedimiento Administrativo Local.indb 599

Isabel Gallego Crcoles

Lgicamente, si el ciudadano no hace uso de la posibilidad de subsanacin, se

Declaracin responsable y comunicacin previa

La reciente Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modicacin de diversas

Procedimiento Administrativo Local.indb 600

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Procedimiento Administrativo Local.indb 601

Isabel Gallego Crcoles

para lo cual podrn comprobar, vericar, investigar e inspeccionar los hechos,

Procedimiento Administrativo Local.indb 602

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

La fase de incoacin es el momento tpico (aunque no el nico) para la adopcin

Procedimiento Administrativo Local.indb 603

Isabel Gallego Crcoles

de evitar que mientras se instruye y termina un procedimiento puedan mantenerse

REBOLLO PUIG, M., Medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Estudios

Procedimiento Administrativo Local.indb 604

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